Leonardo Cañón Ortegón

El subsidio familiar
y las cajas de
compensación familiar
en las políticas
sociales de Colombia

Universidad Externado de Colombia

 Cañón Ortegón, Leonardo

El subsidio familiar y las cajas de compensación familiar en las políticas sociales de

Colombia / Leonardo Cañón Ortegón. -- Bogotá : Universidad Externado de Colom-
bia. 2022. -- Primera edición.
277 páginas ; 21 cm.

Incluye referencias bibliográficas (páginas 273-276)

ISBN: 9789587909227 (impreso)

1. Subsidios familiares -- Aspectos políticos – Colombia 2. Subsidios familiares

-- Aspectos legales – Colombia 3. Cajas de compensación familiar – Historia – Co-
lombia 4. Colombia -- Política social I. Institución II. Título

361.25 SCDD 21

Catalogación en la fuente -- Universidad Externado de Colombia. Biblioteca.

Área de Procesos Técnicos. EAP.
octubre de 2022

ISBN 978-958-790-922-7

© 2022, LEONARDO CAÑÓN ORTEGÓN

© 2022, UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA
Calle 12 n.º 1-17 este, Bogotá
Teléfono (+57) 601 342 0288
publicaciones@uexternado.edu.co
www.uexternado.edu.co

Primera edición: octubre de 2022

Diseño de cubierta: Departamento de Publicaciones

Corrección de estilo: María del Pilar Osorio
Composición: Julián Hernández - Taller de Diseño
Impresión y encuadernación: DGP Editores S.A.S.
Tiraje de 1 a 1.000 ejemplares.

Impreso en Colombia
Printed in Colombia

Prohibida la reproducción o cita impresa o electrónica total o parcial

de esta obra, sin autorización expresa y por escrito del Departamento de
Publicaciones de la Universidad Externado de Colombia. Las opiniones
expresadas en esta obra son responsabilidad del autor.
 A mi esposa Lucía y mis hijos Carlos Andrés y María Ximena

Agradezco de forma especial al Laboratorio de Derecho Social de la

Universidad París II ASAS por la oportunidad que me brindó para
enriquecer este y otros trabajos en el campo de la seguridad y pro-
tección social, en calidad de profesor invitado a la Universidad de la
Sorbona de París, en 2017-2018. Y a la Universidad Externado de
Colombia por su reconocimiento y apoyo otorgados a este trabajo, a
través del Departamento de Seguridad Social y Mercado de Trabajo.

Leonardo Cañón Ortegón

 contenido

Prólogo 9

Introducción 13

Primera parte
El subsidio familiar 17

Capítulo i
El origen y la evolución del subsidio familiar 19

Capítulo ii
La prestación social del subsidio familiar en Colombia 49

Capítulo iii
El subsidio familiar en dinero 81

Capítulo iv
El subsidio familiar en especie 109

Capítulo v
El subsidio familiar en servicios 117

Capítulo vi
La financiación de la prestación social del subsidio familiar 157

7
8

Segunda parte
Las cajas de compensación familiar 181

Capítulo vii
Origen y evolución, objeto, naturaleza, características,
propósitos, funciones y afiliación a las cajas de
compensación familiar 183

Capítulo viii
Organización y administración de las cajas
de compensación familiar 209

Tercera parte
Las políticas del estado y el sistema
de compensación familiar 233

Capítulo ix
Las políticas sociales del Estado 235

Capítulo x
¿Cuál es la naturaleza y el objeto de las cajas de
compensación familiar en la actualidad y hacia dónde
se dirigen? 257

Bibliografía 273
 prólogo

Cuando el profesor y amigo Leonardo Cañón Ortegón me

solicitó prologar la nueva edición de su libro El subsidio
familiar y las cajas de compensación familiar en las políticas
sociales de Colombia, resultó para mí una especial distinción
por el compromiso que representa el referirse a la obra
del estudioso de la materia que me condujo desde mis
primeras aproximaciones al mundo de la seguridad social.
Pero tambien una alta responsabilidad por la amistad que
generosamente me prodiga, que ya supera tres décadas, y
gracias a la que he contado con su incondicional acompa-
ñamiento y consejo en los diversos proyectos emprendidos
en la Universidad Externado de Colombia.
El doctor Cañón es profesional del Colegio Mayor del
Rosario, con estudios en Derecho Social, Gobierno y Admi-
nistración Pública de la Universidad Católica de Lovaina
y Administración de Sistemas de Salud de la Fundación
Getulio Vargas y la Escuela de Administración Pública del
Brasil. Su desempeño profesional como funcionario pú-
blico y como consultor en los asuntos de seguridad social
ha estado acompañado con el ejercicio de la docencia por
cerca de cuatro décadas. Participó en la estructuración del
primer diplomado sobre el sistema de seguridad social
integral dictado en Colombia, después de su constitución
en 1993. Posteriormente, colaboró en la estructuración del
programa de Especialización en Seguridad Social de la
Universidad Externado, que ya completa más de treinta y

9
10

ocho promociones, y ha participado como docente e inves-

tigador del Departamento de Seguridad Social y Mercado
de Trabajo de la misma casa de estudios, área académica
especializada, dedicada al estudio interdisciplinario de esta
rama autónoma del derecho.
El autor de este libro es un incansable estudioso e in-
vestigador de la seguridad social y prolífero autor, de cuya
dedicación dan cuenta sus obras escritas en lenguaje sen-
cillo, que se ocupan de forma sistemática y profunda de la
presentación y análisis de las instituciones que conforman
el amplio mundo de la seguridad social.
Sus obras son el resultado de su experiencia profesional
y, particularmente, de su compromiso y dedicación a la
enseñanza de distintas materias en programas de posgrado
de prestigiosas universidades del país. Ellas están dirigidas
a sus estudiantes que en muchos casos arriban por pri-
mera vez a este campo del conocimiento; son fácilmente
entendibles y pedagógicas; tienen el carácter de manuales
básicos conceptuales, aunque no por ello son superficiales,
y permiten a legos una comprensión integral de la materia.
Esta obra es la ampliación y actualización del título El
Subsidio Familiar en Colombia, publicada por el propio autor
en 1991, a pocos días de la promulgación de la nueva Cons-
titución Política.
Desde sus orígenes, el subsidio familiar, institución que
naciera a mediados del siglo anterior, ha sido objeto de pro-
fundas transformaciones hasta ahora que ha alcanzado la
categoría de un verdadero sistema y se ha constituido como
una de las más importantes estructuras con que cuenta el
país para el desarrollo y ejecución de la política social.
El trabajo del profesor Cañón cobra importancia por
permitir al lector el seguimiento de esta institución, desde
sus orígenes como prestación social, hasta su transformación
en un sistema que, a través de las entidades a cargo de su
administración, superó los límites del reconocimiento de
la asignación familiar en dinero, especie y servicios, para
 11

transformarse en un grupo de instituciones a cargo de la

gestión de numerosos fondos de recursos públicos y ejecu-
tores de programas sociales.
Este título está integrado por tres partes. La primera está
dedicada al estudio del subsidio familiar, sus orígenes y
fundamentos. En esta se presentan el régimen jurídico del
subsidio familiar, las modalidades de reconocimiento de la
prestación, la nueva dimensión de los servicios sociales y
su fuente de financiación.
En la segunda parte se aborda el estudio de las cajas
de compensación familiar, personas jurídicas de derecho
privado, sobre las cuales se soporta y estructura el sistema
del subsidio familiar. De ellas, ese analiza su naturaleza,
características, funciones, organización, gobierno y régimen
de control y vigilancia.
Finalmente, la tercera y última parte estudia la relación
del subsidio familiar con las políticas sociales del Estado,
la asignación de nuevas responsabilidades a las cajas de
compensación familiar en materias como vivienda social,
salud, educación, turismo social, protección al desempleo
y generación de empleo, estímulo a las microempresas,
crédito de fomento, formación y capacitación.
Con este libro, Leonardo Cañón completa cuatro títu-
los en el sello editorial del Externado de Colombia, que
conforman una colección integrada por: Una visión integral
de la seguridad social, La seguridad social y la protección social
en la constitución colombiana, El derecho a la protección de la
salud, el que aquí se presenta, sumado a un próximo libro
dedicado al estudio de los riesgos laborales. De esta manera,
el profesor Cañón hace un valioso aporte al desarrollo de
la seguridad social colombiana, a la cual ha dedicado su
vida profesional.

Emilio Alfredo Carrasco

Director
Seguridad Social y Mercado de Trabajo
 introducción

En diciembre de 1991, después de una buena experiencia

profesional en los Ministerios de Salud, Trabajo y Seguridad
Social y en algunas instituciones como la Caja Colombiana
del Subsidio Familiar Colsubsidio, se publicó la primera
edición de este libro bajo el título El subsidio familiar en Co-
lombia, con la presentación y el prólogo de las doctoras María
Teresa Forero de Saade, directora de la Caja Colombiana de
Subsidio Familiar y exministra de Trabajo y Seguridad Social
y de Salud, y Consuelo Sarria Olcos, ilustre jurista, profesora
universitaria y expresidenta del Consejo de Estado, con el
fin de hacer un aporte a la seguridad social colombiana,
dentro del propósito inicial de tener varias publicaciones
sobre este trascendental tema.
Casi tres décadas después, son muchos los cambios que
se han producido, tanto en el objeto y desarrollo de la pres-
tación social del subsidio familiar como en la naturaleza,
los objetivos y propósitos de las cajas de compensación
familiar, que con más de sesenta años de existencia, durante
las últimas décadas, se han convertido en aliadas funda-
mentales para el desarrollo de algunas políticas sociales del
Estado colombiano, por los aportes realizados a la población
colombiana en el mejoramiento de su calidad de vida y la
promoción de su bienestar, razones estas que justifican la
actualización de la primera edición y la modificación del
título, que en esta oportunidad las visibiliza.

13
14

Asimismo, es imperativo destacar el papel que cumple

el sistema de compensación familiar en el desarrollo y la
evolución de la seguridad social y la protección social en
las instituciones nacionales.
Esta edición se divide en tres partes, en las que se abordan
las temáticas enunciadas en el título que, aunque se desarro-
llan por separado, se complementan entre sí, y contiene los
elementos de política social más importantes establecidos
en Colombia para el mejoramiento de la calidad de vida
de los colombianos.
En la primera parte se analiza el subsidio familiar como
una prestación social de tipo laboral que tuvo su origen en el
sobresalario creado por algunos industriales franceses y bel-
gas para fidelizar a sus trabajadores a comienzos del siglo XIX,
y fue adoptada como prestación social convencional en
algunas empresas colombianas. En esta también se aborda
cómo se originan los programas sociales que desarrollan las
cajas de compensación familiar, ya no solo para beneficiar a
los trabajadores afiliados y sus beneficiarios, sino también
a buena parte del resto de la población.
En la segunda parte se estudia el fenómeno de las cajas
de compensación familiar, desde su creación por iniciativa
gremial, conforme al Código Civil, como corporaciones sin
ánimo de lucro que prestan servicios de seguridad social,
hasta llegar a la actualidad, en donde estas se han constituido
como entidades de descentralización por colaboración con
el Estado colombiano para participar en el desarrollo de las
políticas de nutrición, vivienda, salud, educación, crédito,
recreación, estímulo a la creación del empleo, protección a
los desempleados y capacitación para el trabajo, adoptadas
por los gobiernos en las últimas décadas.
La tercera parte de este texto se relaciona con la transfor-
mación que se ha dado al sistema de compensación familiar,
tanto en lo que concierne al reconocimiento de la prestación
social del subsidio familiar como en lo que respecta a las cajas
de compensación, entendidas como agentes importantes
 15

de colaboración para el desarrollo de las políticas sociales

del Estado, dentro de la órbita de los sistemas de seguridad
social integral y de la protección social que están en proceso
de implementación en el país.
Con esta nueva edición se busca entregar a estudiantes,
administradores y estudiosos de los temas sociales elementos
e información útil para el tratamiento y desempeño adecua-
do de sus actividades en los campos del derecho laboral, la
seguridad social, la protección social, el subsidio familiar y
el derecho de la seguridad social.
 primera parte
el subsidio familiar
 capítulo i
el origen y la evolución del subsidio familiar

El subsidio familiar en Colombia, equiparable a las asigna-

ciones familiares en Europa, está concebido como una forma
de solidaridad para con los trabajadores de bajos salarios,
especialmente, aquellas personas que tienen necesidades
derivadas del hecho de constituir una familia o quienes
deben atender las necesidades de sus familiares o personas
dependientes que no pueden valerse por sí mismas y, por
tanto, requieren del concurso de sus parientes o del resto
de la sociedad.

1.1 Ubicación del subsidio dentro de las

prestaciones familiares

Una introducción al estudio del subsidio familiar debe ubi-

car este tema en el ámbito de las denominadas asignaciones
familiares, en general, o dentro de las prestaciones sociales
de tipo laboral e indagar sobre su origen y desarrollo dentro
del campo de la seguridad y la protección social.
Asimismo, el tratamiento del tema del subsidio familiar
dentro de la seguridad y la protección social, al menos
conceptualmente, conlleva la necesidad de relacionarlo
con el de las prestaciones familiares, cuyo contenido es
una materia específica y, al menos a primera vista, induce
a pensar únicamente en algunas de sus manifestaciones de
carácter económico.

19
20

Las prestaciones familiares, allocations familiales, asigna-

ciones familiares o pagos al tanto alzado están conforma-
das por aquellas formas de protección que se establecen
en beneficio de la familia del trabajador o de quienes por
sus vínculos familiares, de convivencia o de dependencia
económica, reciben ayuda de parte de los miembros de su
familia o de la sociedad en general.
Las prestaciones familiares conforman el concepto ge-
nérico que agrupa los diferentes mecanismos establecidos
por los Estados en la legislación laboral o por los sistemas
de seguridad y de protección social para atender las ne-
cesidades derivadas de la existencia de la familia o de la
ocurrencia de situaciones que afectan su estabilidad, tales
como el nacimiento de los hijos, la educación, el matrimonio,
la muerte, la invalidez, la orfandad, la necesidad de adquirir
o mejorar la vivienda, que se concretan en la entrega de
subsidios en dinero, ayudas en especie u otros beneficios
para la asistencia de las necesidades de las personas como
los servicios sociales de recreación, nutrición, cultura o el
crédito de fomento.

1.1.1 El subsidio familiar: sobresalario

Las prestaciones familiares aparecen a principios del

siglo XIX en Europa, por iniciativa de los empleadores pri-
vados franceses de los sectores industriales o comerciales,
quienes buscaron dar un complemento salarial a sus traba-
jadores con cargas familiares, a manera de un sobresalario
otorgado para fidelizar la mano de obra. Esta iniciativa es
acogida en Francia para los funcionarios del Estado, a partir
de leyes como la del 7 de abril de 1917 y del 11 de marzo de
19321, y para su administración, los empleadores se agruparon

1 PRÉTOT, Xavier, Droit de la Sécurité Sociale, Mementos Dalloz, 13éme Édition,

2011, Paris, p. 193.
 21

en cajas de asignaciones familiares encargadas de distribuir

los recursos destinados a financiar dichos beneficios entre
los trabajadores de bajos ingresos y con cargas familiares.2

1.1.2 El subsidio familiar: asignación familiar

En Francia y Bélgica, por iniciativa de los empleadores pri-

vados, se concibió la idea de beneficiar a los trabajadores
con cargas familiares, a través de un complemento a sus
salarios, denominado sursalaire familiale que, posteriormente,
se convertiría en las asignaciones familiares administradas
por las cajas de asignaciones familiares. Así, en 1930, dos-
cientas treinta cajas cubrían en Francia a dos millones de
asalariados con cargas familiares que recibían un beneficio
denominado «sobresalario familiar».3
En la República francesa, la primera ley sobre política
familiar, adoptada en 1932, obligó a los empleadores de la
industria y del comercio a afiliarse a las cajas de asignaciones
familiares, a fin de distribuir asignaciones familiares entre
los asalariados con uno o más hijos. Con la evolución de las
políticas demográficas, se suscitó la necesidad de superar la
noción de sobresalario que tenían las asignaciones familiares
y dar paso a la idea de diversificación de las prestaciones
familiares que, en 1938, condujo a la creación de una prima
para estimular a las madres a consagrarse a la educación de
sus hijos, a una asignación de primer nacimiento, aplicable
incluso a las personas que ejercían profesiones independien-
tes, y que, en 1940, llevó a la eliminación definitiva de la
noción de sobresalario, sin que desaparecieran los beneficios
de las asignaciones familiares, incluso durante los periodos
de inactividad asociados con factores como el desempleo

2 PETIT, Frank, Droit de la Protection Sociale, Gualino L’extenso Editons, Paris,

2009, p. 198.
3 PRÉTOT, Xavier, Droit de la Sécurité Sociale, Mementos Dalloz, 13e Édition,
2011, Paris, p. 14.
22

o la enfermedad. Bajo esta idea, también se reemplazó la

asignación para la madre en el hogar por la asignación de-
nominada de salaire unique, sistema que se consolidaría en
1946 con la aparición de las asignaciones prenatales y de
maternidad, que sustituirían a la del primer hijo, y con la
integración del sistema de asignaciones familiares dentro
del Libro V del Código de la Seguridad Social4.
Entre muchas definiciones sobre las prestaciones fami-
liares, destaca la de Ronal Lebel (1954), según la cual:

Se ha de entender por asignaciones familiares toda asignación

en numerario o en especie, cuyo objetivo es permitir la consti-
tución o el desarrollo normal de la familia, ya sea, aportando
a los mismos una contribución regular y permanente para
el sostenimiento de las personas que están a cargo del jefe
de familia, o bien prestando una ayuda especial en ciertos
momentos de la vida de las familias, y, en particular, en el
momento de su creación, con independencia de toda idea de
cobertura de una prestación social5.

1.1.3 Subsidio familiar como parte de la política

familiar y como mecanismo de redistribución del
ingreso

La protección que se da a la familia en cada país con las

asignaciones familiares depende de la política social de cada
Estado, vinculada al concepto de familia que se adopte, así
como de hechos anteriores, posteriores o relacionados con la
existencia misma de la familia, tales como las asignaciones
prenupciales; los préstamos que se hacen para adquirir una

4 DUPEYROUX, Jean-Jaques, Droit de la Sécurité Sociale, 16e Édition, Précis Dalloz,

Paris, 2008, pp. 673 y siguientes.
5 HOCHARD, J., Evolución Legislativa de la Prestaciones Familiares de 1964 a 1974,
Informe de la Comisión Permanente Asignaciones Familiares, AISS, 1977 Madrid,
p. 3.
 23

vivienda más grande, en el caso de las familias numerosas;

los auxilios, en caso de invalidez; las asignaciones psicope-
dagógicas, etc. o, también esta se da para favorecer a grupos
de la población con determinadas necesidades y sin recursos,
como las personas con limitaciones, los adultos mayores,
los jóvenes trabajadores, las necesidades de vivienda, las
madres cabeza de familia, la guarda de los niños o de las
personas retiradas y de las circunstancias de la vida familiar
que sean objeto de cobertura con las asignaciones familia-
res, tales como la orfandad, la viudez o las limitaciones de
cualquier naturaleza de las personas.6
Las asignaciones o prestaciones familiares pueden apa-
recer no solo como manifestaciones económicas de ayuda
en dinero, sino también como aquellos beneficios en especie
o en servicios que se otorgan a los miembros de la familia
para la atención de sus necesidades familiares y que, en
algunas oportunidades, pueden llegar a tener tanto o más
importancia que la propia asignación en dinero.7
Hay países en los que se tiende a otorgar asignaciones
familiares, únicamente mediante subvenciones en dinero,
a manera de subsidios que se dan con ocasión de determi-
nados acontecimientos familiares, como el nacimiento de
un hijo, la celebración de un matrimonio, el ingreso de un
hijo a la guardería o al sistema educativo, ante la situación
de orfandad, entre otros8, y en los que solo por excepción
se suministran bienes, artículos o servicios para mejorar las
condiciones de la vida familiar, como es el caso de los útiles
escolares, los apoyos asistenciales o nutricionales para la
primera infancia o los créditos de fomento. Pero hay otros
países donde las asignaciones familiares se manifiestan

6 DUPEYROUX, Jean -Jacques, ob. Cit., pp. 675 et suivants.

7 DUPEYROUX, Jean Jacques, BORGUETO, Michel, et LAFORE Rober, Droit de la
sécurité sociale, Precis Dalloz, 17 Ediction, Paris, 2011, pp. 672 et suivants.
8 RODRÍGUEZ, Mancini Jorge y colaboradores, social, Curso de derecho del trabajo
y de la seguridad, Buenos Aires, Editorial Astrea, 2004, p. 777.
24

mediante la entrega de productos o el suministro de servicios

sociales como principal forma de desarrollo del concepto, a
tal punto que la Ley ha tenido que intervenir para definir
la distribución de los recursos y determinar las áreas prio-
ritarias para la prestación de servicios a la familia.9
El complemento familiar o sobresalario que inicialmente
se creó por iniciativa de los empleadores privados para
complementar los ingresos de los trabajadores con cargas
familiares, acogido también para los funcionarios públicos
con cargas familiares, luego, se convierte en las asignacio-
nes familiares para favorecer a los trabajadores de bajos
ingresos con cargas familiares y a otros grupos de población
con necesidades. Este llega a concebirse como parte de una
estrategia de la política familiar establecida por los Estados
para atender la amenaza en las bajas tasas de natalidad, e
incluso, en la actualidad representa una forma de distribu-
ción del ingreso de los países y un mecanismo para corregir
desigualdades, que tiene un peso muy importante en el
denominado presupuesto social de los Estados10.
La evolución conceptual ha sido tan importante que, a
nivel de la Carta Social Europea, con vigencia desde junio
de 1999 y su reglamento 883/2004, la noción de allocations
familiales desapareció y se integró al concepto de prestacio-
nes familiares que se otorgan para compensar las cargas
familiares en materias de vivienda, educación, servicios de
salud y mantenimiento, con cargo a contribuciones públicas
de los Estados y de las entidades territoriales destinadas
a aliviar las cargas derivadas de la crianza de los niños11.

9 La Ley 21 de 1982, artículos 43 y 62 en Colombia, tuvo que definir los porcen-

tajes de distribución de los recursos del subsidio familiar y las áreas prioritarias
para el reconocimiento de asignaciones familiares en especie y en servicios,
a través de los programas sociales de las Cajas de Compensación Familiar.
10 PETIT, Frank, ob. cit., p. 199 y DUYPEROUX, Jean-Jacques, Ob. Cit., p. 686.
11 Code Annoté Européen de la Protection Sociale, KEASLE Francis, L’ERNOULE,
Jean Philippe, 4.ª Ediction, Collection Les Codes, RF, Groupe Revue Fiduciaire,
Paris, p. 64.
 25

1.2 El origen y la evolución del subsidio familiar en

Colombia

Aun cuando el concepto de las prestaciones familiares apa-

reció en los textos legislativos que regularon el régimen de
los seguros sociales obligatorios y en algunas normas apli-
cables a regímenes prestacionales especiales aplicables del
sector público colombiano12, el más importante desarrollo
del concepto se ha dado bajo el nombre de subsidio familiar,
que ha sido administrado por las cajas de compensación
familiar, en reemplazo de los empleadores obligados a reco-
nocerla a sus trabajadores de menores ingresos y con cargas
familiares y, últimamente, para ofrecer algunos servicios a
los pensionados, trabajadores independientes, contratistas,
desempleados y personas cesantes.
Desde la expedición de la Ley 90 de 1946 que estableció
el régimen de los seguros sociales obligatorios en Colom-
bia, se definió en cabeza del Instituto de Seguros Sociales
la responsabilidad de organizar:

Las cajas de compensación destinadas a atender los subsidios

familiares que algunos patronos decidan asumir en beneficio
de los asegurados obligatorios o que lleguen a establecerse
por ley especial o en las convenciones colectivas de trabajo13.

Sin embargo, el verdadero origen de la prestación social del

subsidio familiar en Colombia, se atribuye a una convención
colectiva de trabajo suscrita entre la empresa Ferrocarril de
Antioquia y sus trabajadores, el 22 de marzo de 1949, en
la cual se pactó el reconocimiento y pago de un subsidio
familiar en dinero a cargo de la empresa y en favor de los
trabajadores de menores salarios, que consistió en dar al

12 Ley 90 de 1946, artículo 9. Numeral 7, Decretos 433 de 1971, artículo 6 y

Decreto 1950 de 1977, artículo 4.
13 Ley 90 de 1946, artículo 9, Numeral 7.
26

trabajador tres pesos adicionales al salario mensual por cada

hijo hasta los quince años de edad. Otras empresas como
Obras Públicas Municipales de Bogotá y Muebles Camacho
Roldán también pactaron esta prestación en beneficio de sus
trabajadores de menores recursos y con cargas familiares.14
Al respecto, se deben señalar algunos hechos ocurridos
y manifestaciones de sectores de la sociedad colombiana en
el campo social, que dieron origen al establecimiento del
subsidio familiar con carácter obligatorio:
a) La celebración del Quinto Plenum de la Unión de
Trabajadores de Colombia (UTC), reunido en la ciudad de
Medellín en marzo de 1954, en el cual se recomendó la
fundación de las cajas de compensación familiar, con un
aporte del 1 % del salario de los trabajadores.
b) La ocurrencia de la XI Asamblea General de la Aso-
ciación Nacional de Industriales (ANDI), celebrada en Me-
dellín el 14 de mayo de 1954, que aprobó una proposición,
apoyando el establecimiento del subsidio familiar, con base
en un estudio realizado por Álvaro López Toro15.
c) La influencia de la doctrina cristiana de la iglesia
católica, ejercida a través de sus encíclicas papales Rerum
Novarum y Populorum Progressio, con sus tesis de la doctrina
social de la Iglesia en favor de la familia.
d) La Recomendación 67 de 1944 de la Organización
Internacional del Trabajo sobre la seguridad en los medios
de vida que «instó a proporcionar no solo asignaciones por
hijos, sino también prestaciones en especie como alimen-
tos gratuitos, o a bajo costo para los niños de corta edad,

14 DÍAZ GARCÍA, Antonio, Gestión del Sindicalismo en la implementación del

subsidio familiar en Colombia, 1989, citado por Roberto Arias Pérez en “El
Subsidio Familiar y su hondo sentido humano”, publicación de Colsubsidio 40
años, Bogotá, 1997, p. 24.
15 FEDESARROLLO, La política socioeconómica y el comportamiento demográfico, El
caso del Subsidio Familiar, Bogotá, 1976, p. 7 y ss.
 27

cantinas escolares y viviendas baratas para familiares con

varios hijos»16.
En 1954, por iniciativa patronal y sindical, se empezaron
a crear las cajas de compensación familiar para remplazar
a los patronos o empleadores en la administración de la
prestación social del subsidio familiar que venía pactándose
en las convenciones colectivas de trabajo, con el propósito
de favorecer a los trabajadores de menores ingresos en la
atención de las cargas familiares derivadas del hecho de
tener una familia.
La primera caja de compensación familiar creada en
Colombia fue la Caja de Compensación Familiar de An-
tioquia (Comfama), cuyos estatutos fueron expedidos el
30 de junio de 1954 y la cual comenzó a operar el 30 de
agosto del mismo año, con el objeto de «promover la soli-
daridad social entre los patronos y trabajadores por medio
del otorgamiento de subsidios en dinero o en especie a las
familias de estos, con base en el número de hijos o personas
a cargo, a fin de mejorar las condiciones económicas de la
clase media y obrera».17
Tras Comfama se crearon otras cajas de compensación
familiar como Colsubsidio y Cafam en Bogotá, Comfandi
y Comfenalco en Cali, Comfamiliares, Comfacopi, entre
otras, en los diferentes departamentos. Por su parte, el
Estado colombiano creó una dependencia especial para la
administración del subsidio familiar campesino dentro de la
Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, reemplazada

16 Prestaciones Familiares, Introducción a la Seguridad Social [3ª. Ed.], Ginebra,

OIT, 1984, p. 108.
17 Artículo 2º, de los Estatutos de la Caja de Compensación Familiar de Antioquia
(COMFAMA), aprobados según acta de constitución de 30 de junio de 1954 por
46 empresas afiliadas a la Asociación Nacional de Industriales (ANDI), según
Proposición n.° 2 de la XI Asamblea General de la Asociación en la ciudad de
Medellín, en Gabriel Poveda Ramos, Albores del subsidio, Comfama, precursora
y protagonista del subsidio familiar en Colombia, 1954-1989, Medellín, 1989, pp.
8-19.
28

en 1993 por la Caja de Subsidio Familiar Campesina (Com-

caja), que vino a constituir, junto con la Superintendencia
del Subsidio Familiar, el Ministerio del Trabajo y el Consejo
Nacional del Subsidio Familiar, denominado sistema de
compensación familiar.
La evolución jurídica del subsidio familiar en el derecho
colombiano ha sido diferente en el sector privado y en el
sector público; en el primero, como una prestación social
de carácter extralegal, de origen convencional y, en el se-
gundo, como una prestación social creada por el Estado.
Sin embargo, posteriormente, se estableció un régimen
jurídico unificado.

1.2.1 Evolución en el derecho laboral colectivo

El régimen convencional del subsidio familiar, adoptado por

empleadores y trabajadores, empieza a ser estimulado por el
Gobierno Nacional, mediante la expedición del Decreto 180
de 1956, inspirado en la doctrina social de la iglesia católica,
contenida en los dictados de sus encíclicas Rerum Novarum
y Populorum Progresio. Este determina que el subsidio fami-
liar no es salario ni puede computarse como factor salarial
dentro de la remuneración que pagan los empleadores a
sus trabajadores, conforme a las siguientes motivaciones:

Que la doctrina social católica que inspira al actual Gobierno

propugna por el establecimiento de los subsidios familiares
como la mejor manera de hacer posible el salario familiar;

Que algunos empresarios del país han establecido el subsidio

familiar en forma voluntaria por medio de las cajas de com-
pensación familiar;

Que diversos patronos y entidades desean establecer el subsidio

familiar para trabajadores en forma directa, sin necesidad de
fundar cajas de compensación o afiliarse a las existentes, pero
encuentran diversos tropiezos;
 29

Que el Gobierno debe estimular por cuantos medios estén a

su alcance la implementación en el país del subsidio familiar18.

1.2.2 Obligatoriedad del subsidio familiar

La Junta Militar que gobernaba a Colombia en 1957 expidió

el Decreto 118 de 1957, por medio del cual se consagró el
reconocimiento obligatorio del subsidio familiar para los
trabajadores de menores recursos y aquellos con cargas
familiares, a cargo de todos los patronos y de los estableci-
mientos públicos con capital de cien mil pesos o superior,
o de quienes ocuparan un número de trabajadores perma-
nentes igual o superior a veinte.
Este decreto determinó que el pago del subsidio familiar
se haría con un aporte del 4 % del valor de la nómina men-
sual de los patronos y de los establecimientos públicos. La
administración se haría a través de las cajas de compensa-
ción familiar, constituidas o por constituir, mientras que el
subsidio para las empresas mineras, agrícolas y ganaderas,
así como aquellas que tuvieran más de mil trabajadores
podría ser pagado directamente por los patronos a sus
trabajadores.
En el mismo decreto se definieron algunas de las ca-
racterísticas de esta prestación social: no ser salario ni
poder computarse como factor salarial; ser inembargable,
salvo en los casos de deudas de vivienda con las cajas de
compensación familiar y con las cooperativas, y no poder
compensarse con otro tipo de obligaciones19.
El subsidio familiar nació como una prestación extra-
legal, establecida convencionalmente entre patronos y

18 Decreto Extraordinario 180 de 1956, disposiciones legales sobre Subsidio

Familiar y materias afines, FRANKY VÁSQUEZ, Pablo, Bogotá, 1978, p. 11.
19 Decreto 118 de 1957, Legislación sobre el SENA, Subsidio Familiar, Contrato
de Aprendizaje SENA, Bogotá, 1982, pp. 1-3.
30

trabajadores del sector privado de la economía y luego se

extendió legislativamente a los patronos particulares y a los
establecimientos públicos que tuvieran un capital superior
a $100.000 y un número mínimo de veinte trabajadores para
ser reconocida en favor de los empleados con familia que
cumplieran un mínimo de requisitos. De tal manera, se fue
implantando en los sectores laborales, determinando su
objeto y forma de administración a través de las cajas de
compensación familiar.20

1.2.3 El subsidio familiar para los trabajadores del

sector público

El Congreso de la República se pronunció por primera

vez sobre el subsidio familiar mediante la expedición de
la Ley 58 de 1963 con la cual se instituyó el derecho a esta
prestación social para los empleados civiles y trabajadores
oficiales de la Nación, los departamentos, los municipios,
el Distrito Especial de Bogotá y las intendencias y comisa-
rías de la época, mediante el pago del 6 % del valor de las
nóminas mensuales distribuido así: el 4 % para el pago del
subsidio familiar, el 1 % para la financiación de las escuelas
e institutos técnicos, el 0,5 % para la Escuela Superior de
Administración Pública y el 0,5 % para el Servicio Nacional
de Aprendizaje (SENA), destinado a programas de formación
de los trabajadores.
En esta norma se determinaron los requisitos para tener
derecho al subsidio familiar en dinero, siendo estos: el carác-
ter permanente que debían tener los trabajadores; trabajar
como mínimo la mitad de la jornada laboral o al menos 96
horas al mes, siendo posible computar el tiempo trabajado
con diversos empleadores, además de los límites mínimos

20 Decreto 118 de 1957 y Decretos 249, 284 y 1521 de 1957 y Decretos Reglamen-
tarios 644 de 1959 y 3151 de 1962.
 31

de tiempo laborado y la remuneración mensual máxima

que se exigía para tener derecho a recibir la prestación en
cada región.21
Esta disposición fue reglamentada con el Decreto 717
de 1968, que ordenó la apropiación de recursos por parte de
la Nación para garantizar el pago del subsidio familiar en
el sector público, de manera similar a lo establecido para el
sector privado.22
En desarrollo de la reforma administrativa del Estado
colombiano, llevada a cabo con base en la Ley 65 de 1967,
se expidieron el Decreto Extraordinario 3135 de 1968 y el
Decreto Reglamentario 1848 de 1969, que definieron el régi-
men prestacional de los empleados públicos y trabajadores
oficiales de la administración pública a nivel nacional. De
esta normatividad destaca el reconocimiento del subsidio
familiar como prestación social y su propuesta de transfor-
mación en un seguro de enfermedad y maternidad tanto para
el cónyuge como para los hijos de los empleados públicos o
trabajadores oficiales, la cual no se llevó a cabo, porque se
continuaron reconociendo las sumas de dinero que venían
pagándose periódicamente como subsidio familiar por
mensualidades y por las personas a cargo.23
Con la Ley 69 de 1966 se estableció para los empleadores
la obligación de pagar el subsidio familiar a sus trabajadores
por intermedio de la caja de compensación familiar de la
ciudad o localidad donde se causaran los salarios o en la
repartición territorial más próxima, con jurisdicción dentro
de los límites de los respectivos departamentos, intendencias
o comisarías existentes en la época, salvo para el caso de las
empresas mineras, agrícolas y ganaderas.24

21 Ley 58 de 1963.
22 Decreto 717 de 1968.
23 Decreto Extraordinario 3135 de 1968, artículo 40 y Decreto Reglamentario
1848 de 1969, artículo 100.
24 Ley 69 de 1966 y Decreto 245 de 1967.
32

1.2.4 Definición y objeto del subsidio familiar

Con la expedición de la Ley 56 de 1973, el Legislador

definió el subsidio familiar como una prestación social
pagadera en dinero, especie o en servicios que tienen por
objeto «favorecer la integración y el fortalecimiento eco-
nómico, moral y cultural de la familia como núcleo básico
de la sociedad».25
En esta legislación se recogió todo el desarrollo conven-
cional, legal y reglamentario anterior y se conservaron las
características del subsidio familiar, así como su forma de
financiación. Como novedad, en esta ley se fijó el límite
salarial máximo para tener derecho al subsidio, el cual
no podía exceder seis veces el valor mayor del salario
mínimo legal mensual vigente en el sitio de pago de esta
prestación; se determinaron los requisitos para el pago
del subsidio familiar en dinero; se definieron como bene-
ficiarios a hijos y hermanos a cargo; se ordenó continuar
el pago a través de las cajas de compensación familiar
con representación de dos de los trabajadores afiliados en
los consejos directivos; se dieron facultades legales a las
corporaciones para «la ejecución de programas de acción
social» en los campos de salud, educación, mercadeo,
vivienda, entre otros, y se estableció tanto la vigilancia
como el control del Estado a través de la Superintendencia
Nacional de Cooperativas.
Es importante destacar la participación que con esta nor-
matividad tuvieron los representantes de los trabajadores en
los consejos directivos de las cajas de compensación familiar,
que hasta ese momento era exclusivamente patronal.
La Ley 56 de 1973 fue expedida para regular la operación
del subsidio familiar en las cajas de compensación, en lo

25 Ley 56 de 1973, artículo 1º., Disposiciones legales sobre el Subsidio Familiar

y materias afines, en FRANKY VÁSQUEZ, Pablo, Asocajas, Bogotá, 1978, p. 362.
 33

relativo a: el pago del subsidio monetario en dinero o en

educación, según si el menor hubiese sobrepasado o no la
edad de 12 años; las pruebas sobre escolaridad, pérdida de
capacidad normal del menor; la convivencia y dependen-
cia económica; los plazos para consignar los aportes a las
cajas de compensación familiar por parte de los patronos;
los procedimientos para designar los representantes de los
trabajadores ante los consejos directivos de las cajas de
compensación familiar; las formas de reconocimiento de los
derechos derivados del subsidio familiar; la creación del
Consejo Superior del Subsidio Familiar para el estudio e
interpretación de las disposiciones que regulan la prestación
social, y el establecimiento de algunas limitaciones para el
desarrollo de programas sociales por parte de las cajas de
compensación familiar.26
Por otra parte, si bien, por medio del Decreto 1445 de
1975 se estableció la obligación de pagar el subsidio familiar
a los empleados oficiales de la rama ejecutiva del poder pú-
blico, por intermedio de las cooperativas y bajo la vigilancia
de la Superintendencia Nacional de Cooperativas, dichos
mandatos no se llevaron a la práctica.27
A pesar del proceso de legislación y reglamentación del
subsidio familiar, algunas instituciones, especialmente del
sector público, no afiliaron a sus trabajadores a las cajas de
compensación familiar y continuaron pagando la prestación
social directamente, como fue el caso de la empresa Puertos
de Colombia, el Instituto de Seguros Sociales, la Empresa
Colombiana de Petróleos, el magisterio, las Fuerzas Armadas
y la Policía Nacional, con base en los acuerdos convencio-
nales especiales pactados con sus organizaciones sindicales
y en los regímenes especiales establecidos.

26 Decretos 1004 y 1049 de 1974, Reglamentarios de la Ley 56 de 1973.

27 Decretos 2365 y 2373 de 1974 y Decreto 1445 de 1975, Disposiciones Legales
sobre el Subsidio Familiar, FRANKY VÁSQUEZ, Pablo, ob. cit., p. 556.
34

1.2.5 El subsidio familiar para el sector primario

Dado el carácter gremial que tuvieron las cajas de compen-

sación familiar en su origen y las pocas posibilidades que
existían para llevar a cabo el reconocimiento y pago de la
prestación social del subsidio familiar a los trabajadores
del sector rural de la economía, a través de las cajas de
compensación familiar que empezaron a crear los gremios a
partir de 1954, el Estado colombiano estableció un régimen
especial para los trabajadores de algunas actividades de
este sector, el cual se puede resumir en la siguiente forma:
a) Antes de la Ley 21 de 1982
Por medio del Decreto 118 de 1957, las empresas mine-
ras, agrícolas y ganaderas fueron autorizadas a pagar la
prestación social del subsidio familiar directamente a sus
trabajadores.
Las leyes 58 de 1963 y 56 de 1973 también autorizaron el
pago del subsidio familiar directamente al sector público y
a las empresas agrícolas, ganaderas y mineras, entendiendo
por tales aquellas que operaban en los siguientes sectores
económicos: la agricultura, silvicultura, ganadería, pesca,
avicultura y apicultura. Más tarde, por medio de los De-
cretos 2365 y 2373 de 1974 de Emergencia Económica, se
estableció la obligación de pagar la prestación social del
subsidio familiar en el sector agrario, a través de organismos
cooperativos y de la Caja de Crédito Agrario Industrial y
Minero a los trabajadores que laboraban en los sectores
mencionados.
En estas mismas disposiciones, a partir del 1.º de enero
de 1975, se estableció un sistema especial de administración
del subsidio familiar en dinero en el sector primario, opera-
do por las oficinas de la Caja de Crédito Agrario Industrial
y Minero existentes en la mayoría de los municipios del
país. También se autorizó a dicha entidad para adelantar
programas de acción social en salud, educación, mercadeo,
vivienda y crédito en el sector rural; se creó una deducción
 35

fiscal de los aportes patronales al subsidio familiar en la

declaración del impuesto de renta y complementarios, y
se permitió el suministro de zapatos y vestidos de labor,
como parte de esta prestación social.
Con el decreto 627 de 1975, se reglamentó la prestación
social del subsidio familiar en el sector primario en la si-
guiente forma:
A partir del 1.º de enero de 1975, los empleadores con
más de $50.000 pesos de capital y diez o más trabajadores,
debían pagar el subsidio familiar en las oficinas de la Caja
de Crédito Agrario Industrial y Minero. Se ordenó consignar
los aportes al subsidio familiar dentro de los diez primeros
días de cada mes, por un monto equivalente al 6 % del
valor de la nómina y se estableció que se debían entregar
las pruebas para acreditar el derecho al subsidio familiar
ante las oficinas de la Caja de Crédito Agrario Industrial
y Minero. Además, se definió la distribución del aporte
para el subsidio familiar de la siguiente forma: 5 % para
su administración; 10 % para crear un fondo de reserva de
fácil liquidez, y 85 % para subsidio en dinero y fijación de
la cuota monetaria cada 6 meses, y el saldo de resultados
de los ejercicios fue destinado a programas de acción social.
También se estableció el procedimiento para fijar la cuota
y entregar el calzado y vestido de labor; se establecieron
sanciones por incumplimiento en las obligaciones rela-
cionadas con las obligaciones del subsidio familiar, y se
definió el carácter supletorio de las normas generales del
subsidio familiar.
b) La Ley 21 de 1982
En el proceso de unificación del régimen general del
subsidio familiar surtido con la Ley 21 de 1982, se mantuvo
el régimen especial para el subsidio familiar en el sector
primario o rural, con base en las siguientes características:
– El sector rural comprende las actividades relacionadas
con la agricultura, silvicultura, ganadería, pesca, minería
y avicultura.
36

– El sector agroindustrial debe aportar a las cajas de

compensación familiar.
– La administración se continuará haciendo a través de las
oficinas de la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero.
– Se instauró un atractivo especial para facilitar créditos
agropecuarios en las oficinas de la Caja de Crédito Agrario
Industrial y Minero, existentes en la casi totalidad de los
municipios del país.
– Se definió un plazo especial de 20 días cada mes para
pagar los aportes.
– El concepto de nómina se conformó por los trabajadores
permanentes, contratistas, subcontratistas, trabajadores a
destajo y por tarea.
– Se instauró el cobro de intereses de mora si no se paga-
ban los aportes para el subsidio dentro del término previsto
por las cajas de compensación familiar.
– Se ordenó consignar el subsidio en las cuentas de aho-
rro de la Caja de Crédito Agrario, lo mismo que el pago de
los subsidios extraordinarios, con recursos de saldos de los
aportes y con las cuotas no pagadas.
– Se reguló la distribución de aportes del 0,5 % y 2 %
por parte del Estado y las empresas, respectivamente para
el Sena; 8 % para la administración; 6 % para un fondo de
reserva de fácil liquidez. El porcentaje restante se destinó
exclusivamente para el pago de subsidio familiar y se esta-
bleció que la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero
podría destinar hasta el 15 % para programas sociales, previa
autorización de la Superintendencia del Subsidio Familiar.
– Se definió que la administración del subsidio familiar
en el sector rural se haría a través de las oficinas de la Caja
de Crédito Agrario Industrial y Minero y el Consejo de
Administración del Subsidio Familiar de la misma entidad.
Con el Reglamento 108/86 se organizó la dependencia des-
tinada a la administración del subsidio familiar dentro de
la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero y se creó el
Comité Directivo de Subsidio Familiar, se establecieron sus
 37

funciones y se creó el cargo de Coordinación del Subsidio

Familiar, dependiente de la Gerencia General de la caja, sin
representación de empleadores y de los trabajadores.
c) Con la reestructuración del sector agropecuario y la
creación de Comcaja en 1993
La Ley 101 de 1993 o Ley General de Desarrollo Agrope-
cuario y Pesquero dispuso respecto de la prestación social
en el sector rural:
– En el artículo 1, literal 12, entre los objetivos del Mi-
nisterio de Agricultura y Desarrollo Rural se encuentra
fortalecer el subsidio familiar campesino.
– En el artículo 73, cuya exequibilidad fue declarada me-
diante sentencia C-508/07, se dispuso la Creación de la Caja
Campesina del Subsidio Familiar (Comcaja), definida como
una corporación del subsidio familiar, sin ánimo de lucro,
perteneciente al sector agropecuario, regida por el Código
Civil colombiano. Esta entidad vinculada al Ministerio de
Agricultura estaba encargada de pagar el subsidio conforme
al régimen general del subsidio familiar. Los trabajadores
serían vinculados según el régimen de trabajadores particu-
lares y con la supervisión y control de la Superintendencia
del Subsidio Familiar.
– En el artículo 74 Comcaja sustituyó a la Unidad de
Subsidio Familiar que existía en la Caja de Crédito, Agrario
Industrial y Minero, en lo relacionado con el subsidio fami-
liar en el sector primario, con las siguientes características:

– Cobertura nacional para el sector primario prioritariamente,

pero con la posibilidad de actuar en cualquier sector.

– La Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero debía conti-

nuar facilitando la labor de Comcaja con sus oficinas en todo
el país, según contrato.

– Se entendió por sector primario: las actividades de agricul-

tura, silvicultura, ganadería mayor y menor, pesca, avicultura,
minería y actividades afines.
38

- Se estableció que el patrimonio de Comcaja estaría constituido

por los activos y pasivos de la Unidad del Subsidio Familiar
de la Caja de Crédito Agrario y por los aportes que reciba a
título gratuito.

– La organización administrativa de Comcaja estaría compuesta

por el Consejo Directivo integrado por: el ministro de Agri-
cultura, el presidente de la Caja de Crédito Agrario, Industrial
y Minero, los representantes de los patronos y trabajadores
afiliados a los Consejos Regionales de Planificación (Corpes),
elegidos según reglamento (hoy elegidos por el Ministerio de
Trabajo de listas que le envían las centrales obreras y las cajas
de compensación familiar) y los beneficiarios del subsidio no
sindicalizados.

d) En la Ley 798 de 2002, solidaridad de la ciudad con

el campo
En la reforma laboral contenida en la Ley 789 de 2002,
en materia de la cuota monetaria que las cajas de compen-
sación familiar deben pagar a los trabajadores beneficiarios
de dicha prestación social, se estableció como uno de los
principios que debían inspirarla el de la solidaridad, que
debería existir entre la población trabajadora de las ciudades
con los trabajadores del sector agropecuario y se le asignó
un valor equivalente al 15 % más de la cuota monetaria que
se reconoce para el sector urbano.28
Se ha incluido el anterior resumen sobre el subsidio
familiar del sector rural por cuanto fue una iniciativa de
administración del subsidio familiar establecida por el Es-
tado colombiano, paralela al modelo traído de Europa, cuyo
propósito fue el de aliviar las cargas de los trabajadores asa-
lariados de sectores no urbanos del país, que para la época
eran en su gran mayoría de población rural, apoyándose
en una institución bancaria estatal de gran apoyo al sector

28 Ley 789 de 2002, artículo 5º.

 39

campesino con sucursales en casi todos los municipios del

país, la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero. Esta
iniciativa fue corroborada con la reforma del sector agrope-
cuario de 1993, en la cual se creó una Caja de Compensación
Familiar Campesina (Comcaja), atípica y especial, para aten-
der a dicha población, que sigue siendo en la actualidad un
sector de alta prioridad dentro de las políticas agropecuarias
y de los esfuerzos de los últimos años para la consecución
de la paz en las regiones rurales del país.

1.3 La administración del subsidio familiar

Aunque, en principio, la administración de la prestación

social del subsidio familiar ‒como las demás prestaciones
sociales previstas en la legislación laboral, en las convencio-
nes y pactos colectivos del trabajo‒ ha correspondido a los
empleadores, con la creación de las cajas de compensación
familiar, por iniciativa de los gremios de empleadores y su
autorización de funcionamiento por parte de Estado colom-
biano. Estas entidades son las encargadas de administrar la
prestación social en sus diferentes manifestaciones: dinero,
especie y servicios sociales complementarios, de la forma
establecida en los estatutos de las cajas y posteriormente
en las leyes y reglamentos expedidos.
Pese a estar establecida la obligación legal de que sean
las cajas de compensación familiar las administradoras
de la prestación social, en aquellos casos en los cuales los
empleadores no afilien a sus trabajadores a una caja de
compensación familiar de la jurisdicción donde se generan
los salarios de sus trabajadores o de la jurisdicción más cer-
cana, son los propios empleadores los responsables de su
administración, como también del reconocimiento y pago
de la prestación social a los trabajadores beneficiarios de
menores ingresos, con personas a cargo. Si esta obligación
laboral no se cumple, los trabajadores pueden acudir a la
jurisdicción ordinaria laboral o a las autoridades del trabajo
40

para obtener su reconocimiento y pago en una cuantía igual

al doble del valor de la cuota de subsidio en dinero más
alta que se pague en las cajas de la respectiva jurisdicción.
El pago doble de la cuota del subsidio familiar más alta
por parte del empleador, además del reconocimiento del
derecho de los trabajadores a su prestación social en dinero,
equivale a una sanción para el empleador por el no pago de
la prestación social a través de las cajas de compensación y
a una manera de incluir en el valor de esa doble cuota, los
eventuales subsidios en especie o en servicios que hubie-
ran podido recibir el trabajador o las personas a cargo, sin
perjuicio de las sanciones que las autoridades del trabajo o
la Superintendencia del Subsidio Familiar puedan imponer
al empleador por incumplimiento de la legislación laboral,
como consecuencia del no pago de los aportes al sistema
de compensación familiar.

1.4 El régimen jurídico del subsidio familiar

Dentro del régimen jurídico que regula el subsidio fami-

liar es preciso mencionar los parámetros establecidos por
la Constitución Política de 1991 en materia de Seguridad
Social y Protección Social y las principales disposiciones
de carácter legal, reglamentario, convencional y estatutario
que contienen la normatividad que regula esta prestación
social y el sistema de compensación familiar.

1.4.1 Los fundamentos constitucionales del subsidio

familiar

La Constitución Política de 1991 contiene disposiciones que

sirven de fundamento del derecho al subsidio familiar y
se constituyen en parámetros para la protección de la po-
blación cubierta por el sistema de compensación familiar
administrado por las cajas de compensación. Entre estas se
pueden citar las siguientes disposiciones:
 41

a) El Estado social de derecho como forma de organi-

zación política de la sociedad colombiana señala entre sus
fundamentos: el respeto a la dignidad humana, el trabajo,
la solidaridad entre las personas y la prevalencia del interés
general sobre el interés particular, lo que se concreta en el
servicio público de la seguridad social.29
b) La consagración de la seguridad social como de-
recho irrenunciable de todos los habitantes, que debe ser
administrado conforme a los principios de solidaridad,
universalidad y eficiencia, una de cuyas manifestaciones
está representada en las prestaciones familiares que se
establecen para aliviar las cargas familiares que tienen que
atender los trabajadores con familia y otros individuos con
personas a cargo por vínculos familiares, de convivencia,
dependencia económica o invalidez.30
c) El carácter de servicio público obligatorio asignado
a las actividades de seguridad social por la Constitución
Política, cuya regulación, dirección, orientación y control
corresponde al Estado, sea que se administre a través de
entidades públicas o privadas, como es el caso de las cajas
de compensación familiar, con ampliación progresiva de
la cobertura en cabeza del Estado, sin que los recursos
asignados a las instituciones de seguridad social puedan
ser destinados a distintas finalidades.31
d) La incorporación de la seguridad social y de la
seguridad en el trabajo como principios que deben estar
contenidos en el Estatuto del trabajo, en favor de los traba-
jadores, cualquiera sea su forma o modalidad de trabajo.32

29 Constitución Política de Colombia, artículo 1º.

30 Constitución Política, artículos 48 sobre el derecho a la seguridad social y
artículos 53, 93, 94 y demás normas sobre bloque de constitucionalidad, que
incorporan los tratados internacionales a la Constitución Política.
31 Constitución Política, artículo 48.
32 Constitución Política, artículo 53.
42

e) La especial protección establecida en el capítulo de

la Carta Política sobre los derechos sociales económicos y
culturales, en relación con la familia, la no discriminación
de las mujeres, la protección de las personas de la tercera
edad, las personas con limitaciones de carácter físico, sen-
sorial y mental, los niños, los adolescentes, los trabajadores
agropecuarios, el derecho a la formación, la habilitación
profesional y técnica y la ubicación laboral de las personas
en edad de trabajar, el derecho a la recreación, al deporte y
al aprovechamiento del tiempo libre.33
f) Las garantías que consagra la Constitución Política
en favor de los derechos fundamentales como la igualdad de
trato ante las autoridades, la intimidad personal y familiar,
el libre desarrollo de la personalidad y la protección especial
del Estado que tienen las personas que se encuentren en
circunstancias de debilidad manifiesta.34
g) El carácter de derecho fundamental que la juris-
prudencia de la Corte Constitucional le ha atribuido a la
prestación social del subsidio familiar por su conexidad
con el mínimo vital, en el caso de niños, niñas y adultos
mayores, a fin de garantizarles su integridad personal y
una vida digna.35

1.4.2 El régimen legal y reglamentario

Después de una gran controversia en el Congreso de la Re-

pública sobre el papel de las cajas de compensación, como
entidades administradoras de los recursos que financian
la prestación social del subsidio familiar, se expidió la Ley
21 de 1982, con la aspiración de «reunir en un solo cuerpo

33 Constitución Política, artículos 43, 44, 45, 46, 47 y siguientes.

34 Constitución Política, artículos 13, 44 y demás pertinentes sobre derechos
fundamentales.
35 Corte Constitucional, Sentencia T-356/02, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra,
Expediente D-568071.
 43

normativo una legislación hasta ahora dispersa, proferida

a lo largo de dos décadas, de modo incoherente, de difícil
consulta, y casi siempre origen de confusas y contradicto-
rias interpretaciones»36, que permitiera la consolidación del
sistema del subsidio familiar y diera lugar a una expansión
masiva de la prestación social a todo el sector de la eco-
nomía formal, la incorporación de todo el sector público
y generara una extensión de algunos de los beneficios del
subsidio familiar a toda la comunidad.
El cuerpo normativo que contiene el Régimen general del
subsidio familiar en Colombia está contenido fundamental-
mente en la Ley 21 de 1982, los decretos reglamentarios 341
de 1982 y 784 de 1989, más otras disposiciones que adicionan
dicho régimen, como la Ley 31 de 1984, sobre la representa-
ción paritaria de los empleadores y los trabajadores en los
consejos directivos de las cajas de compensación familiar; la
Ley 75 de 1986, que propone una reforma tributaria; las Leyes
71 de 1988 y 1643 de 2013, con las que se regula la afiliación
voluntaria de los pensionados a las cajas de compensación
familiar; la Ley 49 de 1990 y la Ley 3 de 1991, que regulan
la participación de la cajas de compensación familiar en el
sistema de vivienda de interés social; la Ley 50 de 1990, que
plantea una reforma laboral; la Ley 100 de 1993, por la que
se crea el sistema de seguridad social; la Ley 115 de 1994,
que plantea una reforma al sistema de educación; la Ley 633
del 2000, que dicta disposiciones sobre fondos obligatorios
para vivienda de interés social, atención integral a la niñez
y jornada escolar complementaria; la Ley 101 de 1993, con
la que se regula una reforma al sector rural y se dicta la
creación de la Caja Campesina del Subsidio Familiar; la
Ley 789 de 2002, que establece un régimen de subsidio al

36 Ponencia para Segundo Debate, Proyecto de Ley 3 de 1979, Comisión Séptima

Constitucional, H. Cámara de Representantes, Ernesto Velásquez Salazar,
Revista ASOCAJAS, 28 de mayo de 1980, Bogotá, p. 140.
44

empleo, el cual contempla un subsidio familiar en dinero,

expresado en cuota monetaria entregada por las cajas de
compensación familiar y establece naturaleza y condiciones
del contrato de aprendizaje, todo lo cual adicionó de manera
significativa el Régimen general del subsidio familiar.
Además de las anteriores disposiciones, es pertinente
mencionar la Ley 920 de 2004, que autoriza a las cajas de
compensación familiar a adelantar actividades financieras
que permitan a sus afiliados ahorrar y solicitar créditos;
la Ley 1636 de 2013, con la que se crea un mecanismo de
protección al cesante; la Ley 1753 que reglamenta el Plan
Nacional de Desarrollo 2014-2018, cuyo artículo 94 autori-
za a las cajas para hacer el saneamiento financiero de sus
EPS; la Ley 1755 de 2015 con la que se regula el derecho de
petición, aplicable a las instituciones de seguridad social
y específicamente a las cajas de compensación familiar,
según lo citado en el artículo 33, y el Decreto 1072 de 2015,
expedido por el Ministerio del Trabajo, con el que se expide
la reglamentación única del sector trabajo.

1.4.3 Los regímenes especiales del subsidio familiar

Han existido regímenes especiales para el reconocimiento

de la prestación social del subsidio familiar, contenidos en
normas especiales o en convenciones colectivas de trabajo,
que se relacionan a continuación:
Con el Decreto 325 de 1959 se reconoció el derecho de un
subsidio familiar a Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas
Armadas que tuvieran hijos legítimos, asignando un por-
centaje liquidado sobre el salario o la asignación de retiro,
pagadero mes a mes a través de la Caja de Sueldos de Retiro
de las Fuerzas Militares, creada desde la Ley 75 de 1925.37

37 Ley 75 de 1925, Ley 55 de 1938, Ley 136 de 1959, Decreto 325 de 1959, Decreto
1211 de 1970 y demás pertinentes, SALGUERO, B. Legislación social del ramo de
 45

En el régimen prestacional de la Policía Nacional, también

está contemplada la prestación social del subsidio familiar,
bajo una concepción que lo relaciona directamente con un
porcentaje del sueldo básico, según se trate de los Oficiales
o Suboficiales en servicio activo y agentes de esta institución
y el personal civil del Ministerio de Defensa y de la Policía
que haya contraído matrimonio o enviudado y tenga hijos
legítimos.38
Otras instituciones públicas como la Empresa Colom-
biana de Petróleos (Ecopetrol), la Empresa Colombiana de
Puertos (Colpuertos) y el Instituto de Seguros Sociales (ISS)
reconocieron la prestación social del subsidio familiar me-
diante regímenes prestacionales extralegales, contenidos en
las convenciones colectivas de trabajo, para el pago directo
del subsidio por parte de los empleadores, en montos deter-
minados en función del salario, a pesar de que en algunas
ocasiones ordenaran la afiliación y el pago de la prestación
familiar a través de las cajas de compensación.39

1.4.4 Los regímenes convencionales y estatutarios

Los regímenes convencionales y estatutarios que dieron

origen al subsidio familiar y a las cajas de compensación
familiar, creadas para administrar esta prestación social han
sido sustituidos por las normas legales y reglamentarias
expedidas por el Estado. Por tanto, pasaron de contener
el régimen general original a convertirse en normas de
aplicación residual, especialmente relacionadas con as-
pectos típicos de administración de determinadas cajas de

la defensa nacional, [2ª. Ed.], 1966, Bogotá, pp. 18 y ss., Textos normativos sobre el
Subsidio Familiar en Colombia, ASOCAJAS, Bogotá, 1991, pp. 255 y 256.
38 Decretos 2062,2063 y 2247 de 1984.
39 Ver las convenciones colectivas de ECOPETROL y el Acta n.° 196, punto 6,
página 6, del 5 de junio de 1990, de la Junta Administradora del Instituto de
Seguros Sociales.
46

compensación familiar, como ocurre con los reglamentos

internos, los nombramientos de funcionarios de la corpo-
ración o la determinación de los periodos de duración de
los miembros de los consejos directivos.

1.5 Síntesis

El subsidio familiar en Colombia es una forma de mani-

festación de las denominadas prestaciones familiares que
otorgan la seguridad social y la protección social para aliviar
las cargas familiares que derivan de tener una familia o de
los acontecimientos que afectan el equilibrio familiar.
El subsidio familiar en Colombia, como prestación so-
cial de carácter laboral, tuvo su origen en la negociación
de las convenciones colectivas de trabajo suscritas entre
empleadores y trabajadores, como también en posteriores
pronunciamientos de los gremios, de las organizaciones
sindicales, en pronunciamientos de la Iglesia católica y
en recomendaciones de la Organización Internacional del
Trabajo (OIT).
El subsidio familiar para el sector rural de la población
colombiana ha tenido una administración y un tratamiento
especial por parte del Estado, estableciendo una solidari-
dad de los trabajadores urbanos para con los trabajadores
agropecuarios. Inicialmente, la administración de la pres-
tación social estuvo a cargo de la Caja de Crédito Agrario
Industrial y Minero, pero luego se delegó a Comcaja, en
razón del carácter gremial de las cajas de compensación
familiar, su establecimiento y desarrollo inicial, aspectos
fundamentalmente para los sectores urbanos, industriales
y comerciales de la economía.
Los parámetros establecidos por la Constitución Política
de 1991 para garantizar los derechos a la seguridad social, a
la salud, al medio ambiente, a la protección de la familia y
los grupos vulnerables de la población colombiana como los
niños, las personas con limitaciones y los adultos mayores
 47

son el fundamento constitucional del subsidio familiar en

sus diversas manifestaciones.
Tanto las leyes 21 de 1982 y 789 de 2002 como sus re-
glamentaciones conforman el sustento regulatorio más
importante del régimen general del subsidio familiar en sus
diversas modalidades: dinero, especie y servicios sociales
complementarios, el cual es administrado por las cajas de
compensación familiar y el denominado sistema de com-
pensación familiar.
El régimen convencional y estatutario del subsidio fa-
miliar del sector privado fue acogido para el sector público
hasta convertirse en el régimen general obligatorio para los
asalariados y parte de los sectores público y privado de la
población, sustituyendo en gran medida a los regímenes con-
vencionales y estatutarios que dieron origen a la prestación
social y a las cajas de compensación como administradoras
de las diversas modalidades de esta prestación social.
 capítulo ii
la prestación social del subsidio familiar
en colombia

En este capítulo se realiza una aproximación acerca de la

naturaleza jurídica, el objeto, las características, las formas
de reconocimiento, la vigilancia y control, las perspectivas y
las categorías de las personas que participan de la prestación
social del subsidio familiar en Colombia.

2.1 La naturaleza jurídica

El subsidio familiar está definido en la legislación colombiana

como una prestación social a cargo de los empleadores, que
debe ser reconocida en dinero, especie y servicios en favor
de los trabajadores de medianos y menores ingresos, en
proporción al número de personas a cargo del trabajador.

2.2 El objeto de la prestación social del subsidio

familiar

El objeto fundamental de esta prestación social «consiste en

el alivio de las cargas económicas que representa el sosteni-
miento de la familia como núcleo básico de la sociedad»40.

40 Ley 21 de 1982, artículo 1o.

49
50

La precisión que hace la Ley sobre el objetivo de la

prestación social del subsidio familiar, nos induce necesa-
riamente a indagar sobre dos aspectos fundamentales para
mayor comprensión: las cargas económicas que conllevan o
representan el sostenimiento de la familia y el concepto de
familia que se adopta dentro de la política familiar del país.

2.2.1 Las cargas económicas

Las cargas económicas que se pretenden aliviar o solventar

con la prestación social del subsidio familiar deben enten-
derse como los costos, esfuerzos, recursos o bienes que el
trabajador, considerado individualmente, tiene que soportar,
sufragar o conseguir para atender los eventos relacionados
con la constitución o el sostenimiento de una familia.
Estos eventos hacen referencia a hechos de la vida común,
tales como entablar un noviazgo o constituir un pacto de
solidaridad y convivencia o una sociedad conyugal de hecho
(facilidades de ahorro para adquirir vivienda, por ejemplo);
la celebración de un matrimonio (primas por matrimonio
y descanso laboral); el embarazo (protección asistencial,
descanso y garantía de empleo); el nacimiento de un hijo
(primas de nacimiento y suministro de servicios asistencia-
les y sociales); el aborto (atención asistencial y descanso);
la crianza y educación de los hijos (servicios de guardería
o pago periódico de subsidios); la educación y formación
(becas, auxilios psicopedagógicos o de escolaridad); el
sostenimiento y la educación de hermanos huérfanos; los
subsidios y capacitación a padres de edad avanzada e in-
capacitados para trabajar (subsidio a padres mayores de 60
años e hijos y hermanos en situación de discapacidad); la
muerte y desaparición de familiares (auxilios funerarios y
subsidios extraordinarios); la adopción de hijos (subsidios
y servicios); la protección a hijastros, entre otros.
En otras palabras, con el subsidio familiar se busca aliviar
las cargas económicas derivadas del establecimiento de
 51

situaciones familiares por razones de parentesco, afinidad,

convivencia o de dependencia económica, o resultantes de
los hechos que tienen relación con la conformación, el soste-
nimiento y la estabilización y desestabilización de la familia.

2.2.2 El concepto de familia y política familiar

En el campo de la seguridad social, por lo general, el con-

cepto de familia, rebasa los conceptos tradicionales de la
familia religiosa, civil, legítima o parental, conformada con
vínculos de parentesco civil, religioso, de consanguinidad,
afinidad, convivencia y dependencia económica.
Aun cuando el concepto de familia puede tener la misma
base en la mayoría de los casos, con la prestación social del
subsidio familiar se busca la protección de esta institución
al adicionar al concepto tradicional fundamentado en el
parentesco, otros criterios como los de la convivencia y
dependencia económica para dar cabida a la compañera
o compañero permanente, a los hijos extramatrimoniales,
hijastros, hermanos huérfanos, a los hijos que ayudan a
la madre en la crianza de sus otros hijos, a los padres que
dependen económicamente o conviven con sus hijos traba-
jadores, e incluso, las personas o instituciones que tienen
a su cargo a otras que no pueden valerse por sí mismas.
La política familiar del país en un momento dado deter-
mina también el tipo de protección que se otorga al grupo
familiar. Por ejemplo, en países como Francia o Bélgica se ha
evolucionado desde la constitución de un sobresalario que los
empleadores empezaron a entregar a los trabajadores de me-
nores salarios y con cargas familiares, hasta el establecimiento
de: la protección de la madre en el hogar; las asignaciones
prenatales, por maternidad o por el primer nacimiento; la
consecución o mejoramiento de la vivienda; el sostenimiento
de la madre en el hogar; la educación de los discapacitados,
menores o mayores; la educación especializada; las ayudas
para hogares considerados prioritarios; el mejoramiento de
52

los hogares, especialmente aquellos con tres hijos o más, o el

complemento familiar para ayudar a las madres en el hogar
o mantener el salario de aquellas que se dedican al hogar,
sacrificando su desarrollo laboral y profesional.41

2.3 Las características de la prestación social del

subsidio familiar

El Legislador colombiano ha sido muy exigente en la de-

terminación del objeto para el cual se estableció el subsidio
familiar, pues, además de la definición de su naturaleza
como prestación social, de la delimitación de las personas
que pueden favorecerse con los beneficios del subsidio y
del establecimiento de su objetivo fundamental, determinó
una regla de interpretación jurídica propia para la aplicación
del régimen legal aplicable, que consiste en considerar su
naturaleza para «la reglamentación, interpretación y, en
general, para el cumplimiento de la Ley». Esta restricción,
en materia de entendimiento y desarrollo del régimen del
subsidio familiar obliga a intérpretes y responsables de su
reglamentación, administración y aplicación, a mantenerse
dentro del marco conceptual establecido para esta impor-
tante rama de la seguridad social. Esto es, a considerar el
subsidio familiar como una prestación social cuyo objetivo
fundamental consiste en el alivio de las cargas económicas
que representan el sostenimiento de la familia como núcleo
básico de la sociedad.
La referencia precisa de la norma sustantiva a «las cargas
económicas» permite identificar y cuantificar los diferen-
tes beneficios que se otorgan, en términos del dinero que
representa su alivio en los casos determinados.

41 DUPEYROUX, Jean-Jacques, Droit de la sécurité sociale, Michel Boguet et Robert

Lafore, précis Dalloz, Edition 17, 2011, Paris, p. 692.
 53

La legislación que regula el subsidio familiar se distin-

gue porque además de la precisión de su objeto y de las
limitaciones conceptuales mencionadas, señala algunas
características propias de la prestación social, cuya deter-
minación permite tener gran claridad en la definición del
concepto y distinguirla de otras prestaciones. Algunas de
las características más sobresalientes del subsidio familiar
en Colombia son las siguientes:

2.3.1 El subsidio familiar no es salario

Por declaración expresa de la Ley, el subsidio familiar no

constituye un salario ni podrá computarse como factor del
mismo. En ese sentido, se busca mantener la filosofía que
inspiró su creación «como medio de fortalecimiento de la
familia»42 y en ningún momento como otra forma de retri-
bución por los servicios prestados por el trabajador a un
patrono o empleador.
El subsidio familiar no está concebido como una presta-
ción social que nace como un derecho individual, colateral
al salario o complementario de este, reconocido como parte
de la retribución por los servicios prestados, sino como un
derecho latente que se concreta cuando se le genera a los
trabajadores, por razones de parentesco, convivencia o de-
pendencia económica, una situación familiar determinante
de la posibilidad de que estos y las personas a su cargo
disfruten de los beneficios que ofrecen las instituciones
responsables de la administración del subsidio familiar.
Esta característica del subsidio familiar permite dife-
renciarlo de otras prestaciones individuales del trabajador
asalariado y ha contribuido a que el sistema de subsidio
familiar pueda lograr una apertura de la seguridad social

42 Considerando 5 del Decreto 118 de 1957, Legislación sobre el SENA, Subsidio

Familia, 1982, SENA, p. 1.
54

hacia sectores de la población no dependientes de la pobla-

ción trabajadora.43

2.3.2 El subsidio familiar no es gravable fiscalmente

En principio, esta característica debe interpretarse en rela-

ción con dos aspectos: que ni las sumas de dinero, ni otros
servicios recibidos por concepto de subsidio familiar entren
a formar parte de la renta gravable para efectos fiscales; que
este se considere como un estímulo tributario para que los
empleadores puedan beneficiarse con una exención fiscal
por las sumas pagadas a título de aportes para el subsidio
familiar. Sin embargo, en relación con el primer aspecto, la
Ley 75 de 198644 lo eliminó inexplicablemente, derogando
el inciso primero del artículo 3.º de la Ley 21 de 1982, lo que
implica que ahora el subsidio familiar es gravable fiscal-
mente con el impuesto sobre la renta. Vale aclarar que esta
disposición es inaplicable en el caso del subsidio familiar
que se otorga en especie y en servicios a los trabajadores y
sus familias, por la dificultad en su cuantificación.
La disposición citada no solamente resultó una norma
de carácter regresivo, por cuanto se afecta a la población
de menos ingresos que son los que reciben el subsidio, sino
además innecesaria, pues los límites de ingreso para pre-
sentar declaración de renta y, en consecuencia, para pagar
impuesto, generalmente, excluyen a quienes tienen derecho
a recibir el subsidio familiar.

43 Los servicios de mercadeo y recreación social, salud y vivienda en alguna

medida están abiertos a toda la población.
44 Ley 75 de 1986, art. 180, Diario Oficial n.° 37742 de 24 de diciembre de 1986.
 55

2.3.3 El subsidio familiar es inembargable

La regla general en esta materia consiste en que los beneficios

del subsidio familiar constituyen un crédito privilegiado del
trabajador a favor de su familia y que, por tanto, estos no
pueden ser perseguidos como prenda a favor de terceros para
el cumplimiento de obligaciones comunes, lo cual confirma
la tesis de que el subsidio es una prestación social a favor de
la familia del trabajador. Por esta razón, la disposición que
consagra esta característica, contenida en el artículo 4.º de la
Ley 21 de 1982, a renglón seguido, contiene dos excepciones
a la inembargabilidad para permitir al embargo del subsi-
dio en los siguientes casos: a) procesos de alimentos que se
instauren a favor de las personas a cargo que dan derecho al
reconocimiento y pago de las prestaciones; limitación obvia
a favor de las personas que según la Ley pueden beneficiarse
del subsidio familiar y b) procesos instaurados por las insti-
tuciones que financien programas de vivienda social como
el Fondo Nacional del Ahorro (FNA), las cooperativas y las
cajas de compensación familiar.
Permitir la retención de los beneficios monetarios del
subsidio familiar en estos casos, implica forzar la destina-
ción del mismo a la protección de la familia en las áreas de
la vivienda y alimentaria, con lo cual no se contraviene la
finalidad para la cual este subsidio ha sido establecido, no
solamente en numerario, sino el que se otorga en especie y
servicios, cuando han sido definidas las prioridades a favor
de la vivienda, la salud, la alimentación y la nutrición.

2.3.4 El subsidio familiar no puede compensarse,

deducirse ni retenerse

La prestación social del subsidio familiar no puede ser objeto

de compensación con otras obligaciones del trabajador, por
cuanto está establecido en beneficio de su familia. Tampoco
puede deducirse, ni retenerse, salvo autorización expresa
del trabajador beneficiario.
56

Como en la característica anterior, se busca que el sub-

sidio sea, en cierta medida, un recurso privilegiado a favor
de la familia del trabajador y, por tal razón, se le trata en
forma distinta a las obligaciones comunes que este pueda
adquirir y deba cumplir. Sin embargo, cuando se hace la
salvedad de la autorización expresa del trabajador, se entra
en contradicción con la filosofía misma de la prestación,
pues al permitírsele disponer del subsidio para deducirse
o retenerse con el objeto de cubrir otras obligaciones, se
podría desvirtuar su objeto, desprotegiendo a su familia.
Para ser consistente con esa filosofía, no debería existir
en la Ley la frase «salvo autorización expresa del trabaja-
dor beneficiario», pues una interpretación integral de las
disposiciones, fundada en los fines sociales que inspiran la
institución del subsidio familiar, hacen ineficiente la dispo-
sición, como puede ocurrir en la práctica.

2.3.5 El subsidio familiar prescribe y tiene caducidad

Por principio, dentro del concepto del derecho irrenunciable

a la seguridad social, los derechos sociales derivados no
deben prescribir o extinguirse por el simple transcurso del
tiempo sin hacer uso de ellos, pues se generan en razón de
la existencia de la necesidad social que obliga a reconocer-
los y mientras esta no se satisfaga o no desaparezca, deben
subsistir. Sin embargo, la ley ha previsto la prescripción y
la caducidad para la prestación social del subsidio familiar,
cuando no se reclama el derecho a la prestación social o
cuando no se acredita oportunamente el derecho a percibir
la correspondiente prestación social, en términos del Código
Sustantivo del Trabajo.
En consecuencia, la prescripción del derecho opera en
tres años, como ocurre para las demás prestaciones sociales
de origen laboral, con todas las características propias de
este modo de extinguir las obligaciones, traído del Código
Civil. La caducidad hace referencia a la acreditación o la
 57

no acreditación del derecho con dos meses de gracia para

hacerlo, de modo que la cuota correspondiente a un mes
caduca y no se puede reclamar, cuando «al vencimiento del
mes subsiguiente» no se ha comprobado el derecho con las
pruebas idóneas en cada caso.
Además de esta limitación intrínseca, de probar o no
probar las calidades para el reconocimiento del derecho a
reclamar la prestación social, debe advertirse que la dispo-
sición tiene dos limitaciones adicionales:
La primera, que «el respectivo empleador haya pagado
oportunamente los aportes para el subsidio por interme-
dio de una caja de compensación familiar o de la Caja de
Crédito Agrario Industrial y Minero»45, pues, en este caso
la responsabilidad puede volver al patrono ante quien no
opera la caducidad, por cuanto no puede administrar la
prestación y la reclamación judicial, hecho que conlleva
el pago doble de la cuota más alta que paguen las cajas de
compensación en la jurisdicción. El pago inoportuno del
empleador tampoco puede afectar el derecho que tiene el
titular por ministerio de la ley y en virtud del acervo pro-
batorio presentado oportunamente.
La segunda limitación hace referencia a que la pres-
cripción o la caducidad solo operan para «la cuota corres-
pondiente a un mes determinado»46, es decir, para la cuota
monetaria, pero de ninguna manera a los subsidios en es-
pecie y en servicios que puedan recibirse de los programas
sociales adelantados por las entidades administradoras del
subsidio familiar.
La importante evolución del subsidio familiar colombia-
no hacia los servicios sociales, con cierto detrimento de la
importancia del subsidio en dinero, llevará a la imposición
del principio de la imprescriptibilidad que, por naturaleza,

45 Ley 21 de 1982, art. 6. °, Diario Oficial 35939 del 5 de febrero de 1982.

46 Ibíd.
58

tienen los productos y servicios del subsidio ante las nece-

sidades sociales, en vez de la prescriptibilidad y caducidad
del subsidio en dinero, por el simple transcurso del tiempo
y por razones de no ejercer o no probar el derecho.
El fundamento de los dos fenómenos jurídicos, la prescrip-
ción y la caducidad, para definir situaciones de indiferencia
ante el ejercicio del derecho al subsidio familiar monetario
radica en la responsabilidad que, en materia de aporte de
pruebas, cabe a los trabajadores beneficiarios para demos-
trar calidades de parentesco, escolaridad, invalidez, edad,
convivencia y dependencia económica, de forma oportuna, a
fin de obtener el reconocimiento del derecho y la cancelación
periódica de la respectiva prestación económica.

2.3.6 El subsidio familiar es una prestación social que

no se puede ceder

Esta característica del subsidio familiar se determina no

solo por la declaración legal que así lo ha establecido en el
artículo 343 del Código Sustantivo del Trabajo, sino por el
objeto para el cual ha sido creado, cuya existencia solo es
reconocible ante una situación objetiva, real y susceptible
de ser considerada por los hechos o situaciones humanas
que la llevan al conocimiento y que está subsumida o
contemplada como una hipótesis susceptible de alivio
por parte de la seguridad social para los trabajadores con
familia. La imposibilidad objetiva, sensitiva o concreta
de demostrar el hecho o la situación familiar protegible
hará también imposible el reconocimiento del subsidio,
su cuantificación y su cesión a otro, pues el tercero ten-
drá otra situación que será objeto de distinto análisis y
consideración.
Debe distinguirse la imposibilidad de ceder la prestación,
que por esencia es intransferible, de la disposición que pueda
hacerse de los productos o frutos resultantes del disfrute
 59

de la prestación. Por ejemplo, si quien recibe una suma de

dinero por concepto de subsidio resuelve regalarla o quien
recibe un vaso de leche o una porción de nutriente lo entre-
ga a otro para que lo disfrute, en estos casos, la prestación
social habrá sido formalmente bien otorgada, pero se habrá
distorsionado su objeto por la destinación posterior que
hace el titular del derecho o de la necesidad.

2.3.7 El subsidio familiar es irrenunciable

El carácter irrenunciable del subsidio familiar radica en

el origen social que tiene esta prestación, en el carácter de
orden público que tienen las disposiciones que regulan el
trabajo humano, según nuestras leyes laborales47, y en el
hecho de que esta sea una de las manifestaciones del de-
recho irrenunciable a la seguridad social que consagra la
Constitución Política.48
La irrenunciabilidad de la prestación social del subsidio
familiar también se fundamenta en la titularidad del derecho
colectivo que tiene el conglomerado social para proteger o
aliviar las carencias individuales de las personas, que no
puede ser asumida por la persona que padece la necesi-
dad a título de derecho individual o de bien disponible a
su arbitrio, por cuanto solo se puede renunciar a aquello
que se tiene como bien propio y de lo cual se tiene la libre
disposición. De los bienes o derechos sociales solo dispone
la sociedad para aplicarlos a la atención de una u otra nece-
sidad, indistintamente de la identidad de las personas que
resulten titulares o beneficiarias por razones inherentes a
su misma situación social.

47 Código Sustantivo del Trabajo. Artículo 14.

48 Constitución Política. Artículo 48.
60

Ahora bien, aunque exista claridad conceptual, en la

práctica, el hecho de no reclamar el derecho a la prestación
o el no hacer uso de los servicios o beneficios que la institu-
ción del subsidio familiar ofrece a la familia son situaciones
que se pueden presentar. En consecuencia, los valores,
frutos o especies se revierten o se trasladan, por efectos de
la compensación, al cubrimiento de necesidades familiares
de aquellos que sí los disfrutan, sin que medie autorización
o aquiescencia de quienes no lo hacen. Algunos ejemplos
pueden ilustrar la situación: cuando alguien con derecho a
reclamar la prestación social del subsidio familiar no aporta
los documentos pertinentes en un periodo determinado,
pierde la cuota correspondiente por caducidad y el producto
no reclamado pasa a acrecentar los recursos que han de ser-
vir para reconocer las prestaciones o servicios a otros que sí
opten por disfrutar de los beneficios del subsidio. De igual
manera, la persona o familia que, teniendo la posibilidad
de disfrutar de un determinado servicio de recreación, de
nutrición o de educación no lo haga, le da la oportunidad
a otros para que lo hagan, total o parcialmente.

2.3.8 Necesidad relativa del subsidio familiar

Se predica la necesidad relativa del subsidio familiar a partir

de las siguientes hipótesis:
a) Cuando una persona trabaja para varios patronos,
las remuneraciones que reciba de ellos se acumulan y se
tienen en cuenta para el reconocimiento del subsidio fa-
miliar. En caso de percibir igual ingreso por uno y otro,
corresponde al trabajador por quien se causa el derecho al
subsidio decidir en qué caja de compensación lo reclamará,
a fin de evitar que este reciba doble cuota de subsidio. Con
esto se busca permitir la acumulación o unificación de los
diferentes ingresos para que se tenga derecho al subsidio,
siempre y cuando se den los otros requisitos para lograrlo y
 61

en la forma más conveniente para quien originó el derecho

con su actividad productiva y su situación familiar.
b) Cuando los dos cónyuges o compañeros trabajan y
sus ingresos están dentro de los límites inferiores a cuatro
salarios mínimos legales vigentes para recibir la prestación
social, la Ley autoriza tener en cuenta ambos ingresos, para
que por uno y otro se origine el derecho a percibir el subsidio
familiar. Por el contrario, si con la suma de los dos ingresos
se sobrepasan los topes fijados por la ley, no habrá lugar al
reconocimiento y pago del subsidio, justamente para que
otros trabajadores de menores ingresos puedan beneficiarse
de la prestación.

2.3.9 El subsidio familiar debe ser uniforme

Desde la creación de la prestación social del subsidio familiar

se ha buscado la uniformidad en la protección de la población
por categorías, tal como lo previeron el Decreto 118 de 1957
y la Ley 56 de 1973, para que cada caja de compensación
familiar determine la cuota de la prestación social, en función
de los recursos que se recauden y del número de afiliados o
beneficiarios que tenga la respectiva entidad. No obstante,
en las últimas reformas al régimen legal se han realizado
esfuerzos para establecer una cuota única nacional o cuotas
de referencia regionales de subsidio, aplicando mecanismos
de compensación entre las diversas cajas de compensación,
y de solidaridad entre las respectivas poblaciones.

2.3.10 Presunción de la mayor cuantía en las cuotas

que se dejan de pagar

Cuando el subsidio familiar no se reconoce a los trabajadores

por los cauces normales establecidos por la ley, es decir, a
través de las cajas de compensación familiar o de la Caja
de Crédito Agrario Industrial y Minero, actualmente, Caja
Campesina del Subsidio Familiar, los empleadores que
62

están obligados a financiarlo son penalizados con un mayor

aporte, calculado en dos veces el valor de la cuota más alta
que se pague en el sitio donde se causan los salarios, pues se
presume que la omisión en el pago oportuno de los aportes
no solo genera incumplimiento de la ley y del objetivo que
tiene la prestación de aliviar las cargas familiares de los
trabajadores, sino que las agrava, haciéndolas más onerosas.
Por tratarse de una necesidad social que la seguridad social
deja de atender, la tendencia natural es que esta se agrave
con el transcurso del tiempo.

2.4 Las formas de reconocimiento de la prestación

social del subsidio familiar

El subsidio familiar debe reconocerse exclusivamente en

dinero, especie y servicios.

2.4.1 El subsidio en dinero

Esta forma de reconocimiento de la prestación social es la

tradicional, la inicial, aquella que dio lugar al subsidio y
que, en un principio, hizo de las cajas de compensación
meras entidades recaudadoras y repartidoras del beneficio
monetario.
Dentro de esta concepción, el subsidio familiar consiste en
la cuota monetaria que se paga al trabajador, a su cónyuge
o a quien tenga a su cuidado aquellas personas a cargo que
le dan derecho a esta prestación social.
Esta determinación legal debe entenderse en sentido
amplio para comprender en ella todas las sumas de dinero
que se entreguen por concepto del subsidio y no solo la cuo-
ta monetaria que se entrega mensualmente como subsidio
ordinario a cada uno de los beneficiarios. Deben incluirse
también los subsidios extraordinarios y especiales que prevé
la ley, bien sea para completar el porcentaje mínimo exigido o
 63

el que se da en los casos de muerte del trabajador beneficiario

o de la persona a cargo que estaba recibiendo el subsidio.
Esta interpretación es coherente con la exigencia legal,
según la cual las cajas de compensación deben entregar al
menos el 55 % del dinero recaudado, como mínimo, para el
pago de subsidio familiar en dinero y con la facultad que
tienen los consejos directivos de las corporaciones para ajus-
tar cada semestre la cuota de subsidio ordinario o establecer
subsidios extraordinarios que les permita colocarse dentro
del porcentaje mínimo establecido.
Esta forma de subsidio debe darse en dinero o en títulos
valores que lo representen y que circulen con la misma
liquidez del dinero. Los cheques que las corporaciones
giren por concepto de subsidio son dinero en efectivo que
los beneficiarios pueden cambiar en los bancos o que a
menudo son utilizados como tal en los establecimientos de
las mismas para adquirir servicios o productos.
Cuando interviene la autoridad judicial para señalar la per-
sona por quien debe reconocerse el subsidio, por razones de
paternidad o de reconocimiento de las obligaciones alimen-
tarias, puede ocurrir que las condiciones de reconocimiento
del derecho demostradas ante la caja de compensación sean
diferentes a las presentadas ante la autoridad judicial, en
razón de la real convivencia y dependencia económica. En
todo caso, ante las entidades administradoras del subsidio
habrá de demostrarse, con las pruebas idóneas, que se tiene
el derecho a reclamar dicha prestación.
Por último, el subsidio debe entregarse directamente al
trabajador beneficiario, al cónyuge y, eventualmente, a la
persona o institución encargada del cuidado o atención de
la persona designada por la respectiva autoridad.

2.4.2 Subsidio en especie

La Ley 21 de 1982 define el subsidio en especie como «el

reconocido en alimentos, vestidos, becas de estudio, textos
64

escolares, drogas y demás frutos o géneros diferentes al

dinero que determine la reglamentación de esta Ley»49; re-
glamentación que debe mantener el carácter ejemplificativo
de la norma a reglamentar y permitir la orientación de las
actividades de los organismos administradores, según las
necesidades, costumbres e iniciativas regionales.
En esta área del subsidio, la iniciativa del Gobierno es
total, puesto que con la expresión «y demás frutos o géne-
ros diferentes al dinero», la mencionada ley parece indicar
que la reglamentación podrá señalar criterios de aplicación,
pero no establecer limitaciones de carácter taxativo como sí
ocurre en el campo del subsidio en servicios.
Esta forma del subsidio está representada en objetos,
bienes y otros efectos con los cuales se contribuye a aliviar
situaciones de necesidad que soportan las familias, como
sucede con la malnutrición de los niños, las dietas desbalan-
ceadas de las madres lactantes o de los ancianos, la carencia
de vestuario, la falta de capacitación, las necesidades de
medicamentos, los útiles escolares, entre otros.
El subsidio en especie debe entregarse directamente a la
persona que debe cubrir la necesidad: la madre, el niño, el
enfermo, el cónyuge, el propio trabajador, o dependiente
que lo requiera.

2.4.3 Subsidio en servicios

El subsidio familiar en servicios está representado por la po-

sibilidad de acceder a servicios de salud, educación, recrea-
ción social, espectáculos culturales o deportivos, mercadeo
social, crédito de fomento y vivienda, en condiciones más
favorables que aquellas que normalmente puede obtener
el público en general.

49 Ley 21 de 1982, artículo 5.

 65

En términos de la normatividad vigente, se trata de «la

utilización de las obras y programas sociales que organicen
las cajas de compensación familiar dentro del orden de
prioridades prescrito en la ley»50, esto es, restrictivamente,
y en el orden de prioridades fijado para las áreas de salud,
nutrición y mercadeo de productos alimenticios, educación,
vivienda, crédito de fomento, recreación social y mercadeo
de otros productos.
El subsidio familiar en servicios va dirigido a la persona
o las personas que tienen que satisfacer necesidades como
las mencionadas y se otorga a través de supermercados,
restaurantes, cafeterías, clínicas, centros médicos u odon-
tológicos, teatros, bibliotecas, colegios, hoteles, centros
recreacionales, droguerías, servicios de crédito, centros de
acopio de materiales para la construcción, entre otros.
En Colombia, el subsidio familiar en servicios constituye
una de las formas más avanzadas de la seguridad social y
de la protección social, a través de la cual, bajo el título de
servicios sociales, importantes recursos del subsidio fami-
liar se destinan a favorecer un gran número de personas
trabajadoras del sector público y privado, sus familiares y
otras que forman parte de la comunidad en general.51
Pese la exclusión expresa de la prestación en dinero, en
el caso del subsidio en especie, implícita en el subsidio en
servicios, vale la pena tener en cuenta que si se hace un aná-
lisis de la prestación en estas dos modalidades, es necesario
cuantificar el subsidio en numerario, sea por la negativa o
por la positiva. En el primer caso, no para recibir dinero
destinado a la atención de gastos de la familia, sino para
dejar de pagar un producto o un servicio; en el segundo,
por cuanto el costo más bajo de los servicios para la persona

50 Ibíd.
51 Estadísticas básicas del Subsidio Familiar 1985-1990, Asocajas, Bogotá, septiembre,
1991, pp. 141-230.
66

amparada por la seguridad social constituye un gran alivio

en su presupuesto familiar, sobre todo si se compara con lo
que estos le cuestan a quienes no están dentro del sistema
y tienen que sufragarlos por su propia cuenta en estableci-
mientos ajenos al sistema de compensación familiar.
Este análisis, aun cuando parezca una sutileza, puede
tener importancia para cuantificar los costos de los productos
o servicios que se dan a manera de subsidios o el monto de
la prestación efectivamente reconocida en casos concretos.
Hipotéticamente, una reclamación ante una caja de
compensación no debe reducirse a considerar las sumas
de dinero pagadas como subsidio ordinario, extraordina-
rio o especial, o efectivamente reconocidas como tales. Por
medio de esta, también puede cuantificarse el valor de los
productos suministrados o de los servicios prestados con
base en tarifas preestablecidas, costos, frecuencia de uso,
tipos de servicios o complejidad. Tampoco es acertado
calificar la labor de los organismos administradores del
subsidio familiar, solamente por los subsidios monetarios
que otorgan, también es necesario cuantificar los productos
y servicios suministrados a los afiliados, beneficiarios y a
la comunidad en general, en los casos en que esta última
modalidad es permitida.
La importancia de esta distinción entre las formas del
subsidio se puede apreciar de forma más clara cuando
se está ante la emergencia de una necesidad familiar, por
ejemplo, la enfermedad de un hijo, y se tienen que recibir
los beneficios del subsidio. En este caso, la cuota monetaria
que se recibe mensualmente puede que no tenga tanta rele-
vancia como la posibilidad de utilizar servicios médicos, de
hospitalización, cirugía o rehabilitación, adquirir un crédito
de vivienda o de fomento, o de asistir a un espectáculo
cultural de buena calidad de forma asequible y oportuna
para quien los requiera.
 67

2.5 Cobertura poblacional del subsidio familiar

En relación con la población cubierta por los beneficios que

se otorgan como parte de la prestación social del subsidio
familiar deben distinguirse varios tipos de sujetos de los
derechos, beneficios y servicios que se ofrecen.
En este punto es importante referirse a las principales
categorías de personas que participan de las asignaciones
familiares de la seguridad social, con importante antece-
dente en las figura del allocataire, en el derecho francés,
para referirse a la persona que asume la carga del hijo o
de otra persona a cargo y de attributaire, que se refiere a la
persona física que genera el derecho a recibir las prestacio-
nes o beneficios por su situación o estado de necesidad o
desprotección52.
Esta clasificación en el caso colombiano hace referencia,
por una parte, a la categoría de los trabajadores beneficiarios del
subsidio familiar en dinero, especie, servicios y, por la otra,
a las personas a cargo, es decir, aquellas en favor de quienes
se otorga el subsidio en dinero, se entregan los subsidios
en especie y se prestan los servicios sociales.
En el sistema de compensación familiar, conformado
fundamentalmente por las cajas de compensación, es preciso
mencionar las categorías de empresas, trabajadores afilia-
dos y beneficiarios del subsidio familiar, personas a cargo
y demás personas que conforman la cobertura poblacional
correspondiente.

2.5.1 Las empresas afiliadas

Todos los empleadores que tengan al menos un trabajador

dependiente a su servicio están obligados a responder por

52 PRETOT, Xavier, Droit de la Sécurité Sociale, Mementos Dalloz, 13eme Ëdition,

Paris, 2011, pp. 196-198.
68

la prestación social del subsidio familiar directamente o a

través de la afiliación a una caja de compensación familiar.
En consecuencia, deben pagar los aportes correspondientes
a las cajas de compensación para que sus trabajadores y su
grupo familiar se beneficien de la prestación social, en sus
diversas manifestaciones. Según datos del 31 Congreso de
Asocajas, que agrupa 31 de las 43 cajas existentes, celebrado
los días 7 y 8 de noviembre de 2019 en Cartagena, existían
685.000 empresas afiliadas a las 43 cajas existentes a 31 de
diciembre de 2018.53

2.5.2 Los trabajadores afiliados

Los trabajadores afiliados al sistema de compensación fa-

miliar son todos aquellos dependientes de un empleador,
que es responsable directo del reconocimiento y pago de la
prestación social del subsidio familiar. Deben estar afiliados
a las cajas de compensación familiar, lo mismo que los traba-
jadores independientes, los pensionados y los desempleados
que voluntariamente se afilian a las cajas de compensación
para acceder a los servicios sociales, que al 31 de diciembre
de 2018 sumaban 9.660.501 en las 43 cajas de compensación
familiar, según el informe de Asocajas enunciado y la super-
intendencia delegada para estudios especiales.

2.5.3 Los trabajadores beneficiarios del subsidio

familiar en dinero

Esta categoría está constituida por los trabajadores de las

empresas afiliadas que, teniendo bajos ingresos y cargas fa-
miliares, cumplan con los requisitos establecidos para tener

53 Periódico El Tiempo de Bogotá D. C., 7 de noviembre de 2019, p. 1.3, Subdirec-

ción del Subsidio Familiar del Ministerio de Trabajo y la Superintendencia
delegada para estudios especiales, grupo de estadísticas.
 69

derecho a reclamar la prestación social en dinero otorgada

por su empleador o la caja de compensación familiar a la
cual esté afiliado su empleador. Esto es, aquellos que:

a) Devenguen un salario equivalente a menos de 4 smlmv

e inferior a 6 smlmv, cuando están trabajado ambos cónyu-
ges o compañeros permanentes. Si entre ambos cónyuges o
compañeros permanentes reciben menos de 4 smlmv, ambos
pueden reclamar el subsidio familiar en dinero, pero por cada
persona a cargo no se puede recibir más de un subsidio.

b) Sean trabajadores dependientes de uno o más empleadores

con una vinculación laboral de por lo menos 96 horas al mes.

c) Tengan personas a cargo por quienes puedan reclamar

el pago de la prestación social en dinero.

En el caso de un trabajador que sea dependiente de varios

empleadores, el subsidio familiar le será reconocido y paga-
do por la caja de compensación familiar a la cual se realice
el aporte mensual con base en el salario de mayor valor.

2.5.4 Las personas a cargo

Esta categoría está conformada por los miembros del grupo

familiar del trabajador beneficiario del subsidio en dinero
que, por vínculos de parentesco de consanguinidad o afi-
nidad, convivencia, dependencia económica, condiciones
de estudio o de incapacidad permanente, originan, por su
situación particular, el derecho a recibir la prestación social
en dinero y es justamente hacia este grupo que van dirigidos
los beneficios de la prestación social en dinero. Las personas
que integran este grupo son:

a) Los hijos e hijastros del trabajador, del cónyuge o de la

compañera permanente, que sean menores de 12 años, con
simple presentación de la prueba del parentesco, o los hijos
70

mayores de 12 años y menores de 18 años que demuestren

estar estudiando en establecimiento aprobado por el Estado,
tener una discapacidad o dependan económicamente del
trabajador.

b) Los padres del trabajador beneficiario del subsidio fami-

liar, mayores de 60 años, sin pensión o renta, que dependan
económicamente del trabajador.

c) Los hermanos huérfanos de padres que convivan y de-

pendan económicamente del trabajador.

Los padres y los hermanos inválidos reciben doble cuota de

subsidio familiar mientras subsista la condición de invalidez
y cumplan con las otras condiciones establecidas.

2.5.5 Los trabajadores beneficiarios del subsidio en

especie

Esta categoría de afiliados está conformada por las per-

sonas beneficiarias del subsidio familiar en dinero que,
además, cumplen los requisitos para recibir subsidios
en especie, representados en artículos, productos, útiles
escolares, vacunas y demás elementos para atender las
cargas familiares.

2.5.6 Los trabajadores beneficiarios del subsidio en

servicios

Esta categoría está conformada por las personas que se

benefician de servicios prestados a través de los programas
sociales que administran las cajas de compensación familiar,
y que tienen derecho a beneficiarse de todos o de algunos
de los servicios sociales de las cajas de compensación fa-
miliar, a saber:
 71

a) El trabajador afiliado a la caja de compensación familiar

sea o no beneficiario del subsidio en dinero.

b) El cónyuge o compañero permanente del trabajador

afiliado.

c) Los pensionados y los independientes que se afilian

voluntariamente a las cajas de compensación familiar.

d) Los desempleados y las personas cesantes que se encuen-

tren afiliados a las cajas de compensación familiar.

e) Los otros familiares de los trabajadores afiliados a las

cajas de compensación familiar.

En el XXXI Congreso de Asocajas, celebrado el 7 y 8 de

noviembre de 2019, se hizo cuenta de 21.107.249 personas
afiliadas a las cajas de compensación familiar, según en-
trevista de la presidenta de Asocajas, Adriana Guillén al
periódico El Tiempo54.

2.5.7 Los afiliados voluntarios, facultativos y por

fidelidad

Con el propósito de ampliar la cobertura poblacional del

sistema del subsidio familiar, especialmente en materia de
servicios sociales complementarios, disposiciones oficiales
contenidas en leyes como la 789 de 2002 y decretos regla-
mentarios, han abierto la posibilidad de que trabajadores
independientes, pensionados, afiliados facultativos y tra-
bajadores colombianos residentes en el exterior, puedan afi-
liarse voluntariamente a las cajas de compensación familiar,
con el pago de un aporte de las mesadas pensionales o un
porcentaje de sus ingresos para que tanto ellos como sus

54 Periódico El Tiempo, de Bogotá D. C. del día 7 de noviembre de 2019, p. 1.3.

72

beneficiarios puedan tener derecho a beneficiarse de los

servicios sociales, en general, o a los de recreación, deporte
y cultura, según el caso, pero no a recibir cuota monetaria
del subsidio familiar ni de las prestaciones que ofrece el
mecanismo de protección al cesante.55
Asimismo, las personas desempleadas que hayan estado
afiliadas a una caja de compensación familiar y queden ce-
santes, tienen derecho a recibir subsidio en servicios sociales
durante un año, sin hacer aportes a la caja de compensación
respectiva. Además, si voluntariamente se afilian como des-
empleados y pagan un aporte sobre sus ingresos mensuales,
tendrán derecho a todos los beneficios de subsidio familiar,
salvo a la cuota de subsidio en dinero.
También podrán beneficiarse de los servicios sociales de
recreación, capacitación y turismo social los trabajadores
cuyos empleadores estén exentos de pagar los aportes a las
cajas de compensación familiar, pero que resuelvan hacer
estos aportes sobre el ingreso mensual, así como las madres
comunitarias de los programas del ICBF, quienes podrán
aportar un porcentaje de las bonificaciones recibidas por
este concepto.
Es importante señalar que los trabajadores independien-
tes que voluntariamente se afilien a la caja de compensación
con su familia deben estar afiliados a los sistemas de salud
y pensiones, circunstancia que les restringe el acceso a los
beneficios de los servicios sociales.56

55 Decreto Único reglamentario 1072 de 2005, artículos 2.2.6.8.1.1 al 7

56 Ley 789 de 2002, artículo 19 y Ley 1450 de 2011, artículo 187.
 73

2.5.8 Los beneficiarios de algunas políticas sociales del

Estado

Dentro de este grupo se encuentran todas las personas,

los hogares, niños de 0 a 5 años y de jornada escolar
complementaria, becarios, trabajadores que se capacitan,
desempleados, personas cesantes, ahorradores y demás
personas u hogares que pueden beneficiarse de programas
sociales ofrecidos por las cajas de compensación familiar,
en desarrollo de una función de descentralización, por cola-
boración con el Estado, para adelantar las políticas sociales
en razón de las responsabilidades que la legislación les ha
venido asignando.

2.5.9 Los usuarios de los programas y servicios sociales

sin vínculos con las cajas de compensación familiar

Esta categoría está constituida por todas aquellas personas

que, sin tener vínculos como afiliados o beneficiarios de la
cajas de compensación familiar, participan de los programas
sociales y actividades de las cajas dentro de la órbita de la
administración de la prestación social del subsidio familiar y
de los otros programas que realizan en la ejecución de las po-
líticas sociales del Estado en diferentes campos. Se incluyen
en esta categoría, por ejemplo, quienes asisten a los centros
recreacionales, a los programas de educación continuada y
cultura, a las bibliotecas y fundaciones universitarias creadas
por las cajas, a los supermercados, farmacias y droguerías,
como también quienes acceden a los programas de salud
ocupacional o reciben subsidios de vivienda administrados
por las cajas de compensación familiar.
El acceso a la información sobre cobertura del sistema
del subsidio familiar no es fácil. Sin embargo, a título de
información, para el año 2017, la cobertura del sistema de
subsidio familiar era la siguiente:
74

Servicio N.° de personas N.° de usos

Recreación 15.972.751 41.879.759

Biblioteca 10.457.041 18.375.789

Turismo social 1.010.957 -

Cultura 2.128.140 2.008.867

Por convenios 149.198 -

Salud y nutrición 213.043 -

Educación informal 1.416.734 2.031.804

Educación para el
130.454 169.207
trabajo

Totales 31.478.318 64.465.426

Fuente: C.C.F. 2017 – SIREVAC – Superintendencia Delegada para Estudios Espe-

ciales y la Evaluación de Proyectos – Grupo de Estadística

Servicio Cuantía Monto

Subsidio en especie 668.403 27.065.012.801

Crédito social 121.359 101.424.708.977

Fuente: C.C.F. 2017 – SIREVAC – Superintendencia Delegada para Estudios Es-

peciales y la Evaluación de Proyectos – Grupo de Estadística

Por otra parte, para 1916, existían 428.339 microempresas

de 1 a 9 trabajadores afiliadas al sistema, mientras que para
2017, la cifra de pequeñas empresas, de 10 a 19 trabajadores,
era de 52.418.

2.6 La vigilancia y control de la prestación social

del subsidio familiar

Como prestación social de carácter laboral, el subsidio fami-

liar está regulado, en principio, por las normas del Código
 75

Laboral, por las convenciones colectivas de trabajo y por

las regulaciones especiales vigentes sobre la materia. En
consecuencia, su vigilancia y control están a cargo de las
autoridades de trabajo conformadas por el Viceministerio
de Asuntos Laborales del Trabajo (Ley 789 de 2002) y por
la Dirección de Inspección, Vigilancia, Control y Gestión
Territorial del ministerio, representada a nivel territorial
por las direcciones territoriales del trabajo, las oficinas
del trabajo y los inspectores del trabajo, que actúan en los
distritos, departamentos y municipios del país, conforme
a las competencias y procedimientos establecidos por el
régimen laboral colombiano.
Sin embargo, para efectos de la administración de la
prestación del subsidio familiar por parte de las cajas de
compensación familiar, en cuanto a la afiliación de los em-
pleadores, el reconocimiento y pago del subsidio familiar
en dinero o a través de los programas sociales derivados de
esta prestación social, corresponde a la Superintendencia
del Subsidio Familiar ejercer las funciones de inspección,
vigilancia y control, conforme a las disposiciones que re-
gulan dicha entidad.
En relación con la evasión y elusión del pago de los
aportes de los empleadores para el financiamiento de la
prestación social del subsidio familiar, corresponde a la
Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP), como
entidad administrativa especial del Estado colombiano,
vigilar el cumplimiento de los aportes parafiscales a la
seguridad y la protección social.

2.7 Perspectivas de la prestación social del subsidio

familiar

El hecho de que el reconocimiento y el pago de la prestación

social del subsidio familiar estén ligados directamente a la
existencia de una relación laboral, hacen que el reconoci-
miento y pago de la prestación social no tenga la expansión
76

y el desarrollo que debería tener, para estar en concordancia

con el crecimiento de la economía y de la sociedad colom-
biana, sobre todo si se tiene en cuenta que la economía viene
siendo afectada por un creciente proceso de informalización
y por el surgimiento de nuevas formas de trabajo aún no
reguladas por el Estatuto del Trabajo, cuya actualización
está ordenada por la Constitución desde 1991, y que en las
últimas décadas se ha incrementado de manera importante
el trabajo realizado de manera independiente, por cuenta
propia, autónomo o el outsorcing.
Prueba de lo anterior son las bajas coberturas que se han
dado en los últimos años para los trabajadores pertenecien-
tes a estas nuevas modalidades de trabajo, a pesar de los
intentos realizados por el Gobierno para incorporarlos al
sistema de seguridad social y ampliar la cobertura del siste-
ma de compensación familiar, mediante estrategias como la
formalización laboral de los trabajadores independientes, de
los contratistas con vínculos diferentes al contrato laboral,
de los pensionados, de los desempleados y cesantes, de los
trabajadores del servicio doméstico, de los familiares de las
personas que han migrado al exterior, de los trabajadores
que trabajan por días y de aquellos que prestan servicios
mediante contratos con términos inferiores a un mes.
A los anteriores fenómenos sobre cambios en la economía
y en la estructura laboral del país hay que agregar la cons-
tante y reiterada tendencia de los gremios y algunos centros
de estudio para buscar la eliminación o disminución de los
aportes a la nómina correspondientes al 4 % de las nóminas,
con el argumento de que dichos aportes constituyen una
barrera para la creación de nuevos empleos formales, como
lo ha planteado recientemente Fedesarrollo, al proponer
tres estrategias como «Un plan de choque para el empleo»
afectado a raíz de la emergencia sanitaria generada por la
pandemia del Coronavirus o covid-19, la primera de las
cuales consiste en «la exoneración de las contribuciones
a pensiones, cajas de compensación y ARL, equivalentes a
 77

16,5 % del salario, que podrían ser asumidos por el Estado

durante tres meses para incentivar la generación del empleo
formal…»57.
También hay que señalar la incidencia que han tenido
las medidas de política social del Estado, muchas de ellas
apalancadas en las cajas de compensación familiar, sobre la
merma de los recursos que aportan los empleadores para
financiar la prestación social del subsidio familiar, como
también sobre la naturaleza, los objetivos y, en general, sobre
el funcionamiento de las cajas de compensación familiar,
derivadas del hecho de asignarles nuevas responsabilidades
para el desarrollo de las políticas sociales en las áreas de
vivienda, educación, salud, recreación y formación para el
trabajo, en muchos casos con cargo a los recursos destinados
al financiamiento del subsidio familiar en dinero, especie y
servicios sociales, cuyo propósito es beneficiar primordial-
mente a los trabajadores dependientes de un empleador,
de menores recursos y con cargas familiares que atender.
De igual manera, tiene incidencia importante en la evo-
lución y desarrollo de la prestación social la calificación que,
especialmente a nivel jurisprudencial, se ha venido dando a
los aportes de los empleadores a las cajas de compensación
familiar, asignándoles el carácter de renta parafiscal, con las
consecuencias que de ello se derivan en materia tributaria
para los empleadores y para el ejercicio de vigilancia y el
control sobre el sistema de compensación familiar, por parte
de organismos del Estado.
Dentro de estas perspectivas es bueno mencionar que
para el 7 y 8 de noviembre de 2019, fecha de la celebración
del XXXVII Congreso de Asocajas, su directora administra-
tiva dio cuenta de la existencia de 12 proyectos de Ley que

57 Mejía, Luis Fernando, presidente de la Fundación para la Educación Superior

y Desarrollo (Fedesarrollo), periódico El Tiempo, Bogotá, lunes 8 de junio de
2020.
78

cursaban en el Congreso de la República, a través de los

cuales se buscaba destinar recursos de las cajas de com-
pensación familiar a otras actividades como la refinancia-
ción de residencias médicas, a la contratación de jóvenes
menores de 28 años, sin aportar durante un año a las cajas,
a la formalización de empleos o a completar semanas de
cotización para personas que hubieran cotizado 250 o más
semanas para pensión de vejez.58
Con base en la declaratoria de la emergencia económica,
social y ecológica, decretada por el Gobierno nacional para
conjurar la emergencia sanitaria provocada por el coronavi-
rus y controlar los efectos económicos de la misma, se asignó
una nueva a responsabilidad a las cajas de compensación
familiar, para asignar un subsidio equivalente al valor de
dos salarios mínimos legales en tres pagos, con cargo a los
recursos del Fondo de Solidaridad y Protección al Cesante
(Fosfec), a través del mecanismo de protección a cesante, para
aquellos trabajadores afiliados a las cajas cuyos ingresos se
vieron afectados como consecuencia de la crisis generadas
por la epidemia de covid-19, lo que, por su puesto, va a
afectar de manera significativa los recursos destinados al
financiamiento de la prestación social que administran las
cajas de compensación familiar.59

2.8 Síntesis

El subsidio familiar en Colombia, como prestación social

de origen convencional y posteriormente establecida como
obligación convencional y legal a cargo de los empleadores
para ayudar a aliviar las cargas familiares que tiene los
trabajadores de bajos recursos con familia, es financiada
con cargo a los aportes que hacen los empleadores con

58 Periódico El Tiempo, op. cit.

59 Decreto Extraordinario 488 de 2020.
 79

trabajadores dependientes y administrada por las cajas de

compensación familiar.
Este constituye una prestación social que puede ser
reconocida y pagada en dinero, especie o servicios a los
trabajadores con personas a cargo y beneficiarios, por parte
de los empleadores, directamente o bajo la administración
de las cajas de compensación familiar.
La administración del subsidio familiar en el sector rural
ha tenido un tratamiento especial. Inicialmente estuvo a
cargo de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero
y, posteriormente, bajo la responsabilidad de la Caja de
Compensación Familiar Campesina (Comcaja), dado el
carácter gremial y urbano iniciales de las cajas de compen-
sación familiar.
La cobertura de esta prestación social abarca las empre-
sas afiliadas, los trabajadores afiliados y beneficiarios del
subsidio en dinero, en especie y los afiliados a diferentes
servicios sociales complementarios que ofrecen las cajas de
compensación familiar.
Con el incremento de la informalidad laboral, la aparición
de las nuevas formas de contratación de los trabajadores y la
disminución en los niveles de empleo formal y la asignación
de recursos del subsidio familiar a otras responsabilidades
en las cajas de compensación familiar, las mejores perspecti-
vas de ampliación de cobertura no son las mejores para los
trabajadores y sus familias al sistema de subsidio familiar.
Permanentemente se están presentando iniciativas por
parte del Legislativo y el Ejecutivo, para que las cajas de
compensación familiar destinen parte de sus recursos a
desarrollar actividades ajenas a su propósito inicial pero sí
vinculadas a las políticas sociales del Estado colombiano
en situaciones de normalidad o de emergencia.
 capítulo iii
el subsidio familiar en dinero

3.1 Concepto

El subsidio familiar en dinero, como lo define la ley colom-

biana, es la cuota monetaria que se paga por cada persona a
cargo que tenga derecho a la prestación social. Esta constitu-
ye la forma inicial, tradicional u originaria de esta especial
forma de proteger necesidades derivadas de las situaciones
familiares de los trabajadores asalariados de bajos ingresos.
El subsidio familiar en dinero es también la principal
forma de reconocimiento de esta prestación social, com-
plementario al subsidio en servicios, razón por la cual en
la mayoría de las legislaciones este constituye el único o el
principal objeto de estudio.
En este sentido, dado que la entrega de valores monetarios
es la nota característica esencial de este tipo de subsidio,
cualquier pago, entrega, reconocimiento o asignación de la
prestación social en numerario habrá de tenerse en cuenta
como subsidio en dinero, sin importar la frecuencia o mo-
dalidad que se escoja para reconocerlo.

3.2 Tipos de subsidio en dinero

Los tipos de subsidio en dinero pueden determinarse en

función de la periodicidad de los pagos, de la necesidad
de ajustarse a los requerimientos legales de asignación de

81
82

recursos destinados con tal finalidad (subsidio ordinario)

y de la ocurrencia de hechos que originen necesidades que
demanden una especial protección social (subsidio especial).

3.2.1 Subsidio ordinario

Es la cuota monetaria que debe pagarse por las personas a

cargo, cuyas características están definidas en el artículo 27
de la Ley 21 de 1982 y que deben tener necesariamente un
vínculo de parentesco, civil, de consanguinidad o de de-
pendencia económica con los trabajadores que reúnan los
requisitos exigidos en el artículo 18 de la misma ley.
– Requisitos para recibir subsidio
Para que un trabajador pueda ser beneficiario de la
prestación social en dinero, respecto de las personas a cargo
que tenga, la ley exige el cumplimiento de los siguientes
requisitos:
a) Trabajo de carácter permanente
Tener el carácter de trabajador permanente, o sea aquel
que se ejecute en labores propias de las actividades norma-
les del empleador, excluyendo cualquier trabajo ocasional,
accidental o transitorio.
b) Límite salarial
Recibir una remuneración fija o variable que no sobrepase
la suma equivalente a 4 smlmv, para cuya determinación se
deben tener en cuenta los elementos que constituyen sala-
rio, de conformidad con los artículos 14 a 19 de la Ley 50
de 1990, modificatoria del Código Sustantivo del Trabajo.
c) Tiempo de labor
Se requiere laborar un mínimo de tiempo por jornadas
de trabajo:

1) Diariamente, al menos la mitad de la jornada máxima

legal ordinaria; sea esta de 8 horas o de 6 horas, en el caso de
los trabajos por turnos y los casos especiales previstos en la
legislación
 83

2) Mensualmente, un mínimo de 96 horas de labor durante

el respectivo mes.

Para estos cómputos se tendrán en cuenta los días labora-

dos con uno o varios empleadores, lo mismo que los días
de vacaciones anuales, descanso o permiso remunerado
por ley, convención o contrato o periodos de incapacidad
por enfermedad no profesional, maternidad, accidente de
trabajo y enfermedad laboral.
d) Tener personas a cargo
El trabajador debe tener personas a cargo con derecho
a recibir la prestación, es decir, aunque se trata de una
prestación social derivada directamente de la actividad la-
boral, que se paga en dinero, esta se origina en los vínculos
familiares de parentesco, convivencia y dependencia eco-
nómica que existan con él y se reconoce a favor de aquellos
que demuestren tal situación ante la caja de compensación
familiar correspondiente.
Las personas que potencialmente tienen derecho a recibir
subsidio en dinero, como las personas a cargo de los traba-
jadores beneficiarios, cuando conviven con el trabajador y
dependen económicamente de él, están determinadas dentro
de las siguientes categorías:

− Los hijos legítimos, naturales, adoptivos e hijastros hasta

los 18 años.

− Los hermanos huérfanos de padres hasta los 18 años de

edad, que convivan y dependan económicamente del traba-
jador, sin que exista justificación alguna para que la ley haya
excluido a los hermanos huérfanos de madre o de padre sola-
mente, como ocurría en la legislación anterior a la expedición
de la Ley 789 de 2002, en la cual solo se hablaba de «huérfanos
de padre».

− Los padres del trabajador beneficiario, mayores de 60

años, siempre y cuando ninguno de los dos reciba salario,
84

renta o pensión alguna. La existencia de cualquiera de estos

tipos de ingreso excluye el derecho al subsidio por cuanto se
asume que el salario, la renta o pensión suplen la necesidad
social que se iría a satisfacer con el subsidio.

− Los padres, los hermanos huérfanos de padres y los hijos

que sean inválidos o de capacidad física disminuida, con una
pérdida de más del 60 % de su capacidad normal de trabajo,
causarán doble cuota de subsidio familiar, sin limitación en
razón de su edad. En estos casos, el trabajador beneficiario
deberá demostrar que se encuentran a cargo y conviven con él.

Tanto los hijos como los hermanos huérfanos de padres,

mayores de 18 y menores de 23 años cumplidos, podrán
recibir el subsidio acreditando estudios postsecundarios,
intermedios o técnicos.
El reconocimiento del subsidio en dinero a los hermanos
huérfanos de padres se hará a partir del mes en que estos
estén a cargo del trabajador y hasta el mes de su defunción,
hasta cuando estos cumplan 18 años de edad o hasta cuando
permanezcan conviviendo con el trabajador o dependiendo
económicamente de él.
El padre y la madre podrán cobrar simultáneamente el
subsidio familiar por los mismos hijos, cuyas remuneraciones
sumadas no excedan el valor de cuatro salarios mínimos
legales mensuales vigentes.

3.2.2. Subsidio especial

Conforman el subsidio especial en dinero aquellas sumas

que se reconocen para atender necesidades especiales de-
rivadas de hechos que afectan el equilibrio familiar, como
sucede en los casos de la muerte del trabajador beneficiario
con personas a cargo o del deceso de alguna de las personas
que están percibiendo el subsidio familiar en dinero.
En caso de fallecimiento del trabajador, el subsidio ordi-
nario se pagará de forma extraordinaria, por doce meses,
 85

a la persona que acredite haberse responsabilizado de la

guarda, el sostenimiento o el cuidado de las personas a cargo
afectadas. En el caso de la muerte de una persona a cargo, se
pagará un subsidio extraordinario por el mes en que ocurra
el deceso, equivalente a doce mensualidades del subsidio
en dinero que se estuviere recibiendo.

3.3 Limitaciones al pago de subsidio en dinero

Además de las limitaciones relacionadas con el salario del

trabajador y las condiciones para calificar como persona a
cargo, existen otras que hacen referencia al cobro simultáneo
del subsidio por parte del padre y la madre, ambos trabaja-
dores, o al pago otorgado a ambos por las mismas personas a
cargo. En el primer caso, se autoriza que el padre y la madre
beneficiarios del subsidio familiar cobren simultáneamente
el subsidio monetario para los mismos hijos, cuando sus
remuneraciones mensuales sumadas no excedan el valor
equivalente al cuádruple del salario mínimo legal vigente;
en el segundo caso, no podrán cobrar subsidio simultáneo
por los mismos hijos los cónyuges cuyas remuneraciones
sumadas superen el límite de 6 smlmv, ni tampoco podrá
cobrar el subsidio más de un trabajador por los mismos
hermanos huérfanos de padre o por los padres mayores
de sesenta años.
Para el caso de los trabajadores beneficiarios que de-
venguen una remuneración que no sobrepase el valor
equivalente a 4 smlmv, los cónyuges y las personas a cargo
también tendrán derecho a subsidio familiar en especie y
en servicios por los programas sociales que desarrollen las
cajas de compensación familiar.
Con los pagos de subsidio familiar en dinero a los tra-
bajadores beneficiarios de la prestación social se cumple el
objetivo fundamental que tienen las cajas de compensación
familiar, de destinar por ley un porcentaje de los aportes
de los empleadores afiliados al pago de la prestación social
86

en dinero equivalente al 55 %. El resto de los aportes de los

empleadores, obligatoriamente, tendrán que destinarse a
financiar inversiones en programas de vivienda social, salud,
educación y cultura, nutrición y mercadeo de productos
básicos, crédito de fomento, programas, mercadeo de otros
productos y servicios para la niñez y jornada especial com-
plementaria, aportes para estímulo al empleo y protección
a los desempleados, entre otros.
Por el ajuste permanente a estas limitaciones, los conse-
jos directivos de las cajas deben ordenar periódicamente el
pago de sumas extraordinarias de subsidio en dinero para
dar cumplimiento a los porcentajes de distribución de los
aportes de los empleadores y a las prioridades establecidas
por la Ley.

3.4 Efectos del subsidio en dinero

Es importante destacar los efectos del subsidio en dinero

sobre los ingresos de los trabajadores de más bajos ingresos,
en cuanto a las sumas que estos reciben por concepto del
subsidio a personas a cargo, puesto que pueden llegar a
tener un valor proporcionalmente importante con relación
al salario real del trabajador.
El mayor o menor valor del subsidio en dinero, frente a
los ingresos del trabajador ha servido para definir políticas
demográficas de estímulo o desestímulo de la natalidad, de
mejoramiento en los niveles de ingreso para los hogares o
de estímulo para que las madres se dediquen al cuidado
de sus hijos, sacrificando su actividad laboral o profesional,
por nombrar algunas situaciones.
En nuestro medio, el mayor o menor valor del subsidio
en dinero ha significado el traslado de las empresas y sus
trabajadores afiliados de una caja de compensación a otra,
por lo que este significa, como adición al ingreso que llega
a atribuírsele al subsidio. Asimismo, los subsidios en ser-
vicios también hacen más o menos atractiva la afiliación a
 87

una u otra caja, por cuanto a juicio de empleadores y or-

ganizaciones sindicales, representan mayor beneficio para
los trabajadores.
Por estas razones, dentro de las disposiciones sobre el
régimen de transparencia para las cajas de compensación
familiar establecido en la Ley 789 de 2002 se han incorporado,
entre otras, disposiciones relativas al retardo en la expedi-
ción de paz y salvos, a la presión para obtener o impedir la
afiliación de las empresas, al abuso de posición dominante,
al desarrollo de prácticas no autorizadas e inseguras y a las
políticas discriminatorias en redes de comercialización entre
empresas compensadas y descompensadas.60

3.5 Derecho al subsidio familiar en dinero

El derecho al subsidio familiar nace por ministerio de la ley,

cuando se establece una relación laboral entre un empleador
con un trabajador. Este permanece latente en cabeza de cada
trabajador y se concreta en la medida en que se reúnen los
requisitos exigidos y se da lugar a su reconocimiento por
parte del empleador o de la respectiva caja de compensa-
ción familiar.

3.5.1 Personas que originan el derecho a recibir

subsidio en dinero

En términos de las disposiciones vigentes, dan derecho al

subsidio familiar en dinero:
a) Los hijos legítimos y extramatrimoniales desde el
momento de su nacimiento y los adoptivos o los hijastros
desde que adquieran tal calidad hasta los 18 años de edad,
como regla general.

60 Ley 789 de 2002, artículo 21.

88

b) Los hermanos huérfanos de padres que estén a cargo

del trabajador, desde el momento de la defunción del padre,
en las mismas condiciones establecidas para los hijos.
c) Los padres del trabajador, mayores de 60 años que
vivan con él y dependan económicamente de él, siempre y
cuando no reciban renta, pensión ni salario alguno o aque-
llos menores de 60 que demuestren tener disminuida su
capacidad laboral en más de un sesenta por ciento (60 %).
Con el tiempo y si se aplican criterios de extensión de la
seguridad social, relativos a la situación de otras personas
como las hijas solteras que se dedican a cuidar a sus padres
ancianos, los tíos o los abuelos que dedican buena parte
de su vida a criar o a cuidar familiares, aquellas mujeres o
nanas que han cuidado a los hijos de varias generaciones,
se tendrá que ampliar el conjunto de personas que originen
derecho a la protección del subsidio familiar.

3.5.2 Reconocimiento y permanencia del derecho al

subsidio en dinero

Para los trabajadores dependientes de un empleador, afilia-

dos a las cajas de compensación, se reconocerá el derecho
al subsidio en dinero siempre y cuando:
a) El patrono o la empresa para la cual presta sus servi-
cios el trabajador mantenga vigente una relación laboral, se
encuentre afiliada a la caja de compensación familiar y esté
al día con el pago de los aportes para el subsidio familiar.
b) El trabajador esté vinculado como trabajador perma-
nente, no ocasional y cumpla con las exigencias señaladas
por la ley en cuanto a horas de labor diaria o mensual, monto
de la remuneración y lugar donde se causan los salarios,
dentro del área donde tenga jurisdicción la caja o en la caja
de la jurisdicción más próxima al lugar de trabajo.
c) El trabajador tenga personas a cargo y pruebe ante la
respectiva entidad el carácter de dichas personas, conforme
a la ley sustantiva y con los medios idóneos del caso.
 89

Una vez reconocido el derecho a beneficiarse del subsi-

dio familiar en dinero a un trabajador, este lo disfrutará de
manera permanente, siempre y cuando:
a) El trabajador continúe vinculado de forma perma-
nente a una empresa afiliada a alguna de las cajas de com-
pensación familiar, aun cuando se encuentre disfrutando
de sus vacaciones o en incapacidad laboral.
b) El patrono o la empresa para la cual trabaja continúe
afiliada a una caja.
c) La suma de los subsidios que el trabajador y su cón-
yuge reciban por los mismos hijos no sobrepasen el límite de
remuneración e ingresos fijados por la ley para tener el derecho.
d) El trabajador labore el mínimo de horas diarias o
mensuales requeridas por la ley para tener el derecho.
e) El trabajador permanezca laborando dentro del te-
rritorio en el cual tiene jurisdicción la respectiva caja, salvo
cuando por razones del mismo trabajo tenga que desplazarse
fuera de este en comisión o de forma temporal.
f) Las personas por las cuales es beneficiario del subsi-
dio familiar continúen conviviendo con él y se mantengan
bajo su dependencia económica, dentro de las condiciones
de estudiante o de persona inválida y bajo los límites de
edad señalados.
g) El trabajador actualice las pruebas y requerimientos
exigidos en cuanto a escolaridad, incapacidad, convivencia,
dependencia económica, supervivencia, entre otros aspectos.

3.5.3 Pruebas para el reconocimiento del derecho el

subsidio en dinero

El aporte de pruebas por parte del trabajador, su recepción,

examen y calificación a cargo de la entidad encargada del
reconocimiento del derecho al subsidio familiar en dinero
está sujeta al régimen probatorio ordinario vigente en Colom-
bia. Esta documentación puede ser complementada y com-
pletada de oficio, en razón del régimen de administración
90

privada que caracteriza a las cajas de compensación y de

las facultades que tienen para requerir la información per-
tinente a empleadores y trabajadores, a tal punto de que las
inexactitudes pueden constituir fraude al subsidio familiar
y, en consecuencia, dar lugar a la suspensión o desafiliación
de la empresa y a la pérdida o suspensión del derecho o a
incurrir en la responsabilidad correspondiente por parte
del trabajador.
La categorización de las pruebas para el reconocimiento
del subsidio familiar puede hacerse con base en los tipos y
las características de personas a cargo:
• Hijos, padres y hermanos huérfanos de padres
• Edad
• Actividad
• Incapacidad
• Convivencia
• Dependencia económica del trabajador
De la combinación de estas categorías de personas suscep-
tibles a tener derecho al subsidio y de las circunstancias
particulares de cada una de ellas que se deben tener en
cuenta para determinar las pruebas, podemos relacionar los
siguientes casos, cuya elaboración inició cuando en la Caja
Colombiana de Subsidio Familiar (Colsubsidio) se editó la
publicación El Subsidio Familiar61:

Primer caso: hombre o mujer casados

Según la edad, la actividad que desarrollen, la capacidad
para trabajar y la calidad de hijos, se deberán aportar las
siguientes pruebas:
1) Hijos hasta los 12 años de edad:
– Registro civil de matrimonio de los padres.
– Registro civil de nacimiento de los hijos que acredite
el parentesco con los padres.

61 El Subsidio Familiar, Colsubsidio, Bogotá, octubre de 1986, p. 10 y ss.

 91

2) Hijos de 12 hasta 18 años de edad:

– Registro civil de matrimonio de los padres.
– Registro civil de nacimiento de los hijos, que acre-
dite el parentesco con los padres.
– Certificado de escolaridad expedido por el estable-
cimiento educativo con aprobación oficial o por el
Ministerio de Educación, según el artículo 151 de
la Ley 2106 de 2019.
3) Hijos de cualquier edad con un grado de invalidez
superior al 60 %:
– Registro civil de matrimonio de los padres.
– Registro civil de nacimiento de los hijos, que acre-
dite su parentesco con los padres.
– Certificado de invalidez, expedido por los mé-
dicos laborales o peritos, indicando el grado de
incapacidad.
4) Cuando existen hijos extramatrimoniales del traba-
jador o de su cónyuge:
– Registro civil de matrimonio de los padres.
– Registro civil de nacimiento de los hijos, que acre-
dite parentesco, con la nota de reconocimiento, en
su caso.
– Según edad, actividad o incapacidad para trabajar,
los requisitos exigidos para los otros hijos.
– Pruebas que acrediten convivencia y dependencia
económica del hijo respecto al trabajador.
5) En el caso de los hijos adoptivos del trabajador, de
su cónyuge o de ambos:
– Registro civil de matrimonio.
– Registro civil de nacimiento del hijo con la nota
de adopción.
– Según edad, actividad o incapacidad para trabajar,
los mismos requisitos exigidos para los otros hijos.
La actividad que desarrolle el cónyuge del trabajador soli-
citante debe demostrarse para efectos del subsidio familiar,
en la siguiente forma:
92

1) Si el cónyuge tiene vínculo laboral:

– Certificado del empleador en el cual conste el valor
de su remuneración mensual.
– En caso de que esté recibiendo subsidio familiar,
certificado al respecto.
– Pruebas idóneas sobre convivencia y dependencia
económica de los hijos con respecto a ambos padres.
2) Si el cónyuge trabaja independiente:
– Las pruebas idóneas que acrediten tal calidad.
3) Si el cónyuge es pensionado:
– La certificación respectiva.
4) Si el cónyuge no trabaja:
– La afirmación o declaración del trabajador, la cual
puede hacerse ante autoridad competente que de
fe de ello o en el formulario de inscripción corres-
pondiente en la caja.

Segundo caso: trabajador divorciado o separado legalmente

El trabajador debe aportar:
1) Copia auténtica de la sentencia o prueba pertinente
de la separación de bienes o de cuerpos o del divorcio.
2) Los demás requisitos exigidos para las personas a
cargo del trabajador casado, según el caso.
3) En el evento del padre que afirme convivir con sus
hijos, a pesar de que la sentencia declare que sobre ellos no
tiene la guarda, las pruebas en las cuales se demuestre la
convivencia y dependencia económica.
4) En el caso de que la madre sea la solicitante es sufi-
ciente la sentencia de separación acreditando que la guarda
de los menores está a su cargo.

Tercer caso: hombre o mujer separados de hecho

El trabajador debe aportar:
1) El Registro civil de matrimonio.
2) La prueba de que la guarda del hijo está a su cargo: sen-
tencia, declaraciones de testigos u otro documento probatorio.
 93

3) Los demás requisitos exigidos para las personas a

cargo del trabajador, según el caso.

Cuarto caso: hombre o mujer viudos

El trabajador debe aportar, respecto de los hijos del matri-
monio del cual se es viudo y de las demás personas a cargo:
1) Registro civil de matrimonio.
2) Acta de defunción del cónyuge.
3) Los demás requisitos exigidos para los hijos, her-
manos huérfanos de padre y padres a cargo, según el caso.
4) En el caso de los hijos extramatrimoniales, además
se debe acreditar convivencia y dependencia económica de
estos respecto del padre o de la madre, mediante pruebas
idóneas o al menos declaraciones de testigos.
Respecto del viudo con nuevo matrimonio, el trabajador
debe aportar:
1) Registros civiles de los matrimonios.
2) Acta de defunción del cónyuge anterior.
3) Los demás requisitos exigidos para los hijos, her-
manos huérfanos de padre y padres a cargo del trabajador,
según el caso.
4) Requisitos exigidos según actividad del cónyuge,
en los términos que se exigen para el caso del hombre o la
mujer casados.
Respecto del viudo que esté en unión libre, el trabajador
debe aportar:
1) Registro civil del matrimonio.
2) Registro civil de defunción del cónyuge.
3) Los requisitos exigidos para los hijos, hermanos huér-
fanos de padre y padres a cargo del trabajador, según el caso.
4) Pruebas según actividad del compañero o compañera
permanente del trabajador, en los términos del artículo 4
de la Ley 54 de 1990 y del artículo 2 de la Ley 979 de 2005.
5) Pruebas idóneas que acrediten la convivencia y de-
pendencia económica de las personas a cargo con respecto
al trabajador.
94

Quinto caso: hombre o mujer en unión libre

El trabajador debe aportar:
1) Registro civil de nacimiento de los hijos que acredite
el parentesco, con la respectiva nota de reconocimiento en
su caso.
2) Los demás requisitos exigidos para las personas a
cargo, según el caso.
3) Requisitos según actividad del compañero, en los
términos exigidos para los cónyuges de los trabajadores
casados.
4) Pruebas idóneas que acrediten convivencia y de-
pendencia económica de las personas a cargo, respecto del
trabajador.

Sexto caso: hombre o mujer solteros

El trabajador debe aportar:
1) Registro civil de nacimiento de los hijos, que acredite
parentesco, con la respectiva nota de reconocimiento.
2) Los demás requisitos exigidos para las personas a
cargo, según el caso.
3) Pruebas idóneas con las cuales se acrediten la con-
vivencia y dependencia económica de los hijos respecto del
padre.

Séptimo caso: hermanos huérfanos de padres con derecho

Para que los hermanos huérfanos de padres puedan bene-
ficiarse del subsidio familiar, estos deben aportar:
1) Actas de defunción.
2) Registro civil de nacimiento del solicitante que
acredite parentesco.
3) Registro civil de nacimiento del hermano que acredite
parentesco.
4) Copia auténtica de la declaración de renta del tra-
bajador o su equivalente para demostrar la calidad de la
persona a cargo.
 95

5) Pruebas idóneas que acrediten la convivencia y

dependencia económica de los hermanos con respecto al
trabajador.
6) Según edad, actividad o incapacidad para trabajar,
deben aportarse los demás requisitos exigidos para los hijos.
7) Prueba idónea o declaración en la que se manifieste
que los hermanos huérfanos no reciben subsidio familiar,
renta, pensión, salario o ingreso alguno.

Octavo caso: padres del trabajador con derecho

Para que los padres del trabajador tengan derecho al sub-
sidio familiar en dinero se requiere:
1) Registro civil del solicitante que acredite parentesco
con los padres por quienes se reclama subsidio familiar.
2) Copia auténtica de la declaración de renta del trabajador
o su equivalente para demostrar la calidad de persona a cargo.
3) Registro civil de nacimiento de los padres, partida
eclesiástica en los casos en que aún se acepte como prueba
(para las personas nacidas antes de 1939) u otras pruebas
de parentesco.
4) Si el padre es menor de 60 años y tiene una invalidez
mayor del 60 %, el certificado que lo acredite.
5) Pruebas idóneas que acrediten la convivencia y
dependencia económica de los padres con respecto del
trabajador.
6) Certificado de supervivencia de los padres o demás
pruebas idóneas.
7) Prueba idónea o declaración de parte a través de
la cual se manifieste que los padres no reciben subsidio
familiar, renta, pensión, salario o ingreso alguno.

Noveno caso: pruebas para demostrar el derecho según el

sitio de trabajo
El trabajador afiliado solo podrá reclamar derecho a subsi-
dio familiar por trabajo permanente realizado dentro de la
jurisdicción de la caja correspondiente.
96

Cuando el trabajador labore fuera de la jurisdicción de la

caja a la cual está afiliado, tendrá que demostrar que se trata
de un hecho transitorio y en razón del trabajo permanente
que realiza en su empresa.
En caso de que el certificado de estudios sea expedido por
establecimiento educativo ubicado fuera de la jurisdicción
de la caja, el trabajador deberá demostrar la convivencia y
relación de dependencia económica del estudiante a su cargo.

Décimo caso: trabajador gerente-socio de la empresa

Cuando un trabajador afiliado también sea gerente-socio
de la empresa empleadora, además de los requisitos men-
cionados para los casos anteriores, deberá tener:
1) Contrato de trabajo suscrito por el representante
legal de la empresa con el trabajador solicitante.
2) Prueba idónea o declaración en la cual se demuestre
que ni el trabajador ni su cónyuge reciben subsidio familiar
de otra caja, salvo en aquellos casos en que sea posible.

Decimoprimer caso: trabajador socio de la empresa

El trabajador afiliado a la caja que sea socio de la empresa
afiliada deberá aportar los documentos exigidos para los
anteriores, además de los siguientes:
1) Contrato de trabajo o su equivalente.
2) Prueba idónea o declaración en la cual se demuestre
que ni él ni su cónyuge reciben subsidio familiar de otra
caja, salvo en aquellos casos en que sea posible.

Decimosegundo caso: reconocimiento judicial

Cuando ante la justicia ordinaria se tramiten procesos
para el reconocimiento de la obligación alimentaria de los
padres respecto de los hijos menores de edad o procesos
por obligaciones de socorro y protección de los padres res-
pecto de los hijos o de los hijos respecto de los padres, de
acuerdo con el Código Civil y otras normas especiales, las
correspondientes sentencias judiciales deben ser acatadas
 97

por las cajas de compensación familiar o los empleadores

responsables directos del pago del subsidio familiar, a fin
de hacer compatibles la administración del subsidio familiar
que se adelante por los trámites normales de demostración
del derecho ante las cajas de compensación familiar con el
reconocimiento surtido ante la jurisdicción ordinaria.
Cuando el subsidio familiar tiene que ser reconocido di-
rectamente por el patrono, acudiendo o no a la jurisdicción
ordinaria, además del acervo probatorio indicado para los
casos mencionados es necesaria la prueba correspondiente
a la cuota del subsidio más alto pagado por la caja o las
cajas de la jurisdicción en la época o épocas cubiertas por
la acción que dio lugar a la confrontación o al proceso. Esta
prueba tendrá que ser expedida por las propias cajas o por
la Superintendencia del Subsidio Familiar para determinar
las dobles sumas que corresponde reconocer y pagar al
respectivo empleador, de conformidad con el artículo 86
de la Ley 21 de 1982.
En cada caso deberán aportarse las certificaciones de las
entidades promotoras de salud, las administradoras de los
regímenes exceptuados o especiales de salud, las juntas de
calificación de invalidez y otras entidades competentes o los
servicios médicos del empleador para demostrar la incapa-
cidad, la situación de discapacidad y el grado de invalidez.
Asimismo, ante las cajas de compensación será necesario
informar, en cada caso, si los trabajadores que reclaman
subsidio o las personas por las que este se solicita reciben
o no el subsidio familiar de otra caja para determinar si es
procedente el reconocimiento simultáneo en los casos que
sea posible, so pena de incurrir en fraude al régimen del
subsidio y asumir las consecuencias legales pertinentes.
Por último, las cajas de compensación familiar dispo-
nen de facultades para solicitar otras pruebas o adelantar
las investigaciones adicionales que sean necesarias para
la verificación real de los ingresos del socio-trabajador
afiliado, con el propósito de determinar los factores que
98

determinan el derecho a reclamar subsidio familiar, como

las tasas compensatorias, en el caso de las cooperativas.62

3.5.4 Suspensión y pérdida del derecho al subsidio en

dinero

El derecho a recibir el subsidio familiar de una caja de

compensación se suspende con la desafiliación temporal o
permanente del empleador a la respectiva caja; por mora en
el pago de los aportes u otra medida que afecte la relación
de afiliación, o por la suspensión del contrato de trabajo o
la relación laboral existente entre el empleador y el traba-
jador beneficiario del subsidio, generada en autorización
administrativa para suspender los contratos, por huelga,
licencia o sanción disciplinaria.
El derecho a recibir subsidio monetario de una caja para
las personas a cargo se pierde cuando:
a) El trabajador se retira de la empresa afiliada, por termi-
nación del contrato de trabajo u otro tipo de desvinculación
laboral del empleador afiliado.
b) Disminuyen las horas mínimas diarias o mensuales de
labor, por debajo de los límites exigidos para tener derecho al
subsidio o pérdida de la calidad de trabajador permanente.
c) El empleador se desafilia de la caja de compensación
por voluntad, liquidación, expulsión u otro motivo, casos en
los que, de subsistir la relación laboral, podrá reclamarse el
derecho ante la nueva caja a la que se afilie el patrono o ante
el patrono mismo, por intermedio de la jurisdicción ordinaria.
d) Los ingresos mensuales del trabajador beneficiario
del subsidio sobrepasan los límites establecidos por la Ley
para tener el derecho a la prestación del subsidio en dinero.

62 Ley 454 de 1998, artículo 59 y siguientes, que regulan la economía solidaria, el

departamento y la Superintendencia de economía solidaria o de cooperativas,
y el art. 16 del Decreto reglamentario n.° 468 de 1990.
 99

e) Las personas a cargo dejan de convivir con el trabaja-

dor o de depender económicamente de este; sobrepasan los
límites de edad fijados por la Ley; dejan de tener la calidad
de estudiantes, de ser personas inválidas o fallecen.
f) El trabajador no aporta las pruebas y exigencias
requeridas sobre escolaridad, invalidez o supervivencia,
según el caso.
g) El trabajador recibe subsidio familiar por intermedio
de otra caja, en virtud de la misma vinculación laboral.
h) El trabajador comete fraude contra el régimen del
subsidio familiar con acciones como suministrar informa-
ción falsa u omitir el reporte oportuno de las novedades
que afecten el derecho a recibir subsidio. En estos casos,
además, el trabajador deberá responder por los perjuicios
causados y asumir otro tipo de responsabilidades ante la
institución.
i) El trabajador fallece o adquiere la calidad de pensionado.
j) El trabajador deja de cumplir los requisitos del meca-
nismo de protección al cesante.
k) El trabajador no cumple con los estatutos de la caja.
Tanto los empleadores como los trabajadores afiliados a
una caja de compensación tienen la obligación legal de dar
aviso, por intermedio de su patrono o de manera directa,
sobre la ocurrencia de nacimientos, muertes, divorcios o
separaciones; el abandono de hogar por parte de los hijos; la
ocupación remunerada o el recibo de rentas u otros ingresos
por parte de hijos, padres o hermanos por quienes se recibe
subsidio; modificaciones sobre la convivencia o dependen-
cia económica, y cualquier otro hecho o circunstancia que
determine modificaciones en el reconocimiento y pago del
subsidio familiar. La información debe suministrarse dentro
de los primeros diez días del mes siguiente a aquel en el
que sucedan los acontecimientos. El hecho de no suminis-
trar la información o de hacerlo inoportunamente, puede
ser considerado como fraude al subsidio familiar, con las
respectivas consecuencias.
100

3.5.5 Prescripción del derecho y caducidad de los pagos

del subsidio en dinero

Las acciones jurídicas para reclamar válidamente el reco-

nocimiento y el pago de la prestación social del subsidio
familiar en dinero prescriben en 3 años.
El derecho al subsidio familiar, correspondiente a un de-
terminado mes, caduca para los trabajadores afiliados a las
cajas de compensación al vencimiento del mes subsiguiente
a aquel que se reclama, cuando estos no hayan aportado las
pruebas correspondientes a su derecho en forma oportuna,
hallándose el patrono afiliado a la caja y al día en el pago
de los aportes correspondientes.

3.5.6 Catálogo de pruebas

A continuación, se presenta un catálogo de las principales

pruebas requeridas para el reconocimiento del derecho al
subsidio familiar, en las diferentes hipótesis planteadas:
– Registro civil de nacimiento
– Registro civil de defunción
– Registro civil de matrimonio
– Escrituras de reconocimiento o legitimación
– Escritura de adopción
– Escritura de separación de bienes
– Certificado de supervivencia
– Certificado de escolaridad, sustituido por el sistema de
información del Ministerio de Educación, según lo dis-
puesto por el artículo 151 de la Ley 2106 de 2019
– Certificados médicos de invalidez
– Certificados de incapacidad
– Certificados de ingresos, rentas o pensiones
– Certificados que acrediten recepción de subsidio familiar
– Certificados sobre monto de cuotas de subsidio
 101

– Declaraciones rendidas ante juzgados, notarías o auto-

ridades competentes
– Declaraciones juramentadas
– Sentencias judiciales de separación de cuerpos o de
bienes, divorcio, reconocimiento, alimentos, entre otras.
– Formularios de las cajas para ordenar y procesar la
información.
Las cajas de compensación familiar tienen facultad legal
para verificar la información y tomar medidas en casos
de fraude, suministro de información falsa o información
desactualizada en las declaraciones juramentadas rendi-
das ante las propias cajas en formularios preestablecidos,
que permiten el análisis y la confrontación por parte de la
propia institución, a fin de facilitar el aporte, la crítica y la
organización de las pruebas pertinentes.

3.6 El subsidio en dinero como objeto jurídico

El subsidio familiar en dinero es un objeto jurídico

susceptible de afectaciones como: el embargo, cuando
de juicios de alimentos o pagos por vivienda se trata;
la reclamación judicial en cuantía igual al doble de la
cuota más alta que se pague en el lugar donde se cause,
cuando es el empleador a quien se demanda, y en el
nivel de cuotas fijado por la respectiva caja, cuando es
ante una de ellas que se reclama; la posibilidad de ser
gravado fiscalmente, entre otras. Por contraste, lo mismo
no puede predicarse, a la luz de la ley y de la realidad,
respecto de la parte del subsidio que llegue a reconocerse
en especie o en servicios, cuando por estos conceptos se
reciben bienes u otros elementos, se utilizan los servicios
o dejan de pagarse determinadas sumas en razón de que
los afiliados, los beneficiarios, las personas a cargo o la
comunidad en general haga uso de estos.
102

3.7 Modalidades del subsidio en dinero

Son múltiples las modalidades del subsidio familiar que

pueden reconocerse:
a) Suma de dinero por persona a cargo, como subsidio
ordinario.
b) Una suma adicional de dinero, entregada a las per-
sonas a cargo, cuando se trata de ajustarse al 55 % del monto
de los aportes en la respectiva caja.
c) Doce mensualidades de subsidio ordinario que se
pagan cuando el trabajador beneficiario del subsidio familiar
fallece.
d) Una suma equivalente a doce mensualidades de la
respectiva cuota, cuando ocurre la muerte de la persona a cargo.
e) Sumas periódicas que se otorgan como auxilio edu-
cativo, becas u otros conceptos.
En algunos casos, se reconocen también sumas de dinero
en circunstancias como el matrimonio del trabajador, el na-
cimiento de los hijos del afiliado, la muerte del trabajador
o de los beneficiarios, el disfrute de las vacaciones de los
hijos, el ingreso a la guardería o a la escuela y se ofrecen
créditos de instalación o de vivienda, como también para la
constitución de empresas de fomento que permitan mejorar
los ingresos del grupo familiar y para adquirir objetos que
provean bienestar a la familia.

3.8 La cuota única de subsidio en dinero

La búsqueda de uniformidad en la cuota del subsidio en

dinero ha dado lugar a que se predique el establecimiento de
una cuota única del subsidio familiar en dinero para todo el
país, con el objeto de que opere un sistema de compensación
más amplio, con redistribución de los recursos entre las cajas
grandes y pequeñas, de los empleadores, de las regiones y
entre los diferentes sectores. Este planteamiento, atractivo
a primera vista, merece los siguientes comentarios:
 103

a) Desestimularía en forma notable el gran avance

alcanzado por el sistema del subsidio familiar en materia
de servicios sociales, pues recursos que hoy son destinados
a estos programas tendrían que ser transferidos a pequeñas
cajas para hacer una mayor repartición de cuotas moneta-
rias, lo que significaría regresar a la concepción inicial y
tradicional de simple reparto de numerario, olvidando la
búsqueda del bienestar y del mejoramiento de la calidad
de vida con apertura a toda la comunidad en algunos
programas. Además, el sistema de cuota única propuesto,
implicaría el sacrificio de las cuotas actualmente vigentes
para tratar de mermar beneficios sociales ya alcanzados.
b) El establecimiento de una cuota única obligatoria
de subsidio podría significar también la iliquidez y hasta
la terminación de las cajas pequeñas, de una parte, por
falta de recursos para repartir en cuotas de dinero y, de
otra, por el desestímulo que esto ocasionaría en aquellas
corporaciones que no tienen programas sociales o los tienen
poco desarrollados. Si la cuota fuese única e igual en todas
las cajas de compensación, el atractivo para afiliarse a una
u otra no sería otro que el de los servicios sociales que se
otorgaran.
c) Un sistema amplio de compensación y su distribu-
ción entre las instituciones integrantes del sistema supone
la organización a nivel nacional de un organismo de recibo
y redistribución de excedentes y faltantes, con los riesgos
que traen consigo los fenómenos de las hiperadministra-
ciones como el gigantismo, la ineficiencia y la desviación
de recursos del subsidio a fines diferentes.
Pese a los anteriores comentarios, las cajas pequeñas, deno-
minadas deficitarias o descompensadas, atribuyen el denominado
fenómeno del «guerreo» entre las cajas, especialmente con
las cajas denominadas compensadas o superavitarias, a lo poco
atractivas que resultan las pequeñas y medianas industrias
para las cajas por los niveles salariales y por las grandes de-
mandas de servicios y de subsidio que originan. Al respecto
104

se dice que: «… la consecuencia necesaria es que aun cuando

la ampliación de cobertura del Sistema de Subsidio Familiar
deba hacerse propiciando la vinculación de esa multitud
de empresas medianas y pequeñas que hoy le son extrañas,
resulta que tal incremento de cobertura será muy difícil en
tanto subsista el concepto de ‘empresas deficitarias’, es decir,
mientras que en cada caso se tenga que mirar si la empresa
aporta o extrae más de la caja a la cual está afiliada…»63.
Resulta paradójico que aun aceptando que podrían darse
otras alternativas, se señalen algunas de las razones que
originan el mencionado «guerreo» entre cajas para afianzar
los planteamientos a favor de la fijación de una cuota única
nacional, indicando que este:

– Profundiza el carácter monetario del subsidio familiar en

detrimento de los servicios como componente importante de
la prestación.

– Hace que las cajas deban ser excesivamente cautelosas en la

afiliación de nuevas empresas o que se dediquen a obtener para
sí la afiliación de empresas «compensadas» o «superavitarias»
ya afiliadas a otras corporaciones.

– Refuerza la concentración del Sistema de Subsidio Familiar a

favor no solamente de unas pocas cajas grandes sino, además,
de las regiones de mayor desarrollo económico en el país, en
detrimento de las cajas pequeñas y de las regiones de menor
desarrollo.

– Al forzar constantes incrementos en la cuota monetaria,

se afecta la solidez económica de las cajas ya que se ven en
la obligación de distribuir en dinero porcentajes significati-
vamente superiores al 55 % y, en ocasiones, deben apelar a

63 Desconcentración del subsidio familiar, BERNAL B. Alejandro y otra publi-

cación CINSET, n.° 103, Bogotá, 1990, p. 47.
 105

sus reservas o a los recursos que deben ser dedicados a la

prestación de servicios.

– Causa inestabilidad en el sistema ya que los trabajadores

tienen permanente interés en que su empresa cambie de caja
de compensación, todo en búsqueda de cuotas monetarias
más altas.

– Habida cuenta de que en el guerreo entre las cajas subyace

el carácter de «superavitaria» o no de una empresa y que,
como se ha dicho, las cajas tienen poco interés en afiliar
empresas «deficitarias», todo ello con incidencia negativa
en las posibilidades de ampliación de cobertura. Es así
como muchas empresas tienen dificultad para afiliarse al
subsidio familiar.64

Esta controversia, planteada inicialmente desde la Superin-

tendencia del Subsidio Familiar65 dio lugar a la presentación
de los proyectos de Ley n.° 176 de 1989 ante el Senado de la
República y 109 de 1990, que cursaron en la comisión VII
de la Cámara de Representantes, y cuyo contenido esencial
se puede resumir de la siguiente manera:
– Establecimiento de una cuota única de subsidio familiar
en dinero para todo el país, fijada en el mes de mayo de
cada año por la Superintendencia del Subsidio Familiar,
con base en los recaudos del año anterior, divididos por
el número de personas a cargo de todas las cajas, equi-
valente al 55 % y financiable mediante la transferencia
de recursos entre las cajas, con sanciones en caso de no
suministrar la información o no transferir los recursos
oportunamente

64 Desconcentración del subsidio familiar, ob. cit., pp. 48 y 49.

65 Superintendencia del Subsidio Familiar, cuota única, Sector Primario, Impreso
en ICBF, 1986, pp. 9 y ss.
106

– Creación de un Fondo Nacional del Subsidio Familiar,

a manera de cámara de compensación, administrado y
financiado por las propias cajas para fijar semestralmente
la cuota única y administrar la distribución de excedentes
de recaudos, tanto de las cajas hacia el fondo como de
este a las cajas que los requieran.66
En la reforma del régimen del subsidio familiar y de las cajas
de compensación familiar que se abordó en la Ley 789 de
2002, se establecieron criterios para el cálculo de la cuota
monetaria del subsidio familiar en dinero como los que se
indican a continuación:
– La sana competencia en las actividades de mercadeo que
realizan las cajas, con el propósito de evitar excesos en
el otorgamiento de subsidio en dinero en desmedro de
las otras formas de subsidio.
– La solidaridad entre las cuotas de subsidio a nivel de las
regiones.
– La equidad entre las cajas de compensación familiar de
diferente tamaño y desarrollo.
– La gradualidad en la definición de las cuotas de manera
progresiva.
– La integralidad, de manera que exista una relación directa
entre el subsidio monetario, los subsidios en especie y
servicios que otorgan las cajas.
– La solidaridad entre las ciudades y el campo, para ayudar a
los trabajadores agropecuarios del sector rural.
De esta manera, con la expedición de la Ley 789 de 2002
se estableció un procedimiento por el que, a través de la
Superintendencia del Subsidio Familiar, a principios de
cada año calendario, se fijaría una cuota de referencia
por departamento para fijar una cuota departamental y

66 Proyecto de Ley 176 de 1989 presentado ante el Senado de la República, Revista

ASOCAJAS, XX Asamblea Ordinaria, Bogotá, 25 de abril de 1990 y Proyecto de
Ley 129 de 1990, Comisión VII Cámara de Representantes.
 107

establecer un sistema de compensación entre las cajas de

la misma repartición territorial y de las diferentes regiones,
de manera que las cajas de mayores recursos transfieran a
cajas con menores posibilidades para tratar de llegar a tener
cuotas únicas departamentales o regionales.67

3.9 Síntesis

El subsidio familiar en dinero es la forma inicial y tradicio-

nal de reconocimiento de la prestación social. Su pago, por
parte de las cajas de compensación familiar está sujeto a la
demostración de los requisitos exigidos por la Ley para el
efecto y, en consecuencia, al aporte de las pruebas pertinentes
que acrediten las diversas calidades de sus titulares.
Es necesario recordar que el subsidio familiar en dinero
es un objeto jurídico susceptible de afectaciones en el campo
del derecho, dentro de las limitaciones señaladas en la ley.
La determinación de las sumas correspondientes por
concepto de subsidio familiar en dinero, ordinario o ex-
traordinario, depende de la aplicación de los parámetros y
principios definidos en la ley para cada caso. La determina-
ción de las cuotas de referencia establecidas por la Superin-
tendencia del Subsidio familiar a comienzos de cada año se
da en función de los dineros que recaude cada caja y de las
personas a cargo que tengan derecho a la prestación social.
El proceso de definir una cuota única de subsidio en
dinero para todo el sistema de compensación familiar con
las cuotas únicas de referencia, establecido por la Ley 789
de 2002, no ha incidido de manera importante en el creci-
miento de las cajas en las regiones más desarrolladas de la
economía, como tampoco en el debilitamiento de las cajas
únicas departamentales o de las cajas pequeñas ubicadas
en regiones con menor desarrollo.

67 Ley 789 de 2002, artículo 5.

 capítulo iv
el subsidio familiar en especie

El subsidio familiar en especie al que tienen derecho el tra-

bajador cuyos ingresos mensuales no sobrepasen el valor de
cuatro salarios mínimos legales mensuales y sea beneficiario
del subsidio en dinero, las personas a cargo y el cónyuge
o compañero permanente de dicho trabajador, puede ser
reconocido por las cajas de compensación familiar en for-
ma de alimento, vestido, becas de estudio, textos escolares,
drogas y demás frutos o géneros diferentes al dinero que
determine la reglamentación de la ley.
La característica esencial de este tipo de subsidio es que
se trate de especies, productos, artículos, frutos u otros
efectos o géneros diferentes al dinero, aun cuando puedan
significar dinero para quien los recibe, por el valor que tienen
por sí mismos y para quien los otorga, debido a los costos
que se tendrían que sufragar por ellos para suministrarlos
en su reemplazo.
Los bienes y objetos que conforman el subsidio en es-
pecie solo lo constituyen en la medida en que con ellos se
busque aliviar cargas derivadas de las situaciones familiares
que son objeto de protección por el régimen del subsidio.
Por ejemplo, una beca para hacer una subespecialización
no podrá ser considerado un bien otorgado en calidad de
subsidio, como tampoco el suministro de objetos suntuarios
que no atiendan verdaderas carencias familiares.

109
110

Tampoco podrá hablarse de subsidio en especie cuando

en desarrollo de un programa de mercadeo social se ven-
dan, por ejemplo, útiles escolares o productos alimenticios
a precios reducidos, puesto que por concepto del subsidio
en especie se debe entregar el objeto, elemento o artículo.
Es indudable que los requerimientos relacionados con
la administración de este tipo de subsidio son algunos de
los factores que han impedido su adecuado desarrollo,
por lo dispendioso de su tratamiento, pues los costos en
la distribución, los riesgos que se corren de que se pierda
el objetivo que se busca y la ineficiencia en su propia ad-
ministración desestimulan su otorgamiento.
La significación económica que puede tener el subsidio
en especie, cuando es un pequeño ingreso, sicológica y
culturalmente puede ser ineficaz por las connotaciones de
gratuidad, regalo o limosna que pueden llegar a tener; de
ahí que, aun con precios bajos, un servicio de mercadeo
social puede sustituirlo. Esto se debe a que muchas veces
un objeto es mejor valorado por su propietario, si para
adquirirlo ha tenido que pagar algún dinero, así sea en
forma simbólica.
El objeto de este tipo de subsidio es ayudar a solucionar
problemas pequeños, pero esenciales para el diario vivir
de algunos de los miembros de la familia, como el sumi-
nistro de ciertos alimentos, útiles, medicamentos, becas u
otros efectos.
Es importante destacar la responsabilidad que atribu-
yó la ley al Gobierno para que por la vía reglamentaria
procediera a determinar los «demás frutos o géneros
diferentes al dinero» que pueden constituir subsidio en
especie. Aun cuando técnicamente no parezca adecuado
que por reglamento se haya dejado la facultad de asignar
nuevas áreas de acción diferentes a las determinadas en
la ley del subsidio familiar, pues debería limitarse su ins-
trumentación a lo definido en ella, con esta atribución se
 111

permite al Gobierno complementar y orientar el sistema

del subsidio hacia la protección de las necesidades de la
población, según sus características propias y los reque-
rimientos particulares.

4.1 Subsidio en alimentos

Este tipo de subsidio se manifiesta en programas a través

de los cuales se distribuyen porciones de alimentos como
la leche para mejorar la dieta alimentaria de las madres
embarazadas o lactantes y de los niños. Durante los pri-
meros días de crianza, las madres suelen recibir para sus
hijos vasos o cajas de leche reconstituida y, posteriormente,
en los jardines o restaurantes escolares se les suministran
alimentos enriquecidos como la denominada bienestarina,
que entrega el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
(ICBF).
Veamos algunos ejemplos de subsidio en especie corres-
pondiente a los alimentos:
a) La leche y demás alimentos que se entregan a ma-
dres, hijos y ancianos para mejorar la dieta alimentaria.
b) Los mercados que entregan las cajas, las empre-
sas u otras instituciones a sus trabajadores o a personas
necesitadas.
c) Las raciones o porciones de alimentos que las insti-
tuciones entregan a los niños o estudiantes en colegios, jar-
dines infantiles, restaurantes escolares, hogares de bienestar,
ancianatos, salacunas, hogares de día, entre otros espacios de
similar naturaleza, sin costo alguno para quienes los reciben.

4.2 Subsidio en vestido

Tiene sus manifestaciones en el suministro de ajuares, ropa,

vestidos y otros implementos de ayuda familiar por parte
de las instituciones de protección social, cuando ocurren
112

hechos como el nacimiento de un hijo, la celebración de la

primera comunión, el ingreso a la escuela, el matrimonio
o la muerte.
El mejor ejemplo que ilustra este tipo de subsidio lo cons-
tituyen los ajuares, los pañales, las pijamas y demás prendas
o elementos que ciertas instituciones de seguridad social
dan a los afiliados con ocasión del nacimiento de sus hijos.
El objeto del subsidio, en este caso, es acudir en apoyo de
la familia para la satisfacción de las necesidades de abrigo
y cuidado, en especial de los neonatos.

4.3 Subsidio en becas de estudio

El subsidio en especie que se otorga en becas de estudio

está conformado por las oportunidades que ofrecen las cajas
de compensación para que los beneficiarios del subsidio
familiar puedan acudir a establecimientos educativos o de
formación, sin tener que sufragar la totalidad o parte de
las matrículas o pensiones. Solo una comunicación de la
institución de seguridad social correspondiente, que sus-
tente el pago correspondiente, les permite a los afiliados
de una caja beneficiarse de la capacitación que se da como
subsidio en especie.
Las instituciones de seguridad social ofrecen diferentes
tipos y modalidades de becas para asegurar la capacita-
ción, tanto para la formación a nivel primario, secundario
y universitario, de tipo clásico como de carácter técnico o
tecnológico.
El objeto del subsidio, en este campo, es dar ayuda a la
familia en la formación y capacitación de los afiliados o
beneficiarios, para su realización, desarrollos personales y,
eventualmente, para el mejoramiento del nivel de ingresos
de la familia, que debe ser compatible con los servicios
sociales de educación, formación y capacitación ofrecidos
por las cajas de compensación a sus afiliados y beneficiarios
de forma directa.
 113

4.4 Subsidio en medicamentos

Este tipo de subsidio está conformado por la entrega de

medicamentos, vacunas, curaciones, aparatos de prótesis y
demás efectos relacionados, que complementen los servicios
de salud o que permitan solucionar carencias relacionadas
con la salud y el bienestar tanto del trabajador como de
sus familiares.

4.5 Subsidio en textos escolares

Modalidad del subsidio familiar que consiste en el suministro

sin costo de textos escolares y otro tipo de material para la
formación y capacitación del trabajador o de los miembros
de su grupo familiar. Este significa una ayuda que pueden
dar las cajas de compensación para complementar los ser-
vicios de educación, formación y capacitación que prestan
directa o indirectamente.

4.6 Subsidio en otros frutos o géneros diferentes al

dinero

Dentro de este grupo podrían incluirse toda clase de artículos,

papeles, documentos u objetos que, sin ser dinero como tal
o su equivalente, atiendan necesidades familiares a cuenta
del subsidio familiar. Son ejemplo de este tipo de subsidio
los bonos, las pólizas u otras manifestaciones que puedan
significar la entrega de especies, frutos o géneros que con-
tribuyan a la solución de necesidades familiares.

4.7 El subsidio en especie y sus relaciones con los

subsidios en dinero y en servicios

Las relaciones de los subsidios en especie con el subsidio

en dinero y el subsidio en servicios son tan estrechas que
muchas veces es difícil distinguir si se trata de uno u otro
114

caso, por la significación que tiene en términos de dinero

circulante y por la vinculación directa que existe con los
servicios de salud, educación, formación y capacitación,
mercadeo social, recreación, vivienda, nutrición o crédito de
fomento, y porque estos, generalmente, por su naturaleza,
conllevan la entrega de bienes o artículos que forman parte
de los mismos o los complementan.
Algunos ejemplos pueden ilustrarnos:
1) En la caja de compensación familiar de Antioquia,
Comfama, dentro de los servicios de salud se suministran
bonos de salud oral, a fin de «consolidar la acción preventiva
y educativa» y dar «derecho a reclamar algunos obsequios
como cepillos de dientes y seda dental»68.
2) En la caja de compensación familiar de Comfenalco,
seccional Antioquia, dentro de los programas preventivos
de salud, se adelantaban campañas como la desparasita-
ción, en cuyo desarrollo, a los asistentes a la campaña «se
les da[ba] una tableta para parásitos intestinales (sin costo)
[y a los niños]… la dosis correspondiente en jarabe», o la
campaña de planificación familiar, en la cual a las madres
beneficiarias «se les da[ba] gratuita la consulta médica y las
revisiones, [y] se les subsidia[ba] el método anticonceptivo
escogido por la familia»69.
3) En la caja de compensación familiar Comfenalco
de Antioquia, dentro del programa de nutrición, se hace la
evaluación nutricional de los niños de 3 a 12 años y de las
madres. Si hay algún grado de desnutrición, estos ingresan
a las citas programadas por los nutricionistas sin costo y
se les entrega mensualmente y sin costo el suplemento
alimentario, leche y soya.70

68 Servicios Sociales Superintendencia del Subsidio Familiar, Bogotá, 1990, p. 20.

69 Servicios Sociales, ob. cit., p. 35.
70 Servicios Sociales, ob. cit., p. 35.
 115

4) En la caja de compensación familiar de Caldas,

Comfamiliares Caldas, se suministra bienestarina y refrige-
rios a los niños dentro de los programas de complementación
alimentaria y desparasitación.71
5) En la caja de compensación familiar de Boyacá,
Comfaboy, el programa de nutrición consiste en la entrega
de bonos especiales de complementación alimentaria para
las madres embarazadas, los infantes en lactancia hasta los
12 meses y la población infantil de 1 a 3 años. Esto se com-
plementa con charlas educativas, boletines informativos,
consulta nutricional de control y crecimiento para niños, y
tratamiento nutricional para adultos.72
Las cajas podrían orientar sus estrategias de suministro
de subsidio en especie, identificando aquellas épocas o
circunstancias en que se producen ciertos hechos que des-
equilibran los presupuestos familiares. De manera general
y con notable aumento en los gastos, son ejemplo de esto
la temporada navideña, de ingreso a las escuelas o de va-
caciones, fechas en las que se podría otorgar subsidios en
libros y útiles escolares, regalos, implementos para depor-
tes y recreación, suministro de vacunas o medicamentos,
como sucede en las ferias escolares o del juguete, pero con
entrega de los elementos. Lo mismo aplicaría para cuando
los afiliados fueran afectados por circunstancias particulares
como ocurre con los elementos que suministran algunas
instituciones con ocasión del nacimiento de los hijos, el
ingreso a la guardería o la escuela, la celebración de la
Primera Comunión, los aniversarios, el matrimonio o el
entierro, entre otros servicios.

71 Servicios Sociales, ob. Cit., p. 95.

72 Servicios Sociales, ob. Cit., p. 84.
116

4.8 Síntesis

El subsidio familiar en especie consiste en entregar a los be-

neficiarios, a manera de complemento del subsidio familiar
en dinero, alimentos, medicamentos, útiles escolares u otros
artículos o efectos, con el propósito de ayudar a solventar
las carencias en las familias de la población beneficiaria
del subsidio.
El subsidio en especie, generalmente, está vinculado o
complementa el subsidio en dinero y los servicios sociales
que ofrecen las cajas de compensación familiar para dar
subsidio, mediante el desarrollo de programas sociales para
sus afiliados y beneficiarios, en las áreas determinadas por
la ley y en las reglamentaciones correspondientes.
 capítulo v
el subsidio familiar en servicios

El subsidio familiar que otorgan las cajas de compensación

familiar a través de la realización de programas de servi-
cios sociales complementarios es la forma más avanzada
de reconocimiento de la prestación social del subsidio
familiar, con la cual se busca mejorar la calidad de vida de
los trabajadores y sus familias, en términos de bienestar
social de los afiliados a las cajas de compensación familiar,
sus beneficiarios y demás sectores de la población que, de
una u otra manera, utilizan los servicios de los programas
que desarrollan dichas instituciones y cuyas características
principales se señalan a continuación.

5.1 Aspectos generales

Los servicios sociales que otorgan las instituciones de se-

guridad social han sido objeto de encuestas y análisis en
diversas reuniones de la Asociación Internacional de la
Seguridad Social, cuyo contenido aparece en el documento
Le role des services sociaux dans la sécurité sociale.
En general, los servicios sociales aparecen como aquellas
manifestaciones que, a manera de ayuda social, prestan las
instituciones de seguridad social a las personas afiliadas o
no a un régimen de seguridad social, en forma de servicios
complementarios que se ofrecen en reconocimiento de los
derechos por el cubrimiento de determinados riesgos o

117
118

como formas de protección social para la atención de diver-

sas necesidades. Estos servicios, generalmente, afectan de
manera importante la financiación propia de la seguridad
social tradicional o el presupuesto nacional. En Gran Bretaña
significaron entre el 0,70 y el 0,90 del PNB entre 1951 y 1970;
en Francia y Bélgica, los fondos de las asignaciones familiares
son afectados para los servicios a la familia, a la infancia y a
los hogares para personas mayores; en los países nórdicos
los aportes de la seguridad social son cuantiosos para los
servicios de ayuda a domicilio, los hogares para personas
de edad, lo mismo que para los servicios de readaptación,
mientras que en Suiza, los servicios de readaptación han
sido aumentados notablemente.

La gran extensión de los servicios sociales alcanzada en nu-

merosos países tiene gran incidencia en el incremento de los
recursos destinados a tal fin. Son los efectos del papel creciente
de la prevención, la acción colectiva, la universalidad de ciertos
servicios, lo mismo que la atención especial que se da a los
grupos marginados de la sociedad.73

Los servicios sociales han aparecido en campos como la

protección a la familia, la asistencia a la vejez, la rehabilita-
ción y la readaptación profesional, sea que los suministren
directamente las instituciones de seguridad social, finan-
ciándolos total o parcialmente ellas, o sea que los presten
otras instituciones públicas o privadas.74
Debe existir una interdependencia entre la política de
seguridad social de un país y los servicios sociales por el
carácter complementario que tienen de ella para definir

73 Le role des Services Sociaux dans la Sécurité Sociale des pays de l’Europe
de l’Ouest et de l’Amerique du Nord, Le role des Services Sociaux dans la
Sécurité Sociale, Etudes et recherches n.° 6, AISS, Géneve, 1974, p. 61.
74 Le role des services sociaux dans la Sécurité Sociale et les Services Sociaux, ob. cit.,
pp. 163 y ss.
 119

prioridades dentro de la política social, los tipos de servicios

y las responsabilidades de las instituciones de seguridad
social en esta materia, sea con acceso abierto o restringido
de las personas. «Es deseable que el derecho a beneficiarse de
los servicios sociales esté abierto a toda persona, desde el
instante en que ella se encuentre en la situación para la que
haya sido creado el servicio».75
Los organismos de seguridad social deben interesarse
directamente en el desarrollo de los servicios sociales, al
menos de aquellos considerados como complementarios
de las prestaciones tradicionales que esta otorga, pues «la
seguridad social debe jugar un papel dinámico, casi promo-
cional, dentro de la evolución de los servicios sociales…».76
Los servicios sociales pueden clasificarse en razón de su
especificidad y de acuerdo a criterios como los siguientes:
1) Las necesidades o carencias que se busca satisfacer.
2) Las personas o grupos a quienes van dirigidos.
3) Los tipos de servicios que se ofrecen.
Veamos a título de ejemplo:
Necesidades a satisfacer:
- Salud
- Recreación
- Prevención de la delincuencia
- Abandono físico, moral o familiar
- Desempleo
- Trabajo social
- Planificación familiar
- Suministro de prótesis, aparatos de audición y lentes
- Vivienda
- Seguros

75 Interdependence de la politique de la Sécurité Sociale et des services sociaux, ob. cit.,

p. 158.
76 Rapport de conclusión des travaux de la table ronde, Secretaría de la AISS,
Reunión de Moscú, 1973, Etudes et Recherches, n.° 6, Géneve, 1974, p. 161.
120

- Gastos de matrimonio
- Orientación profesional
- Alfabetización
- Protección materna e infantil
- Facilidades de crédito
- Ayuda familiar
- Otros
Personas o grupos a proteger:
- Niños
- Jóvenes
- Madres solteras
- Mujeres embarazadas
- Ancianos
- Migrantes
- Huérfanos
- Personas con discapacidad física, sensorial o psíquica
- Viudos
- Otros
Servicios a prestar:
- Guarderías y jardines
- Programas de prevención de la drogadicción
- Suministro de comidas
- Servicios a domicilio en salud, nutrición, enfermería
- Rehabilitación y readaptación profesional
- Capacitación y formación
- Orientación familiar y psicológica
- Transporte público
- Información
- Crédito
- Orientación profesional
- Organización comunitaria
- Asistencia social y psicológica
- Cursos de gimnasia para mujeres
- Campañas de prevención de enfermedades
- Lavado de ropa para personas de edad
- Arrendamientos a precios reducidos
 121

- Hogares u hospitales para ancianos

- Colonias de vacaciones
- Seguros
- Arreglos funerarios
- Otros
La administración de los servicios sociales puede hacerse
directamente por el Estado, en forma centralizada o des-
centralizada en las administraciones locales; a través de las
instituciones de la seguridad social, en forma complemen-
taria al resto de la seguridad social; en forma exclusiva,
como el caso del Instituto Español de Servicios Sociales, o
por parte de entidades privadas, con o sin la participación
estatal o bajo su vigilancia.

5.2 Evolución de los servicios sociales en Colombia

En Colombia, las cajas de compensación familiar prestan

servicios sociales dentro del ámbito del subsidio familiar,
que en su momento los ofrecieron el Instituto de Seguros
Sociales, la Caja Nacional de Previsión Social, el Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar, entre otras instituciones
de seguridad social.77
Los servicios sociales que prestan las cajas de compen-
sación familiar aparecieron en Colombia por iniciativa de
estas instituciones, lo que condujo a la expedición del De-
creto 3151 de 1961, que las facultó para emprender obras
de beneficio social tendientes a favorecer el núcleo familiar.
Inicialmente, como se trataba de una actividad comple-
mentaria al objetivo principal para el cual habían sido crea-
das, es decir, la administración del subsidio familiar como
prestación monetaria, la financiación que se les permitió fue
escasa y residual, por cuanto era resultante de las sumas no

77 CAÑÓN O. Leonardo, Los servicios sociales en la seguridad social colombiana,

Bogotá, Nomo Impresores, 1990, pp. 51 y ss.
122

empleadas por las corporaciones para la administración de

la prestación social.78
En principio, los servicios sociales no constituyen estric-
tamente una forma de otorgar subsidio familiar, en términos
tradicionales, aunque sí una forma de solidaridad con las
familias de los trabajadores, pues propenden por fortalecer
el núcleo familiar y se financian con los dineros recaudados
para el subsidio familiar.
El Decreto 2937 de 1964 autorizó adicionar la financia-
ción de los servicios sociales de las cajas con los excedentes
semestrales resultantes de la administración del subsidio, lo
mismo que con los rendimientos financieros de los fondos
del subsidio, con algunas limitaciones.79
En 1973, la Ley 56 autorizó el uso adicional del 7 % de
los ingresos brutos y la asociación entre las cajas y de estas
con empleadores, sindicatos y entidades descentralizadas,
específicamente para la ejecución de planes de construcción
y financiación de vivienda.
Es interesante observar que en esta etapa no se restringió
el concepto de familia para efectos de los beneficios que
traerían los servicios ni se señalaron áreas de acción por
parte de las cajas, lo que les permitió a estas actuar con
creatividad para el establecimiento de los mismos, como
iniciativa de sus órganos directivos y de acuerdo con las
características de cada entidad y región.
La Ley 56 de 1973 reguló la forma de determinar los
recaudos y señaló los campos de acción en que se podían
establecer servicios sociales: salud, educación, alimenta-
ción, mercadeo y vivienda. En esta disposición se limitó la
concepción de los mismos a una acción complementaria del
subsidio familiar a favor de los beneficiarios del subsidio,

78 Artículo 19, Decreto 3151 de 1962, Disposiciones Legales sobre Subsidio

Familiar, FRANKY V. Pablo, Bogotá, ASOCAJAS, 1978, p. 173.
79 Los Servicios Sociales, FRANKY V. Pablo, Revista Seguridad Social, ISS, n.° 15,
Bogotá, 1987, pp. 16 y ss.
 123

enmarcándolos dentro de la idea de un subsidio en especie

o en servicios para los trabajadores de menores ingresos.80
En esta época también se introdujo el concepto de control
y vigilancia del Estado para el establecimiento de programas
sociales, por parte de la División de Cajas de Compensación
Familiar del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.81
Hasta la fecha en la que entró en vigencia el régimen
del subsidio familiar, contenido en la Ley 21 de 1982, el
tratamiento de los programas sociales de las cajas de com-
pensación podía resumirse de la siguiente forma:

a) La organización en forma separada o conjunta entre las cajas.

b) El objetivo previsto era el de favorecer el núcleo familiar

de acuerdo con los principios enunciados en el artículo 1.º de
la Ley 56 de 1973.

c) El financiamiento prospectado con:

1. Las sumas no gastadas sobre el porcentaje de gastos de

administración.

2. Las partidas no empleadas del porcentaje de gastos de

instalación.

3. Los saldos favorables resultados de sus ejercicios se-

mestrales.

4. El siete por ciento (7 %) de sus ingresos brutos en el

respectivo periodo.

80 FRANKLIN V., Pablo, ob. Cit., Con remuneración equivalente a seis veces el
salario mínimo o menos, según el Decreto 1104 de 1974, reglamentario de la
Ley 56 de 1973, Disposiciones Legales sobre Subsidio Familiar, ob. cit., p. 526.
81 Decreto 1049 de 1974, art. 14, Disposiciones Legales sobre el Subsidio Familiar, ob.
cit., p. 539.
124

d) El universo de la acción social lo conforman los campos

de la salud, la educación, la alimentación, el mercadeo, la
vivienda, etc.

e) La prohibición de afectar los aportes patronales recaudados

específicamente para el Servicio Nacional de Aprendizaje,
SENA.82

La acción social de las cajas de compensación familiar

no constituía una forma de pago del subsidio familiar (en
especie o en servicios), por el contrario, expresaba una ac-
ción complementaria o subsidiaria del sistema dirigido a
la protección familiar de otros grupos de personas, incluso
por fuera de quienes ostentaban la categoría de beneficiarios
del subsidio familiar.
A partir de 1982, el régimen de los servicios sociales en las
cajas de compensación está comprendido en los mandatos
de la Ley 21 de 1982 y sus reglamentaciones.

5.3 Consideraciones sobre el régimen de los

servicios sociales

En general, la acción social de las cajas de compensación

empieza dentro de una concepción amplia, refiriéndose a
«obras de beneficio social». Luego, se habla de ambiciosos
«programas de acción social», «obras o servicios sociales»,
sin limitar los campos de acción, en principio, o simple-
mente, se señalan algunos de manera indicativa. Esto dio
lugar a que se establecieran multiplicidad de servicios para
beneficio de la comunidad afiliada y la comunidad en ge-
neral, por iniciativa de los órganos directivos de las cajas,
con base en las necesidades y características de la población
de cada región.

82 Los Servicios Sociales, FRANKY V. Pablo, Revista Seguridad Social, ISS, n.° 15,
Bogotá, julio-septiembre de 1987, p. 19.
 125

Sin embargo, la reforma introducida en el régimen de

la Ley 21 de 1982 parece un poco regresiva, pues recorta
el alcance social concebido inicialmente y alcanzado hasta
entonces. En primer lugar, define rígida y taxativamente
áreas de acción y, en segundo lugar, establece un orden
general de prioridades, sin tener muy en cuenta las nece-
sidades regionales, las características de la población, entre
otros factores.
Como el sistema de prioridades fijado no consultaba
la realidad, las corporaciones han venido prestando sus
servicios dentro de las áreas establecidas por la ley y otras
anteriormente acogidas, pero con las prioridades determi-
nadas por sus órganos de dirección, sin que el Ministerio
de Trabajo con el Consejo Superior del Subsidio Familiar se
hayan pronunciado a menudo sobre otras prioridades que
pudieran ser fijadas, en atención a las condiciones de vida
familiar de los trabajadores beneficiarios y las circunstancias
económicas y sociales que imperen en la respectiva zona
territorial, como lo prevé la misma disposición. La reforma
también pudo tacharse de regresiva en cuanto restringió el
uso de los servicios a los beneficiarios del subsidio familiar
y a las personas a cargo, clara y taxativamente determina-
dos para unos y otras. Aún más, por cuanto llegó a cerrar
la posibilidad de obtener beneficios sociales por parte de la
comunidad en general, salvo en los servicios de recreación
y mercadeo existentes al entrar en vigencia la citada ley.
Cuando la Ley 21 de 1982 dice que los servicios de las
cajas «deberán destinarse en forma exclusiva a los trabaja-
dores de las empresas afiliadas» el legislador está actuando
con excesiva retroactividad, puesto que, de una concepción
amplia de la seguridad social, con tendencia hacia la univer-
salidad, con protección a «la familia», regresa a un concepto
limitado y restringido a los trabajadores beneficiarios que
ni siquiera son todos los que pertenecen a las empresas
afiliadas. De hecho, si se quiere ser más estricto, ni siquie-
ra a toda la familia, sino que estaría limitado a aquellos
126

trabajadores y a las personas a cargo, determinadas en la

misma norma, a saber: hijos, hermanos huérfanos de padre,
mas no de madre, y padres del trabajador y la cónyuge o la
compañera permanente del trabajador «cuando convivan
y dependan económicamente del trabajador».
Con la incorporación al régimen del subsidio familiar de
las condiciones de convivencia y dependencia económica del
trabajador, esta ley también intenta restringir los alcances
de la protección social a la familia formal y dependiente
del trabajador, por cuanto es posible que existan familias
en las que no exista convivencia ni dependencia económica
del trabajador sino del cónyuge, por ejemplo, o en las que
tengan que convivir con otros familiares o con personas
ajenas a la familia, como es el caso de los estudiantes fuera
de su domicilio habitual, pero que pueden tener necesidades
sociales que requieran igual o mayor atención. Bastaría con
ver en detalle la realidad actual del núcleo familiar, en las
distintas regiones del país y con las diversas idiosincrasias
de la población colombiana para comprobar lo acertado
del comentario.
También ha sido constante en la legislación ordenar la
ejecución de programas conjuntos entre las cajas o entre
estas y otras instituciones con el propósito de integrar lo
que no ha sido integrable en la realidad. Pues, justamente
la realidad ha dado lugar al nacimiento de cajas regionales
para atender necesidades de la población circunscrita a
su órbita de acción, demostrando que solo se adelantan
acciones conjuntas de manera excepcional, como planes
de turismo, pero no para labores del giro ordinario de las
corporaciones.
Dentro de la concepción actual de los servicios sociales
a cargo de las cajas también se reduce la órbita de acción
de este importante sector de la seguridad social al definir
los servicios sociales como parte del subsidio familiar que
se paga en especie o en servicios «exclusivamente a los
trabajadores beneficiarios», ya no como obras y programas
 127

sociales en beneficio del «núcleo familiar», sino de deter-

minadas personas.
Según la Ley 21 de 1982, «las obras y programas sociales
que emprendan las cajas de compensación con el fin de
atender el pago del subsidio en servicios o en especie, se
realizarán exclusivamente en los campos y en el orden de
prioridades…»83 señalados por la misma. Estrictamente,
los servicios sociales son una forma de pago del subsidio
familiar a los trabajadores beneficiarios de menores ingresos
que tengan personas a cargo, en una estructura familiar
conformada dentro de los parámetros fijados.
En síntesis, mediante la reforma de 1982, el principio
de la solidaridad, que constituye la razón de ser de la se-
guridad social en su más amplia manifestación y en cuya
aplicación inicialmente se buscaba que con los recursos de
los trabajadores activos se beneficiaran personas inactivas
del «núcleo familiar» y de la comunidad en general, con
reales necesidades sociales, se restringió al concepto de
solidaridad grupal, profesional, de tipo corporativo o sim-
plemente relacionado con la población trabajadora.

5.4 Campo de acción de los servicios sociales

complementarios

Conforme al régimen legal vigente, las cajas de compensa-

ción familiar pueden realizar obras y programas sociales
exclusivamente en los campos de salud, nutrición y mercadeo
de productos alimenticios; educación integral y continuada;
vivienda; crédito de fomento; recreación social, y mercadeo
de otros productos.
Esta definición legal incluye también el señalamiento del
orden de prioridades que deben seguir las corporaciones
y aunque busca reorientar la acción de todo el sistema de

83 Ley 21 de 1982, art. 62.

128

subsidio familiar hacia la protección de necesidades básicas

de la población, se desconocen dos aspectos que resultan
esenciales:
a) La labor realizada por las cajas, en busca de atender
las necesidades propias de los grupos de población que han
venido atendiendo.
b) En un país de regiones y de costumbres diferentes,
los servicios deben responder a las necesidades sentidas y
expresadas en los escenarios naturales de las corporaciones
como lo son sus asambleas generales y consejos directivos.
Después de la vigencia de la Ley 21 de 1982, las corpora-
ciones han tenido que continuar con las acciones que venían
adelantando por decisión soberana de sus órganos de direc-
ción, que indudablemente les imprimieron su filosofía y les
definieron sus objetivos, en función de las necesidades que
buscaban atender cuando las organizaron. Es decir, estas
aún tienen claro el objetivo para el cual fueron creadas, en
especial, el tipo de necesidades que son prioritarias para su
población objeto de protección.
Por ejemplo, para la caja de compensación familiar
Comfenalco de Cartagena no ha sido fácil adaptarse a los
efectos de la Ley 21 de 1982, que restringió el porcentaje des-
tinado por las cajas al subsidio en servicios. Como lo afirmó
Mario Ramos Valdéz en el Congreso de ASOCAJAS del 83:

El fuerte de nuestra caja eran los servicios y como consecuencia

hubo que reajustar en forma acelerada la cuota de subsidio
familiar, con un reajuste del 166 % pasando de $150 a $400 en
1982. Así mismo, se reajustaron proporcionalmente las tarifas
del colegio, beneficiando siempre a trabajadores de menores
ingresos, pasando de $350 a $450 el siguiente orden de tarifas…84

84 La educación en la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Cartagena,

Mario Ramos Valdéz, Revista XI Congreso ASOCAJAS, 24-26 de noviembre de
1983, Melgar, p. 76.
 129

El Ministerio de Trabajo no ha redefinido las prioridades

legales, puesto que para ello se requiere adelantar estudios
que permitan conocer las condiciones de vida familiar de los
trabajadores beneficiarios y las circunstancias económicas y
sociales que imperan en la zona respectiva, como criterios
esenciales para modificar el orden de prioridades señalado
por la ley para los programas sociales en este importantísimo
sector del subsidio familiar.
El régimen jurídico de los servicios sociales contenido en
la Ley 21 de 1982 también restringe el campo de acción de
las obras y programas sociales al determinar la distribución
de los recursos económicos que reciben las cajas por con-
cepto del subsidio familiar, de la siguiente manera: un 55 %
como mínimo para el pago de subsidio familiar en dinero;
hasta un 10 % para gastos de instalación, administración
y funcionamiento; hasta un 3 % para la constitución de la
reserva legal de fácil liquidez; hasta el 1 % para el sosteni-
miento de la Superintendencia de Subsidio Familiar; entre
18 y 20 % o un 12 % para programas de vivienda social, y
el saldo tanto para obras como para programas sociales.
Los rendimientos, remanentes y el producido de las ope-
raciones de las cajas que antes podían destinarse autónoma-
mente a obras y programas sociales, deben ser destinados
por los consejos directivos «bien al pago del subsidio en
dinero, bien a la realización de obras y programas sociales»,
con estricta sujeción a las áreas y prioridades fijadas.
En la época de la reforma era clara la orientación de las
corporaciones a impulsar los servicios sociales antes que
al mero reconocimiento de la cuota de subsidio monetario,
al menos en las más desarrolladas85. Con las medidas de la
Ley 21 de 1982, de cierta forma, el Legislador buscó retornar
a la clásica concepción de cajas repartidoras de subsidio en
dinero, antes que prestadoras de servicios, señalando incluso

85 Revista ASOCAJAS, 24-26 de noviembre de 1983, pp. 414 y ss.

130

los términos y las medidas coercitivas que se aplicarían

drásticamente, de no ajustarse a los límites del subsidio en
dinero, como la misma «venta de las obras realizadas».86
Las cajas que en 1982 pagaban menos del 55 % de sub-
sidio en dinero, tuvieron que acomodarse paulatinamente
a dicha limitación, en desmedro de los programas sociales,
a pesar del régimen de excepción previsto en la Ley por un
periodo de tres años, contados a partir de la vigencia de la
norma, mediante el cual determinadas cajas podían pagar
como subsidio en dinero una suma no inferior al cuarenta
por ciento (40 %) de los recaudos del subsidio familiar.

En síntesis podemos afirmar que antes de la Ley 21 de 1982

existió alguna tendencia promedio para distribuir por lo menos
la mitad del 90 % de los recaudos (descontados los porcen-
tajes para funcionamiento e instalación) y después de la ley,
las Cajas deben adaptarse a la nueva norma, sin desconocer
las dificultades que para algunas, especialmente pequeñas y
medianas, representa el cambio.87

La situación del subsidio monetario hasta 1982, en las cinco

cajas más grandes del país era la siguiente:

Caja Subsidio en dinero (%) Recaudos (4 %)

Cafam 43,9 $ 1.938,3 millones

Comfama 59,8 $ 1.672,6 millones

Colsubsidio 39,6 $ 1.653,8 millones

Comfandi 53,0 $ 950,5 millones

Comfenalco Bogotá 53,1 $ 474,0 millones

86 Artículo 63, parágrafo, Ley 21 de 1982.

87 Hacia una política nacional del subsidio familiar, NÚÑEZ L. Alfonso y otro,
Revista del XI Congreso de ASOCAJAS, 24-26 de noviembre de 1983, Melgar, p.
112.
 131

En 1981 y 1982, la distribución de los recaudos del 4 %

entre el subsidio monetario y el subsidio en servicios, en
todo el sistema del subsidio familiar era la siguiente88:

1981 1982

Subsidio monetario 41,9 49,8

Subsidio en servicios 18,2 19,6

Fuente: Superintendencia del Subsidio Familiar.

Siete años después de la entrada en vigencia de la Ley 21 de

1982, en los años 1987 y 1988, la distribución de subsidio en
dinero y en servicios era la siguiente: para 1987, 55,1 % de
subsidio monetario y 22,7 % de subsidio en servicios; para
1988 el subsidio monetario fue del 54,7 % y el subsidio en
servicios del 23,5 %, lo que significó que el incremento en el
subsidio monetario, por tener que ajustarse a la ley, ha sido
superior en un 50 % al subsidio en servicios, 12 %, frente a
5,3 %, respectivamente, entre 1981 y 1988.
Dentro de esta línea de pensamiento puede decirse que
en el campo del subsidio familiar, el Estado, con el régimen
de la Ley 21 de 1982 sobre la materia, trató de imprimir una
concepción restringida de ese sector de la seguridad social,
limitada a la simple solidaridad profesional de la población
económicamente activa que, con base en su trabajo formal,
obtiene una suma de dinero en aportes. Por el contrario, el
sector empresarial y las cajas de compensación luchaban por
implantar una concepción más amplia de la seguridad social y
abierta hacia la comunidad, hacia la universalización, hacia la
solidaridad aplicada como un flujo de recursos que proviene
de aquellos que al menos tienen trabajo y seguridad social

88 Superintendencia del Subsidio Familiar, Hacia una política nacional del subsidio
familiar, op. cit., p. 112.
132

para con las familias y la comunidad en general, dentro de

una orientación de mayor amplitud para la seguridad social.
Esta situación no dejaba de ser una paradoja, por cuanto
el Estado, titular y responsable de la política social a través
del Gobierno, establece límites y restricciones para favorecer
a la población trabajadora con el subsidio en dinero, mientras
la tendencia de las cajas en ese momento era la de ampliar
los servicios sociales.
Cabe agregar que, dentro del orden de prioridades fija-
do, la vivienda se encontraba en el cuarto lugar. Pero para
las cajas más desarrolladas, ubicadas en los centros indus-
triales y las cuales atienden fundamentalmente población
urbana, se convirtió en la primera prioridad, antes que la
salud, la nutrición y el mercadeo de productos alimenticios
o la capacitación, en razón de la cantidad de recursos que
se recibían de las empresas afiliadas, mas no de las con-
diciones o necesidades reales de la población. Esta es una
demostración de falta de claridad y de objetividad con que
el Legislador de 1982 actuó para imponer una concepción
restringida de la seguridad social y, sobre todo, ausente de
toda objetividad, en lo que respecta a las características de
la realidad que era objeto de regulación.
Esta reorientación del subsidio familiar hacia el aspecto
monetario fue reforzada con normas de transición que au-
torizaban dedicar a gastos de administración más recursos
de los que realmente se venían utilizando para que en un
plazo de tres años pudieran llegar al límite del 55 %, sin tener
en cuenta lo que significaría para la población beneficiaria
restringirle los servicios sociales que hoy, en muchos casos,
hacen más atractivas a las cajas, por encima del propio subsidio
monetario. Esto ha traído como resultado el aumento de las
diferencias entre las cajas grandes que prestan servicios y las
pequeñas que no los pueden dar, a tal punto que muchas de
las pequeñas están desapareciendo mediante la fusión con
otras, mientras que las grandes son cada vez más apetecidas,
tanto por patronos como por sindicatos y trabajadores.
 133

También vale la pena indicar que hay una nueva restricción

para el desarrollo de algunos programas sociales de las cajas
con las disposiciones de carácter tributario contenidas en la
Ley 84 de 1988 y su decreto reglamentario, al determinarse
que las cajas de compensación familiar, como corporaciones
sin ánimo de lucro, «serán contribuyentes del impuesto
especial»89, que consiste en aplicar una tarifa del 20 % sobre
los beneficios netos o excedentes que no se destinen «a ac-
tividades de salud, educación, cultura, deporte aficionado,
investigación científica y tecnología, o para programas de
desarrollo social, siempre y cuando las mismas sean de
interés general y que a ellas tenga acceso la comunidad».90
Sin embargo, estas disposiciones, con finalidad estricta-
mente fiscal, en principio, están autorizando a las cajas de
compensación familiar para destinar recursos provenientes
de los beneficios netos o excedentes de sus ejercicios ordina-
rios a la realización de nuevos programas sociales en áreas
como la cultura, el deporte aficionado, la investigación
científica y tecnológica o de desarrollo social.
Debido a la intervención del Estado que se ha dado en
las últimas tres décadas para que las cajas colaboren en el
desarrollo de las políticas sociales, la participación de los
recursos de las cajas provenientes de los aportes de los
empleadores que se han venido destinando a la prestación
social en dinero y a los servicios sociales complementarios,
ha venido disminuyendo de forma importante. Por ejemplo,
para el año 2014, la distribución del 4 % de los aportes de los
empleadores estaba definida de la siguiente manera: aportes
destinados a salud, con destino al Fosyga, 7 %; recursos
destinados a la niñez y jornada escolar complementaria,

89 Revista ASOCAJAS, XX Asamblea General Ordinaria, 25 de abril de 1990, Bogotá,

p. 102.
90 Ley 84 de 1988 y Decreto Reglamentario 868 de 1989, Superintendencia del
Subsidio Familiar, Disposiciones Legales…, Imprenta Nacional, Bogotá, 1990,
pp. 127 y ss.
134

4 %; recursos destinados al Fonede-Fosfec, 11 %; recursos

destinados a vivienda, 11 %; recursos destinados a la Su-
perintendencia del Subsidio Familiar, 0,3 %; recursos des-
tinados a cuotas monetarias de subsidio, 30 %, y recursos
destinados para servicios sociales, 28 %.91
La apertura y extensión de la seguridad social que las
cajas harán a estos nuevos campos de acción está sujeta a
dos condiciones: a) que los programas y actividades sean
de interés general, y b) que a ellos tenga acceso la comuni-
dad en general. Esta potencial facultad de apertura de los
programas sociales de las cajas debe entenderse dentro de
la política social del Gobierno de ese momento y como un
mecanismo de flexibilización y diversificación de los pro-
gramas sociales que pueden desarrollar las corporaciones
para atender otras necesidades de la población, diferentes a
las ya tradicionales que deben ser atendidas bajo el régimen
del subsidio familiar.

5.5 Nuevos contenidos de los programas sociales de

las cajas

Además de los alcances de la Ley 21 de 1982, los servicios

sociales que han puesto en marcha las cajas de compensación
familiar son de un alto contenido social, resultante de la ini-
ciativa de los administradores y de las diversas necesidades
de los afiliados, las cuales se han intentado atender, a través
de una ardua labor desarrollada en todas las regiones del
territorio nacional. Con la apertura establecida en la Ley
789 de 2002, la cajas de compensación familiar han tenido
que ampliar el contenido de los programas sociales para
incursionar en los campos de las pensiones y los riesgos

91 Ministerio de Trabajo, Subdirección de Subsidio Familiar, citado por OIT,

Ministerio de Trabajo Colombia Libro Blanco del Sistema de Subsidio Familiar,
Bogotá, 2014, p. 63, vinculando a sus afiliados.
 135

laborales; crear instituciones, constituir asociaciones mu-

tuales, instituciones financieras de naturaleza cooperativa
y corporaciones financieras de ahorro y crédito, así como
asociarse para constituir personas jurídicas que desarrollen
su objeto social, incluyendo a los afiliados. En ese sentido,
no solo pueden continuar desarrollando los programas
sociales que han realizado hasta la fecha, sino que pueden
continuar desarrollándolos en los campos de la recreación
social; el deporte; el turismo; los programas en centros re-
creativos y vacacionales; la cultura; la vivienda de interés
social; los créditos; los jardines sociales o programas de
atención integral, directamente o en convenios con el ICBF
y otras entidades públicas o privadas; los programas de jor-
nada escolar complementaria; la educación y capacitación;
la atención a la tercera edad; los programas de nutrición
infantil, educación y formación para el trabajo, entre otros92.
Cabe destacar que, además de la apertura que las ante-
riores disposiciones sobre reforma del subsidio familiar, las
cajas de compensación familiar también han venido creando
nuevos tipos de servicios sociales a iniciativa del Estado, a
medida que se les ha asignado nuevas responsabilidades en
materia de vivienda, educación y cultura, recreación, salud,
estímulos a la creación de empleo, protección a desemplea-
dos, atención primaria en salud, formación para el trabajo,
atención a poblaciones vulnerables, como las personas de
tercera edad o los reinsertados.
La Superintendencia del Subsidio Familiar ha editado
publicaciones en las cuales consigna la gama de servicios
sociales que ofrecen las cajas de compensación familiar,
de cuyo contenido se señalan en este libro las principales
manifestaciones y características.93

92 Ley 789 de 2002, artículo 5.

93 Servicios Sociales Superintendencia del Subsidio Familiar, Cajas de Compen-
sación, Litografía L.C.A., Bogotá, 1990.
136

En un estudio realizado por el Departamento de Seguri-

dad Social y Mercado de Trabajo de la Universidad Externado
de Colombia en 2010, sobre trece cajas de compensación
familiar de diferente tamaño y región, se identificaron
múltiples modalidades de servicios sociales que ofrecen a
sus afiliados, beneficiarios y a la población en general, de
los cuales son beneficiarias las diversas categorías de parti-
cipantes, tanto del sistema de compensación familiar como
de la población en general. Algunos de estos servicios son
los siguientes: biblioteca, nutrición, programas para adultos
mayores y discapacitados, programas de bienestar y educa-
ción familiar, guarderías, educación formal, programas de
educación para el trabajo, desarrollo humano y educación
informal, vivienda, cultura, recreación y turismo, crédito
sociales y créditos para industrias familiares.94
A propósito de los servicios sociales, se incluye una
relación de los tipos y modalidades de servicios sociales
que prestan las cajas de compensación, dentro de las prio-
ridades establecidas por la Ley, sin pretender, por supuesto,
abarcar toda la gama de posibilidades que se han venido
desarrollando en las diferentes corporaciones y regiones.

5.5.1 Los servicios de salud

Las cajas de compensación familiar prestan servicios de

medicina preventiva, curativa y de salud ocupacional.
Los servicios de salud comprenden los servicios de
medicina general, cirugía, pediatría, odontología general
y algunas especialidades de medicina; servicios de apoyo
diagnóstico como la enfermería, rayos X y pruebas de la-
boratorio; programas de medicina preventiva en salud oral

94 Las Cajas de Compensación Familiar como operadoras de la política social,

Departamento de Seguridad Social y Mercado de Trabajo, Universidad Ex-
ternado de Colombia, Cuadernos de Trabajo, n.° 12, Bogotá, 2010, pp. 29 y ss.
 137

y cirugía ambulatoria; programas de nutrición; suministro

de aparatos de prótesis; rehabilitación; suministro de me-
dicamentos, orientación psicológica y familiar, y campañas
de vacunación, educación en salud, planificación familiar,
según la orientación y el desarrollo propio de cada caja.
Estos servicios son prestados directamente por las corpo-
raciones en clínicas, consultorios, unidades de servicios de
las instituciones o a través de contratos con instituciones o
profesionales privados, en diferentes tipos y modalidades.

Tipos de servicios
- Medicina general
- Medicina especializada
- Servicios de urgencias
- Odontología general
- Especialidades odontológicas
- Medicina preventiva
- Odontología preventiva (profilaxis, fluorización, educación
en salud, higiene oral, entre otros servicios)
- Servicios paramédicos
- Servicios de apoyo diagnóstico
- Suministro de medicamentos
- Salud ocupacional
- Medicina laboral
- Servicios de óptica.

Modalidades de servicios
- Prestación directa en clínicas o centros de servicios propios
- Convenios con instituciones hospitalarias, cooperativas,
otras cajas u otras instituciones
- Contratación de profesionales
- Contratación de pólizas de hospitalización y cirugía
- Contratación de servicios funerarios
- Unidades de servicios de salud
- Unidades de servicios médicos y odontológicos
- Unidades de servicios sociales
138

- Unidades móviles de salud

- Unidades fluviales y aéreas de salud
- Droguerías y farmacias
- Dispensarios de medicamentos
- Créditos para prótesis, cirugías, drogas, servicios funerarios
- Brigadas de salud
- Programas de nutrición
- Programas para pensionados
- Programas de salud ocupacional
- Clínica del adolescente
- Programa «el hospital en casa»
- Programa de educación en salud (preparación para la
maternidad y alimentación infantil, salud-Comfama,
entre otros ejemplos)
- Programa de protección adicional en salud (PAS)
- Programa de hospitalización y cirugía de afiliación
voluntaria
- Programas de inmunización de diferentes vacunas
- Programas móviles de salud
- Programas de cirugía ambulatoria
- Programas de asistencia médica y seguro de vida en grupo
- Programas de préstamos para salud, tratamientos médicos
o quirúrgicos, suministro de prótesis o rehabilitación
- Programas de medicina del deporte.
- Otros

5.5.2 Servicios de educación, formación y capacitación

Los servicios de educación, formación y capacitación de las

cajas de compensación están organizados para ser prestados
directamente o a través de convenios, en centros o estable-
cimientos propios o de otras instituciones y comprenden
cursos de educación formal, de formación y capacitación
para el trabajador y su familia, con proyección a la comuni-
dad en general. Fundamentalmente, con estos servicios se
busca mejorar el nivel cultural y capacitar a los miembros
 139

de la familia para que puedan obtener ingresos adicionales

o un mejor bienestar social. Los diferentes tipos de servicios
y modalidades de administración, pueden resumirse de la
siguiente forma:

Tipos de servicios
- Educación formal
- Educación preescolar
- Educación continuada
- Formación y capacitación
- Educación especial
- Educación técnica, tecnológica y universitaria
- Formación para el trabajo y desarrollo empresarial
- Bachillerato para adultos
- Actividades culturales como concursos, festivales, ciclos,
encuentros, talleres, celebraciones, olimpíadas, exposi-
ciones en museos, obras de teatro, entre otras
- Textos y útiles
- Alfabetización
- Educación vocacional
- Orientación y asesoría a la familia
- Atención a comunidades marginadas
- Estudios de farmacia
- Plan huérfanos con subsidio educativo hasta los 18 años
- Educación para la salud familiar
- Educación para la ocupación del tiempo libre
- Otros

Modalidades de servicios
- Becas de estudio para los diferentes niveles de educación
- Establecimientos propios: colegios y centros de capacitación
- Créditos
- Bibliotecas fijas y móviles: blbliobus, bibliojeeps, biblió-
metro, entre otras modalidades.
- Convenios
140

- Cursos de formación y capacitación en áreas como con-

fección, alimentos, cosmetología, manualidades, salud,
complementarios, modistería, culinaria, primeros au-
xilios, sastrería, administración, nutrición, orientación,
música, conducción o pastillaje
- Préstamos universitarios
- Auxilios educativos
- Escuelas de padres
- Cursos de extensión y validación
- Programas de empresas familiares o microempresas
- Cursos preuniversitarios y universitarios
- Cursos de empresas
- Talleres de títeres, pintura, danzas u otras expresiones
artísticas
- Cursos de vacaciones
- Jardines sociales y clubes infantiles
- Cursos técnicos agropecuarios
- Programas de promoción
- Integración social del pensionado
- Conferencias y seminarios
- Programas de extensión cultural
- Hogares y jardines infantiles
- Bonos estudiantiles, redimibles en libros y útiles escolares
- Subsidios de escolaridad
- Otros

5.5.3 Servicios de recreación

Los servicios de recreación de las cajas de compensación

familiar comprenden programas vacacionales o de recrea-
ción, turismo social, actividades deportivas, culturales y de
esparcimiento en general, que son adelantadas en hoteles,
centros recreacionales, centros vacacionales, gimnasios, clu-
bes y demás instalaciones, propias o contratadas con otras
cajas o instituciones a través de convenios, con los cuales
se busca fundamentalmente facilitar el disfrute del tiempo
 141

libre, con tarifas reducidas y precios bajos, además de la

integración de la familia con el trabajador.
Las instalaciones generalmente están dotadas de piscinas,
gimnasios, restaurantes, cafeterías, habitaciones cómodas, ins-
talaciones deportivas con personal especializado, con las que se
busca fomentar el desarrollo físico y mental de los individuos,
dentro de un ambiente de sano esparcimiento. También com-
prenden la organización de actividades de recreación especial
para minusválidos, invidentes o personas de la tercera edad.
Veamos algunos de los tipos de servicios y modalidades
más utilizados:

Tipos de servicios
- Recreación
- Deportes
- Gimnasia
- Actividades culturales
- Turismo social
- Unidades de servicios
- Centros vacacionales
- Parques acuáticos y recreativos
- Lugares para hacer camping
- Kioscos, hornillas, asaderos
- Colonias vacacionales
- Asesorías a empresas

Modalidades de servicios
- Paseos recreativos en rutas nacionales, regionales, depar-
tamentales o internacionales
- Vacaciones recreativas
- Centros culturales y deportivos
- Centros recreacionales propios y por convenios con otras
cajas, dotados con piscinas, juegos, cabañas, restaurantes,
recreación dirigida, entre otros servicios
- Programas de recreación dirigida
142

- Torneos deportivos de fútbol, microfútbol, voleibol, ba-

loncesto u otros deportes.
- Fiestas infantiles, celebraciones de primeras comuniones
y celebraciones de similar naturaleza
- Caminatas
- Clubes campestres
- Programas para la tercera edad
- Recreación ambiental
- Cursos deportivos
- Clubes infantiles, de padres, juveniles, de la tercera edad,
femeninos o de amigos
- Lagos de paseo y deportes
- Festivales
- Gimnasios
- Fiestas de empresas
- Planes turísticos
- Celebraciones diversas
- Programas móviles de capacitación, recreación y promoción
- Congresos, seminarios, reuniones, convenciones, y demás
eventos de naturaleza similar
- Hoteles, restaurantes, cafeterías, auditorios, entre otros
espacios
- Centros recreacionales
- Programas recreativos
- Créditos para recreación
- Canchas deportivas
- Otros

5.5.4 Servicios de mercadeo social

Los servicios de mercadeo social que prestan las cajas de

compensación familiar buscan mejorar el ingreso de los
trabajadores, suministrándoles los artículos de la canasta
familiar a precios bajos; contribuir con el mejoramiento
del nivel nutricional de la familia del trabajador; actuar
 143

como mecanismo efectivo de regulación de precios para

los productos básicos, y facilitar el acceso de los trabajado-
res de menores ingresos a los productos y elementos más
indispensables, con buena calidad y a bajos costos para el
mejoramiento de la calidad de vida tanto de los afiliados y
beneficiarios del subsidio familiar como de la comunidad
en general.
Algunos tipos y modalidades de los servicios de merca-
deo social son los siguientes:

Tipos de servicios
- Supermercados
- Almacenes
- Unidades integradas de servicios o unidades de servicios
integrados
- Mercados móviles como camión-tienda o mercados sobre
ruedas
- Temporadas escolares
- Créditos
- Ventas especiales y promocionales de artículos para el hogar
- Droguerías y farmacias
- Restaurantes
- Cafeterías
- Tiendas populares
- Rapitiendas
- Farmacias en centros comunitarios
- Ventas a microempresarios
- Otros

Modalidades de servicios
- Canasta familiar básica
- Programas de ventas especiales de medicamentos a través
de fundaciones, cooperativas, clínicas o droguerías
- Programas de crédito de fomento para aumentar el poder
adquisitivo del ingreso.
144

- Mercadeo de productos básicos de la canasta familiar

como víveres, abarrotes, frutas, verduras, carnes, útiles
escolares, ropa, calzado o productos farmacéuticos
- Ferias del libro, escolares, del juguete, entre otras
- Banco del libro para venta a precios bajos
- Mercados nutricionales al 50 % del valor real
- Mercados familiares subsidiados sobre productos básicos
- Descuentos a beneficiarios en mercados y medicamentos
- Programas de canasta familiar a crédito
- Centros de acopio y distribución para obtener descuentos
por compra de grandes volúmenes y ofrecer precios bajos
- Centros de acopio para venta de materiales de construcción
- Convenios con supermercados para crédito y suministro
de mercados y medicamentos
- Bonos empresariales para ofrecer a los trabajadores artículos
del mercadeo
- Otros

5.5.5 Servicios de vivienda

Aquellas cajas de compensación que tienen la obligación

legal de organizar programas de vivienda o de subsidiar
la de interés social, en razón del monto de los aportes que
reciban anualmente para el subsidio familiar han esta-
blecido diferentes modalidades de servicios para atender
las necesidades de sus afiliados, algunos de los cuales se
relacionan a continuación.

Tipos de servicios
- Crédito para adquisición de vivienda o amortización de
deuda hipotecaria
- Adjudicación de vivienda, directamente o por medio de
las instituciones especializadas, las cooperativas o los
fondos de empleados
- Asesoría técnica en diseño y construcción
 145

- Supervisión de obras
- Asesoría técnica para compra de lote, cancelación de hi-
potecas, desenglobe o elaboración de planos
- Asesoría en mantenimiento, desarrollo ecológico, protec-
ción del ambiente y embellecimiento
- Suministro de materiales, directamente o a través de
convenios
- Tramitación de documentación
- Adjudicación de lotes con servicios, directamente o a través
de instituciones especializadas
- Capacitación y asistencia técnica y social para la construc-
ción y el desarrollo comunitario
- Servicios complementarios de supermercado, droguerías,
centro médico, parque infantil, zonas verdes, áreas de
parqueo o recreación
- Crédito para cuota inicial, compra de lote, mejoras o
adecuaciones
- Contactos o información sobre planes de vivienda
- Bolsa inmobiliaria
- Otros

Modalidades de servicios
- Programas asociativos de vivienda
- Centros de acopio de materiales de construcción
- Construcción directa de urbanizaciones
- Programas de asistencia técnica
- Programas de crédito para adquisición, ampliación o
demás modificaciones
- Fomento a programas de autoconstrucción y autogestión
- Bancos de herramientas
- Programas de asistencia y orientación legal
- Programas de asistencia para mejoras y reparaciones
locativas
- Programas de autoconstrucción
- Programas de crédito para iniciación, ampliación o mejora
146

- Programas de crédito para ampliación y mejora de casa-lote

- Auxilio de vivienda, gastos notariales o registro
- Créditos para compra de materiales y pago de impuestos
o timbres
- Subsidios para adquisición o reparación de vivienda de
interés social.

5.5.6 Servicios de crédito de fomento

Los programas de crédito para fomento de industrias fami-

liares son una modalidad poco desarrollada en el sistema
del subsidio familiar. Algunos tipos de crédito y modali-
dades de fomento de pequeñas industrias se relacionan a
continuación.

Tipos de servicios
- Crédito para adquirir materiales para iniciar una nueva
empresa
- Crédito para adquirir máquinas de coser, hornos, elementos
de belleza, electrodomésticos, entre otros implementos
de trabajo
- Crédito para pequeñas empresas familiares

Modalidades de servicios
- Estímulos para el montaje de talleres de confección, pana-
derías, salones de belleza u otros micronegocios
- Obtención de documentos e información sobre microem-
presas o empresas familiares para transmitirlos a sus
beneficiarios
-Capacitación y crédito al afiliado y su familia para el esta-
blecimiento de microempresas.

5.5.7 Otros servicios sociales

Las cajas de compensación familiar prestan otros tipos de

servicios, generalmente establecidos antes de la vigencia de
 147

la Ley 21 de 1982, que se han mantenido y tienen alguna

significación e importancia tanto para las cajas como para
sus afiliados y beneficiarios.
Algunos de ellos, organizados por tipos y modalidades,
son los siguientes:

Tipos de servicios
- Trabajo social
- Unidades de servicios
- Créditos de fomento para industrias familiares
- Créditos para emergencia económica y calamidad
doméstica
- Jardines infantiles y sociales
- Bienestar social
- Suministro de medicamentos y otras mercancías por con-
venios con empresas o fondos de empleados
- Créditos para adquirir electrodomésticos, ropa, servicios
funerarios, muebles, tratamientos odontológicos, entre
otros bienes y servicios
- Atención a pensionados
- Programas empresariales de salud ocupacional o de gestión
en seguridad y salud en el trabajo SG-SST
- Subsidio en alimentos
- Créditos para lentes y monturas
- Auxilios funerarios
- Créditos para educación y salud
- Seguros de vida, por muerte natural o accidental
- Recreación dirigida y abierta, por convenios para admi-
nistrar parques
- Consultorios jurídicos
- Seguro de escolaridad, en caso de muerte del padre o
acudiente
- Asesorías a las empresas afiliadas y a los trabajadores
- Servicios de nutrición
-Programas para adultos mayores y discapacitados
148

-Programas de bienestar y educación familiar

-Servicios de educación formal
-Programas de educación para el trabajo
-Servicios de cultura
-Servicios de guardería
- Otros

Modalidades de servicios
- Equipos multidisciplinarios de psicólogos, terapeutas,
trabajadores sociales, entre otros profesionales, para
atender problemas de:
• Relaciones entre padres e hijos
• Relaciones conyugales
• Conflictos de personalidad
• Traumas en niños o adultos
• Farmacodependencia
- Restaurantes escolares
- Bibliotecas
- Cursos de psicología familiar
- Conferencias de educación familiar
- Escuelas de padres
-Programas de nutrición y educación familiar
- Programas de desarrollo comunitario
- Programas para jóvenes que permitan mitigar fenómenos
como marginalización, desempleo o desintegración
familiar
- Programas de crédito para gastos fúnebres, pagos de es-
tudios, mejoras de vivienda u honorarios profesionales
-Programas de educación para el trabajo, el desarrollo hu-
mano y la educación informal
- Programas de orientación a la familia, de atención a dis-
capacitados o de atención integral al adulto mayor
- Actividades ocupacionales, recreacionales y de capacitación
para pensionados o personas mayores
 149

5.5.8 Modalidades especiales de organización de los

servicios sociales

Las cajas de compensación familiar han desarrollado diver-

sas modalidades especiales de organización de servicios y
de convenios, con el objeto de prestar servicios sociales a
sus afiliados y a la comunidad en general, entre las cuales
vale la pena resaltar las descritas a continuación.

5.5.8.1 Unidades Integradas de Servicios

Las unidades de servicios integrados o unidades integradas

de servicios de las cajas de compensación familiar permiten
descentralizar servicios a las zonas periféricas de los centros
urbanos y municipios de menores recursos hacia los sitios
de mayor concentración de población afiliada para ampliar
la cobertura en los servicios básicos de salud, educación,
recreación y mercadeo social, a través de sedes multifun-
cionales que atienden diversas necesidades de la familia y
que facilitan el desarrollo de actividades comunitarias, con
la participación de los afiliados, su familia y la comunidad
en general.
Estos complejos de servicios, además, permiten adelantar
labores de trabajo social y de asesoría, programas masivos
de salud preventiva y de bienestar, además de actividades
culturales o deportivas para la comunidad.
Algunas cajas como Comfama, Compensar, Cafam,
Comfandi y Comfasucre han tenido experiencias realmente
interesantes en la satisfacción de múltiples necesidades fa-
miliares y de la comunidad en sectores de la población más
necesitada. Durante 1989 y desde enero hasta abril de 1990,
la Superintendencia del Subsidio Familiar aprobó proyectos
para unidades de servicios integrados a Colsubsidio, Comfa-
ma, Asia-Cali, Caja Agraria, Comfandi-Cali y Comfachocó,
por $4.613.384.849 (28,56 % del total) y por $4.618.573.000,
150

respectivamente, lo que significa una importante tendencia

hacia el estímulo de esta nueva modalidad de servicios.95

5.5.8.2 Convenios entre cajas

Otra modalidad interesante en la prestación de servicios

sociales a la familia de los trabajadores afiliados al subsidio
familiar la conforman los convenios suscritos entre las cajas
de diferentes regiones del país para permitir el acceso de
afiliados a los servicios que se ofrecen a sus propios afiliados
y sus familias, adaptándose, en esta forma, a las diversas
necesidades de las familias colombianas.

5.5.8.3 Alianza Cajas sin fronteras

A partir de 2011, 27 cajas de compensación que tienen

presencia en diferentes regiones del país crearon la Alianza
Cajas sin Fronteras, con el objeto de ampliar la cobertura de
los servicios a nivel nacional para que sus afiliados tuvieran
acceso a los servicios de turismo, recreación, deporte, capa-
citación y educación, cultura en las diferentes regiones del
país y que las sucursales de sus empresas afiliadas puedan
diseñar programas de acuerdo con las necesidades regionales
y locales de sus trabajadores96.

95 Inversiones aprobabas por la Superintendencia del Subsidio Familiar por área

de servicio, Apéndice, publicación, 1990, p. 266 y Boletín Informativo Superin-
tendencia del Subsidio Familiar, Bogotá, 1990.
96 Libro blanco del Sistema de Subsidio Familiar, Organización Internacional del
Trabajo y Ministerio de Trabajo, Bogotá, 2014, p. 43.
 151

5.6 La ampliación de cobertura en los servicios

sociales

En 1989, el Gobierno expidió los Decretos 784 y 785 con los

cuales se reglamentaron parcialmente las Leyes 21 de 1982,
en cuanto a los servicios sociales de las cajas de compen-
sación familiar, y la Ley 71 de 1988, sobre el acceso de los
pensionados a dichos servicios sociales.
En estas reglamentaciones se establecieron lineamientos
sobre los objetivos, mecanismos, formas de prestación, finan-
ciación y demás aspectos relacionados con el desarrollo de
programas sociales para reconocer los subsidios en especie
y en servicios, sin afectar la autonomía de las instituciones,
pero dentro de los lineamientos de una política social de
atención de las necesidades de las clases más desfavoreci-
das, con el propósito de satisfacer las carencias reales más
apremiantes de la población afiliada o relacionada con cada
caja en particular.97
En la legislación contenida en la Ley 789 de 2002 y otras
disposiciones, se han asignado nuevas responsabilidades a
las cajas de compensación familiar con nuevas perspectivas
para el desarrollo de servicios sociales ofrecidos a pobla-
ciones diferentes a los afiliados y beneficiarios del subsidio
familiar como los niños menores, los desempleados, las per-
sonas de tercera edad y la población en general que pueden
beneficiarse de servicios como las actividades culturales.
Dentro de la orientación de los programas sociales de
las cajas se contempló el impulso de las mismas, en acción

97 FORERO DE SAADE, María Teresa, “Ejercer el privilegio de servir” discurso

como Ministra de Trabajo y Seguridad Social en el XIII Congreso de ASOCAJAS,
Cartagena, 20 de abril de 1989, Memorias al Congreso Nacional, 1988-1989,
Ministerio de Trabajo, Cartagena, 20 de abril de 1989, Memorias al Congreso
Nacional, 1988-1989, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Publicaciones
SENA, Bogotá, 1989¸ pp. 391 y ss.
152

conjunta con otras instituciones públicas o privadas de

seguridad social para garantizar un uso más racional de la
infraestructura y de los recursos existentes. En ese sentido,
por citar un ejemplo, se establecieron criterios de racionali-
zación de los servicios de salud como la prioridad que debe
tener la atención básica; se previeron posibilidades para la
prestación directa de servicios, a través de contratos o la
simple coadyuvancia o coparticipación en la financiación
de algunos de ellos, como la toma de seguros de salud, y se
indujo a la organización de programas para los pensionados
y otros grupos vulnerables de la población que potencial-
mente pudieran beneficiarse.
La Ley 789 de 2002 y sus disposiciones reglamentarias,
con el propósito de ampliar la cobertura de los servicios
sociales complementarios de las cajas de compensación
familiar, estableció la posibilidad de la afiliación volunta-
ria de algunos grupos poblacionales para tener acceso a
los servicios de recreación, capacitación y turismo social,
programas de capacitación y reinserción laboral o a todos
los servicios sociales de las cajas de compensación familiar,
siempre y cuando aportaran el equivalente al 0,6 % o el 2 %
del valor de una UVT. Algunos de estos grupos poblacio-
nales se listan a continuación:
a) Los empleadores exceptuados temporalmente para
estimular la creación de empleos
b) Los trabajadores independientes, previa afiliación
al sistema de salud
c) Los independientes afiliados al régimen subsidiado
en salud o beneficiarios del régimen contributivo en salud
d) Los afiliados a las cajas de compensación familiar
que pierdan su empleo y deseen continuar cotizando como
desempleados
e) Las personas naturales contribuyentes del monotri-
buto, que aporten el 2,0 % de una UVT, siempre que estén
afiliados al régimen subsidiado en salud o sean beneficiarios
 153

del régimen contributivo en salud y realicen aportes al

monotributo en la categoría C del estatuto tributario.
f) Los desempleados e independientes que aporten el
2 % de la UVT, quienes tienen derecho a acceder a todos los
servicios sociales complementarios
g) Los colombianos residentes en el exterior y su grupo
familiar, como también aquellos residentes en el exterior
que decidan regresar al país.98

5.7 Las perspectivas de los servicios sociales

5.7.1 Dentro del subsidio familiar

El gran desarrollo que han tenido los programas sociales

de las cajas de compensación familiar permite señalar
una gran perspectiva para la extensión de la cobertura
del sistema de compensación familiar y sobre todo para
la satisfacción real de sus beneficios a la población más
necesitada.

5.7.2 Dentro de la seguridad social

El crecimiento de los servicios sociales dentro del Sistema

del Subsidio Familiar y, en su momento, el incipiente pero
importante desarrollo de los servicios sociales en el Instituto
de Seguros Sociales y la Caja Nacional de Previsión Social,
sumado al gran desarrollo dentro del Sistema de Bienes-
tar Familiar, administrado por el Instituto Colombiano
de Bienestar Familiar (ICBF), muchas entidades vincula-
das a esas instituciones y gran número de comunidades

98 CAÑÓN O. Leonardo, La Seguridad Social en Colombia, Perspectivas en los Servicios

Sociales, Bogotá, Nomo Impresores, 1990, pp. 49 y ss.; Ley 789 de 2002, Ley
789 de 2002, artículo 19 y Ley 1111 de 2006, Decreto 682 de 2014 y DUR 1072
de 2015, artículo 2.2.6.8.1.1. a 7.
154

comprometidas en ellos, significa que las posibilidades

de esta forma de protección social en Colombia son muy
grandes para satisfacer las necesidades sociales prioritarias
de la sociedad.

5.7.3 La integración de servicios

Dentro del área de los servicios sociales es destacable el fenó-

meno de la integración de acciones mediante la suscripción
y ejecución de convenios con instituciones del sector público
y privado, que indudablemente constituye una alternativa
importante para el desarrollo de los programas y para la
racionalización del uso de los recursos de la seguridad social.

5.7.4 Los nuevos tipos de servicios

Las decisiones legislativas contenidas en las leyes y regla-

mentaciones en materia de vivienda de interés social, salud,
educación, nutrición, mercadeo, crédito de fomento, ahorro
y crédito, empleo, protección los desempleados, educación
para el trabajo e intervención de las cajas en otros sectores
obligan a las corporaciones a adelantar, entre otros, programas
de vivienda, educación, turismo, capacitación para el trabajo,
comprometiendo porcentajes importantes de sus recursos.
Esto ha generado que las cajas de compensación familiar se
vean forzadas a definir nuevas estrategias para la creación
de nuevos servicios sociales que favorezcan a otros grupos
de la población beneficiaria o no del subsidio familiar99.

99 Ley 49 de 1990, Ley 3 de 1991, Ley 633 de 2000, Ley 100 de 1993, Ley 115 de
1994, Ley 789 de 2002, Ley 1438 de 2011, Ley 1636 de 2013, Ley 1753 de 2015,
Ley 1979 de 2018, Decreto Ley 417 y sus desarrollos, Decretos 599 y 959 de
1991, entre otros.
 155

5.8 Síntesis

Los servicios sociales conforman una nueva perspectiva

de desarrollo de la seguridad social que complementa las
prestaciones asistenciales y económicas de los sistemas
tradicionales de protección, con proyección a la familia y a
la comunidad en general.
El desarrollo de servicios sociales en campos como la sa-
lud, la nutrición, la formación y capacitación, la vivienda, el
mercadeo de productos básicos, la recreación social, el crédito
de fomento, la protección a los desempleados y cesantes, o
la capacitación para el trabajo ha permitido al Sistema de
Compensación Familiar hacer un aporte muy significativo
al bienestar de las familias colombianas y al mejoramiento
de la calidad de vida de gran parte de la población.
Los tipos de servicios que ofrecen las cajas de compensa-
ción familiar y las diferentes modalidades adoptadas para la
prestación de los servicios han permitido que la seguridad
social brinde una protección social más acorde con las ne-
cesidades reales de la población en las diferentes regiones.
Las nuevas modalidades de afiliación a las cajas de com-
pensación familiar de diferentes grupos de población y los
diferentes tipos de servicios sociales autorizados e iniciados
por las cajas de compensación familiar han dado lugar a la
creación de nuevas estrategias e instituciones que facilitan la
ampliación de cobertura y el desarrollo de esta importante
actividad dentro de los sistemas de compensación familiar,
de la seguridad social y de la protección social.
 capítulo vi
la financiación de la prestación social
del subsidio familiar

La financiación del subsidio familiar en Colombia tiene

fuentes propias, derivadas de la ley, de su naturaleza jurí-
dica, del tipo de administración que tiene y de las técnicas
de compensación que lo regulan, con plazos, destinación
y modalidades que le garantizan solidez y estabilidad a su
organización.

6.1 Fuentes

6.1.1 El 4 % sobre el valor de las nóminas

Desde su nacimiento, el subsidio familiar ha sido financiado,

por un lado, con los aportes de los empleadores afiliados a
las cajas de compensación familiar, como entidades admi-
nistradoras de la prestación social, calculados con base en
la nómina mensual de los salarios que pagan a los trabaja-
dores y, por otro lado, con los aportes de los trabajadores
independientes, los pensionados, los cesantes y las personas
que se afilian voluntariamente.
Actualmente, todo patrono público o privado que ocupe
a uno o más trabajadores permanentes debe aportar una
suma equivalente al 4 % del valor de la nómina mensual
para el pago del subsidio familiar. Sin embargo, los apor-
tes de la Nación, los departamentos, las intendencias, las
157
158

comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los municipios

tienen la siguiente destinación:
1. El cuatro por ciento (4 %) para proveer el pago del
subsidio familiar.
2. El medio por ciento (1/2 %) para el Servicio Nacional
de Aprendizaje (SENA), destinado a programas específicos
de formación profesional.
3. El medio por ciento (1/2 %)100 para la Escuela Su-
perior de Administración Pública (ESAP).
4. El uno por ciento (1 %) para las escuelas industriales
e instituciones técnicas nacionales, departamentales, inten-
denciales, comisariales o municipales.101
Los recursos provenientes de esta fuente de financiación
fueron reducidos de hecho con la aplicación de los artículos
14, 15, 16 y 17 de la Ley 50 de 1990, modificatorios del Có-
digo Sustantivo del Trabajo, tanto por la determinación de
los elementos de la remuneración de los trabajadores que
conforman el concepto de salario para efectos de la aplica-
ción de la legislación laboral, como por la posibilidad que
se estableció de que las partes del contrato individual de
trabajo pudieran pactar otros elementos de la remuneración
que no lo constituyen, por cuanto significó, en términos
reales, una disminución en las bases para la determinación
de los aportes al subsidio familiar.102 103
A los anteriores recursos se debe agregar los aportes de
los afiliados voluntarios al sistema de subsidio familiar
como los independientes, con aportes del 0,6 % del valor
de 1 UVT o del 2 % de los ingresos con los cuales aportan

100 En los numerales 2 y 3, entiéndase «medio por ciento (1/2 %)» como «cero
punto cinco por ciento (0,5 %)»
101 Artículo 11 de la Ley 21 de 1982.
102 Artículo 18, numeral 3 de la Ley 50 de 1990, Diario Oficial n.° 39618 del 1.°
de enero de 1991; artículo 30 de la Ley 1393 de 2010.
103 Ley 789 de 2001, artículo 19; Ley 1111 de 2016, artículo 5; Ley 1111 de 2006,
artículo 51.
 159

al sistema de salud; los desempleados que aportan el 2 %

del valor de 41 UVT; los afiliados a las cajas de compensa-
ción familiar que hayan perdido su empleo, pero quieran
continuar afiliados al sistema del subsidio familiar, o las
personas contribuyentes del monotributo, que aporten el
2 % de una UVT en la categoría C del Libro VIII del Estatuto
Tributario, que estén afiliados al régimen subsidiado en
salud o sean beneficiarios del régimen subsidiado o del
régimen contributivo de salud.
Es importante señalar que para promocionar la creación
de empleo, la Ley 789 de 2001 eximió del pago de los aportes
a las cajas de compensación a aquellas empresas nuevas que
crearan empleos, especialmente, microempresas y pequeñas
empresas, y empleadores que vincularan durante los cuatro
años siguientes a la vigencia de la ley a: personas privadas
de la libertad, una vez recobraran su libertad; personas con
una disminución de la capacidad laboral del 25 % o más;
reinsertados; personas entre 16 y 25 años de edad o mayores
de 50 años; personas cabeza de hogar que estuvieran afilia-
dos como cotizantes a las EPS y a las cajas de compensación
y tuvieran personas a cargo, y estudiantes que trabajaran
simultáneamente, en los términos definidos por la ley.104
Las leyes 1780 de 2016 y 1929 de 2018 también eximen
temporalmente de pagar los aportes al subsidio familiar a
las empresas que creen empleos para los trabajadores de
edades entre 18 y 28 años, que sin experiencia se vinculen
laboralmente; tal como ocurrió con la Ley 14 de 1990, que
estableció la distinción de «Reservista de Honor» y que
exoneró del pago de los aportes al subsidio familiar y al
SENA de los trabajadores llamados a prestar el servicio
militar obligatorio.105

104 Ley 21 de 1982, artículos 13 y 14.

105 Artículo 2 de la Ley 14 de 1990, Revista ASOCAJAS, abril 1990, Bogotá,
p. 141.
160

Además de esta fuente de financiación, directamente

vinculada con los valores de las nóminas de las empresas
o de los ingresos de los independientes o desempleados y
recauda mensualmente, por el carácter privado de las cajas
de compensación familiar y por el tipo de actividades que
adelantan, pueden identificarse otras fuentes derivadas
de menor significación, como las descritas a continuación.

6.1.2 Los rendimientos financieros

Por ser corporaciones de naturaleza privada, que no están

sujetas a las limitaciones que existen en el sector público,
pues los dineros de las entidades públicas tienen que ser
depositados en bancos oficiales y, por regla general, no
pueden producir rendimientos económicos, en el caso de las
cajas de compensación, los rendimientos financieros que se
obtienen en razón de sus operaciones, con la liquidez propia
de las mismas, constituyen otra fuente derivada importan-
te de financiación para el sistema y que en algunos casos
puede tener cierta significación respecto de la solvencia,
liquidez y oportunidades de crédito para las respectivas
organizaciones.

6.1.3 Las inversiones

Las inversiones que han realizado las cajas de compensación,

a través de mecanismos expeditos y ágiles, propios de las
entidades privadas, significan para muchas de ellas, si no
exactamente otra fuente de financiación, por lo menos un
incremento importante en sus activos y un respaldo econó-
mico, que les permite desenvolverse con más facilidad en
los diferentes campos de su actividad, además de ampliar
los servicios y organizar la prestación de los mismos, en
forma eficiente y a menor costo.
Para tener una idea de lo que representan estos recursos,
bastaría revisar o imaginarse al menos el inventario de
 161

activos que tienen las cajas de compensación familiar y lo

que estos les significan, en términos de respaldo, solvencia
y crédito para su operación y administración, lo mismo que
la participación en las entidades promotoras de salud, en
los programas de administración de régimen contributivo
y subsidiado en salud, en las administradoras de fondos de
pensiones o en el recaudo de cotizaciones a la seguridad
social, en las farmacias y demás instituciones de mercadeo
de productos y en actividades de educación o cultura en
las que participan.106

6.1.4 Los ingresos por servicios prestados

A pesar de las exigencias propias de la naturaleza jurídica

de las cajas de compensación familiar como entidades sin
ánimo de lucro y de la filosofía del subsidio familiar, que
obliga a prestar servicios subsidiados o al costo, sin con-
vertirse en agentes de operaciones comerciales, los recursos
que reciben las corporaciones por el pago de tarifas corres-
pondientes a los diferentes bienes o servicios que ofrecen,
representan tanto una fuente importante de financiación
como un mecanismo de control a la desfinanciación de las
mismas. Estos recursos están representados por los pagos
que hacen los afiliados, beneficiarios y el público en general
por los bienes y servicios que reciben, por ejemplo, cuando
hacen mercado, usan restaurantes y cafeterías, utilizan
hoteles y centros recreacionales, adquieren medicamen-
tos, compran boletas de entrada a espectáculos culturales,
pagan matrículas o pensiones en los centros de educación,
adquieren viviendas, pagan intereses bajos por préstamos

106 A título de ejemplo, nótese la participación que tiene la caja de compen-

sación familiar COLSUBSIDIO en sociedad SIMPLE S. A., FAMISANAR S.S.S.
EPS, PROTECCIÓN, AFP, NUEVA EPS, BANCO FINAMERICA, La Corporación
Tecnológica Colsubsidio EADS, etc.
162

que reciben como crédito de fomento, entre otros servicios

ofrecidos por las cajas.
Las tarifas de los servicios son fijadas por los consejos
directivos de las cajas, en forma diferencial y progresiva,
según los niveles de remuneración de los trabajadores, de
la siguiente manera:
– Categoría A: hasta dos salarios mínimos legales men-
suales vigentes.
– Categoría B: más de dos salarios mínimos y menos de
cuatro salarios mínimos legales vigentes.
– Categoría C: más de cuatro salarios mínimos legales
vigentes.
– Categoría D: se aplica a todos los no afiliados que pue-
dan ser usuarios de los servicios y cuya determinación
se hace con base en los costos reales de operación y
mantenimiento.
Todas estas son vigiladas y controladas por la Superin-
tendencia del Subsidio Familiar.
El volumen e importancia de esta fuente de financiación
del sistema resulta del análisis de los valores subsidiados
en las diferentes actividades que, por concepto de subsidio
en especie o en servicios, adelantan las cajas, y se hallen
contenidos en los informes anuales que estas presentan a
la Superintendencia del Subsidio Familiar o informes que
las propias cajas y otras entidades como la Asociación Na-
cional de Cajas de Compensación Familiar (Asocajas) o la
Federación Nacional de Cajas de Compensación Familiar
(Fedecajas) hacen para el público en general.107

107 Por ejemplo, en 1987 y 1988, el valor del subsidio en dinero fue del 58,24 %
y de 58 % sobre los recaudos del 4 % respectivamente; el subsidio en es-
pecie representó el 1,34 % y el 1,40 %; el subsidio en servicios representó
el 22,65 % y el 23,5 %, de cuyos porcentajes, el 38,2 % fue subsidiado. Ver
Revista ASOCAJAS, 25 de abril de 1990, Bogotá, pp. 95 y siguientes, o el
informe presentado en el 37 Congreso de ASOCAJAS, celebrado los días 7 y
8 de noviembre de 2019 en Cartagena de Indias que agrupa a 37 Cajas de
Compensación Familiar.
 163

6.1.5 Los resultados de la eficiencia en la

administración

Algunas fuentes de financiación importantes para las ca-

jas de compensación familiar son la administración de los
recursos y servicios, la adquisición de grandes volúmenes
de productos, las economías de escala, que dieron origen
tanto a los servicios como a las obras sociales de las cajas y
permiten una sana emulación entre estas corporaciones. Las
disposiciones que autorizaron a las cajas a realizar obras y
programas sociales limitaron los recursos financieros para
su desarrollo a los sobrantes que resultaran de una eficiente
administración, inicialmente al 10 % y, posteriormente, al 8 %
del valor del 4 % de los recaudos por concepto de aportes
de los empleadores afiliados.
El concepto de eficiencia en la administración del sub-
sidio familiar fue el razonamiento filosófico que debió
cuantificarse para que el Gobierno autorizara a las cajas a
adelantar programas de beneficio social y la única fuente
de financiación inicialmente concebida y autorizada para
alcanzar lo que hoy son los servicios sociales de las cajas
de compensación familiar.108
A los anteriores recursos, es preciso agregar aquellos que
reciben las cajas con la administración de vivienda de interés
social (Fonvivienda), por la administración de los regímenes
contributivo y subsidiado en salud, los programas del Fosfec,
entre otros, diferentes de los recursos provenientes del 4 %
que aportan los empleadores para financiar la prestación
social del subsidio familiar.

108 Artículo 19 Decreto 3151 de 1962, Legislación sobre el SENA, Subsidio

Familiar, Contrato de Aprendizaje SENA, Bogotá, 1982, p. 18. Ver cifras de
ASOCAJAS contenidas en la Circular 073 de septiembre 29 de 1986, en relación
con 1985; EMILIANI R. Raimundo, Origen y desarrollo del Subsidio Familiar
en Colombia, XII Congreso de ASOCAJAS, Revista de ASOCAJAS, 25 y 26 de
septiembre de 1987. Bogotá, pp. 33 y 34.
164

6.1.6 Teoría de la compensación

El hecho de que las empresas, tanto las «compensadas»

como las «descompensadas», se afilien a una caja de
compensación ha llevado a que se conciban una teoría y
un modelo de compensación que, aparte de garantizar el
equilibrio financiero entre ingresos y egresos de las cajas,
les permita dar subsidios en dinero, especie y servicios a
los trabajadores beneficiarios de ingresos medianos y bajos,
sobre todo, aquellos con familias numerosas, con los recursos
provenientes de otros con pocos beneficiarios y personas a
cargo, en igualdad de condiciones.
La «teoría de la compensación», de cierto modo, es una
fuente de financiación que permite trasladar recursos de
sectores más solventes hacia otros de menor capacidad y,
en consecuencia, financiar el subsidio y los servicios que se
otorgan a personas de empresas llamadas «deficitarias», sea
que estas solo tengan trabajadores afiliados, trabajadores
beneficiarios o familiares vinculados a estas, por cuanto los
aportes que hacen no alcanzarían para pagar los subsidios
y los servicios que reciben.
En la operación de esta teoría se aplica, en términos
prácticos, el principio fundamental de la solidaridad, que
constituye la razón de ser de la seguridad social. En ese sen-
tido, las empresas pujantes se solidarizan con las empresas
en dificultades, haciendo aportes que permiten proteger a
los trabajadores de estas y sus familias; los trabajadores sin
cargas familiares con los que sí las tienen; los trabajadores
con familias en condiciones de salud sanas, con aquellos
cuyos dependientes tienen que utilizar los servicios de
salud, y los trabajadores de familias con mayores ingresos
pagan tarifas en hoteles, restaurantes, cafeterías, cursos o
espectáculos, que permiten a otros de menores ingresos
tener acceso a los mismos servicios, lo que con sus propios
recursos no sería posible.
 165

Esta compensación es la que algunos autores señalan

como el elemento esencial del sistema, que se manifiesta
en una redistribución horizontal, dada por la compensa-
ción de las cargas de familia, entre hogares o personas
célibes sin hijos o sin personas a cargo, con las familias o
personas que sí tienen hijos o personas a cargo y la redis-
tribución vertical, que se da para corregir desigualdades
entre familias con altos ingresos y familias con ingresos
modestos o bajos.109
La aplicación de esta teoría en el terreno del subsidio
familiar representa una oportunidad de justicia social, por
cuanto permite al sistema de seguridad social garantizar
a trabajadores y familias de medianos, menores y escasos
ingresos recibir cuotas de subsidio más altas o utilizar servi-
cios médicos, hospitalarios y de rehabilitación; acceder a los
servicios de centros recreacionales, centros educacionales,
escenarios de espectáculos o deportivos, bibliotecas, entre
otros, en las mismas condiciones en que acceden a estos los
trabajadores y las familias de altos ingresos.

6.1.7 Capacidad de negociación

También constituye una fuente importante de financiación

para el Sistema del Subsidio Familiar la capacidad de ne-
gociación que resulta de la credibilidad, buena imagen y
solvencia que tienen las cajas de compensación frente a los
proveedores de bienes y servicios, pues estos factores les
permiten adquirir grandes descuentos, comprar en condi-
ciones más favorables, exigir calidad en los artículos que
mercadean y establecer niveles de competencia importantes
que conforman un good will para el beneficio social.

109 CAUCHARD Jean-Pierre, Droit de la Sécurité Sociale, LGDJ, L’extenso Editions,

2010, p. 504.
166

6.1.8 El subsidio familiar no cobrado

Los subsidios no cobrados o los servicios no utilizados por

beneficiarios y afiliados quedan en las cajas como remanentes
que forman parte de los recursos de que estas disponen para
otorgar más subsidios y más servicios a quienes lo requieren,
similar a lo que ocurre en cualquier fondo prestacional, a
manera de mecanismo de solidaridad social.

6.2 Plazos

El recaudo de los aportes para el subsidio familiar, como el

de otros parafiscales, está sujeto en la actualidad a los plazos
y mecanismos definidos por la ley y a las reglamentaciones
de la Planilla Única de Liquidación de Aportes (PILA).
Con la incorporación de la PILA para facilitar a los apor-
tantes los pagos al Sistema de Seguridad Social Integral en
pensiones, salud y riesgos profesionales, al Servicio Nacional
de Aprendizaje (SENA), al Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar (ICBF), a las Cajas de Compensación Familiar y la
Escuela Superior de Administración Pública (ESAP), a través
de transferencias electrónicas, se unificaron los plazos y se
evitó el diligenciamiento de formularios y los procesos de
pago por cada caja de compensación familiar.110

6.2.1 Plazo para el pago de los aportes

La obligación de aportar los recursos para el subsidio fa-

miliar nace para el empleador desde el momento en que se
establece una relación laboral o se perfecciona una situa-
ción legal y reglamentaria que vincula a un patrono con
un trabajador permanente, sin importar si se está dentro

110 Resoluciones 1303/05, 1310/05, 634/06 y demás pertinentes, Ministerio de

Protección Social, Diario Oficial n.° 45.906 del 12 de mayo de 2005.
 167

del periodo de prueba, de aprendizaje, con nombramiento

provisional o situaciones similares, pues la ley solo exige
la calidad de «trabajo permanente». En ese sentido, una
vez se define el momento en que la obligación nace y en
el entendido de que se está afiliado a una caja de compen-
sación, de acuerdo con lo señalado por el artículo 42 de
la Ley 21 de 1982, el pago de los aportes podrá realizarse
entre los primeros diez días del mes siguiente a aquel en
que se cause el salario.
Debe entenderse que la aplicación de este término
cobija a todas las situaciones laborales ocurridas durante
el respectivo mes, para lo cual, tanto empleadores como
trabajadores tienen la obligación de estar actualizando la
información respectiva.

6.2.2 Pagos con efectos retroactivos

Ocurre con frecuencia que empresas que ingresan a una

caja de compensación familiar por primera vez, quieran
hacer aportes correspondientes a los meses anteriores al de
afiliación, por razones de índole fiscal, lo cual, aun cuando
la Ley no lo diga expresamente, no puede ser aceptado por
parte de las corporaciones, pues el recibo de aportes de
épocas anteriores a la afiliación además de no tener objeto,
por cuanto la responsabilidad por el pago de la prestación
no ha sido trasladada por parte del empleador a la caja
de compensación, implicaría dar efecto retroactivo a una
relación de seguridad social inexistente. Por el contrario,
recibir dichos pagos por periodos anteriores, a cargo de
empleadores o de otras cajas, de cierta forma significa
asumir obligaciones que se han incumplido y que pueden
dar lugar a la exigencia de otras anteriormente existentes
para con los trabajadores. La resolución de situaciones como
estas tiene expeditos procedimientos judiciales ordinarios
para el caso de hacer efectivas las obligaciones del subsidio
familiar ante los empleadores.
168

En estas condiciones, cualquier plazo para pagar los

aportes solo podrá contarse como obligación válida del
empleador con la caja, la cual genera obligaciones para
con los trabajadores de ese patrono desde el momento
en que sea aceptada la afiliación por el consejo directivo
y debe ser cumplida dentro de los diez primeros días del
mes siguiente.

6.2.3 Características del plazo para el pago de los aportes

El plazo legal para el pago de los aportes del subsidio

familiar es de simple organización para el pago periódico
y oportuno de los mismos, pues el no cumplimiento solo
retrasa el pago del subsidio en dinero por parte de la caja
y puede llegar a dar lugar a suspensión de la afiliación o
expulsión de la misma, con la consiguiente reasunción de
la responsabilidad por parte del patrono, además de las
sanciones correspondientes por no cumplimiento de las
disposiciones sociales.
El vencimiento del plazo de los diez primeros días del
mes siguiente, sin el pago de los aportes, es una conducta
del empleador en relación con la caja de subsidio familiar
que no puede afectar el derecho del trabajador, pues produ-
cida la mora y la mora reiterada, la caja puede suspender la
afiliación del empleador hasta llegar a cancelarla, quedando
la vía judicial a disposición del trabajador para que pueda
reclamar su derecho, con sanciones para el empleador.

6.3 Destinación y distribución de los aportes

La ley ha señalado la destinación precisa de los aportes que

hacen los empleadores al Sistema del Subsidio Familiar al
punto de prohibir acciones encaminadas o «facilitar, ceder,
dar en préstamo o entregar a título gratuito o a precios
subsidiados, bienes o servicios a cualquier persona jurídica
 169

o natural»111. Esta también determina que los dineros se

deben destinar tanto al pago de subsidio monetario como
a la realización de obras y programas sociales; la forma de
distribución se hace como se describe a continuación.

6.3.1 Subsidio familiar en dinero

La Ley establece que el 55 % de los aportes recaudados por

concepto de subsidio familiar deben destinarse al pago de
subsidio familiar en dinero y en especie, cualquiera que sea
la forma: ordinario, extraordinario o especial.
Aun cuando esta es la norma general, el porcentaje para
subsidio en dinero se modificaba cuando las cajas de compen-
sación llegaban a tener un cuociente de recaudo superior al
110 % del cuociente nacional, caso en el que debían invertir
un mínimo del 10 % en servicios de vivienda.
El promedio nacional resulta de dividir el total de re-
cursos recaudados por las cajas de compensación entre
el número de personas a cargo. En cada caja, su cociente
resulta al dividir el total de los dineros recaudados por
subsidio familiar entre el número de personas a cargo que
haya tenido la respectiva caja.
El Legislador quiso con esto asignar una mayor prioridad
a los programas de vivienda con una financiación especial,
en aquellas cajas con mayores recaudos. En ese sentido, se
sacrificaron cuotas superiores de subsidio en numerario,
salvo en los casos en que el entonces Ministerio del Trabajo
y Seguridad Social exceptuara de tal obligación a una caja,
cuando circunstancias especiales así lo justificaran, o cuando
los recaudos para el subsidio en dicha caja no superaran el
15 % de aquellos de la caja con recaudos más altos.

111 Ley 21 de 1982, artículo 44.

170

Con la expedición de la Ley 49 de 1990 sobre reforma

fiscal, se modificó la Ley 21 de 1982, en relación con progra-
mas de vivienda y se estableció la obligatoria ejecución de
programas sociales en esta materia, de la siguiente forma:
– Las cajas de compensación familiar con cuociente de
recaudos igual o superior al 110 % del cuociente nacional
debían invertir en 1991 el 18 % y en 1992 y años siguientes,
el 20 % de los recaudos por subsidio familiar.
– Las cajas con cuociente nacional entre 100 y 110 % debe-
rían invertir sumas mensuales equivalentes al 12 % de
los aportes patronales para el subsidio familiar.
Con estos aportes, las cajas que estuvieran obligadas a
hacer programas de vivienda quedaron obligadas a constituir
fondos de vivienda para suministrar soluciones de vivienda,
de acuerdo con las políticas del Gobierno y conforme a las
siguientes prioridades:
– A los afiliados de la propia caja, cuyos ingresos fueran
inferiores a cuatro salarios mínimos mensuales.
– A los afiliados a otras cajas con salarios inferiores a cuatro
salarios mínimos mensuales
– A personas no afiliadas a las cajas de compensación, cu-
yos salarios fueran inferiores a cuatro salarios mínimos
mensuales.112
Con esta modificación del régimen del subsidio familiar, no
solamente se resolvió un problema de interpretación errónea
de la ley en torno al mínimo del 10 % de los recaudos que las
cajas grandes con cuociente superior al 110 % tenían que hacer
para los fondos de vivienda, sino que se clarificó una posición
regresiva frente a las tendencias modernas de la seguridad
social, tratando de desconocer y desestimular los servicios
sociales de las cajas con los cuales se está deslaboralizando
y universalizando la seguridad social, en este caso concreto,
en contra de la solución de un problema importante de la
población trabajadora, como es el de su vivienda.

112 Ley 49 de 1990, artículos 67, 68, 69 y 70.

 171

6.3.2 Gastos de instalación, administración y

funcionamiento

Por efecto de la Ley 789 de 2002, el porcentaje que las cajas

de compensación familiar pueden destinar de sus recaudos
en gastos de instalación, administración y funcionamiento
disminuyó del 10 % de los aportes que hacen los emplea-
dores afiliados, inicialmente en un 1 % y a partir de 2002
en el 2 % para quedar en el 8 %.

6.3.3 Reserva legal de fácil liquidez

La ley determina que el 3 % de los aportes del subsidio

familiar debe destinarse a constituir una reserva legal de
fácil liquidez, dentro de los límites máximos y mínimos que
señala la misma Ley.
La disposición define que la reserva tiene por objeto aten-
der las obligaciones a cargo de la caja. El límite máximo en
cada caja está determinado por el monto de una mensualidad
del subsidio familiar en dinero, reconocido en el semestre
inmediatamente anterior y el límite inferior, por el 30 % de
la misma. Dado que no se dice si la cuota más alta, la más
baja o un promedio, muchas veces el subsidio reconocido
no es igual al pagado o al efectivamente entregado.
La ley también prevé que estas reservas legales se man-
tengan en el tiempo y que se inviertan en títulos valores
expresamente autorizados por el Gobierno, asunto sobre
el cual no se ha expedido reglamentación alguna.

6.3.4 Aportes a la Superintendencia del Subsidio

Familiar

A partir de la expedición de la Ley 25 de 1981 que creó la

Superintendencia del Subsidio Familiar, las cajas deben
contribuir anualmente al sostenimiento de la entidad me-
diante el pago de sumas que la propia Superintendencia
172

fija, con la única limitación de que el aporte de cada caja no

sea superior al 1 % del total de los aportes que aparezcan
en el balance respectivo del ejercicio anterior. Por ejemplo,
en 1984, las cajas contribuyeron con 135 millones, equiva-
lentes al 0,79 % del total de los aportes; en 1985, con 172
millones equivalentes al 0,75 %; en 1986, con una suma
que representó el 0,67 % del total de los aportes; en 1987,
con 316 millones; en 1988, con 380 millones, y en 1989, con
459[113], sumas que se distribuyen proporcionalmente entre
las corporaciones, según el volumen de recaudos de todas
las cajas de compensación familiar.
Estos recursos provienen del pago que los empleadores
hacen por concepto de una prestación social a favor de los
trabajadores y sus familias. Es decir, el objetivo primigenio
y fundamental de estos es el pago de una prestación social,
y es un fin derivado, en la parte pertinente, el transformarse
en la forma de financiación para la vigilancia y control en
el cumplimiento del objetivo primario por parte de la Su-
perintendencia del Subsidio Familiar. Es claro que, si esos
recursos no se utilizan en la administración del organismo
gubernamental de inspección, deben cumplir con el objetivo
para el cual han sido recaudados, que es el de dar subsidio
en dinero, especie o servicios a los trabajadores y sus fami-
lias. En otras palabras, esos dineros deberían devolverse
a las cajas de origen para que a través de sus programas
cumplan su objeto social de origen, pues, además, no existía
sustento legal alguno de carácter fiscal que autorizara su
incorporación al erario a través de la Tesorería General de
la Nación.
Es importante señalar que normalmente la Superinten-
dencia no utiliza todos los recursos que aportan las cajas
en sus gastos administrativos anuales, razón por la cual los

113 Superintendencia del Subsidio Familiar, Presupuestos de las cajas para deter-
minar los aportes a la Superintendencia.
 173

excedentes quedaban incorporados al presupuesto nacional.

Esto no era lo más ortodoxo, ni legal ni conceptualmente
ajustado a derecho, por tanto, cuando se creó el Fonede y
posteriormente el Fosfec, estos recursos pasaron a ser una
de las fuentes de financiación de los programas que se ad-
ministran con dicho fondo.114

6.3.5 Apropiaciones para obras y programas sociales

La ley define que los recaudos de las cajas de compensa-

ción familiar que quedan después de deducir las anteriores
contribuciones deben destinarse a las obras y programas
sociales que emprendan estas entidades con el fin de atender
el pago del subsidio en servicios o en especie.
Para el caso de la Caja de Crédito Agrario Industrial
y Minero, la Superintendencia del Subsidio Familiar, por
consideraciones de especial conveniencia, podía autorizar
que se destinara hasta un 15 % de los ingresos correspon-
dientes al subsidio familiar para la realización de obras y
programas sociales.
La Ley 21 de 1982 también definió los campos de acción
y el orden de prioridades en los cuales se deben realizar,
exclusivamente, dichas obras y programas sociales; a con-
tinuación se listan en orden de prioridad:
1. Salud.
2. Programas de nutrición y mercadeo de productos
alimenticios y otros que compongan la canasta familiar para
ingresos bajos (obreros) definida por el DANE.
3. Educación integral y continuada; capacitación y
servicios de biblioteca.
4. Vivienda.
5. Crédito de fomento para industrias familiares.
6. Recreación social.

114 Leyes 789 de 2002 y Ley 1636 de 2013.

174

7. Mercadeo de productos diferentes a los enunciados

en el numeral 2, que se hará según la reglamentación que
expida posteriormente el Gobierno Nacional.
Aun cuando la Ley 21 de 1982 haya establecido un
orden de prioridades, las cajas vienen desarrollando sus
servicios sociales en actividades que fueron emprendidas
antes de la expedición de esta norma en áreas preferente-
mente desarrolladas con base en las políticas fijadas por
las asambleas generales y los consejos directivos, dejando
de lado la priorización efectuada y señalando la propia
según las necesidades de los afiliados en cada región. En
consecuencia, ciertos programas como los colegios de
educación formal, los centros de acopio para materiales
de construcción, entre otros, podrían ser cuestionados y si
venían funcionando mal podrían ser eliminados. Esta es
la posible razón por la cual la propia Ley 21 dejó abierta la
posibilidad de modificar el orden de prioridades, en aten-
ción a las condiciones de vida familiar de los trabajadores
beneficiarios y las circunstancias económicas y sociales que
imperen en la respectiva zona territorial.
Con lo anterior se trató de delimitar los campos de ac-
ción prioritarios, aun contemplando posibilidades de venta
de obras realizadas o no adecuadas oportunamente en los
términos de esta norma, sin aprobación oficial, o contravi-
niendo las disposiciones legales pertinentes.

6.3.6 Distribución de los remanentes

Los recursos de las cajas provenientes de los rendimien-

tos y productos líquidos de las operaciones que efec-
túen y los remanentes resultantes de cada ejercicio son
apropiados por los consejos directivos para el siguiente
ejercicio, sea al pago de subsidio en dinero o para obras
y programas sociales, dentro de las prioridades contem-
pladas en la Ley.
 175

6.4 Suspensión y expulsión por no pago de aportes

La mora en el pago de los aportes a las cajas de compensación

familiar conlleva la suspensión automática de la afiliación
a la caja, en consecuencia, el no pago del subsidio a los
trabajadores beneficiarios y la suspensión de la posibilidad
de utilizar los servicios sociales.
La reincidencia en la mora que pueda dar lugar a la
suspensión de la afiliación del empleador hasta por tres
meses consecutivos dentro del respectivo año calendario
constituye una causa grave para que se produzca la expul-
sión del empleador afiliado, mediante resolución motivada
del respectivo consejo directivo.
El reintegro de un empleador desafiliado por el no pago
de aportes a una caja de compensación familiar no puede
producirse mientras no se satisfagan los aportes debidos
por el empleador.

6.5 Elementos de la liquidación de aportes

Para la liquidación de los aportes que mensualmente tienen

que hacer los patronos al subsidio familiar «se entiende por
nómina mensual de salarios la totalidad de los pagos hechos
por concepto de los diferentes elementos integrantes del
salario en los términos de la Ley Laboral, cualquiera que sea
su denominación y, además, los verificados por descansos
remunerados de ley y convencionales o contractuales».115
Esta determinación de la Ley del subsidio remite al Có-
digo Sustantivo del Trabajo, que contiene una definición
ejemplificativa del salario, la cual señala el criterio básico de
toda «retribución de servicios» y elementos como: primas,
sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo

115 Artículo 17, Ley 21 de 1982. [Énfasis agregado].

176

en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas,

comisiones, entre otros.
En el caso del subsidio familiar, se ha discutido si factores
como el auxilio de transporte debe tenerse en cuenta para
la determinación de los aportes, y se ha determinado que,
en efecto, debe incluirse por definirlo así la Ley 15 de 1959
que lo creó, según concepto del Consejo de Estado por ser
el subsidio familiar una prestación social.116
La determinación de los elementos del salario que se
consideran para calcular los aportes de los empleadores a
las cajas de compensación familiar obedece a la aplicación
de dos criterios: por regla general debe tenerse en cuenta
toda remuneración por servicios prestados, lo mismo que
aquellos elementos exigidos para liquidar las prestaciones
sociales derivadas de la relación laboral; en este último caso,
con las limitaciones que puedan derivarse de la facultad
convencional o contractual que ahora tienen las partes para
definir los elementos que constituyen salario en la parte
extralegal, en conformidad con lo dispuesto en el artículo
15 de la Ley 50 de 1990, modificatoria del artículo 128 del
Código Sustantivo del Trabajo y sus modificaciones.117

6.6 El pago de los aportes a las cajas de

compensación familiar

Los patronos solo pueden hacer los aportes del subsidio

familiar a través de las cajas de compensación familiar, salvo
el caso del Ministerio de Defensa Nacional, las Fuerzas Mili-
tares, la Policía Nacional y los organismos descentralizados
adscritos y vinculados a dicho ministerio.

116 Concepto del Consejo de Estado del 7 de junio de 1985, Radicación 2187.
117 Ley 50 de 1990, artículos 14, 15, 16, 17 y 18, Diario Oficial 39618 del 1° de
enero de 1991; Ley 1393 de 2010, artículo 30.
 177

Solo por vía de excepción, cuando un empleador ha

sido expulsado de una caja y cuando no ha afiliado a los
trabajadores a la caja de compensación, este se encuentra
obligado a reconocer el subsidio familiar respectivo en una
cuantía igual al doble de la cuota más alta que se pague en
la localidad, en parte como una sanción por no cumplir la
obligación de afiliar sus trabajadores al Sistema del Sub-
sidio Familiar, pero sobre todo, porque dicha suma debe
comprender el subsidio en dinero que hubiera recibido el
beneficiario de la caja correspondiente más los subsidios
en especie y en servicios que hubiere podido disfrutar el
trabajador y su familia.

6.7 La afectación de los recursos del subsidio para

atender nuevas responsabilidades

La financiación original de la prestación social del subsidio

familiar proveniente de los aportes de los empleadores a
las cajas de compensación ha sido afectado negativamen-
te, por cuanto con las nuevas responsabilidades que le ha
venido imponiendo el Estado a las cajas de compensación
disminuyen los recursos tanto para el pago del subsidio
en dinero como en el reconocimiento de subsidio familiar
en especie y en servicios, como se describe a continuación:
a) Con la expedición de las Leyes 49 de 1990, 3 de
1991, 633 de 2000, 789 de 2002 y 1636 de 2013, se estableció
la obligación de que las cajas de compensación aporten al
Sistema de Vivienda de Interés Social, a través de los Fon-
dos de Vivienda de Interés Social (Fovis), antes de hacer
la distribución de los recursos para el subsidio familiar en
dinero, en especie y en servicios sociales, es decir, previa
la determinación del límite del 55 % de los aportes, que ya
no es del 100 % del total de los aportes, sino de la suma
restante después de aplicar las deducciones para vivienda
de interés social.
178

b) Con la expedición de la Ley 100 de 1993 se impuso a

las cajas de compensación familiar la obligación de aportar el
5 % o el 10 % de los dineros que reciben de los empleadores,
según el tamaño de la caja y nivel de cuociente individual,
antes de determinar el límite mínimo del 55 % para desti-
nar al pago de la prestación social del subsidio familiar en
dinero, especie y servicio social, que ya no será del 100 %
de los aportes, sino de lo resultante luego de deducir los
aportes a vivienda de interés social.
c) Con la expedición de la Ley 115 de 1994 se ordenó
a las cajas de compensación familiar asignar recursos del
subsidio familiar para dar becas escolares en educación bá-
sica y media a los hijos de los trabajadores y para constituir
la jornada especial complementaria para niños y niñas de
0 a 6 años, hasta por el 10 % de los recursos que quedaran
disponibles al hacer la distribución de los aportes para
subsidio en dinero y en servicios sociales.
d) La Ley 789 de 2002 creó el Fonede para estimular la
creación de empleo y dar subsidio a los desempleados, con
recursos provenientes de diferentes fuentes de los recursos
de las cajas de compensación familiar: 1 % y 2 % de los
recursos de administración e instalación que utilizaban las
cajas para su funcionamiento; 1 % y 2 % de los aportes que
hacían las cajas de compensación a los Fovis. Asimismo creó
el fondo Foniñez con el 50 % de los aportes a los Fovis para
atención de la niñez y jornada especial complementaria, y los
recursos sobrantes del presupuesto de la Superintendencia
del Subsidio familiar en cada vigencia fiscal.
e) Con la expedición de la Ley 1438 de 2011 se estableció
la obligación de que las cajas de compensación familiar desti-
naran un cuarto de un punto de los aportes de los empleadores
al subsidio familiar para hacer atención primaria en salud.
f) En la Ley 1636 de 2013 se ordenó que los recursos del
Fonede y de atención primaria en salud fueran destinados
a los Fosfec de las cajas de compensación para adelantar
programas de educación y capacitación para el trabajo.
 179

g) En el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 conte-

nido en la Ley 1753 de 2015 se faculta a las cajas de com-
pensación familiar que han constituido EPS para destinar
recursos propios al saneamiento financiero de las mismas.
h) Mediante la Ley 1797 de 2016, sobre saneamiento
financiero de las entidades del Sistema General de Seguri-
dad Social en Salud, se autorizó a las cajas de compensación
familiar para sanear las deudas y capitalizar a las EPS o a
los programas de salud que administrasen, destinando re-
cursos propios de las cajas de compensación familiar y de
los recursos destinados a programas de atención primaria
en salud por la Ley 1438 de 2011.118
i) En la Ley 1929 de 2018 se destinaron recursos del
Fosfec para estimular la creación de empleos para jóvenes
trabajadores entre 18 y 28 años que no cuenten con expe-
riencia laboral.
j) Dentro del marco de la emergencia económica, social
y ecológica decretada en razón de la emergencia sanitaria
causada por la pandemia de covid-19, mediante el Decreto
Legislativo 417 de 2020 se expidió el Decreto 488 de 2020, en
el cual se asigna a las cajas la responsabilidad de otorgar un
subsidio por un valor equivalente a dos salarios mínimos
legales mensuales vigentes en tres pagos mensuales a las
personas contagiadas por el virus, dentro de los beneficios
que otorga el mecanismo de protección al cesante adminis-
trado por las cajas de compensación y financiado con los
recursos del Fosfec.

6.8 Síntesis

El subsidio familiar se financia con los aportes equivalen-

tes al 4 % del valor de las nóminas mensuales de todos
los empleadores públicos y privados que tengan al menos

118 Ley 1797 de 2016, artículo 19.

180

un trabajador a su servicio, con recursos provenientes de

otras fuentes derivadas y otros recursos derivados de la
operación de las actividades que desarrollan las cajas de
compensación familiar.
La Ley define taxativamente las formas de destinación
y distribución de los recursos recaudados por concepto
de los aportes de los empleadores al Sistema del Subsidio
Familiar, lo mismo que los plazos, elementos y normas de
administración financiera para los mismos.
La asignación de nuevas responsabilidades a las cajas
de compensación por parte del Estado, con cargo a los re-
cursos provenientes de los aportes de los empleadores, la
financiación de la prestación social se ha venido afectando
negativamente, en el sentido de que menos recursos están
disponibles para pagar la prestación social del subsidio en
dinero y para el reconocimiento en especie y en servicios.
 segunda parte
las cajas de compensación familiar

El estudio de las cajas de compensación familiar en Colombia

comprende el análisis del origen, la naturaleza y las carac-
terísticas de dichas instituciones, inicialmente concebidas
por los gremios de la producción como corporaciones de
derecho privado, sin ánimo de lucro, reguladas conforme a
las disposiciones del Código Civil, creadas para administrar
los aportes del 4 % de las nóminas, que hacen los empleado-
res a las cajas para el reconocimiento de la prestación social
del subsidio familiar a sus trabajadores, en cumplimiento
de sus funciones de seguridad social, bajo la vigilancia y
el control del Estado, y que, a través del tiempo, han sido
transformadas en importantes administradoras de progra-
mas sociales para ofrecer servicios complementarios a la
prestación social del subsidio familiar, dentro del sector de
la economía solidaria de la sociedad colombiana.
Durante las últimas tres décadas, las cajas de compen-
sación familiar han sido intervenidas por el Estado colom-
biano, con el propósito de que estas colaboren y participen
en el desarrollo de las políticas públicas de vivienda, salud,
educación, crédito de fomento, turismo, desempleo, pro-
tección a los desempleados, capacitación y formación para
el trabajo. Además, estas han sido autorizadas para crear
instituciones, participar en otras sectores de la seguridad
social y la protección social como las pensiones, la protección

181
182

de las personas de tercera edad, la nutrición, los jardines

infantiles, el ahorro y crédito, las inversiones en el sector
financiero, cooperativo o farmacéutico, de manera directa o
mediante convenios con instituciones públicas y privadas.
De la misma forma en que la ley ha otorgado nuevas
posibilidades de expansión a las cajas de compensación
familiar para intervenir en diversas actividades de la vida
nacional, también les ha asignado nuevas responsabilidades
e impuesto restricciones, a través del sometimiento a un
régimen de transparencia, el establecimiento de un código
de buen gobierno y sistemas para controlar eventuales con-
flictos de intereses y, por supuesto, una mayor inspección
y vigilancia por parte de las entidades estatales.
Esta parte comprende dos capítulos. En el primero se
abordan los siguientes temas: el origen y la evolución, el
objeto, la naturaleza jurídica, las características, los pro-
pósitos, las funciones y la afiliación de los trabajadores y
beneficiarios de la prestación social del subsidio familiar,
los servicios y programas sociales que administran las cajas
de compensación familiar. En el segundo, la organización
y la administración de estas entidades, su financiación, las
actividades de inspección, vigilancia y control que el Estado
ejerce sobre las cajas de compensación a través de la Super-
intendencia del Subsidio Familiar y otras instituciones, y
algunos planteamientos sobre las perspectivas de las cajas
de compensación familiar.
 capítulo vii
origen y evolución, objeto, naturaleza,
características, propósitos, funciones y
afiliación a las cajas de compensación familiar

7.1 Origen y evolución

Desde comienzos del siglo XX, en Francia, por iniciativa de

algunos empleadores, se crearon sobresalarios y las asig-
naciones familiares para proteger a la familia de los traba-
jadores, lo cual fue establecido como obligatorio mediante
la Ley de 11 de marzo de 1932 para cuya administración se
crearon las Cajas de Asignaciones Familiares.
En 1916, el señor Emilio Rommanet, director de una
industria mecánica de Grenoble, Francia, ideó las cajas de
compensación familiar como instituciones destinadas a
conceder a las cabezas de hogar subsidios proporcionales al
número de sus familias y repartir las cargas entre todos los
patronos, en relación con el número de obreros ocupados o
el total de salarios pagados.119
En Francia y en Bélgica, a partir de 1920, se crearon cajas
de compensación. Lo mismo ocurrió en Italia, Inglaterra,
Noruega, Suiza, España, y en algunos países de América
Latina como Argentina y Colombia, inicialmente para la

119 MÉNDEZ B., Rafael, Las Cajas de Compensación Familiar, su obra social, Bogotá,
Universidad Externado de Colombia, 1978, p. 18.

183
184

administración de las prestaciones familiares y, posterior-

mente, como gestoras de las políticas familiares y sociales
de los países.
En desarrollo del objetivo inicial, es decir, la administra-
ción de las prestaciones familiares, el elemento esencial es
el de redistribución horizontal de recursos, que consiste en
la compensación de cargas familiares entre hogares o per-
sonas célibes, sin hijos y hogares o familias con hijos, y una
compensación vertical que busca corregir las desigualdades
entre las familias que tienen ingresos elevados y aquellas
familias con ingresos modestos.120
Dentro del propósito de desarrollar políticas familiares
se ubican aquellas de estímulo a la natalidad —con asigna-
ciones especiales para los hogares con tres o más hijos—,
de compensación de las cargas familiares, conciliación de la
vida familiar y de desarrollo personal y profesional de las
personas, estas últimas para garantizar la solvencia de las
madres que se dedican en el hogar al cuidado de sus hijos.
De otro lado, para el desarrollo de políticas sociales se
adelantan actividades relacionadas con el suministro de
vivienda o mejoramiento de la misma, promoción de la
educación especializada para menores enfermos, los huér-
fanos o para los mayores con limitaciones, etc.121
En Colombia, la Ley 90 de 1946, que incorporó a la legisla-
ción nacional el modelo de los Seguros Sociales Obligatorios,
estableció la posibilidad de crear cajas de compensación
familiar, sin que haya tenido desarrollo alguno.

Las cajas de compensación familiar nacieron en Colombia en el

mes de mayo de 1954, cuando en la XI Asamblea Ordinaria de
la Asociación Nacional de Industriales, reunida en Medellín,
se aprobó por unanimidad una proposición para:

120 COUCHARD, Jean-Pierre, Droit de la Sécurité Sociale, L. G.D. J, L´extenso

Editions, 5.ª ed., París, 2010, p. 504.
121 COUCHARD, Jean-Pierre, op. cit., p. 501.
 185

1) Autorizar a la Junta Central de la Asociación para que

establezca y organice, con aportes de las Empresas que vo-
luntariamente quieran hacerlo, CAJAS DE COMPENSACIÓN
AUTÓNOMAS que concedan122 subsidios familiares en favor
de los trabajadores de esas empresas.

2) Invitar a los asociados a inscribirse en esas instituciones

destinadas a atender las necesidades del hogar obrero, en
proporción al número de hijos a cargo del jefe de familia.

3) Sugerir respetuosamente al Gobierno Nacional que, con

la colaboración de los diversos gremios, estudie la posibilidad
y la conveniencia de extender la iniciativa a todo el territorio
Nacional y a las distintas actividades económicas123.

En el mismo mes de mayo de 1954 se creó la Caja de Com-

pensación Familiar de Antioquia (Comfama), con 45 em-
presas afiliadas, buscando «promover la solidaridad social
entre patronos y trabajadores por medio del otorgamiento
de subsidios en dinero o en especie a las familias de estos,
con base en el número de personas a cargo, a fin de mejorar
las condiciones económicas de las clases media y obrera»124.
En las empresas fundadoras de Comfama se encontraban
ocupados 5.481 trabajadores padres de familia, con derecho
a recibir subsidio para 19.476 hijos. Durante el primer año
de labores de esta caja se pagó a 7.410 padres de familia
con 27.434 hijos un subsidio de ocho pesos por cada hijo.
La Convención Colectiva del Ferrocarril de Antioquia
del año 1949 y los pronunciamientos de la ANDI, de las cen-
trales obreras, de la Iglesia Católica y una recomendación
de la Organización Internacional del Trabajo dieron lugar
a la creación de las cajas de compensación familiar, como
Comfama, Colsubsidio, Cafam, Confandi, Confamiliares,

122 XI Asamblea de la Asociación Nacional de Industriales, 1954, Medellín.

123 Ver referencia 15, memorando de Álvaro López Toro de la ANDI.
124 MÉNDEZ B., Rafael, ob. cit., p. 32.
186

Compensar, Confenalco, entre otras, lo mismo que la Aso-

ciación Nacional de Cajas de Compensación Familiar (Aso-
cajas) y la Federación de Cajas de Compensación Familiar
(Fedecajas), que junto con la Superintendencia del Subsidio
Familiar, como organismo de Inspección y Vigilancia del
Estado; el Ministerio de Trabajo, encargado de definir la
política de trabajo, seguridad social y protección social en
el país, y el Consejo Superior del Subsidio Familiar, entidad
asesora del Ministerio de Trabajo en materia de subsidio
familiar, conforman el Sistema de Compensación Familiar,
que legalmente forma parte de los Sistemas de Seguridad
Social Integral y de la Protección Social, según las leyes sobre
los Planes de Desarrollo 2010-2014 y 2014-2018.

7.2 Objeto

Las cajas de compensación familiar fueron creadas para

administrar la prestación social del subsidio familiar según
los estatutos y conforme a las disposiciones legales vigen-
tes. En consecuencia, son las encargadas del recaudo de los
aportes de los empleadores y del reconocimiento y pago
del subsidio familiar, de la organización y administración
de los programas de servicios sociales, de manera que pue-
dan «ejecutar actividades relacionadas con sus servicios, la
protección y la seguridad social, directamente, o mediante
alianzas estratégicas con otras cajas de compensación, o
a través de entidades especializadas públicas o privadas,
conforme a las disposiciones que regulen la materia».125

7.3 Naturaleza jurídica

Las cajas de compensación familiar fueron creadas como

corporaciones de derecho privado, conforme a las normas

125 Ley 21 de 1982, artículo 41 y Ley 789 de 2002, artículo 16.

 187

del Código Civil. Son entidades sin ánimo de lucro, que

cumplen funciones de seguridad social bajo la vigilancia
y control del Estado126 y han evolucionado hacia la con-
figuración de instituciones encargadas del cumplimiento
de funciones de colaboración con el Estado en la adminis-
tración del servicio público de la seguridad social, con la
consiguiente intervención del Estado, en términos de la
Constitución Política y la legislación vigente127.
Para la jurisprudencia, las cajas de compensación fami-
liar son «entidades de naturaleza especialísima que por
ministerio de la Ley pueden crear los particulares con fines
eminentemente sociales y sin ánimo de lucro».128
El Consejo de Estado, en concepto emitido por la Sala de
Consulta y Servicio Civil, ha dicho que «las cajas de com-
pensación familiar son personas jurídicas reguladas por el
derecho privado, que ejercen actividades de acción social
en las áreas de la salud, la educación, la alimentación, el
mercadeo y la vivienda. Sus actividades no son de carácter
comercial en cuanto con las mismas se cumple una misión
eminentemente social».129
Las cajas de compensación familiar son personas jurídicas
de derecho privado que tienen origen en la iniciativa privada
plasmada en un acto autónomo de constitución, formalmente
contenido en un acta de constitución y en unos estatutos
adoptados por los fundadores, que hacen de ellas una «unión
organizada y estable de personas para la consecución de
un fin común»130. El animus associandi contenido en el acto

126 Ley 21 de 1982, artículo 39.

127 TAFUR G., Álvaro, Personas jurídicas privadas sin ánimo de lucro, Editorial
Temis (3ª. ed.), 1990, p. 127.
128 Corte Suprema de Justicia, 19 de marzo de 1987, M. P. Fabio Morón Díaz,
Expediente 1530, pp. 9 y ss.
129 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, M. P. Javier Henao
Hidrón, Radicación 241, extractos de Jurisprudencia, T. III enero, febrero y
marzo de 1989, p. 399.
130 TAFUR G. Álvaro, op. cit., pp. 19 y 20.
188

de creación es el que les otorga la personalidad jurídica y

el Estado les reconoce la personería a través de la Superin-
tendencia del Subsidio Familiar, si el objeto no es contrario
al orden público y las buenas costumbres y siempre que
cumpla con los requisitos atinentes al subsidio familiar.131
El reconocimiento de la personería jurídica por parte
de la Superintendencia del Subsidio Familiar está sujeto al
cumplimiento de los siguientes requisitos:
a) Tener naturaleza jurídica de corporaciones privadas
sin ánimo de lucro que cumplen funciones de seguridad
social, acción social y protección social, y están sujetas al
control y vigilancia del Estado.
b) Demostrar la conveniencia económica y social que
tuvieron en cuenta los creadores de la institución, repre-
sentada por los factores comunes a los empleadores asocia-
dos que los llevaron a entrar en asociación o corporación,
tendientes estos a dar protección económica y satisfacción
social a las necesidades de las familias de sus trabajadores.
Algunos de estos factores son el mejoramiento del poder
adquisitivo del ingreso, las posibilidades de acceso a centros
de capacitación, recreación, o el mejoramiento de los niveles
de nutrición, salud, vivienda de la población beneficiaria.
c) Que congregue al menos quinientos empleadores
obligados a pagar subsidio en dinero a través de la caja, sean
de naturaleza pública o privada, y que tengan al menos un
trabajador permanente a su servicio.
d) Que los empleadores asociados tengan más de
10.000 trabajadores beneficiarios del subsidio familiar, en
cualquiera de sus modalidades.
Excepcionalmente, la Superintendencia del Subsidio
Familiar puede hacer el reconocimiento de la personería
jurídica, previo concepto del Consejo Superior del Subsidio

131 Código Civil colombiano, artículo 636 y Ley 21 de 1982, artículo 40.
 189

Familiar y autorizar la constitución de una caja sin el lleno de

los requisitos atinentes al subsidio familiar o sin el lleno
de los requisitos establecidos por el régimen del subsidio
familiar, en casos de especial conveniencia y atendiendo
siempre a su ubicación geográfica132.
En desarrollo de los anteriores planteamientos y dis-
posiciones, la reglamentación ha determinado el procedi-
miento a seguir para la constitución de las corporaciones,
la solicitud de reconocimiento de la personería jurídica por
parte de la Superintendencia y el estudio de factibilidad que
demuestre la conveniencia económica y social de las cajas
de compensación familiar.
Aun cuando el estudio de factibilidad pueda aparecer
como un requisito adicional a los establecidos por la ley,
constituye un instrumento útil establecido por el Gobierno
para garantizar, además de la viabilidad jurídica, la viabi-
lidad práctica, económica y financiera de la nueva entidad
responsable de la administración de la prestación social del
subsidio familiar y de la ejecución de las demás responsabili-
dades que le asigna el Estado dentro de las políticas sociales,
sobre las cuales este tendrá la vigilancia y el control «con
el propósito de que su constitución y su funcionamiento
se ajusten a las leyes, los decretos y los mismos estatutos
internos de la entidad vigilada».133
Los componentes del estudio de factibilidad deben enten-
derse establecidos en desarrollo de los requisitos exigidos por
la ley acerca del número de empleadores y de trabajadores
beneficiarios, pero debe resaltarse aquello relacionado con la
sustentación sobre la conveniencia económica y social para
que el Estado, desde el comienzo, tenga alguna seguridad

132 Ley 21 de 1982, parágrafo del artículo 40.

133 Ley 25 de 1981, artículo 3., sobre la creación de la Superintendencia del
Subsidio Familiar.
190

sobre el manejo adecuado y la administración eficiente que

la nueva entidad dará al recaudo de los aportes, al pago de
asignaciones del subsidio familiar y a la administración de
los programas sociales.

7.4 Las características

Las cajas de compensación familiar se caracterizan porque

tienen un régimen jurídico de derecho privado de tipo cor-
porativo; son instituciones sin ánimo de lucro que colaboran
con el Estado en la administración del servicio público de
la seguridad social; fueron creadas voluntariamente por
particulares, pero tienen buena parte de su actividad regu-
lada por el Estado; son entidades de participación obrero-
patronal en cuanto a su administración; son organismos de
solidaridad y compensación, reguladas por sus estatutos
y por las normas que reglamentan la prestación social del
subsidio familiar, el servicio público de la seguridad social
y otros servicios en cuya administración también partici-
pan; forman parte de los sistemas de seguridad social y de
la protección social; tienen una administración paritaria,
en cuyos consejos directivos participan igual número de
representantes de los empleadores y de los trabajadores;
están reguladas, inspeccionadas, vigiladas y controladas
por el Estado, y participan en la ejecución de las políticas
sociales establecidas por el Estado, no solo en lo relacionado
con el subsidio familiar, el trabajo y la seguridad social, sino
también con los servicios de salud, educación, la vivienda,
la recreación, el crédito, la capacitación para el trabajo y la
protección a los desempleados.

7.4.1 Entidades privadas de tipo corporativo

Las cajas de compensación familiar fueron creadas como

corporaciones privadas, conforme a las disposiciones del
Código Civil colombiano, por iniciativa de algunos gremios
 191

como la Asociación Nacional de Pequeños Industriales

(Acopi), para el caso de Comfama, Colsubsidio, Confan-
di, entre otras; la Federación Nacional de Comerciantes
(Fenalco), para el caso de las cajas creadas por el gremio de
los comerciantes, Comfenalco, que existen en Barranquilla,
Cartagena, Bucaramanga y otras ciudades; la Asociación de
Laboratorios Farmacéuticos de Investigación, para el caso
de la Caja de Compensación Familiar Afidro de Bogotá; la
Asociación Colombiana de Pequeños Industriales (Acopi),
en el caso de las Cajacopi que existen en Cali, Medellín y
otros municipios; la Cámara Colombiana de la Construcción,
para el caso de Camacol de Medellín, entre otros casos.
El origen gremial de las cajas de compensación deter-
minó que en sus órganos de dirección: asamblea general
y consejos directivos, estuvieran representados delegados
de empresas pertenecientes a los respectivos gremios de
industriales o comerciantes, que inicialmente las crearon.
Este mismo arraigo de carácter gremial se manifiesta
con la presencia de los gremios en el Consejo Superior del
Subsidio Familiar, organismo de consulta y concertación del
Gobierno en materia de definición de políticas del subsidio
familiar, en el cual están representados los gremios como la
Andi, Fenalco, Acopi, Afidro, Camacol, Fasecolda y demás
asociaciones o corporaciones gremiales.
El origen gremial de las cajas de compensación también
determinó que las corporaciones tuvieran el carácter de cajas
cerradas, circunscritas a las empresas y trabajadores afiliados
al determinado gremio fundador. Luego, estas se fueron
abriendo para dar cabida a otros empleadores, trabajado-
res, pensionados o desempleados, que no necesariamente
pertenecieran al gremio que intervino en su creación.
Actualmente, la mayoría de las cajas aceptan la afiliación
de toda clase de empleadores y trabajadores por una trans-
formación de las mismas, así como por la intervención de
las regulaciones que autorizan la afiliación a cualquier caja
de compensación familiar, a elección de los empleadores
192

y de algunos trabajadores, pensionados o desempleados,

salvo en el caso del sector primario de la economía, en el
cual se ha tratado de restringir la afiliación a las cajas de los
empleadores y trabajadores a la Caja de Crédito Industrial
y Minero y a la Caja de Compensación Familiar Campesina
(Comcaja), por tener un régimen especial establecido para el
sector rural, dada la inexistencia de cajas de compensación
en las regiones que conforman dicho sector.

7.4.2 Entidades sin ánimo de lucro

Las cajas de compensación familiar tienen su origen en el

Código Civil colombiano como corporaciones privadas, lo
cual les determina el régimen jurídico aplicable de carác-
ter privado. Sin embargo, están sujetas al reconocimiento
de la personalidad jurídica por parte del Estado y, en
consecuencia, a su vigilancia y control, para garantizar el
cumplimiento del animus associandi determinado por sus
creadores, la protección de sus recursos, sin que haya lugar
a la repartición de los excedentes de los ejercicios contables
entre sus afiliados, especialmente, debido al cumplimiento
de los fines de acción social que están establecidos en sus
estatutos y en las funciones de seguridad social asignadas
por la Ley.
Como personas jurídicas de derecho privado, las cajas
de compensación están dotadas de capacidad jurídica para
realizar toda clase de negocios jurídicos, sin ánimo de lucro,
sin que deban administrar sus recursos o prestar servicios
a pérdida, pues, también por definición legal, deben con-
servar sus bienes, destinarlos al objetivo social para el cual
son creadas y, sobre todo, determinar tarifas de servicios
con base en los costos reales de operación y mantenimiento,
aunque obtengan remanentes para reinvertir en la prestación
de servicios. Lo esencial de ser entidades sin ánimo de lucro
es que no haya reparto de dividendos como en el caso de
 193

las sociedades comerciales, pero en forma similar a lo que

ocurre con las instituciones de utilidad común.134
En este punto, vale la pena mencionar lo que sucede en Fran-
cia. Allí, las Cajas de Asignaciones Familiares nacieron como
administradoras de la prestación social del subsidio familiar,
pero dentro de las reformas al sistema de seguridad social que
buscaron la unificación del sistema, fueron incorporadas a la
administración del Estado como personas jurídicas de derecho
público con autonomía administrativa y patrimonio propio.
Desde entonces, han venido ejerciendo responsabilidades con
las políticas familiares y sociales establecidas por el Estado,
como las políticas demográficas de estímulo a la natalidad; la
redistribución del ingreso y la lucha contra las desigualdades;
la protección del ingreso de las madres que dedican su tiempo
a la crianza de los hijos; la educación especial; la protección a
los adultos mayores y la protección a poblaciones vulnerables
como las personas con limitaciones o las personas aisladas;
la guarda de los niños; la adquisición y mejoramiento de la
vivienda; la garantía de un ingreso mínimo, entre otros.135

7.4.3 Entidades que participan con el Estado en la

prestación del servicio público de la seguridad social

Antes de la expedición de la Constitución Política de 1991

se discutía sobre el carácter de servicio público que tiene la
seguridad social, a la luz de instrumentos como la Declara-
ción Iberoamericana de Seguridad Social de Buenos Aires136,

134 Consejo de Estado, Sentencias de la Sección Cuarta, M. P. Enrique Low

Murtra, 10 de octubre de 1982, proceso n.° 7234, octubre de 1983, proceso
n.° 6175, respectivamente.
135 COUCHARD, Jean-Pierre, Droit de la sécurité sociale, op. cit., pp. 503 y ss.
136 Organización Iberoamericana de Seguridad Social (OISS), Declaración de
Buenos Aires, 1972, Derecho de la Seguridad Social, FAJARDO Martín, Lima,
Talleres Gráficos, 1975, p. 68.
194

lo mismo que frente a los principios de la teoría del servicio

público,137 aun cuando la propia Ley 21 de 1982 define que
dichas instituciones cumplen funciones de seguridad social.
Después de expedida la Constitución de 1991, las cajas
de compensación familiar participan en la prestación del
servicio público de la seguridad social, definido como tal
por la propia Carta Política138 y a manera de una función
de colaboración con el Estado139. Lo anterior justifica su
control y vigilancia por parte del Estado para asegurar el
encuadramiento de estas «en el marco de la política que
adopte el Estado sobre seguridad social».140

7.4.4 Entidades creadas voluntariamente por

particulares, pero reguladas y vigiladas por el Estado

Solo una revisión de los actos de creación de las cajas de

compensación familiar que conforman el Sistema de Com-
pensación Familiar basta para identificar el carácter privado y
voluntario que las originó. Los organismos de dirección que las
regentan no son otra cosa que la manifestación voluntaria de
los mecanismos de administración propios del sector privado,
salvo para el caso de la administración del subsidio familiar
en el sector primario, que estuvo a cargo de una dependencia
de la Caja de Crédito Agrario y, luego de Comcaja, entidad
de características distintas a las otras cajas, pero a la cual se
le aplica también el régimen jurídico del subsidio familiar.
Esta situación, reconocida por el Estado e incorporada
a la legislación en sus elementos básicos, mantiene en lo
esencial esa voluntad que les dio origen a las cajas y con-
tinúa siendo la principal directriz de su funcionamiento.

137 JEANNEAU, Benoit, Droit des Services Publics et des Entreprises Nationales,
Précis Dalloz, Paris, 1984, pp. 123 y 702.
138 Constitución Política de Colombia de 1991, artículo 48.
139 TAFUR G., Álvaro, op. cit., pp. 137-138.
140 Ley 21 de 1982, artículo 84.
 195

El Estado hace presencia en las cajas de compensación

cuando aparece para reconocer su existencia mediante el
acto jurídico de reconocimiento de su personería jurídica
para vigilar y controlar que esa voluntad primigenia de
sus fundadores se respete, así como para asegurar que se
cumplan a cabalidad las funciones de seguridad social,
de acción social y de interés social que conllevan sus
actividades.
El Estado no interviene para administrar estas entida-
des, porque no son parte de él. Solo controla y vigila su
funcionamiento para que cumplan con su objetivo social;
únicamente en este sentido han de entenderse las acciones
estatales, es decir, en respeto de la autonomía privada de las
cajas y sin limitar, minimizar o sustituir sus órganos natura-
les de administración, pese a que sus actividades, en buena
parte, estén reguladas y vigiladas por la Superintendencia
del Subsidio Familiar y los demás órganos competentes de
inspección, vigilancia y control del Estado.

7.4.5 Entidades de participación obrero-patronal en la

administración

Aun cuando la administración de las cajas estuvo a cargo

de los patronos que las crearon, con Asambleas Generales
de empleadores como máximo órgano de administración,
revisorías fiscales, consejos directivos designados por las
Asambleas Generales y por directores administrativos
elegidos por estos últimos, con el tiempo, el interés de los
trabajadores y sus familias empezó a tenerse en cuenta como
criterio esencial para participar en la administración. Pri-
mero, se incorporó a dos representantes de los trabajadores
afiliados a la respectiva caja en los consejos directivos, luego
a cuatro representantes, frente a cinco de los patronos y sus
respectivos suplentes; hoy son cinco representantes de los
empleadores en dichos consejos, igual número que el de
los representantes de los patronos.
196

Esta participación paritaria en la administración de las

cajas, no constituye otra cosa que la necesaria participación
que tienen en todas partes los grupos interesados o de pre-
sión en los órganos de administración de las instituciones
de seguridad social, con el objeto de incidir en el manejo de
los servicios que ellas otorgan. En las cajas de compensación
familiar, los empleadores y los trabajadores con sus respecti-
vos representantes conforman el Consejo Directivo, así como
en otros organismos de la seguridad y protección social,
participan los médicos, los odontólogos, los pensionados,
las instituciones prestadoras de servicios, las organizaciones
de usuarios, o quienes correspondan en cada caso.

7.4.6 Organismos de solidaridad y compensación social

Las cajas de compensación familiar son esencialmente

organismos instituidos para poner en operación manifesta-
ciones claras de solidaridad social entre diferentes grupos
o sectores de la población, a través del mecanismo de la
compensación que permite destinar recursos provenientes
de empresas con salarios superiores y cuyos trabajadores,
generalmente, tienen pocos hijos u obligaciones familiares
a la atención de sus necesidades, pero también de las de
aquellos trabajadores pertenecientes a empresas con salarios
menores, pero con mayores obligaciones familiares. Así,
este mecanismo, permite a unos y otros recibir el subsidio
familiar y los servicios sociales en igualdad de condiciones.141

7.5 Los propósitos

Antes de abordar el tema de las funciones que la ley asig-

na a las cajas de compensación familiar es necesario hacer

141 CHAUCHARD, Jean-Pierre, ob. Cit., p. 504.

 197

referencia a los propósitos que estas entidades tienen, con-

forme a sus propios estatutos. Estos constituyen su razón de
ser y en función de ellos deben cumplir con las atribuciones
estatutarias y legales que las regulan.

7.5.1 Colaboración con el Gobierno, los empleadores y

los trabajadores

Las cajas colaboran con el Gobierno en la prestación de

servicios de seguridad social, entendida esta como un ser-
vicio público dirigido y orientado por el Estado. También lo
hacen con los empleadores, pues son estos los responsables
prima facie del reconocimiento y pago de la prestación social
del subsidio familiar a sus trabajadores, y en su lugar o por
cuenta de ellos, las cajas entran a asumir dicha responsa-
bilidad cuando se afilian a ellas. Además, colaboran con
los trabajadores, por cuanto organizan la administración
del subsidio y de los servicios sociales para que ellos y sus
familias puedan beneficiarse.

7.5.2 Propender por el mejoramiento de las condiciones

de vida de los trabajadores y sus familias

Con la orientación que se ha dado a las cajas de compen-

sación en Colombia, a través de los servicios sociales, estas
buscan el mejoramiento de las condiciones de vida de los
trabajadores y sus familias, mediante el suministro de ser-
vicios de salud, nutrición, vivienda, mercadeo de productos
básicos, educación, cultura, recreación, formación para el
trabajo, etc. De los programas desarrollados por las cajas
en estos ámbitos se benefician el propio trabajador, su
familia, las personas dependientes y relacionadas con él,
los desempleados y la comunidad en general, a manera de
corporaciones de bienestar social.
198

7.6 Las funciones

Las cajas de compensación familiar cumplen funciones de

seguridad social, entre las cuales se pueden mencionar las
descritas a continuación.

7.6.1 Recaudo, distribución y pago de subsidio

Las cajas de compensación familiar recaudan los aportes que

todos los empleadores están obligados a hacer para financiar
el pago de la prestación social del subsidio familiar. En la
actualidad lo hacen a través de la Planilla Única Integrada,
establecida para el recaudo de los recursos parafiscales.
Esta función se complementa con la distribución que de-
ben hacer las cajas de los dineros recibidos por concepto del
pago de aportes de los empleadores para el reconocimiento
y pago de la prestación social del subsidio familiar, tanto
en dinero como en especie y servicios a los trabajadores
beneficiarios y sus familias.

7.6.2 Organización y administración de obras y

programas sociales

A las cajas de compensación les corresponde organizar y ad-

ministrar obras y programas sociales para el reconocimiento
del subsidio familiar en especie y en servicios sociales para
los trabajadores, sus familias y la población en general.

7.6.3 Ejecución de actividades de seguridad social

Las cajas de compensación familiar deben ejecutar activida-

des de seguridad social y programas de servicios sociales, en
las áreas señaladas por la ley, de forma directa, en asociación
con otras cajas o mediante la vinculación de otros organismos
o entidades, públicas o privadas, que adelanten acciones
 199

similares. Esta función sugiere la ejecución de programas

y actividades integrados o coordinados entre los diferentes
organismos e instituciones de seguridad social y protección
social que operan en el país.

7.6.4 Otras funciones que señala la ley

La Ley 789 de 202 adicionó las funciones de las cajas de

compensación familiar, ampliando de manera importante
su campo de acción para realizar actividades relacionadas
con sus servicios, la protección y la seguridad social, con-
cretamente para:
a) Invertir en actividades de los sistemas de salud, riesgos
y pensiones.
b) Mercadeo social y farmacias.
c) Ofrecer microcrédito de forma directa o en asociación
con entidades del sector financiero; estimular el ahorro
y crédito; constituir asociaciones mutuales, cooperativas
y entidades de ahorro y crédito con aportes voluntarios
de sus afiliados.
d) Constituir personas jurídicas de cualquier actividad para
desarrollar su objeto social y con participación de sus
afiliados.
e) Continuar con la administración del subsidio familiar en
dinero, especie y servicios sociales, incluyendo activida-
des en jardines infantiles en convenio con el ICBF y otras
entidades; programas de nutrición infantil, atención a la
tercera edad, entre otros.
Las cajas de compensación familiar también cumplen
otras funciones establecidas por ley, como proveer los fon-
dos necesarios para el sostenimiento de la Superintendencia
del Subsidio Familiar (Ley 25 de 1981, art. 19); suministrar
información a la Superintendencia del Subsidio Familiar,
y recaudar impuestos como el IVA de bienes y servicios,
retención en la fuente, entre otros.
200

7.7. La afiliación a las cajas de compensación

familiar

Estudiar el tema de la afiliación a las cajas de compensación

o al Sistema de Compensación Familiar conlleva analizar
aspectos como los siguientes:
- Concepto de la afiliación.
- Sujetos de afiliación.
- Afiliación de empleadores.
- Suspensión, desafiliación y retiro de empleadores.
- Cancelación de la afiliación.
- Límites en la afiliación.
- Afiliación de los trabajadores.
- Desafiliación del trabajador, del beneficiario y de las
personas a cargo.
- Afiliados y beneficiarios.
- Vinculación de las personas a cargo.
- Vinculación de otras personas.

7.7.1 Conceptos de afiliación

La afiliación es el acto mediante el cual un empleador y

sus empleados, los pensionados, los trabajadores inde-
pendientes y algunos contratistas se vinculan al Sistema
de Compensación Familiar, a través de una de las cajas de
compensación familiar. Con el acto de afiliación se produce
el traslado de la responsabilidad que tiene el empleador
frente a sus trabajadores a la caja, para el reconocimiento y
pago de la prestación social del subsidio familiar y, en su
caso, los pensionados o los independientes y demás afiliados
frente a sí mismos, para recibir determinados servicios y
beneficios sociales. La libertad de afiliación a una caja de
compensación conlleva la libertad de traslado a otra caja
de la misma jurisdicción o de la más cercana, en los términos de
la reglamentación vigente.
 201

La afiliación es un acto jurídico que da origen a una

relación de seguridad social de cuya operación se gene-
ran derechos y obligaciones para las partes, a tal punto
que cuando haya incumplimiento de algunas de ellas la
responsabilidad se revierte y produce la desafiliación del
empleador y sus trabajadores de la corporación, quedando
esta nuevamente en cabeza del patrono.

7.7.2 Sujetos de la afiliación

En la afiliación intervienen las cajas de compensación fami-

liar, cuyos consejos directivos aceptan las peticiones que se
les hacen al respecto y los empleadores públicos o privados
que tengan al menos un trabajador de carácter permanente a
su servicio y tengan la obligación legal de afiliarse al subsidio
familiar, o los pensionados, independientes o contratistas
que lo hagan voluntariamente.
El Consejo Directivo también puede determinar la expul-
sión o desafiliación de patronos afiliados cuando incurran
en causas graves contra los intereses de la corporación,
definidas en la ley o en los estatutos, como en los casos de
suministro de datos falsos o de aprovechamiento fraudu-
lento de los beneficios del subsidio familiar.
El retiro y la consiguiente desafiliación pueden darse
también por iniciativa del afiliado, mediante solicitud re-
mitida a la respectiva caja con antelación, en los términos
de la reglamentación correspondiente.

7.7.3 Cancelación de la afiliación

De la misma forma como el Consejo Directivo de una

caja puede aceptar o rechazar una solicitud de afiliación,
en atención a los requerimientos legales y estatutarios, la
corporación puede cancelar la afiliación de un empleador,
no solo cuando dejen de cumplirse los requisitos que se
requieren y que deben mantenerse para la afiliación, sino
202

cuando la Superintendencia del Subsidio Familiar así lo

exija, en ejecución de su función de vigilancia y control al
cumplimiento del régimen del subsidio, o cuando lo orde-
ne autoridad competente, como un juez o un tribunal, lo
mismo que cuando hechos u omisiones del afiliado afecten
los intereses de la institución o, simplemente, porque el
afiliado no cumpla con las obligaciones inherentes a su
condición de tal.
Los actos de desafiliación o de cancelación de una afilia-
ción son de tal naturaleza y trascendencia que liberan a la
caja de la responsabilidad que le hubiere sido transferida al
momento o por razón de la afiliación y hacen que retorne a
la cabeza del empleador toda la responsabilidad del subsidio
familiar respecto de sus trabajadores, con las consecuencias
legales propias de la aplicación del régimen del subsidio
familiar para ser reconocido de manera directa o a través
de otra corporación, y las derivadas de la violación de otras
disposiciones de carácter social.

7.7.4 Límites en la afiliación de empleadores

La Ley contempla la posibilidad de que la Superintenden-

cia del Subsidio Familiar determine un número límite de
empleadores que pueden estar afiliados a una caja de com-
pensación familiar. Con esta determinación busca:
a. Garantizar a los trabajadores beneficiarios el reconoci-
miento de asignaciones monetarias equivalentes; criterio
con base en el cual se ha tratado de elaborar una teoría
de cuota única del subsidio para todo el país, pese al
carácter regional que tienen las cajas.
b. Evitar la concentración de la afiliación de los empleadores
en algunas cajas de compensación, lo que ocurre por la
competencia que existe entre las cajas desde su origen.
 203

7.7.5 Afiliación de los trabajadores

El estatuto de afiliación de los trabajadores a las cajas debe

comprender, entre otros aspectos:
a) La identificación del trabajador, que automáticamente
queda afiliado a la caja con la aceptación de su empleador
como afiliado a ella, con un carné o tarjeta de afiliación.
b) Los elementos reglamentarios y administrativos que le
dan derecho al trabajador y a su familia a utilizar los
servicios, reclamar subsidio si fuere el caso y conocer
las obligaciones derivadas de su afiliación.
c) Los mecanismos que garanticen al trabajador que es
beneficiario de la prestación en dinero y que está debida-
mente identificado con una tarjeta o carné la utilización de
servicios, generalmente con tarifas reducidas, y el cobro
de subsidio en dinero, en sus diferentes manifestaciones.
d) Los instrumentos prácticos para asegurar que las personas
a cargo —hijos, cónyuges o compañeros permanentes,
padres o hermanos huérfanos— puedan disfrutar de los
servicios sociales que ofrecen las cajas. Para cada una de
estas categorías de personas se debe dar cumplimiento
a las normas, procedimientos, derechos y obligaciones
que tienen frente al subsidio familiar, especialmente las
contenidas en el Decreto Reglamentario 784 de 1989 y las
disposiciones que lo complementan.
Estas disposiciones deben desarrollar la obligación esta-
blecida en el artículo 37 de la Ley 21 de 1982 para facilitar la
actualización de la información, no solo de los trabajadores
y demás afiliados, en función del proceso de admisión y
retiro de las empresas, sino también de las características
de ellos y sus familias.

7.7.6 Desafiliación del trabajador, del beneficiario y de

las personas a cargo

La desafiliación de los trabajadores a una caja de compen-

sación familiar se produce también de manera automática
204

cuando la empresa es desafiliada voluntariamente o expul-

sada por el respectivo Consejo Directivo por mora reitera-
da en el pago de sus aportes o por incurrir en las causas
graves señaladas por la ley. Lo mismo ocurrirá en los casos
planteados con anterioridad como posibles causas para la
cancelación de las afiliaciones a los empleadores.
También se produce la desafiliación cuando el trabajador
deja de tener el vínculo laboral de «trabajador permanente»
con el empleador afiliado. Quiere esto decir que, ocurrida
la terminación de la relación laboral entre el patrono y su
trabajador o la terminación de la situación legal o reglamen-
taria que lo vincula con la entidad pública, para el caso de
los servidores públicos, simultáneamente debe producirse
la desafiliación del trabajador de la correspondiente caja,
con base en la oportuna información que debe darse a la
corporación.
La misma suerte del trabajador desafiliado por termi-
nación de la relación laboral corren tanto el trabajador que
es beneficiario del subsidio familiar como las personas a
cargo que, por virtud de esa relación laboral, disfrutan de
los beneficios del subsidio en dinero, especie o servicios. El
retiro de la corporación de estos beneficiarios y usuarios de
los servicios también se debe informar oportunamente para
que opere de facto y de derecho la desafiliación, puesto que
si se aplica el axioma de que «lo accesorio corre la suerte de
lo principal», la consecuencia lógica, una vez terminada la
relación de la caja con el trabajador, será que también las
obligaciones y los derechos correlativos a sus dependientes
desaparezcan, salvo el periodo de dos meses siguientes a
la desafiliación, en el cual el trabajador podrá hacer uso de
los servicios.
La desafiliación de los trabajadores o beneficiarios tam-
bién se produce cuando dejan de cumplirse los requisitos
establecidos por la Ley para ser afiliado o beneficiario,
tales como el cumplimiento de la edad para tener derecho
a recibir la prestación social en dinero, la desaparición de
 205

las condiciones de cónyuge o compañero permanente, la

dependencia económica o la condición de invalidez.

7.7.7 Afiliados y beneficiarios

La aceptación de los empleadores como miembros o afilia-

dos a una caja de compensación genera automáticamente
la afiliación de todos los trabajadores permanentes vincu-
lados a estos para constituir la categoría de los afiliados al
subsidio familiar.
Sin embargo, de estos trabajadores afiliados solo cons-
tituyen la categoría de los beneficiarios aquellos que reúnen
las condiciones de tiempo de trabajo, permanencia en el
trabajo, salario mensual inferior al monto de cuatro salarios
mínimos y tener personas a cargo. En ese sentido, todos
los beneficiarios son afiliados a las cajas, pero no todos los
afiliados son beneficiarios del subsidio familiar. En esta
última categoría, al criterio de la existencia de una relación
laboral vigente, se agregan otros como los de la existencia de
parentesco de consanguinidad o de afinidad, de conviven-
cia y dependencia económica respecto del trabajador, o de
invalidez, en el caso de los hermanos huérfanos de padres.

7.7.8 Vinculación de las personas a cargo

Las personas a cargo son aquellas que por tener lazos de

parentesco con el trabajador o por razones de conviven-
cia, dependencia económica del trabajador o situación de
invalidez pueden disfrutar de los beneficios del subsidio
familiar, recibiéndolo en dinero o en especie y utilizando
los servicios sociales de las cajas.

7.7.9 Los afiliados voluntarios

Este grupo de beneficiarios lo integran todas aquellas per-

sonas que facultativamente deciden afiliarse a las cajas de
206

compensación familiar: pensionados, trabajadores inde-

pendientes, contratistas, desempleados, beneficiarios del
mecanismo de protección al cesante, entre otros que tienen
derecho a la utilización de los servicios sociales comple-
mentarios, previo el pago de los aportes correspondientes.

7.7.10 Afiliados por fidelidad

Este grupo de afiliados está compuesto por las personas

que estando afiliadas a una caja de compensación familiar
quedan desempleadas y tienen derecho a continuar reci-
biendo subsidio en servicios de recreación, capacitación y
turismo social durante un año.

7.7.11 Vinculación de otras personas

Otras personas distintas a las determinadas en aplicación de

los criterios mencionados también llegan a beneficiarse de
servicios del subsidio familiar, en aplicación del principio
de solidaridad. Este grupo de personas lo componen otros
familiares, pensionados y el público, en general, que puede
tener acceso a los servicios de recreación, mercadeo, cultura,
educación continuada y vivienda ofrecidos por las cajas de
compensación familiar, en virtud de convenios o del acceso
que la propia ley prevé. Por ejemplo, conforme a la Ley 10 de
1990 los servicios de urgencias y salud básica están abiertos
a todas las personas y según la Ley 49 de 1990, personas no
afiliadas a las cajas de compensación familiar pueden tener
acceso a los programas de vivienda en tercera prioridad.

7.8 Síntesis

Las cajas de compensación son corporaciones privadas sin

ánimo de lucro, creadas para la administración de la presta-
ción social del subsidio familiar. Cuentan con características
y propósitos muy vinculados con la seguridad social y la
 207

protección social, y cumplen con las funciones que les fueron

asignadas por sus fundadores, además de desarrollar otras
atribuidas por el Estado.
Estas entidades son responsables de la afiliación de
los trabajadores y beneficiarios del subsidio familiar, del
recaudo de los aportes que hacen los empleadores para la
financiación de la prestación del subsidio familiar y de la
administración de los programas sociales para el recono-
cimiento del subsidio en dinero, especie y servicios de los
afiliados, beneficiarios y demás usuarios de los servicios.
Las cajas de compensación familiar, creadas inicialmente
por los gremios de los empleadores, han evolucionado para
permitir la afiliación de otros trabajadores y personas como
pensionados, trabajadores independientes, desempleados,
entre otros grupos poblacionales, además de prestar otros
servicios en el desarrollo de otras actividades definidas
por el Estado.
 capítulo viii
organización y administración de las cajas
de compensación familiar

8.1 Organización y administración

Las cajas de compensación están organizadas con una es-

tructura similar a la clásica de las corporaciones sin ánimo
de lucro, por lo que cuentan con una Asamblea General de
empleadores afiliados, un Consejo Directivo, una unidad de
revisoría fiscal, una dirección administrativa y la estructura
organizacional establecida en función de sus responsabili-
dades iniciales, relacionadas estas con la administración
de la prestación social del subsidio familiar y el desarrollo
de programas sociales para el suministro de subsidios en
especie o servicios, dentro de la órbita del subsidio fami-
liar, como también de la participación y desarrollo de las
políticas estatales en materia de vivienda, salud, educación,
ahorro, crédito, desempleo y formación para el trabajo, bajo
la inspección y vigilancia del Estado.

8.1.1 La Asamblea General de Empleadores

La Asamblea General de Empleadores de las cajas de

compensación familiar es el máximo órgano de dirección
de estas entidades. Está conformada por los empleadores
afiliados, que pueden ejercer sus derechos de forma directa
o pueden ser representados en las reuniones ordinarias o

209
210

extraordinarias celebradas periódicamente, cuando lo esta-

blezcan los estatutos y esta sea convocada, en los términos
indicados por los estatutos de la respectiva caja.
Los empleadores participan en la organización y el
funcionamiento de las asambleas de las cajas en fun-
ción del número de trabajadores y de los aportes que
realicen, y la toma de las decisiones en los términos
previstos en sus estatutos y en las reglamentaciones
correspondientes.
Como máximo organismo de dirección de las cajas, la
Asamblea General cumple las siguientes funciones:
a) Expedir y modificar los estatutos de la Corporación para
someterlos a la aprobación de la Superintendencia del
Subsidio Familiar.
b) Elegir los representantes de los empleadores en el Consejo
Directivo.
c) Elegir el revisor fiscal de la caja y su suplente.
d) Aprobar los estados financieros y cuentas de fin de ejer-
cicio y considerar los informes que presente el director
administrativo.
e) Decretar la disolución y liquidación de la caja, con suje-
ción a las disposiciones vigentes.
f) Velar por el cumplimiento de los principios del subsidio
familiar, las disposiciones legales vigentes y las orienta-
ciones del Gobierno Nacional.
g) Las demás funciones no asignadas a otra autoridad dentro
de la caja.

8.2 El Consejo Directivo

El Consejo Directivo de las cajas de compensación familiar

está conformado por cinco representantes de los empleado-
res afiliados y sus respectivos suplentes, designados por la
Asamblea General y cinco representantes de los trabajadores
afiliados con sus respectivos suplentes, designados por el
ministro de Trabajo de listas que le presentan las centrales
 211

obreras con personería jurídica y de listas que le envían las

cajas de compensación familiar.
Las principales funciones del Consejo Directivo de las
cajas de compensación familiar pueden distinguirse entre
las de orden legal y las estatutarias.

a) Funciones legales:
Son las funciones que están consagradas en las Leyes 21 de
1982 y 789 de 2002 y demás disposiciones vigentes, a saber:
– Autorizar al director administrativo para la celebración
de contratos cuya naturaleza y cuantía determine la
Asamblea General.
– Convocar a la Asamblea General a reuniones ordinarias
y extraordinarias.
– Dirigir la administración de la caja en forma conjunta
con la Asamblea General y el director administrativo.
– Admitir, suspender, cancelar o desafiliar a los emplea-
dores de la respectiva caja.
– Determinar la destinación de los remanentes y producidos
de las operaciones de cada ejercicio.
– Fijar las tarifas de los servicios sociales que presten las
corporaciones.
– Fijar el monto de la reserva legal de fácil liquidez, dentro
de los límites señalados por la Ley.
– Aprobar los planes y programas de inversión y de orga-
nización de los servicios y las negociaciones de bienes
inmuebles de las cajas.
– Recibir informes y cuenta oportuna de las decisiones y
de las irregularidades en el funcionamiento de la orga-
nización o del desarrollo de sus actividades, por parte
del revisor fiscal.
– Adoptar la política administrativa y financiera de la
corporación.
– Vigilar y controlar la ejecución de los programas, la
prestación de los servicios y el manejo administrativo y
financiero de la caja.
212

– Elegir los funcionarios que determinen los estatutos de

la corporación.
– Evaluar los informes de gestión y de resultados que
presente el director administrativo.
– Las demás que les asignen la Ley y los estatutos.
– Requieren aprobación por mayoría de las 2/3 partes de
sus miembros, las siguientes funciones:
– La elección del director administrativo de la corporación.
– La aprobación del presupuesto anual de ingresos y
gastos de la caja.
– La fijación de las cuotas de subsidio familiar en dinero.
– La aprobación de planes y programas de inversión y
organización de los servicios.
– La aprobación y objeción de los balances, estados finan-
cieros y cuentas de los respectivos ejercicios.

b) Funciones estatutarias
– Dictar reglamentos de funcionamiento de la corporación
y de los diferentes servicios.
– Determinar la planta de personal, definir las funciones
y establecer las asignaciones de los empleados.
– Nombrar al secretario general y demás personal que
determinen los estatutos.
– Desarrollar las actividades necesarias para garantizar el
cumplimiento de las políticas, planes y programas adop-
tados por la Asamblea General y el Consejo Directivo.
– Aprobar los contratos y demás actos del director ad-
ministrativo que lo requieran.
– Requerir al director administrativo y demás funcio-
narios los informes que sean del caso sobre el fun-
cionamiento de la corporación y de cada uno de sus
programas.
– Las demás que determinen los estatutos, la Asamblea
General y las disposiciones legales o reglamentarias
vigentes.
 213

8.3 La revisoría fiscal

El revisor fiscal en las cajas de compensación, desde su na-

cimiento, es un representante de los empleadores afiliados,
designado por las Asambleas Generales, con el objeto de
asegurar que las operaciones de las corporaciones se ejecuten
de acuerdo con las decisiones de la Asamblea General y del
Consejo Directivo, con las prescripciones legales, el régimen
orgánico del subsidio familiar y los estatutos.
Asimismo, el revisor es un agente externo a la admi-
nistración propiamente como tal, para la vigilancia y el
control de las prescripciones legales y estatutarias, de las
directrices y políticas de la Asamblea General, lo mismo
que de los planes y programas aprobados por el Consejo
Directivo.
Además, el revisor fiscal de las cajas, en ejercicio de la
vigilancia que le ha sido encomendada, tiene acceso a los
bienes e instalaciones de la corporación, con la obligación
perentoria de poner en conocimiento de los órganos direc-
tivos sobre las irregularidades de que llegue a conocer y
con el poder para:
a) Rendir informes periódicos.
b) Autorizar o no con su firma los inventarios, balances y
estados financieros.
c) Colaborar con la Superintendencia del Subsidio Familiar
en el cumplimiento de sus funciones.
d) Convocar a la Asamblea General a reuniones extraordi-
narias, si fuere el caso.
En desarrollo de esta importante actividad de fiscalización
a las cajas, el Gobierno en la reglamentación contenida en
los artículos 37 y 38 del Decreto 341 de 1988 puntualiza los
términos y tópicos a los cuales deben referirse los revisores
fiscales en su informe de actividades a la Asamblea General
y en su dictamen sobre los estados financieros.
214

8.3.1 Informe de actividades

Los informes de actividades de los revisores fiscales deben

referirse, al menos, a lo siguiente:
a) Si los actos de los órganos de la caja de compensación
se ajustan a la Ley, los estatutos y a las órdenes o ins-
trucciones de la asamblea y de la Superintendencia del
Subsidio Familiar.
b) Si la correspondencia, los comprobantes de las cuentas
y los libros de actas en su caso, se llevan y se conservan
debidamente.
c) Si existen y son adecuadas las medidas de control inter-
no, conservación y custodia de los bienes de la caja de
compensación familiar o de terceros, recibidos a título
no traslaticio de dominio.

8.3.2 Dictamen sobre los estados financieros

Los dictámenes o informes que rindan los revisores fis-

cales sobre los estados financieros de cada ejercicio en las
corporaciones deben hacer referencia, por lo menos, a los
siguientes aspectos:
a) Si han obtenido las informaciones necesarias para cumplir
sus funciones.
b) Si en el curso de la revisión se han seguido los procedi-
mientos aconsejables por la técnica de la interventoría
de cuentas.
c) Si la contabilidad se lleva conforme a las normas legales
y a la técnica contable y si las operaciones registradas se
ajustan a los estatutos, a las decisiones de la Asamblea
o del Consejo Directivo y a las directrices impartidas
por el Gobierno Nacional o por la Superintendencia del
Subsidio Familiar.
d) Si el balance y el estado de pérdidas y ganancias han
sido tomados fielmente de los libros y si, en su opinión,
el primero presenta en forma fidedigna, de acuerdo con
 215

las normas de contabilidad generalmente aceptadas, la

respectiva situación financiera al terminar el periodo
revisado, y el segundo refleja el resultado de las opera-
ciones en dicho periodo.
e) La razonabilidad o no de los estados financieros y las
reservas o salvedades que tengan sobre la fidelidad de
los mismos.
f) Las recomendaciones que deban implementarse para la
adecuada gestión de la entidad.
Las recomendaciones a que se refiere la última disposi-
ción han de entenderse formuladas dentro de la órbita de
acción que le corresponde a la Revisoría Fiscal, respetando
en todo caso, las responsabilidades y la autonomía que son
propias de los órganos de administración de la respectiva
corporación.

8.4 El director administrativo

Los consejos directivos de las cajas nombran por una mayoría

de las 2/3 partes de sus votos el director administrativo,
encargado del gobierno y la administración directa de la
corporación.
El director administrativo es el representante legal de la
Corporación, con voz, pero sin voto en el Consejo Directivo
y en la Asamblea General. Sin embargo, es responsable del
cumplimiento de la Ley, los reglamentos, los estatutos, las
decisiones de la Asamblea General y del Consejo Directi-
vo y de la buena marcha de la corporación en todas sus
dependencias.
Como representante legal de la caja tiene la facultad de
realizar todos los actos y negocios jurídicos propios de su
actividad, con las limitaciones que en materia de cuantías
y naturaleza jurídica le definan la Ley, los estatutos y las
determinaciones de la Asamblea General y del Consejo
Directivo. El director administrativo tiene a su cuidado el
recaudo, la custodia y la conservación de los bienes y fondos
216

de la corporación, lo mismo que la rendición de informes de

gestión y de resultados al Consejo Directivo, la Asamblea
General y la Superintendencia del Subsidio Familiar.
El director administrativo puede convocar al Consejo
Directivo y a la Asamblea General a sesiones ordinarias
o extraordinarias. Corresponde igualmente al director
administrativo presentar a consideración del Consejo los
proyectos de planta de personal, manuales de funciones
y reglamentos internos de la Corporación, para la buena
marcha administrativa de la caja.
En su labor de ejecutor de las políticas fijadas por la Asam-
blea General y el Consejo Directivo le corresponde poner a
consideración de este los planes, programas de inversión
y organización de servicios y el presupuesto de ingresos y
egresos de la entidad para su aprobación. Le corresponde
también la suscripción de los contratos, la ordenación del
gasto y demás aspectos necesarios para el desarrollo de las
actividades de la caja.

8.5 El régimen de inhabilidades, incompatibilidades

y responsabilidades

Mención especial han merecido dentro del régimen del

subsidio familiar las inhabilidades, incompatibilidades y
responsabilidades a que están sometidos los miembros de
los consejos directivos, los revisores fiscales, los directores
administrativos y los funcionarios de las cajas de compensa-
ción, las cuales han sido fijadas tomándolas de las existentes
para las entidades estatales.142
Un análisis detallado de las disposiciones citadas nos per-
mite visualizar claramente quiénes son las personas sujetas
a inhabilidades, incompatibilidades y responsabilidades, el

142 Decreto Ley 2463 de 1981; Ley 25 de 1981, Ley 21 de 1982 y Ley 31 de 1984;
Decretos Reglamentarios 341 de 1988 y 1531 de 1990.
 217

objeto de las mismas y las consecuencias que resultan del

hecho de hallarse incurso en alguna de las hipótesis previstas.

8.5.1 Sujetos de las inhabilidades, incompatibilidades y

responsabilidades

Están sujetos a inhabilidades, incompatibilidades y respon-

sabilidades especiales frente al régimen del subsidio familiar:
a) Los miembros de los consejos o juntas directivas, princi-
pales y suplentes de las cajas de compensación familiar
y de las asociaciones constituidas por ellas.
b) Los directores administrativos o gerentes de las mencio-
nadas correspondientes.
c) Los revisores fiscales de las cajas de compensación y
asociaciones de cajas.
d) Los funcionarios de las cajas de compensación y de las
asociaciones de cajas.
Dentro de esta categoría se extendió la aplicación del
régimen a todas las personas que por su vinculación a
una caja de compensación o asociación de cajas ejerza
funciones en nombre o por cuenta de la respectiva entidad.
e) Los funcionarios de las asociaciones de cajas en relación
con las cajas asociadas.
f) Los parientes dentro del 4º grado de consanguinidad,
2º de afinidad y 1º civil de los funcionarios de la Super-
intendencia del Subsidio Familiar, para el caso de tener
que ocupar cargos en las Cajas de Compensación.
g) El cónyuge, los parientes dentro del 2º grado de consan-
guinidad, 1º de afinidad y 1º civil de los miembros de
los consejos o juntas directivas, de los revisores fiscales
y de los funcionarios de las cajas y asociaciones de cajas.
h) Aquellas personas con quienes los miembros de los
consejos o juntas directivas, los revisores fiscales o los
funcionarios de las cajas o asociaciones de cajas tengan
asociación profesional, comunidad de oficina o sociedad
de personas o limitada.
218

i) Las sociedades de personas, limitadas y de hecho de

las cuales hagan parte el funcionario o su cónyuge y las
anónimas y comanditarias por acciones en que conjunta
o separadamente tengan más del 40 % del capital social.

Las personas que aspiren a ocupar cargos en las cajas no

podrán ser elegidos o designados en los siguientes casos:
Primer caso: los miembros de los Consejos Directivos
a) Si se hallaren en interdicción judicial o inhabilitados para
ejercer el comercio.
b) Si hubieren sido condenados a pena privativa de la li-
bertad por cualquier delito, excepto los culposos.
c) Haber sido sancionados por falta grave en el ejercicio de
su profesión.
d) Haber ejercido funciones de control fiscal en la respecti-
va corporación durante el año anterior a la fecha de su
elección.
e) Haber desempeñado cargos de nivel directivo, asesor,
ejecutivo, técnico o administrativo en la Superintendencia
del Subsidio Familiar.
f) Ser miembro de otro consejo directivo de caja de com-
pensación familiar.
g) Haber sido presentado como candidato y escogido como
representante de los trabajadores sin ajustarse al proce-
dimiento establecido al efecto.

Segundo caso: los directores administrativos

a) Si se hallaren en interdicción judicial o con inhabilidades
para ejercer el comercio.
b) Si hubieren sido condenados a pena privativa de la li-
bertad por cualquier delito, excepto los culposos.
c) Haber sido sancionados por falta grave en el ejercicio de
su profesión.
d) Haber ejercido funciones de control fiscal en la respecti-
va corporación durante el año anterior a la fecha de su
elección.
 219

e) Haber desempeñado cargos de nivel directivo, asesor,

ejecutivo, técnico o administrativo en la Superintendencia
del Subsidio Familiar.

Tercer caso: los revisores fiscales

a) Si se hallaren en interdicción judicial o inhabilitados para
ejercer el comercio.
b) Si hubieren sido condenados a pena privativa de la li-
bertad por cualquier delito, excepto los culposos.
c) Haber sido sancionados por falta grave en el ejercicio de
su profesión.
d) Tener el carácter o ejercer la representación legal de un
afiliado a la entidad.
e) Ser consocio, cónyuge o pariente dentro del 4º grado de
consanguinidad, 2º de afinidad o 1º civil de cualquier
funcionario de la entidad a fiscalizar.
f) Haber desempeñado un cargo, contratado o gestionado
negocio alguno, por sí o por interpuesta persona, den-
tro del año inmediatamente anterior, en o ante la caja o
asociación de cajas de que se trate.
g) No ser contador público o prestar servicios simultánea-
mente a dos o más entidades sometidas a la vigilancia
de la Superintendencia del Subsidio Familiar.

8.5.2 Objeto de las inhabilidades, incompatibilidades y

responsabilidades

El objeto de este régimen de inhabilidades, incompatibilidades y

responsabilidades en el campo del subsidio familiar es múltiple:
a) No permitir la elección y designación de miembros de los
consejos directivos, revisores fiscales y directores admi-
nistrativos, tanto por las asambleas generales como por
los consejos directivos, en condiciones que puedan afectar
el buen funcionamiento de las cajas o asociaciones por
interceder las relaciones personales con las institucionales,
o por generar conflicto o confusión de intereses.
220

b) Evitar que las personas que ejercen funciones atinentes al

subsidio familiar en cajas o asociaciones de cajas distrai-
gan la acción institucional, por razón de las ocupaciones
anteriores o sus particulares intereses, en desmedro de
la imagen, prestigio e interés de las corporaciones a que
pertenecen o para las cuales prestan sus servicios.
c) Evitar que durante el término de permanencia de los di-
rectivos y funcionarios y un año más, ellos directamente
o a través de sus parientes, consocios o relacionados, rea-
licen directamente o por interpuesta persona, contratos,
negocios, gestiones o actos de prestación de servicios
que tengan que ver con las actividades propias de la
institución. Los intereses particulares de estas personas
deben estar perfectamente separados y ser compatibles
con las particulares del directivo o funcionario.
Es estas prohibiciones solamente se excluyen las referentes
a las acciones contra la propia entidad a la cual se ha ser-
vido o cuando se trata de reclamaciones por prestaciones
sociales o salarios propios o cuando se tenga que contratar
por obligación legal y en condiciones comunes a las del
público en general.

8.5.3 Consecuencias de la aplicación del régimen de

inhabilidades, incompatibilidades y responsabilidades

Las consecuencias que produce el hecho de hallarse incurso

en el régimen de inhabilidades, incompatibilidades y res-
ponsabilidades establecidas dentro del subsidio familiar
son, entre otras:
a) La elección o designación de los directivos o funcionarios
es nula de pleno derecho y por tanto los actos y contratos
que se realicen en dichas condiciones carecen de validez
jurídica.
b) Los actos y contratos que celebren tanto los directivos
como sus parientes, consocios, etc., están viciados de
nulidad y por tanto no producen efectos jurídicos.
 221

c) Los funcionarios o directivos que intervengan en la rea-

lización de dichos actos o contratos o que permitan su
ejecución, deberán ser sancionados por la respectiva caja
o asociación, con la pérdida del empleo, sin perjuicio de la
responsabilidad civil o penal que pueda caberle al infractor.

8.5.4 Otras prohibiciones

El régimen del subsidio familiar prevé además otras pro-

hibiciones de carácter especial:
a) No pueden existir vínculos de parentesco entre los miem-
bros de los consejos directivos y entre estos y los directores
administrativos y los revisores fiscales.
b) Los miembros de los consejos directivos no podrán ce-
lebrar contratos con la respectiva entidad.
c) Los miembros de las juntas o consejos directivos, los
directores administrativos, los revisores fiscales y de-
más funcionarios de las cajas o asociaciones de cajas
no podrán llevar la representación de la entidad en las
correspondientes asambleas generales.
d) Las juntas o consejos directivos y los directores adminis-
trativos no podrán designar para empleos en las mismas
cajas o asociaciones a sus parientes dentro del 4º grado
de consanguinidad, 2º de afinidad y 1º civil.
e) Los miembros de las juntas o consejos directivos, revisores
fiscales y gerentes o directores administrativos de las cajas
o asociaciones de cajas estarán sujetos, en lo pertinente
a las disposiciones contenidas en los artículos 62, 157,
200, 211, 214, 216, 255 y 292 del Código del Comercio.
f) Un miembro del Consejo Directivo no podrá pertenecer a
más de un consejo directivo en las cajas de compensación
familiar.
g) Los gerentes o directores administrativos y los miembros
de los consejos directivos no podrán actuar como tales
sin tomar posesión ante el Superintendente del Subsidio
Familiar o su delegado regional, o, en su defecto, ante el
respectivo gobernador del departamento.
222

h) No puede continuar siendo miembro del Consejo Direc-

tivo quien pierde, de una parte, la calidad de patrono
afiliado a la caja o la representación de la entidad afilia-
da a la misma, y, de otra parte, la calidad de trabajador
beneficiario del subsidio familiar, en el caso de los re-
presentantes de los trabajadores.
i) A los consejeros suplentes solo les está permitido actuar
válidamente en los consejos directivos, en ausencia de
sus respectivos principales.
j) No pueden ser congresistas quienes hayan sido repre-
sentantes legales de las cajas dentro de los seis meses
anteriores a la fecha de la elección.

8.6 El Consejo Superior de Subsidio Familiar

La Ley 21 de 1982 creó el Consejo Superior del Subsidio

Familiar, como entidad asesora del Ministerio de Trabajo
integrada por el ministro de Trabajo, el jefe del Depar-
tamento Nacional de Planeación, el superintendente del
Subsidio Familiar, cuatro representantes de los trabaja-
dores y sus suplentes, dos representantes de las cajas de
compensación familiar y sus suplentes y dos represen-
tantes de los empleadores y sus suplentes, designados
por los gremios.
El Consejo Superior del Subsidio Familiar está establecido
para asesorar el Ministerio de Trabajo en materia de fijación
de las políticas del subsidio familiar, en el marco de la polí-
tica de seguridad social, sugerir normas y procedimientos
para poner en práctica esas políticas, sugerir mecanismos
de coordinación entre las cajas de compensación familiar y
formular sugerencias sobre programas y modalidades de
subsidio familiar143.

143 Ley 21 de 1982, artículos 81 y 84 y Resolución 547 de 2013 del Ministerio

del Trabajo.
 223

8.7 Las cajas de compensación familiar en los

planes nacionales de desarrollo

En los planes de desarrollo se han ubicado a las cajas de

compensación familiar como parte importante del desa-
rrollo de las políticas del país, un participante clave de los
sistemas de seguridad social y de la protección social, espe-
cialmente en lo relacionado con la prestación de servicios
de salud a través de las EPS que han constituido, o de los
programas de administración de los regímenes contributivo
y subsidiado en salud, en cuya administración participan
de manera importante tanto en la administración como en
la prestación de los servicios de salud.

8.7.1 Las cajas de compensación familiar hacen parte

de los Sistemas de Seguridad Social Integral y de la
Protección Social

Las cajas de compensación familiar forman parte de los

sistemas de seguridad social integral y de la protección
social por disposición expresa de las leyes que regulan los
planes nacionales de desarrollo, como las Leyes 1450 de 2011,
artículos 151; 1753 de 2015, artículo 66 y siguientes, y la Ley
1955 de 2019. Además, por las responsabilidades que se les
han asignado para ejecución y desarrollo de las mismas.

8.7.2 Las cajas de compensación familiar participan en

el Sistema General de Seguridad social en salud

En la Ley 1753 de 2015 sobre el Plan Nacional de Desarrollo,

se establecen responsabilidades en materia de salud que
aplican a las cajas de compensación familiar con EPS e IPS
y con programas de régimen contributivo y subsidiado.
Entre ellas están:
a) Normas que tienen incidencia en el subsidio familiar
para el sector rural de la población.
224

b) Normas sobre la definición de la política integral de segu-

ridad de salud que fija el Ministerio de Salud y Protección
Social, conforme a la Ley Estatutaria de Salud, para la
adopción de la política pública en ámbitos territoriales
para zonas de población dispersa y rural.
c) Normas para el manejo unificado de los recursos del
Sistema General de Seguridad Social en Salud por parte
de la entidad descentralizada responsable de la admi-
nistradora de dichos recursos, la ADRES.
d) Normas para la toma de medidas especiales por parte
de la Superintendencia Nacional de Salud, tales como
la toma de posesión de entidades para salvaguardar la
prestación de servicios de salud y la adecuada gestión
de los recursos de salud.
e) Normas para la toma de medidas de emergencia sanitaria.
f) Normas para el registro de medicamentos y dispositivos
médicos.
g) Normas para la aplicación de mecanismos de salvamento
y cumplimiento de las condiciones financieras de las EPS
y de los programas de salud de las cajas de compensación
familiar, con sus propios recursos.
Normas de reasignación de funciones y competencias de las
entidades y organismos del sector agropecuario.144

8.8 La vigilancia y el control de las cajas de

compensación familiar

Las cajas de compensación familiar han tenido la inspección

vigilancia y control del Estado colombiano desde su naci-
miento como corporaciones sin ánimo de lucro, conforme a
las disposiciones del Código Civil colombiano y cuya perso-
nería jurídica fue reconocida inicialmente por el Ministerio

144 Ley 1753 de 2015, artículos 65 y ss.

 225

de Justicia y con posterioridad por la Superintendencia del

Subsidio Familiar.
Adicionalmente, mediante la Ley 25 de 1981, se creó la
Superintendencia de Subsidio Familiar como una entidad
descentralizada del Ministerio de Trabajo para ejercer la
inspección y vigilancia de las entidades encargadas de re-
caudar los aportes y pagar la prestación social del subsidio
familiar, lo mismo que de sus asociaciones, descargando
en esa nueva entidad gran parte de la responsabilidad que
venía cumpliendo el Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social a través de la Dirección General de Seguridad Social.
En dicha Ley y en sus reglamentos también se estableció
el régimen de incompatibilidades y responsabilidades de
los funcionarios de las cajas de compensación familiar y de
sus asociaciones, lo mismo que de los integrantes de sus
organismos de dirección, administración y fiscalización.145
Posteriormente, mediante los Decretos 2150 de 1992 y
2595 de 2012, orgánicos de la Superintendencia del Subsidio
Familiar, que han reformado la estructura y funciones de la
Superintendencia, se facultó al superintendente del Subsidio
Familiar para intervenir administrativamente a las entidades
vigiladas con el fin de tomar medidas cautelares e imponer
sanciones pecuniarias a los representantes legales, miembros
de los consejos directivos, revisores fiscales y funciona-
rios de las entidades vigiladas por incurrir en violaciones
a la Ley y, especialmente, en materia de inhabilidades, in-
compatibilidades y responsabilidades, frente a los estatutos
y las instrucciones impartidas por la Superintendencia, en
virtud del ejercicio del poder de intervención que el Estado
colombiano tiene sobre los servicios públicos, consagrado en
la propia Constitución Política.146

145 Decreto 2363 de 1981 y Decreto 341 de 1988.

146 Decreto 2150 de 1992, artículo 7º y demás pertinentes.
226

Estos lineamientos de intervención estatal sobre la admi-

nistración del subsidio familiar de las cajas de compensación
familiar fueron ratificados y desarrollados por la Ley 789
de 2002 y Ley 1636 de 2013 y por el Decreto Orgánico 2595
de 2012, de modo que la Superintendencia del Subsidio
Familiar dispone de facultades para tomar medidas preven-
tivas, cautelares y correctivas destinadas a salvaguardar los
recursos del subsidio familiar y a garantizar el adecuado
funcionamiento de las cajas de compensación familiar como
administradoras de la prestación social en sus diferentes
manifestaciones y de las nuevas responsabilidades que han
venido asumiendo dentro del marco de las políticas sociales
del Estado como los subsidios a los desempleados y los bene-
ficios derivados del Mecanismo de Protección al Cesante.147
Con la asignación de responsabilidades por parte del
Estado a las cajas de compensación familiar en materia de
educación, salud, educación formal, ahorro y crédito y protec-
ción a los desempleados y cesantes, también se someten a la
inspección, vigilancia y control del Ministerio de Educación
Nacional, las Secretarías de Educación, la Superintendencia
Nacional de Salud, el Ministerio de Vivienda y Desarrollo
Rural, la Superintendencia Financiera, la Superintendencia
de Sociedades y de Industria y Comercio para efectos de
la protección de los consumidores y de la aplicación de
la normas sobre competencia y del Ministerio de Trabajo,
para la protección del empleo, de los desempleados y de la
educación para el trabajo.
De igual manera, en la medida que a los aportes de los
empleadores a las cajas de compensación se les ha asignado
el carácter de rentas parafiscales y que participan de la ad-
ministración de los servicios públicos de educación, salud y
seguridad social, también se las ha sometido a la inspección,
vigilancia y control de la Contraloría General de la República.

147 Ley 789 de 2002, artículo 20, Ley 1636 de 2013, artículo 46.
 227

Últimamente se las ha tratado de someter a la vigilancia

y control disciplinario que ejerce la Procuraduría General de
la Nación, asumiendo que sus administradores, directores
administrativos, miembros de los Consejos Directivos, reviso-
res fiscales y demás funcionarios participan de la operación
de los servicios públicos de educación, seguridad social, etc.
Al final, con la evolución que han tenido las cajas de
compensación familiar están sujetas a múltiples controles,
derivados de su naturaleza jurídica y de las diversas activi-
dades que desarrollan por su participación y colaboración
en el desarrollo de las actividades, programas y las políticas
públicas del Estado colombiano.

8. 9 Las perspectivas de las cajas de compensación

familiar

Las perspectivas de las cajas de compensación familiar

pueden analizarse desde diversas perspectivas: como ad-
ministradoras de la prestación social del subsidio familiar,
como partícipes del sistema del subsidio familiar y de los
Sistemas de Seguridad Social Integral y de la Protección
Social o como colaboradoras del Estado en el desarrollo de
algunas políticas sociales del Estado colombiano.

8.9.1 Perspectivas de las cajas de compensación familiar

como administradoras de la prestación social del
subsidio familiar

Las cajas de compensación familiar continúan desarrollan-

do su objeto inicial de administrar la prestación social del
subsidio familiar para los trabajadores de menores recursos,
dependientes de un empleador, con los aportes del 4 %
sobre las nóminas, el cual es de vital importancia para el
caso de las cajas pequeñas y medianas que operan en los
departamentos de menor desarrollo, hasta el punto de que
si esta fuente de financiación sigue siendo intervenida por
228

el Estado para adelantar otro tipo de actividades o se llegare

a disminuir como lo plantean los gremios, su existencia se
vería comprometida en el futuro cercano.
No ocurre lo mismo con las cajas denominadas grandes
que operan en las grandes ciudades, en los centros urbanos
y en las regiones más industrializadas, para las cuales el ob-
jeto inicial de administrar el subsidio familiar se ha venido
reduciendo de menos de 55 % establecido por la Ley 21 de
1982 alrededor del 30 %, mientras su objeto se ha venido
ampliando al desarrollo de programas de reconocimiento
del subsidio familiar en subsidio en especie y en servicios, y
especialmente al desarrollo de políticas sociales del Estado
en materia de vivienda (administran más de 60 % de sub-
sidios del Estado en materia de vivienda de interés social,
frente al 40 % por parte de Fonvivienda), de educación
formal, ahorro y crédito, participan en la administración
del Sistema General de Seguridad Social en Salud en la
administración de alrededor del 30 % de los regímenes
contributivo y subsidiado en salud por parte de más de 22
cajas de compensación familiar en los programas de seguro
de desempleo y protección al desempleo y estímulo a la
creación de microempresas, administración de Agencias
de Gestión y colocación de empleo, bolsas de empleo y la
constitución de empresas como administradoras del recau-
do de la PILA, v. gr. SIMPLE, administradoras de fondos de
pensiones, instituciones de educación superior, droguerías,
jardines sociales, etc., directamente o en convenio con otras
entidades públicas del nivel nacional, v.gr. ICBF, entidades
distritales, municipales y departamentales, centros de re-
creación, hoteles que les significan mayores recursos para
su operación, sin depender únicamente de los aportes del
4 % de parte de los empleadores y que las coloca en lugares
destacados del empresariado nacional y en la propia clasi-
ficación que de las 43 cajas que hacen instituciones como
el Ministerio de Trabajo, bajo criterios como: aportes al
subsidio familiar, ingresos totales por otros conceptos como
 229

la venta de servicios, rendimientos financieros, porcentajes

de administración, etc., número de trabajadores afiliados,
empresas afiliadas, y número de empleados.148

8.9.2 Perspectivas de las cajas de compensación familiar

como parte del Sistema de Compensación familiar

El Sistema de Compensación Familiar está conformado por

las cajas de compensación familiar, la asociación de cajas
Asocajas y Fedecajas y los organismos de dirección (Minis-
terio de Trabajo), asesoría (Consejo Superior del Subsidio
Familiar) los empleadores, sus asociaciones y agremiaciones,
los trabajadores, afiliados, beneficiarios y usuarios de los
programas sociales y los órganos de inspección, vigilancia
y control que tienen por finalidad la administración de la
prestación social del subsidio familiar en sus diferentes
manifestaciones y los programas sociales a través de los
cuales se desarrollan políticas de vivienda, salud, educación,
nutrición y mercadeo, crédito de fomento y de ahorro y
crédito, subsidio de desempleo y protección a desemplea-
dos y cesantes, educación continua, formal y de formación
para el trabajo, gestión y colocación de empleo, estímulo
a la creación de empresas y microempresas, para alcanzar
los fines de la seguridad social y de la protección social en
el país de los trabajadores y de la población en general.

8.9.3 Las cajas de compensación familiar en otros

sistemas

El Sistema del Subsidio Familiar en las tres últimas déca-

das ha sido incorporado a los sistemas de seguridad social
integral creado por la Ley 100 de 1993, la Ley 789 de 2002

148 Ministerio de Trabajo, Organización Internacional del Trabajo, Libro Blanco

del Sistema del Subsidio Familiar, Bogotá, 2014, pp. 43 y ss.
230

y sus reformas, en sus manifestaciones de salud, mediante

la administración de programas de régimen contributivo y
subsidiado o por la constitución de EPS e IPS por parte de las
cajas de compensación familiar, en el sistema de pensiones
con la participación de las Cajas en fondos de pensiones y
riesgos laborales con el desarrollo de programas de salud
ocupacional, lo mismo que al Sistema de Protección en so-
cial, por virtud de las disposiciones que han establecidos los
planes de desarrollo de 2010-2014, 2014-28 y 2018-2022, para
adelantar actividades en el campo del seguro de desempleo,
atención a los desempleados y cesantes, y formación para
el trabajo.

8.9.4 Las cajas de compensación familiar como

colaboradoras en el desarrollo de las políticas sociales
del Estado

En las últimas tres décadas, las cajas de compensación fa-

miliar han venido apalancando las políticas del Estado en
razón de la confianza y credibilidad que tienen respecto de
sus afiliados, beneficiarios y la población en general, dentro
de un proceso de descentralización por colaboración con
el Estado directamente y a través de convenios y alianzas
con entidades públicas del nivel nacional, distrital, departa-
mental y municipal, como aparece relacionado en el trabajo
“Las cajas de compensación familiar como operadoras de
política social”, para los casos de convenios realizados por
Comfama, Compensar, Comfandi, Comfenalco Cartagena,
Cafam y Cajasán en los cuales buena parte de los aportes
de las cajas son en gestión, utilización de la infraestructura,
la tecnología, el personal y el Know How.149

149 Departamento de Seguridad Social y Mercado de Trabajo, Las cajas de com-

pensación familiar como operadores de política social, Cuadernos de Trabajo,
n.° 12, Universidad Externado de Colombia, 2010, pp. 46, 56 y ss.
 231

Síntesis

Las cajas de compensación familiar continúan desarrollan-

do el objeto para el cual fueron creadas: la administración
de la prestación social del subsidio familiar a cargo de los
empleadores.
Las cajas de compensación familiar han ampliado el cam-
po de acción de su objeto inicial a través del desarrollo de
programas de servicios sociales en los campos de la nutrición
y el mercadeo, la educación, la salud, la vivienda, el crédito
de fomento y la cultura, para sus afiliados, beneficiarios y
la población en general.
En la últimas tres décadas, el Estado colombiano ha en-
comendado a las cajas de compensación familiar funciones
relacionadas con la política social en materia de vivienda,
salud, educación formal, ahorro y crédito, el desempleo,
la capacitación para el trabajo y la protección a los desem-
pleados y cesantes para población no afiliada al sistema del
subsidio familiar.
Con la implementación de los sistemas de Seguridad So-
cial Integral en su subsistema de pensiones, salud y riesgos
laborales y de la protección social, el sistema del subsidio
familiar que conforman las cajas de compensación familiar
y demás elementos han sido incorporados en la administra-
ción de la prestación de los respectivos servicios públicos,
con importantes efectos sobre sus objetivos, naturaleza
jurídica, estructura organización, financiación, desarrollo
de funciones, vigilancia y control por parte del Estado.
 tercera parte
las políticas del estado
y el sistema de compensación familiar
 capítulo ix
las políticas sociales del estado

Desde finales de 1989 y comienzos del 1990, las políticas

sociales del Estado colombiano han tenido una marcada
influencia, tanto en el tratamiento de la prestación social
del Subsidio Familiar, creada inicialmente en convenciones
colectivas de trabajo para favorecer a los trabajadores de
bajos ingresos dependientes de un empleador y con cargas
familiares que atender, como en el desarrollo de las obras y
programas sociales de las cajas de compensación familiar.
Esta intervención del Estado en el Sistema de Compen-
sación Familiar conformado por las cajas de compensación
familiar ha tenido como consecuencia importantes efectos
no solamente sobre la financiación de la prestación social del
subsidio familiar como tal, sino sobre la naturaleza jurídica,
los objetivos, la estructura organizacional, la financiación y
los programas sociales de las cajas de las corporaciones, lo
mismo que en lo relacionado con la cobertura de la población
beneficiaria, en los mecanismos de inspección, vigilancia y
control de las cajas y, en general, de todas las actividades
que desarrollan, las cuales fueron creadas en la década del
50 por los gremios empresariales, como entidades privadas
sin ánimo de lucro, para administrar la prestación social
del subsidio familiar.
Los diferentes gobiernos han visto en las cajas de compen-
sación familiar y en el Sistema de Subsidio Familiar un aliado
estratégico importante para el apalancamiento financiero y

235
236

para el desarrollo de algunas sus políticas sociales, dadas,

la credibilidad que han tenido dichas instituciones en la
sociedad colombiana, la calidad de los servicios y beneficios
que han aportado a los trabajadores y sus familias en las
diferentes regiones del país y, especialmente, los importantes
recursos que administran, con la dirección de empleadores
y trabajadores en sus consejos directivos, bajo la inspección,
vigilancia y control del Estado.
Los gobiernos, en las últimas tres décadas, han buscado
la colaboración de las cajas de compensación familiar para
adelantar y complementar sus políticas de vivienda social,
salud, educación, turismo social, protección al desempleo
y generación de empleo, estímulo a las microempresas,
crédito de fomento, formación y capacitación, etc., a través
de instrumentos de intervención estatal como los cambios
en la regulación, la asignación de nuevas responsabilida-
des, la variación en la destinación de recursos del subsidio
familiar hacia nuevas prioridades de política social, y como
consecuencia trae cambios en su estructura organizacional,
el reforzamiento de la vigilancia y control por parte del
Estado y la incorporación del Sistema de Compensación
Familiar que las cajas conforman dentro de los Sistemas
de Seguridad Social Integral y de la Protección Social,
conforme a las características y condiciones establecidas
para cada una de las políticas sociales que a continuación
se relacionan.

9.1 Las políticas de vivienda social

No obstante que la mayoría de las cajas de compensación

venían desarrollando planes de vivienda social para sus tra-
bajadores afiliados, con base en las prioridades establecidas
del régimen general del subsidio familiar establecido en la
Ley 21 de 1982, a partir de la expedición de la Ley 49 de
1990, Ley 3 de 1991, Ley 633 de 2000 y Ley 1438 de 2011 que
establecieron y adicionaron la regulación sobre el Sistema
 237

de Vivienda Interés Social (SVIS) y los Fondos de Vivienda

de Interés Social (FOVIS) en las cajas de compensación fa-
miliar. Las cajas empezaron a asumir responsabilidades de
Estado en materia de asignación de subsidios y construcción
de vivienda de interés social, lo mismo que de administra-
ción de recursos estatales diferentes a los provenientes de
los aportes de los empleadores, para otorgar beneficios en
materia de vivienda a poblaciones conformadas por hoga-
res que califican para recibir los beneficios del Sistema de
Vivienda de Interés Social creado por el Estado, lo mismo
que a desarrollar actividades en el campo de la vivienda,
no solamente para sus trabajadores afiliados, sino para los
afiliados a otras cajas de compensación familiar y para aque-
llas personas que conforman hogares que puedan llegar a
ser beneficiarios del Sistema de Vivienda de Interés Social,
a través de la constitución de los Fondos de Vivienda de
Interés Social, bajo la orientación y vigilancia del sistema
de vivienda estatal, pero, sin desprenderse de las respon-
sabilidades iniciales respecto de la prestación social del
subsidio familiar respecto de los servicios de vivienda que
venían desarrollando.
Aun cuando inicialmente solo fueron incorporadas al
SVIS las cajas con mayor cuociente particular, determinado
por la relación que existe entre los aportes recibidos de parte
de los empleadores y los subsidios familiares otorgados,
en la Ley 49 de 1990, del 18 % y del 20 %, si el cuociente
era del 110 % y del 12 % si el cuociente era del 100 %, para
deducir del 100 % que reciben las cajas por concepto del
4% de las nóminas, con el objeto de constituir los Fondos
de Vivienda e Interés Social (FOVIS) en una de las cajas que
debían asumir dichas responsabilidades, en la práctica, la
prioridad de vivienda se convirtió en la primera de todas las
establecidas en la Ley 21 de 1982 para esas cajas y, a partir
de esa decisión, precisar los porcentajes del 10 % para gas-
tos de administración e instalación para cada caja, del 55 %
destinado a financiar el subsidio familiar en dinero y demás
238

los límites establecidos para desarrollar programas sociales

dentro de las prioridades señaladas por la Ley 21 de 1982.
Con posterioridad, mediante la Ley 633 de 2000 se es-
tableció la participación obligatoria de casi todas las cajas,
con aportes entre el 5 % al 27 %, si el cuociente particular de
cada Caja estuviera entre el 20 % y el 110 % con respecto al
cuociente nacional, de manera que el 50 % de esos aportes
fuera destinado para financiar los FOVIS, y el otro 50 %
para atención de programas para la niñez de 0 a 6 años y
la jornada escolar complementaria, que posteriormente se
desarrollan a través del Fondo para la Atención de la Niñez
(Foniñez) creado por la Ley 789 de 2002.
Mediante la Ley 789 de 2002 sobre políticas de empleo y
protección al desempleo, se creó el Fondo para la creación
de empleo y protección al desempleo (Fonede) dentro de
las cajas de compensación familiar, conformado con re-
cursos provenientes de los subsidios familiares en dinero
que venían asignándose a los hijos de los trabajadores
beneficiarios del subsidio familiar en dinero, entre 18 y 23
años, con referencia a 31 de diciembre del año 2001, más el
porcentaje de recursos presupuestales de vigilancia y control
no ejecutados al 31 de diciembre de cada año por parte de la
Superintendencia del Subsidio Familiar; la reducción de los
recursos destinados a la administración e instalación de las
cajas de compensación familiar en el 1 % para el año 2001 y
del 2 % para los años siguientes al año 2001, los aportes del
1 %, 2 % y 3 % respectivamente asignados legalmente a las
cajas de compensación familiar para programas de vivien-
da de interés social hasta la fecha de entrada en vigencia
de la Ley 789 de 2002 y los correspondientes rendimientos
financieros, con el propósito de que la cajas adelantaran
programas de microcrédito en microempresas, pequeñas
y medianas empresas y para el otorgamiento de subsidios
de empleo, protección al desempleo y a los desempleados,
lo mismo que para capacitación para la reinserción laboral,
en los términos de dicha Ley y sus reglamentos.
 239

Con esta disposición en la realidad se disminuyeron de

manera importante los recursos provenientes de los aportes
de los empleadores a las cajas de compensación familiar
anteriormente asignados a financiar los fondos de vivienda
de interés social, para dedicarlos a programas de la nueva
política social de microcréditos, subsidio de desempleo,
protección al desempleo y capacitación para la reinserción
laboral, en desarrollo de la política de creación de empleo
y protección al desempleo en Colombia.
Por último, con la expedición de la Ley 1636 de 2013, por
medio de la cual se crea el Mecanismo de Protección al Ce-
sante, se sustituye el Fonede por el Fondo de Solidaridad y
Fomento al Empleo (Fosfec) dentro de las cajas de compen-
sación familiar con el fin de fomentar la creación de empleo y
estimular la capacitación para el trabajo a través de organismos
como el Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena), las cajas de
compensación familiar y las instituciones que se dediquen
a la capacitación para el trabajo, con base en los recursos
provenientes del Fonede, más los recursos de los aportes de
los empleadores, correspondientes a ½ punto del cuatro por
ciento destinados por la Ley 1438 de 2011 al desarrollo de
programas de atención primaria en salud, por parte de las
cajas de compensación familiar; de esta manera, no solamente
los recursos destinados con anterioridad a programas de vi-
vienda de interés social, ya incluidos en el Fonede, continúan
siendo destinados al desarrollo de las políticas de estímulo al
empleo, protección al desempleo y a la capacitación para el
trabajo, sino que se adicionan a los destinados para la atención
primaria en salud, afectando en consecuencia la financiación
de los programas de vivienda de interés social.
Con la asignación de estas nuevas responsabilidades a las
cajas de compensación familiar, las actividades relacionadas
con el subsidio de vivienda se constituyen, no solamente en la
primera prioridad para el desarrollo de sus programas sociales
de las corporaciones, sino que sus realizaciones representan un
importante aporte a las políticas de vivienda impulsadas por
240

el Estado en los últimos cinco lustros, aun cuando posteriores

disposiciones hayan disminuido los aportes para vivienda
con el propósito de destinarlos a estimular la creación de
empleo, al subsidio al desempleo y a la protección de los
desempleados o de los trabajadores cesantes.
Esta decisión de política de vivienda social del Estado
para favorecer a hogares carentes de vivienda diferentes
a la población del subsidio familiar ha llegado a tener una
significación muy importante equivalente a más del 50 %,
frente a los demás instrumentos propios establecidos para de-
sarrollar dicha política social del Estado como Fonvivienda.150

9.2 Las políticas de salud

Con la expedición de la Ley 100 de 1993, sobre reforma de

la seguridad social, en desarrollo de los parámetros estable-
cidos por la Constitución de 1991, en los artículos 48 y 49,
a las cajas de compensación familiar se las involucró en el
desarrollo de la política de ampliación de cobertura en salud,
asignándoles la obligación de participar en la financiación
del régimen subsidiado en salud y, particularmente, en la
administración de los servicios de salud que se prestan a
toda la población dentro de la órbita del Sistema General
de Seguridad Social en Salud.

9.2.1 Financiación y administración del Régimen

Subsidiado en Salud

Esta decisión de política de salud del Estado establecida

a partir de la creación del régimen subsidiado en salud,
como estrategia para buscar la ampliación de cobertura a

150 Ministerio de Trabajo y OIT, Libro Blanco del Subsidio Familiar, Bogotá, re-
ferencia 20, con base en el documento “¿Y dónde están los subsidios? Un
balance sobre el subsidio familiar de vivienda en Colombia”, CAMACOL,
2010, p. 47.
 241

toda la población, tuvo un efecto muy importante, tanto

en la prestación del subsidio familiar como en las cajas de
compensación familiar; pues determinó que todas las ca-
jas, según su coeficiente particular de participación dentro
de la financiación del Sistema de Compensación Familiar,
aportaran el 5 % o el 10 % de los aportes recibidos de los
empleadores afiliados a cada caja para la financiación del
régimen subsidiado en salud; de la misma manera que se ha
venido haciendo para participar en la política de vivienda
de interés social, y para la determinación de los porcenta-
jes de los recursos para administración e instalación de las
cajas, del 55 % de los aportes que deben estar asignados al
reconocimiento de la prestación del subsidio familiar en
dinero y para la realización de programas sociales en las
áreas prioritarias señaladas por la Ley 21 de 1982.
El primer efecto práctico de esta decisión en materia
financiera fue una nueva desfinanciación de los recursos
destinados a financiar la prestación social del subsidio
familiar, para asignarlos a la financiación del Régimen
Subsidiado en Salud del SGSSS, con lo cual las cajas deberían
girar al Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga), cuenta de
solidaridad el 5 % o el 10 % del total de los aportes recibidos
de sus empleadores afiliados.
El segundo efecto importante de esta decisión de política
de salud, fue abrir la posibilidad de que las cajas pudieran
participar de la administración del Régimen Subsidiado en
Salud, creando programas para la administración del mismo,
en términos de la regulación establecida para el efecto y, en
consecuencia, acomodando su estructura organizacional y el
objeto de las cajas a los requerimientos de la nueva respon-
sabilidad, es decir, creando programas de administración
del régimen subsidiado con recursos manejados de manera
separada de sus propios recursos y entrando a jugar un
régimen protagónico dentro del programa de ampliación
de cobertura en salud a población no afiliada al Sistema de
Compensación Familiar.
242

En el desarrollo de esta nueva responsabilidad, las cajas

entraron a formar parte del Sistema de Seguridad Social
Integral creado en el Libro II de la Ley 100 de 1993, dentro
de la operación del régimen subsidiado en salud, de manera
importante y con todas las implicaciones que ello conlleva.

9.2.2 Financiación y administración del Régimen

Contributivo en Salud

En la Ley 100 de 1993 también se afectaron la financiación

de la prestación social del subsidio familiar y la naturale-
za, financiación, objetivo y características de las cajas de
compensación familiar permitiéndoles ser partícipes de la
administración del régimen contributivo en salud, ya fuera
creando dentro de su estructura orgánica programas de ad-
ministración del régimen contributivo en salud, manejando
su financiación en forma separada de los demás programas
que administran, v. gr. el programa de la caja de compensa-
ción familiar Compensar, o a través de la posibilidad que les
dio la Ley para constituir Entidades Promotoras de Salud
(EPS) para administrar dicho régimen, como es el caso de
entidades como la Nueva EPS, Servicio Occidental de Salud
SOS-EPS, Famisanar SAS -EPS, etc.
De igual manera, cuando las cajas de compensación fami-
liar, en ejercicio de la posibilidad que les otorgó la Ley para
participar en la administración del Régimen Contributivo
en Salud a través de la conformación de EPS, han tenido
que invertir de sus propios recursos correspondientes a
la prestación social del subsidio familiar, previa autoriza-
ción de la Superintendencia del Subsidio Familiar, estos
se constituyen en los aportes que hacen las cajas a las EPS
que han constituido, previo el trámite correspondiente y
la autorización de la Superintendencia Nacional de Salud.
Como consecuencia de estas decisiones y autorizaciones,
las cajas dirigen y administran sus programas de salud
y forman parte de las juntas directivas de las nuevas EPS
 243

constituidas por ellas y entran a participar de manera im-

portante en la administración del negocio de la salud a cargo
de las Entidades Promotoras de Salud creadas por las cajas
y, por supuesto, de la política de ampliación de cobertura en
materia de prestación de servicios de salud del Régimen Con-
tributivo en Salud, a una población que no necesariamente
puede estar afiliada al Sistema de Compensación Familiar.
Las cajas de compensación familiar, que por definición
son instituciones sin ánimo de lucro, en desarrollo de estas
nuevas operaciones administrativas y financieras, tanto de
sus programas como de las EPS en las cuales tienen parti-
cipación, empezaron a obtener rendimientos o pérdidas
derivados del ejercicio de las nuevas responsabilidades que
ejercen sobre la administración del Régimen Contributivo
en Salud o del Régimen Subsidiado en Salud y como tales
entraron a formar parte del Sistema de Seguridad General de
Seguridad Social en Salud, creado y regulado en el Libro II
de la Ley 100 de 1993, con todas las implicaciones que ello
conlleva.

9.2.3 Conformación de IPS

Como consecuencia de las nuevas posibilidades estableci-

das para las cajas de compensación familiar en la Ley 100
de 1993 dentro del Sistema General de Seguridad Social en
Salud, de poder administrar programas del régimen subsi-
diado, de crear programas de administración del régimen
contributivo o de constituir empresas promotoras de salud
para administrar uno u otro, o los dos regímenes, se generó
la necesidad de que, de una parte las dependencias de las
cajas anteriormente dedicadas a la prestación de servicios de
salud a sus afiliados, en desarrollo de la principal prioridad
asignada a los programas sociales de las cajas, tuvieron que
transformarse en Instituciones Prestadoras de Servicios de
Salud (IPS), y de otra parte, con los nuevos compromisos
dentro de la política de salud, tuvieron que crear y contratar
244

Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud (IPS) para

operar dentro del ámbito y bajo las reglamentaciones que
regulan las políticas de salud del Estado.

9.2.4 Las cajas de compensación como administradoras

de planes de beneficios en salud

La incursión de las cajas de compensación familiar en la

administración de los regímenes subsidiado y contributivo
de salud, a través de programas de las propias cajas, de
EPS constituidas por ellas y de Instituciones Prestadoras de
Servicios de Salud dentro del Sistema General de Seguridad
Social en Salud, ha conllevado a asumir la nueva responsa-
bilidad de participar en la administración de los planes de
beneficios correspondientes a los dos regímenes generales
del sistema de salud y los otros planes que pueden operar
dentro del Sistema de Seguridad Social en Salud y dentro
del sector salud; es decir, el Plan de Beneficios en Salud que
opera para los regímenes contributivo y subsidiado, el plan
de prestación de servicios asistenciales que opera dentro del
Sistema General de Riesgos Laborales, los planes adicionales
en salud que pueden ser contratados por los afiliados al
régimen contributivo, como los Planes Adicionales de Salud
(PAS), los Planes Complementarios de Salud y las pólizas
de seguros de salud, lo mismo que los planes de beneficios
que contienen las pólizas del seguro obligatorio de Acci-
dentes de Tránsito (SOAT) y los correspondientes a la cuenta
que financia los Eventos Catastróficos y los accidentes de
Tránsito no asegurados (ECAT) para atender los accidentes
de tránsito no asegurados y los eventos catastróficos.

9.2.5 Participación en el aseguramiento y prestación de

servicios de salud

En la Ley 789 de 2002 se autorizó a las cajas de compensación

familiar para participar en la administración de servicios de
 245

protección social y seguridad social y para la realización de

actividades de aseguramiento y prestación de servicios de
salud, directamente o mediante alianzas estratégicas con
otras instituciones.151

9.2.6 La participación de las cajas en la política de

atención primaria en salud

Con la expedición de la Ley 1438 de 2011, que modificó

la Ley 100 de 1993 en el Libro Segundo, sobre al Sistema
General de Seguridad Social en Salud, apareció una nueva
responsabilidad para las cajas de compensación familiar,
derivada de la obligación que se les asignó de aportar un
cuarto de un punto porcentual de los aportes de los em-
pleadores al desarrollo de políticas de atención primaria en
salud, bien transfiriendo los recursos correspondientes a las
entidades competentes del Sistema General de Seguridad
Social en Salud o creando programas de atención primaria
en salud administrados por ellas, con lo cual nuevamente,
no solamente se afecta la financiación de la prestación so-
cial del subsidio familiar, sino la estructura, el objeto y las
características de las cajas, cuyos recursos posteriormente
fueron redireccionados al Fondo de Solidaridad y Protección
al Cesante (Fonsfec), para que dentro del funcionamiento
del Mecanismo de Protección al Cesante sean destinados
a programas de formación y capacitación para el trabajo.

9.2.7 Saneamiento financiero de las EPS de las cajas de

compensación familiar

La participación de las cajas de compensación familiar es

de tal manera significativa dentro del Sistema General de
Seguridad Social en Salud que, mediante la Ley 1753 de

151 Ley 789 de 2002, artículo 16, 1,3.

246

2015 sobre Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, se las

autorizó para destinar recursos del subsidio familiar y los
de atención primaria no utilizados por ellas, al saneamiento
de las EPS de las cajas de compensación familiar que operan
dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud;
decisión con la cual, no solamente se extrajeron recursos
del Sistema de Compensación Familiar hacia el SGSSS, sino
que reforzó el papel protagónico que están cumpliendo las
cajas dentro del Sistema de Salud.152
De igual manera, a través de la Ley 1929 de 2018 y en la
Ley 1955 de 2019 sobre el Plan Nacional de Desarrollo 2018-
2022, se autorizó a las cajas de compensación familiar para
destinar recursos del Subsidio Familiar para la recuperación
y salvamento de las EPS, o de los programas de salud en los
cuales han incursionado, lo mismo que para participar en lo
pertinente a las disposiciones sobre sostenimiento financiero
del Sistema General de Seguridad Social en Salud, tanto a
nivel nacional como de las entidades territoriales153.

9.2.8 Ley Estatutaria de Salud

Aun cuando con la expedición de la Ley Estatutaria no se

hace mención expresa al Sistema de Compensación Familiar
ni a las cajas de compensación familiar, en particular, es
inocultable que las cajas con sus instituciones y programas
de administración del Régimen Contributivo y Subsidiado
en Salud y con la administración de sus EPS e IPS dentro del
Sistema General de Seguridad Social en Salud, juegan un
papel muy importante en la garantía y materialización del
derecho fundamental a la salud por parte del Estado, dada
la importante participación que tienen dentro del sistema

152 Ley 1753 de 2015, artículo 97.

153 Ley 1929 de 2018, artículo 2º. y la Ley 1955 de 2019, artículos 231 y ss.
 247

de salud y la incidencia que toda la implementación y re-

glamentación de la Ley Estatutaria está generando ajustes
con mecanismos como los CUPS, el MIPRES, los procesos de
habilitación y acreditación de salud, etc.
Esta decisión de política pública en salud, no solamente
cambió también el orden de prioridades que los servicios
de salud tenían en el régimen general del subsidio familiar,
limitándola a acciones complementarias al plan de beneficios
en salud, sino que las autorizó para participar en el Sistema
General de Seguridad Social en Salud, la cual hoy es de
gran significación dentro del sistema de salud en términos
de cobertura, recursos, instituciones, etc.

9.3 Políticas de pensiones

En la Ley 100 de 1993 y su Decreto Reglamentario 656 de

1994 y en la Ley 789 de 2002 también se previó la participa-
ción de las cajas de compensación familiar en actividades
del sector financiero y para la inversión de sus recursos en
la administración e inversión de recursos en los regímenes
de pensiones riesgos laborales y en el aseguramiento y
prestación de servicios de salud, como en los fondos de
pensiones, cuya creación se autorizó por la propia Ley para
ser administrados por las Administradoras de Fondos de
Pensiones, autorizadas por la Superintendencia Financiera
de Colombia, de manera que algunas cajas como Cafam
y Colsubsidio participan en el capital de algunas de estas
administradoras.

9.4 Políticas de riesgos laborales

La Ley 789 de 2002 estableció la posibilidad de que las cajas

de compensación familiar puedan participar de la admi-
nistración del Sistema General de Riesgos Laborales, sea a
través de los programas de salud ocupacional que venían
248

realizando de tiempo atrás, hoy del sistema de gestión para

la seguridad y salud en el trabajo (SG-SST) o como prestado-
ras de servicios en sus IPS tanto para las EPS como para las
Administradoras de Riesgos Laborales (ARL).

9.5 Políticas de educación y protección a la niñez

Con la expedición de la Ley 115 de 1994 sobre reforma edu-

cativa, se incorporó a las cajas de compensación familiar
al sistema de educación formal, mediante la asignación
obligatoria de becas para el sector educativo, aspecto que
estaba limitado a la educación continuada y cultura para los
trabajadores y sus familias, lo cual significó la asignación de
recursos de los aportes del subsidio familiar a programas
de educación formal, básica y media, con prioridad para los
hijos de los trabajadores beneficiarios del subsidio familiar
en dinero, destinando al menos el 10 % del saldo de los
recursos previstos en la Ley 21 de 1982 para becas, cupos
gratuitos en establecimientos educativos y programas en
educación básica y media para adultos, según el Decreto
1902 de 2004, con lo cual también se produjo un cambio en
el contenido de las prioridades establecidas y atención a
nuevas poblaciones. Algunas Cajas de Compensación han
creado guarderías infantiles, colegios de educación formal,
fundaciones o instituciones de educación superior, como
el caso de Cafam, Comfacauca, Comfamiliar Cartagena,
Comfamiliar Caldas, Colsubsidio, etc., lo cual las posiciona
de manera importante en los diferentes niveles del sector
educativo.
De igual manera, con la expedición de la Ley 633 de 2000
sobre política integral a la niñez, se creó la jornada escolar
complementaria para los niños de cero a seis años y jornada
escolar complementaria, a través del fondo Foniñez en las
cajas de compensación familiar, aún con la disminución de
los Fovis en un 50 %, y con cargo a los recursos del subsidio
familiar.
 249

9.6 Políticas de turismo social

El Estado colombiano en desarrollo del artículo 52 de la

Constitución, en el cual se reconoce “el derecho de todas
las personas a la recreación, a la práctica del deporte y al
aprovechamiento del tiempo libre”, ha incorporado a las
cajas de compensación familiar para que participen en el
desarrollo de políticas de turismo de interés social, me-
diante la ejecución y el diseño de programas de recreación
y turismo que involucren a la población infantil o juvenil,
tercera edad, a pensionados e inválidos, directamente o a
través de convenios con entidades públicas y privadas que
les permitan la utilización de parques urbanos, albergues
juveniles, casas comunales, sitios de campaña, colegios
campestres y su infraestructura recreacional y vacacional.154

9.7 Políticas de estímulo al empleo y protección al

desempleo

Con la expedición de la Ley 789 de 2002, se creó el Fondo

para el Fomento del Empleo y Protección al Desempleado
(Fonede) en las cajas de compensación familiar, para dar
protección a los desempleados y establecer estímulos a la
creación de empleo a través de la creación de microempresas
y programas de calificación y capacitación para el empleo,
reglamentados por los Decretos 807 y 2340 de 2003, mediante
la asignación de recursos del subsidio familiar para Progra-
mas de microcrédito, el 35 %; administración del Fonede,
5 %; subsidio a desempleados con vinculación anterior a las
cajas de compensación familiar, 25 %; Capacitación para la
reinserción laboral, 25 %, y Apoyo a los desempleados sin
vinculación anterior a las cajas de compensación familiar,

154 Leyes 100 de 1993, artículos 262, 300 de 1996, artículos 35 y 1558 de 2012,
artículo 15.
250

5 %, para un subsidio equivalente a un salario y medio legal

mensual que se otorgará en seis cuotas mensuales iguales,
las cuales se podrán hacer efectivas a través de aportes al
Sistema de Salud.
El Fonede estuvo conformado por recursos provenientes
de las siguientes fuentes: 2 % de los recursos destinados
para administración e instalación; 1 %, 2 % y 3 % de los
recursos para los Fovis. Los recursos destinados al pago de
subsidio familiar para los hijos de 18 a 23 años, a partir del
2002; los recursos sobrantes no utilizados para vigilancia y
control de la Superintendencia del Subsidio Familiar y con
los rendimientos financieros de esos recursos.
A partir de la Ley 789 de 2002, se establecieron auto-
rizaciones generales para la participación de las cajas de
compensación familiar en la conformación de todo tipo de
personas jurídicas, para incursionar en distintos tipos de
actividades del sector productivo y de la seguridad social,
como para la conformación de guarderías infantiles, hogares
para adultos mayores, apertura de farmacias y droguerías
y para continuar realizando todas aquellas actividades que
venían desarrollando al entrar en vigencia la Ley.
Con la expedición de la Ley 1636 de 2013 y sus decretos
reglamentarios, sobre creación del Mecanismo de Protección
al Cesante y Servicio Público de Empleo en Colombia, para
la mitigación de los efectos del desempleo y para la rein-
serción de los cesantes al mercado laboral, complementaria
a la política de formalización laboral contenida en la Ley
1429 de 2010, con la posibilidad de constituir Agencias de
Gestión y Colocación de Empleo, bolsas de empleo, previa
autorización del Ministerio de Trabajo, dentro de la órbita
del Servicio Público de Empleo, que revivió a Senalde de
las décadas de los 80 y 90, y los recursos del Fonede por la
Ley 789 de 2002 se destinaron al Fonsfec.
De igual manera, la Ley 1753 de 2015, Ley 1780 de 2016 y
Ley 1919 de 2018 han incluido a las cajas de compensación
 251

familiar en el desarrollo de estrategias derivadas de las

políticas de empleo como la concesión de bonos de alimen-
tación, la promoción del empleo, emprendimiento y desa-
rrollo empresarial y la redistribución regional de recursos
del Fonsfec, así como la creación de empleos y vinculación
de jóvenes sin experiencia laboral para facilitar su ingreso
al mercado laboral.155
En materia de estímulo al empleo y protección al des-
empleo, en la Legislación extraordinaria expedida por el
Gobierno Nacional, con base en el Decreto 417 de 2020, se
involucró a las cajas de compensación familiar dentro de
las medidas extraordinarias expedidas para conjurar los
efectos de la pandemia del COVID-19, asignándoles la obli-
gación de conceder un subsidio para los trabajadores que
llegasen a adquirir el virus de la pandemia, equivalente a
dos salarios mínimos legales mensuales vigentes, dentro
de los beneficios del Mecanismo de Protección al Cesante
que ellas administran con cargo a los recursos del Fondo de
Solidaridad y Protección al Cesante (Fonsfec).156

9.8 Políticas de ahorro y crédito

Mediante la Ley 920 de 2004 se autorizó a las cajas de com-

pensación familiar para intervenir en las actividades de
ahorro y crédito con sus empleadores afiliados, trabajadores
afiliados, beneficiarios del subsidio familiar, pensionados
y desempleados afiliados a las cajas de compensación
familiar, mediante la creación de Secciones de Ahorro y
Crédito, autorizadas por la Superintendencia Financiera
de Colombia.

155 Leyes 1336 de 2013, 1753 de 2015, 1780 de 2016 y 1919 de 2018 y las disposi-
ciones reglamentarias.
156 Decreto 488 de 2020, artículo 6.
252

Adicionalmente, la Ley 789 de 2002 autorizó a las cajas de

compensación familiar para invertir, participar y asociarse
con el sistema financiero a través de bancos, cooperativas
financieras, compañías de financiamiento comercial y
organizaciones no gubernamentales, etc., conforme a las
disposiciones del estatuto financiero.157

9.9 Políticas de formalización del empleo y

capacitación para el trabajo

Complementando lo anterior, dentro de las obligaciones

asumidas por el país a nivel de la Organización Internacional
del Trabajo (OIT), con la aprobación del Tratado sobre trabajo
decente y trabajadores domésticos, mediante la Ley 1429 de
2010, en materia de trabajo decente y fomento a la formali-
zación del empleo, se autorizó a las cajas de compensación
familiar para crear agencias de empleo y a participar en el
Servicio Educativo para el trabajo y el desarrollo humano
a que se refieren la Ley 1429 de 2010 y los Decretos 2888 de
2007 y 4904 de 2009.

9.10 Las políticas de ampliación de cobertura del

subsidio familiar

En los últimos años, los gobiernos han tratado de incorporar

al sistema de compensación familiar a nuevas poblaciones
como el personal del servicio doméstico a las cajas de com-
pensación familiar, Decreto 721 de 2013, Circular n.° 05/13;
los pensionados a las cajas de compensación familiar, para
disfrutar de los servicios sociales de recreación, deporte y
cultura, con su cónyuge e hijos menores de 18 años (no per-
sonas a cargo), aportando el 1,5 % de su mesada pensional, o

157 Ley 789 de 2002, artículo 2, 3 y 16.

 253

aportando el 0,6 %, cuando la mesada es mayor a 1,½ salarios

mínimos, para tener derecho a los servicios de turismo y
capacitación o aportando el 2 % para tener derecho también
a los servicios de recreación, deporte y cultura, en las mismas
condiciones que los afiliados, según la Ley 1643 de 2013 que
modificó el artículo 6 de la Ley 91/88, reglamentada por
medio del Decreto 867 de 2014; los independientes, Leyes
21 de 1982, 633 de 2000 y 1565 de 2012; las madres comuni-
tarias, Ley 1450 de 2011; las familias de afiliados que viven
en el extranjero, Decreto 682 de 2014; los trabajadores que
prestan servicio por periodos inferiores a un mes, según el
Decreto 2617 de 2013 y los reinsertados y desmovilizados
en virtud de los esfuerzos y acuerdos de paz realizados por
los últimos gobiernos.

9.11 La incorporación del sistema de compensación

familiar a los Sistemas de Seguridad Social Integral
y de la Protección Social

La participación de las cajas de compensación familiar en el

Sistema de Seguridad Social Integral, en sus componentes
de salud, pensiones y riesgos laborales, no solamente las
ha convertido en parte integrante del mismo, sino que ha
generado la sujeción al cumplimiento de las regulaciones
en sus diversos campos.
Por su parte, de manera expresa, la Ley 1450 de 2011,
artículo 151 sobre Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014
incorpora el Sistema de Compensación familiar al Sistema
de Protección Social, lo cual ha traído como consecuencia
que a través de otras disposiciones se las involucre en el
desarrollo de programas para el estímulo a la creación de
empleos y a la formación para el trabajo, ‒como ocurre con
la destinación de recursos del antiguo Fonede‒ adelantar
programas de atención primaria en salud y, posteriormente,
al desarrollo de programas de formación para el trabajo a
254

través de Fonsfec, para desarrollar programas en favor de

los reinsertados y para la puesta en marcha del Mecanismo
de Protección al Cesante creado por la Ley 1636 de 2013.

9.12 Las relaciones del Sistema de Compensación

Familiar con la administración pública y otros
sectores de la administración pública

También es importante señalar los cambios que se están

produciendo en el Sistema de Subsidio Familiar y, por
lo tanto, en las cajas de compensación familiar con las
relaciones que se vienen estableciendo cada vez más en
los sectores de la administración pública a nivel nacional,
departamental y municipal como los del trabajo, pues en
muchos departamentos o capitales de departamento, se han
constituido como los mayores empleadores; la salud, con
el número de instituciones, afiliados y beneficiarios de los
servicios de salud; la economía solidaria, con el volumen de
recursos e instituciones de solidaridad social; la vivienda,
con la cantidad de planes de construcción y mejoramiento
de viviendas, asistencia y artículos de construcción; el tu-
rismo, con los programas, establecimientos de recreación,
actividades y usuarios de las actividades de recreación, de-
porte y utilización del tiempo libre; la educación continua,
informal, formal, tecnológica y para el trabajo; la cultura, con
bibliotecas, museos, teatros y salas de exposiciones; protec-
ción de la niñez y adolescencia, con los jardines infantiles,
guarderías, programas nutricionales y de reforzamiento
de la dieta alimentaria; el ahorro y crédito de fomento o de
estímulo empresarial y de emprendimiento, el bienestar
familiar, etc., que, con estadísticas e información actualizada
como lo ordena la ley,158 permitan precisar la relevancia cada
vez mayor dentro del contexto de la sociedad colombiana.

158 Ley 789 de 2002, artículo 16.

 255

De igual manera, es preciso determinar los efectos que se

están produciendo sobre las cajas de compensación familiar a
través de la administración de recursos públicos para la pres-
tación de los servicios de bienestar social que ha generado
la necesaria vigilancia y control fiscal y control del Estado y,
eventualmente, de intervención de la Procuraduría General
de la Nación de las entidades que conforman el Sistema de
Compensación Familiar, además del sometimiento a los
diferentes mecanismos de inspección, vigilancia y control
por parte de las autoridades del Ministerio del Trabajo, la
Superintendencia del Subsidio Familiar, Sistema de Vivien-
da de Interés Social, Superintendencia Nacional de Salud
y Direcciones Territoriales de Salud, INVIMA, MEN y Secre-
tarías Departamentales de Educación, Superintendencia
Financiera, la Superintendencia de Industria y Comercio
(SIC), la Unidad de Gestión para la vigilancia y control de
los aportes parafiscales (UGPP), etc.

9.13 Síntesis

Durante las tres últimas décadas, comprendidas entre 1989

y 2019, el Estado colombiano ha involucrado a las cajas de
compensación familiar en la financiación y desarrollo de sus
políticas sociales en materia de vivienda de interés social,
salud, educación, estímulo al empleo, ahorro y crédito, tu-
rismo y recreación social y protección a los desempleados,
fomento a las microempresas y pequeñas empresas, ahorro
y crédito, turismo y recreación social, formación para el
trabajo, agencias de colocación y bolsas de empleo, etc.,
de manera que la presencia de las cajas de compensación
familiar es cada vez más relevante dentro del bienestar de
la población colombiana.
En este proceso de participación de las cajas de com-
pensación familiar en el desarrollo de las políticas sociales,
las cajas han tenido que destinar recursos provenientes
de los aportes de los empleadores para la financiación de
256

la prestación social del subsidio familiar en sus diversas

manifestaciones, con incidencia importante en los objeti-
vos, la naturaleza jurídica, la organización administrativa,
la vigilancia y el control y demás aspectos propios de las
corporaciones administradoras de la prestación social del
subsidio familiar.
La participación de las cajas de compensación familiar en
el desarrollo de las políticas sociales del Estado ha significa-
do el involucramiento importante en las responsabilidades
propias del sector público, como participantes de los sis-
temas de educación, salud, protección social, protección al
desempleo, educación para el trabajo, etc., como entidades
privadas que colaboran con el Estado, con implicaciones
jurídicas sobre su propia naturaleza, objetivos, régimen
jurídico, etc., y sobre todo, con una presencia importante
en la gestión de los servicios de salud, educación, vivienda
social, turismo social, protección al desempleo, etc.
 capítulo x
¿cuál es la naturaleza y el objeto de las cajas
de compensación familiar en la actualidad y
hacia dónde se dirigen?

La manera más práctica y constructiva de terminar este

trabajo puede ser formulando algunos planteamientos so-
bre la transformación que se ha producido sobre las Cajas
de compensación familiar en relación con los elementos
esenciales que las identifican como su naturaleza, objeto y
desarrollo de nuevas actividades, en virtud de las nuevas
responsabilidades que han asumido dentro de los sistemas
de seguridad social integral y de la protección social, y es-
pecialmente, en relación con el papel que desempeñan con
el Estado colombiano en algunas de las políticas sociales
de los gobiernos.
Pero, antes de hacer el análisis sobre los interrogantes
que se van a plantear ante la nueva realidad de las cajas
de compensación familiar en la actualidad, la sociedad
colombiana y, por supuesto, el Estado, debería hacer una
evaluación juiciosa y objetiva sobre los aportes que las
actividades de las cajas han realizado, en términos cuanti-
tativos y especialmente cualitativos, sobre el mejoramiento
de la calidad de vida, no solamente de los trabajadores
afiliados, sus beneficiarios y la sociedad en general. Desde
la década de los sesenta, cuando el Estado colombiano las
autorizó a destinar algunos recursos del subsidio familiar

257
258

para llevar a cabo programas sociales complementarios al

simple reconocimiento de la prestación social en dinero y,
especialmente, a partir de la década de los noventa del siglo
pasado, con la inclusión de las corporaciones en el desarrollo
de las políticas sociales de los Gobiernos.

10.1 La etapa de los servicios sociales

complementarios al subsidio en dinero

En cuanto a la primera etapa de los servicios sociales com-

plementarios a la entrega de subsidios en dinero, deben des-
tacarse los planteamientos que hicieron algunos directores y
los consejos directivos de cajas, para iniciar la ejecución de
programas sociales complementarios que hacían referencia
a aspectos tan elementales como la necesidad de mejorar
la dieta alimentaria de los trabajadores y sus familias con
el suministro de frutas y verduras de cosecha, y a precios
bajos, a través de mercados rodantes y, posteriormente,
en los supermercados que fueron inicialmente destinados
exclusivamente a favorecer a la población afiliada y bene-
ficiaria del subsidio familiar; o la posibilidad de ofrecer a
los trabajadores afiliados y sus familias sitios de descanso
y recreación para las familias en centros vacacionales con
facilidades de transporte, habitaciones dignas e instala-
ciones de esparcimiento familiar, que de otra manera no
hubieran podido tener acceso a ello; o el establecimiento
de clínicas, servicios de salud, farmacias o programas de
cuidado y atención para los trabajadores y afiliados de sus
empresas afiliadas; o facilitar el acceso a eventos culturales,
bibliotecas, conciertos, conferencias, exposiciones, etc., en
los cuales no podían participar los trabajadores de menores
recursos y sus familias; o el acceso a créditos de fomento
para adquirir electrodomésticos para la conservación de
los alimentos perecederos o el desarrollo de habilidades
manuales para los cónyuges y demás miembros del grupo
familiar, con importantes resultados en el mejoramiento de
 259

los ingresos de los hogares de los trabajadores de ingresos

bajos; o la posibilidad de que los trabajadores afiliados, sus
hijos y demás familia tuvieran acceso de manera subsidia-
da a centros educativos, colegios o bibliotecas creados por
las cajas de compensación en materia de inglés, formación
tecnológica e, incluso, en educación formal e instalaciones y
en fundaciones de educación universitaria establecidas por
las cajas para sus trabajadores, beneficiarios y la población
en general.
Muchas de estas iniciativas también llevaron a suminis-
trar subsidios en especie representados en útiles escolares,
refrigerios, becas, vestidos y demás elementos básicos para
atender necesidades propias de los grupos poblacionales
cubiertos por las cajas de compensación familiar en las
diferentes regiones del país.
De esta primera etapa de expansión de las actividades
de las cajas de compensación familiar se deben resaltar las
iniciativas, la tenacidad y el importante papel desempeñados
por directores administrativos que dedicaron gran parte
de su vida, por dos o tres décadas, en muchos casos, para
impulsar estos programas sociales como Alfonso Restrepo
Moreno en Comfama, en Antioquia; Roberto Arias Pérez en
Colsubsidio y Arcesio Guerrero en Cafam, en Bogotá; Nelson
Garcés en Comfandi y Felicchi Grimoldi en Comfenalco
Valle, en Cali; Germán Collazos en Compensar, en Bogotá;
Emilio Restrepo en Confafamiliares Caja de Compensación
Familiar de Caldas; Mario Ramos, Comfamiliar Cartagena;
Alfonso Núñez de Comfenalco Antioquia, y muchos otros
que lideraron los programas de implementación de los servi-
cios sociales en las cajas de compensación entre las décadas
de los años sesenta y los noventa del siglo pasado, para la
construcción de hoteles, centros recreacionales, unidades de
servicios, colegios, clínicas, teatros, ciudadelas y conjuntos
residenciales, almacenes de grandes superficies, institutos
tecnológicos de educación, etc., que hoy representan el
importante patrimonio social de las cajas de compensación
260

familiar, y por lo tanto, de la población trabajadora que,

de otra manera, no hubiera tenido acceso a los respectivos
servicios de bienestar social.
Importante también evaluar la cultura que se ha podido
crear para la población trabajadora y sus familias en el en-
torno de las cajas de compensación familiar, para ampliar
la función del beneficio de la prestación social del subsidio
familiar, inicialmente limitada a la entrega de un subsidio
mensual en numerario al trabajador, al abrir la posibilidad
de entregarlo directamente a las madres dedicadas a la
crianza de los hijos o a las instituciones responsables de la
misma, lo mismo que las posibilidades de tener vivienda
propia o hacer su mejoramiento, llegar a tener algunos días
de descanso y de esparcimiento familiar de los trabajadores
de menores recursos en centros vacacionales, así sea por
algunas horas, un día o semanas, en el caso de los centros
urbanos de recreación (CUR) y deporte como Compensar en
Bogotá D. C., como el centro recreacional de Piscilago, en
Nilo, Cundinamarca; o los centros vacacionales y los hoteles
de Cafam en Melgar, Tolima; de las cajas de la Guajira en
Dibuyá en la Guajira; Comfandi de Pance en Cali, y en el
lago Calima en el Valle del Cauca; Cajasán en Santander, o
en las cajas del Eje Cafetero; en hoteles en Girardot, Paipa,
los llanos orientales o en Santa Marta, en condiciones econó-
micas accesibles para los trabajadores de menores ingresos
y con excelentes niveles de calidad; o la construcción de
la cultura de las ferias escolares de Comfama o de Cafam,
para facilitar el suministro de los útiles necesarios para el
inicio de las labores educativas, de bonos nutricionales o
de orfandad para los hijos de los trabajadores de menores
recursos, o del acceso a centros educativos de formación
continua o de educación formal, con tarifas diferenciales,
según los niveles de ingreso de los trabajadores, pero en
condiciones similares.
Importante evaluar también las condiciones de las
instalaciones de las cajas de compensación familiar en
 261

las denominadas Unidades Integradas descentralizadas

de Servicios y los convenios entre las cajas, para el su-
ministro en un solo lugar de diversos servicios sociales
como la educación, los servicios médicos, los centros de
idiomas, actividades culturales, guarderías, droguerías y
hasta grandes superficies, para el acceso de los diferentes
bienes y servicios para la familia de los trabajadores de
menores recursos.

10.2 De la etapa de incorporación de las cajas al

desarrollo de las políticas sociales del Estado

10.2.1 La política de vivienda de interés social

A partir de 1989, cuando el Estado instauró la política de

vivienda de interés social y se crearon los Fondos de Vivienda
de Interés Social (FOVIS) en las cajas de compensación fami-
liar, para complementar los programas de vivienda para sus
afiliados, con los afiliados a otras cajas y para favorecer a
los hogares de personas no afiliadas al sistema del subsidio
familiar, con la obligación de destinar parte de sus recursos
del 4 % de los aportes de los empresarios para el subsidio
familiar, también se entregó a las cajas la administración
de subsidios familiares del Gobierno para la adquisición
de vivienda, el mejoramiento de la misma, de manera que
las cajas de compensación familiar se han convertido en un
aliado estratégico del Estado en el desarrollo de esta política
con resultados importantes ya mencionados.
Esta intervención de las cajas las ubica en el sector de
la vivienda y el desarrollo urbano en un lugar importante
y les permite participar activamente de dichas políticas,
incrementar sus recursos por concepto de administración
de los recursos públicos destinados a dichos programas,
interactuar con los organismos estales responsables del
desarrollo de estas y les obliga también a someterse a los
mecanismos de inspección, vigilancia y control del Estado.
262

10.2.2 La política de salud

Con la expedición de la Ley 100 de 1993 sobre reformas a la

seguridad social y la creación del Sistema General de Seguri-
dad Social en Salud, se les exigió a las cajas de compensación
familiar participar en la política de ampliación de cobertura
en salud a toda la población, mediante la destinación de
aportes del 5 % y del 10 % de los aportes que recibían de
parte de los empleadores para financiar el régimen subsi-
diado en salud, para la atención primaria en salud, pero
también se les permitió involucrarse en la administración
de esos recursos y otros que pudieran destinar a la misma
finalidad, a través de programas de administración de los
regímenes contributivo y subsidiado en salud y conformando
Empresas Promotoras de salud (EPS) con recursos propios,
lo mismo que transformar su infraestructura en salud en
instituciones prestadoras de servicios de salud, dentro de
la organización del Sistema General de Seguridad Social
en Salud, con resultados igualmente destacados, que hoy
les permite participar de manera importante en la cober-
tura del sistema de salud para toda la población, obtener
rendimientos, modificar su estructura organizacional y
empresarial y estar sometidos a las políticas de dirección,
inspección, vigilancia y control del Estado en el desarrollo
de las políticas de prestación de servicios de salud, como
igualmente se ha mencionado anteriormente.

10.2.3 Educación

Mediante la Ley 115 de 1994, se les impuso a las cajas de

compensación la obligación de colaborar en la financiación
hasta en un 10 % de los aportes de los empleadores, en la
educación de los niños menores de 5 años y para ayudar a
financiar una jornada especial complementaria en el sector
educativo, para población perteneciente a los estratos I y II
del Sisbén y no necesariamente afiliada o beneficiaria del
 263

subsidio familiar; con lo cual se las ubica dentro de las polí-

ticas de educación formal, que antes estaba casi restringida a
las actividades de educación continua, de manera que tam-
bién se define el involucramiento de las Cajas al desarrollo
de las políticas de educación, bajo la dirección, inspección,
vigilancia y control de las autoridades respectivas de dicho
sector de la administración del Estado.

10.2.4 Desempleo, protección a los desempleados

Con la expedición de la Ley 789 de 2002, se involucró a

las cajas de compensación familiar en las políticas para el
establecimiento de un seguro de desempleo y para el de-
sarrollo de programas de protección a los desempleados y
las personas cesantes, lo mismo que para el estímulo a la
creación de microempresas, destinando parte de los recursos
provenientes del 4 % del aporte de los empleadores para
financiar la prestación social del subsidio familiar a través
del Fonede; para cuya financiación a través de la Ley 920
de 2004 también se les autorizó participar del sistema de
ahorro y crédito, mediante la creación de secciones de Aho-
rro y Crédito para captar y prestar recursos a sus empresas
afiliadas, sus trabajadores afiliados, beneficiarios, pensio-
nados, desempleados y demás participantes del sistema
del subsidio familiar.
En esta disposición se dio una gran apertura al Sistema
de Compensación Familiar, no solamente para intervenir
en la ejecución de las políticas de desempleo y protección
al desempleo, sino para participar expresamente en la
administración de los sistemas de pensiones y de riesgos
laborales, para la creación de instituciones, hogares, infanti-
les, droguerías, inversión en el sector financiero, etc., direc-
tamente o en convenios con otras instituciones nacionales
como el ICBF o el SENA, las entidades descentralizadas, los
distritos, departamentos, municipios, ONG, del sector edu-
cativo, etc., en términos de la sana competencia, lo que les
264

ha determinado una mayor presencia y participación a nivel

nacional, regional y local de la administración pública y de
la vida nacional, bajo la dirección, inspección, vigilancia y
control del Ministerio de Trabajo.

10.2.5 El mecanismo de protección al cesante y la

política de formación para el trabajo

Con la expedición de la Ley 1636/13, se creó el mecanismo

de protección al cesante y se encargó de su administración a
las cajas de compensación familiar, se creó el servicio público
de empleo y se las autorizó para crear Agencias de Gestión
y Colocación del Empleo, bolsas de empleo e instituciones
de formación para el trabajo, y para la recalificación de
las personas cesantes y desempleadas, igualmente bajo la
dirección, vigilancia y control del Ministerio de Trabajo.

10.3 Un ejemplo de solidaridad

En los más de sesenta años de existencia de las cajas de

compensación familiar en Colombia, la sociedad colombiana
debe capitalizar de manera especial la aplicación práctica
del principio de solidaridad que inspira a la seguridad so-
cial y a la protección social, desde el año 1949 cuando los
empresarios en la convención colectiva del ferrocarril de
Antioquia decidieron aportar unos recursos de tres pesos
adicionales al salario, por beneficiar a cada hijo de los traba-
jadores de bajos recursos con familia, como una prestación
social extralegal; gesto que posteriormente es acogido por
otras empresas en sus negociaciones colectivas de trabajo
y por el Estado colombiano para hacer obligatorio el re-
conocimiento de esta prestación social, tanto en el sector
público como privado.
Estas muestras de solidaridad se extendieron a petición
de los gremios, la Iglesia Católica, las centrales obreras y la
OIT, y en los años sesenta, por iniciativa de los directivos de
 265

las cajas de compensación, se extendió al reconocimiento

de los servicios sociales complementarios con programas
sociales que hoy constituyen un activo social muy importante
de los trabajadores, sus familias y la sociedad en general.
Por último, la aplicación de la solidaridad se manifiesta
en la confianza reconocida por el Estado a través de los
diferentes gobiernos durante los últimos treinta años para
apalancarse en ellas confiándoles parcialmente la operación
de las políticas sociales de vivienda, salud, educación y
cultura, ahorro y crédito, nutrición, recreación y deporte,
desempleo y protección al desempleo y al cesante y hasta
la formación para el trabajo.

10.4 Fortalecimiento institucional de las cajas de

compensación familiar

De la evaluación cuantitativa y cualitativa del papel des-

empeñado por las cajas de compensación, de los análisis
de percepción que se han realizado en publicaciones como
el Libro Blanco del Subsidio Familiar y de las observaciones
formuladas en materia de dispersión e inseguridad jurídica,
debería pensarse en una ley estatutaria para el sistema del
subsidio familiar que permita controlar los continuos em-
bates que se llevan a cabo esde los gobiernos en desarrollo
de sus políticas sociales; desde el Congreso de la República,
con proyectos de leyes ordinarias, y desde los propios gru-
pos de presión, gremios y sindicatos, por buscar recursos,
como la denuncia que hizo la presidente de Asocajas en un
periódico de circulación nacional en la que afirmó que había
«12 proyectos de ley que van tras la plata de las cajas de
compensación familiar», refiriéndose a los proyectos de ley
que sobre el tema cursaban en el Congreso de la República
al finalizar la legislatura de 2019[159].

159 Periódico EL TIEMPO, del jueves 7 de noviembre de 2019, p. 1.6, Bogotá.

266

A partir de estas reflexiones, surgen una serie interrogan-

tes sobre la realidad actual de las cajas de compensación. A
continuación se relacionan algunos de estos y se esbozan
algunas respuestas
1. ¿La naturaleza jurídica y el objeto de las cajas de compensación
familiar continúa siendo la administración de la prestación
social del subsidio familiar, como una prestación social de
carácter laboral, que constituye su razón de ser y es la razón
para la cual fueron creadas por los gremios de los empleadores?
La respuesta es «sí».
2. ¿La naturaleza jurídica y el objeto de las cajas de compensación
familiar continúan siendo de administradoras de la prestación
social del subsidio familiar y de los servicios sociales comple-
mentarios, como un derecho de carácter laboral derivado del
reconocimiento de la prestación social del subsidio familiar que
los empleadores deben otorgar a sus trabajadores dependientes
con familia? La respuesta es «sí».
3. ¿La naturaleza jurídica y el objeto de las cajas de compensación
familiar continúan siendo los de su creación, señalados en el
régimen del subsidio familiar o, en la práctica, se ha producido
una transformación que es preciso reconocer? Sí, pero con
trasformaciones muy importantes.
4. ¿Cuáles son la naturaleza jurídica, el régimen jurídico aplicable
y los objetivos que tienen las cajas de compensación familiar en
la realidad actual, dadas las nuevas responsabilidades que en
las últimas tres décadas les han sido asignadas por el Estado
colombiano? Los mismos, pero relacionados con el reco-
nocimiento de la prestación social del subsidio familiar,
los servicios sociales complementarios y el desarrollo de
las políticas públicas asignadas por el Estado.
5. ¿Cuál es, entonces, la naturaleza, el objetivo general y los ob-
jetivos específicos de las cajas de compensación familiar en la
actualidad, si se tiene en cuenta la evolución que han tenido,
las nuevas responsabilidades que tienen y las actividades que
desarrollan en beneficio de los trabajadores, sus familias y de
la sociedad colombiana? Los definidos en sus estatutos,
 267

en las nuevas actividades establecidas por sus órganos

directivos y las asignadas por el Estado en materia de
participación en la ejecución de algunas políticas sociales.
6. ¿Cuál es la naturaleza jurídica de los bienes y demás recursos
de que disponen las cajas de compensación familiar, frente al
derecho privado, al derecho laboral, el derecho social, el derecho
administrativo y público en general? Son bienes y recursos
construidos con los recursos aportados por los empleado-
res y los trabajadores, por los resultados de la eficiencia y
el reconocimiento social del papel desempeñado por las
cajas de compensación familiar y por la participación en
la administración de recursos estatales y de la población
en general, en el desarrollo y colaboración de algunas
políticas públicas.
7. ¿De quién es la propiedad de los bienes y recursos que admi-
nistran las cajas de compensación familiar? ¿Son estos de
carácter privado? ¿Pertenecen a la denominada economía
solidaria? ¿Son públicos? Estos son nominalmente de las
corporaciones privadas denominadas cajas de compen-
sación familiar, pero pertenecen al patrimonio social de
toda la sociedad colombiana.
8. ¿Cuál es la población objetivo de las cajas de compensación
familiar y, en consecuencia, del Sistema de Compensación
Familiar que las agrupa? Los trabajadores afiliados y sus
familias, algunas poblaciones de menores recursos que
se benefician de los servicios sociales y aquellos benefi-
ciarios de las políticas sociales definidas por el Estado.
9. ¿Cuál es papel de las cajas de compensación familiar dentro de
los servicios públicos de la seguridad social, la salud, entre otros,
que le corresponde regular, dirigir, orientar, vigilar y controlar
al Estado colombiano? Las cajas de compensación familiar
desempeñan un papel importante de gestión y desarrollo
social que ha sido bien reconocido por la sociedad y el
Estado colombianos el cual debe ser fortalecido.
10. ¿Cuál es el papel de las cajas de compensación familiar como
instituciones de seguridad social, dentro de los Sistemas de
268

Seguridad Social Integral? Las cajas de compensación

familiar participan como gestoras y administradoras
de los servicios de salud, pensiones y riesgos laborales,
servicios sociales complementarios, de protección y bien-
estar social de las poblaciones de menores recursos, bajo
la dirección, orientación, vigilancia y control del Estado.
11. ¿Cuál es el papel de las cajas de compensación familiar dentro
del Sistema de la Protección Social? Las cajas tienen un papel
de colaboración y de participación con las actividades
que desarrollan instituciones nacionales como el ICBF y
el SENA, las alcaldías, los departamentos y los distritos,
en relación con los niños, las personas en situación de
discapacidad, los adultos mayores, los adolescentes y
los desempleados.
12. ¿Cuál es el papel de las cajas de compensación familiar en el
desarrollo de las políticas sociales para el bienestar social de la
sociedad colombiana? ¿Son estas corporaciones de bienestar
social, como algunas de ellas mismas empiezan a denominarse?
¿Se están convirtiendo en «fiduciarias de las políticas sociales»,
como las trata de calificar Juan Carlos Cortés en su obra sobre
el derecho de la protección social160? ¿O con el tiempo van a
ser dirigidas, financiadas, vigiladas y controladas o adminis-
tradas por el Estado? Las cajas desempeñan un papel de
colaboración descentralizada con las políticas del Estado,
pero deben mantener su naturaleza privada y mantener
su patrimonio social, construido con los aportes de los
empleadores, los trabajadores y la participación en la
administración de algunas políticas públicas.
Un proceso de estatización de las cajas de compensación
familiar, como ocurrió en Francia será de analizar, dada
la eficiencia, operatividad y capacidad de gestión que
han demostrado tener las cajas de compensación familiar

160 CORTÉS G., Juan Carlos, Derecho de la Protección Social, Bogotá, Ediciones
Legis, 2009, p. 345.
 269

directamente o a través de convenios, en la administración

de programas y políticas sociales.
No sería bueno repetir experiencias como la del Institu-
to de Seguros Sociales, que nació como una institución de
derecho privado, pero se convirtió, primero, en un instituto
descentralizado de orden nacional y, luego, en una empresa
industrial y comercial del Estado, con patrimonio e infraes-
tructura social propios, construidos con el esfuerzo y los
recursos de empleadores y trabajadores, hasta su liquida-
ción y entrega por parte del Estado a entidades privadas de
salud y educación especialmente, con las mirada impávida
de los dirigentes sindicales y el complaciente mutismo de
los gremios de empleadores. Y terminó reemplazado por
las estructuras actuales que conforman el Sistema de Segu-
ridad Social Integral en pensiones, salud, riesgos laborales
y servicios sociales complementarios con sus respectivas
instituciones, aún por evaluar con mucha objetividad,
después de dos décadas de existencia.
Colombia debería hacer un análisis integral de tipo
cualitativo y cuantitativo del Sistema del Subsidio Familiar
y de las cajas de compensación familiar, similar a la gran
discusión que se dio en el Congreso de la República para
la expedición de la Ley 21 de 1982, en la que se integró
la legislación vigente en aquel entonces sobre el subsidio
familiar de la época, que permita llevar a cabo, cuarenta
años después, una gran discusión y análisis sobre el papel
de las cajas de compensación familiar y las políticas socia-
les del Estado colombiano, y cuyos resultados terminen en
la expedición de una Ley Estatutaria, como lo planteó la
Procuraduría delegada en materia laboral y de seguridad
social con ocasión de la construcción de «Una visión del
Sistema de Subsidio Familiar», durante la construcción del
Libro Blanco del Subsidio Familiar161. Con esto se garantizaría

161 Libro Blanco del Sistema de Subsidio Familiar, ob cit., p. 101.

270

una relativa seguridad jurídica al sistema del subsidio fa-

miliar, dentro de sus nuevas responsabilidades, y podrían
resolverse problemas como la multiplicidad, heterogenei-
dad y dispersión de reformas parciales que se suceden a
través de la expedición de leyes ordinarias y disposiciones
reglamentarias, así como las dificultades del tratamiento de
la información sobre el sistema y se podría simplificar la
complejidad del ejercicio de la vigilancia y control por parte
del Estado, dada la buena percepción que los trabajadores,
empleadores, el Estado y la sociedad en general tienen sobre
las cajas de compensación familiar.

Síntesis

Las cajas de compensación familiar mantienen su naturaleza

de corporaciones privadas sin ánimo de lucro y su objeti-
vo inicial de administrar la prestación social del subsidio
familiar.
Como iniciativa de las cajas se amplió el objeto de la
prestación social para desarrollar programas sociales a favor
de la familia, de los trabajadores afiliados y sus familias, en
áreas de salud, nutrición y mercadeo de productos básicos,
vivienda, educación continua, cultura, recreación social y
crédito de fomento, con proyección hacia la comunidad.
Por medio de la intervención del Estado, el objetivo
inicial de las cajas de compensación se ha extendido para
colaborar en el desarrollo y ejecución de las políticas de
vivienda, educación, salud, crédito y ahorro, recreación y
deporte, mercadeo, desempleo y protección a los desem-
pleados, formación para el trabajo, entre otras actividades
relacionadas con su objeto inicial, a través del fenómeno de
la descentralización por colaboración con otras entidades
del orden nacional, departamental, distrital y municipal.
Cuatro décadas después de la expedición de la Ley 21 de
1882 y a dos décadas de haber ampliado las posibilidades
y responsabilidades de las corporaciones con la Ley 789
 271

de 2002, podría hacerse una gran evaluación cualitativa y

cuantitativa del papel que han desempeñado las cajas de
compensación familiar en la administración de la presta-
ción social del subsidio familiar y de su participación en el
desarrollo de algunas de las políticas sociales del Estado,
a fin de generar una amplia discusión de política nacional
y promover la expedición de una regulación mediante ley
estatutaria, que garantice la seguridad jurídica del Sistema
del Subsidio Familiar, dentro de la órbita de los sistemas de
seguridad social integral y de la protección social y de su
participación en el desarrollo de algunas políticas sociales
del Estado.
 bibliografía

AISS. Report des conclusions des travaux de la table ronde de services

sociaux, Moscou, 1973.

AISS. Le rol de services sociaux a la sécurité sociale des pays d’Europe

de l’Amerique du Nord, Geneve, 1974.

AISS. Interdependence de la politique de la sécurité sociale et de

services sociaux…

Albores del subsidio, COMFAMA, precursora y protagonista del sub-

sidio familiar en Colombia, 1954-1989, Gabriel Poveda Ramos,
Medellín, 1989.

ANDI. Novena Asamblea, Medellín, 1954.

ARIAS, Roberto. El subsidio familiar y su hondo sentido humano,

Bogotá, Colsubsidio, 1997.

ASOCAJAS. Disposiciones Legales sobre Subsidio Familiar y materias

afines, Bogotá, 1978.

ASOCAJAS. XX Asamblea, Bogotá, 1990.

ASOCAJAS. Textos normativos sobre Subsidio Familiar en Colombia,

Bogotá, 1991.

ASOCAJAS. Estadísticas básicas del Subsidio Familiar 1985-1990,

Bogotá, 1991.

273
274

ASOCAJAS. Congreso 31, celebrado el 7 y 8 de noviembre de 2019, en

Cartagena de Indias.

BENOIT, Jenneau. Precis Dalloz, Paris, 1984.

BERNAL, Alejandro. Desconcentración del Subsidio Familiar, SINCET,

Bogotá, 1990.

CAÑÓN, Leonardo. Los servicios sociales en la Constitución colom-

biana, Bogotá, Nomo Impresores, 1991.

Código de Comercio. Artículos: 62, 157, 200, 211 y 214.

Código Sustantivo del Trabajo

COLSUBSIDIO. El Subsidio Familiar, Bogotá, 1986.

Consejo de Estado. Radicaciones 6175 de 1982 y 7234 de 1983,

M.P. Enrique Low Murtra.

Consejo de Estado. Concepto de 7 de junio 7, Bogotá, 1985, Ra-

dicación 2187.

Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil, M.P. Javier

Henao Hidrón, radicación 241 de 1989.

Corte Constitucional. Sentencia 356 de 2002, M.P. Marco Gerardo

Monroy Cabra.

Corte Suprema de Justicia. Expediente 1530, M.P. Fabio Morón

Díaz, Bogotá.

COUCHARD, Jean Pierre. Droit de la Sécurité Sociale, L.G.D.J., Paris,

L’Extenso Editions, 2010.

CORTÉS, Juan Carlos. Derecho de la protección social, Bogotá, Edi-

ciones Legos, 2009.

DÍAZ, Antonio. Gestión del sindicalismo en la implementación del

Subsidio Familiar en Colombia, Bogotá, 1989.
 275

DUPEYROUX, Jean Jaques. Droit de la Sécurité Sociale, Paris, Edi-

tions 16 y 17, Precis Dalloz, 2008 y 2011.

EMILIANI, Raimundo. Revista ASOCAJAS, Bogotá, 1987.

FAJARDO, Martín. Derecho de la Seguridad Social, Lima,Talleres

Gráficos, 1975.

FEDESARROLLO. La política socioeconómica y el comportamiento

demográfico, el caso del Subsidio Familiar, Bogotá, 1976.

FORERO de Saade, María Teresa. Memorias al Congreso Nacional

1988-1989, Bogotá, 1989.

FRANKLIN V., Pablo. ASOCAJAS, Bogotá, 1978, Revista de Seguridad

Social del ISS, Bogotá, 1987.

HOCHAR, J. Evolución legislativa de las prestaciones familiares, 1964-

1974, AISS, Madrid, 1977.

ISS. Junta Administradora, Acta 196 de 1990, Bogotá.

KESSLE, Francis, y otros. Código anotado europeo de la protección

social, Colección Les Codes, RF Groupe, Revue Fiduciere,
París, 2010.

Las cajas de compensación familiar como operadores de la política social,

Departamento de Seguridad Social y Mercado de Trabajo, Uni-
versidad Externado de Colombia, Cuadernos de Trabajo n.º 12,
Bogotá, 2010.

Legislación sobre el SENA. Subsidio Familiar, Contrato de Apren-

dizaje, SENA, Bogotá, 1982.

Legislación Social de la Rama de Defensa Nacional, 2.ª ed., Bo-

gotá, 1966.

MÉNDEZ, Rafael. Las cajas de compensación familiar, su obra social,

Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 1978.
276

Ministerio de Protección Social, PILA, Resoluciones n.os 1303 y

1310 de 2005 y No. 634 de 2006.

Ministerio de Trabajo. Libro Blanco del Sistema de Subsidio Familiar,

OIT, Bogotá, 2014.

NÚÑEZ, Alfonso. Hacia una política nacional del Subsidio Familiar,

ASOCAJAS, Bogotá, 1983.

OISS. Declaración de Buenos Aires, 1975.

PETIT, Frank. Droite de la protection sociale, Guelino L’Extenso

Editions, Paris, 2009.

POVEDA, Gabriel. Comfama protagonista del Subsidio Familiar en

Colombia, Medellín, 1989.

Prestaciones Familiares introducción a la Seguridad Social OIT,

[3.ª ed.], Ginebra, 1984.

PRETO, Javier. Droit de la Sécurité Social Mementos Dalloz, 13m

Editions, Paris, 2011s.

Proyectos de Ley 176 de 1989 Cámara, 199 de 1990 Senado, Asam-

blea XX ASOCAJAS, 1990.

RAMOS, Mario. La educación en la Caja de Compensación Familiar

Comfenalco, Cartagena, Revista ASOCAJAS, 1983, Bogotá.

RODRÍGUEZ, Jorge. Curso del derecho del trabajo y de la Seguri-

dad Social, Editorial Astrea, 2004, Buenos Aires.

Revista ASOCAJAS, de Mayo 28 1980, y 25 de abril 25 de 1990,

Bogotá.

Superintendencia del Subsidio Familiar. Hacia una política na-

cional del Subsidio Familiar, 1983, Bogotá; Boletín Informativo
1980; Presupuestos cajas de compensación familiar; Disposiciones
Legales 1990, Servicios Sociales de las Cajas de Compensación,
1990.
 277

Legislación

Leyes: 90 de 1946; 58 de 1963; 69 de 1966; 65 de 1967; 56 de 1973;

25 de 1981; 21 de 1982; 31 de 1984; 35 de 1984; 75 de 1986; 71
de 1988; 84 de 1988; 10 de 1990; 50 de 1990; 49 de 1990; 3 de
1991; 100 de 1993; 101 de 1993; 115 de 1994; 633 de 2000; 789
de 2002; 920 de 2004; 1393 de 2010; 1438 de 2011; 1450 de 2011;
1527 de 2012; 1636 de 2013; 1753 de 2015; 1755 de 2015; 1780
de 2016; 1797 de 2016; 1929 de 2018; 1955 de 2019.

Decretos: 118 de 1957; 249, 284 y 1521 de 1957; 544 de 1959; 3151
de 1961; 3651 de 1962; 2937 de 1964; 3135 de 1968; 1848 de 1969;
245 de 1967; 117 de 1968; 433 de 1971; 1004, 1049, 2365 y 2373
de 1974; 627 de 1975; 1445 de 1975; 341 y 2363 de 1981; 341
de 1982; 2062, 2063 y 2147 de 1984; 341 de 1988;784 de 1989;
468 de 1990; 2150 de 1992; 656 de 1994; 1092 de 2004; 1072 de
2015; Decretos 417/20 y 488/20.

Resoluciones: 1303 y 1310 de 2005; 634 de 2006, Ministerio de

Protección Social (PILA).

547 de 2013 del Ministerio del Trabajo–Consejo Superior del

Subsidio Familiar.
 Editado por el Departamento de Publicaciones
de la Universidad Externado de Colombia
en octubre de 2022

Se compuso en caracteres Palatino de 11 puntos

y se imprimió sobre Holmen Book Cream de 60 gramos.
Bogotá (Colombia)

Post tenebras spero lucem