(4 - El Estado Autonómico)

Tema 4
EL ESTADO AUTONÓMICO
Jesús de Andrés Sanz
ESQUEMA
1. Introducción
2. La organización territorial del Estado: precedentes históricos
2.1. La estructura provincial
2.2. La forma territorial en la II República
2.3. La organización territorial del Estado durante el fran-
quismo
2.4. El debate constituyente en la Transición
3. La solución constitucional: descentralización y autonomía
3.1. La forma territorial en la Constitución de 1978
3.2. La «vía rápida» y la «vía lenta»
3.3. Las competencias autonómicas
3.4. La organización institucional, los recursos económi-
cos y el control de las comunidades autónomas
4. La formación y consolidación del estado de las autonomías
4.1. Los primeros Estatutos de Autonomía
4.2. La generalización autonómica
4.3. El diseño definitivo del mapa autonómico
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4.4. La Ley Orgánica de Armonización del Proceso

Autonómico (LOAPA)
4.5. La financiación autonómica (la LOFCA)
5. El funcionamiento del Estado autonómico
5.1. Las relaciones intergubernamentales
5.2. La reforma de los Estatutos de Autonomía
5.3. El rendimiento del Estado autonómico
6. Conceptos e ideas clave
7. Bibliografía recomendada
Sistema político español
OBJETIVOS
El presente tema analizará la forma de organización territorial del sistema

político español, esto es, el actual sistema autonómico. Para ello, se atenderá a los
precedentes históricos, prestando especial atención al sistema regional de la II
República; se estudiará la forma en que la Constitución de 1978 abordó la descen-
tralización y resolvió la cuestión autonómica; se analizarán la formación y conso-
lidación del Estado Autonómico; y, por último, se incidirá en el funcionamiento del
mismo. Toda vez que algunas de las cuestiones relacionadas con este tema han sido
o serán vistas en diferentes momentos de sus estudios de Grado por el alumno, se
pretende una aproximación mínima que le dé las claves de su encaje en el actual
sistema político español.
1. INTRODUCCIÓN
La organización territorial del Estado es siempre piedra angular en

cualquier sistema político. Conocer la manera en que los distintos territo-
rios que forman parte de una misma unidad política se organizan entre sí,
reparten el poder, obtienen sus recursos, elaboran sus leyes y aplican sus
políticas es fundamental no sólo para comprender el funcionamiento de su
estructura política y administrativa sino también para aproximarnos a sus
dinámicas, identidades o conflictos, a las claves de su naturaleza.
Las fronteras de cada uno de los más de doscientos Estados en que se
divide el territorio del planeta son resultado de largos procesos históricos,
de negociaciones, luchas y enfrentamientos que en ocasiones se pierden
en la noche de los tiempos mientras que en otros casos todavía son recien-
tes. Los vaivenes de la Historia han dado lugar a la configuración de rei-
nos, provincias, condados, estados, imperios, departamentos, regiones,
colonias..., y otras muchas formas de organización territorial. Cada una
de ellas, ajustadas al momento histórico en que se desarrollaron, a una
particular distribución (o acumulación) del poder, a una época y una
sociedad en concreto.
En el caso de España, al igual que en buena parte de los países europeos

cercanos, sus fronteras y la organización política de los territorios que la
integran responden a dos vectores históricos: uno de más largo recorrido
que hunde sus raíces en la formación de un Estado Moderno, el español,
por parte de los Reyes Católicos tras la unificación de sus reinos, con sus
respectivos procesos históricos tras de sí; y otro más reciente derivado de la
transición democrática experimentada tras la dictadura de Franco.
En las páginas que siguen realizaremos una aproximación al estudio de
la organización territorial del poder en el actual sistema político español.
Dado que esta es una cuestión que será tratada en otros momentos por el
alumno a lo largo de sus estudios, no se realizará un estudio en profundi-

dad del mismo sino que se atenderá a sus orígenes históricos, a sus carac-
terísticas básicas y a su funcionamiento, sin ir más allá en el estudio de
cada uno de los sistemas autonómicos que configuran el actual Estado
Autonómico.
Sin duda alguna, la actual configuración descentralizada del Estado,
con su división en diecisiete Comunidades Autónomas más las Ciudades
Autónomas de Ceuta y Melilla, es uno de los elementos definidores del sis-
tema político, hasta el punto de que buena parte tanto de la aplicación de
políticas públicas como de las dinámicas políticas que se desarrollan día a
día tienen su origen en dicho modo de organización. Este hecho es suficien-
te para no ser necesaria la justificación de la inclusión de un tema dedicado
a su estudio. Dicho lo cual, sin más preámbulos, comenzamos esta breve
aproximación al sistema territorial español en la que analizaremos los pre-
cedentes históricos más cercanos en el tiempo, la forma en que la
Constitución de 1978 resolvió la cuestión territorial, la articulación del
actual sistema autonómico y diversas cuestiones relacionadas con su fun-
cionamiento.
2. LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO:

PRECEDENTES HISTÓRICOS
En los territorios que ocupan la Península Ibérica se han articulado, a

lo largo del tiempo, y podemos remontarnos hasta sus primeros poblado-
res, diferentes formas de organización política con sus correspondientes
estructuras jurídicas. Cada una de ellas, dependiendo del momento históri-
co y de las circunstancias del mismo, resolvió de manera diferente la orga-

nización de sus territorios. No fueron igual, lógicamente, los numerosos
sistemas prerromanos, con múltiples culturas y formas políticas, por lo
general circunscritas a pequeñas zonas y lugares, que el modo de organiza-
ción que trajo consigo la conquista de la Península por parte de Roma,
convirtiendo el territorio peninsular en diferentes provincias del Imperio.
Hispania, nombre con el que los romanos denominaron a la Península,
conoció diferentes divisiones provinciales: la Hispania Ulterior (sur y oeste)
y la Hispania Citerior (este), de la primera partición provincial tras la con-
quista; o la división llevada a cabo en el Bajo Imperio por Diocleciano en
El estado autonómico
forma de cinco provincias (Tarraconense, Cartaginense, Bética, Lusitania y

Gallaecia).
De igual forma, hay notables diferencias entre el sistema visigodo, en el
que se refleja tanto la influencia germánica como la romana, y el hispano-
musulmán, que durante siglos prevaleció en la España musulmana. Si el
mundo visigodo atendía a dos organizaciones político-territoriales, las pro-
vincias-ducados y las provincias-condados, por su parte al-Ándalus (nombre
de la provincia del imperio árabe con el que éste denominaría a la Península)
adoptaría diversas fórmulas al compás de su evolución histórica: emirato,
califato, reinos taifas, almorávides, imperio almohade y reino de Granada.
Otro tanto ocurriría en los reinos cristianos durante la edad media, cuyas
modificaciones constantes les hicieron adoptar diferentes tipos de organiza-
ción de sus territorios, aunque siempre inscritos en su carácter monárquico
y medieval: es decir, al igual que ocurría en buena parte de Europa, con
predominio del derecho local, expresado en forma de fueros municipales y
cartas pueblas (normas que fijaban las condiciones económicas y de organi-
zación política de los territorios, así como la regulación de la vida local, sus
cargas fiscales y sus derechos), consecuencia lógica de la existencia de seño-
ríos y ciudades con cierto grado de autonomía.
Más allá de los detalles de cada uno de los precedentes históricos, innu-
merables —por otra parte— y fuera del objetivo de este capítulo, interesa
destacar como hecho fundamental la creación del Estado moderno español
al final de la etapa medieval. A lo largo de los siglos XIV y XV, la sucesión
de reinos cristianos peninsulares cristalizaría en la formación de cuatro
monarquías: el reino de Navarra, el reino de Portugal, la corona de Castilla
y la corona de Aragón. El matrimonio de la reina de Castilla, Isabel I, con
el rey de Aragón, Fernando II, fue la base sobre la que cimentaría el Estado
español, uno de los primeros en formarse en Europa y, como consecuencia
de ello, en el mundo. La conquista del territorio todavía en manos de los
musulmanes en 1492, la conquista del reino de Navarra en 1512 o la unión
con Portugal, en 1580, convertirían a España en un Estado, bajo su estruc-
tura absoluta o moderna, que incluía la totalidad de la Península Ibérica,
Melilla, las Islas Baleares, las Islas Canarias y los territorios conquistados
en América, amén de otras posesiones en Europa.
A partir de este momento, durante toda la Edad Moderna, en España
convivieron dos tensiones en relación con la organización territorial: la que
procuraba la preservación de los fueros y costumbres tradicionales, respe-

tadas y recogidas en el derecho, y la que tendía al centralismo y la concen-
tración del poder. Si con los Austrias se impuso la primera, bajo el manda-
to de los Borbones se tendió a la segunda. Los Decretos de Nueva Planta,
promulgados tras la victoria en la Guerra de Sucesión de Felipe V de
Borbón, a comienzos del siglo XVIII, fueron el mayor paso dado en ese
segundo sentido. Los Decretos disolvieron la organización en reinos de la
corona de Castilla, anularon los fueros y libertades de los municipios y
establecieron, tras disolver las instituciones de los territorios, la «nueva
planta» de las mismas.
Llegado el siglo XIX, momento de transición del Estado absoluto o
moderno al Estado liberal, con el abandono progresivo del antiguo régi-
men, se impuso la idea, siguiendo las corrientes europeas y a imitación del
modelo francés, de articular una administración remozada y ajustada al
crecimiento del Estado y a su nuevo papel nacionalizador.
2.1. La estructura provincial
La actual división territorial en provincias es, sin duda alguna, un for-

mato exitoso. Todavía hoy, cuando se discuten la oportunidad o el diseño
de no pocas Comunidades Autónomas, sin embargo, apenas se oye voz
alguna discrepante con el mapa provincial. El factor temporal juega a favor
de esta aceptación, ya que la actual delimitación de las provincias españolas
data de 1833, cuando fueron delineadas por Javier de Burgos, a la sazón
Secretario de Estado durante la regencia de María Cristina de Borbón. Más
de 180 años, para una institución, son tiempo más que sobrado para su
afianzamiento. Pero también ha jugado en su favor el criterio racional de
las mismas, que no fueron construidas en el aire sino apoyándose en la
anterior división territorial existente, y que ha contribuido a la formación
de un sentimiento provincialista notable.
La palabra provincia, como se ha señalado, fue introducida por los
romanos para denominar a los nuevos territorios incorporados al Imperio.
Su etimología latina es clara: pro (por) – vincia (victoria), es decir, los terri-
torios ganados gracias a la victoria en el campo de batalla. Una vez asenta-
do su uso, tras la desaparición del Imperio Romano, se utilizó para definir
a las unidades territoriales inferiores a los reinos medievales y, más adelan-

te, tras la reformas centralizadoras de los Borbones, para denominar a los
territorios administrados por un gobernador (o intendente).
Uno de los objetivos del Estado liberal decimonónico fue el nacionalizar

a la vez que se introducían elementos racionales en la gestión de la
Administración. En este sentido, se dedicaron grandes esfuerzos para con-
formar y consolidar una Administración estatal centralizada y uniformiza-
dora. A pesar de la escasez de recursos económicos y de lo limitado en
ocasiones de los proyectos, se consiguió levantar una estructura estatal
moderna y adecuada a los tiempos sobre la base de la división provincial y
las instituciones y cuerpos de funcionarios a ella asociados: los gobernado-
res civiles y militares, las diputaciones, la administración de justicia, los
institutos de enseñanza media, etc. Cuestión distinta es que los servicios
públicos brillaran por su ausencia debido a las insuficiencias presupuesta-
rias: no sólo el siglo XIX comenzó con la devastadora invasión francesa
sino que más adelante se perdieron los recursos procedentes de las colonias
americanas y, más aún, el Estado se vio inmerso en tres guerras civiles car-
listas que agotaron definitivamente sus arcas. Los recursos se obtuvieron
sobre todo de la desamortización de los bienes eclesiásticos y de la acumu-
lación de la deuda nacional, que fueron insuficientes para poner en marcha
cualquier tipo de políticas públicas, pero no para sentar las bases de una
Administración homologable a la del resto de países europeos.
En cualquier caso, el Real Decreto de 30 de noviembre de 1833 estable-

ció la división provincial, determinando que las «las provincias tomarán el
nombre de sus capitales respectivas, salvo las de Álava, Navarra, Guipúzcoa

y Vizcaya, que conservan sus actuales denominaciones». Esta norma se man-
tuvo hasta el periodo reciente de creación de Comunidades Autónomas,
momento en el que algunas provincias aprovecharon para cambiar su nom-
bre haciéndolo coincidir con el de la autonomía de nueva creación (La
Rioja, Cantabria o Asturias). Salvo en algún detalle menor, las provincias se
han mantenido inalteradas desde entonces. Si acaso habría que señalar la
única modificación de calado: la división de las Islas Canarias en dos pro-
vincias (Santa Cruz de Tenerife y Las Palmas) durante la dictadura del
general Primo de Rivera, en 1927.
Tal y como establece hoy en día la Constitución de 1978, las actuales

cincuenta provincias son uno de los tres niveles de organización territorial,
junto a los municipios y las Comunidades Autónomas. Según su artículo
137, «El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y
en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas esas entidades
gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses». Por su
parte, el 141.1 dice que la provincia «es una entidad local con personalidad
jurídica propia, determinada por la agrupación de municipios y división
territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado. Cualquier
alteración de los límites provinciales habrá de ser aprobada por las Cortes
Generales mediante ley orgánica». Además, según el artículo 143.1, las pro-
vincias son el punto de partida para la creación de Comunidades Autónomas
(«las provincias limítrofes con características históricas, culturales y econó-
micas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad re-
gional histórica podrán acceder a su autogobierno y constituirse en Comu-
nidades Autónomas») y, según el 68.2, coinciden con las circunscripciones
electorales («La circunscripción electoral es la provincia»).
En cuanto a su organización, según el artículo 141.2, «el gobierno y la
administración autónoma de las provincias estarán encomendados a
Diputaciones u otras Corporaciones de carácter representativo». De esta
forma, la mayor parte de las provincias está regida por las Diputaciones
Provinciales. Las únicas excepciones son las de las Comunidades Autónomas
uniprovinciales (que asumen las competencias de las Diputaciones), las
Comunidades Autónomas insulares (esto es, Baleares y Canarias) que dis-
ponen de Cabildos o Consejos insulares (uno por isla, se sobreentiende) y
el País Vasco, donde las Diputaciones Forales de los territorios históricos
(entidades en que a su vez se divide el País Vasco) asumen las competencias

de las Diputaciones Provinciales.
2.2. La forma territorial en la II República
La caída de la dictadura del general Primo de Rivera (1923-1930) arras-

tró consigo a la propia monarquía, quien había consentido y apoyado a
aquélla. En agosto de 1930, unos meses antes de la salida de Alfonso XIII
del país, las fuerzas republicanas se reunieron para planear la sustitución
de la monarquía y las principales reformas que, una vez derribada, debe-

rían llevarse a cabo. Fue el denominado Pacto de San Sebastián, en el que
participaron partidos como Acción Republicana, Acció Republicana de
Catalunya, el Partido Radical, la Organización Republicana Galega
Autónoma (ORGA) o el Partido Republicano Radical Socialista, más un
grupo de intelectuales que lo hizo a título propio. Aunque la definición pre-
cisa de las características del régimen republicano y el diseño de sus insti-
tuciones fueron dejados para las futuras Cortes Constituyentes, sí destacó,
como concesión a los partidos catalanes que suscribieron el Pacto, el com-
promiso de dotar a Cataluña de autonomía política.
De esta forma, la cuestión territorial, especialmente la catalana, fue uno
de los ejes de discusión sobre los que giró la política republicana (junto a la
cuestión religiosa, la reforma agraria y la educación pública). Desde el últi-
mo cuarto del siglo XIX y de forma principal a partir del Desastre de 1898,
determinados sectores sociales catalanes y, en menor medida, vascos y
gallegos, impulsaron el conocimiento y reconocimiento de sus diferencias
culturales, las cuales, poco a poco, consiguieron articularse políticamente.
Durante el reinado de Alfonso XIII, la clase política catalana se agrupó en
torno a la Lliga Regionalista, partido conservador de la burguesía que
formó parte activa de la política española del momento y que fue dirigido
por Prat de la Riba (fundador del Institut d’Estudis Catalans), hasta su falle-
cimiento en 1917, y Francesc Cambó, posteriormente. La vinculación de la
Lliga con la monarquía favoreció que otros grupos catalanistas de izquier-
da, como los señalados en el párrafo anterior, protagonizaran la transición
al nuevo régimen republicano.
Con el advenimiento de la República, el 14 de abril, el coronel Macià,
cofundador junto a Lluìs Companys de Esquerra Republicana de Catalunya,

proclamó el Estado catalán, invitando a otras regiones a asociarse en una
federación ibérica. Asustado por la inconsciente acción de Macià, el
Gobierno Provisional recién creado envió a Barcelona a dos de sus minis-
tros catalanes, Marcelino Domingo y Nicolau d’Olwer, junto a un socialista,
Fernando de los Ríos, para intentar frenar una operación que pudo tener
consecuencias fatales para el nuevo sistema. Entre los tres consiguieron
convencer al anciano líder catalán para que esperase a la elaboración de
una Constitución republicana que, tal y como se pactó en San Sebastián,
incluiría la autonomía para Cataluña, y a la aprobación de su Estatuto por
las Cortes. A cambio, Macià presidió la Generalitat, que en los meses que
transcurrieron hasta la aprobación del texto constitucional hizo las veces de
régimen pre-autonómico, mientras que Companys fue nombrado goberna-
dor civil de Barcelona, en un primer momento, y ministro de Marina, tras
la formación del Gobierno de Azaña.
Entre los meses de mayo y septiembre de 1932 se discutió en las Cortes
el proyecto de Estatuto catalán, dando lugar a no pocos enfrentamientos.
Finalmente fue aprobado el 15 de septiembre de 1932 y se mantuvo en vigor
hasta la disolución de la Generalitat tras la revolución de octubre, cuando
de nuevo —en esta ocasión siendo Companys su presidente— se proclamó
el Estado Catalán por unas horas, hasta su rendición. Su restitución ven-
dría de la mano de la victoria del Frente Popular en las elecciones de febre-
ro de 1936. En el caso del Estatuto vasco, éste tuvo más problemas debido
a la renuncia de Navarra a incorporarse al mismo y al escaso entusiasmo
que despertó en Álava (donde no se llegó al 50% de votos en el referéndum
de noviembre de 1933), por lo que no fue aprobado hasta octubre de 1936
(una vez comenzada la guerra). El Estatuto de autonomía gallego fue
refrendado en junio del 36, sin que hubiera tiempo para discutirlo en las
Cortes.
Como ya se ha señalado en el Tema 1 (punto 14.2), y a él se remite a los
alumnos para completar este apartado, el diseño territorial de la República
dio como resultado el denominado Estado Integral o Regional. Al igual que
luego haría la Constitución de 1978, la creación de regiones autónomas
quedó en manos de la decisión de las provincias limítrofes que tuvieran
elementos históricos y culturales comunes. Tal y como recoge el artículo 12
de la Constitución de 1931, para la aprobación del Estatuto de una Región

Autónoma se requieren las siguientes condiciones:
«a) Que lo proponga la mayoría de sus Ayuntamientos o, cuando menos, aque-
llos cuyos Municipios comprendan las dos terceras partes del Censo electo-
ral de la región.
b) Que lo acepten, por el procedimiento que señale la ley Electoral, por lo

menos las dos terceras partes de los electores inscritos en el Censo de la
región. Si el plebiscito fuere negativo, no podrá renovarse la propuesta de
autonomía hasta transcurridos cinco años.
c) Que lo aprueben las Cortes.»
Para su aprobación por el Congreso, era necesario, además de ajustarse

a los puntos anteriores, que el Estatuto no contuviera preceptos contrarios
a la Constitución ni a las leyes orgánicas del Estado (en particular en las
competencias no transmisibles al poder regional).
En cuanto a las competencias, como ya se ha señalado, la claridad de su

reparto entre el Estado y las Regiones Autónomas puede considerarse uno
de sus aciertos. La Constitución define, en su artículo 14, como competen-
cia del Estado español las siguientes materias:
— Adquisición y pérdida de la nacionalidad y regulación de los dere-

chos y deberes constitucionales.
— Relación entre las Iglesias y el Estado y régimen de cultos.
— Representación diplomática y consular y, en general, la del Estado en

el exterior; declaración de guerra; Tratados de paz; régimen de
Colonias y Protectorado, y toda clase de relaciones internacionales.
— Defensa de la seguridad pública en los conflictos de carácter supra-

rregional o extrarregional.
— Pesca marítima.
— Deuda del Estado.
— Ejército, Marina de guerra y Defensa nacional.
— Régimen arancelario, Tratados de Comercio, Aduanas y libre circu-

lación de las mercancías.
— Abanderamiento de buques mercantes, sus derechos y beneficios e

iluminación de costas.
— Régimen de extradición.
— Jurisdicción del Tribunal Supremo, salvo las atribuciones que se

reconozcan a los Poderes regionales.
— Sistema monetario, emisión fiduciaria y ordenación general ban-

caria.
— Régimen general de comunicaciones, líneas aéreas, correos, telégra-

fos, cables submarinos y radiocomunicación.
— Aprovechamientos hidráulicos e instalaciones eléctricas, cuando las
aguas discurran fuera de la región autónoma o el transporte de la
energía salga de su término.
— Defensa sanitaria en cuanto afecte a intereses extrarregionales.
— Policía de fronteras, inmigración, emigración y extranjería.
— Hacienda general del Estado.
— Fiscalización de la producción y el comercio de armas.
Además de éstas, según el artículo 15, las siguientes competencias legis-
lativas corresponden al Estado español (si bien pueden ser ejecutadas por
las Regiones Autónomas):
— Legislación penal, social, mercantil y procesal, y en cuanto a la legis-
lación civil, la forma del matrimonio, la ordenación de los registros
e hipotecas, las bases de las obligaciones contractuales y la regula-
ción de los Estatutos, personal, real y formal, para coordinar la apli-
cación y resolver los conflictos entre las distintas legislaciones civiles
de España. La ejecución de las leyes sociales será inspeccionada por
el Gobierno de la República, para garantizar su estricto cumplimien-
to y el de los Tratados internacionales que afecten a la materia.
— Legislación sobre propiedad intelectual e industrial.
— Eficacia de los comunicados oficiales y documentos públicos.
— Pesas y medidas.
— Régimen minero y bases mínimas sobre montes, agricultura y gana-

dería, en cuanto afecte a la defensa de la riqueza y a la coordinación
de la economía nacional.
— Ferrocarriles, carreteras, canales, teléfonos y puertos de interés
general, quedando a salvo para el Estado la reversión y policía de los
primeros y la ejecución directa que pueda reservarse.
— Bases mínimas de la legislación sanitaria interior.
— Régimen de seguros generales y sociales.
— Legislación de aguas, caza y pesca fluvial.

— Régimen de Prensa, Asociaciones, reuniones y espectáculos públi-
cos.
— Derecho de expropiación, salvo siempre la facultad del Estado para
ejecutar por sí sus obras peculiares.
— Socialización de riquezas naturales y empresas económicas, delimi-
tándose por la legislación la propiedad y las facultades del Estado y
de las regiones.
— Servicios de aviación civil y radiodifusión.
Como se ha señalado, tan sólo Cataluña pudo aprobar su Estatuto y
desarrollar sus competencias con tiempo por delante, a pesar de la inte-
rrupción derivada de la revolución de octubre de 1934 y el posterior inicio
de la guerra civil. En realidad fue un período corto de autonomía: dos años
desde la aprobación del Estatuto catalán en septiembre de 1932 hasta la
revolución de octubre, y apenas medio año más desde la victoria del Fren-
te Popular en febrero de 1936 hasta el inicio de la guerra. A pesar de lo
agitado del momento y de las acciones irresponsables, en ocasiones, de
algunos de sus líderes, la constitución de Cataluña en Región Autónoma
marcó los pasos para el diseño del actual sistema autonómico y, sobre
todo, demostró que la posibilidad de articular un sistema de reparto de
competencias y respeto a las identidades particulares de algunos territo-
rios no era un imposible.
2.3. La organización territorial del Estado durante el franquismo

Las demandas autonomistas durante la República por parte de Cataluña,

el País Vasco y Galicia alimentaron la resistencia de los grupos opuestos al
régimen parlamentario y, llegado el momento, fueron utilizadas como argu-
mento —entre otros— para justificar la conspiración militar que, tras su
fracaso inicial, daría lugar a la guerra civil (1936-1939). Frente a una
España que se rompía, según la particular visión de las cosas del bando
franquista, se alzaba una nueva España que hacía de su unidad una de sus
señas de identidad. De esta forma, acabado el conflicto bélico, a la hora de
articular el nuevo sistema político, no hubo el menor atisbo de conservar o
promover ningún tipo de identidad regional, mucho menos a través de ins-

tituciones propias.
El centralismo se impuso de forma radical hasta el final de la dictadura.
No deja de ser paradójico que el régimen franquista adoptara un modelo de
inspiración francesa: tanto el centralismo borbónico del siglo XVIII como
el modelo liberal del XIX imitaban las formas políticas y administrativas
desarrolladas en ese momento en Francia. El primero, al tratar de articular
un absolutismo estricto funcionalmente dependiente del centro, sin las ten-
siones que la existencia de otros niveles de poder podía acarrear; el segundo
al generalizarse las estructuras del Estado liberal. Franco, que despreciaba
el liberalismo como el mayor de los males, que consideraba que el camino
a seguir pasaba por erradicar a sus representantes (los partidos políticos, el
sindicalismo, el laicismo, la masonería, la libertad de prensa...), que lo
hacía responsable de la desintegración, el descreimiento y el desorden,
acabó organizando un sistema territorial fiel reflejo del decimonónico, cal-
cado de Francia por los políticos liberales afrancesados del siglo XIX (como
el propio Javier de Burgos). De esta forma, centralismo y autoritarismo se
unirían de forma indisoluble, condicionando cualquier posible fórmula
futura de organización.
El modelo centralista del franquismo se apoyaba en la división provin-
cial. A través de los gobernadores civiles y militares, se tomaban las decisio-
nes desde el centro y se transmitían a las autoridades provinciales. A la
división provincial estaban sometidas la justicia, la hacienda, la organiza-
ción educativa y todas las áreas de la administración. A pesar de que retó-
ricamente seguían existiendo las regiones, estas sólo eran utilizadas para
remarcar las identidades folclóricas como parte de la riqueza cultural del
país, en ningún caso con fines políticos o de organización administrativa.

Este modelo no sufrió cambios, a pesar de la evolución del régimen fran-
quista, hasta que la muerte del dictador dio paso a una nueva etapa en la
historia de España.
2.4. El debate constituyente en la Transición
La transición española consistió en la transformación pacífica y en

buena medida consensuada del régimen dictatorial resultante de la guerra
civil de 1936-1939 por un régimen democrático cuya forma política es la

Monarquía parlamentaria. La crisis agónica del franquismo finalizó con la
muerte del general y la apertura de un proceso acordado entre miembros
del anterior régimen y sectores opuestos a la continuidad del mismo, cuyo
principal cambio se operó únicamente en los planos político y territorial, ya
que no se modificó el sistema económico.
Los asuntos y problemas abordados durante el proceso fueron muchos.
Entre los más importantes, por sus antecedentes y previsibles consecuen-
cias, cabe destacar la crisis económica internacional que, al igual que en la
Segunda República, añadía dificultades a la resolución de las cuestiones
meramente políticas, la presión ejercida por las Fuerzas Armadas, erigidas
en buena parte del proceso como defensoras de las esencias del régimen
franquista, y la necesidad de llevar a cabo una reforma territorial política y
administrativa, que finalmente daría lugar al actual Estado de las
Autonomías. El cambio político finalmente desembocaría, gracias al esfuer-
zo conciliador de la clase política, en la redacción de un texto constitucio-
nal ampliamente aceptado por la ciudadanía.
El agotamiento histórico, en el período final del franquismo, del modelo
de organización territorial centralista hizo evidente la necesidad de cons-
truir un nuevo modelo territorial que dio lugar en los años ochenta al esta-
blecimiento del denominado, por la doctrina y por los propios agentes
políticos, como Estado autonómico o Estado de las autonomías el cual,
desde el punto de vista de la división política territorial, se encuentra, tal y
como lo describe Juan José Solozábal, a medio camino entre el Estado uni-
tario y el Estado federal. Pese a que el actual modelo tiene sus raíces en la
Constitución de 1978, el texto constitucional no define la forma del Estado

en cuanto al modo de distribución territorial del poder político sino que
establece la apertura de un proceso histórico con el que el Estado puede
desarrollar su vocación o pretensión descentralizadora.
El hecho de que el constituyente español no se inclinara por el Estado
unitario ni por el Estado federal tiene unos presupuestos sociopolíticos que
es necesario señalar. En cuanto al Estado unitario ya hemos señalado que
la crisis del sistema franquista supuso también, de modo inexorable, la del
modelo de organización centralista de la que aquél era un exponente arque-
típico. La exacerbación del centralismo durante el franquismo facilitó la
identificación, para Solozábal abusiva, entre descentralización y libertad.

Identificación a la que, como bien señala Andrés de Blas, contribuyó la
postura adoptada, en el momento histórico de la transición, por los princi-
pales partidos de la izquierda española.
El impulso fundamental para la transformación de la estructura centra-
lista de la distribución del poder provino de las comunidades históricas
vasca y catalana. Para algunos autores la definición de unos movimientos
nacionalistas de signo periférico no se produjo, en términos políticamente
significativos, hasta muy avanzado el siglo XIX y, particularmente, hasta la
crisis del noventa y ocho. Sin embargo, para otros tal vez conviene hacer
referencia a la escasa vertebración de España durante siglos. En cualquier
caso, este proceso descentralizador (en el que habría que destacar la impor-
tancia decisiva de la industrialización, que dio lugar al desencadenamiento
de los problemas periféricos nacionalistas) era suficiente motivo para
rechazar la continuidad de la organización unitaria del Estado. Los dos
objetivos principales de la nueva organización territorial eran los de dar
satisfacción a las aspiraciones de autonomía de ciertos territorios (Cataluña,
País Vasco y, en cierta medida, Galicia), por una parte, y «utilizar la descen-
tralización política como palanca, junto a otras, para proceder a la necesa-
ria reforma y modernización de las viejas estructuras estatales del pasado»,
como bien indica Enoch Alberti, por otra.
Si el constituyente no se inclinó por el modelo de Estado unitario debi-
do a las consideraciones arriba expuestas, tampoco lo hizo por un modelo
de Estado federal ya que en su contra operaban diversos motivos. En pri-
mer lugar, y no como causa menor, figuraba el rechazo generalizado hacia
este modelo por amplias capas de la sociedad española que, tal y como
indica J. J. Solozábal, «lo identificaban con el desorden y el cantonalismo
de nuestra Primera República del siglo XIX». A esta imagen negativa del
federalismo se atenía la totalidad de la derecha y algunos importantes sec-
tores como el ejército y buena parte de la burocracia. Una segunda razón
que se enfrentaba a la concepción federal del Estado era la desigualdad del
sentimiento autonomista, punto en el que insistiremos más adelante. Por
último, existía una razón de tipo funcional: la sustitución de la Administración
existente por un sistema organizativo radicalmente nuevo tenía una serie
de riesgos que parecía mejor no correr.
3. LA SOLUCIÓN CONSTITUCIONAL: DESCENTRALIZACIÓN

Y AUTONOMÍA
La Constitución de 1978, de la que en 2013 se celebró su trigésimo quin-

to aniversario, sirvió de soporte para la definitiva consolidación de la demo-
cracia en España a pesar de que su texto, de enorme amplitud temática,
dejaba abiertas algunas cuestiones de importancia. De entre ellas cabe
destacar la nueva forma de distribución territorial del Estado que, por ser
posterior su desarrollo a la aprobación de la Constitución, careció de un
referente constitucional claramente definido. Teniendo en cuenta esta últi-
ma cuestión, en este epígrafe vamos a centrarnos en destacar algunas de las
motivaciones originales que dieron lugar al Estado autonómico, sus carac-
terísticas y plasmación constitucional.
3.1. La forma territorial en la Constitución de 1978
Para entender el carácter del actual sistema autonómico español es

necesario hacer notar que su originalidad de Estado descentralizado reside
no tanto en la especificidad de sus rasgos organizativos o en la peculiaridad
de las limitaciones competenciales que se establecen entre las instancias
centrales y las Comunidades Autónomas, sino en las tensiones nacionalis-
tas a las que pretende hacer frente y que, como se ha señalado, explican su
aparición. Para Josep M. Colomer, al referirse al papel jugado por Cataluña
en dicho proceso, «lo que el impulso catalán proyectó en ese diseño político
no fue un hegemonismo periférico alternativo al hegemonismo centralista

tradicional, como en otras épocas históricas se había intentado, sino una
propuesta de generalización a los demás pueblos de España de la autono-
mía que los catalanes querían para sí mismos, propuesta que permitió con-
figurar una nueva forma de Estado». Sólo de esta forma podemos acertar a
entender la ausencia de un sentimiento autonomista, en el momento de
conformarse el actual modelo territorial del Estado, en la mayor parte del
territorio nacional. Y para ello es necesario realizar unas pequeñas obser-
vaciones sobre el proceso que condujo a la generalización del sistema auto-
nómico para la totalidad del Estado.
La primera consideración que debemos tener en cuenta es que el

Estado de las Autonomías no fue el fruto querido y deseado de una
opción constituyente sino, en cierta forma, resultado de un pacto tácito
(y de un consenso) por la existencia de hechos diferenciales que ni eran
generalizables a toda España ni equiparables entre sí. A la ausencia de
fervor autonomista, aspecto en el que profundizaremos más adelante, se
contrapuso el entusiasmo que surgió en una buena parte de las élites
políticas y que, como indica Andrés de Blas, dio lugar a que nadie quisie-
ra quedarse atrás una vez que se atisbaron espacios de poder en el proce-
so autonómico. Para este autor, «la perspectiva de gobiernos, parlamen-
tos y administraciones propias resultaba un acicate para el comprensible
deseo de participación política y para el menos positivo, pero también
comprensible empeño, de asegurarse un lugar en la esfera de lo público».
Tal y como señala Andrés de Blas, «no es cosa de ser injustos con las
aspiraciones autonómicas de regiones españolas hasta entonces poco
interesadas en ellas. Pero es un hecho que nadie igualó a las clases polí-
ticas locales en su afán concienzador a nivel regional`. Incluso las cliente-
las naturales de todo movimiento regionalista, las inteligencias locales,
quedaron desbordadas ante el celo autonomista de los nuevos políticos.
El que al final las cosas tomaran cuerpo y se convirtieran en datos ina-
movibles, no dispensa al politólogo y al sociólogo de constatar el comple-
jo origen de las mismas».
Como hemos señalado, la pretensión de superar la organización esta-

tal centralista, vigente en España desde el siglo XVIII salvo en los dos
breves períodos republicanos, y de dar satisfacción a unos complejos
nacionalismos vasco y catalán, apoyados por amplios sectores sociales en

sus respectivas comunidades, fueron los objetivos básicos que confluye-
ron en el proceso de reformulación de la estructura del Estado. En plena
transición democrática, conforme avanzó el tiempo, resultó cada vez más
problemática una solución singular para las «nacionalidades históricas».
Además entraban en juego las expectativas de un «horizonte de la descen-
tralización» que abarcara al conjunto de España, no tanto, en palabras de
Andrés de Blas, con la «intención de solucionar hipotéticas aspiraciones
regionalistas o nacionalistas, sino con el deseo de proyectar una lógica
democrática sobre el Estado y la Administración españoles. (...) Si a todo
ello se unen los intereses de las nuevas élites políticas, la inicial estrategia
de UCD y la prácticamente unánime opinión de los expertos administrati-
vistas, no resulta extraño el triunfo de una política autonómica de riguro-
so alcance estatal».
En cuanto a la formulación constitucional que al final resultó definitiva,

es importante destacar, como bien señala Herrero de Miñón, que se vio
influida por tres reconocidas autoridades académicas y que no fue conse-
cuencia exclusiva de un proceso de dinámica política sin fundamento teó-
rico de ningún tipo. Estos tres autores fueron un filósofo, José Ortega y
Gasset; un jurista, Eduardo García de Enterría; y un politólogo, Manuel
García Pelayo.
a) Ortega en La redención de las provincias teorizó sobre un Estado

caracterizado por una profunda autonomía político-administrati-
va de cada una de sus regiones y su idea de un Estado descentra-
lizado, con la generalización de las autonomías, estuvo claramen-
te presente en el período de transición política de finales de los
setenta.
b) Igualmente el pensamiento del jurista García de Enterría tuvo

importante influencia en la postura adoptada por los dos principales
partidos políticos del momento: UCD y PSOE. En un primer momen-
to el área provincial era la óptima para este autor pero una vez que
estallan las reivindicaciones autonómicas en la transición, García de
Enterría propugnó de las Comunidades Autónomas lo que antes
había propugnado de las provincias: aquellas serían grandes corpo-
raciones locales autónomas por la vía de la descentralización. La

dificultad de hacer encajar a Cataluña y el País Vasco en dicho mode-
lo le llevó a pensar que esas autonomías deberían alcanzar un esta-
tuto especial cuasi-federado, mientras que las otras conservarían su
naturaleza cuasi-local.
c) Por último la posición racionalista y antihistoricista de García

Pelayo identificó los derechos históricos con una legitimación irra-
cional impropia de la modernidad y fue clave a la hora de rechazar
algunas reivindicaciones del nacionalismo vasco.
El proyecto constitucional y los «derechos históricos»,

según Manuel García Pelayo
Las presentes líneas pretenden desarrollar algunas consideraciones jurídicas sobre el

tratamiento dado por el proyecto constitucional a los llamados territorios forales, es decir, a
las provincias vascas, tratamiento que ha sido objeto de normas especiales tanto en el
proyecto aprobado por el Congreso (…) como en el aprobado por la comisión senatorial (…).
En ambos textos se emplea la denominación, extravagante en nuestra época de «los derechos
históricos». Se trata, en efecto, de una expresión anticuada, aparentemente en el espíritu de
la escuela histórica del Derecho, cuyas tesis constituyeron una de las bases ideológicas de los
movimientos tradicionalistas y reaccionarios del siglo pasado, frente a las tendencias
racionalistas y progresistas. (…) En realidad, esta idea de los derechos históricos representa,
en cualesquiera de sus formas, la transferencia a entidades territoriales de los principios
legitimistas formulados originariamente para las monarquías; representa la extensión a
épocas completamente distintas del principio típico de la Edad Media de la superior validez
«del buen derecho viejo» frente al derecho nuevo, es decir, exactamente la inversión de los
términos sobre los que se construyen los ordenamientos jurídicos modernos, en los que el
derecho nuevo priva, normalmente, sobre el viejo; representa, en fin, la pretensión de
sustituir la legitimidad racional por la legitimidad tradicional, pretensión que no tiene
sentido cuando la tradición se ha interrumpido durante largo tiempo.
(…) Ni el texto del Congreso ni el del Senado ofrecen dudas en cuanto al sentido concreto y
real de la expresión «derechos históricos». En uno y otro caso se trata manifiestamente de
restaurar la validez jurídica (lo que no significa exactamente la vigencia) del régimen foral
anterior a 1839, para lo cual se procede a abolir las leyes en virtud de las cuales dicho
régimen fue directa o indirectamente sometido a transformación. (…) No soy tan simplista
como para creer que se va a volver ipso facto a la totalidad del régimen anterior a 1839, ni
que se van a restablecer las aduanas en Miranda de Ebro, ni que se va a revivir el pase foral,
ni tampoco es de creer que se exija inmediata y abruptamente la exención del servicio militar,
ni mucho menos que se vayan a restablecer otros derechos contenidos en el fuero de cada
una de las provincias que, caídos en desuso o incompatibles con las condiciones de la
sociedad actual, han pasado a constituir lo que los alemanes llaman «curiosidades jurídicas».
Tengo, además, la convicción, manifestada más de una vez, de que el significado y los efectos
reales de los preceptos constitucionales dependen del juego de los partidos y, en general, de
las actitudes y relaciones entre los actores políticos.
Pero ello no disminuye el hecho de que los preceptos constitucionales sean el regulador
fundamental para la estabilidad y el funcionamiento del sistema político. Y en este sentido
estimo que el texto aprobado por la Comisión senatorial no cumple con las condiciones
mínimas de funcionalidad de un precepto constitucional, pues rebasa el borde tolerable de
ambigüedad al garantizar algo tan vago, difuso y confuso como son los «derechos históricos»,
sin más especificación (…). Esta ambigüedad básica es el comienzo de muchas más, abre
paso a interpretaciones teóricas y prácticas de gravedad incalculable y, sobre todo,
proporciona un arsenal de argumentos jurídicos que pueden ser esgrimidos, sea articulados
en estrategias políticas audaces y de largo alcance, sea para finalidades más modestas —por
ejemplo, destinadas a crear un ámbito privilegiado en materia fiscal o en otro campo—, pero
no por eso menos perturbadoras del sistema político y la vigencia del orden constitucional.
Riesgos, todos ellos, que ni son eliminados por la candorosa afirmación de que estando el
precepto en la Constitución no puede contradecir a la Constitución, ni pueden ser allanados
por discursos parlamentarios sin fuerza vinculatoria.
Manuel García Pelayo, El País, 24 de septiembre de 1978
3.2. La «vía rápida» y la «vía lenta»
Aunque la Constitución estableció en su artículo segundo la diferencia

existente entre nacionalidades y regiones, en realidad no definió a unas y a
otras. Para buena parte de la clase política, y de la sociedad española, se
dio por hecho que al hablar de nacionalidades se estaba haciendo referen-
cia a Cataluña, País Vasco y Galicia, pero en la práctica, cuando las comu-
nidades aprobaron sus Estatutos de Autonomía, fueron algunas más las
que se definieron como nacionalidades. Aunque inicialmente, durante la
redacción de la Constitución, se barajó la posibilidad de que no hubiera
distinciones entre unas comunidades y otras, de que todas gozaran de idén-
tico rango, finalmente se fue imponiendo la idea de establecer dos catego-
rías. Al fin y al cabo, algunas de ellas, como Cataluña, el País Vasco o
Galicia, ya tenían un régimen provisional autonómico o habían gozado de
autonomía durante la República. Para el resto, según el cálculo de los cons-
tituyentes, sería necesario esperar a la celebración de las primeras eleccio-
nes municipales.
Finalmente se establecieron dos vías para llegar a la autonomía. Una
primera regulada por el artículo 143 de la Constitución, denominada «vía
lenta», y otra regulada por el artículo 151.1, denominada «vía rápida».
Según el artículo 143, las provincias limítrofes con características histó-
ricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las pro-
vincias con entidad regional histórica podrían acceder a su autogobierno y
constituirse en Comunidades Autónomas. Para ello, la iniciativa del proce-
so Autonómico correspondía a todas las Diputaciones interesadas o al órga-
no interinsular correspondiente y a las dos terceras partes de los munici-
pios cuya población representara, al menos, la mayoría del censo electoral
de cada provincia o isla. Estos requisitos deberían ser cumplidos en el plazo

de seis meses desde el primer acuerdo adoptado al respecto por alguna de
las Corporaciones locales interesadas, y en caso de no prosperar la iniciati-
va solamente podría reiterarse pasados cinco años.
Por su parte, el artículo 151.1 planteó un procedimiento especial de
acceso a la autonomía, pensado para las tres regiones históricas, mediante
el cual podían acceder a un mayor grado de autogobierno. El límite compe-
tencial quedaría recogido en el artículo 149.1, que enumera las competen-
cias reconocidas en exclusiva al Estado y que queda recogido en el epígrafe
siguiente.
3.3. Las competencias autonómicas
Según lo previsto por el artículo 148.1 de la Constitución, las Autonomías

que cumplieran los requisitos previstos para su puesta en marcha y funcio-
namiento, podrían asumir las competencias previstas en el mismo, que son
las siguientes:
— Organización de sus instituciones de autogobierno.
— Las alteraciones de los términos municipales comprendidos en su
territorio y, en general, las funciones que correspondan a la
Administración del Estado sobre las Corporaciones locales y cuya
transferencia autorice la legislación sobre Régimen Local.
— Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda.
— Las obras públicas de interés de la Comunidad Autónoma en su pro-
pio territorio.
— Los ferrocarriles y carreteras cuyo itinerario se desarrolle íntegra-
mente en el territorio de la Comunidad Autónoma y, en los mismos
términos, el transporte desarrollado por estos medios o por cable.
— Los puertos de refugio, los puertos y aeropuertos deportivos y, en
general, los que no desarrollen actividades comerciales.
— La agricultura y ganadería, de acuerdo con la ordenación general de
la economía.
— Los montes y aprovechamiento forestales.
— La gestión en materia de protección del medio ambiente.
— Los proyectos, construcción y explotación de los aprovechamientos

hidráulicos, canales y regadíos de interés de la Comunidad Autónoma;
las aguas minerales y termales.
— La pesca en aguas interiores, el marisqueo y la acuicultura, la caza y
la pesca fluvial.
— Ferias interiores.
— El fomento del desarrollo económico de la Comunidad Autónoma den-
tro de los objetivos marcados por la política económica nacional.
— La artesanía.
— Museos, bibliotecas y conservatorios de música de interés para la

Comunidad Autónoma.
— Patrimonio monumental de interés de la Comunidad Autónoma.
— El fomento de la cultura, de la investigación y, en su caso, de la ense-
ñanza de la lengua de la Comunidad Autónoma.
— Promoción y ordenación del turismo en su ámbito territorial.
— Promoción del deporte y de la adecuada utilización del ocio.
— Asistencia social.
— Sanidad e higiene.
— La vigilancia y protección de sus edificios e instalaciones. La coordi-
nación y demás facultades en relación con las policías locales en los
términos que establezca una ley orgánica.
Por su parte, el Estado se reservaba un amplio listado de competencias
en exclusiva. Las materias no atribuidas expresamente al Estado podían
quedar en manos de las Comunidades Autónomas en virtud de sus respec-
tivos Estatutos. En caso de que los Estatutos no hubieran asumido deter-
minadas competencias, éstas quedarían en manos del Estado, cuyas nor-
mas prevalecen en caso de conflicto. El listado de competencias estatales,
recogido en el artículo 149, es el siguiente:
— La regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad
de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cum
plimiento de los deberes constitucionales.
— Nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo.
— Relaciones internacionales.
— Defensa y Fuerzas Armadas.
— Administración de Justicia.
— Legislación mercantil, penal y penitenciaria; legislación procesal, sin
perjuicio de las necesarias especialidades que en este orden se deri-
ven de las particularidades del derecho sustantivo de las Comunidades
Autónomas.
— Legislación laboral; sin perjuicio de su ejecución por los órganos de
las Comunidades Autónomas.
— Legislación civil, sin perjuicio de la conservación, modificación y

desarrollo por las Comunidades Autónomas de los derechos civiles,
forales o especiales, allí donde existan. En todo caso, las reglas rela-
tivas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas, relaciones
jurídico-civiles relativas a las formas de matrimonio, ordenación de
los registros e instrumentos públicos, bases de las obligaciones con-
tractuales, normas para resolver los conflictos de leyes y determina-
ción de las fuentes del Derecho, con respecto, en este último caso, a
las normas de derecho foral o especial.
— Legislación sobre propiedad intelectual e industrial.
— Régimen aduanero y arancelario; comercio exterior.
— Sistema monetario: divisas, cambio y convertibilidad; bases de la
ordenación del crédito, banca y seguros.
— Legislación sobre pesas y medidas, determinación de la hora oficial.
— Bases y coordinación de la planificación general de la actividad eco-
nómica.
— Hacienda general y Deuda del Estado.
— Fomento y coordinación general de la investigación científica y téc-
nica.
— Sanidad exterior. Bases y coordinación general de la sanidad.
Legislación sobre productos farmacéuticos.
— Legislación Básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin
perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades

Autónomas.
— Las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del
régimen estatutario de sus funcionarios que, en todo caso, garantiza-
rán a los administrados un tratamiento común ante ellas; el procedi-
miento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades
derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas;
legislación sobre expropiación forzosa; legislación básica sobre con-
tratos y concesiones administrativas y el sistema de responsabilidad
de todas las Administraciones públicas.
— Pesca marítima, sin perjuicio de las competencias que en la ordena-

ción del sector se atribuyan a las Comunidades Autónomas.
— Marina mercante y abanderamiento de buques; iluminación de cos-
tas y señales marítimas; puertos de interés general; aeropuertos de
interés general; control del espacio aéreo, tránsito y transporte
aéreo, servicio meteorológico y matriculación de aeronaves.
— Ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el territo-
rio de más de una Comunidad Autónoma; régimen general de comu-
nicaciones; tráfico y circulación de vehículos a motor; correos y
telecomunicaciones; cables aéreos, submarinos y radiocomunica-
ción.
— La legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamien-
tos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una Comunidad
Autónoma, y la autorización de las instalaciones eléctricas cuando
su aprovechamiento afecte a otra Comunidad o el transporte de
energía salga de su ámbito territorial.
— Legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjui-
cio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer
normas adicionales de protección. La legislación básica sobre mon-
tes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias.
— Obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de
una Comunidad Autónoma.
— Bases del régimen minero y energético.
— Régimen de producción, comercio, tenencia y uso de armas y explo-
sivos.
— Normas básicas del régimen de prensa, radio y televisión y, en gene-
ral, de todos los medios de comunicación social, sin perjuicio de las
facultades que en su desarrollo y ejecución correspondan a las
Comunidades Autónomas.
— Defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español
contra la exportación y la expoliación; museos, bibliotecas y archivos
de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestión por parte de las
Comunidades Autónomas.
— Seguridad pública, sin perjuicio de la posibilidad de creación de poli-

cías por las Comunidades Autónomas en la forma que se establezca
en los respectivos Estatutos en el marco de lo que disponga una ley
orgánica.
— Regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologa-
ción de títulos académicos y profesionales y normas básicas para el
desarrollo del artículo 27 de la Constitución (sobre el Derecho a la
educación y su regulación) a fin de garantizar el cumplimiento de las
obligaciones de los poderes públicos en esta materia.
— Estadística para fines estatales.
— Autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de
referéndum
Transcurridos cinco años desde la aprobación de los Estatutos de
Autonomía y mediante la reforma de los mismos, las Comunidades, según
el artículo 148.2, pueden ampliar sus competencias en el marco de lo esta-
blecido en el artículo 149, es decir, sin afectar al listado anterior. Por último,
cabe señalar que se prevé la atribución de competencias estatales a las
Comunidades Autónomas al disponer el artículo 150 que:
— Las Cortes Generales, en materia de competencia estatal, podrán
atribuir a todas o a alguna de las Comunidades Autónomas la facul-
tad de dictar, para sí mismas, normas legislativas en el marco de los
principios, bases y directrices fijados por una Ley estatal.
— El Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas,
mediante Ley Orgánica, facultades correspondientes a materia de
titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de

transferencia o delegación.
3.4. La organización institucional, los recursos económicos

y el control de las comunidades autónomas
En este apartado vamos a ver, brevemente, tres cuestiones relacionadas

con la forma en que las Comunidades Autónomas, siguiendo la Constitución,
podían organizar sus instituciones, los recursos económicos de que dispo-
nían para ponerse en funcionamiento y los mecanismos de control por parte

del Estado para el buen funcionamiento del sistema autonómico o de las
decisiones tomadas por alguna Comunidad Autónoma en concreto.
La organización de las Comunidades Autónomas depende, lógicamen-

te, de si son de «vía lenta» (régimen normal) o «vía rápida» (régimen
especial). Para las primeras (las del artículo 143), la Constitución, en su
artículo 147, apenas señala algunas de sus características, como que debe-
rán contener:
— La denominación de la Comunidad que mejor corresponda a su

identidad histórica.
— La delimitación de su territorio.
— La denominación, organización y sede de las instituciones autóno-

mas propias.
— Las competencias asumidas dentro del marco establecido en la

Constitución y las bases para el traspaso de los servicios correspon-
dientes a las mismas.
Además de estas cuestiones básicas, tan sólo se señala que la reforma de

los Estatutos de Autonomía se ajustará al procedimiento establecido en los
mismos y que se requerirá de la aprobación por las Cortes Generales
mediante Ley Orgánica (art. 147.3). Este amplio margen de libertad para
organizar institucionalmente cada Autonomía dio como resultado que las
distintas Comunidades elaboraban su Estatuto y daban forma a sus institu-
ciones siguiendo el modelo de las Comunidades Autónomas de régimen
especial, es decir, las comunidades históricas.
Sin embargo, para las Comunidades de ‘vía rápida’, las del artículo 151,
sí hubo un diseño más perfilado. En este caso, tal y como indica el artículo
152.1, la organización institucional autonómica se basará en:
a) una Asamblea Legislativa elegida por sufragio universal con arreglo

a un sistema de representación proporcional que asegure, además, la
representación de las diversas zonas del territorio;
b) un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas;

c) un Presidente, elegido por la Asamblea de entre sus miembros, polí-

ticamente responsable ante la misma, y nombrado por el Rey, al que
corresponde la dirección del Consejo de Gobierno, la suprema repre-
sentación de la respectiva Comunidad y la ordinaria del Estado en
aquélla;
d) un Tribunal Superior de Justicia, sin perjuicio de la jurisdicción que
corresponde al Tribunal Supremo, que culminará la organización
judicial en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma.
En este modelo, que al final sería el seguido por unas y por otras, unas
por obligación constitucional y otras por simple imitación, viene a reprodu-
cir en el nivel autonómico el sistema de división de poderes típica de los
Estados democráticos contemporáneos.
En cuanto a los recursos de las Comunidades Autónomas, la
Constitución establece que éstas gozarán de autonomía financiera para el
desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de
coordinación con la Hacienda estatal y solidaridad entre todos los espa-
ñoles (art. 156.1). Dichos recursos, tal y como indica el artículo 157.1,
estarán constituidos por:
a) Impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado, recargos sobre
impuestos estatales y otras participaciones en los ingresos del
Estado.
b) Sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales.
c) Transferencias de un fondo de compensación interterritorial y otras
asignaciones con cargo a los presupuestos Generales del Estado.
d) Rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos de derecho

privado.
e) El producto de las operaciones de crédito.
En cualquier caso, las Comunidades Autónomas no podrán adoptar
nunca medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio o que
supongan obstáculo para la libre circulación de mercancías o servicios.
Finalmente, en cuanto al control de la actividad de los órganos de las
Comunidades Autónomas, éste se ejercerá:
a) Por el Tribunal Constitucional, el relativo a la constitucionalidad de

sus disposiciones normativas con fuerza de Ley.
b) Por el Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado, el del ejer-
cicio de funciones delegadas a que se refiere el apartado 2 del artícu-
lo 150 (la transferencia o delegación de facultades correspondientes
a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean
susceptibles de transferencia o delegación).
c) Por la jurisdicción contencioso-administrativa, el de la administra-
ción autónoma y sus normas reglamentarias.
d) Por el Tribunal de Cuentas, el económico y presupuestario.
Si una Comunidad Autónoma no cumpliera las obligaciones que la
Constitución y las leyes le imponen o actuara de forma que «atente grave-
mente al interés general de España», el Gobierno, previo requerimiento al
Presidente de la Comunidad Autónoma y, en caso de no ser atendido, con
la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá «adoptar las medi-
das necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas
obligaciones o para la protección del mencionado interés general», tal y
como recoge el artículo 155.1.
4. LA FORMACIÓN Y CONSOLIDACIÓN DEL ESTADO

DE LAS AUTONOMÍAS
4.1. Los primeros estatutos de Autonomía

La victoria en las elecciones de 1977, tanto en Cataluña como en el País

Vasco, de aquellas opciones que defendían el restablecimiento de los
Estatutos aprobados durante la II República, obligó al gobierno de Adolfo
Suárez a tomar la iniciativa en el terreno autonómico. De esta forma, se
negoció con Josep Tarradellas, presidente de la Generalitat en el exilio, el
restablecimiento de la autonomía catalana. A través de un Decreto-ley (de
29 de septiembre de 1977) se restableció de forma provisional la autonomía
de Cataluña. De igual forma se intentó con el presidente del gobierno vasco
en el exilio, Jesús María de Leizaola, sin que en este caso se consiguiera el
acuerdo. En este caso se aprobó que los diputados y senadores vascos se
constituyeran en Asamblea Parlamentaria y designaran a un presidente. De

esta forma, la autonomía vasca se restableció también por Decreto-ley (de
4 de enero de 1978).
Estos regímenes de pre-autonomía se extendieron por toda España.
Navarra, por ejemplo, lo hizo a la vez que el País Vasco, y poco a poco se
fueron incorporando otros territorios: Galicia, Aragón, País Valenciano y
Canarias, entre los primeros. Básicamente, en todos ellos se utilizó similar
mecanismo: la formación de una Asamblea de Parlamentarios (compuesta
por diputados y senadores de las provincias integrantes de la región), elec-
ción de un Presidente y nombramiento de un Gobierno. Lo cierto es que ni
la Asamblea legislaba ni el Gobierno tenía apenas competencias, quedando
sobre todo constancia de la importancia simbólica de dichos acuerdos.
Poco a poco, la constitución de las pre-autonomías, de las que se apro-
baron hasta catorce (todas excepto Madrid, Cantabria y La Rioja, que
seguían discutiendo su integración o no en otras comunidades), sirvió para
diseñar el futuro mapa autonómico, aunque apenas tuvieran intervención
alguna en la discusión constitucional que articuló definitivamente el siste-
ma las Autonomías.
Una vez definida la forma de acceso a la autonomía en la Constitución,
Cataluña, el País Vasco y Galicia procedieron a elaborar inmediatamente
sus nuevos Estatutos. El primero en hacerlo fue el del País Vasco, que se
promulgó por Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre; a continuación
Cataluña, por Ley Orgánica 4/1979, de 18 de diciembre; y por último
Galicia, por Ley Orgánica 1/1981, de 6 de abril. Los tres estatutos fueron
aprobados en respectivos referéndum celebrados el 25 de octubre de 1979
(País Vasco y Cataluña) y 21 de diciembre de 1980 (Galicia).
4.2. La generalización autonómica
Aunque el diseño del sistema de autonomías no estaba pensado inicial-

mente para su generalización, la puesta en marcha de los primeros
Estatutos y la ambigüedad constitucional alentaron que las regiones con
tradición histórica y, más aún, también aquellas otras que se crearon ex
profeso ante la nueva situación, decidieran inmediatamente sumarse al
proceso. De esta forma, en apenas unos meses se crearon nuevas autono-

mías surgidas de la nada, se alentaron sistemas uniprovinciales y, en defi-
nitiva, se entró en una dinámica de «invención» autonómica que culminó
una vez completo todo el mapa nacional.
La posibilidad de que todas las Autonomías consiguieran idéntico nivel
competencial, aunque unas de forma más rápida que otras, y de que final-
mente todo el sistema pudiera quedar igualado no contentó a aquellos sec-
tores políticos que habían insistido en la distinción entre las comunidades
históricas y el resto. Las respectivas élites políticas locales se lanzaron
desde un primer momento a una carrera cuyo objetivo fue conseguir tanto
como estuviera en sus manos, lo cual, atendiendo a la ambigüedad consti-
tucional, era mucho.
Desde un primer momento hubo comunidades que intentaron acceder
a la Autonomía por la ‘vía rápida’, como Andalucía o Valencia. En el caso
de la primera, Andalucía, se consiguió acceder a la autonomía a través del
artículo 151 tras un largo proceso de negociación entre los dos partidos
principales (UCD y PSOE), que incluyó la aprobación por parte de las tres
cuartas partes de los municipios y la celebración de un referéndum. De esta
forma, Andalucía se equiparó a Cataluña, el País Vasco, Galicia y Navarra,
pero las heridas del proceso tuvieron como consecuencia el cierre político
a esa vía a otras posibles candidatas, como Valencia o Canarias, que fueron
reconducías a la ‘vía lenta’. Sin embargo, llenando una laguna constitucio-
nal sobre las instituciones que debían poseer las autonomías del artículo
143, se decidió que todas ellas, a imitación de las primeras, tendrían una
Asamblea Legislativa, un Consejo de Gobierno y un Tribunal Superior de
Justicia. Es decir, tendrían prácticamente igual forma institucional pero sin

la celebración de elecciones parlamentarias por iniciativa propia y con un
techo competencial inicialmente más bajo (aunque susceptible de llegar a
ser igualado en el futuro).
4.3. El diseño definitivo del mapa autonómico
La resolución de los problemas nacionales catalán y vasco, la supera-

ción de un centralismo poco eficaz para un Estado de gran tamaño como
lo es el español y la propia presión de las movilizaciones sociales, allí

donde existía conciencia nacional o regional, o en su defecto de las élites
políticas, donde no había tal conciencia, estuvieron en el origen de la
generalización autonómica para todo el territorio nacional. De esta
forma el fervor autonómico afectó a numerosas provincias hasta el
punto de que, de no haberse impedido, el número de autonomías unipro-
vinciales podría haber sido hoy bastante más elevado de lo que es. La
necesidad de incluir a todas las provincias dentro del esquema dificultó
en algunos casos el encaje de algunas de ellas e incluso la propia confi-
guración de determinadas Comunidades. Si la decisión sobre la forma
territorial del Estado había sido uno de los puntos más importantes en
el obligado consenso que permitió la transición a la democracia, una vez
redactada la Constitución y a la espera de poner en marcha el nuevo sis-
tema su desarrollo sería fundamental para asegurar la consolidación del
sistema político.
El problema de no pocas provincias era que su inclusión en unas u
otras posibles comunidades autónomas dependía tan sólo de la fuerza y
apoyos políticos con que contara. Por su parte, el problema de algunas
pre-autonomías (de algunas tan sólo), que se fueron improvisando una
vez abierto el proceso, no era su clasificación o definición como naciona-
lidad o región, sino que no eran una ni otra. La región necesita de una
historia en común ya que es resultado de la acumulación de experiencias
y convivencias compartidas. Tal y como señala Ferrando Badía, la defini-
ción sociológica de región requiere tres elementos que definen a toda
comunidad:
a) el elemento espacial,
b) la conciencia regional, y
c) la tendencia a una organización comunitaria.
No debe olvidarse, en cualquier caso, que no existió un entusiasmo
autonómico general en el período de la transición salvo para la élite políti-
ca. Según un estudio realizado por Manuel García Ferrando, solamente en
las nacionalidades históricas, País Valenciano y Canarias era clara la supe-
rioridad de las opiniones autonomistas sobre las centralistas a la altura de
1976. En ese año la aspiración política regionalista mayoritaria era la cen-
tralista. Otro trabajo de Eduardo López Aranguren, de la misma época,

también recalcaba la ausencia de conciencia regional en la mayor parte de
los sistemas pre-autonómicos. Con el tiempo esos índices se irían transfor-
mando hasta el punto de que en 1990, una vez asentado el sistema autonó-
mico, era muy pequeño el porcentaje de encuestados que prefería el centra-
lismo como forma de organización del Estado, prefiriendo la inmensa
mayoría un sistema autonómico.
Lo ocurrido, por ejemplo, con la provincia de Madrid es indicativo de

cómo transcurrió el proceso. Para Madrid se propusieron diversas fór-
mulas: incluirla junto a Castilla-La Mancha como cabeza de la Comunidad
Autónoma; su integración a Castilla (o a una posible autonomía castella-
na) como ciudad con estatuto propio; la constitución como región pro-
pia ligada a Guadalajara y Toledo, vistas como zonas de descongestión
capitalina; o incluso la creación de una región centro con Madrid y sus
provincias circundantes. Finalmente, Madrid formó parte del régimen
pre-autonómico castellano-manchego, aunque la referencia a la provin-
cia de Madrid que contenía el Decreto-ley de la pre-autonomía en modo
alguno predeterminaba su incorporación a ésa u otra entidad territorial.
Según dicho texto «su especial dimensión sociológica, política y econó-
mica, han aconsejado arbitrar la posibilidad de su integración futura, en
igualdad de derechos con las restantes provincias, en la Junta de
Comunidades de Castilla-La Mancha». El posterior desarrollo de los
acontecimientos, y el hecho de ser la capital del Estado, dio como resul-
tado la creación de la Comunidad Autónoma de Madrid pese al poco
entusiasmo que tal fórmula levantó, siendo calificada por algún autor
como comunidad de «discutible necesidad».
Tras las comunidades históricas, las provincias con voluntad autono-

mista fueron las primeras en sumarse al carro estatutario. En 1983 prácti-
camente estaba cerrado el proceso de formación del Estado Autonómico
con la articulación definitiva de las diecisiete Comunidades Autónomas. Su
cierre final tendría lugar en 1995 con la constitución de Ceuta y Melilla
como Ciudades Autónomas, cuyos Estatutos fueron aprobados por leyes
orgánicas en dicho año.
Fecha de promulgación de los Estatutos de Autonomía
Cataluña 18 de diciembre de 1979

País Vasco 18 de diciembre de 1979
Galicia 6 de abril de 1981
Principado de Asturias 30 de diciembre de 1981
Andalucía 30 de diciembre de 1981
Diputación Regional de Cantabria 30 de diciembre de 1981
La Rioja 9 de junio de 1982
Región de Murcia 9 de junio de 1982
Comunidad Valenciana 1 de julio de 1982
Navarra 10 de agosto de 1982
Canarias 10 de agosto de 1982
Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha 10 de agosto de 1982
Aragón 19 de agosto de 1982
Extremadura 25 de febrero de 1983
Baleares 25 de febrero de 1983
Madrid 25 de febrero de 1983
Castilla y León 25 de febrero de 1983
Ceuta 13 de marzo de 1995
Melilla 13 de marzo de 1995
Elaboración propia
4.4. La Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico

(LOAPA)
Una vez aprobada la Constitución en 1978, e iniciado el proceso de crea-

ción del Estado Autonómico, entre los principales partidos políticos se

instaló la necesidad de elaborar unos pactos que allanaran el camino y
resolvieran no pocos de los problemas que iban surgiendo. Sin embargo, las
urgencias políticas derivadas de la celebración de elecciones generales en
1979, en un primer momento, y de la situación interna de los partidos (par-
ticularmente de la Unión de Centro Democrático) y su extrema rivalidad, en
un segundo momento, impidieron que dichos pactos salieran adelante. Un
hecho determinante en el proceso fue el fracasado golpe de Estado de febre-
ro de 1981, que sirvió de llamada de atención a la clase política, la cual,
desde ese momento, se puso manos a la obra para desatascar no pocos de
los problemas acumulados. Aunque en el discurso de investidura de Calvo-

Sotelo no hubo ninguna mención expresa al pacto autonómico, sí quedó
claro que uno de sus objetivos era desarrollar y generalizar el proceso auto-
nómico durante la legislatura.
Una de las primeras medidas tomadas fue la creación de una Comisión
de Expertos (académicos y políticos), dirigidos por Eduardo García de
Enterría, para la elaboración de unos informes que sirvieran de base para
la resolución de los problemas a través de un pacto autonómico. Con tal fin,
se elaboraron dos informes, uno político y otro económico. Los pactos
tuvieron como virtud el planteamiento de una solución a la generalización
autonómica (fijando el cierre al mapa autonómico), la elaboración de un
calendario y el consenso entre las fuerzas mayoritarias. Como elementos
negativos cabe destacar que no participaron en ellos las fuerzas nacionalis-
tas ya que afectaban a los futuros Estatutos por aprobarse, no a los que ya
estaban en vigor.
De los informes elaborados por la Comisión de Expertos, y de los pactos
autonómicos a que dieron lugar, surgió la aprobación de la Ley Orgánica de
Armonización del Proceso Autonómico (la LOAPA). Aprobada el 30 de junio
de 1982, la LOAPA estableció un mecanismo para la transferencia de com-
petencias a las Comunidades Autónomas según la capacidad de absorción
de las mismas por cada una de ellas. El enfrentamiento con los partidos
nacionalistas llegó hasta el Tribunal Constitucional, el cual declaró incons-
titucionales, en sentencia de agosto de 1983, catorce de sus treinta y ocho
artículos, declarándola no armonizadora ni orgánica. Con los artículos que
se ‘salvaron’ de la sentencia del Tribunal Constitucional se aprobó la Ley del
Proceso Autonómico 12/1983, de 14 de octubre, la cual reguló el papel de
las Diputaciones Provinciales, el régimen general de las Administraciones
de las Comunidades Autónomas, la función pública en las mismas, la trans-

ferencia de servicios y la reforma de la Administración del Estado.
4.5. La financiación autonómica (la LOFCA)
Como desarrollo del artículo 156 de la Constitución, que tal y como

hemos señalado reconoce la autonomía financiera de las Comunidades
Autónomas para el desarrollo y ejecución de sus competencias, en 1980 se
aprobó la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas
(LOFCA). Según establece la ley, en las competencias de gasto cabe distin-

guir entre Comunidades de techo amplio y Comunidades de competencias
reducidas, cuya diferencia principal la establecía la asunción de las compe-
tencias en educación y sanidad. En cuanto al ingreso también puede dife-
renciarse entre las Comunidades de Régimen Común y las de Régimen
Foral, teniendo estas últimas competencias sobre la gestión, recaudación y
diseño de los impuestos. Estas comunidades pagan una cierta cantidad al
Estado, denominado cupo.
Los pactos autonómicos de 1981 supusieron, en clave muy técnica, una
revisión de los criterios y contenidos de las transferencias de servicios del
Estado a las Comunidades Autónomas. La experiencia autonómica acumu-
lada sirvió para corregir defectos y poner en marcha nuevos mecanismos
de funcionamiento. Posteriormente, en 1992, se aprobaría el Acuerdo sobre
Financiación Autonómica, que incidió en:
a) la corresponsabilidad fiscal, dirigida a la cesión de un tramo del
IRPF a las Comunidades Autónomas,
b) el funcionamiento de la Agencia Tributaria, articulando la posibili-
dad de que las Comunidades Autónomas participen en la recauda-
ción e inspección de impuestos estatales,
c) la gestión de nuevos impuestos,
d) la agilización de las transferencias estatales.
5. EL FUNCIONAMIENTO DEL ESTADO AUTONÓMICO

5.1. Las relaciones intergubernamentales
Una de las críticas compartidas al sistema autonómico es la ausencia o

debilidad de las instituciones dirigidas al establecimiento de relaciones
intergubernamentales entre las distintas Comunidades Autónomas y entre
éstas y el Estado. La particular forma de acceso a la autonomía, el desarro-
llo histórico de conformación del Estado autonómico y las características
de la Constitución de 1978 han configurado un sistema dividido territorial-
mente en 17 comunidades sin que existan instituciones que canalicen sus
intereses comunes, sus demandas o su relación con el Estado, quedando

ésta circunscrita a los acuerdos bilaterales que se pudieran alcanzar.
Problemas como la gestión del agua, la construcción de infraestructu-
ras, de vías de comunicación, u otras cuestiones de carácter político, no
encuentran un cauce institucional adecuado. Las carencias del Senado,
segunda cámara que en principio debería estar llamada a ocupar esa fun-
ción, han impedido hasta el momento una solución al problema. El Senado,
según su estructura y competencias actuales, no tiene poder ni competen-
cias para adoptar decisiones y además su representación, aunque basada en
la representación provincial, no tiene carácter autonómico.
Las relaciones entre el Gobierno central y los gobiernos autonómicos
tampoco están institucionalizadas más allá de la comunicación bilateral o la
celebración en común de reuniones entre el presidente del Gobierno y los
presidentes autonómicos, recurso que suele resultar insatisfactorio a ambas
partes. Otro tanto cabe señalar de las relaciones entre las Comunidades
Autónomas y la Unión Europea. Todos estos problemas, algunos de posible
aunque difícil solución (por los acuerdos políticos de los que debieran resul-
tar) se añaden al debe del funcionamiento global del sistema autonómico.
5.2. La reforma de los Estatutos de autonomía
Tal y como establece la Constitución en su artículo 148.2, transcurridos

cinco años desde la aprobación de un Estatuto la Comunidad Autónoma
puede ampliar sus competencias dentro del marco del artículo 149, que
vimos anteriormente. De esta forma, las Comunidades Autónomas que lle-
garon a serlo por la vía del artículo 143 podrían aumentarlas hasta llegar al
máximo previsto. En 1992, después de unos años de funcionamiento del

Estado Autonómico, no se había producido ninguna reforma de Estatutos,
por lo que los partidos mayoritarios, en ese momento el PSOE y el Partido
Popular (PP), alcanzaron un acuerdo sobre dichas reformas. La vía para
conseguir la reforma constaba de dos partes:
a) un procedimiento basado en la Ley Orgánica 9/1992, de 28 de
diciembre, de transferencias del artículo 150.2 de la Constitución,
b) y la propia reforma de los Estatutos, mediante diversas Leyes
Orgánicas.
De esta forma, prácticamente todas las Comunidades Autónomas del

artículo 143 modificaron sus Estatutos en los años siguientes: Aragón en
1996, Castilla-La Mancha en 1997, Murcia, Cantabria y Madrid en 1998,
Asturias, La Rioja, Baleares, Castilla y León en 1999 o Navarra en 2001,
además de la aprobación de los Estatutos de Ceuta y Melilla en 1995. En
todos estos casos, la reforma de los Estatutos supuso un desarrollo del
modelo autonómico a través de la ampliación de competencias de las
Comunidades del artículo 143, que pasaban a convertirse en Comunidades
similares a las del 151. Es decir, la reforma logró la equiparación competen-
cial entre todas las Comunidades (en particular al transferirse las compe-
tencias en educación y sanidad), despertando de nuevo agravios entre las
históricas y el resto.
Tras las elecciones de marzo de 2004, en las que venció de nuevo el
Partido Socialista, se abrió la discusión sobre la reforma de Estatutos de
algunas comunidades históricas (País Vasco, Andalucía y, sobre todo,
Cataluña), condicionando la agenda política de la primera legislatura del
presidente Rodríguez Zapatero. En estos casos, la modificación ha consis-
tido no en la reforma de los Estatutos sino en la elaboración de uno nuevo.
En el caso del País Vasco, la particular deriva del denominado “Plan
Ibarretxe” condujo a su propuesta de reforma a una vía muerta que final-
mente no supuso la modificación del estatuto vasco. Sí se modificarían, de
entre las Comunidades del artículo 151, las de ‘vía rápida’, los Estatutos de
Cataluña y Andalucía por otros nuevos aprobados respectivamente en 2006
y 2007.
En el caso del Estatuto catalán la modificación fue seguida de una gran
polémica: aprobado por amplia mayoría en el Parlamento de Cataluña en
2005, sufrió en las Cortes numerosas modificaciones y mutilaciones. Pese a
ello, fue aprobado tal y como salió del Congreso de los Diputados en refe-
réndum popular celebrado en Cataluña en junio de 2006 (casi 74% de votos
a favor, aunque con una participación que no llegó al 50%). La posterior
presentación de varios recursos de inconstitucionalidad por parte del
Partido Popular y de los Gobiernos autonómicos de Baleares, La Rioja,
Murcia y Valencia supuso la anulación de varios artículos referidos a las
competencias del poder judicial en Cataluña, al Defensor del Pueblo catalán
(Síndic de Greuges) o las relaciones entre el Estado y Cataluña. No son
pocos los autores que datan la posterior deriva independentista de parte del
electorado catalán de ese rechazo.
En el caso del Estatuto valenciano, aprobado en 2006, también hubo

impugnación, aunque en esta ocasión (dado el tono moderado del nuevo
texto) más por rivalidades partidistas que por cuestiones de fondo. El
acuerdo entre PP y PSOE para la aprobación del Estatuto de Andalucía, a
pesar de plantear en ocasiones cuestiones similares a las de los Estatutos
catalán o valenciano, permitió que su tramitación fuera pacífica y no
enfrentada, aprobándose fácilmente y por amplia mayoría. Otras
Comunidades del 143 también sustituyeron sus Estatutos, como Aragón,
Baleares y Castilla y León, en 2007, o Navarra y Extremadura, en 2010 y
2011 respectivamente.
5.3. El rendimiento del Estado autonómico
Las urgencias a las que se enfrentó el Estado en el momento de la tran-

sición, el particular y complejo contexto histórico en que tuvo lugar su
formación y la necesidad de cerrar un proceso de transformación territorial
que podía poner en juego la propia pervivencia del recién creado sistema
democrático, justificaron el diseño final del mapa autonómico. La consoli-
dación de la democracia española, una vez configurado su nuevo sistema
político en la Constitución de 1978, requería la consolidación de un sistema
de organización administrativa que viniera a solucionar problemas y no a
generar otros nuevos. En este sentido, y también en la medida en que la
configuración definitiva del Estado Autonómico permitió mejorar la admi-
nistración pública acercándose en mayor o menor medida a los ciudada-
nos, a pesar de que el camino no ha sido fácil ni ha estado exento de pro-
blemas, el balance inicial de la transformación territorial experimentada

por el Estado español puede considerarse como positiva.
Sin embargo, algunas de las derivas experimentadas por el Estado auto-
nómico (como la proliferación, en ocasiones injustificada, no sólo de insti-
tuciones y cargos públicos sino de las propias autonomías, difícilmente
comprensible apelando a la racionalidad administrativa) han recibido críti-
cas de todo el espectro ideológico, las cuales, en un contexto de crisis eco-
nómica, mayor visibilidad de la corrupción y necesidad de recortar el gasto
público se hacen más visibles que nunca y ponen en tela de juicio la pervi-
vencia en su forma actual del propio sistema autonómico.
Enfrentado a grandes retos, el Estado autonómico seguirá el camino de

reformas emprendido y posiblemente se vea sometido a mayor presión por
parte de sus detractores de uno y otro signo, tanto los que pretenden acabar
con él para poder así aspirar a mayores cotas de independencia como los
que apelan a una nueva centralización política. Su capacidad o incapacidad
de renovarse a través de nuevas fórmulas y nuevos formatos será posible-
mente el termostato que permita anticipar su futura permanencia.
6. CONCEPTOS E IDEAS CLAVE
Provincia
Nacionalidad
Región
Estado centralizado
Descentralización
Estatuto
Comunidad Autónoma
«Vía rápida»
«Vía lenta»
Competencias autonómicas
7. BIBLIOGRAFÍA CITADA Y RECOMENDADA
Aja, Eliseo, El Estado Autonómico. Federalismo y hechos diferenciales,

Madrid, Alianza, 2003 (2ª ed.).
Alberti Rovira, Enoch, «Estado autonómico e integración política», en
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programas del PSOE y del PCE», en Revista de Estudios Políticos, nº 4,
1978.
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ca», en R. Cotarelo, Transición política y consolidación democrática.
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claves del sistema constituyente», en Revista Vasca de Administración
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Ferri durá, Jaime, Política y Gobierno en el Estado Autonómico, Madrid,
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López Aranguren, Eduardo, La conciencia regional en el proceso autonómi-
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Martín Retortillo, Sebastián, La provincia. Pasado, presente y futuro,
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Morales, Antonio, Fusi, Juan Pablo y de Blas, Andrés (dirs.), Historia de la
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Solozábal, Juan José, «Sobre el Estado autonómico español», en Revista de
Estudios Políticos, n.º 78, 1992.
Tusell, Javier y Álvaro Soto (eds.), Historia de la transición. 1975-1986,
Madrid, Alianza, 1996.
Varela, Santiago, El problema regional en la Segunda República española,
Madrid, Unión Editorial, 1976.
Juan del Rosal, 14
28040 MADRID
Tel. Dirección Editorial: 913 987 521

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Tema 4

4.4. La Ley Orgánica de Armonización del Proceso

El presente tema analizará la forma de organización territorial del sistema

La organización territorial del Estado es siempre piedra angular en

En el caso de España, al igual que en buena parte de los países europeos

alumno a lo largo de sus estudios, no se realizará un estudio en profundi-

2. LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO:

En los territorios que ocupan la Península Ibérica se han articulado, a

co y de las circunstancias del mismo, resolvió de manera diferente la orga-

forma de cinco provincias (Tarraconense, Cartaginense, Bética, Lusitania y

procuraba la preservación de los fueros y costumbres tradicionales, respe-

2.1. La estructura provincial

La actual división territorial en provincias es, sin duda alguna, un for-

a las unidades territoriales inferiores a los reinos medievales y, más adelan-

Uno de los objetivos del Estado liberal decimonónico fue el nacionalizar

En cualquier caso, el Real Decreto de 30 de noviembre de 1833 estable-

nombre de sus capitales respectivas, salvo las de Álava, Navarra, Guipúzcoa

Tal y como establece hoy en día la Constitución de 1978, las actuales

(entidades en que a su vez se divide el País Vasco) asumen las competencias

2.2. La forma territorial en la II República

La caída de la dictadura del general Primo de Rivera (1923-1930) arras-

de la monarquía y las principales reformas que, una vez derribada, debe-

cofundador junto a Lluìs Companys de Esquerra Republicana de Catalunya,

de la Constitución de 1931, para la aprobación del Estatuto de una Región

b) Que lo acepten, por el procedimiento que señale la ley Electoral, por lo

c) Que lo aprueben las Cortes.»

Para su aprobación por el Congreso, era necesario, además de ajustarse

En cuanto a las competencias, como ya se ha señalado, la claridad de su

— Adquisición y pérdida de la nacionalidad y regulación de los dere-

— Relación entre las Iglesias y el Estado y régimen de cultos.

— Representación diplomática y consular y, en general, la del Estado en

— Defensa de la seguridad pública en los conflictos de carácter supra-

— Deuda del Estado.

— Ejército, Marina de guerra y Defensa nacional.

— Régimen arancelario, Tratados de Comercio, Aduanas y libre circu-

lación de las mercancías.

— Abanderamiento de buques mercantes, sus derechos y beneficios e

— Jurisdicción del Tribunal Supremo, salvo las atribuciones que se

— Sistema monetario, emisión fiduciaria y ordenación general ban-

— Régimen general de comunicaciones, líneas aéreas, correos, telégra-

— Régimen minero y bases mínimas sobre montes, agricultura y gana-

— Legislación de aguas, caza y pesca fluvial.

2.3. La organización territorial del Estado durante el franquismo

Las demandas autonomistas durante la República por parte de Cataluña,

promover ningún tipo de identidad regional, mucho menos a través de ins-

país, en ningún caso con fines políticos o de organización administrativa.

2.4. El debate constituyente en la Transición

La transición española consistió en la transformación pacífica y en

civil de 1936-1939 por un régimen democrático cuya forma política es la

Constitución de 1978, el texto constitucional no define la forma del Estado

identificación, para Solozábal abusiva, entre descentralización y libertad.

3. LA SOLUCIÓN CONSTITUCIONAL: DESCENTRALIZACIÓN

La Constitución de 1978, de la que en 2013 se celebró su trigésimo quin-

3.1. La forma territorial en la Constitución de 1978

Para entender el carácter del actual sistema autonómico español es

no fue un hegemonismo periférico alternativo al hegemonismo centralista

La primera consideración que debemos tener en cuenta es que el

Como hemos señalado, la pretensión de superar la organización esta-

nacionalismos vasco y catalán, apoyados por amplios sectores sociales en

En cuanto a la formulación constitucional que al final resultó definitiva,

a) Ortega en La redención de las provincias teorizó sobre un Estado

b) Igualmente el pensamiento del jurista García de Enterría tuvo

raciones locales autónomas por la vía de la descentralización. La

4.4. La Ley Orgánica de Armonización del Proceso