Título: El sistema de seguridad hemisférica y el contexto político regional: la revisión del

sistema OEA-JID-TIAR.

Fecha: 30/01/2004
Idioma: español

EL SISTEMA DE SEGURIDAD HEMISFÉRICA Y EL CONTEXTO POLÍTICO REGIONAL:

LA REVISIÓN DEL SISTEMA OEA-JID-TIAR.
Raúl Benítez Manaut *
Investigador del Centro de Investigaciones sobre América del Norte. UNAM.
México.

I. El dilema “Norte-Sur” de seguridad en el hemisferio.

Una ventaja comparativa en materia de seguridad vuelve al continente vulnerable en el

largo plazo. Debido a que en América Latina los fundamentalismos, extremismos
políticos, terrorismo trasnacional, no son fenómenos que afectan a todos los países,
además de que, excepto en Colombia, sus expresiones no amenazan la seguridad de los
países, no se ve como prioridad la cooperación multinacional para su enfrentamiento.
Además, en los países donde existen algunas expresiones de estos fenómenos, como
Colombia y Perú, las estrategias de enfrentamiento son “nacionales”, y la mayoría de los
gobiernos buscan no comprometerse en la cooperación. Esta es una primera debilidad de
la seguridad del hemisferio: las amenazas son trasnacionales y tienen activa presencia en
el hemisferio, como el crimen organizado, otras amenazas son reales sólo para algunos
países, como el extremismo islámico, pero no está presente de forma pasiva, como en la
Triple Frontera Argentina, Paraguay, Brasil. Por ello, a pesar de los acuerdos
internacionales que impulsan la cooperación, las estrategias y atribuciones legales para
su combate son nacionales. Por ello, sigue vigente el principio de soberanía del Estado y
éste se vuelve un límite a la cooperación.

A lo anterior se le agrega un factor adicional: Desde el 11 de septiembre de 2001 un país

 está en guerra, Estados Unidos, y busca que los compromisos multinacionales de
seguridad, tanto globales como el empleo del Consejo de Seguridad de la ONU, como
hemisféricos, como todos los mecanismos existentes bajo la OEA, respalden su estrategia
para enfrentar esta guerra. Con ello apareció, de forma explícita, una brecha “Norte-Sur”
en materia de seguridad. Estados Unidos, el norte, al estar en guerra contra el
terrorismo, [1] busca respaldo para ésta guerra. El “sur”, por otro lado, considera las
amenazas a su seguridad como “multi-dimensionales”, y las prioridades están en las
insuficiencias sociales, económicas e institucionales. [2] Esto demuestra una agenda
Norte, diferente de una agenda Sur de seguridad en el hemisferio. Estas dos agendas en
ocasiones encuentran puntos de convergencia, pero en términos generales representan
dos formas distintas de percibir la seguridad y la inseguridad.

Así, la dinámica inseguridad--seguridad tiene tres posibles desenlaces:

a. El cierre de la brecha Norte-Sur mediante la cooperación simétrica para enfrentar los

desafíos de seguridad.

b. La ampliación de la brecha Norte-Sur, donde se incrementen las diferencias en

percepciones, estrategias para enfrentar las amenazas y se reduzca la cooperación.
Predominarían las estrategias nacionales sobre las cooperativas.

c. Una evolución asimétrica: algunos países cooperarán ampliamente con Estados Unidos y
éste también ayudará a su seguridad, otros sólo restringirán a algunos aspectos
compartidos la seguridad, y otros países no colaboraran con la seguridad de Estados
Unidos, ni éste país con su seguridad.

A pesar de estas tendencias, no se va a dar el paradigma de los extremos: nunca las

políticas de seguridad van a ser 100 por ciento nacionales, y nunca van a ser 100 por
ciento trasnacionales. Por ello, la tendencia a la cooperación en el hemisferio registra tres
modalidades:

4. La continuación de la forma cómo se dio la cooperación desde el fin de la segunda guerra

mundial: a nivel bi-nacional. El paradigma Norteamericano es un claro ejemplo de ello.

5. La búsqueda de diseñar una agenda sub-regional de seguridad, sobre la base de que las
sub-regiones definen de manera diferente su seguridad: por ejemplo, en Centroamérica y
el Mercosur. Esto no ha sido posible en el área andina. En América del Norte (México,
Estados Unidos, Canadá), la cooperación registra avances limitados. En el Caribe también
hay avances importantes en el nivel cooperativa.

6. Apenas inicia el diseño de una agenda hemisférica de seguridad, y por ende de estrategias
comunes para enfrentar las amenazas. [3]

Mientras no se compartan las percepciones de las amenazas y el nivel de riesgo que

 representan, serán limitados los “acuerdos reales” de cooperación. O sea, con la
“Declaración sobre Seguridad en Las Américas” , apenas inicia el diseño compartido de
las agendas de seguridad entre los países. Mientras éste diseño compartido de agendas y
prioridades de seguridad no avance, la modalidad para la cooperación
intergubernamental seguirá siendo a nivel bi-nacional.

Además, si se analiza el catálogo de amenazas convencionales y nuevas, sobre todo el de

la agenda “Sur”, al ser tan amplio, hace que se mezclen las agendas de seguridad de los
países con las agendas de desarrollo. En otras palabras, el concepto multidimensional de
Bridgetown retro-alimenta esta mezcla y dificulta la cooperación, en vez de favorecerla.
Ello se debe a que las amenazas sociales y económicas, como la pobreza, las
enfermedades endémicas trasnacionales, los desastres naturales, la ingobernabilidad, la
corrupción, o la incapacidad financiera de los gobiernos, además de corresponder a
atribuciones “nacionales” y “soberanas” para hacerles frente, no permite lograr acuerdos
de lo que se entiende por “seguridad” en sentido estricto. Así, se abren dos paradigmas:

 El primero es la globalización. Avanza a mayor velocidad en: comercio, flujos de migración

desregulados, capacidad del crimen organizado para establecer vínculos, capacidad de
grupos terroristas para realizar acciones trasnacionales o emplear territorios de países
donde el gobierno tiene poca capacidad de control de información de movimientos de
personas y deficientes sistemas de inteligencia e investigación criminal, como la mayoría
de los países latinoamericanos.

 El segundo es que la voluntad política y la legislación de los países se sigue sosteniendo

en la soberanía del Estado y la nación, y ello impide o hace más lenta la cooperación. O
sea, la velocidad de la apertura es mucho más lenta en éste nivel.

En otras palabras, el péndulo nación-globalización, o soberanía absoluta versus

soberanía relativa, favorece al incremento de las amenazas como el crimen organizado y el
terrorismo, debido a que las limitaciones nacionales para detectarlos y contenerlos son
evidentes, y los compromisos cooperativos son muy limitados.

Además, las dos agendas, la Norte y la Sur, desfavorecen los encuentros comunes y la
cooperación, pues el Sur no desea “subordinarse” pasivamente ante la agenda del Norte, y
el Norte no considera amenazas a la seguridad lo que el Sur sí considera. A lo anterior
hay que agregar que la agenda Sur se subsume en gran cantidad de responsabilidades de
múltiples foros e instituciones de alcance global y hemisférico, más allá de los específicos
de seguridad.

La nueva agenda de seguridad que se desprende de la reunión de México de la OEA (la

denominamos “Agenda de México”) se puede dividir en varias categorías: tradicionales (las
amenazas que se heredan de la guerra fría) y nuevas (las de la post-guerra fría); y desafíos
producto de las debilidades económicas y sociales de la región, con un impacto en la
seguridad, como lo son las que se desprenden de condiciones de pobreza y debilidad
institucional de los países. De igual manera, en la Agenda de México se reconocen las
llamadas amenazas “duras”, encabezadas por el terrorismo, que requieren de gran
 cooperación entre los gobiernos para enfrentarlas. [4] Todas estas amenazas en conjunto
se denominan “multidimensionales”, por su origen distinto, la distinta importancia para
cada país, y las diferentes herramientas para hacerles frente. En la

“Declaración sobre Seguridad en Las Américas”, los 52 puntos en que se enlistan las
amenazas, se pueden ordenar en el orden siguiente:

9. Amenazas “duras” a la seguridad: terrorismo, delincuencia organizada trasnacional,

narcotráfico, corrupción, lavado de dinero, tráfico ilícito de armas (agenda norte);

10. Amenazas de origen social con impacto en la seguridad: la pobreza (agenda sur);

11. Amenazas provenientes de la naturaleza y la salud: desastres naturales, deterioro del

medio ambiente y SIDA (agenda sur):

12. Amenazas contra la integridad de las personas, originadas por causas sociales, pero
realizadas por grupos de crimen organizado: la trata de personas (agenda norte-sur);

13. Amenazas “On Line”: delitos cibernéticos (agenda norte);

14. Amenazas provenientes del transporte de productos peligrosos, desechos tóxicos, petróleo
y material radioactivo (agenda norte-sur);

15. La amenaza por la posible posesión de armas de destrucción masiva por personas o
grupos terroristas que puedan actuar en el hemisferio (agenda norte).

Por la prioridad diferente que le otorgan los gobiernos a estas amenazas, no se definen en
los compromisos asumidos en la Conferencia sobre Seguridad de la OEA los mecanismos
específicos de cooperación. Además, entre estas amenazas, las de la agenda sur
corresponden a otras áreas de acción de los gobiernos (diferentes a los gabinetes de
seguridad o defensa) su erradicación o enfrentamiento, como son ministerios de salud,
combate a la pobreza, etcétera.

II. El sistema de seguridad hemisférica. ¿Vigencia a inicios de siglo XXI?

Claramente, hay una falta de concordancia entre el sistema institucional de seguridad en

el hemisferio (que se orienta a enfrentar a las amenazas duras, que corresponden con la
agenda “Norte”), con la amplitud de las amenazas que proviene del concepto
“multidimensional” (agenda “Sur”). Es común ver la afirmación en la literatura
especializada de que el sistema de seguridad hemisférica debe reformularse muy
profundamente a inicios del siglo XXI, para enfrentar las amenazas emergentes y poder
encontrar mecanismos que realmente encuentren soluciones a los problemas heredados
de la guerra fría. El problema y las diferencias se dan en el rumbo de esa reformulación.
¿Cómo se establecen las políticas de seguridad?. A qué nivel ¿nacional o internacional?

El primer desafío es político. Los gobiernos definen sus prioridades de seguridad de forma
interna. En América Latina, a pesar de que se reconoce el proceso de globalización y su
correspondiente interdependencia, sobre todo a nivel económico y comercial, las
decisiones políticas, de seguridad, defensa y política exterior, siguen determinándose por
variables nacionales. Por ello, la Declaración sobre Seguridad en Las Américas”, señala
que “Cada Estado tiene derecho soberano de identificar sus propias prioridades
nacionales de seguridad y definir las estrategias, planes y acciones para hacer frente a las
amenazas a su seguridad, conforme a su ordenamiento jurídico, y con el pleno respeto del
derecho internacional y las normas y principios de la carta de la OEA y la Carta de las
Naciones Unidas”. [5]

En otras palabras, a pesar de la creciente interdependencia, en el nivel seguridad aun es

vigente el principio de soberanía absoluta de los Estados. Es esto ¿un obstáculo a la
cooperación?. Si y no. Lo que significa es que la cooperación se sostiene en las
modalidades que se implementaron en el periodo 1945-2000. O sea, la cooperación en
seguridad tiene limites. Estos son tres: 1) la voluntad (o falta de) los dirigentes para
establecer medidas multinacionales, 2) las limitaciones jurídicas, impuestas por los
marcos constitucionales y jurídicos existentes, y 3) por un factor ideológico: la
desconfianza existente entre algunos miembros de la comunidad internacional sobre las
actitudes nacionalistas o hegemónicas de algunos actores en el hemisferio. [6]

Un ejemplo de lo anterior es claro en las relaciones de seguridad México-Estados Unidos.

Para México, el noventa por ciento de su seguridad es interna y su agenda es
multidimensional, mientras que para Estados Unidos el noventa por ciento de su agenda
es internacional y su agenda de amenazas es restringida y muy localizada en el
terrorismo. Por ello, México sólo acepta cooperación, -y ofrece cooperación en seguridad-
para amenazas muy específicas. Ello deriva en una percepción muy diferente, y por ende
posiciones muy diferentes, en los foros multinacionales como la ONU y la OEA. Sin
embargo, la cooperación se da a nivel bi-nacional. [7] En otras palabras México se opone a
la estrategia global de Estados Unidos, pero respalda la llamada “Seguridad de la Patria”
(Homeland Security).

Muchos gobiernos en el hemisferio desconfían de la activa política exterior de Estados

Unidos (Preemptive-Security doctrine) con el argumento de que es una política “unipolar”,
que significa que sólo considera sus propias prioridades de seguridad. Por otro lado,
muchos gobiernos desconfían de actores sub-regionales como México o Brasil, por
intentar establecer posiciones “nacionalistas” o “sub-hegemónicas” que impiden la
cooperación. También hay una gran desconfianza de gobernantes “disidentes”, o “neo-
antiimperialistas”, como por ejemplo, el gobierno de Hugo Chávez en Venezuela, y
preocupa que han reaparecido viejas demandas nacionalistas con importante impacto
geopolítico, como la reivindicación de salida al mar de Bolivia. [8] Estos son algunos de los
elementos que se observan como obstáculos a la cooperación en seguridad provenientes
del nivel político. Todo ello impide la “estabilidad geopolítica” del hemisferio.

En otro nivel, es preciso considerar las limitaciones de la política interna de los países.
Por ejemplo, movimientos anti-globalización que imponen a sus gobernantes políticas
aislacionistas (caso de Bolivia), fuerzas políticas “nacionalistas” o “populistas” que
desconfían del proceso de globalización, o sólo aceptan una especie de apertura “Light”
para muchas políticas exteriores, principalmente para aspectos comerciales, pero con
consecuencias en materia de seguridad y defensa. Estas fuerzas políticas están presentes
en los Congresos de muchos países, por ejemplo en Venezuela, México, Brasil, Argentina,
Bolivia y Ecuador, y soportan sus argumentos en contra de la cooperación con el
argumento de que las “políticas neoliberales” son las que causan los principales
problemas de inseguridad (o sea, provocan que se profundice la agenda Sur).

Concepto de Seguridad Hemisférica. Rango de amplitud

Problemas Socialesy SEGURIDAD Defensa

Económicos HEMISFÉRICA (básicamente agenda
(agenda “sur”) “norte”)

Migración Medidas de Confianza

Ambiente Mutua
Catástrofes Naturales Cooperación Guerra a las
Salud Drogas
Pobreza Transparencia
Fuerzas Militares
Valores Políticos Básicos Trasnacionales
Guerra al Terrorismo
Soberanía Maniobras Conjuntas
Defensa de la democracia Operaciones de Paz
Defensa de los Derechos Cooperación en
Humanos Inteligencia

Ante lo anterior, en materia de seguridad y defensa de los países, en ¿qué nivel se ubican
los planteamientos de seguridad hemisférica?, ¿En qué rango de prioridad de los
gobiernos se ubican los organismos regionales americanos?, y ¿qué prioridad otorgan los
gobiernos a los compromisos internacionales?. En el hemisferio este debate se da sobre la
Organización de Estados Americanos (OEA) y sus convenciones, la vigencia o no del
Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR), y mecanismos de cooperación en
defensa como la Junta Interamericana de Defensa (JID).

III. La relación OEA, TIAR, JID.

El llamado de México para revisar el TIAR en el año 2001 no tuvo eco en el

hemisferio. [9] Por el contrario, después del 11 de septiembre, Brasil lo invocó como señal
de solidaridad con Estados Unidos diez días después de los ataques. Con ambas
decisiones se abrió un debate ¿se debe modificar el TIAR y crear un nuevo tratado, se
debe mantener, o se debe fortalecer?. Ante la ausencia de propuestas alternativas, el TIAR
está sujeto a una futura evaluación, [10] sobre la base de una indefinición jurídica sobre
su relación con la OEA. La Declaración de México lo mencionó de la siguiente manera:
“reconocemos la importancia y utilidad que tienen, para aquellos Estados que son parte,
los instrumentos y acuerdos interamericanos tales como el TIAR..” [11]

De igual manera, en la OEA se señaló la necesidad de aclarar la relación jurídica con la

JID. [12] El debate entre las capacidades de estas instituciones y tratados se desplaza a
dos niveles: el internacional, referido a la funcionalidad o no del TIAR y la JID para
enfrentar las nuevas amenazas, y el interno, ya que los planteamientos se orientan en
dirección de que la JID se subordine a la OEA, con los que la autonomía de las fuerzas
armadas de los distintos países se reduciría, pues las decisiones quedarían en manos de
los ministerios de asuntos exteriores y sus embajadas en la OEA. Otro fenómeno es la
creación de la Comisión de Seguridad Hemisférica de la OEA en 1995, y el planteamiento
que desde ella se implementen los acuerdos de seguridad.

¿De lo anterior podemos preguntarnos: siguen vigentes la OEA, el TIAR y la JID, o deben
revisarse?. La respuesta es que siguen vigentes pero deben revisarse y en su caso
fortalecerse. Desde los años noventa del siglo XX, el mecanismo que han empleado los
gobiernos para enfrentar las amenazas emergentes es el de las convenciones. En ellas se
avanza tema por tema y amenaza por amenaza. Sin embargo, la cooperación
intergubernamental aun es restringida a un número reducido de convenciones
interamericanas.

En el trasfondo de éste debate están subsumidas varias problemáticas: fueron

instrumentos surgidos en la segunda guerra mundial (JID) y la guerra fría (TIAR y OEA)
para problemáticas de seguridad vinculadas a compromisos militares y del sector defensa.
Hoy, con el fin de la guerra fría, la vigencia de la democracia y la desmilitarización de la
diplomacia hemisférica, centra el debate en la revaloración de las cancillerías en la
definición de los catálogos de amenazas. Lo anterior sobre una premisa: el rol de Estados
Unidos, que se ha apuntalado a nivel global y hemisférico desde el fin de la guerra fría.
Por ello, encontrar consensos entre 34 países, con una asimetría de poder muy grande,
implica un proceso de negociaciones muy complejo y los consensos, cuando se alcanzan,
tienen un nivel de generalidad que impide la definición específica de compromisos.

IV. Las convenciones y tratados

Desde los años noventa, la diplomacia en el hemisferio tiene un nuevo marco de

referencia: los compromisos cúpula se realizan en las “Cumbres de Presidentes”. Este
proceso arrancó con la Cumbre de Las Américas celebrada en Miami, Florida, en
diciembre de 1994. [13] En esa ocasión, el principal problema de seguridad se localizó en el
tráfico de drogas y delitos conexos como primera prioridad, el terrorismo nacional e
internacional como segunda prioridad, y se mencionó el tema de la necesidad de
desarrollar las medidas de confianza mutua. [14] En la segunda Cumbre, celebrada en
Chile en abril de 1998, se repite la prioridad del tráfico de drogas, el terrorismo, y se
acuerda realizar la Conferencia Especial de Seguridad. [15] En la tercera Cumbre de
Québec, de abril de 2001, además del tráfico de drogas, se hace énfasis en las nuevas
modalidades del crimen organizado como amenaza, señalando la necesidad de reforzar la
cooperación de los sistemas de justicia, la prevención de la violencia, y se hace énfasis en
que las relaciones cívico-militares deben sostenerse en el contexto de regímenes
democráticos de gobierno, señalando que la participación de las fuerzas armadas es
fundamental para combatir las amenazas. [16] En la última Cumbre, la de Monterrey,
México (enero de 2004), el tema de la seguridad se definió como terrorismo, delincuencia
organizada y el tráfico ilícito de armas. [17]
De estas Cumbres de Presidentes se derivan las Cumbres de Ministros de Defensa y Jefes
de Fuerzas Armadas, que es donde se definen los compromisos específicos relativos a
seguridad y defensa. Por ejemplo, en la última Cumbre de Ministros de Defensa (Santiago
de Chile, noviembre de 2002), se afirmó que la democracia y sus instituciones son el
marco idóneo para establecer el trabajo cooperativo. En esta Cumbre se señaló al
terrorismo como una de las principales amenazas y la necesidad de la cooperación para
su combate. Igualmente, se definió al sistema de seguridad interamericano como un
sistema “complejo”, de distinto alcance, que debe enfrentar las amenazas nuevas que se
han fortalecido con la globalización. [18]

Los tratados y convenciones específicas, “tema por tema” y “caso por caso” es el
mecanismo que se ha mostrado como más eficaz para lograr la cooperación en materia de
seguridad. Esta modalidad comenzó a dar sus frutos en el periodo de mayor tensión de la
guerra fría, con el Tratado de Tlatelolco, firmado en 1967, y otros tratados en el nivel de la
ONU, como la “Convención sobre la Prohibición del Desarrollo, la Producción y el
Almacenamiento de Armas Bacteriológicas y Toxínicas” (1972) y la “Convención sobre la
Prohibición del Desarrollo, la Producción, el Almacenamiento y el Empleo de Armas
Químicas y sobre su Destrucción” (1992). El compromiso de los países del hemisferio con
dichas convenciones evitan que se den debates sobre carreras armamentistas como se da
en Asia, Medio Oriente o Africa. De lo anterior se da pie a que el debate sobre carreras de
armas en el hemisferio se reduzca a las armas convencionales.

Entre las convenciones y compromisos más relevantes están los avances en materia de
adopción de medidas de fomento de la confianza mutua, que tienen que ver con medidas
adoptadas en los niveles bi-nacionales, sub-regionales y en menor medida
hemisféricos. [19] Entre ellos están los avances logrados en la distensión regional en
Centroamérica, una vez firmados los acuerdos de paz de Nicaragua, El Salvador y
Guatemala; la resolución de las disputas fronterizas entre Perú y Ecuador; las adoptadas
entre Argentina y Brasil respecto al tema nuclear; y entre Argentina y Chile sobre la
medición del gasto en defensa. [20]

En el seno de la OEA, los tratados y convenciones más importantes son los referentes al
control del tráfico de drogas (CICAD), la cooperación contra el terrorismo (CICTE), sobre
minas antipersonales y esfuerzos internacionales para el desminado, y la Convención
contra la producción y tráfico ilícito de armas de fuego, municiones y explosivos.

Estos avances a nivel de compromisos gubernamentales se ven debilitados por la escasez

de recursos humanos y materiales de la mayoría de los países, la corrupción
gubernamental, y la falta de alcance de la legislación de muchos países para poder
complementar el esfuerzo en el nivel diplomático.

V. Alcances y límites de la cooperación sub-regional y bi-nacional

Un régimen de cooperación hemisférico está lejos de alcanzarse. Ello se debe a una serie
de obstáculos entre los que destacan:
p. la agenda de prioridades de seguridad de cada país. En América Latina y el Caribe las
amenazas provienen del interior y su combate es soberano, mientras que para Estados
Unidos, son amenazas externas y su combate es multinacional;

q. las limitaciones políticas internas en cada país para establecer convenios de cooperación
internacional;

r. una brecha “norte-sur” en el establecimiento de prioridades:

 para el “norte” el terrorismo de alcance global es la principal amenaza;

 para el “sur” la amenaza es la pobreza y los problemas estructurales que causan
ingobernabilidad e inseguridad;

s. las debilidades e incapacidades del “sur” para colaborar con el “norte” (Estados Unidos),
en el nivel que este país requiere en la lucha contra el terrorismo;

t. la imposibilidad de que la cooperación en seguridad se dirija también a una amplia

cooperación para superar la pobreza y las debilidades estructurales de los países. O sea,
limitaciones (o falta de voluntad) del “norte” para colaborar con las preocupaciones de
seguridad del “sur”;

u. la falta de voluntad política, tanto en el norte como en el sur, para superar los obstáculos
y reconocer la agenda de prioridades de los otros países;

v. la falta de reconocimiento de que las amenazas a la seguridad de un país, potencialmente

puede afectar a otros, aunque directamente no se vea amenazado un país en el corto
plazo. Es el caso de la política contra el terrorismo de Estados Unidos y la necesidad de
cooperación para su control y también de la crisis de Colombia.

Los problemas de narcotráfico, terrorismo y crimen organizado en América Latina están

vinculados entre sí, sólo que tienen distinto grado de intensidad según el país o
región. [21] Hay naciones donde el narcotráfico no es considerado una amenaza sustantiva
(como por ejemplo en los países del cono sur), en otros países el fenómeno crece y desafía
a las instituciones, la estructura social y altera las relaciones económicas, como es el caso
de México. [22] Hay otras naciones donde el peligro ha adquirido tal dimensión que está
alterando toda la estructura del Estado, como en Colombia. En este país el narcotráfico se
vincula con los grupos guerrilleros, con lo que desarrollan una guerra que está
comenzando a tener impactos externos muy preocupantes, principalmente en los países
vecinos. [23]

En el hemisferio, la crisis de Colombia es la que más preocupa a los distintos gobiernos.

Desde hace más de 15 años se han intentado diversos esfuerzos de paz entre las fuerzas
guerrilleras y el gobierno, fracasando la mayoría de ellos. A ello hay que agregar el poder
del narcotráfico. Estos dos elementos, narcotráfico y guerrilla, están afectando la
estabilidad del hemisferio en materia de seguridad, principalmente en el área andina y en
Centroamérica. Todos los balances sobre la guerra contra el narcotráfico señalan que está
ha sido un fracaso. Los dos principales grupos guerrilleros marxistas, las Fuerzas
Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), y el Ejército de Liberación Nacional (ELN)
controlan casi el 30 por ciento del territorio rural. También en los noventa se han
consolidado los grupos paramilitares, ahora integrados en las llamadas Autodefensa
Unidas de Colombia (AUC). Todos ellos han realizado alianzas con el narcotráfico, lo que
hace que se configure una situación de “narcoguerrilla”. Esta crisis es la que tiene
prioridad en la agenda de seguridad hemisférica de Estados Unidos e involucra la gran
mayoría de los esfuerzos de cooperación financiera y de seguridad de Estados Unidos,
básicamente con el apoyo al Plan Colombia, cuyo paquete de asistencia es de 1,300
millones de dólares. El siguente balance del New York Times, elaborado en 2001, no sólo
sigue vigente, sino que se presenta con mayor gravedad:

“La Guerra contra las drogas en Colombia probablemente va llegar a ser el tópico más
importante en la agenda al sur de la frontera. Conversaciones de paz con rebeldes
marxistas han fracasado. Grupos paramilitares están masacrando civiles. Los
colombianos se preparan para una situación aún más violenta y un número creciente de
colombianos quieren “La mano dura”, una mano fuerte contra la guerrilla, pues este largo
conflicto civil es sostenido por el contrabando de drogas.
En el corto plazo, Colombia está al borde del caos. Una gran pregunta es si se sigue
respaldando un paquete regional de ayuda de $1.3 billones de dólares propuesto por la
administración de Clinton, dirigido a cortar la producción de cocaína, como la fuente
principal de del financiamiento de dos grupos guerrilleros.
El Sr. Bush, quien ha expresado una precaución general sobre la participación e
involucramiento de Estados Unidos en el extranjero, también tendrá que decidir cuánto
gastar en Colombia. Ahora éste país encabeza la lista de recipientes de asistencia de los
Estados Unidos. Algunos funcionarios colombianos ya están solicitando $600 millones de
dólares al año para mantener la guerra contra las drogas.” [24]

VI. El paradigma Norteamericano

El caso de América del Norte es ilustrativo de cómo se fricciona la seguridad entre el norte
y el sur, donde además se abre un interesante debate entre idealismo y realismo. Canadá
y México sostienen principios “idealistas”, cercanos a la agenda Sur. Canadá con el
postulado de “Seguridad Humana”, México mediante sus principios de política exterior.
En el caso de Estados Unidos, al estar en guerra, su planteamiento es totalmente
“realista”, y se basa en la agenda Norte. México, por haber pertenecido al Consejo de
Seguridad de la ONU en 2002-2003, proyectó su “agenda sur” y sus principios, sobre todo
frente a la “crisis de Irak”. Canadá también sostuvo intensamente, sobre todo durante
2003, principios normativistas, defendiendo en todo momento que las acciones militares
deben sujetarse a la Carta de la ONU. Sin embargo, ambos países, México y Canadá, al
manejar su agenda bilateral de seguridad, tienen una relación pragmática, de total apoyo
a Estados Unidos. Robert Pastor llama a las relaciones entre los países de América del
Norte como un “Doble Bi-lateralismo”, pero señala que las políticas bilaterales de
seguridad son muy similares, hecho que quedó demostrado con los acuerdos de fronteras
inteligentes con ambos países. [25] Según Pastor, una encuesta elaborada por una
empresa canadiense, el 75 por ciento de la población de Canadá y Estados Unidos apoyan
la idea de un “perímetro de seguridad” en Norte América, y 2/3 de la de México. Para
Pastor la verdadera amenaza a la estabilidad de América del Note es el subdesarrollo
económico y social de México, hecho que lleva a que el TLCAN pueda estar en peligro.
Esto explicaría porque México, en los foros hemisféricos, sostiene una agenda “sur”,
aunque en la relación bi-lateral (aquella que sólo se negocia entre ambos gobiernos) se
coopera con la agenda “norte” de manera muy intensa.

En América del Norte, además de la vigencia del TLCAN desde 1994, funciona una
relación burocrática de forma cotidiana que está por encima de los posibles conflictos o
diferencias entre los presidentes. Esto fue notable en el zig-zag en que se encuentra la
relación México-Estados Unidos desde inicios de los gobiernos de Vicente Fox (diciembre
de 2000) y George W. Bush (enero de 2001 ). De un momento “estelar” de excelentes
relaciones (enero-agosto de 2001), se pasó al “congelamiento después del 11 de
septiembre de 1001, pues dejó de ser la prioridad de Bush la política con su vecino,
además de diferentes formas de entender la política migratoria. De ahí se pasó al conflicto
abierto en el Consejo de Seguridad de la ONU (marzo de 2003). Mientras tanto, a pesar de
ese zig-zag, las políticas específicas de seguridad, como la cooperación para el combate a
las drogas (de Estados Unidos hacia México), y el apoyo a las medidas de seguridad
interna de Estados Unidos (de México hacia Estados Unidos). O sea, se establece una
relación “madura” que trasciende la voluntad de los presidentes, para hacer una relación
cotidiana-burocrática. Este es el nivel de prioridad de la relación bi-lateral en materia de
seguridad, por encima de las desavenencias en la política hemisférica o multilateral. [26]

VII. Conclusiones generales

La seguridad en el hemisferio está en una fase crítica. Hay grandes avances pero también
numerosos obstáculos. En otras palabras, se han ampliado las amenazas,
incrementándose la inseguridad, y las respuestas, tanto nacionales como cooperativas,
son muy limitadas. Ello tanto para enfrentar la agenda del norte (terrorismo), como la
agenda del sur (desarrollo económico, social e institucional). O sea, Estados Unidos es
hoy más vulnerable al terrorismo que en el pasado, y América Latina es más débil por el
incremento creciente de las variables económicas, sociales y políticas que se transforman
en amenazas de seguridad.

Muchos problemas estructurales que orientan la agenda “Sur” de seguridad en el

hemisferio están provocando graves situaciones de in-gobernabilidad. Es evidente la
debilidad de las instituciones del Sur, a pesar de que exista voluntad de cooperación. En
algunos países, principalmente los andinos, está la aparición de un nuevo militarismo, de
corte neo-populista. En Bolivia, un anciano dictador militar, Hugo Banzer, que gobernó
Bolivia mediante un golpe de Estado en los setenta, a través de la democracia fue
presidente constitucional de su país. Posteriormente, en ese país un gobernante
democráticamente electo, Gonzalo Sánchez de Lozada, fue derrocado por la radicalización
de un movimiento indígena “antiglobalizador” a fines de 2003. En Paraguay el político
más popular es el general Lino Oviedo. En Venezuela, país estratégico por sus reservas de
petróleo, Hugo Chávez, un joven militar, que intentó dar un golpe de Estado en 1992 y
estuvo en la cárcel dos años, ahora es presidente a través de un proceso electoral. En
Ecuador un militar populista, Lucio Gutiérrez, ganó la elección presidencial en 2002. [27]
Analizando el nivel de apoyo a Estados Unidos en el hemisferio para la aplicación de sus
políticas de seguridad, un análisis del New York Times sostiene que:

“Estados Unidos, que ha visto a la mayoría de los países de América Latina como dóciles
aliados, está enfrentando un importante resentimiento sobre sus políticas comerciales y
de seguridad. Cuando el presidente Bush viaje a México, se va a encontrar con una región
más reticente a apoyar sus políticas. Tanto sobre la guerra en Irak, como la demanda de
un mejor tratamiento a los migrantes, así como el bloqueo al Area de Libre Comercio de
Las Américas, encabezado por Brasil, presenta un panorama no optimista. (...) En
América Latina, la resistencia popular a la estrategia de Estados Unidos se da por la
percepción de que es unilateral. (...) La cara mala del unilteralismo amenaza con
reaparecer.” [28]

Todo lo anterior abre alarmas a las variables que la agenda Sur agrega a la falta de
seguridad. Es evidente que la mayoría de los problemas de seguridad
“multidimensionales” deben ser enfrentados con políticas nacionales, y que las amenazas
de la agenda “Norte” necesitan la cooperación de los sistemas de seguridad, defensa,
justicia e inteligencia. Sin embargo, además de las distintas prioridades, persisten las
imposibilidades políticas, jurídicas e institucionales para avanzar en la cooperación. Por
ello, la inseguridad sigue presente, y la tendencia más probable es que se agreguen
variables negativas a su catálogo. Por todo lo anterior, el panorama es tendencialmente
más negativo que positivo, y que los elementos positivos-cooperativos, siguen en una fase
embrionaria de desarrollo.

Fuente:
Ponencia presentada en el Seminario “Defensa Europa – América Latina”, organizado por
la Chaire Mercosur de Sciences Po-Francia y FLACSO-Chile

* Académico visitante del Centro de Estudios Hemisféricos de la Defensa, National

Defense University (CDS-NDU), Washington D.C. Las opiniones en este artículo son
personales y no involucran al CDHS y a la NDU.
[1] La Constitución de Estados Unidos señala que en el momento de ser atacado, el país
entra en guerra. No es necesaria la autorización del Congreso al presidente para ordenar
los movimientos de tropas o declarar la guerra formalmente. Por ello, después del 11 de
septiembre de 2001, Estados Unidos está en guerra con las agrupaciones que realizan
actos de terrorismo, principalmente las islámicas y los gobiernos que les otorgan apoyo.
David Gray Adler “The Constitution and Presidential Warmaking: The Enduring
Debate”, Political Science Quarterly, Vol. 103, No. 1, 1988, p. 19.
[2] OEA “Declaración de Bridgetown: Enfoque multidimensional de la seguridad
hemisférica”, Bridgetown, Barbados, 4 de junio de 2002. En Secretaria de Relaciones
Exteriores,Conferencia Especial sobre Seguridad de la Organización de Estados
Americanos, Tlatelolco, 27 y 28 de octubre de 1003. Documentos básicos, SRE, México,
2003, p. 66.
[3] El esfuerzo más importante al respecto es la “Declaración sobre Seguridad en Las
Américas”, del 28 de octubre de 2003. Está constituida por una lista de 52 puntos, que
incluyen los listados de las amenazas y las medidas cooperativas para enfrentarlas. OEA
“Declaración sobre Seguridad en Las Américas”, México D.F., 28 de octubre de 2003.
[4] La negociación de la “Agenda de México” en el seno de la OEA fue un complejo proceso
de negociaciones entre posiciones “nacionales” y posiciones colectivas. Ver al respecto
Miguel Ruíz Cabañas “A Review of the OAS Special Conference on Security”, Remarks by
Ambassador Miguel Ruíz Cabañas at the Institute for National Strategic Studies, National
Defense University, Washington, D.C., November 21th, 2003.
[5] “Declaración sobre Seguridad en Las Américas”, op. cit. punto 4, inciso a.
[6] Carolyn Shaw “Limits to hegemonic influence in the Organization of American
States”, Latin American Politics and Society, Vol. 45, No. 3, Fall 2003.
[7 Ver: David A. Shirk “NAFTA Plus?. U.S.-Mexican Security Relations After the 9/11
Terrorist Attacks”, Center for U.S.-Mexican Studies, La Jolla, 2003.
[8] Esto significa que se abre un conflicto interestatal “tradicional” que se pensaba
superado.
[9] Palabras del Presidente Vicente Fox ante el Consejo Permanente de la Organización de
Estados Americanos. Washington, D.C., 7 de septiembre de 2001. El 6 de septiembre de
2002 el gobierno de México anunció formalmente su retiro del TIAR.
[10] OEA “Declaración sobre Seguridad en Las Américas”, op. cit., punto 48.
[11] Idem. punto 4, parágrafo v.
[12] Idem. punto 49.
[13] El análisis detallado de los compromisos entre los gobiernos asumidos en la primera
Cumbre de Las Américas, véase en “Special Issue: The Summit of the Americas: Issues to
Consider”, Journal of Interamerican Studies and World Affairs, Vol. 36, No. 3, Fall 1994.
[14] “Temas de seguridad en los planes de acción de las cumbres de Las Américas”, en
Secretaria de Relaciones Exteriores, Conferencia Especial sobre Seguridad de la
Organización de Estados Americanos, Tlatelolco, 27 y 28 de octubre de 1003. Documentos
básicos, op. cit., pp. 25-28.
[15] Idem., p. 29.
[16] Idem., p. 39.
[17] “Declaración de Nuevo León”, Monterrey, México, 13 de enero de 2004
(www.presidencia.gob.mx). La declaración se centró en temas sociales y económicos.
[18] “V Conferencia de Ministros de Defensa de Las Américas”, Santiago de Chile, 18 al 22
de nivoebre de 2003, “Declaración de Santiago de Chile”. (www.resdal.org-Archivo)
[19] Joseph Tulchin, Francisco Rojas y Ralph Espach (editores) Strategic Balance and
Confidence Building Measures in the Americas, Woodrow Wilson Center Press & Stanford
University Press, Washington, 1998.
[20] Este tema se trata de forma sistemática en la OEA desde 1995. Ver OEA “Declaración
de Santiago sobre Medidas de Fomento de la Confianza y Seguridad”, 10 de noviembre de
1995 (OEA/Ser.K/XXIX.2).
[21] Max Manwaring "Security of the Western Hemisphere. International Terrorism and
Organized Crime", en Strategic Forum, Institute for National Strategic Studies, NDU,
Washington, No. 137, April 1998.
[22] Ver Raúl Benítez Manaut y Stephen J. Wager National Security and Armed Forces in
Mexico: Challenges and Scenarios at the End of the Century, Working Papers Series
Number 236, The Latin American Program, The Woodrow Wilson International Center for
Scholars, Washington, October 1998.
[23] “Declaración de la Conferencia Espacial sobre Seguridad sobre la Situación en
Colombia”, OEA/Ser.K/XXXVIII/CES/, 28 de octubre de 2003.
[24] "No Crops Spared in Colombia's Coca War", The New York Times, January 31, 2001,
p. 1.
[25] Robert Pastor “North America’s Second Decade”, Foreign Affairs, Vol. 83, No. 1,
January-February 2004, p. 128.
[26] Pamela K. Starr “U.S.-Mexico Relations”, CSIS, Hemispheric Focus, Vol. XII, Issue 2,
January 9, 2004. La autora lo denomina una relación estable en el “nivel burocrático”.
[27] Andrés Oppenheimer “Otro salvador de la patria de verde olivo”, Reforma, México, 2
de noviembre de 2002.
[28] Christopher Marquis “Los aliados latinoamericanos de Estados Unidos. No más
confiables y dóciles”, The New York Times, January 9, 2004.