Anibal Perez-Linan. Juicio Político Al Presidente y Nueva Inestabilidad Política en América Latina

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Juicio político al presidente y nueva

inestabilidad política en América
Latina
Anibal Perez-Linan
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América Lat ina Hoy. Revist a de Ciencias Sociales
ANÍBAL PÉREZ-LIÑÁN
JUICIO POLÍTICO
AL PRESIDENTE
Y NUEVA INESTABILIDAD
POLÍTICA
EN AMÉRICA LATINA
FONDO DE CULTURA ECONÓMICA

MÉXICO - ARGENTINA - BRASIL - COLOMBIA - CHILE - ESPAÑA
ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA - GUATEMALA - PERÚ - VENEZUELA
I. LAS CRISIS INSTITUCIONALES
EN LOS REGÍMENES PRESIDENCIALES
LA PRESIDENCIA es el cargo con el que sueña la mayoría de

los políticos. Los presidentes son brokers de poder, líderes
partidarios, modelos a imitar, el centro permanente de la
opinión pública. Los presidentes hablan en nombre de la
nación, son primi inter pares entre las personalidades políti-
cas nacionales. “Dicen” –bromeaba el ex presidente chileno
Patricio Aylwin– “que la tarea más difícil después de ser
presidente es acostumbrarse a no ser presidente”. Los presi-
dentes, sin embargo, no están exentos de fracasar. Y no hay
garantías de que puedan completar su mandato, especial-
mente en América Latina.
En este libro nos ocuparemos de una forma extrema de
fracaso presidencial: el juicio político al presidente. El jui-
cio político transforma al político más afortunado de un
país en un modelo de fracaso. Se despoja a los presidentes
de honor y poder, son abandonados por quienes fueran sus
aliados tanto como por los votantes, se los procesa como a
ciudadanos comunes y a menudo van a prisión o deben
marchar al exilio.
En los años noventa, América Latina fue azotada por
una ola de juicios políticos. Los ocupantes de las residen-
cias presidenciales, de Carondelet a Miraflores y de Planalto
a la Casa de Ñariño, se vieron enfrentados inesperadamente
a esta amenaza. En poco más de una década, entre 1992 y
2004, seis presidentes se enfrentaron a procesos de juicio
político y cuatro de ellos fueron removidos de sus cargos. El
presidente de Brasil, Fernando Collor de Mello, en 1992 y el
de Venezuela, Carlos Andrés Pérez, en 1993, fueron acusa-
17
18 JUICIO POLÍTICO AL PRESIDENTE EN AMÉRICA LATINA
dos de corrupción y destituidos. En 1996, el presidente de

Colombia Ernesto Samper fue acusado de haber financiado
parte de su campaña presidencial con fondos ilegales pro-
venientes del cartel de la droga de Cali. Por último, el Con-
greso absolvió a Samper, que perdió un caudal significativo
de influencia política a consecuencia del escándalo. Al año
siguiente, el Congreso ecuatoriano se enfrentó al presidente
Abdalá Bucaram y, para evitar los vericuetos institucionales
del juicio político, lo declaró mentalmente incapacitado. El
presidente del Paraguay Raúl Cubas Grau se enfrentó a un
juicio político tras liberar de prisión a un líder militar po-
pular acusado de conspirar para asesinar al vicepresidente.
Cubas renunció y huyó a Brasil en 1999, luego de un duro
enfrentamiento con el Congreso. Su sucesor, Luis González
Macchi, fue acusado de corrupción dos años después. En
un intento desesperado por evitar su caída, la mayoría par-
tidaria en el Congreso frustró la posibilidad de un juicio po-
lítico y terminó por absolver al presidente a principios del
año 2003.
Estos episodios dieron comienzo a un nuevo patrón de
inestabilidad presidencial en la región. Anticipándose a un
proceso de enjuiciamiento, el presidente peruano Alberto
Fujimori huyó del país en noviembre de 2000. El presidente
de Ecuador, Lucio Gutiérrez estuvo al borde del juicio polí-
tico en noviembre de 2004 y fue derrocado en abril de 2005.
Las protestas de la oposición forzaron la renuncia del presi-
dente argentino Fernando de la Rúa en 2001, de los presi-
dentes bolivianos Gonzalo Sánchez de Lozada y Carlos
Mesa en 2003 y 2005, respectivamente.
Hasta no hace mucho, las crisis latinoamericanas de los
últimos 15 años se trataban de manera aislada más que
como parte de una tendencia regional (con excepción de
Bermúdez, 1999; Carey, 2005; Coslovsky, 2002; Hochstetler,
2006; Kada, 2002; Pérez-Liñán, 2000, 2003a, 2005; Valen-
zuela, 2004; Whitehead, 2002: 102-107). Sin embargo, la
LAS CRISIS INSTITUCIONALES 19
concentración de múltiples crisis de juicio político en pocos

años ha planteado preguntas importantes, difíciles de igno-
rar. ¿Acaso este patrón indica un cambio fundamental en
las democracias de América Latina? Los juicios políticos,
¿son un equivalente funcional de los antiguos golpes milita-
res? ¿Estamos en presencia de un giro en las relaciones en-
tre el Ejecutivo y el Legislativo en toda la región? De ser así,
¿por qué algunos presidentes corruptos son sometidos a un
juicio político mientras que otros no los son?
La falta de una teoría comparativa sobre el juicio polí-
tico ha dificultado la búsqueda de respuestas a estas pre-
guntas. Los juicios políticos son acontecimientos poco co-
munes (y en el pasado han sido especialmente inusuales en
esta región). Por lo tanto, la literatura tradicional sobre las
instituciones latinoamericanas ha tendido en su mayor
parte a prestarles poca atención. Un libro de texto clásico
de los años cincuenta comentaba al pasar que “aunque hay
algunos ejemplos en los cuales los presidentes han sido re-
movidos de sus cargos mediante este procedimiento, son
excepcionales, y en la mayoría de los países no se ha some-
tido a juicio político a ningún presidente ni vicepresidente”
(Pierson y Gil, 1957: 240). El texto seminal de Shugart y Ca-
rey Presidents and Assemblies publicado en 1992, año en que
Fernando Collor fue destituido, le dedica un capítulo ínte-
gro a la discusión de las anomalías constitucionales que se
apartan de los principios de legitimidad dual y mandatos
fijos pero prácticamente ignora el tema del juicio político
(Shugart y Carey, 1992: cap. 6).
Este libro afirma que los juicios políticos recientes cons-
tituyen la punta del iceberg de una tendencia mucho más
amplia que está apareciendo en la política latinoamericana.
América Latina se está enfrentando a un patrón caracterís-
tico de inestabilidad institucional que representa una rup-
tura con el pasado. Como en décadas anteriores, los gobier-
nos elegidos democráticamente siguen cayendo, pero a
diferencia de las décadas anteriores, no se derrumban los

regímenes democráticos. Hay varias razones que explican la
paradoja de la estabilidad de un régimen democrático en
medio de la inestabilidad del gobierno. Se cuentan entre
ellas el fin de la Guerra Fría, cambios en la política exterior
de Estados Unidos, el aprendizaje político que resultó de las
dramáticas experiencias de las dictaduras militares de los
años sesenta y setenta y el nuevo papel de las instituciones
internacionales. En este contexto, las elites civiles no pue-
den convocar a los militares para que intervengan; se han
visto obligadas, en consecuencia, a encontrar mecanismos
constitucionales para resolver sus disputas. El juicio polí-
tico al presidente ha surgido como un instrumento pode-
roso para desplazar presidentes “indeseables” sin destruir el
orden constitucional.
Los políticos de la oposición, no obstante, no siempre
pueden desencadenar un proceso de juicio político contra
el Ejecutivo. En los capítulos siguientes, me propongo de-
mostrar que los juicios políticos son posibles cuando los
medios masivos investigan y revelan escándalos políticos de
manera sistemática y cuando el presidente no puede mante-
ner un control estricto del Congreso, ya sea porque el par-
tido gobernante es muy pequeño o porque está controlado
por una facción opositora. La habilidad de la legislatura
para remover a un presidente de su cargo también gira, en
última instancia, en torno al grado de movilización popular
contra el gobierno. Cuando una amplia coalición social
toma las calles para exigir la renuncia de un presidente, la
caída de ese gobierno no suele demorarse.
El nuevo patrón de inestabilidad les plantea un desafío
teórico fundamental a los estudios comparativos sobre pre-
sidencialismo. Durante más de dos décadas, se ha aceptado
en esta área la noción generalizada de que las formas extre-
mas de confrontación entre el Ejecutivo y el Legislativo sue-
len resultar en una desestabilización de las democracias
presidenciales. Las crisis recientes, sin embargo, han lle-

vado a la caída de presidentes electos sin desencadenar
quiebres en las democracias. Algunos estudiosos han tra-
tado de explicar este fenómeno argumentando que las de-
mocracias presidenciales de América Latina están comen-
zando a presentar rasgos “parlamentarios” (asimilando
entonces el juicio político al presidente a un voto de descon-
fianza), mientras que otros han afirmado que los movimien-
tos sociales están ampliando el ámbito de la ciudadanía de-
mocrática mediante la lucha contra las políticas neoliberales
y el derrocamiento de presidentes impopulares. Estas inter-
pretaciones son correctas en parte, pero, como veremos en
los capítulos siguientes, en muchos casos la contribución
de las crisis presidenciales recientes al proceso de democra-
tización ha sido ambigua y es probable que debamos evitar
un exceso de optimismo en la evaluación de esta tendencia.
El presente capítulo responde a tres propósitos. En la
primera parte, explicamos por qué es esencial alcanzar una
mejor comprensión del juicio político para actualizar nues-
tras teorías de la democracia y el presidencialismo en Amé-
rica Latina. La segunda parte presenta mi interpretación
del juicio político como un desenlace particular de las crisis
entre el Ejecutivo y el Legislativo. En la última sección se
resume la argumentación de esta obra y se bosqueja el con-
tenido de los capítulos siguientes.
EL JUICIO POLÍTICO COMO ENIGMA TEÓRICO
Los casos recientes de juicios políticos en América Latina

han puesto en duda gran parte de las nociones generaliza-
das acerca de la democracia. Por muchos años, la concep-
ción tradicional fue que las democracias presidenciales de
América Latina no tenían la capacidad de resistir un con-
flicto de proporciones entre el Ejecutivo y el Legislativo. A
diferencia de los regímenes parlamentarios, en los cuales el

primer ministro (mediante la disolución del parlamento) y
el parlamento (mediante un voto de desconfianza) tienen
herramientas constitucionales para evitar un bloqueo mu-
tuo en el gobierno, se consideraba que los regímenes presi-
denciales –con ambas ramas del gobierno elegidas por el
voto popular y mandatos fijos– tenían una mayor tendencia
a llegar a un punto muerto. Según este razonamiento, los
intentos de superar tales bloqueos en América Latina no
sólo habían resultado en una polarización política sino que
habían creado también condiciones favorables para las in-
tervenciones militares (Lamounier, 1944; Linz, 1990; Ste-
pan y Skach, 1993; Valenzuela, 1994).
A mediados de los años noventa, esta argumentación fue
reformulada en términos de un exceso de “jugadores con po-
der de veto” en los sistemas presidenciales. George Tsebelis
afirmó que “en los regímenes donde el cambio de gobierno
es imposible (excepto a intervalos fijos, como en los regíme-
nes presidenciales), el inmovilismo como política puede lle-
var a que se reemplace el liderazgo por medios extraconsti-
tucionales (inestabilidad del régimen)” (Tsebelis, 1995:
321-322). Se suponía que la división de poderes en el go-
bierno creaba estabilidad política en las democracias presi-
denciales avanzadas, pero favorecía la inestabilidad del régi-
men en las democracias cuya institucionalización era débil.
Los críticos de este punto de vista argumentaron que
algunas formas de presidencialismo se prestaban más que
otras a conflictos entre las ramas del gobierno, sin cuestio-
nar el presupuesto subyacente de que el conflicto grave en-
tre el Ejecutivo y el Legislativo era peligroso para la demo-
cracia (Jones, 1995; Mainwaring, 1993; Mainwaring y
Shugart, 1997a; Shugart y Carey, 1992; una excepción inte-
resante es la de Cheibub, 2002). Algunos de estos estudios
incluso reconocieron el papel del juicio político como ins-
trumento institucional mediante el cual el Congreso puede
remover al presidente de su cargo sin alterar el proceso de-

mocrático, pero afirmaron que era prácticamente imposible
activar este procedimiento sumamente restrictivo en el con-
texto de una crisis institucional (Linz, 1994: 10; Shugart y
Carey, 1992: 29).
La historia se complace en reírse de los politólogos. En
el preciso momento en que se desarrollaba esta concepción
predominante en los años noventa, el juicio político al pre-
sidente se convertía en un mecanismo habitual para supe-
rar las crisis entre el Ejecutivo y el Legislativo, evitando al
mismo tiempo el quiebre de la democracia. Este patrón que
estaba surgiendo implicaba un cuestionamiento importante
a la argumentación imperante sobre los peligros del presi-
dencialismo. El hecho de que el juicio político reemplazara
a los golpes militares como procedimiento estándar para
derrocar presidentes en toda la región parecía sugerir que
el conflicto entre el Ejecutivo y el Legislativo podía resultar
en un quiebre de la democracia sólo bajo determinadas cir-
cunstancias históricas, que habían cambiado a partir de la
década de 1980 (Pérez-Liñán, 2003b).
La proliferación de juicios políticos también cuestio-
naba otro presupuesto generalizado entre los estudiantes
del presidencialismo latinoamericano: la idea de que los
presidentes son demasiado fuertes y los legisladores, inca-
paces de pedirles cuentas de sus actos. La supremacía pre-
sidencial sobre el Congreso ha sido un rasgo histórico dis-
tintivo de la política latinoamericana (Pierson y Gil, 1957:
240; véanse importantes excepciones en Stokes, 1945), que
se mantuvo tras un prolongado período de democratización
durante los años ochenta. La incapacidad del Congreso para
controlar la corrupción presidencial o el abuso de poder ha
sido característica de lo que Guillermo O’Donnell ha lla-
mado “democracias delegativas”, pero no exclusiva de ellas
(O’Donnell, 1994). En diferentes grados y por razones diver-
sas, la responsabilidad horizontal (es decir, entre los Pode-
res) estuvo ausente en los regímenes democráticos como el

sistema de Punto Fijo en Venezuela (1958-1999); en los se-
midemocráticos como el primer gobierno de Perón en la
Argentina (1946-1952); y –no es de sorprenderse– en los re-
gímenes presidenciales autoritarios como el stronismo en
Paraguay (1954-1989), el gobierno de los Somoza en Nica-
ragua (1936-1979) y la era de Trujillo en la República Domi-
nicana (1930-1961). La debilidad del Congreso no fue úni-
camente el resultado de una concentración de poderes
constitucionales formales en el Ejecutivo. En la mayoría de
los casos, la concentración en manos del presidente de los
recursos políticos de importancia –control sobre los ingre-
sos del Estado, apoyo masivo y fuerzas de seguridad leales–
le dificultó en gran medida al Congreso el ejercicio de con-
troles severos y a menudo alentó a los legisladores de la
oposición a aliarse con líderes militares rebeldes para con-
trolar al Ejecutivo por medios antidemocráticos.
Los acontecimientos políticos de comienzos de siglo
–rompiendo con esta tradición– demostraron que los legisla-
dores se estaban volviendo cada vez más capaces y más dis-
puestos a operar como agentes de la responsabilidad demo-
crática. La nueva tendencia fue una verdadera sorpresa en
una región donde el juicio político –a pesar de estar contem-
plado en las constituciones– era prácticamente desconocido.
En las cuatro décadas previas a la década del noventa, hubo
un solo episodio –el juicio al presidente de Panamá José R.
Guizado en 1955– que puede ser considerado un verdadero
caso de juicio político y las razones de ese juicio aún no se
han esclarecido (Romeu, 2000; Zúñiga Guardia, 1957). La
súbita multiplicación de casos de juicio político a partir de
1992 indica que el patrón de debilidad del Congreso, que se
manifestaba tradicionalmente en la falta de responsabilidad
presidencial, también estaba cambiando con rapidez.
Un análisis comparativo del juicio político resulta, por
lo tanto, de vital importancia para el estudio del presiden-
cialismo más allá de América Latina. El Congreso de Esta-

dos Unidos ha contemplado la posibilidad del juicio político
al presidente por lo menos en siete oportunidades mientras
esta obra se estaba escribiendo (Perkins, 2003). En la dé-
cada pasada, el espectro del juicio político también ha ame-
nazado a los presidentes de Madagascar (1996), Nigeria
(2002), las Filipinas (2000), Rusia (1998-1999), Taiwán
(2000), Corea del Sur (2004) y Lituania (2004) (algunos de
estos casos se discuten en Allen, 2003; Baumgartner, 2003b;
Kasuya, 2003; Ohnesorge, 2006). Sin embargo, los estudio-
sos y artífices de políticas carecen de un marco comparativo
para interpretar tales casos;1 y como el juicio político es un
evento raro, no han podido desplegar su poderoso arsenal
estadístico para abordar este problema investigativo.
América Latina, con los acontecimientos de los últimos
15 años, se presenta como un laboratorio interesante para
el desarrollo de una teoría comparativa del juicio político.
La concentración de un determinado número de casos en
un período relativamente breve nos permite detectar las
condiciones políticas que desencadenan una crisis de juicio
político, mientras que “se mantienen constantes” los facto-
res culturales e históricos. Si esta explicación resiste bien el
viaje en el tiempo y el espacio, puede servir de base para
una teoría más general de la responsabilidad presidencial
(Hinojosa y Pérez-Liñán, 2007).
EL JUICIO POLÍTICO COMO DESENLACE INSTITUCIONAL
En los sistemas presidenciales, la expresión “juicio polí-

tico” describe un tipo especial de juicio al presidente me-
diante el cual se faculta al Congreso (a veces con acuerdo
1 Véase un intento reciente de ofrecer un marco comparativo de estas
características en Baumgartner y Kada, 2003.

necesario del Poder Judicial) a remover al presidente de su

cargo. En Estados Unidos, primer país que adoptó una
Constitución presidencialista, la Cámara de Representan-
tes inicia el proceso y el Senado lleva a cabo el juicio. Un
juicio político no está pensado como un juicio penal sino
como un procedimiento político que le permite al Senado
remover al presidente de su cargo ante acusaciones de trai-
ción, cohecho u otros “delitos y faltas graves”. Aunque
otros sistemas presidenciales han modificado detalles del
procedimiento (por ejemplo, dejan el juicio en manos de la
Corte Suprema en lugar del Senado) y el espectro de los
delitos pasibles de juicio político (por ejemplo, facultan al
Congreso para iniciar el juicio político al presidente por
“mal desempeño del cargo”), siempre es la legislatura quien
inicia los juicios políticos.
Este último punto debe considerarse cuidadosamente.
Si se analiza con una perspectiva comparativa e histórica,
el juicio político al presidente surge como una de las múlti-
ples herramientas que usan los legisladores para imponerse
en sus enfrentamientos ocasionales con el Ejecutivo. En
esta obra sostenemos firmemente que el juicio político es
uno de los múltiples desenlaces posibles de una crisis presi-
dencial.
Usamos el concepto de “crisis presidencial” para refe-
rirnos a casos graves de conflicto entre el Ejecutivo y el Le-
gislativo en los cuales una de las ramas electas del gobierno
busca la disolución de la otra. Hemos elegido el término
“crisis” para describir una situación política apremiante
que se caracteriza por un sentido de “inmediatez y urgen-
cia” entre actores poderosos (Kiewe, 1994: xvii). El adjetivo
“presidencial” no hace más que identificar el marco consti-
tucional en el cual tiene lugar la crisis. En los regímenes
parlamentarios, este tipo de confrontación puede resolverse
mediante procedimientos ordinarios (la caída del gobierno
tras el voto de desconfianza o la disolución del parlamento
seguida de una elección), pero en la mayoría de los regíme-

nes presidenciales hay reglas constitucionales estrictas que
no permiten tales procedimientos.
Desde un punto de vista operativo, esta definición cubre
cualquier situación en la cual el presidente intente disolver
el Congreso, el Congreso intente remover al presidente de
su cargo o cualquiera de las ramas electas del gobierno
apoye un levantamiento militar o civil contra la otra (Pérez-
Liñán, 2003b). El denominador común en todos estos casos
es un intento por parte de algunos políticos electos de re-
mover a otros funcionarios electos de sus cargos, compro-
metiendo así el principio de mandato fijo que caracteriza
las constituciones presidenciales. Como me propongo de-
mostrar en el capítulo III, las crisis presidenciales pueden
conducir a una activación de mecanismos constitucionales
(como el juicio político) o desencadenar acciones inconsti-
tucionales (por ejemplo, un golpe de Estado legislativo con-
tra el presidente).
El análisis de las crisis presidenciales nos permite ex-
plorar dos preguntas críticas: cuándo y por qué puede el
Congreso considerar responsable al presidente; cuándo y
por qué puede el conflicto entre el Ejecutivo y el Legislativo
conducir al quiebre de la democracia. Entre 1950 y 2004,
hubo aproximadamente cincuenta y ocho crisis presiden-
ciales en América Latina, pero en sólo seis de ellas se llevó a
cabo un intento serio de iniciar juicio político al presidente
y 21 de ellas incluyeron golpes militares.2
Para abordar estas preguntas es importante establecer
desde el principio lo que no son las crisis presidenciales. A
partir del bosquejo de definición planteada previamente, es
fácil inferir que cualquier crisis presidencial constituye una
situación de emergencia para el presidente y su gabinete.
2 En el capítulo III se describe el procedimiento empleado para identifi-
car y codificar las crisis presidenciales.

Sin embargo, no es verdad lo opuesto. Definimos aquí las

crisis presidenciales como un patrón de conflicto institu-
cional que afecta la estabilidad del gobierno (el Ejecutivo
en su relación con la legislatura) en el contexto de una
Constitución presidencialista. Pero no todo cuestiona-
miento trascendental que requiera acción inmediata del
Ejecutivo entrará en esta categoría. El Congreso puede no
desempeñar un papel fundamental en algunas crisis políti-
cas o puede cooperar con el presidente ante una emergen-
cia nacional.
Esta definición difiere de la adoptada en la literatura so-
bre la política exterior de Estados Unidos. Según autores
como Windt (1973) y Kuypers (1997), las crisis son construc-
tos retóricos que utilizan los presidentes para crear la necesi-
dad de acciones políticas inmediatas. De manera semejante,
según la descripción de Kiewe (1994: xvii), las crisis se carac-
terizan por la expectativa de fuertes cualidades de liderazgo.
Este enfoque suele referirse a crisis políticas más que a crisis
institucionales. Como veremos luego en el transcurso de este
trabajo, los cuestionamientos políticos pueden llevar al caos
institucional, aunque no de manera infalible.
La discusión previa también parece indicar una distin-
ción importante entre las crisis presidenciales como proce-
sos que afectan la permanencia en el cargo de determinados
funcionarios electos y crisis más amplias del régimen que
ponen en peligro la estabilidad de la democracia. Las crisis
de un gobierno y las del régimen pueden superponerse, pero
representan constructos analíticos que son diferentes en
por lo menos dos sentidos. Por una parte, el enfrentamiento
entre el Ejecutivo y el Legislativo no es una condición nece-
saria para la inestabilidad del régimen. Los militares han
intervenido con mucha frecuencia contra un partido gober-
nante que controlaba el Ejecutivo así como la legislatura.
De hecho, de los 42 golpes militares que se llevaron a cabo
en América Latina entre 1950 y 2004, sólo 20 (el 4%) tuvie-
ron que ver con crisis presidenciales.3 Por otra parte, las
crisis presidenciales por sí solas no crean inestabilidad en
la democracia. Aproximadamente la mitad (el 45%) de las
crisis presidenciales que tuvieron lugar en América Latina
en este período resultó en algún tipo de intervención militar
y el 36% culminó en un golpe militar con todas las caracte-
rísticas habituales. Este libro, sin embargo, se inspiró en el
hecho de que la gran mayoría de las crisis presidenciales de
los últimos quince años no se han relacionado en absoluto
con ninguna forma de colapso del régimen democrático.
En este libro presentamos los episodios de juicios polí-
ticos como un subgrupo dentro del universo de las crisis
presidenciales, que son a su vez una forma extremadamente
hostil de interacción entre el Ejecutivo y el Legislativo. Este
enfoque parece indicar que el juicio político no es sólo un
recurso legal para remover del cargo a presidentes a quie-
nes se han encontrado culpables de delitos graves; suele ser
un arma institucional que se emplea contra presidentes que
se enfrentan a una legislatura beligerante. Esto puede ser
cierto aun en democracias bien establecidas como la de Es-
tados Unidos (Perkins, 2003: 21). A menudo resulta difícil
3 Esta cifra incluye sólo los golpes que tuvieron lugar en situaciones en
las cuales era posible una crisis presidencial (es decir, cuando en el mo-
mento del golpe coexistían un presidente y una legislatura). He definido
como golpe cualquier episodio en el cual los militares lograron remover al
presidente de su puesto, clausurar el Congreso o hacer ambas cosas. Los ca-
sos son: República Argentina (1955, 1962, 1966, 1976); Bolivia (1951, 1964,
1969, 1979, 1980); Brasil (1954 [golpe ambiguo, porque el presidente Var-
gas se suicidó anticipándose al golpe], 1955, 1964); Chile (1973); Colombia
(1953); Cuba (1952); Ecuador (1961, 1963, 1970, 2000); El Salvador (1960,
1979); Guatemala (1954, 1957, 1963, 1982, 1993); Honduras (1954, 1957,
1963, 1972); Panamá (1951, 1968, 1985, 1988); Paraguay (1954, 1989); Perú
(1962, 1968, 1992); República Dominicana (1963); Uruguay (1973) y Vene-
zuela (1958). Se han excluido de esta cuenta otros veinte golpes que tuvieron
lugar en países donde la legislatura no estaba funcionando (por ejemplo,
Ecuador en 1972). Hemos identificado estos acontecimientos usando el New
York Times Index y otras fuentes históricas (Fossum, 1967; Needler, 1966).
–tanto para el observador contemporáneo como para el

analista que dice tener la ventaja de la visión histórica re-
trospectiva– abordar el tema del uso adecuado del juicio
político, es decir, su uso con el propósito de castigar faltas
reales más que por razones meramente partidarias.
A pesar de este enfoque, el lector no debe ceder a la ten-
tación de presuponer que los únicos actores de importancia
en este drama son el Ejecutivo y la legislatura. Las crisis de
juicio político suelen implicar negociaciones sutiles para
tranquilizar a los militares, investigaciones de los medios,
protestas populares así como intentos de manipular el Po-
der Judicial (Whitehead, 2002: 104). En las democracias in-
cipientes, los militares pueden desempeñar un papel funda-
mental en el diseño del desenlace de una crisis; aun cuando
la supervivencia del régimen no esté amenazada, por ejem-
plo, los generales pueden actuar como mediadores. En las
democracias bien establecidas, otras instituciones como la
prensa y el Poder Judicial pueden desempeñar papeles de
importancia en el enfrentamiento. Los conflictos entre el
Ejecutivo y el Legislativo pueden implicar a diversas terce-
ras partes según las circunstancias, pero suelen involucrar
una estructura compleja en la cual ambas instituciones bus-
can el apoyo de un tercero, en contra de la otra rama del
gobierno (véase el papel de los jugadores del tercer partido
en diferentes contextos en Caplow, 1968).
Consideremos, por ejemplo, las estrategias adoptadas
por los legisladores que buscan derrocar al presidente. En
algunos casos, investigan algún delito presidencial revelado
originalmente por la prensa. El escándalo de Watergate en
Estados Unidos y la crisis brasileña de 1992 ilustran esta
situación. En otras circunstancias, el Congreso hace frente
al Ejecutivo en un intento de contener una crisis más am-
plia desencadenada por la movilización de la masa pública.
Esto fue lo que sucedió en Venezuela durante 1993 y en
Ecuador durante 1997. El Congreso puede incluso conver-
tirse en un actor periférico en el enfrentamiento entre el

presidente y grupos poderosos como los militares o los mo-
vimientos sociales, que actúa simplemente para legalizar el
derrocamiento del presidente. En esos casos, la acción le-
gislativa es un acontecimiento marginal en una reorganiza-
ción total de la democracia. Aquí el papel del Congreso
suele reducirse a tomar juramento al nuevo presidente, con-
servando una mínima apariencia de constitucionalidad. Las
crisis de Ecuador del año 2000, la Argentina en 2001 y Boli-
via en 2003 y 2005 (ambas se discuten en el capítulo VII) re-
presentan este patrón.
Sostengo que el proceso de democratización que se
llevó a cabo en América Latina durante los años ochenta y
comienzos de los noventa alteró la importancia relativa de
los diferentes actores políticos. A las Fuerzas Armadas, que
habían sido árbitros del proceso político, les resultó imposi-
ble alejar a los políticos civiles del poder. Las corporaciones
de los medios, que habían sido vehículos de ambiciones po-
líticas personales o portavoces del Ejecutivo, afirmaron po-
seer un nuevo papel como guardianes de la moral pública.
Los movimientos populistas, antes reprimidos o controla-
dos por líderes populistas, comprendieron que en los siste-
mas electorales competitivos los políticos no podían ignorar
sus reclamos. Estos cambios se fueron desarrollando con-
juntamente con grandes transformaciones en el modelo de
desarrollo económico, mientras los diversos países se esfor-
zaban por adoptar políticas neoliberales. El resultado no
esperado de estos realineamientos fue una llamativa ero-
sión del poder presidencial.
Sobre este libro
Más de cuarenta años atrás, Richard Neustadt hizo una dis-

tinción entre “poderes” presidenciales (las fuentes legales o
habituales de la autoridad presidencial) y el poder presiden-

cial (la influencia real del Poder Ejecutivo en la política)
(Neustadt, [1960] 1990). Si bien fue de real importancia
para comprender el funcionamiento de la presidencia esta-
dounidense, la distinción es aún más relevante en la mayo-
ría de los países de América Latina, donde la brecha entre
los poderes formales (legales) y el poder informal (de facto)
merece particular atención (véanse ejemplos en Casar, 2002;
Corrales, 2002a; Hartlyn, 1998; Helmke, 2002; Helke y Le-
vitsky, 2004; Siavelis, 2002).
En el curso de la última década, diversas obras de im-
portancia (Mainwaring y Shugart, 1997b; Shugart y Carey,
1992; Shugart y Haggard, 2001) han destacado que los paí-
ses de América Latina difieren en sus configuraciones insti-
tucionales y que la precisión de ciertos estereotipos (como
la excesiva concentración de poder en el Ejecutivo o la su-
puesta incapacidad de superar el bloqueo mutuo creado por
la separación de poderes) varía significativamente de un
país a otro. Este libro avanza un paso más en ese sentido;
sostenemos que las configuraciones políticas informales va-
rían de un gobierno a otro aun bajo el mismo orden consti-
tucional. Éste es un principio muy arraigado en el estudio
de la presidencia estadounidense, pero ha sido práctica-
mente ignorado en los estudios del presidencialismo latino-
americano, en los cuales la unidad de análisis suelen ser los
países más que los gobiernos.
En el próximo capítulo se reconstruye la historia de seis
crisis de juicio político que tuvieron lugar en Brasil, Vene-
zuela, Colombia, Ecuador y dos veces en Paraguay entre los
años 1992 y 2004. Este período definió el nuevo patrón de
inestabilidad política que predomina actualmente en la re-
gión. Me propongo demostrar que la intervención militar
no era una alternativa viable en ninguno de los seis casos y
que la cobertura que hicieron los medios de los escándalos
presidenciales fue un factor de gran importancia. En los ca-
sos en que el presidente no logró reunir el apoyo del Con-

greso, pudo ser sometido a juicio político sin dificultades. Y
cuando las protestas populares lograron integrar a múlti-
ples sectores sociales, se pudo remover al presidente de su
cargo sin dificultades.
El capítulo III analiza cómo las intervenciones militares
fueron perdiendo importancia como componente de las cri-
sis presidenciales entre 1950 y 2004. El estudio de 48 crisis
parece indicar que se han producido cambios de importan-
cia en las formas en que el sistema político procesa los en-
frentamientos entre el Ejecutivo y el Legislativo. Este cam-
bio no sólo se ha producido respecto de los regímenes
políticos (en la actualidad es menos probable que las demo-
cracias se derrumben bajo la presión militar), sino también
respecto de las instituciones gubernamentales (en la actua-
lidad es menos probable que los presidentes se impongan
en sus enfrentamientos con el Congreso). En mi opinión,
estos cambios son consecuencia de profundas transforma-
ciones en el contexto internacional, del aprendizaje político
entre las elites latinoamericanas y la mayor legitimidad de
las instituciones democráticas en la última parte del siglo
XX (Fitch, 1998).
En el capítulo IV se exploran las condiciones que contri-
buyeron a la multiplicación de escándalos mediáticos que
han involucrado a presidentes y ministros y a sus familiares
cercanos en las últimas dos décadas. Una mayor libertad de
prensa, la desregulación de los mercados de medios masi-
vos, la expansión de la televisión, así como la profesionali-
zación de la prensa, han favorecido el surgimiento de un
periodismo de investigación más agresivo. Los políticos de
toda la región percibieron el cambio y adaptaron sus estra-
tegias consecuentemente, para manejarse con prudencia en
la complicada política del escándalo.
El capítulo V hace un seguimiento del impacto de los
escándalos mediáticos sobre el público en general. Se de-
muestra, usando datos sobre el grado de aprobación presi-

dencial, que tanto los escándalos mediáticos como el des-
empeño de la economía llevaron a la aparición de la
indignación popular contra el presidente. Se afirma tam-
bién que la cobertura de los escándalos puede ser endógena
respecto de la aprobación presidencial; de hecho, con la ex-
posición mediática no sólo descendió la aprobación presi-
dencial, sino que los medios informativos mostraron una
mayor tendencia a ir en busca de datos nuevos, a medida
que los presidentes iban perdiendo popularidad entre sus
lectores y audiencias. Esta dinámica creó una espiral des-
cendente característica que conduce al juicio político.
Cuando los escándalos mediáticos perjudican al go-
bierno y crece la indignación popular contra el presidente,
hasta a los legisladores leales les resulta difícil resistirse a la
presión pública a favor de un juicio político. El capítulo VI
aborda este problema desde un punto de vista neoinstitu-
cional. ¿Hasta qué punto es posible que las normas consti-
tucionales faciliten o limiten el proceso de juicio político?
Mi postura es que las normas constitucionales interactúan
con la configuración partidaria del Congreso, la capacidad
del presidente de formar coaliciones y el contexto político
(la naturaleza de los escándalos y el momento en el calen-
dario electoral) en la creación de un escudo legislativo para
proteger al presidente.
El capítulo VII documenta un patrón de inestabilidad
política que está surgiendo en América Latina. Los episo-
dios discutidos en el capítulo II se comparan con tres situa-
ciones alternativas: las crisis presidenciales que llevaron a la
renuncia del presidente sin que mediara un proceso de jui-
cio político; crisis presidenciales que no culminaron con la
renuncia del presidente; gobiernos que nunca enfrentaron
una crisis presidencial. Usamos la crisis de la Argentina en
2001 para ilustrar una situación característica en la cual la
velocidad con que se produjo una debacle política fue ma-
yor que la capacidad de los políticos de responder a los

acontecimientos. Estas situaciones tienen algunos elemen-
tos importantes en común con los casos centrales que se
presentan en el capítulo II, pero difieren sustancialmente en
su desenlace porque el presidente renunció antes de que pu-
diera llegarse al juicio político. Un análisis comparativo
cualitativo de estos casos, así como de otras crisis presiden-
ciales en las cuales el presidente sobrevivió, confirma la
concepción desarrollada en los capítulos anteriores: mien-
tras que los escándalos y la política legislativa son clave para
explicar el proceso de juicio político, la movilización masiva
constituye el factor fundamental que lleva a la remoción de
los presidentes de sus cargos, independientemente del pro-
cedimiento específico que se haya empleado para alcanzar
este objetivo. Esta hipótesis se ve confirmada por un análi-
sis estadístico ulterior de un gran número de gobiernos que
nunca enfrentaron una crisis presidencial; se demuestra asi-
mismo que en los años noventa surgió en América Latina
una forma característica de conmoción política.
El último capítulo explora la relevancia teórica de las
conclusiones mencionadas para el estudio de la responsabili-
dad presidencial y la democracia en América Latina. Parece
estar surgiendo una forma radical de responsabilidad “so-
cial” en toda la región (Smulovitz y Peruzzotti, 2000). El jui-
cio político puede ser el mejor mecanismo institucional para
canalizar los estallidos de indignación popular, pero suele ser
ineficaz para prevenir los episodios de corrupción o abuso de
poder que generan la frustración popular en un principio.
Una de las enseñanzas fundamentales que este libro in-
tenta plantear es que las mismas fuerzas que a veces otorgan
a los presidentes latinoamericanos un amplio poder, que va
más allá de los poderes constitucionales formales, crean tam-
bién las condiciones para su caída, cuando se vuelven en
contra del Ejecutivo. Los presidentes pueden exigir autori-
dad extraordinaria para luchar contra la corrupción pero
perderán todo su prestigio si son acusados de ser corruptos.

Pueden presentarse como los únicos capaces de reparar una
economía en ruinas, pero la responsabilidad por un mal des-
empeño de la economía no será más que suya. Los presiden-
tes pueden enfrentarse a otras instituciones políticas o igno-
rarlas cuando están disfrutando de un período de popularidad,
pero serán atacados con ferocidad cuando los índices de
aprobación sean bajos. Estos no son principios desconocidos
en la Casa Blanca; simplemente operan de maneras mucho
más extremas en los países de América Latina. El corolario
es simple: la fuerza de la presidencia ganada a costa de las
debilidades de otras instituciones no es garantía de supervi-
vencia política en tiempos difíciles.
En tiempos difíciles, cuando la gente sale a la calle a
protestar contra el presidente, los políticos oportunistas re-
conocen rápidamente la necesidad de abandonar el barco
del presidente y unirse al campo de la oposición. La indig-
nación popular puede ser el resultado de múltiples factores:
la imposición de políticas económicas impopulares, el mal
desempeño del gobierno en ejercicio, la implacable cober-
tura mediática de los errores y faltas presidenciales. Pero
las expresiones de indignación popular no resultan necesa-
riamente en un sistema más fuerte de controles y equilibrio.
El emergente patrón de crisis gubernamentales sin quiebre
del régimen es consistente con un modelo de responsabili-
dad espasmódica en el cual los controles institucionales se
activan sólo cuando un gobierno ha caído en desgracia. El
resultado paradójico han sido legislaturas latinoamericanas
con una capacidad probada de castigar las faltas presiden-
ciales pero casi sin capacidad para prevenirlas.
VIII. REPENSAR EL PRESIDENCIALISMO
LATINOAMERICANO
HA SURGIDO UN NUEVO PATRÓN de inestabilidad política en

América Latina. Cobró forma en los años noventa y se con-
solidó a comienzos de la década de 2000. A diferencia de la
experiencia de décadas pasadas, es probable que esta ten-
dencia no comprometa la estabilidad de los regímenes demo-
cráticos, pero es letal para los gobiernos democráticos. En el
lapso de unos pocos años, las crisis políticas sin quiebre del
régimen se han convertido en un acontecimiento común en
la política de América Latina y el juicio político presidencial
se ha convertido en la principal expresión constitucional de
esta tendencia.
Hemos afirmado en el capítulo VII que esas crisis tuvie-
ron varios rasgos distintivos en común. Primero, los oficia-
les de las Fuerzas Armadas –limitados por restricciones in-
ternacionales y por las experiencias desastrosas de los
gobiernos militares de la década del setenta– se han negado
a intervenir en política (o han fracasado en las pocas opor-
tunidades en que lo han intentado). Segundo, los medios
masivos han desempeñado un nuevo papel como guardia-
nes de la moral pública. Tercero, las protestas populares
contra la corrupción o el mal desempeño económico han
impulsado –a falta de golpes militares– la renuncia del pre-
sidente. Por último, igualmente importante, dadas las con-
diciones previas, el Congreso se ha hecho cargo de la
enorme responsabilidad de garantizar la transferencia cons-
titucional del poder, en medio de la debacle política. Este
contexto histórico ha creado las condiciones para que se
multiplicaran los juicios políticos presidenciales, aunque
321
varias crisis políticas han llevado a desenlaces alternativos,

por las razones discutidas en el capítulo anterior.
Hasta hace poco tiempo, esta tendencia estaba práctica-
mente ausente en la literatura especializada. Los estudios
de la democratización referidos a la posibilidad de que los
gobiernos autoritarios se retiraran estaban centrados gene-
ralmente en la supervivencia de los regímenes democráti-
cos. En tanto que los golpes militares al estilo de décadas
anteriores han desaparecido prácticamente de América La-
tina, la mayoría de las democracias de la región parecen es-
tar camino a su “consolidación”. En este contexto, los estu-
dios neoinstitucionales se han centrado en los aspectos
específicos del diseño institucional y sus implicancias para
los votantes, las carreras de los políticos y la formación de
políticas públicas.1 De vez en cuando, los especialistas que
estudiaban algún país en particular quedaban desconcerta-
dos por las crisis sin quiebre, pero tendían a analizar estos
episodios separadamente (véase el capítulo II).
¿Cuáles son las implicancias teóricas y normativas del
nuevo patrón de inestabilidad política? Las crisis sin quie-
bre, ¿no son nada más que equivalentes funcionales de los
golpes militares o demuestran la presencia de controles y
equilibrio en América Latina? ¿Son señales de erosión de la
democracia o de vitalidad democrática? Los estudiantes de
política comparada han comenzado a abordar estos temas
de manera muy reciente; en nuestra opinión, seremos testi-
gos de debates encendidos en los años por venir. Si bien los
analistas se inclinan naturalmente a interpretar las crisis
presidenciales de acuerdo con sus propios marcos intelec-
1 Por ejemplo, a medida que los gobiernos latinoamericanos mostraban
una “resistencia sorprendente” (Mainwaring 1990a), la literatura sobre las

instituciones presidenciales fue abandonando su interés en el quiebre del
régimen, para pasar a destacar los problemas de los bloqueos mutuos en
el proceso de definir políticas (Ames, 2001; Cox y McCubbins, 2001; Eaton,
2000; Mainwaring, 1999b).
REPENSAR EL PRESIDENCIALISMO… 323
tuales y tendencias ideológicas, no será fácil llegar a acuer-

dos porque las crisis sin quiebre dejan legados múltiples
que a veces son contradictorios. Entre ellos están la habili-
dad de las elites civiles para resolver los conflictos sin la in-
tervención militar, la aparición de controles y equilibrios
inesperados y la capacidad de los movimientos sociales de
ejercer la responsabilidad vertical mediante una política in-
surreccional. Es en estos legados –y en las paradojas que
encarnan– que estará centrado este capítulo. La exploración
de estas paradojas puede no resultar en respuestas conclu-
sivas, pero no obligará a repensar gran parte de nuestra
concepción del presidencialismo latinoamericano.
PRESIDENCIALISMO ESTABLE CON PRESIDENTES INESTABLES
A fines de los años ochenta, los argumentos que sostenían

que los conflictos entre el Ejecutivo y el Legislativo tenían
efectos desestabilizadores se convirtieron en opiniones gene-
ralizadas como parte del debate sobre los “peligros del presi-
dencialismo”. Este tema estaba en el núcleo de la afirmación
de Juan Linz (1990, 1994) de que las democracias presiden-
ciales tienen mayores posibilidades de quebrarse que las par-
lamentarias. Según este punto de vista, como los presidentes
y los miembros del Congreso son elegidos de manera inde-
pendiente para un mandato fijo en el cargo, cualquier des-
acuerdo de importancia entre las dos ramas del gobierno
puede llevar a un bloqueo mutuo institucional. A diferencia
de los regímenes parlamentarios, los sistemas presidenciales
no tienen mecanismos flexibles para reemplazar al jefe de
gobierno o a los legisladores; no hay una solución “natural”
cuando se llega a un punto muerto. Las tensiones pueden
agravarse y terminar por desestabilizar el régimen democrá-
tico (Lamounier, 1994; Linz, 1990; Riggs, 1988; Shugart y
Mainwaring, 1997; Stepan y Skach, 1993; Valenzuela, 1994).
En los años noventa, se escucharon voces nuevas que cues-

tionaban esta concepción señalando que no toda forma de
presidencialismo es igualmente peligrosa. El argumento fue
reformulado en términos de jugadores desestabilizadores
con poder de veto (Tsebelis, 1995: 321-322). Según Cox y
McCubbins, la separación de poderes característica de las
Constituciones presidencialistas genera un bloqueo mutuo
cuando las dos ramas también exhiben una divergencia de
propósitos (Cox y McCubbins, 2001). Se consideró, en con-
secuencia, que la presencia de jugadores pertenecientes a
diferentes partidos era una fuente potencial de conmoción.
Scott Mainwaring indicó que la interacción entre el presi-
dencialismo y el multipartidismo constituye una combina-
ción difícil para la democracia (1993: 212-213) y Mark Jo-
nes afirmó que el presidencialismo estable suele requerir un
Ejecutivo capaz de dominar una mayoría legislativa (Jones,
1995: 160).
Así como el debate sobre los peligros del presidencia-
lismo arrojaba sombras sobre el destino de las nuevas demo-
cracias latinoamericanas, la multiplicación de las crisis sin
quiebre en la década del noventa cuestionaba los términos
del debate (Mainwaring, 1999a: 109-110; Pérez-Liñán, 2003b).
¿Cómo debían interpretarse estos casos? ¿Eran otra manifes-
tación de inestabilidad presidencial, un cuestionamiento de
la teoría o simplemente anomalías sin relevancia alguna?
Para Arturo Valenzuela, el derrumbe de catorce gobier-
nos presidenciales2 entre 1985 y 2004 no hizo más que subra-
yar los conocidos problemas del presidencialismo: en los sis-
temas presidenciales, las disputas acerca de reclamos
específicos pueden profundizarse fácilmente y convertirse en
2 Además de los casos discutidos en el capítulo siete, Valenzuela consi-
dera la caída de los presidentes Hernán Siles Zuazo de Bolivia (1985), Raúl
Alfonsín de la Argentina (1989) y Jean Bertrand Aristide de Haití (en 1991
y nuevamente en 2004).
debates acerca de la conveniencia de la renuncia presidencial;

la consiguiente polarización puede a su vez transformar la
crisis gubernamental en un crisis con todas las características
de una crisis del orden constitucional (Valenzuela, 2004: 12).
No hay muchas dudas –y la evidencia histórica presen-
tada en el capítulo III ha demostrado este punto– de que
existe en los sistemas una propensión subyacente al enfren-
tamiento entre los Poderes, que no ha disminuido tras la
tercera ola de democratización. Pero la interpretación de
Valenzuela plantea una pregunta obvia: si las crisis presi-
denciales actuales no desencadenan quiebres de la demo-
cracia, ¿dónde residen exactamente los peligros del presiden-
cialismo? La inestabilidad está instalada ahora respecto del
gobierno, no del régimen. Sobre esta base, los estudios de las
crisis presidenciales recientes han llegado, en su mayor
parte, a una conclusión diametralmente opuesta: el con-
flicto entre el Ejecutivo y el Legislativo no es suficiente, per
se, para desestabilizar las democracias presidenciales (Ca-
rey, 2005; Marsteintredet y Berntzen, 2006; Mustapic, 2005;
Pérez-Liñán, 2003b).
Estos estudiosos adoptaron en general la tesis de la
“parlamentarización” de los regímenes presidenciales e in-
dican que el uso repetido de juicios políticos o declaracio-
nes de incapacidad se asemeja al voto de desconfianza ca-
racterístico de los sistemas parlamentarios (Carey, 2005;
Mustapic, 2005; Pérez-Liñán. 2005; Schamis, 2002). En
otros términos, independientemente de que la concepción
de Linz haya sido una descripción exacta del presidencia-
lismo en el pasado, la situación actual puede asemejarse
cada vez más a un entorno parlamentario. Carey ha seña-
lado que “aun si las constituciones de América Latina si-
guen siendo presidencialistas […] en la práctica, el reem-
plazo de los presidentes presenta cada vez más un tono
parlamentarizado, dando prioridad a la facultad de aprecia-
ción legislativa” (Carey, 2005: 115). Con tono optimista,
Mainwaring y Berntzen declararon que “el presidencialismo

latinoamericano […] está adoptando características cada
vez más flexibles y parlamentarias” (2006: 20).
Tal vez las preocupaciones de Valenzuela deberían atem-
perar nuestro optimismo. Como, después de todo, estos re-
gímenes son presidenciales, la remoción del presidente por
medio del Congreso indica una catástrofe política, no una
mera realineación partidaria. Consideremos, como experi-
mento mental, las expectativas profesionales de un primer
ministro que ha recibido un voto de desconfianza compara-
das con las de un presidente a quien se ha sometido a un
juicio político: el primero suele regresar a la sede central de
su partido a prepararse para las próximas elecciones; el se-
gundo a menudo abandona el país en busca de un refugio
seguro para escribir sus amargas memorias. La evidencia
presentada en el capítulo anterior ha demostrado que las
protestas populares –más que la acción legislativa– suelen
ser la fuerza principal que impulsa el derrumbe de los go-
biernos electos. La acción del Congreso provee el marco –el
mejor marco posible– para un derrumbe del gobierno, pero
suele desempeñar un papel meramente reactivo.
RESPONSABILIDAD HORIZONTAL
CON ABUSO RECURRENTE DE PODER
Quizás la imagen más duradera del presidencialismo lati-

noamericano sea la de un dominio del Ejecutivo que no está
limitado por controles institucionales. El Ejecutivo “cesa-
rista” tiene una larga tradición intelectual entre los lati-
noamericanistas. A comienzos del siglo XX, el historiador
venezolano Laureano Vallenilla Lanz argumentó que el “ce-
sarismo democrático” era una necesidad sociológica, el re-
sultado determinista de condiciones culturales, raciales e
históricas en las llanuras de América Latina. Según Valleni-
lla, se necesitaba un presidente fuerte para desempeñar el

papel de guardián, “representante y protector de la unidad
nacional” para los pueblos indómitos de América Latina
(Vallenilla Lanz, [1919] 1991: 106).
Si bien la obra clásica de Vallenilla describía la Vene-
zuela de José Antonio Páez y Juan Vicente Gómez más que
la de Rómulo Betancourt y Carlos Andrés Pérez, hubo re-
presentaciones de las democracias presidencialistas que
también destacaron el predominio del Ejecutivo. En un en-
sayo seminal publicado en los años cuarenta, William
Stokes comparó algunos ejemplos latinoamericanos de go-
bierno parlamentario con el patrón modal:
El “cesarismo democrático”, ya sea ejercido por el caudillo

militar o el doctor en filosofía, ha desalentado el ejercicio de
una eficiencia administrativa y contribuido a la desorganiza-
ción política en América Latina. La concentración de la auto-
ridad ejecutiva sin responsabilidad ha dado rienda suelta a las
peores prácticas administrativas de los malos presidentes sin
exigir lo mejor de Ejecutivos competentes; además, con los
grupos minoritarios dominados en el Congreso por una ma-
yoría obsecuente –todo el Legislativo jadeando a la sombra de
un gobierno ejecutivo fuerte– los grupos activos se han vol-
cado a la revolución como la salida para la expresión política
y administrativa. (Stokes, 1945: 522)
El interés en el tema de los presidentes a quienes no se les

imponen límites ha llegado hasta el presente, inspirando a
veces representaciones estereotípicas. Quizás la descripción
más dramática del presidencialismo del Tercer Mundo sea
la hecha por Carles Boix, que sugirió que como los presi-
dentes electos no son plenamente responsables ante las
otras ramas del gobierno, pueden apoderarse de la mayor
parte de los activos de una nación e imponer una dictadura
(Boix, 2003: 152).
Una imagen mucho más sutil del predominio presiden-

cial impregnó el debate acerca de la democracia delegativa
en los años noventa. Guillermo O’Donnell sostuvo que mu-
chas nuevas democracias “se basan en la premisa de que
quienquiera gane las elecciones presidenciales tiene en
consecuencia el derecho a gobernar como le parezca con-
veniente, limitado sólo por la dura realidad de que existen
relaciones de poder y por un mandato limitado constitu-
cionalmente” (O’Donnell, 1994: 59).
El tipo ideal de O’Donnell pone el acento sobre tres pro-
blemas diferentes, pero relacionados: la ausencia de respon-
sabilidad horizontal (es decir, control sobre el Ejecutivo
ejercido por el Congreso u otras instituciones); un patrón
de toma de decisiones en lo económico que está aislado po-
líticamente y es extremadamente tecnocrático y un ciclo
que va desde la “omnipotencia” presidencial en los prime-
ros tiempos del mandato del presidente a la “impotencia”
política al llegar al fin de su gobierno. Los trabajos subsi-
guientes sobre este tema pusieron el acento en los proble-
mas de responsabilidad horizontal (por ejemplo, Larkins,
1998; O’Donnell, 1990) y la definición unilateral de políticas
(por ejemplo, Ghio, 2000; Panizza, 2000), pero ignoraron en
su mayor parte la naturaleza cíclica del poder presidencial,
que se volvió tan evidente en la mayoría de las crisis presi-
denciales (como excepciones parciales, véanse Helmke,
2002; Schmidt, 2000; Weyland, 1993).
La multiplicación de juicios políticos a comienzos de
los años noventa le planteó una pregunta importante a esta
concepción. Al no haber responsabilidad horizontal, ¿cómo
había podido el Congreso desafiar la dominación presiden-
cial, considerar responsable a un presidente y removerlo del
cargo una y otra vez?
La primera solución posible a este interrogante es que los
juicios políticos se llevaron a cabo en países que no eran de-
mocracias delegativas. Esta respuesta, sin embargo, es extre-
madamente insatisfactoria. Brasil, la nación que inició la ola

de juicios políticos en 1992, fue uno de los casos que O’Donnell
identificó con el tipo ideal y entre los ejemplos de responsabi-
lidad horizontal débil se encontraban poliarquías establecidas
como Colombia y Venezuela (O’Donnell, 1998: 112).
Una segunda manera de explicar esta paradoja es des-
cartar por completo el concepto de democracia delegativa,
alegando que no refleja los verdaderos atributos del presi-
dencialismo latinoamericano en la década del noventa. Los
estudios neoinstitucionales han vuelto a analizar el papel de
las legislaturas respecto del Poder Ejecutivo, destacando
que la delegación es una entre varias interacciones estraté-
gicas posibles entre el Ejecutivo y el Congreso (Carey y Shu-
gart, 1998; Cox y Morgenstern 2001; Palanza, 2006). Por lo
tanto, cuando los legisladores no ejercieron su poder de su-
pervisión, pueden haberlo hecho por razones estratégicas
más que como resultado de una impotencia institucional.
Los líderes parlamentarios pueden haber comprendido que
desafiar a un presidente popular no sería beneficioso para
sus carreras políticas o pueden haber querido que la res-
ponsabilidad por ciertas políticas impopulares recayera
sólo en el Ejecutivo. Sin embargo, frente a la exigencia po-
pular de que enfrentaran al presidente, fueron plenamente
capaces de conducir una investigación y remover al presi-
dente del cargo.
El problema que presenta esta respuesta es que, para-
dójicamente, ignora los efectos estratégicos de la responsa-
bilidad horizontal. Es verdad que la multiplicación de jui-
cios políticos demostraba que el Congreso podía, en última
instancia, ejercer la supervisión, pero estos arrebatos de ac-
tividad representaban una forma intermitente de responsa-
bilidad, muy diferente de la forma institucionalizada que
(por lo menos, en teoría) caracteriza a las democracias bien
establecidas. Como cualquier otra forma de aplicación de la
ley, el juicio político sólo tiene éxito cuando su sombra ac-
túa como un elemento disuasivo para el delito. Este efecto

estratégico es imperfecto en todas partes, pero la sorpresa y
el escepticismo con el que muchos latinoamericanos obser-
varon el desarrollo de los procesos de juicio político indican
que la responsabilidad horizontal no era un rasgo institu-
cionalizado de estos regímenes.
Sospecho que hay una tercera respuesta –más com-
pleja– a este interrogante, una respuesta que se ajusta a la
tesis de O’Donnell de los ciclos presidenciales de poder
tanto como a la tesis de Peruzzotti acerca del surgimiento
de la responsabilidad social en América Latina (Peruzzotti,
2005; Smulovitz y Peruzzotti, 2000). En la década del no-
venta, la multiplicación de los juicios políticos fue una se-
ñal del surgimiento de un modelo de controles y equilibrio
acorde con el nuevo patrón de inestabilidad política y con-
tenido en él. La búsqueda de la responsabilidad presiden-
cial se realizó en un contexto marcado por una dinámica
latinoamericana tradicional –predominio del Ejecutivo
marcado por el fracaso presidencial– pero también por nue-
vas condiciones, a saber, la incapacidad de hacerse cargo
por parte de los líderes militares y la aparición de nuevos
actores decisivos como los medios masivos y los movimien-
tos de protesta (Smulovitz y Peruzzotti, 2000).
El modelo de responsabilidad horizontal que surgió en
este contexto puede caracterizarse como politizado y espas-
módico. Por “politizado”, entendemos que hay considera-
ciones electorales, partidarias y personales de corto plazo
que impulsan las decisiones de los legisladores tanto como
su preocupación por el predominio presidencial o el mante-
nimiento de las instituciones (Mayhew, 1974). Por “espas-
módico”, entendemos que el mecanismo de juicio político
es activado de manera intermitente como una forma de ma-
nejar situaciones extremas, sin un ejercicio más continuo
de la supervisión parlamentaria en tiempos “normales”
(véase Siavelis, 2000). Las elites usaron el juicio político
como una forma de controlar a presidentes que se habían

vuelto demasiado impopulares, demasiado impredecibles o
demasiado renuentes a realizar acuerdos. Pero los controles
se activaban de manera intermitente para destronar a presi-
dentes indeseables más que para prevenir el predominio
presidencial y los posibles delitos en una etapa inicial.
Esta posición se encuentra en algún punto entre una
imagen pesimista de América Latina como un vasto páramo
institucional y una visión optimista de sociedades goberna-
das por “reglas de juego” consolidadas. En un régimen pre-
sidencial carente de todo mecanismo efectivo de responsa-
bilidad horizontal, sería de esperar que los excesos
presidenciales fueran un fenómeno común y el juicio polí-
tico un proceso desconocido. En un contexto de sólida res-
ponsabilidad horizontal, sería de esperar que los delitos y
faltas graves fuesen sucesos poco frecuentes y que el juicio
político fuese igualmente inusual. En cambio, la inconducta
presidencial fue un fenómeno frecuente en América Latina
en la década del noventa, mientras que el juicio político sur-
gió como algo inesperado. Los juicios políticos han demos-
trado que los legisladores tenían la fuerza necesaria para
pedirle cuentas al presidente cuando los escándalos mediá-
ticos y la protesta popular les daban suficiente influencia,
pero no la necesaria para evitar instancias de abuso presi-
dencial con regularidad.
DELEGACIÓN DE PODER CON DEMOCRATIZACIÓN LIMITADA
En este punto, ha quedado claro que los movimientos so-

ciales han desempeñado un papel decisivo en las crisis pre-
sidenciales recientes. Al desaparecer los golpes militares, la
movilización de sectores populares y manifestantes de clase
media ha surgido como la principal fuerza capaz de derro-
car gobiernos corruptos o impopulares.
En una región afectada por algunos de los niveles más ele-

vados de desigualdad, la acción decisiva de los sectores
populares no es un logro menor y varios autores lo han
celebrado. Marsteintredet y Berntzen (2006) caracteriza-
ron los casos en que los presidentes fueron removidos del
cargo de resultas de protestas populares como el equiva-
lente funcional de las revocaciones populares. Kathryn
Hochstetler destacó que la movilización popular ha fun-
cionado como un instrumento democrático para combatir
la exclusión y construir derechos mediante la contestación
política (Hochstetler, 2006).
Uno de los análisis más interesantes del papel de los
movimientos populares en la remoción de presidentes fue
el elaborado por León Zamosc (2006). Zamosc acuñó el tér-
mino “juicios políticos populares” para referirse a episodios
en los cuales “los presidentes han renunciado o han sido
removidos del cargo como resultado de interacciones políti-
cas en las cuales desempeñaron un papel decisivo las movi-
lizaciones de protesta popular que exigían expresamente la
salida del presidente” (2006: 1). Para Zamosc, las protestas
populares ejercían una forma particular de responsabilidad
vertical en un contexto en el cual habían fallado los meca-
nismos ordinarios de control; constituían una manifesta-
ción característica de la nueva responsabilidad social en
América Latina (Zamosc, 2006: 6-8; véase también Smulo-
vitz y Peruzzotti, 2000).
En esta concepción, las protestas populares eran la con-
secuencia natural de la democratización, porque la libertad
de expresión y de organización facilitaba la acción de los
movimientos sociales y la articulación de sus reclamos. Más
aun, los juicios políticos populares pueden haber favorecido,
a la larga, la consolidación de la democracia creando gobier-
nos más responsables y legítimos (Zamosc, 2006: 12).
Es ésta una interpretación poderosa y sensata, pero
como en el caso de la tesis referida a la parlamentarización,
puede ser necesario moderar el optimismo acerca de los jui-

cios políticos populares. Para analizar este punto, conside-
remos dos situaciones típicas-ideales: una revuelta militar y
un levantamiento popular contra un presidente electo. La
mayoría de los lectores aceptaría sin titubear la idea de que
las revueltas militares contra un presidente electo constitu-
yen una amenaza para la democracia. Hay dos presupues-
tos subyacentes que hacen evidente este argumento. Pri-
mero, los oficiales de las Fuerzas Armadas no han sido
elegidos por el pueblo y no pueden por consiguiente repre-
sentar la voluntad popular. La revuelta militar puede, de he-
cho, ser popular, pero los oficiales no tienen derecho a ha-
blar en nombre del pueblo. Segundo, una revuelta militar
implica por definición la violación de un tabú democrático:
el uso de la violencia para alcanzar el poder. Un levanta-
miento popular típico-ideal, en cambio, parece ser lo
opuesto a estos presupuestos: es el pueblo quien hace escu-
char su voz en las calles y cualquier forma de violencia –si
es que se presenta– es únicamente sintomática de una si-
tuación desesperada, prueba de que los gobernantes electos
no han representado los intereses del pueblo.
Estos dos presupuestos han sido parte esencial de la
concepción de los levantamientos populares. Lamentable-
mente, la diferencia entre un “juicio político popular” y un
“golpe popular” suele desdibujarse, como puede verse en el
ejemplo de Ecuador (Pallares, 2006; véase también Munck,
2006: 11). Por consiguiente, los dos presupuestos subyacen-
tes merecen considerarse cuidadosamente.
En primer lugar, tomemos el tema de la representación.
No hay, en términos generales, un claro principio democrá-
tico que respalde el argumento de que las protestas tienen
mayor valor que los votos. En otras palabras, ¿por qué la
voluntad de la gente que está tratando de remover al presi-
dente debe prevalecer sobre la voluntad de la gente que lo
votó en las últimas elecciones? En medio de las crisis, los
políticos han evitado los debates filosóficos abstractos y han

preferido dedicarse a buscarle soluciones prácticas al pro-
blema. La evidencia presentada en capítulos anteriores ha
demostrado que el alcance de las protestas sociales es deci-
sivo para determinar el grado de influencia política que
pueden alcanzar. La presencia de una amplia coalición ca-
llejera envía el mensaje de que hay algo similar a una mayo-
ría absoluta que quiere que el presidente se aleje del cargo.
Lamentablemente, luego de que una amplia coalición
logra remover a un presidente, la tarea de la representa-
ción apenas comienza. ¿Quién tiene derecho a definir la
agenda? Las interpretaciones que se hacen de la protesta
popular suelen presuponer que los levantamientos tienen
objetivos unificados, envían mensajes claros y tienen con-
secuencias fundacionales para el sistema político; la evi-
dencia en este sentido no es unánime. Tanto como la res-
ponsabilidad horizontal ejercida por los legisladores, la
responsabilidad vertical ejercida por los movimientos so-
ciales suele ser politizada y espasmódica. Hay dos dinámi-
cas que explican este resultado: los movimientos populares
pueden entrar en desacuerdo sobre la nueva agenda, divi-
dirse y terminar por hacerle el juego a los actores tradicio-
nales o pueden desplazar a esos actores del poder sin otro
resultado más que la creación de nuevos gobiernos que no
dan cuenta de sus actos.
Los levantamientos populares no se presentan como fe-
nómenos independientes; a menudo están modelados por
interacciones complejas entre fuerzas sociales en formación
y estructuras políticas convencionales (Pallares, 2006). La
experiencia de la Argentina después de la crisis de 2001 re-
sulta ilustrativa. Las asambleas de clase media que prolifera-
ron a la sombra de la sequía monetaria se desvanecieron sin
dejar grandes rastros, pero la maquinaria peronista que ac-
tivó los disturbios por alimentos en diciembre de 2001 se
mantuvo en perfecto estado. Y la mayor parte de los movi-
mientos de protesta (los piqueteros) cuyos líderes no se unie-

ron a esta estructura ha perdido vigor (véase Auyero, 2005).
Esto no significa que las estructuras partidarias tradi-
cionales siempre capitalicen la indignación popular; en paí-
ses como Bolivia y Venezuela, donde los partidos tradicio-
nales habían abandonado a su electorado popular, estos
sectores fueron movilizados por nuevos líderes. La eviden-
cia parece confirmar la tesis de Ollier (2003) de que las cri-
sis presidenciales tienden a presentarse en contextos de ele-
vada fragmentación política. Los levantamientos populares
pueden traer a nuevos líderes al poder, pero como parece
indicar el ejemplo de Venezuela, la consecuente reconstitu-
ción del poder político no siempre crea un Poder Ejecutivo
más responsable.
En segundo lugar, consideremos el tema de la violencia.
Aunque la mayoría de las protestas ha sido de naturaleza
pacífica, otras –como el Caracazo venezolano y los distur-
bios por alimentos en la Argentina– incluyeron saqueos ge-
neralizados. Además, la experiencia de las luchas populares
les ha enseñado a los movimientos sociales a presionar a
otros segmentos de la población (a menudo usando barrica-
das y cortes de rutas) para atraer la atención de los medios
masivos y los funcionarios públicos. En un contexto de de-
mocratización, las protestas de este tipo constituyen una
trampa 22 para los gobiernos electos. Los disturbios y los
cortes de calles y rutas hacen parecer débil e ineficaz al pre-
sidente; fomentan la deserción de quienes eran sus aliados y
promueven la conspiración entre sus enemigos envalentona-
dos. Al mismo tiempo, el uso de la represión contra los ma-
nifestantes enfurece al pueblo, desata la crítica internacional
y suele acelerar la caída del gobierno. En la Argentina y Bo-
livia, las muertes causadas por el enfrentamiento entre las
fuerzas de seguridad y los manifestantes terminaron por
desencadenar la caída de Fernando de la Rúa y Gonzalo
Sánchez de Losada antes de que llegara a considerarse un
proceso de juicio político. Quizás el ejemplo más dramático

de esta situación fue el uso de francotiradores para disper-
sar las manifestaciones pacíficas a favor del juicio político
durante la Marcha Paraguaya. Como vimos en el capítulo II,
los ataques crearon una situación caótica que forzó rápida-
mente la renuncia del presidente Raúl Cubas Grau.
Como las protestas populares representan una reacción
contra la corrupción en el gobierno, el abuso de poder o
pésimas condiciones económicas, han establecido una asi-
metría en cuanto al uso legítimo de la violencia. Los obser-
vadores locales e internacionales hacen un esfuerzo por
comprender (y hasta justificar) los disturbios espontáneos,
mientras que condenan abiertamente la represión por parte
del Estado. Esta reacción ha servido para descartar las op-
ciones autoritarias de gobiernos acorralados, pero al mismo
tiempo ha legitimado el posible uso de la protesta popular
como una forma “democrática” de política pretoriana.
Como subproducto positivo, esta situación asimétrica ha
fomentado el surgimiento de un estilo moderado de go-
bierno presidencial. A comienzos de la década de 2000, pre-
sidentes tan disímiles como Eduardo Duhalde y Néstor Kir-
chner en la Argentina, o Hugo Banzer y Carlos Mesa en
Bolivia han cedido ante la proliferación de protestas popu-
lares, tratando de canalizarlas mediante una densa red de
negociaciones, programas sociales y formas de clientelismo
en lugar de enfrentarse a ellas con las fuerzas de seguridad
(Gamarra, 2004).
El debate sobre la legitimidad de la política insurreccio-
nal todavía está pendiente. Los defensores de los levanta-
mientos populares tratarán de revestirlas de narraciones
épicas, pero les resultará difícil convencer a otros demócra-
tas de que los movimientos sociales tienen un derecho in-
trínseco a imponerse mediante la acción política violenta
mientras que otros actores no estatales deben respetar los
derechos humanos y permanecer dentro del Estado de de-
recho. Los críticos de los levantamientos populares se senti-

rán tentados de presentar este problema como una tensión
huntingtoniana entre la incorporación social y las institu-
ciones democráticas, pero no les resultará fácil convencer a
otros demócratas de que este enfoque no es una justifica-
ción latente de la exclusión social y la rigidez institucional.3
Quizás la enseñanza más importante que han dejado las
crisis presidenciales recientes es que los presidentes que
ejercen un poder prácticamente irrestricto en un contexto
de suma popularidad suelen convertirse en blancos fáciles
cuando sus índices de aprobación se desploman y las pro-
testas masivas consumen su capital político. El proceso de
juicio político ha surgido como la forma más efectiva de
abordar la caída de un gobierno electo, protegiendo al
mismo tiempo una Constitución democrática, pero general-
mente no ha logrado evitar un nuevo ciclo de predominio
presidencial y derrumbe del gobierno. Los golpes militares
pueden ser el drama del pasado, pero existen razones para
creer que las crisis sin quiebre serán el drama de América
Latina en los años venideros.
3 Es interesante notar que los recientes levantamientos populares han
demostrado que la incorporación cargada de conflicto no es simplemente

un subproducto del proceso de modernización. A menudo, eran los pobres
quienes formaban las coaliciones callejeras, pero no representaban nuevos
grupos sociales creados por el proceso de desarrollo económico. (La obra
clásica sobre este tema es Huntington, 1968).

Anibal Perez-Linan. Juicio Político Al Presidente y Nueva Inestabilidad Política en América Latina

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