Jurisprudencia - Tomo II PDF

LOS CONCEPTOS
EN LA JURISPRUDENCIA
DEL CONSEJO DE ESTADO
Tomo II
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Consejo de Estado Sala de Consulta y Servicio Civil
LOS CONCEPTOS EN LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO
CONSEJO DE ESTADO
Sala de Gobierno
MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

Presidente
CARLOS MORENO RUBIO
Vicepresidente
HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ
Presidente de la Sección Primera de lo Contencioso Administrativo
RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS
Presidente de la Sección Segunda de lo Contencioso Administrativo
JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS
Presidente de la Sección Tercera de lo Contencioso Administrativo
MILTON CHAVES GARCÍA
Presidente de la Sección Cuarta de lo Contencioso Administrativo
ROCIO ARAUJO OÑATE
Presidente de la Sección Quinta de lo Contencioso Administrativo
ÁLVARO NAMÉN VARGAS
Presidente de la Sala de Consulta y Servicio Civil
CONSEJO DE ESTADO
Sala de Consulta y Servicio Civil

Presidente
ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS
Consejero de Estado
GERMÁN BULA ESCOBAR
Consejero de Estado
EDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ
Consejero de Estado
DIRECTOR DE LA OBRA
Edgar González López
EQUIPO DE INVESTIGACIÓN
Liliana González Gómez
Diana Castañeda Suárez
Andrés Gutiérrez Beltrán
Indira Díaz Lindao
Omar Barreto Cifuentes
Laura Hernández Valderrama
Arturo Mendoza Pedraza
Derys Villamizar Reales
Cristina Gómez Gracia
Luisa Pascuaza Cabrera
Daniela Medina Castro
DISEÑO E IMPRESIÓN ELECTRÓNICA

Imprenta Nacional de Colombia
Bogotá, Colombia
2021
ISBN Obra independiente: 978-958-5570-26-9 (versión digital)
Publicación realizada con el apoyo del Consejo Superior de la Judicatura – CENDOJ

CONSEJO DE ESTADO
Sala de Consulta y Servicio Civil
Contenido
Contenido
Prólogo...................................................................................... 15
Presentación ............................................................................. 19
Conceptos en la jurisprudencia de la Corte Constitucional
y conceptos en la jurisprudencia del Consejo de Estado............. 23
V. FUNCIÓN PÚBLICA Y RÉGIMEN PRESTACIONAL Y DE

SEGURIDAD SOCIAL............................................................ 27
Actividades de alto riesgo. Régimen de transición pensional

para empleados de la Unidad Administrativa Especial
de la Aeronáutica Civil .............................................................. 27
Acto de posesión. Requisito para el ejercicio de una
función pública ......................................................................... 29
Asignación de retiro y pensión militar. Compatibilidad
con pensiones de jubilación e invalidez ..................................... 31
Cesantías. Concepto ................................................................. 32
Cesantías. Regímenes de los servidores públicos del orden
territorial .................................................................................. 33
Comisión Nacional del Servicio Civil. Provisión de empleos
de carrera ante la declaratoria de inexequibilidad de la ley
que definió su estructura ......................................................... 35
Compartibilidad pensional. Concepto y alcance ......................... 37
Congresistas. Cómputo del tiempo para la pensión
de jubilación ............................................................................ 39
Congresistas. Requisitos para acceder a la pensión
de jubilación.............................................................................. 40
Congresistas. Requisitos para el reajuste de la pensión
de jubilación ............................................................................. 44
5
Los conceptos en la jurisprudencia del Consejo de Estado
Convenciones colectivas. Inaplicabilidad

para empleados públicos ........................................................ 45
Cuotas partes pensionales. Causación ..................................... 46
Derechos adquiridos. Alcance en materia laboral ...................... 49
Designación. Alcance ............................................................... 53
Diputados. Liquidación de cesantías.......................................... 54
Diputados. Prestaciones sociales ............................................... 55
Diputados. Régimen de transición en pensiones y cesantías ...... 57
Diputados. Régimen salarial, prestacional y de
seguridad social ....................................................................... 59
Docentes. Comisiones para actividades de carácter sindical .... 61
Docentes. Provisión de vacantes. Profesionalización ............... 63
Docentes. Régimen pensional. Acto Legislativo 01 de 2005 .. 65
Docentes. Relación laboral. Hora cátedra................................... 67
Docentes de preescolar. Asignación adicional ............................ 69
Docentes de tiempo completo. Régimen de prestaciones
sociales. Incrementos salariales ............................................... 73
Edad de retiro forzoso. Aplicación de la Ley 1821 de 2016.......... 75
Edad de retiro forzoso. Efectos................................................... 78
Edad de retiro forzoso. Excepciones ......................................... 80
Edad de retiro forzoso. Validez .................................................. 81
Empleados de la Administración pública. Prima de
vacaciones ................................................................................ 84
Empleados de la Empresa de Ferrocarriles Nacionales
de Colombia. Aplicación de la convención colectiva ................... 85
Empleados del Distrito Especial de
Bogotá y de sus entidades descentralizadas.
Reconocimiento del quinquenio ................................................. 87
Empleados nombrados en provisionalidad. Motivación
del acto administrativo de insubsistencia ................................. 92
Empleados públicos. Concepto ................................................. 94
6
Contenido
Empleados públicos. Liquidación de pensiones con

régimen especial ....................................................................... 95
Empleados públicos. Prestación del servicio en
domingos y festivos ................................................................... 99
Empleados públicos. Regímenes pensionales anteriores
a la Ley 100 de 1993 .............................................................. 100
Empleados públicos del Distrito Capital. Competencia
para expedir el régimen salarial y prestacional........................... 102
Empleados públicos del Distrito Capital. Régimen
prestacional antes y después de la C.P. de 1991 ....................... 104
Empleados públicos del Distrito Capital.
Régimen prestacional ................................................................ 106
Empleados públicos del Distrito Capital. Régimen
salarial y prestacional antes de la Constitución de 1991 ........... 110
Empleados públicos del orden nacional.
Liquidación de vacaciones y prima de vacaciones ................... 112
Empresas de servicios públicos domiciliarios.
Régimen laboral ........................................................................ 113
Empresas de servicios públicos oficiales. Régimen laboral ......... 118
Encargo. Concepto .................................................................... 119
Entidades financieras oficializadas. Régimen laboral ................ 120
Escalas de remuneración. Determinación y alcance ................. 121
Estatuto de carrera docente. Financiación y provisión
de cargos .................................................................................. 123
Experiencia profesional para acceder a cargos públicos.
Determinación y cómputo ......................................................... 125
Experiencia profesional para cargos públicos de ingeniería.
Determinación y cómputo.......................................................... 127
Experiencia relacionada para el ejercicio de empleos
públicos. Concepto .................................................................. 130
Factores salariales. Concepto (página 339 libro) ........................ 131
Fuerzas militares. Sustitución pensional. Requisitos ................ 134
Hospital Militar Central. Régimen salarial ................................ 140
7
Hospital San Juan de Dios. Naturaleza jurídica.

Carácter de sus servidores......................................................... 141
Hospital San Salvador de Chiquinquirá.
Naturaleza jurídica. Carácter de sus empleados ........................ 143
Independencia económica. Determinación de la congrua
subsistencia ............................................................................. 145
Ingreso base de liquidación pensional. Factores salariales ......... 146
Licencia de maternidad. Liquidación.......................................... 147
Mesadas pensionales. Límites máximos ................................... 150
Ministerio de Defensa Nacional y Policía Nacional.
Régimen pensional. Asignación de retiro ................................... 153
Ministerio de Defensa Nacional y Policía Nacional.
Régimen pensional de su personal civil ..................................... 157
Ministerio público y rama judicial. Vigencia de la prima
de antigüedad ......................................................................... 160
Pago de pasivos pensionales. Naturaleza ................................... 161
Pensión de jubilación. Homologación del tiempo de servicio
por producción de un texto de enseñanza ................................. 163
Pensión post mortem. Carácter vitalicio .................................... 165
Pensionados. Reintegro al servicio público................................. 168
Pensionados del Instituto de Fomento Industrial (IFI).
Derechos adquiridos ................................................................. 172
Pensionados del Ministerio de Relaciones
Exteriores. Reajuste pensional ............................................... 174
Pensiones del sector público del orden nacional.
Aplicación del reajuste .............................................................. 175
Pensiones reconocidas antes de la
Ley 100 de 1993. Reajuste. Finalidad ....................................... 181
Prestación social. Concepto ....................................................... 182
Prima de actividad anual. Reconocimiento para
empleados de algunas Superintendencias ................................ 183
Prima técnica. Finalidad y procedencia ..................................... 185
Prima técnica. Magistrados de la Corte Suprema
de Justicia, del Consejo
de Estado y del Tribunal Disciplinario ..................................... 187
8
Contenido
Prima técnica. Prescripción........................................................ 188

Prima técnica. Régimen de transición. Derechos adquiridos....... 190
Prima técnica. Requisito de disponibilidad presupuestal............ 192
Prima técnica. Requisito de experiencia calificada...................... 193
Prima técnica. Requisitos para su reconocimiento .................... 196
Principios de favorabilidad e inescindibilidad. Aplicación ........ 198
Prohibición de recibir doble asignación del tesoro público.
Alcance .................................................................................... 202
Excepción para los docentes pensionados.................................. 203
Excepción para los profesionales de la salud ............................. 205
Prohibición de doble asignación del tesoro público.
Excepción para pensión de vejez del ISS del sector privado ... 206
Excepción por hora cátedra....................................................... 208
Excepción por la extensión de la jornada laboral para
empleados del sector salud ....................................................... 210
Rama judicial. Reincorporación de pensionados a cargos
oficiales .................................................................................. 212
Recobro de cuotas partes pensionales. Prescripción .................. 213
Régimen de ahorro individual con solidaridad. Afiliación
y bonos pensionales................................................................... 215
Régimen pensional extralegal en el nivelterritorial.
Efectos del precedente judicial................................................... 218
Salario. Causación del derecho ................................................ 220
Salario. Concepto ...................................................................... 221
Salario. Concepto y principiode intangibilidad ........................ 222
Salario, sueldo, factor salarial y prestación social.
Concepto y diferencias .............................................................. 224
Salario y sueldo. Diferencias ..................................................... 228
Sector de las comunicaciones. Regímenes pensionales ............. 230
Sentencias condenatorias. Indexación........................................ 235
9
Servicio militar obligatorio. Cómputo del tiempo para la

pensión de jubilación................................................................. 236
Servicio militar obligatorio. Cómputo del tiempo para la
pensión de jubilación. Responsable del pago del aporte ............. 240
Sindicatos. Creación de subdirectivas seccionales...................... 243
Supernumerarios. Procedencia para el nombramiento .............. 245
Reintegro laboral. Imposibilidaden entidades liquidadas o
en cargos inexistentes................................................................ 247
Supresión de cargos de carrera. Derecho a indemnización......... 250
Sustitución patronal. Efectos..................................................... 252
Universidades oficiales. Competencia para fijar el
régimen salarial y prestacional................................................... 254
Universidades públicas. Naturaleza de sus empleados............... 255
VI. HACIENDA PÚBLICA, BIENES DEL ESTADO Y TRIBUTOS. 257
Administración de fondos parafiscales.

Naturaleza de la función............................................................ 257
Aeropuertos y bienes que conforman
la infraestructura aeronáutica. Naturaleza jurídica.................... 258
Aportes parafiscales.
Base de liquidación.................................................................... 261
Arancel de aduanas................................................................... 262
Arbitrio rentístico de la Nación.
Excepciones............................................................................... 264
Bienes baldíos. Cesión............................................................... 266
Bienes de interés cultural.
Efectos de su declaratoria.......................................................... 270
Bienes de uso público.
Prohibiciones en su destinación................................................. 271
Bienes de uso público. Restitución............................................. 272
Contribución de valorización.
Exclusión de los bienes de uso público...................................... 274
Contribución especial de obra pública.
Hecho generador ....................................................................... 276
10
Contenido
Corredor férreo. Naturaleza jurídica

y bienes que lo integran............................................................. 278
Corredor férreo y demás bienes que conforman la
infraestructura ferroviaria. Naturaleza jurídica.......................... 280
Créditos a favor del Tesoro Público. Intereses............................. 287
Cuotas de fiscalización. Empresas oficiales de servicios públicos
domiciliarios como sujetos pasivos............................................. 288
Especies venales de tránsito. Régimen jurídico........................... 291
Estampillas. Origen................................................................... 293
Estampillas. Retención y destinación......................................... 294
Humedales. Naturaleza y régimen jurídico ................................ 296
Impuesto de industria y comercio.
Empresas de servicios públicos domiciliarios como
sujetos pasivos.......................................................................... 297
Impuesto de renta y complementarios.Exención por
venta de asfaltos........................................................................ 298
Impuesto predial. Exclusión de los bienes de uso público........... 300
Impuesto predial. Porcentaje destinado a las corporaciones
autónomas regionales................................................................ 301
Impuesto predial y contribución de valorización.
Régimen jurídico........................................................................ 302
Impuesto sobre las ventas. Cooperativas de trabajo asociado..... 306
Presupuesto anual. Modificaciones............................................ 308
Publicidad exterior visual y colocación de avisos y tableros.
Diferencias................................................................................ 312
Recaudo de impuestos. Función pública.................................... 313
Regalías. Concepto y beneficiarios.............................................. 314
Regalías. Derecho de participación de entidades territoriales .... 316
Revisoría fiscal. Ámbito de aplicación en entidades estatales...... 318
Sistema general de participaciones. Entidades territoriales
como destinatarias directas....................................................... 319
Tasas de aprovechamiento forestal. Naturaleza jurídica............. 322
Tasas para el aprovechamiento y mantenimiento de los
recursos naturales. Competencia para fijarlas............................ 323
11
Tasas retributivas. Cobro de intereses........................................ 325

Vigencias futuras ordinarias y extraordinarias. Diferencias........ 327
VII. ENTIDADES TERRITORIALES........................................ 329
Administración pública distrital. Distribución de

competencias entre el concejo distrital y el alcalde..................... 329
Alcaldes municipales. Competencia para la restitución
de bienes de uso público............................................................ 332
Caja de Vivienda Popular de Bogotá. Naturaleza jurídica............ 334
Concejales. Pago de honorarios.................................................. 336
Concejos municipales. Competencia de su presidente
para celebrar contratos y ordenar el gasto.................................. 337
Concejos municipales. Obligaciones de crear fondos
de solidaridad y redistribución de ingresos................................. 339
Contralorías territoriales. Autonomía administrativa
y presupuestal........................................................................... 340
Control interno en entidades territoriales. Competencia
para la designación del funcionario responsable........................ 342
Corporaciones públicas territoriales. Falta de competencia
para fijar el régimen prestacional de los servidores públicos....... 343
Curadores urbanos. Finalidad................................................... 348
Departamentos. Categorización. Alcance.................................... 349
Descentralización del servicio educativo. Asunción de los
costos de homologación del personal administrativo................... 352
Distrito Capital. Estatuto de personal........................................ 354
Empleados de carrera administrativa del Distrito Capital.
Régimen jurídico........................................................................ 357
Entidades descentralizadas municipales. Competencia
de sus juntas directivas para fijar el régimen salarial.
Requisitos.................................................................................. 361
Fondo de Pensiones de las Entidades Territoriales (Fonpet).
Propiedad, origen y cálculo de los recursos................................ 363
Juntas administradoras locales. Naturaleza jurídica.................. 367
Lotería La Nueve Millonaria. Naturaleza jurídica........................ 368
Monopolio rentístico de las loterías............................................ 370
12
Contenido
Personerías municipales. Autonomía administrativa

y presupuestal........................................................................... 372
Presupuesto municipal. Gastos de capacitación de los
concejales. Alcance ................................................................... 374
Proceso disciplinario de docentes. Garantía de la doble
instancia................................................................................... 374
Servicio de policía de tránsito y transporte. Convenios con la
Dirección General de la Policía Nacional .................................... 376
Situaciones jurídicas laborales consolidadas y definidas.
Intangibilidad............................................................................ 378
Universidad Industrial de Santander. Subvención de
vivienda. Límites ....................................................................... 380
Uso del suelo. Régimen jurídico del Distrito Capital de Bogotá .. 383
VIII. OTROS ASUNTOS......................................................... 385
Antinomias. Reglas de especialidad y temporalidad.................... 385

Aplicación de la ley en el tiempo. Ley 1437 de 2011 .................. 387
Asociación de fondos de empleados. Actividades de ahorro
y crédito autorizadas................................................................. 391
Caducidad y prescripción. Diferencias....................................... 393
Cajas de compensación familiar. Naturaleza jurídica
de sus recursos. Control fiscal................................................... 395
Censo Nacional de Población. Sujeción a la ley aprobatoria........ 398
Certificado de desarrollo turístico como incentivo fiscal.
Derogación. Efectos................................................................... 404
Comunidades negras. Actividades de fomento ........................... 407
Condenas judiciales. Clasificación ............................................ 409
Condenas judiciales. Reglas para solicitar el pago...................... 410
Derecho al debido proceso. Alcance y efectos............................. 413
Derechos adquiridos y meras expectativas. Diferencias ............. 414
Derechos registrales. Naturaleza jurídica................................... 415
Derogación de las normas. Modalidades..................................... 416
Excepción de Inconstitucionalidad. Naturaleza y alcance .......... 417
Fondos mutuos de inversión. Naturaleza jurídica....................... 420
13
Informe administrativo por muerte. Naturaleza jurídica............. 421
Instituciones religiosas. Personería jurídica................................ 423
Interés bancario corriente. Concepto.......................................... 425
Juntas médicas laborales. Plazo para impugnar dictámenes ..... 426
Leyes marco. Alcance de los decretos que las reglamentan ........ 428
Licencia ambiental. Alcance ...................................................... 430
Liquidación y disolución de una persona jurídica. Efectos ......... 431
Loterías. Concepto .................................................................... 433
Condonación de deudas. Modo de extinguir las obligaciones .... 434
Monopolio rentístico de las loterías. Concepto ........................... 435
La Nueve Millonaria. Naturaleza jurídica.................................... 437
Organización Mundial de Comercio. Finalidades........................ 439
Practicaje marítimo. Concepto y alcance ................................... 440
Precedente judicial. Efectos a futuro.......................................... 445
Principio de buena fe. Alcance .................................................. 446
Principio de favorabilidad. Ámbito de aplicación ........................ 448
Principio del efecto útil de las normas. Concepto........................ 450
Procedimiento de restitución de tierras. Etapas. Impugnación ... 451
Protocolo de Internet. Identificación........................................... 453
Sentencias de inconstitucionalidad. Efectos en el tiempo........... 454
Sentencias judiciales. Carácter vinculante y definitivo................ 455
Subsidios familiar y de escolaridad. Cálculo independiente ....... 456
Prólogo
Prólogo
L
os años 2020 y 2021, azotados por la aparición y la propagación del
SARS-CoV-2 (Covid-19), han generado un nuevo orden de cosas a
nivel mundial y difícilmente la humanidad tiene mínima certeza de
su futuro a corto y mediano plazo con ocasión de esta pandemia.
La mayor preocupación mundial se centra en cuándo volveremos a la
normalidad y especial atención se presta a cuál es el papel y la respon-
sabilidad del Estado y de las autoridades públicas para salir de la crisis
sanitaria que confinó a los habitantes del planeta y cuál es el rol del ciu-
dadano frente a ello.
La respuesta a estos interrogantes ocupa la labor, entre otros, de científi-
cos, académicos, médicos, abogados, filósofos, politólogos, economistas,
gobernantes y autoridades públicas, pero también del propio ciudadano.
Se ha vuelto común encontrar referencias y foros de discusión sobre el
cambio de la relación Estado – ciudadano, gobernante – gobernado y
administración – administrado; así como a propósito del debilitamiento
de la democracia, el cambio del contrato social y los límites del poder en
tiempos de crisis colectivas.
Sin duda, ha cambiado abruptamente la manera en que llevamos nues-
tras vidas y ejercemos nuestros derechos y libertades y la forma en que
las autoridades políticas y ejecutivas toman decisiones a nivel local, na-
cional y global.
Al amparo de estados de excepción, el poder ejecutivo se revistió de facul-
tades y herramientas para adoptar las decisiones necesarias con el fin de
conjurar la crisis sanitaria por la que atraviesa la humanidad. En Colom-
bia, como en muchas otras democracias, este mecanismo extraordinario,
que de todas formas está previsto por la Carta Política, otorga facultades
extraordinarias al gobierno, las cuales en tiempos de normalidad corres-
ponden a autoridades de otras ramas.
En virtud del estado de excepción, el poder ejecutivo puede legislar ex-
traordinariamente, suspender las leyes que considere incompatibles e,
15
incluso, contratar productos y servicios mediante supuestos normativos

de carácter excepcional, previstos para los casos de emergencia. Además
puede expedir actos administrativos generales para desarrollar o regla-
mentar los decretos legislativos expedidos con fundamento en ese estado
extremo. Todo, por supuesto, en la medida en que exista una relación
directa con la crisis que se pretende conjurar y que no se vulneren las
garantías fundamentales, aspectos cuyo cumplimiento deben velar las
autoridades judiciales en el ámbito de sus competencias.
Ante este panorama, en el que se han robustecido las potestades del
ejecutivo, es importante que las demás ramas del poder público y los
órganos de control contribuyan, desde su ámbito competencial, a que no
se desconozca el Estado de derecho, a que no se vulneren las garantías
fundamentales de las personas y a evitar los abusos de poder, sin impor-
tar la motivación o el fin perseguido.
En esta tarea resulta fundamental el papel que debe cumplir la Rama
Judicial del poder público, la que con su carácter autónomo e indepen-
diente, propio de los sistemas democráticos y republicanos como el que
establece la Constitución Política colombiana, está llamada a controlar,
a través de sus pronunciamientos, los demás poderes que conforman el
Estado, en especial al ejecutivo.
Colombia tiene el privilegio de contar con el Consejo de Estado, Corpora-

ción bicentenaria que hace parte de la Rama Judicial del Poder Público.
Según la Constitución Política de 1991 tiene dos funciones principales,
que ejerce con autonomía e independencia, a saber: i) desempeñar las
funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo y ii) ac-
tuar como cuerpo supremo consultivo del Gobierno en asuntos de admi-
nistración (art. 237).
Hoy, más que nunca, cuando transitamos por momentos de crisis, en

los que el poder ejecutivo ha robustecido sus potestades, los conceptos
emitidos por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado
cobran mayor relevancia, por cuanto se erigen en un criterio jurídico au-
tónomo, independiente, objetivo y expedito para la toma de decisiones del
Gobierno nacional, ajustadas a la Constitución y la ley.
Por lo anterior, destaco lo oportuno de la publicación de este valioso tra-

bajo, porque, es ahora, cuando Colombia y el mundo atraviesan por una
situación crítica sin precedentes en nuestra historia, en que resulta im-
prescindible conocer la incidencia e impacto de los conceptos emitidos
por el cuerpo supremo consultivo del Gobierno nacional, en la labor ju-
16
Prólogo
dicial desarrollada tanto por la Sala Contenciosa del Consejo de Estado,

como también por la Corte Constitucional.
“Los conceptos en la jurisprudencia del Consejo de Estado” y “Los con-

ceptos en la jurisprudencia de la Corte Constitucional”, sin duda, se con-
vertirán en una guía jurídica importante en la toma de decisiones de
las autoridades tanto administrativas y judiciales, así como instrumento
para los ciudadanos de defensa de sus derechos y garantías.
Es claro que la tarea de elaboración no fue fácil de llevar a cabo. Se anali-

zaron alrededor de 5.000 providencias del Consejo de Estado y 500 de la
Corte Constitucional, para poder medir la aplicabilidad de los conceptos
de la Sala de Consulta y Servicio Civil.
El resultado de ese análisis merece una distinción, puesto que permitió

establecer que los conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil del
Consejo de Estado han sido citados en 1211 decisiones de la sala plena y
las secciones de esta Corporación y en 90 providencias de la Corte Cons-
titucional.
Para la Sala de Consulta y Servicio Civil, el resultado de este trabajo es

altamente gratificante. Significa que se ha cumplido a cabalidad con lo
que nos atribuye la Carta Política de 1991, y ratifica que la iniciativa del
libertador de tener un órgano consultivo es necesaria y de suma impor-
tancia para los estados democráticos.
En esta obra el lector podrá encontrar las fichas de las providencias que
tuvieron en cuenta los conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil
del Consejo de Estado, el tema que se trató, un extracto de la respectiva
providencia con los apartes en los que se hace mención al concepto y
los datos informativos de ambos pronunciamientos (radicado, ponentes y
fecha). Lo anterior, enlazado a un preciso, minucioso y detallado índice
temático.
Estoy seguro de que esta obra despertará un enorme interés de servido-

res judiciales, abogados, estudiantes, académicos y, especialmente, de
las autoridades públicas, quienes, cada vez más, tienen en cuenta los
conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado
para desarrollar las funciones que les encomienda la Constitución y la
ley.
El enorme esfuerzo que se plasma en este trabajo se vislumbra también

como un paso más en el camino que conduce a la consolidación de los
propósitos misionales que se ha trazado el Consejo de Estado en los úl-
17
timos años, como lo son, entre otros, el diálogo permanente con los ciu-
dadanos, la ampliación de las formas mediante las cuales se puedan dar
conocer las decisiones de la Corporación y la permanente rendición de
cuentas a la comunidad.
En suma, no me cabe duda de que esta obra constituirá para muchos

una transcendental fuente de consulta, así como lo han sido las publi-
caciones que en los últimos años han tenido génesis en el Consejo de
Estado.
Sin más, extiendo una formal invitación a leer este texto con detenimiento
y sentido crítico, pues en la medida en que más conozcamos los pronun-
ciamientos de las autoridades judiciales, ora en ejercicio de la función ju-
risdiccional ora en la consultiva, seremos ciudadanos mejor informados
y seguramente tendremos autoridades más responsables.
Recuérdese que una sociedad informada es capaz de tomar mejores de-

cisiones sobre su futuro y es precisamente esto lo que necesitamos para
superar la incertidumbre que deriva de los acontecimientos que hemos
tenido que afrontar en el 2020 y en lo corrido del 2021 y para afrontar el
orden mundial que nos corresponda.
Finalmente, me permito felicitar al doctor Édgar González López, Conse-

jero de Estado responsable de la ejecución y publicación de esta obra, y
al equipo de trabajo que realizó y apoyó la labor, integrado por los fun-
cionarios de todos los despachos de la Sala de Consulta y Servicio Civil:
Cristina Gómez, Indira Díaz, Liliana González, Diana Castañeda, Laura
Hernández, Luisa Pascuaza, Daniela Medina, Derys Villamizar, Arturo
Mendoza, Omar Barreto y Andrés Gutiérrez. Nuestro reconocimiento y
gratitud al equipo de trabajo por su esfuerzo y dedicación en la realiza-
ción de la obra, así como a todos los servidores de la Corporación que de
manera indirecta se sumaron a la causa.
Bogotá, D. C., 14 de mayo 2021.

Consejero de Estado
Presidente de la Sala de Consulta y Servicio Civil
18
Presentación
Presentación
E
l Consejo de Estado colombiano encuentra, sin lugar a dudas, un
marco de referencia en el modelo francés, que tuvo en sus orígenes
una vocación consultiva y fue adquiriendo gradualmente funcio-
nes jurisdiccionales. Este camino fue recorrido de manera similar por
las constituciones nacionales y sus desarrollos legislativos. Sin embargo,
frente al aumento de actividades judiciales a cargo del tribunal supremo
de lo contencioso administrativo, la función consultiva no ha resultado
debilitada.
La práctica ha demostrado, y esta obra así lo confirma, que el Consejo de

Estado, en su faceta de cuerpo supremo consultivo del Gobierno consa-
grada en la Constitución Política (artículo 237), ha contribuido no solo a
la toma de mejores decisiones por parte de las autoridades públicas, sino
también a los jueces en su quehacer de administrar justicia. En efecto,
en la jurisprudencia se evidencia que las decisiones judiciales se han
servido en múltiples oportunidades de los conceptos que emite la Sala
de Consulta y Servicio Civil en variadas materias, pese a su carácter no
vinculante.
Bajo estas consideraciones, la presente obra tiene como propósito iden-

tificar, compilar y dar a conocer las decisiones proferidas por la Sala de
lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sus diferentes
secciones, y por la Corte Constitucional, en las que fueron tomados en
consideración los conceptos emitidos por la Sala de Consulta y Servicio
Civil, para de estar manera dar cuenta de la importancia e impacto que
tienen en la función judicial confiada a dos de nuestras altas cortes.
Cabe señalar que esta obra es una complementación y actualización del

importante trabajo dirigido por el doctor Augusto Hernández Becerra,
que fue publicado en dos tomos en el año 2017, en el marco de la cele-
bración de los 100 años de historia del Consejo de Estado. Es por esta
razón que esta obra toma los nombres de aquellas publicaciones y sigue
el número y denominación de sus capítulos, salvo el número VIII “la ac-
ción de tutela”, que se suprimió y se reubicaron los temas allí contenidos.
19
El presente trabajo excluyó todas las providencias que fueron objeto de

los dos libros anteriores.
Para desarrollar el objetivo mencionado, se formaron seis grupos de tra-

bajo, a los cuales se les asignó el estudio de las providencias (autos y sen-
tencias) correspondientes a cada una de las secciones y salas, dictadas
desde el 1 de enero de 2000 hasta el 30 de marzo de 2019. Es importante
aclarar que en el caso de la Sección Tercera, se excluyeron los autos y se
analizaron únicamente sentencias en materia contractual, precontrac-
tual, de enriquecimiento sin justa causa y de nulidad simple, debido al
gran volumen de información.
Después de la revisión de aproximadamente 5000 providencias del Con-
sejo de Estado, los grupos de trabajo identificaron que los conceptos de
la Sala de Consulta y Servicio fueron tenidos en cuenta en 1211 provi-
dencias de la Corporación así: en 223 de la Sección Primera, 657 de la
Sección Segunda, 315 de la Sección Tercera, 79 de la Sección Cuarta,
112 de la Sección Quinta y 39 de la Sala Plena. Por su parte, el análisis
de 500 providencias de la Corte Constitucional permitió concluir que los
conceptos de la Sala fueron citados en 90 de ellas.
A partir de estos resultados, y teniendo en cuenta los tesauros de los
libros ya mencionados, se realizaron fichas en las que se analizan las
providencias consultadas y se clasifican en diferentes capítulos. Todos
los textos que se encuentran en las fichas fueron transcritos de manera
literal de los autos y de las sentencias. Por lo anterior, y atendiendo crite-
rios de estilo, no se usaron comillas ni cursivas, salvo que en la sentencia
se hubiera hecho una cita textual entre comillas y en cursiva, caso en el
cual se respetó esta forma.
A cada ficha se le asignó un título que pretende reflejar el tema del con-
cepto que fue tomado en consideración por la providencia. Para el efecto,
se celebraron múltiples reuniones presenciales y virtuales durante los
años 2019 y 2020, en las que se realizó una revisión conjunta del índice
unificado y de cada uno de los 512 títulos que contiene la obra, dividida
en ocho capítulos temáticos.
En el primer capítulo sobre la Administración pública y servicio civil,
podrán encontrarse providencias sobre actos administrativos, autorida-
des como superintendencias y corporaciones autónomas regionales, aso-
ciaciones de municipios y de entidades estatales con los particulares,
procesos administrativos, servicios públicos, entidades con funciones
referentes a la responsabilidad fiscal, delegación de funciones, actividad
20
Presentación
administrativa de inspección, vigilancia y control, entre otros importan-

tes asuntos.
En el segundo capítulo se hallarán todo tipo de asuntos electorales, como,
por ejemplo, los conceptos de autoridad política y civil, las inhabilidades
en los cargos de elección popular, los conflictos de intereses de los con-
gresistas en la configuración de los procesos legislativos, la elección de
los contralores territoriales, los tipos de períodos, las faltas absolutas de
los gobernadores, la participación de empleados del Estado en activida-
des de los partidos o movimientos políticos y la pérdida de investidura.
El tercer capítulo tiene por temática la rama legislativa y se podrán con-
sultar decisiones relacionadas con la inasistencia de los congresistas por
fuerza mayor y la refrendación del acuerdo final de paz por el Congreso
de la República.
El cuarto capítulo se centra en la actividad contractual del Estado e in-
cluye temas como los actos reglamentarios autónomos en esta materia,
el pliego de condiciones, los distintos procedimientos de selección, los
conceptos de anticipo y pago anticipado, los contratos adicionales, los
diferentes tipos contractuales -concesión, obra, prestación de servicios-,
el equilibrio económico del contrato, los convenios interadministrativos,
las inhabilidades e incompatibilidades, las nulidades, los poderes excep-
cionales, la terminación de los contratos, las multas, las garantías, el
régimen presupuestal, entre otros.
El capítulo quinto, de mayor extensión, contiene todo lo relacionado con
la función pública y el régimen de prestacional y de seguridad social.
Se reúnen fichas sobre la asignación de retiro y pensión militar y su
compatibilidad con pensiones de jubilación e invalidez, las cesantías en
los regímenes de los servidores públicos del orden territorial, la pensión
de jubilación de los congresistas, el régimen salarial, prestacional y de
seguridad social de los diputados, el régimen pensional de los docentes,
la prima técnica, la prohibición de recibir la doble asignación del tesoro
público, los regímenes pensionales anteriores a la Ley 100 de 1993 de
los empleados públicos, el estatuto de carrera docente, las cuotas partes
pensionales, los sindicatos y los empleados de las universidades públi-
cas.
El capítulo sexto tiene por objeto la Hacienda pública, bienes del Estado
y tributos y para ello se tratan tópicos como la administración de los fon-
dos parafiscales, los bienes baldíos y los bienes de uso público, las cuotas
de fiscalización, el impuesto de renta, el impuesto predial y el porcentaje
destinado a los corporaciones autónomas regionales, las regalías, las ta-
sas de aprovechamiento forestal y las vigencias futuras.
21
El capítulo séptimo trata el tema de las entidades territoriales, la distri-

bución competencial entre el concejo y alcalde, la autonomía administra-
tiva y presupuestal de las contralorías territoriales y de las personerías
municipales, los fondos de pensiones de las ET, el monopolio rentístico
de las loterías, los usos del suelo, el presupuesto municipal, el control
interno, los empleados del Distrito Capital y algunas obligaciones de los
concejos municipales.
El capítulo octavo se concentra en asuntos de variada índole como las
condenas judiciales, las modalidades de derogación de normas, el alcan-
ce de los decretos que reglamentan leyes marco, la liquidación de perso-
nas jurídicas, el practicaje marítimo, protocolo de internet, entre otros.
Como se observa en esta obra, está demostrada la relevancia práctica de
la función consultiva en la función judicial. Esta es una de las razones
por las que el ordenamiento jurídico se ha ocupado de su fortalecimiento.
En efecto, recientemente, la Ley 2080 de 2021 amplió la función de emi-
tir concepto en relación con las controversias jurídicas que se presenten
entre entidades públicas del orden nacional, o entre estas y entidades del
orden territorial, ya no solo para precaver litigios sino además para los
eventos en los que ya existe uno. Así mismo, esta normativa incluyó nue-
vas disposiciones relativas a la suspensión del proceso judicial en curso
y a la facultad de decretar pruebas.
En algunos años, por tanto, resultará un ejercicio académico de sumo
interés analizar también la incidencia de estos nuevos conceptos en la
litigiosidad del Estado colombiano y en las decisiones judiciales de las
altas cortes.
Finalmente, además de dar a conocer la incidencia de los conceptos emi-
tidos por la Sala de Consulta y Servicio Civil en la jurisprudencia, esta
obra le permitirá al lector acercarse a un sin número de estudios jurídi-
cos sobre diversos campos del derecho, en ocasiones poco comentados,
que han sido tratados con rigurosidad por esta Sala, y cuyas conclu-
siones son desconocidas por muchos. Es por ello una gran satisfacción
presentar este trabajo, en una labor de difusión del conocimiento a toda
la comunidad jurídica y civil, a la que esperamos le resulte útil.
EDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ
Consejero de Estado
Director de la obra
22
Estadísticas
Conceptos en la jurisprudencia de la
Corte Constitucional y conceptos en la
jurisprudencia del Consejo de Estado
Número de providencias que citan conceptos por cada sala
Sala de Revisión Sala Plena

136 112
Total de providencias: 248

Número de providencias que citan conceptos por capítulo
Otros asuntos
Administración Pública
y Servicio Civil
Contratación 26 43
Estatal
22
Asuntos
Electorales 10
Rama 11
Legislativa
22
Hacienda Pública,
Bienes y Tributos 8 106
Función Pública
y Régimen Prestacional
Entidades
y de Seguridad Social
Territoriales
Total de providencias: 248
23
Conceptos en la jurisprudencia del Consejo de Estado

Número de providencias que citan conceptos por cada Sección
Sala Plena
Sección Quinta
Sección Primera
39
Sección Cuarta 116 224
81
298
Sección Tercera
658
Sección Segunda
Total de providencias: 1.416

Número de providencias que citan conceptos por capítulo
Otros asuntos Administración Pública

y Servicio Civil
71
Contratación 242
Estatal
285
Asuntos 151
Electorales
475
Rama 88 Función Pública
Legislativa 5 99 y Régimen Prestacional
y de Seguridad Social
Hacienda Pública,
Bienes y Tributos
Entidades
Territoriales
Total de providencias: 1.416
24
Estadísticas
Conceptos en la jurisprudencia de la Corte Constitucional vs.

Comparación del total de providencias que citan conceptos
Corte
248
Constitucional
Consejo
1.416
de Estado
0 200 400 600 800 1.000 1.200 1.400 1.600
Conceptos en la jurisprudencia de la Corte Constitucional vs.

Comparación del total de providencias que citan conceptos por capítulo
Otros asuntos 26
71
22
Contratación Estatal
285
10
Asuntos Electorales
151
Rama Legislativa 11
5
Hacienda Pública, 22
Bienes y Tributos 88
Entidades Territoriales 8
99
Función Pública y Régimen 106
Prestacional y de Seguridad Social 475
Administración Pública 43
y Servicio Civil 242
0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 500
No. de Providencias de la Corte Constitucional No. de Providencias del Consejo de Estado

Total: 248 Total: 1416
25
V. Función pública y régimen prestacional y de seguridad social
V. Función pública y régimen

prestacional y de
seguridad social
Actividades de alto riesgo. Régimen

de transición pensional para empleados
de la Unidad Administrativa Especial
de la Aeronáutica Civil
Sentencia: Consejo de Estado. Sección Segunda

Fecha: 21/10/2010
Radicado: 25000-23-25-000-2005-01315-01(1904-07)
Ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila
Concepto citado: Sala de Consulta y Servicio Civil
Fecha: 18/03/1998
Radicado: 1069
Ponente: Javier Henao Hidrón
Si bien es cierto que, el Decreto 1835 de 1994 fue revocado por el Decreto
2090 de 2003, “por el cual se definen las actividades de alto riesgo para la
salud del trabajador y se modifican y señalan las condiciones, requisitos y
beneficios del régimen de pensiones de los trabajadores que laboran en di-
chas actividades”, también lo es que, esta última normatividad no es apli-
cable al caso del actor, pues su derecho pensional fue consolidado con an-
terioridad al 28 de julio de 2003 día de entrada en vigencia del Decreto548.
Ahora bien, en torno al sentido y alcance del precitado: artículo es posible
distinguir dos sectores de servidores públicos que se encuentran ampa-
rados por el régimen de transición pensional:
548 Cita original n.º 2: Al respecto ver la sentencia de 30 de abril de 2009, proferida por
esta Subsección, con ponencia de la Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez, Expediente
No. 250002325000200608360 01 (2758-2008), Actor: Oscar Hernando Morales Car-
mona.
27
a) Los servidores descritos en el artículo 6° del Decreto 1835 de 1994,

es decir, los servidores públicos que laboren en las actividades previstas
en el numeral 4 del artículo 2º del mismo Decreto, que en el caso de la
Aeronáutica Civil, eran: “Técnicos aeronáuticos con funciones de controla-
dores de tránsito aéreo, con licencia expedida o reconocida por la oficina
de registro de la Unidad Administrativa especial de Aeronáutica Civil de
conformidad con la reglamentación contenida en la resolución No. 03220
de junio 2 de 1994 por medio del cual se modifica el manual de reglamen-
tos aeronáuticos, y demás normas que la modifiquen, adicionen o aclaren.
Técnicos aeronáuticos con funciones de radio operadores, con licencia ex-
pedida o reconocida por la oficina de registro de la Unidad Administrativa
Especial de Aeronáutica Civil, con base en la reglamentación contenida
en la resolución No. 2450 de diciembre 19 de 1974 por medio del cual se
adopta el manual de reglamentos aeronáuticos, y demás normas que la
modifiquen, adicionen o aclaren.”.
b) Los servidores que a 31 de Diciembre de 1993 se encontraban incorpo-
rados a la planta de personal del Sector Técnico Aeronáutico.
El anterior entendimiento también ha sido esbozado por esta Corpora-
ción en los siguientes términos549:
“II. Régimen de transición. El decreto mencionado dispuso,
además, que el régimen de transición previsto en el artículo 36
de la ley 100 de 1993 se aplica a los servidores públicos de la
Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil. Agregó
que, “no obstante”, se establece para los funcionarios de dicha
unidad administrativa especial que tuviesen 35 años o más de
edad si son mujeres, o 40 o más años de edad si son hombres,
o 10 o más años de servicios prestados o cotizados y para
quienes rigen las normas especiales para obtener la pensión
de vejez o “al 31 de diciembre de 1993 se encontraban incor-
porados a la planta de personal del Sector Técnico Aeronáuti-
co”, el régimen anterior que les era aplicable respecto de
requisitos de edad para acceder a la pensión de vejez o jubila-
ción, el tiempo de servicios o el número de semanas cotizadas,
y el monto de dicha pensión.
(…).
549 Cita original n.º 3: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Consejero
Ponente: Dr. Javier Henao Hidrón, Concepto de 18 de marzo de 1998, Radicación nú-
mero: 1.069.
28
Para los servidores de la Unidad Administrativa Especial de

Aeronáutica Civil, el decreto 1835 de 1994 - además del régi-
men de transición del artículo 36 de la ley 100 de 1993 - prevé
un régimen especial aplicable a los servidores que desempe-
ñen las actividades de alto riesgo señaladas en el reglamento
y a quienes a 31 de diciembre de 1993 se encontraban incor-
porados a la planta de personal del sector técnico aeronáutico.
(…).”. (El resaltado es del texto).
Descendiendo al caso concreto, se encuentra acreditado que el señor Her-
nando Antonio Noreña Rincón, se encuentra amparado por las previsiones
del precitado: Decreto 1835 de 1994, pues al 1 de abril de 1994 acredita-
ba más de 40 años de edad y al 31 de diciembre de 1993 se encontraba
incorporado a la planta de personal del Sector Técnico Aeronáutico de la
Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil. En efecto, el Jefe de
Grupo de Vuelos de la Aeronáutica Civil certificó que el actor “laboró en
el Grupo de Vuelos desde su ingreso a la Entidad del 02 de mayo de 1985
hasta la presente fecha, desempeñándose como profesional aeronáutico IV
grado 30 y funciones en el área técnica Aeronáutica.” (Fl. 11).
Acto de posesión. Requisito para el ejercicio

de una función pública

Fecha: 03/03/2011
Radicado: 76001-23-31-000-2001-02548-01(1985-08)
Ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren
Otra sentencia que cita el mismo concepto:
Sentencia del 24/05/2012. Rad. 70001-23-31-000-
1998-00702-01(0213-11).
Fecha: 17/12/1971
Radicado: 606
Ponente: Alberto Hernández Mora
El artículo 122 de la C.N. dispone que ningún servidor público puede
ejercer el cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitu-
ción y desempeñar los deberes que le incumben.
29
A su vez el decreto 1950 de 1973, en su artículo 25 en concordancia con

el artículo 4 del decreto 2400 de 1968, disponen que para ejercer un
empleo público de la rama ejecutiva del poder público se requiere “ser
designado regularmente y tomar posesión”.
La posesión es entonces una formalidad de estirpe constitucional que
tiene por objeto comprometer el ejercicio de la función pública por parte
de los empleados públicos, dentro del marco de la constitución y la ley.
La Sala de Consulta y Servicio Civil ilustró sobre el tema con estas re-
flexiones que son actuales, a pesar de que tienen el fundamento norma-
tivo en la Carta del 86:
“El ejercicio de toda función pública requiere el requisito de la
posesión. Esta ceremonia que en apariencia pudiera conside-
rarse como cumplimiento de una mera formalidad, tiene por
el contrario una profunda significación en el Estado de dere-
cho y responde a la necesidad de someter el comportamiento
de todo funcionario a los mandatos de la Constitución y de
la ley. Solo así se preserva la libertad individual cuando go-
bernantes y gobernados obedecen a la misma norma jurídica.
Nuestra Constitución enseña que en Colombia todo empleo
debe tener sus funciones detalladas en la ley o reglamento
(art. 63), que el funcionario público es responsable por la in-
fracción de la Constitución y de las leyes, por extralimitación
de las funciones o por omisión en el ejercicio de estas (art.
20) y que ningún funcionario entrará a ejercer su cargo sin
prestar juramento de sostener y defender la Constitución y
de cumplir con los deberes que le incumban (art. 65). En esta
sencilla trilogía de preceptos encuentra uno de sus más valio-
sos pilares el concepto democrático de gobierno. En el acto de
la posesión se perfecciona la investidura del ciudadano para
el ejercicio de funciones públicas, pero al mismo tiempo se
recoge de él, el juramento de ser leal a las instituciones y de
ajustar sus actos a la ley (…).
Considerado en su aspecto acto procedimental, el juramento
que se presta en la posesión es el requisito constitucional que
habilita para el ejercicio de una función pública determinada.
Esto es, su alcance jurídico que no incide sobre el tiempo que
30
dure el ejercicio del cargo, mientras permanezca el origen de

la investidura y vigencia de ésta.”550.
Sobre la naturaleza jurídica del acta de posesión esta Corporación ha
sostenido que: “…no es un acto administrativo strictu sensu, sino un
documento escrito en el que se relatan en forma clara, pormenorizada
y veraz, los hechos relativos a la toma de posesión de un cargo público.
La posesión no es por lo mismo un elemento fundamental para probar el
ejercicio de un cargo, por cuanto es un simple acto formal que tiene por
objeto demostrar que se ha prometido el cumplimiento de los deberes que
el cargo impone, de acuerdo con la ley, y que se han llenado determina-
das exigencias legales que autorizan el ejercicio del mismo551”.
Asignación de retiro y pensión militar.

Compatibilidad con pensiones
de jubilación e invalidez

Fecha: 18/02/2010
Radicado: 25000-23-25-000-1997-47814-01(4326-05)
Fecha: 23/09/1998
Radicado: 1143
Ponente: César Hoyos Salazar
Ahora bien, de conformidad con lo establecido en el artículo 175 del De-
creto 1211 de 1990, concordante con lo dispuesto por la Constitución
Política, artículo 128, y la Ley 4ª de 1992, artículo 19, las asignaciones
de retiro y pensiones militares son compatibles con las pensiones de
jubilación provenientes del derecho público, siempre y cuando lo sean
por tiempos diferentes. En este sentido, en concepto No. 1143 de 23 de
septiembre de 1998, de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo
de Estado, C.P. doctor César Hoyos Salazar, se sostuvo:
“El alcance de la compatibilidad de las asignaciones de re-
tiro y las pensiones militares con pensiones de jubilación o
550 Cita original n.º 1: Concepto del 17 de diciembre de 1971. MP: Alberto Hernández
Mora.
551 Cita original n.º 2: Exp. 2582 C.E. Sección II, julio 31/80.
31
de invalidez de entidades de derecho público, implica que se

causen con tiempos diferentes de servicio, pues, no es posible
con un mismo tiempo obtener dos prestaciones que tienen
idéntica causa y objeto. (…)”.
Cesantías. Concepto

Fecha: 27/09/2018
Radicado: 41001-23-33-000-2012-00059-02(4966-16)
Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez
Fecha: 22/08/2002
Radicado: 1448
Ponente: Flavio Augusto Rodríguez Arce
21. Con posterioridad, la Ley 65 de 1946552 replanteó el carácter indemni-
zatorio de la cesantía al establecer que este auxilio debe ser pagado cual-
quiera que fuere el motivo del retiro, de modo que se le sustrajo de su ca-
rácter sancionatorio para el empleador y correlativamente indemnizatorio
para el trabajador, y se convirtió en una prestación social, reproducida
finalmente así en el Código Sustantivo del Trabajo553.
22. Desde el punto de vista jurisprudencial554 (sic), ha sido concebido
como un derecho del trabajador de creación legal, originado en los servicios
subordinados que se prestan al empleador, que tiene como objeto básico
y primordial cubrir el infortunio en que aquél se puede ver enfrentado por
desocupación, al perder su empleo, sin perjuicio del pago de avances para
las finalidades establecidas en el ordenamiento jurídico, por consiguien-
te, ha sido definida como un ahorro que constituye una prestación social.
552 Cita original n.º 16: “Por la cual se modifican las disposiciones sobre cesantía y jubi-
lación y se dictan otras”.
553 Cita original n.º 17: “ARTÍCULO 249. REGLA GENERAL. Todo {empleador} está obliga-
do a pagar a sus trabajadores, y a las demás personas que se indican en este Capítulo,
al terminar el contrato de trabajo, como auxilio de cesantía, un mes de salario por
cada año de servicios y proporcionalmente por fracción de año.”
554 Cita original n.º 18: Consejo de Estado – Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto
1448 del 22 de agosto de 2002. M.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce.
32
Cesantías. Regímenes de los servidores

públicos del orden territorial

Fecha: 25/10/2007
Radicado: 73001-23-31-000-2002-01823-01(1004-05)
Ponente: Jesús María Lemos Bustamante
Otras sentencias que citan el mismo concepto:
1998-00177-01(4298-05)/ Sentencia del 22/05/2008.
Rad. 23001-23-31-000-2001-00471-01(2339-06)/
2001-01650-01(5816-05)/ Sentencia del 16/04/2009.
Rad. 08001-23-31-000-2002-01739-01(0694-07)/
2007-00007-01(1608-11)/ Sentencia del 16/02/2012.
Rad. 70001-23-31-000-2004-01980-01(1767-10)/
2010-00220-01(0502-12)/ Sentencia del 30/08/2012.
Rad. 08001-23-31-000-2008-00369-01(0873-12)/
2013-00192-01(0271-14)/ Sentencia del 24/07/2017.
Rad. 44001-23-33-000-2013-00088-01(1659-15)/
2014-00162-01(4469-15)/ Sentencia del 17/05/2018.
Rad. 08001-23-33-000-2012-00037-02(1458-15)/
2013-00094-01(2654-15).
Fecha: 22/08/2002
Radicado: 1448
Ponente: Flavio Rodríguez Arce
En relación con el régimen de cesantías de los empleados territoriales, la
Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación, en Concepto del 22
de agosto de 2000 (sic), Radicado No. 1448, sostuvo:
“Del recuento normativo se concluye que en la actualidad exis-
ten tres sistemas diferentes de liquidación y manejo de cesan-
tías para servidores públicos del orden territorial, a saber (sic)
33
y una situación generada por el tránsito legislativo, a la que se

hará alusión posteriormente:
1°.- Sistema retroactivo: las cesantías se liquidan con base en
el último sueldo devengado, sin lugar a intereses. Se rige por
la ley 6ª de 1945 y demás disposiciones que la modifican y re-
glamentan y es aplicable a los servidores públicos vinculados
antes del 30 de diciembre de 1996.
2°.- Sistema de liquidación definitiva anual y manejo e inver-
sión a través de los llamados fondos de cesantías creados por
la ley 50 de 1990: incluye el pago de intereses al trabajador
por parte del empleador; cobija a las personas vinculadas a
estos a partir del 31 de diciembre de 1996, en los términos del
decreto 1582 de 1998.
3°.- Sistema del Fondo Nacional de Ahorro: desarrollado en el
artículo 5° y demás normas pertinentes de la ley 432 de 1998;
rige para los servidores que a él se afilien y contempla la li-
quidación anual de cesantías, pago de intereses por parte del
Fondo, protección contra la pérdida del valor adquisitivo de la
moneda y, además, contribuye a la solución del problema de
vivienda y educación.
(...)
En resumen, el régimen retroactivo de cesantías presenta como
principal estímulo la posibilidad de liquidar la prestación por
todo el tiempo de servicios con base en el último sueldo de-
vengado por el servidor público. El régimen de la ley 50 de
1990, frente al anterior, tiene la desventaja de la liquidación
anual, pero presenta el privilegio del pago de intereses que
aquél no contempla. Por su parte, el régimen del Fondo Nacio-
nal de Ahorro, que hace liquidación anual de cesantías, refleja
las prerrogativas de un pago de intereses, protección de dicho
auxilio contra la depreciación monetaria, contribución a la solu-
ción del problema de vivienda y educación de los afiliados. De
tal manera que resultaría poco atractivo, al tiempo que injusto
y desequilibrado, un sistema que coja lo desfavorable de los
otros y no ofreciera ninguna condición benévola para el traba-
jador, como sería aquél en el que las cesantías se liquidaran
anualmente, sin lugar a interés alguno, contrariando el man-
dato expreso del legislador que ordena el pago de los intereses
referidos”.
34
De las normas transcritas y de los lineamientos doctrinales señalados se

deduce que el Régimen de Liquidación Anual de Cesantías, regulado por
la Ley 50 de 1990 en sus artículos 98 y siguientes, con la consecuente
inclusión de los beneficios de pago de intereses de cesantías e indemniza-
ción en caso de falta de consignación oportuna de las mismas en el Fondo
Privado, es aplicable a los servidores públicos que se rigen por la Ley 344
de 1996 y por el Decreto 1582 de 1998, razón por la cual las vinculacio-
nes laborales que se efectuaron con anterioridad a su entrada en vigencia
no pueden, en principio, ser tratadas bajo el mismo.
Comisión Nacional del Servicio Civil. Provisión

de empleos de carrera ante la declaratoria de
inexequibilidad de la ley que definió su estructura

Fecha: 27/09/2007
Radicado: 25000-23-25-000-2001-06730-01(0439-05)
Ponente: Alfonso Vargas Rincón
Sentencia del 26/06/2008. Rad. 68001-23-15-
000-2001-01916-01(0606-07)/ S e n t e n c i a
del 07/10/2010. Rad. 25000-23-25-000-2000-
04377-01(2020-08)/ Sentencia del 11/08/2011.
Rad. 05001-23-31-000-2002-03329-01(0078-
10)/ Sentencia del 30/08/2012. Rad. 08001-23-
31-000-2001-01470-01(0562-12)/ Sentencia del
25/10/2012. Rad. 11001-03-25-000-2007-00096-
00(1811-07)
Fecha: 03/09/1999
Radicado: 1213
A partir del pronunciamiento de la Corte Constitucional (C-372/99)555,
surgieron varios interrogantes, entre otros, el relacionado con la posibi-
555 Cita original n.º 1: Mediante esta sentencia se declaró inexequible el artículo 14 de la
Ley 443 de 1998 que había creado entidades competentes para realizar los procesos
de selección. Así mismo, las disposiciones que integraban la Comisión Nacional del
Servicio Civil (arts. 44, 46 y 47 ibídem).
35
lidad de que las entidades efectuaran nombramientos en encargo o en

provisionalidad, sin que se observaran presupuestos señalados en los
artículos 8º y 10º de la Ley 443 de 1998, ante la falta del organismo com-
petente que autorizara esa modalidad de designaciones.
Al respecto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en
concepto del 3 de septiembre de 1999, dijo:
“(…) Una interpretación gramatical del artículo 10 de la ley
443 conduce a afirmar que no es viable adoptar esas decisio-
nes; pero la aplicación del anterior criterio producirá como
resultado una parálisis o desmejoramiento del servicio en las
entidades en las cuales surja la necesidad de hacer los en-
cargos o nombramientos provisionales, mientras se crea la
mencionada Comisión encargada de realizar los concursos
para proveer los cargos en carrera u otorgar las autorizacio-
nes antes indicadas.
Para construir una solución lógica a la cuestión planteada,
es necesaria una interpretación sistemática que consulte el
ordenamiento jurídico a partir de los principios constitucio-
nales.
Dentro de estos principios están los de la prevalencia del in-
terés general, los que definen los fines esenciales del Estado
que son, entre otros, promover la prosperidad general y ga-
rantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitución Política. Precisamente, el ar-
tículo 209 de ésta, dispone que “La función administrativa
está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con
fundamento en los principios de igualdad, moralidad, efica-
cia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad,…”. Y, el
artículo 6º prescribe: “Los particulares sólo son responsables
ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes.
Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omi-
sión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.
Por consiguiente, si la ley impone un requisito que no se pue-
de cumplir porque ella misma no provee la forma de hacer-
lo, forzoso es concluir que para darle prevalencia al interés
general, mediante la prestación oportuna y adecuada de los
servicios que contribuyen a lograr los fines del Estado, deben
adoptarse las decisiones correspondientes con prescinden-
cia de esos requisitos de imposible cumplimiento. Entonces,
mientras subsista la carencia de la Comisión Nacional del
36
Servicio Civil será viable jurídicamente proveer las vacancias

definitivas de empleos en carrera administrativa mediante
encargos o nombramientos provisionales.”556.
Compartibilidad pensional.
Concepto y alcance

Fecha: 09/08/2001
Radicado: 25000-23-25-000-1996-0236-01(1966-98)
Ponente: Tarsicio Cáceres Toro
000-1999-01185-01(680-99)/ Sentencia del
19/01/2006. Rad. 25000-23-25-000-2002-08547-
01(1781-03)/ Sentencia del 23/03/2006. Rad.
15001-23-31-000-2000-02912-01 (4516-05)/
000-2002-13466-01 (0660-05)/ Sentencia del
22/11/ 2007. Rad. 19001-23-31-000-2000-03034-
66001-23-31-000-2011-00153-01(0286-13)
Fecha: 18/03/1983
Radicado: 1828
Ponente: Oswaldo Abello Noguera
La Jurisdicción, entonces, ha admitido que el EMPLEADO OFICIAL pue-
de acudir ante la ENTIDAD ESTATAL con la cual trabajó los últimos tiem-
pos de servicio para reclamarle el reconocimiento y pago de su PENSION
DE JUBILACIÓN (régimen antiguo) a la cual tiene derecho conforme al
REGIMEN JURÍDICO aplicable a estos servidores públicos; la Entidad
estatal deberá cubrir temporalmente la OBLIGACIÓN PENSIONAL mien-
tras su antiguo empleado cumple los demás requisitos y el I.S.S. asume
el reconocimiento y pago de la pensión de vejez, pero, si esta es INFERIOR
a la cuantía que le corresponde, la DIFERENCIA PENSIONAL corre por
cuenta de la Institución donde trabajaba. Se ha analizado la posibilidad
que el I.S.S. pague la totalidad de la mesada pensional y reclame a la
556 Cita Original n.º 2: Radicación 1213, M.P. Dr. César Hoyos Salazar.
37
Institución la diferencia que le corresponde, para evitar dificultades al

pensionado.
(…).
No es posible admitir que por los mismos servicios oficiales (v.gr. en el
SENA o en el INSOR u otras entidades que se encuentren en situación
similar) el empleado oficial puede inicialmente reclamar una pensión a la
ENTIDAD PUBLICA (con la que trabajó) y después le reclame al ISS (Ins-
titución a la cual fue afiliado para efectos prestacionales) otra pensión,
pues la causa (tiempo de servicio pensional con las Entidades Públicas)
es la misma; nótese que esta situación se presenta porque la Entidad
Patronal afilió ante el I.S.S. al empleado oficial en vez de hacerlo en las
CAJAS DE PREVISIÓN que cumplían esa misión para los empleados ofi-
ciales y donde se aplicaba el régimen prestacional de los servidores pú-
blicos; además porque la ley no consagró una doble pensión para el ser-
vidor público por encontrarse en esa situación. Por ello, es que la Sala de
Consulta y Servicio Civil dijo sobre el particular en su concepto de marzo
18 de 1983, Consejero Ponente: Dr. Oswaldo Abello Noguera, Radicado
1828:
“De lo expuesto se concluye que si las pensiones que reco-

noce el ISS a sus afiliados son incompatibles con otras de la
misma naturaleza, ello no obsta para que si el valor de esas
pensiones reconocidas por el ISS a empleados administrati-
vos nacionales es menor que el que le correspondería a los
mismos de conformidad con lo prescrito en los artículos 23
y 27 del Decreto 3135 de 1968, la correspondiente entidad
administrativa deba completar la primera hasta llegar a este
monto”.
Se repite, cuando el ISS asume el riesgo de vejez, en estos casos, sustitu-

ye a la ADMINISTRACIÓN en su obligación de reconocer la prestación pe-
riódica por tiempo de servicio, por lo que así realmente lo que se presenta
es una sustitución de la entidad encargada de asumir la obligación, así
no tenga la misma denominación. Así, resulta improcedente que simultá-
neamente se pueda gozar de la pensión de jubilación a cargo de la ADMI-
NISTRACIÓN con la que trabajó y la de vejez que el Instituto de Seguros
Sociales ha de otorgar por los aportes recibidos por los mismos servicios,
porque ello contraría la prohibición contenida en el artículo 128 de la
Constitución Política. La ley no autoriza que por los mismos tiempos de
servicios estatales los funcionarios del INSOR perciban dos pensiones a
cargo de diferentes instituciones.
38
Congresistas. Cómputo del tiempo

para la pensión de jubilación

Fecha: 22/05/2008
Radicado: 52001-23-31-000-2003-01309-01(1371-06)
Fecha: 01/12/2000
Radicado: 1310
Ponente: Luis Camilo Osorio Isaza
El artículo 68 de la Carta Política de 1886 señalaba, en cuanto a las se-
siones de las Cámaras, lo siguiente:
“Las cámaras legislativas se reunirán ordinariamente, por de-
recho propio, el 20 de julio de cada año, en la capital de la
república. (...)
Las sesiones ordinarias del Congreso durarán 150 días.
También se reunirá el Congreso, por convocatoria del gobierno
y durante el tiempo que este señale, en sesiones extraordina-
rias (…)” (Acto Legislativo 1 de 1.938, art. 1°)”.
Por su parte, el artículo 9° de la Ley 48 de 1962 para efectos del cóm-

puto del tiempo de servicio oficial de los miembros del Congreso como
requisito pensional, creó la ficción de equiparar el período de las sesiones
legislativas a los doce meses del año calendario, lapso que en verdad co-
rrespondía sólo a 150 días, entre el 20 de julio y 16 de diciembre en cada
legislatura. La ficción legal en este caso, se comprende por la reducción
del tiempo efectivo de servicio que comporta el ejercicio de la función le-
gislativa557.
Con posterioridad a la Reforma Constitucional de 1968, el Legislador
reiteró el contenido de la norma de 1.962 sobre la forma de computar el
tiempo de servicio oficial de los miembros del Congreso y autorizó el pago
proporcional en los eventos de asistencia parcial, mediante el artículo 3°
de la Ley 5ª de 1.969, al disponer que:
557 Cita original n.º 4: Concepto No. 1310 del 1° de diciembre de 2000. Sala de Consulta
y Servicio Civil.
39
“Para los efectos del artículo 29 de la ley 6ª de 1.945, los lap-

sos o períodos de tiempo en que se hayan devengado asig-
naciones por servicios prestados a la Nación, en ejercicio del
cargo de senador, representante o diputado a la Asamblea Na-
cional Constituyente, o a los Departamentos en el de Diputado
a la Asamblea se acumularán a los lapsos de servicio oficial
o semioficial. Para efectos de la jubilación precedente las se-
siones ordinarias o extraordinarias de esas corporaciones en
cada legislatura anual se computarán en materia de tiempo
y de asignaciones como si el congresista o diputado hubiese
servido los doce meses del respectivo año del calendario y hu-
biese percibido durante cada uno de dichos doce meses idén-
ticas asignaciones mensuales a las devengadas en el tiempo
de sesiones.
Si los miembros de las mencionadas corporaciones no hubie-
sen asistido a todas las sesiones ordinarias o extraordinarias
de la legislatura, se hará el cómputo en proporción al tiempo de
servicio.” (Resalta la Sala).
De acuerdo con la normatividad transcrita, el período de sesiones ordi-

narias y extraordinarias se computaría como si el congresista hubiera
servido los doce meses del año; pero si sólo concurría a parte de ellas, el
tiempo de servicio para efectos pensionales, se reconocía en forma pro-
porcional, realizando la operación aritmética respectiva.
Congresistas. Requisitos para acceder

a la pensión de jubilación

Fecha: 11/11/2004
Radicado: 25000-23-25-000-2001-7807-01(3836-03)
Ponente: Alberto Arango Mantilla
Sentencia del 03/11/2005. Rad. 25000-23-
25-000-2001-00122-01(0727-05)/ Sentencia
del 26/04/2007. Rad. 25000-23-25-000-2003-
00204-01(2185-05)/ Sentencia del 26/04/2007.
Rad. 25000-23-25-000-2004-03742-01(9555-
40
25-000-2002-10232-01(9023-05)/ Sentencia del

14/06/2007. Rad. 25000-23-25-000-2001-04579-
25000-23-25-000-2001-10933-01(0485-05)/
000-2001-06747-01(6747-05)/ Sentencia del
21/10/2010. Rad. 25000-23-25-000-2003-
04984-01(1373-06)/ Sentencia del 27/01/2011.
Rad. 25000-23-25-000-2004-01183-01(0885-
25-000-2007-00366-01 (0102-10)/ Sentencia del
26/04/2012. Rad. 25000-23-25-000-2007-01197-
25000-23-25-000-2004-01254-01(1794-08)/ Sen-
tencia del 27/11/2014. Rad. 25000-23-25-000-
2005-03952-01(0250-08).
Fecha: 20/10/1999
Radicado: 1210
El Consejo de Estado, en su Sala de Consulta y Servicio Civil, con ponen-
cia del Consejero Doctor Flavio Augusto Rodríguez Arce, en concepto de
20 de octubre de 1999, Radicado No. 1210, precisó lo siguiente en rela-
ción con el régimen especial de los congresistas:
“...1. De conformidad con el artículo 150 numeral 19 literal
f) de la Constitución Política corresponde al Congreso dictar
las normas generales y señalar los objetivos y criterios a los
cuales debe sujetarse el gobierno para efectos de fijar el ré-
gimen salarial y prestacional de los miembros del Congreso
Nacional.
2. En desarrollo de ésta atribución, se dictó la ley 4ª. de 1992,
la que en su artículo 17 facultó al gobierno nacional para es-
tablecer el régimen de pensiones, reajustes y sustituciones de
las mismas de los representantes y senadores.
3. Este artículo se remite expresamente a los representantes
y senadores en ejercicio, quienes tienen derecho a pensionar-
se con un porcentaje no inferior a 75% del ingreso mensual
promedio que durante el último año y por todo concepto per-
ciba el congresista.
41
La liquidación de las pensiones, sus reajustes y sustituciones

se hará teniendo en cuenta el último ingreso mensual pro-
medio que por todo concepto devenguen los congresistas que
estén en el ejercicio del cargo, a la fecha en que se decrete la
jubilación.
4. En la sentencia C-608 de 1999 la Corte Constitucional al
revisar la constitucionalidad del precepto en cita, expresa-
mente se refiere al reconocimiento de esas pensiones a los
congresistas en ejercicio y en punto al reconocimiento de gas-
tos de representación, de salud y de algunas primas los jus-
tifica por resultar necesarios “en razón de las especialísimas
funciones de los congresistas, su diversa procedencia terri-
torial, la necesidad de sesionar ordinariamente en la capital
de la república (art. 140 C.P.) y la dedicación exclusiva a sus
funciones por perentoria exigencia del artículo 180.1 de la
Constitución”. (Se destaca).
5. El decreto 1359 de 1993, dictado en ejercicio de las facul-
tades contenidas en el artículo 17 mencionado, estableció un
régimen especial de pensiones, su reajuste y sustituciones
aplicable a los senadores y representantes a la Cámara.
Su ámbito de aplicación se contrae a quienes a partir de la
vigencia de la ley 4ª. de 1992 “tuvieren la calidad de Senador
o Representante a la Cámara”, esto es que estuviera (sic) en
ejercicio del cargo.
Conforme al artículo 3º. al Fondo Pensional del Congreso le
corresponde otorgar a los congresistas que cumplan con los
requisitos para acceder al régimen especial, la pensión es vi-
talicia de jubilación y de invalidez.
El acceso de un congresista a la aplicación del régimen espe-
cial está sujeto a los siguientes requisitos:
a. Estar afiliado a la entidad pensional del Congreso y estar
efectuando cumplidamente las cotizaciones y aportes.
b. Haber tomado posesión de su cargo.
El parágrafo del artículo 4°, reitera la exigencia de ejercicio
del cargo, al disponer que podrán acceder a tal régimen pen-
sional aquellos congresistas que “al momento de su elección
estuvieren disfrutando de su pensión vitalicia de jubilación”,
siempre que cumplan las condiciones del artículo 1º de la
42
ley 19 de 1987. Este artículo contempla que los congresistas

pensionados reincorporados al servicio que “para tomar po-
sesión de sus cargos, hayan de renunciar temporalmente a
recibir la pensión de jubilación reconocida con anterioridad,
la podrán seguir percibiendo del Fondo de Previsión Social
del Congreso con derecho al respectivo reajuste, una vez sus-
pendan o cesen en el ejercicio de sus funciones”, siempre que
el lapso de vinculación al Congreso no sea inferior a un año.
Por su parte el artículo 7° del Decreto 1359 define los requi-
sitos de quienes en su condición de senadores o representan-
tes tienen derecho a la pensión vitalicia de jubilación. Según
el artículo 8°, en armonía con el parágrafo del artículo 4°, los
congresistas pensionados y vueltos a elegir, que renuncien a
la pensión de jubilación ya reconocida, al terminar su gestión
como congresistas podrán seguir percibiendo la pensión del
Fondo mencionado de conformidad con los dispuesto en el mis-
mo decreto, siempre que hubieren adquirido el derecho según
el artículo 1° de la ley 19 de 1987...” (Resaltado fuera de texto).
(…).
De lo anterior, se puede extractar lo siguiente:
a) El régimen especial pensional es aplicable a quienes con
posterioridad al 19 de diciembre de 1992 ostenten la calidad de
Congresistas de la República.
b) El régimen especial de los congresistas se aplicaba a quienes
ostentaban tal condición o fueran elegidos, como tales, luego del
19 de diciembre de 1992 (fecha de vigencia de la Ley 4ª).
c) La pensión de jubilación de los congresistas no podrá ser inferior
al setenta y cinco por ciento (75%) del ingreso mensual promedio
percibido durante el último año de servicio y, para establecer el
monto de la misma, se tendrán en cuenta todos aquellos factores
que tengan “carácter remunerativo”, como contraprestación
directa de las actividades que realizan en el ejercicio de su función.
d) Los ingresos que no tienen por objeto la remuneración de la
actividad legislativa del congresista no pueden considerarse
como factores de liquidación de la señalada prestación social.
Por lo tanto, sólo pueden tener tal carácter los que conforman
la “asignación” del congresista, es decir, los provenientes de su
actividad legislativa y no de aquellos que simplemente “pagan
43
servicios ajenos a la asignación”, los cuales deben excluirse de

ese componente prestacional.
Congresistas. Requisitos para el

reajuste de la pensión de jubilación

Fecha: 30/08/2007
Radicado: 25000-23-25-000-2003-04604-01(1380-06)
Ponente: Alejandro Ordoñez Maldonado
2005-06929-01(1625-07).
Fecha: 27/05/1998
Radicado: 1030 A
Pero, ha dicho la Sala558 que para que un excongresista pensionado por una
entidad diferente al Fondo de Previsión Social del Congreso, tenga derecho
al beneficio consagrado en el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993, es
necesario, tal como lo establece el artículo 7 de la misma norma559 que éste
ha(y)a cumplido, en su condición de congresista, la edad correspondiente
de 50 años en el caso de las mujeres o 55 cuando se trate de los hombres
(artículo 1 parágrafo 2 Ley 33 de 1985). Si la edad no se cumple en la
calidad de congresista, el requisito para aplicar el régimen de excongresista
y hacerse beneficiario del reajuste especial, es haber completado 20 años
558 Cita original n.º 2: Sentencia Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. 27
de mayo de 1998. MP. Dr. Luis Camilo Osorio.
559 Cita original n.º 3: “DECRETO 1359 DE 1993. Artículo 7. Definición. Cuando quienes
en su condición de Senadores o Representantes a la Cámara, lleguen o hayan llegado a
la edad que dispone el artículo 1o, parágrafo 2o de la Ley 33 de 1985 y adicionalmente
cumplan o hayan cumplido 20 años de servicios, continuos o discontinuos en una o en
diferentes entidades de derecho público incluido el Congreso de la República, o que los
hayan cumplido y cotizado en parte en el sector privado y ante el Instituto colombiano
de Seguros Sociales, conforme a lo dispuesto en el artículo 7o de la Ley 71 de 1988,
tendrán derecho a una pensión vitalicia de jubilación que no podrá ser inferior al 75%
del ingreso mensual promedio, que durante el último año y por todo concepto deven-
guen los Congresistas en ejercicio, de conformidad con lo establecido en los artículos
5o y 6o del presente Decreto.”
44
en ejercicio de la investidura de congresista. Si no se satisfacen estas

exigencias, el pensionado no tendrá derecho a tales beneficios.
Convenciones colectivas. Inaplicabilidad

para empleados públicos

Fecha: 05/02/2009
Radicado: 73001-23-31-000-2001-02637-01(2637-05)
Ponente: Luis Rafael Vergara Quintero
Otras sentencias que citan los mismos conceptos:
31-000-2008-00408-02(0330-12)/ Sentencia
del 04/09/2017. Rad. 08001-23-31-000-2007-
00410-01(4555-15) Sentencia del 11/09/2017.
Rad. 08001-23-31-000-2007-00399-01(2291-
15)/ Sentencia del 14/09/2017. Rad. 08001-
23-31-000-2007-00383-01(1571-15)/ Sentencia
del 14/09/2017. Rad. 05001-23-31-000-2008-
01533-01(0621-12)/ Sentencia del 27/11/2017.
Rad. 05001-23-31-000-2008-01534-01(060416)/
000-2010-00008-02(1532-12) Sentencia del
17/10/2018. Rad. 54001-23-31-000-2009-00307-
01(334717)/ Sentencia del 24/01/2019. Rad.
73001-23-31-000-2011-00793-01(1743-15).
Conceptos citados: Sala de Consulta y Servicio Civil
Fechas: 11/02/1998 y 10/06/2001
Radicados: 1072 y 1355
Ponentes: Augusto Trejos Jaramillo y Luis Camilo
Osorio Isaza
El hecho de haber estado afiliado al sindicato ANTHOC – SECCIONAL
TOLIMA (fl. 6), no le quita la calidad de empleado público ni lo hace be-
neficiario automático de las convenciones colectivas suscritas por esa
agremiación sindical en los años 1992 y 1998. Tal como lo precisó la Sala
de Consulta y Servicio Civil, “las convenciones colectivas que extienden
beneficios a empleados públicos son inaplicables por contrariar los artícu-
los 150, numeral 19, literal e y 189, numeral 14 de la Constitución, así que
debe acatarse el precepto contenido en el artículo 4 de la Carta Política,
45
según el cual, en caso de incompatibilidad entre la Constitución y la Ley

u otra norma jurídica -la convención colectiva y los actos administrativos
son normas jurídicas-, se deben aplicar las disposiciones constitucionales,
sin perjuicio de la responsabilidad de que trata el artículo 6º ibídem, por
infringir el estatuto superior y las leyes y por omisión o extralimitación de
los servidores públicos” (concepto No 1355 del 10 de junio de 2001. C.P.
Dr. Luis Camilo Osorio Isaza).
Cuotas partes pensionales.

Causación
Sentencia: Consejo de Estado. Sección Primera*

Fecha: 22/02/2018
Radicado: 08001-23-31-000-2010-00612-01
Ponente: Alberto Yepes Barreiro
Aclaración de voto: Rocío Araújo Oñate
000-2010-00640-01
Concepto citado: Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil.
Fecha: 20/08/1998
Radicado: 1108
Ponente: Augusto Trejos Jaramillo
ACLARACIÓN DE VOTO
(...)
Al respecto, manifiesto que voté favorablemente la sentencia del 22 de
febrero de 2018, que confirmó la proferida por el Tribunal Administrativo
del Atlántico el 28 de marzo de 2012, que había negado las pretensiones
de la demanda presentada por La Previsora S.A., en ejercicio de la acción
de nulidad y restablecimiento del derecho, porque estoy convencida que
las circunstancias del caso sometido a conocimiento de la Corporación
así lo imponían, no obstante lo cual considero necesario aclarar mi voto.
*Nota editorial: El proceso 08001-23-31-000-2010-00612-01 fue fallado por la Sección

Quinta, de conformidad con el Acuerdo 357 del 5 de diciembre de 2017, proferido
por la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante el cual se suscribió un acuerdo
de descongestión entre las Secciones Primera y Quinta, con el fin de que esta última
contribuya a la descongestión de la primera.
46
El objeto de la aclaración lo constituyen los siguientes aspectos que, por

razones de orden metodológico, abordaré en forma independiente:
En consideración a que la causa de la obligación vencida, que dio origen
al reconocimiento de los intereses moratorios, lo constituían las cuotas
partes pensionales adeudadas por el Departamento del Atlántico a la
Empresa de Loterías del mismo ente territorial, resulta necesario precisar
que éstas constituyen un soporte financiero para el pago de las pensio-
nes causadas, con un origen que antecede al sistema de seguridad social
previsto en la ley 100 de 1993.
Las cuotas partes pensionales representan un esquema de concurrencia
para el pago de las mesadas pensionales, a prorrata del tiempo laborado
en diferentes entidades o de las contribuciones efectuadas, que constitu-
yen obligaciones de contenido crediticio a favor de la entidad encarga-
da de reconocer y pagar la pensión560.
Las principales características de las cuotas pensionales fueron esboza-
das por la Corte Constitucional, en la sentencia C-895 del 2 de diciembre
de 2009, en los siguientes términos:
(i) Se determinan en virtud de la ley, mediante un procedimiento ad-
ministrativo en el que participan las diferentes entidades que deben
concurrir al pago;
(ii) Se consolidan cuando la entidad responsable reconoce el dere-
cho pensional; y
(iii) Se traducen en obligaciones de contenido crediticio una vez se
realiza el pago de la mesada al extrabajador.
Por tratarse de una obligación crediticia que surge para la entidad en la
que haya laborado el pensionado, a partir de la fecha en que el derecho se
reconoce, si la entidad encargada de pagar la cuota no lo hace incurre en
mora en el pago de la cuota parte pensional a partir del momento en que
esta situación acaece, lo cual quedó expuesto por la Sala de Consulta y
Servicio Civil del Consejo de Estado que en varios conceptos precisó esta
situación.
Sobre este punto, resulta pertinente transcribir apartes del concepto del
20 de agosto de 1998, en el que se señaló que cuando una entidad ha
hecho efectivo el pago de la mesada pensional, se consolida para ésta el
derecho a repetir a las demás y exigir el pago de las cuotas partes previa-
mente asignadas:
560 Cita original n.º 23: Corte Constitucional, Sentencia C-895 del 2 de diciembre de 2009,
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
47
“(…) dictada la resolución definitiva de reconocimiento pen-

sional no es viable ningún tipo de conciliación entre las en-
tidades de previsión, pues mal podría pensarse en conciliar
el pago de una “obligación”, como son los aportes que deben
reembolsar las entidades en las cuales el trabajador pensio-
nado ha cotizado y sobre los cuales ha consentido, máxime
si se tiene en cuenta que para que la institución pagadora
pueda repetir contra otras entidades se hace necesario que
aquella haya efectuado el reconocimiento y pago de la respec-
tiva pensión.
A una situación diferente puede dar lugar el que una entidad
de previsión adeude a otra cuotas partes pensionales, es de-
cir, que mientras la última de ellas ha pagado oportunamen-
te al beneficiario la correspondiente mensualidad pensional,
una o varias entidades se encuentran en mora de reembolsar
a aquella los valores correspondientes a su cargo. Por tan-
to, existe una deuda consolidada para una entidad, que ha
incumplido el pago, y un derecho para la otra que busca el
respectivo recaudo.”561. (Resaltado fuera de texto).
Cabe destacar que en cualquier evento en que una entidad se encuentre
en mora de pagar una obligación, con independencia de la causa que la
origina, se genera para ésta la obligación de reconocer y pagar intereses
moratorios, que se encuentran definidos como “aquellos que se pagan
para el resarcimiento tarifado o indemnización de los perjuicios que pade-
ce el acreedor por no tener consigo el dinero en la oportunidad debida. La
mora genera que se hagan correr en contra del deudor los daños y perjui-
cios llamados moratorios que representan el perjuicio causado al acreedor
por el retraso en la ejecución de la obligación”562.
561 Cita original n.º 24: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del
20 de agosto de 1998, rad. 1108.
562 Cita original n.º 25: Corte Constitucional, Sentencia 743 del 2 de diciembre de 2015,
M.P. Myriam Ávila Roldán.
48
Derechos adquiridos.
Alcance en materia laboral

Fecha: 19/05/2010
Radicado: 08001-23-31-000-2000-01526-02(0801-07)
Ponente: Bertha Lucía Ramírez de Páez
000-2004-03685-01(0281-08)/ Sentencia del
07/10/2010. Rad. 25000-23-25-000-2004-
05728-02(0254-09)
Fecha: 14/12/2000
Radicado: 1317
De conformidad con la Ley, constituye salario no sólo la remuneración
ordinaria, fija o variable, sino todo lo que percibe el trabajador en dinero
o en especia como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera
la forma o denominación que se adopte, como primas, bonificaciones ha-
bituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, trabajo
en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas o comisiones.
Tal es el caso de los Gastos de Representación, recibidos por el actor en
su calidad de Decano de la Facultad de Ciencias Humanas de la Univer-
sidad del Atlántico, durante los años de 1996 y 1997, conforme a lo esta-
blecido en los Acuerdos Nos. 00018 de 30 de diciembre de 1997 y 0023
de 30 de diciembre de 1998.
Acorde con la documental allegada al proceso, observa la Sala que el pe-
ríodo comprendido entre el 1º de enero de 1998 al 29 de marzo de 2001,
deben reconocerse y pagarse al demandante los Gastos de Representa-
ción a que tenía derecho, porque como lo indicó el A-quo, se trata de unos
derechos adquiridos por el actor, reconocidos en un acto administrativo
(Acuerdo No. 000018 de 30 de diciembre de 1997), que no ha sido de-
clarado nulo por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y por
ende, ampara los derechos salariales y prestacionales del accionante.
Según el artículo 58 de la Constitución Política, los derechos adquiridos,
han sido considerados como las situaciones jurídicas consolidadas a fa-
49
vor de los empleados públicos y trabajadores oficiales, representados en

aquellas prestaciones sociales causadas, así como las que hayan ingre-
sado al patrimonio del servidor, que no pueden ser afectadas o descono-
cidas por ningún acto administrativo.563
En esas condiciones le asiste la razón a la Agencia Fiscal, que estima que
no hay lugar a reconocer y pagar al demandante los Gastos de Repre-
sentación del período comprendido entre el 30 de marzo de 2001 y el 30
de agosto de 2004, cuando dejó de ejercer el cargo de Decano (E) de la
Facultad de Ciencias Humanas de la Universidad del Magdalena, porque
el accionante renuncio (sic) voluntariamente a la remuneración que tenía
derecho a percibir en su condición de Decano, al optar por la que corres-
pondía en su condición de Docente de Tiempo Completo, bajo el entendi-
do de que podía renunciar a su asignación, por serle más beneficiosa la
de Docente. (Fl. 295).
Fecha: 28/02/2013
Radicado: 11001-03-25-000-2012-00278-00(1018-12)
Fecha: 21/03/1997
Radicado: 956
Si bien es cierto, la Ley 52 de 1978 determinó la planta de personal para
el Congreso Nacional, la Ley 5 de 17 de junio de 1992, en sus artículos
368 y 369564, conformó la estructura y organización básica y la planta de
personal del Senado, y en los artículos 382 y 383 reguló la misma mate-
ria en lo relativo a la Cámara de Representantes; el artículo 386 Ibídem,
señaló las prestaciones sociales de las cuales podían seguir disfrutando
los empleados que a la fecha de su expedición se encontraban vinculados
a esa institución y fueren nombrados en un cargo de la nueva planta.
Finalmente, el artículo 393 derogó las disposiciones que le fueran contra-
rias. El contenido del artículo 386 es el siguiente:
563 Cita original n.º 2: CONSEJO DE ESTADO, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concep-
to 1317 de 14 de diciembre de 2000, M.P. Dr. Luis Camilo Osorio Isaza, al respecto
indicó: “(…) Sea lo primero advertir que en materia laboral los derechos adquiridos
solamente pueden invocarse respecto de aquellos que el funcionario ha consolidado
durante su relación laboral, no sobre expectativas que dependen del mantenimiento
de una legislación de derecho público a cuya intangibilidad no se tiene derecho. (…)”.
564 Cita original n.º 9: El artículo 369 fue adicionado por las Leyes 475 de 1998 y 1147 de
2007 y modificado en algunos apartes por la Ley 186 de 1995.
50
“ARTÍCULO 386. PERSONAL ACTUAL. Los empleados que a

la expedición de la presente Ley se encuentren vinculados al
Congreso y sean nombrados en un cargo de la nueva planta,
seguirán disfrutando de las prestaciones sociales en los térmi-
nos y condiciones legales establecidos a la fecha y expedición
de esta Ley.”565.
La interpretación que se deriva de este artículo, es que el Gobierno Nacio-

nal al desarrollar la materia, debe respetar los derechos laborales de los
empleados que a la fecha de expedición de la Ley 5 de 1992 se encontra-
ban vinculados al Congreso, y pasarían a formar parte de la nueva planta
de personal, no de quienes ingresaran a partir de esa fecha, puesto que
ellos no tendrían ningún derecho adquirido y en consecuencia no po-
drían acceder a su disfrute.
En torno al tema de los derechos adquiridos, la Sala Plena de esta Corpo-
ración, en Sentencia de 6 de marzo de 2012, Radicación número: 11001-
03-28-000-2011-00003-00(IJ), con ponencia de quien ahora cumple la
misma función, se pronunció en el siguiente sentido:
“En relación con el contenido de las anteriores disposiciones,
la jurisprudencia ha entendido que “la garantía de los dere-
chos adquiridos se predica de aquellos derechos que una vez
consolidada la situación jurídica particular y subjetiva o indi-
vidual y constituido así el derecho concreto, resultan infran-
gibles frente a una nueva legislación. Esto no significa que la
regulación legal no pueda cambiar y que toda variación nor-
mativa desconozca derechos adquiridos, pues nadie tiene de-
recho a una cierta y eterna reglamentación de sus derechos y
obligaciones”566.
La Corte Constitucional ha precisado que la noción de dere-
cho adquirido ha sido ampliamente discutida por la ciencia
jurídica, a fin de distinguirla de las meras expectativas, pues
mientras el primero no puede ser desconocido por las leyes
ulteriores, las segundas no gozan de esa protección. Para el
Tribunal Constitucional, “esta distinción se relaciona entonces
con la aplicación de la ley en el tiempo y la prohibición de la
retroactividad, pues en principio una norma posterior no puede
565 Cita original n.º 10: Adicionado por el artículo 16 de la Ley 1147 de 2007.
566 Cita original n.º 11: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo,
sentencia del 3 de junio de 1997. Radicación número: AI 004. Actor: Julio Hernando
González Cortes. Magistrado Ponente: Libardo Rodríguez Rodríguez.
51
desconocer situaciones jurídicas consolidadas durante la vi-

gencia de una regulación anterior, pero en cambio la ley puede
modificar discrecionalmente las meras probabilidades o espe-
ranzas que se tienen de obtener algún día un derecho.”567.
En concepto No. 956 de 21 de marzo de 1997, la Sala de Consulta y

Servicio Civil del Consejo de Estado, con ponencia del Dr. Javier Henao
Hidrón, señaló:
“Al interpretar la norma constitucional según la cual “la ley, los
contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden me-
noscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de
los trabajadores (Art. 53), la Corte Constitucional se pregunta:
¿a qué derechos se refiere la norma? y responde: “es induda-
ble que tales derechos no pueden ser otros que los ‘derechos
adquiridos´, conclusión a que se llega haciendo un análisis
sistemático de los artículos 53, inciso final, y 58 de la Carta.
Pretender la garantía de los derechos aún no consolidados,
sería aceptar que la Constitución protege ´derechos´ que no
son derechos, lo cual no se ajusta al Ordenamiento Superior”.
Agrega la Corte que cuando la realización de los supuestos
pende todavía de un hecho futuro de cuyo advenimiento no
se tiene certeza, es posible la modificación de situaciones ju-
rídicas; no admitirlo así, sería aceptar la llamada teoría de la
irreversibilidad que, sin éxito, ha tratado de abrirse paso en
países como España y Alemania, donde ha sido rechazada no
sólo por consideraciones de orden jurídico sino también por po-
derosas razones de orden social y económico. Y concluye que
no puede llegarse al absurdo de que las normas laborales se
volverían inmodificables y toda la legislación laboral estática,
a pesar de los grandes cambios que en esta materia es nece-
sario introducir, en atención al dinamismo de las relaciones
laborales y las políticas sociales y económicas, que en defensa
del interés social o general debe prevalecer sobre el particular,
y las cuales finalmente redundan en el mejoramiento de la cla-
se trabajadora (sentencia C - 168/95).”.
De los argumentos expuestos se infiere, que al entrar en vigencia la Ley

5 de 1992, los empleados que no hacían parte de la planta de personal
del Congreso, no podrían tener derechos laborales adquiridos. Además,
el Gobierno Nacional, tiene competencia para fijar el régimen salarial y
567 Cita original n.º 12: Corte Constitucional, sentencia C-478 de 1998.
52
prestacional de los empleados y miembros de esa Corporación, al tenor

de los literales b) y c) del artículo 1 de la Ley 4 de 1992, siempre que
respete los parámetros previstos en dicha disposición; igualmente tiene
facultad para señalar los emolumentos laborales, que pueden ser distin-
tos a los devengados por quienes se encontraban vinculados previo a la
expedición del Reglamento del Congreso.
Designación. Alcance
Sentencia: Consejo de Estado. Sección Quinta

Fecha: 27/10/2016
Radicado: 11001-03-28-000-2016-00048-00
Fecha: 26/04/2001
Radicado: 1347
Ponente: Flavio Rodríguez Arce
En efecto, se ha entendido que la palabra “designar” es genérica y alude,
según el caso, a los nombramientos o a las elecciones. Al respecto se ha
precisado:
“La locución “designar” es un término genérico utilizado para
significar la vinculación de una persona a un determinado em-
pleo, asimilándola a la expresión nombramiento, sin descartar
que aún la vinculación pueda producirse mediante elección. La
generalidad del término explica la razón por la cual la Cons-
titución Política lo usa indistintamente con la connotación de
competencia nominadora mediante nombramiento ordinario o
por elección, en este caso con intervención, en algunas ocasio-
nes, de diferentes autoridades, corporaciones u organizacio-
nes sociales, otorgándosele a los vocablos nombrar y designar
el alcance de palabras sinónimas.”568
Esta tesis fue reiterada, de manera reciente, por la Sección Quinta en

auto del 13 de octubre de 2016 en el que determinó que “hay una rela-
ción entre estas expresiones en cuanto comportan formas de provisión de
cargos; pero mientras “designar” constituye el término genérico, “nombrar”
568 Cita original n.º 56: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto Nº
1347 del 26 abril de 2001. C.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce.
53
es una de las especies de ese género.” 569 Por supuesto, esto no significa,
como lo señala el tercero interviniente, que la Sala Electoral desconozca
la diferencia que existe entre el acto de nombramiento y el acto de elec-
ción, lo que sucede es que para aludir a esta clase de actos se puede
acudir, de forma genérica, a la palabra “designación”.
Diputados. Liquidación de cesantías

Fecha: 07/03/2013
Radicado: 08001-23-31-000-2007-00413-01(1381-12)
Ponente: Gerardo Arenas Monsalve
Sentencia del 10/10/2018. Rad.19001-23-33-
000-2014-00322-01(3629-16)/ Sentencia del
10/10/2018. Rad.19001-23-33-000-2014-00330-
01(0088-17)
Fecha: 01/06/2006
Radicado: 1753
Ponente: Luis Fernando Álvarez Jaramillo
El artículo 13 de la ley 344 de 1996 reglamentado por el Decreto 1598 de
5 de agosto de 1998, en el cual se dispuso que el régimen de liquidación
y pago de las cesantías de los servidores públicos vinculados a partir de
31 de diciembre de 1996, que se afilien a los fondos privados a partir de
31 de diciembre de 1996, que se afilien a los fondos privados de cesantías
(sic) sería el previsto en los artículos 99, 102, 104 y demás concordantes
de la Ley 50 de 1990.
Es dable reiterar lo manifestado por la Sección Segunda570 al pronunciarse
sobre el auxilio de cesantía de los Diputados, anotando que esta prestación
se liquida a razón de un mes de sueldo por cada año calendario de servicio,
569 Cita original n.º 57: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo,
Sentencia del 7 de septiembre de 2016, Radicación 05001-23-33-000-2016-01595-01
CP. Rocío Araujo Oñate. Ddo: Claudia Janneth Loaiza Henao como Personera del Mu-
nicipio de Rionegro (Antioquia).
570 Cita original n.º 2: En sentencias de 7 de noviembre de 1996 proferida en el proceso

radicado No. 11576 y de 30 de septiembre de 1999 expedida dentro del radicado No.
15366.
54
considerando que para efectos de tiempo de servicio y de asignaciones, se

debe entender como si los Diputados hubieran servido los doce meses del
respectivo año calendario y percibido durante ese año asignaciones men-
suales idénticas a las devengadas en el tiempo de sesiones, de conformidad
con lo dispuesto por los artículos 17 de la Ley 6a. de 1945 y 3o. y 4o. de la
Ley 5a. de 1969 y la Ley 344 de 1996. Igualmente, para efectos de tiempo
de servicio y asignación, en el caso que la Corporación no se hubiera reu-
nido, se tendrá como si lo hubiera hecho.
Cabe destacar que en el evento de que el Diputado no hubiera asistido
a todas las sesiones ordinarias o extraordinarias, se hará el cómputo en
proporciones al tiempo de servicio, de acuerdo con lo señalado en el inci-
so 2 del artículo 3º de la Ley 5ª de 1969571 572∗.
Diputados. Prestaciones sociales

Fecha: 27/07/2011
Radicado: 23001-23-31-000-2005-00770-03(0211-11)
1999-01748-01(8822)
Fecha: 02/10/2003
Radicado: 1532
Para determinar el régimen pensional del demandado, es preciso indicar,
de manera preliminar, que en reiteradas oportunidades la Sala de Con-
sulta y Servicio Civil de esta Corporación, ha hecho referencia al tema de
las prestaciones de sociales de los Diputados. Al respecto, en respuesta a
la consulta 1.532 del 2 de octubre de 2003, la Sala expresó:
“La ley 6ª de 1945 fue expedida, en principio, para regular
el régimen prestacional de servidores públicos del orden na-
571 Cita original n.º 3: Concepto proferido por la Sala de Consulta y Servicio Civil, Radica-
ción No. 17453 de 1 de junio de 2006, C.P. Dr. Luis Fernando Álvarez Jaramillo.
572 *Nota del editor: El pie de página cita erróneamente el concepto 17453, cuando en
realidad se trata del concepto 1753.
55
cional. El artículo 22 de esta ley dispuso que ‘El Gobierno, te-

niendo en cuenta la condición económica de los respectivos De-
partamentos, Intendencias, Comisarías y Municipios, señalará
por medio de decretos las prestaciones que hayan de pagar a
los empleados y obreros correspondientes”.
Por su parte, la Ley 48 de 1962, fijó las asignaciones de los Altos Man-
datarios de la Nación como el Presidente de la República, los Ministros
del Despacho Ejecutivo y el Contralor General, la cual en su artículo 7,
dispuso:
“Los miembros del Congreso y de las Asambleas Departa-
mentales gozarán de las mismas prestaciones e indemniza-
ciones sociales consagradas para los servidores públicos en
la ley 6 de 1945 y demás disposiciones que la adicionen o
reformen”.
La misma ley en su artículo 13 preceptuó:

“El gobierno reglamentará la presente Ley en lo atinente a las
prestaciones e indemnizaciones sociales encargadas para los
miembros del Congreso y de las Asambleas Departamentales,
con el propósito de facilitar su más pronta y segura efectivi-
dad”.
En cumplimiento de la anterior norma, el Gobierno expidió el Decreto

1723 de 1964, por el cual reglamentó la Ley 48 de 1962 y en su artículo
6º consagró:
“Los Diputados a las Asambleas Departamentales, tendrán
derecho a las mismas prestaciones e indemnizaciones socia-
les consagradas para los servidores públicos en la ley 6a. de
1945, y demás disposiciones que la adicionen o reformen, en
las mismas condiciones señaladas para los miembros del Con-
greso en el presente decreto. El seguro por muerte de los Di-
putados se reconocerá y liquidará como el de los trabajadores
oficiales”.
A su vez, el Decreto Ley 1222 de 1986, el cual expidió el Có-
digo de Régimen Departamental, prescribió en su artículo 56
que:
56
“Los miembros del Congreso y573 de las Asambleas Departa-

mentales gozarán de las mismas prestaciones e indemniza-
ciones sociales consagradas para los servidores públicos en la
ley 6a. de 1945 y demás disposiciones que la adicionen o la
reformen.
(. . .)”.
De conformidad con la normatividad anteriormente citada, se puede con-

cluir que antes del cambio Constitucional de 1991, el régimen prestacio-
nal de los diputados era el previsto para los servidores públicos, esto es,
la Ley 6 de 1945, que también era el aplicable a los Congresistas.
Diputados. Régimen de transición

en pensiones y cesantías

Fecha: 24/04/2008
Radicado: 17001-23-31-000-2001-01228-01(4909-04)
000-2005-00767-02(1221-11)/ Sentencia del
23/02/2017. Rad. 08001-23-33-000-2012-00087-
81001-23-39-000-2015-00052-01(4728-16)/ Sen-
tencia del 13/08/2018. Rad. 73001-23-33-000-
2014-00539-01(4485-15)
Fechas: 03/02/2000 y 14/12/2005
Ponentes: Luis Camilo Osorio Isaza y Luis Fernan-
do Álvarez Jaramillo
En relación con el Régimen aplicable a los Diputados, el Congreso de la
República expidió la Ley 617 de 2000, por medio de la cual se reformó
573 Cita original n.º 6: Aparte tachado declarado INEXEQUIBLE por la Corte Suprema de
Justicia, mediante Sentencia No. 127 del 7 de diciembre de 1988, Magistrado Ponente,
Dr. Hernando Gómez Otálora.
57
entre otros, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986 y fijó el régimen sa-

larial de los Diputados, así:
“ARTICULO 28. REMUNERACION DE LOS DIPUTADOS. La
remuneración de los diputados de las Asambleas Departa-
mentales por mes de sesiones corresponderá a la siguiente
tabla a partir del 2001:
Categoría de departamento Remuneración de diputados
Especial 30 smlm
Primera 26 smlm
Segunda 25 smlm
Tercera y cuarta 18 smlm”.
A su vez, los parágrafos 1 y 2 del artículo 29 ibidem determinan:
“PARAGRAFO 1o. La remuneración de los diputados es in-
compatible con cualquier asignación proveniente del tesoro
público, excepto con aquellas originadas en pensiones o sus-
tituciones pensionales y las excepciones establecidas en la
Ley 4 de 1992.
PARAGRAFO 2o. Los Diputados estarán amparados por el ré-
gimen de seguridad social previsto en la Ley 100 de 1993 y
sus disposiciones complementarias. En todo caso se les ga-
rantizará aseguramiento para salud y pensiones. El Gobierno
Nacional reglamentará la materia”.
Las normas aludidas en nada se refirieron al régimen pensional de los Di-
putados razón por la cual, hasta que el Congreso de la República regule
la materia en atención a lo dispuesto en el artículo 299 de la Constitución
Política, las disposiciones aplicables en materia pensional serán las que
se venían aplicando con anterioridad a la Constitución de 1991, es decir,
el régimen general consagrado para los servidores públicos.
En relación con el régimen pensional de los Diputados, la Sala de Con-
sulta y Servicio Civil en concepto 1234 del 3 de febrero del 2000, M.P. Dr.
Luis Camilo Osorio Isaza, precisó:
“En materia de prestaciones sociales es necesario precisar
que la ley 100 de 1993 es ley derogatoria de los regímenes
generales y especiales de pensiones, razón por la cual la ley
6a. de 1945, sólo es aplicable a los diputados en los términos
del régimen de transición o sea del artículo 36 de la ley. Asi-
mismo, la ley 6a. de 1945 en materia de cesantías del orden
58
territorial fue modificada por las leyes 344 de 1996 y 362 de

1997, por tanto, la ley 6a. de 1945 y las demás disposiciones
que la modificaron y complementaron, rigen exclusivamente
para quienes tengan situaciones consolidadas con anterio-
ridad a la vigencia de las leyes 100 y 344 respectivamente”.
Teniendo en cuenta lo anterior se concluye que el demandante no tiene
derecho a que se le aplique el régimen pensional especial consagrado
para los Congresistas pues si bien antes de la entrada en vigencia de la
Constitución Política de 1991, el régimen aplicable a los Diputados y a los
Miembros del Congreso era el aplicable a todos los servidores públicos,
el mismo cambió a partir de la Reforma Constitucional, siendo aplicable
a los primeros las disposiciones generales contenidas en la Ley 100 de
1993 y normas anteriores que no fueron derogadas, en los casos en que
se aplique el régimen de transición dispuesto en el artículo 36 ibidem.
Diputados. Régimen salarial,

prestacional y de seguridad social

Fecha: 23/02/2011
Radicado: 47001-23-31-000-2003-01277-01(2341-08)
31-000-2011-00561-01(1758-12)/ Sentencia
del 09/11/2017. Rad.41001-23-31-000-2011-
00192-01(1490-15)/ Sentencia del 08/02/2018.
Rad.41001-23-31-000-2011-00136-01(4122-
15)/ Sentencia del 17/05/2018. Rad.81001-23-
39-000-2015-00052-01(4728-16)/ Sentencia del
26/07/2018. Rad.41001-23-31-000-2011-00109-
02(2783-15)/ Sentencia del 06/09/2018. Rad.23001-
23-33-000-2013-00009-01(2540-14)
Fechas: 14/05/1992 y 25/11/1998
Ponentes: Javier Henao Hidrón y Javier Henao Hidrón
59
La Carta Política de 1991 en los artículos 122 y 123 disponen que no

habrá empleo en Colombia que no tenga detalladas sus funciones por la
Constitución, Ley o Reglamento y que los miembros de las Corporaciones
Públicas son servidores públicos.
No obstante con relación a las Asambleas Departamentales, el artículo
299 ibídem se limitó a indicar que los Diputados Departamentales no
eran funcionarios públicos y sólo tendrían derecho a percibir honorarios
por las sesiones a las cuales concurrieran.
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en Concepto de
14 de mayo de 1992, al respecto indicó que: “(…) la circunstancia de no ha-
berse expedido la Ley que establezca las limitaciones y criterios con sujeción
a los cuales las Asambleas puedan fijar los honorarios de los Diputados,
implica que el régimen de honorarios todavía no haya entrado a regir y que,
por tanto, el régimen salarial y prestacional previsto para los Diputados en
el Código de Régimen Departamental conserva su vigencia. (…)”.
Por lo anterior el artículo 299 de la Constitución Política preceptúo fue
modificado por los Actos Legislativos Nos. 1 de 1996, 2 de 2002 y 1 de
2003, quedando en definitiva con el siguiente contenido literal:
“En cada Departamento habrá una corporación administra-

tiva de elección popular que se denominará Asamblea De-
partamental, la cual estará integrada por no menos de once
miembros ni más de treinta y uno. Dicha corporación gozará
de autonomía administrativa y presupuesto propio.
El régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los di-
putados será fijado por la ley. No podrá ser menos estricto
que el señalado para los congresistas en lo que corresponda.
El período de los diputados será de cuatro años y tendrán la
calidad de servidores públicos
Para ser elegido diputado se requiere ser ciudadano en ejerci-
cio, no haber sido condenado a pena privativa de la libertad,
con excepción de los delitos políticos o culposos y haber resi-
dido en la respectiva circunscripción electoral durante el año
inmediatamente anterior a la fecha de la elección
Los miembros de la Asamblea Departamental tendrán de-
recho a una remuneración durante las sesiones corres-
pondientes y estarán amparados por un régimen de pres-
taciones y seguridad social en los términos que fija la
ley.” (Se resalta).
60
En vigencia del Acto Legislativo No. 1 de 1996, la Sala de Consulta y

Servicio Civil del Consejo de Estado, en concepto No. 1166 de 25 de no-
viembre de 1998, M.P. Dr. Javier Henao Hidrón, con relación al régimen
salarial, prestacional y de seguridad social de los Diputados, indicó.
“(…) La reforma de 1996. La ley que debía definir limitaciones

a los honorarios de los diputados, nunca fue expedida. Por el
contrario, en el Congreso se tramitó un proyecto tendiente a
derogar el régimen de honorarios y revivir el correspondien-
te a salarios y prestaciones sociales. Convertido en el Acto
Legislativo No. 01 de 1996 e incorporado al artículo 299 de
la Constitución, puntualizó que los diputados son servidores
públicos que tendrán derecho a una remuneración durante
las sesiones correspondientes y estarán amparados por un
régimen de prestaciones y seguridad social en los términos
que fije la ley.
(…)
La Sala observa que si bien la suma percibida por todo con-
cepto por los diputados, diariamente, no puede exceder de la
que reciben los congresistas por concepto de dietas (hoy suel-
do básico) y gastos de representación por el período de un día
(hoy se alude al período mensual), es impropio afirmar que
necesariamente los diputados deben recibir la misma asigna-
ción de los congresistas, por cuanto estos últimos, además,
perciben primas por distintos conceptos, las que no son te-
nidas en cuenta para fijar la remuneración de los diputados.
En el fondo se trata de establecer un tope para que las cor-
poraciones departamentales no se extralimiten al determinar
la remuneración a que sus miembros tendrán derecho. (…)”.
Docentes. Comisiones para actividades

de carácter sindical

Fecha: 18/04/2013
Radicado: 05001-23-31-000-2008-00983-01(0053-12)
61

Fecha: 05/02/1996
Radicado: 780
Ponente: Roberto Suárez Franco
Ahora bien, tratándose de docentes oficiales, la institución de “los per-
misos sindicales” no tiene consagración específica dentro del régimen
especial que rige a este personal, sin embargo, el artículo 66 del Decreto
2277 de 1979, consagra la posibilidad de que los docentes que ejerzan la
representación sindical puedan realizar actividades sindicales, veamos:
“Artículo 66º.- Comisiones. El educador escalafonado en
servicio activo, puede ser comisionado en forma temporal
para desempeñar por encargo otro empleo docente, para ejer-
cer cargos de libre nombramiento y remoción, para adelantar
estudios o participar en congresos, seminarios u otras acti-
vidades de carácter profesional o sindical. En tal situación
el educador no pierde su clasificación en el escalafón y tiene
derecho a regresar al cargo docente, tan pronto renuncie o
sea separado del desempeño de dichas funciones.
Si el comisionado fuere removido por una de las causales de
mala conducta contempladas en el artículo 46 de este Decre-
to, se le aplicará el procedimiento disciplinario establecido en
el Capítulo V.
El salario y las prestaciones sociales del docente comisionado
serán los asignados al respectivo cargo.
El tiempo que dure la comisión será tomado en cuenta para
efectos de ascenso en el escalafón.
Si la designación para un cargo de libre nombramiento y re-
moción no se produce por comisión, sino en forma pura y
simple, el educador se considerará retirado del servicio activo
en la docencia. (Subrayado fuera de texto)”.
Sobre las implicaciones jurídicas que tiene el referido artículo, en cuanto
plantea que el educador escalafonado en servicio activo puede ser co-
misionado en forma temporal para participar en actividades de carácter
sindical, esta Corporación, en su Sala de Consulta y Servicio Civil, se
pronunció mediante concepto de 5 de febrero de 1996, radicación 780,
C.P. Roberto Suarez (sic) Franco, en el siguiente sentido:
“(…).
62
3. Las implicaciones jurídicas que tiene el artículo 66 del De-

creto 2277 de 1979 que define las situaciones en las que el
educador escalafonado en servicio activo puede ser comisio-
nado, se refiere a que bajo esta figura pueda realizar tempo-
ralmente las actividades que la norma señala, entre otras, las
de carácter sindical.
4. La expresión “puede ser comisionado en forma temporal”
indica que la comisión no puede tener un carácter perma-
nente, como sería si se otorgara para cumplir funciones sin-
dicales por el período de vigencia de la Junta Directiva de la
organización sindical.
5. La situación administrativa de la comisión no se define
por la fecha de iniciación y terminación. Se trata de una si-
tuación administrativa en la que el servidor público, en este
caso el educador escalafonado se encuentra, por disposición
de autoridad competente, desempeñando temporalmente por
encargo otro empleo docente, ejerciendo un cargo de libre
nombramiento y remoción, adelantando estudios o partici-
pando en congresos, seminarios u otras actividades de carác-
ter profesional o sindical.
La temporalidad debe entenderse como el tiempo estricta-
mente necesario, según las circunstancias, para cumplir la
labor encomendada.”.
Acorde con la postura anterior, el docente escalafonado en servicio acti-
vo, puede ser comisionado en forma temporal para adelantar actividades
de carácter sindical, comisión que supone las limitaciones propias que
la calidad de empleado público impone, como es el cumplimiento de las
funciones propias del empleo que desempeña, de suerte que al amparo
de dicha normatividad, no resulta viable el otorgamiento de comisiones
sindicales de carácter permanente.
Docentes. Provisión de vacantes.

Profesionalización

Fecha: 02/04/2009
Radicado: 11001-03-25-000-2005-00231-00(9901-05)
63

000-2005-00161-01(7659-05)
Fecha: 07/05/2005
Radicado: 1630
Ponente: Gloria Duque Hernández
Ahora bien, en el presente asunto debe verificarse si la omisión regulatoria
alegada fue causada por el Gobierno Nacional, o sí se trata de una
exclusión del legislador con respecto a la participación de los bachilleres
pedagógicos dentro de la Carrera Administrativa Docente.
En criterio de la Sala ocurre lo segundo, es decir, que el legislador
voluntariamente y por políticas estatales, que luego se revisarán, dejó
por fuera del concurso docente a los bachilleres pedagógicos.
En efecto las normas que reglamenta el decreto acusado, especialmente
el Decreto ley 1278 de 2002 “por el cual se expide el Estatuto de
Profesionalización Docente”, excluyeron del concurso de acceso a la
Carrera Administrativa Docente a los bachilleres pedagógicos, norma que,
además, fue revisada en su Constitucionalidad y declarada ajustada a
derecho, entre otras razones, por las omisiones alegadas por el recurrente.
En efecto, en sentencia C-422 de 2005, la Corte Constitucional concluyó
que “el criterio “nivel de preparación”, como fundamento para dar un
trato diferente en punto de ingreso y ascenso a la carrera docente, no
resulta sospechoso. Lo anterior en tanto todas las personas, en principio,
tienen la posibilidad de acceder al sistema educativo y en ese sentido,
acreditar la preparación necesaria para ocupar determinado cargo con los
títulos que así lo acrediten. En segundo lugar, porque en el caso concreto
de los bachilleres pedagógicos la normatividad de reestructuración de
las escuelas normales les reconoció la posibilidad de obtener el título
de normalista superior, si cursaban los cuatro semestres requeridos.
En tercer lugar porque el criterio “preparación académica”, pretende
ser un parámetro objetivo para evaluar la capacidad para desempeñar
determinada labor sin que el mismo pueda ser desconocido de manera
arbitraria por el nominador.”.
(…).
Además, el Consejo de Estado, a través de la Sala de Consulta y Servicio
Civil, en Concepto del 7 de Abril de 2005, Radicado Número: 1630, Soli-
citante: Ministro de Educación Nacional, Consejera Ponente: Dra. Gloria
Duque Hernández, señaló que a partir de la vigencia del Decreto Ley
64
1278 de 2002, Estatuto de Profesionalización Docente, conceptos como

necesidades del servicio o carencia de personas licenciadas o escalafona-
das no resultan imperantes al momento proveer las vacantes de un cargo
docente.
Conforme a lo antes expuesto el Decreto acusado se ajusta en un todo
a las normas superiores en que se fundamenta porque la profesionaliza-
ción de la labor docente con el fin de procurar una educación de calidad
a través de la exigencia de mayores requisitos académicos está dentro de
la potestad regulatoria del legislador y la norma reglamentaria acusada
debe respetar esa intención del legislador.
Docentes. Régimen pensional.

Acto Legislativo 01 de 2005

Fecha: 06/04/2011
Radicado: 11001-03-25-000-2004-00220-01(4582-
04) y 11001-03-25-000-2005-00234-00(9906-05)
000-2005-00155-00(7156-05)/ Sentencia del
12/10/2011. Rad. 11001-03-24-000-2004-00190-
01(1650-06)
Fecha: 10/09/2009
Radicado: 1857 A
Ponente: Enrique José Arboleda Perdomo
Si bien es cierto que el Acto Legislativo 01 de 2005, disposición que ele-
vó a nivel de norma constitucional el reconocimiento de los dos grupos
pensionales del artículo 81 de la ley 812 de 2003, estableció que los
regímenes especiales o exceptuados expirarían el 31 de julio de 2010574,
574 Cita original n.º 7: “Parágrafo transitorio 2º. Sin perjuicio de los derechos adquiri-
dos, el régimen aplicable a los miembros de la Fuerza Pública y al Presidente de la Repú-
blica, y lo establecido en los parágrafos del presente artículo, la vigencia de los regíme-
nes pensionales especiales, los exceptuados, así como cualquier otro distinto al
establecido de manera permanente en las leyes del Sistema General de Pensiones
expirará el 31 de julio del año 2010” (resaltado y subrayas fuera del texto).
65
también lo es que este límite temporal de fenecimiento, de acuerdo con

los antecedentes que le dieron origen, no es aplicable a los docentes del
servicio oficial. Así lo concluyó, recientemente, la Sala de Consulta y Ser-
vicio Civil de esta Corporación:
“El Acto legislativo en estudio fue de iniciativa gubernamental
contenida en los proyectos radicados en la Cámara de Repre-
sentantes bajo los números 34 y 127, presentados el 23 de julio
y el 19 de agosto de 2004, respectivamente, los que fueron acu-
mulados para su trámite y en su contenido original proponían
la eliminación de todos los regímenes especiales y exceptuados,
dejando exclusivamente el de la Fuerza Pública y un régimen
de transición que terminaría el 31 de diciembre de 2007.
Desde el primer debate en la Comisión Primera Permanente
de Cámara, se introdujo el tema de los docentes como parte
del ‘régimen de transición’; y como un parágrafo transitorio
fue conservado y ajustado en su texto a lo largo de las dos
vueltas requeridas para la aprobación del acto legislativo, re-
mitiendo al artículo 81 de la ley 812 de 2003.
Se tiene pues que el legislador, como constituyente derivado,
optó por referirse al régimen pensional de los docentes vincu-
lados al servicio educativo estatal en un parágrafo que calificó
como ‘transitorio’ bajo dos supuestos: (i) cuando se pensione
el último de los docentes vinculados con antelación a la
entrada en vigencia de la citada ley 812 se extinguirá el
régimen que para ese momento existía; (ii) los docentes
vinculados o que se vinculen a partir del 27 de junio de 2003,
quedan sujetos el régimen pensional del sistema general.
En esta perspectiva, la transitoriedad del régimen es predi-
cable exclusivamente del grupo de docentes que entraron al
servicio educativo oficial antes del 27 de junio de 2003. El
régimen de los docentes que ingresan al servicio a partir de la
vigencia de la ley 812 de 2003 tiene un elemento de diferen-
ciación o especialidad que es la edad, respecto del régimen
general, y así se conserva. En ninguno de los dos casos se
estableció relación alguna con la fecha finalmente acor-
dada para terminar el régimen de transición respecto de
todos los regímenes diferentes al general.
En criterio de la Sala, las dificultades surgen de estar con-
sagrado en una norma denominada ‘transitoria’ y de su re-
dacción en cuanto no se hizo explícita su continuidad más
66
allá del 31 de julio de 2010, pues tal continuidad se consagra

mediante la remisión al artículo 81 de la ley 812 de 2003 por
el cual se había reformado el régimen establecido desde la
ley 91 de 1989.
Atendiendo los antecedentes del parágrafo transitorio 1º
del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2005, el 31 de
julio de 2010 no es aplicable como fecha de expiración de
ninguno de los regímenes pensionales establecidos para
los docentes al servicio oficial”575 (resaltado fuera del texto).
Docentes. Relación laboral.

Hora cátedra
Sentencia: Consejo de Estado. Sección Primera.

Fecha: 27/02/2003
Radicado: 05001-23-15-000-2002-01147-01 (8196) (PI)*576
Ponente: Camilo Arciniegas Andrade
Otra sentencia que cita el concepto 880:
2009-00492-01(0179-12)
000-2004-01983-01(PI)/
000-2006-00156-01(PI).
Conceptos citados: Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio
Civil.
Fechas: 27/08/1996 y 26/09/1986*
Ponentes: Roberto Suárez Franco y Gonzalo Suárez
Castañeda
575 Cita original n.º 8: Concepto de 10 de septiembre de 2009, radicado 1857 Aclaración,
M.P. Dr. Enrique José Arboleda Perdomo.
576 *Nota editorial: La sentencia del 27/02/2003, Rad. 05001-23-15-000-2002-01147-

01 (8196) (PI) cita la sentencia del 11 de octubre de 2001, Radicación 7308, C.P. Dr.
Manuel Santiago Urueta Ayola, que es la que cita los conceptos de la Sala de Consulta
Nos. 880 y 062.
*Nota editorial: La sentencia cita erróneamente la fecha del concepto 062.
67
En particular, es del caso reiterar la sentencia de 11 de octubre de 2001

(Radicación 7308, C.P. Dr. Manuel Santiago Urueta Ayola)577, en que al
decidir una solicitud de pérdida de la investidura sustentada en los mis-
mos hechos que motivan la presente, la Sala sostuvo que la excepción se
predica del ejercicio de la hora cátedra. No de la vinculación laboral de
medio tiempo o de tiempo completo ya que estas comportan el ejercicio
de un cargo o empleo en una institución educativa.
Se dijo en la citada sentencia:
“La Sala considera que está suficientemente decantado el
alcance de la cátedra como relación laboral en la actividad
docente, la cual está entendida comúnmente como hora cá-
tedra, para diferenciarla de la relación laboral de medio tiem-
po y de tiempo completo. En ese sentido aparece aplicado el
concepto, entre otros pronunciamientos de la Corporación,
en los conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil de 27
de agosto de 1996, radicación núm. 880 y de 12 de febrero
de 1991, radicación núm. 062; así como en las sentencias
AC-4192 de 12 de febrero de 1997, de la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo, y de 14 de septiembre de 2000,
Expediente núm. 5765, de esta Sección Primera.
(…)”.
En consonancia con estos criterios jurisprudenciales, es fuerza concluir
que la vinculación de tiempo completo que tiene el demandado con la ins-
titución educativa departamental, no corresponde en modo alguno a la ex-
cepción que alega, pues no existe duda de que dicha vinculación es bien
distinta a la de cátedra u hora cátedra.
La vinculación de tiempo completo comporta el desempeño de un cargo pú-
blico que descarta la excepción por él alegada y lo hace incurso en la causal
de pérdida de investidura por violación del régimen de incompatibilidades
de los Concejales, concretada en el desempeño de un cargo público.
577 Cita original n.º 1: Actor: Germán Fernando Gaitán. Pérdida de la investidura del se-
ñor Miguel Antonio Perdomo Lince como Concejal del municipio de Neiva.
68
Docentes de preescolar.
Asignación adicional

Fecha: 17/05/2007
Radicado: 25000-23-25-000-2000-05468-01(6092-05)
Ponente: Bertha Lucia Ramírez de Páez
000-2002-02780-01(2976-05)/Sentencia del
30/08/2007. Rad. 23001-23-31-000-2000-03606-
01(3870-04)/Sentencia del 15/05/2008. Rad.25000-
23-25-000-2001-05951-01(6488-05)/ Sentencia del
13/11/2008.Rad.68001-23-15-000-1999-01142-
01(3591-05)/Sentenciadel26/03/2009.Rad.15001-
23-31-000-2004-00051-01(0344-08)/Sentencia del
22/11/2012.Rad. 25000-23-25-000-2005-00615-01
Fecha: 10/09/1997
Radicado: 1004
En este orden de ideas, para efectos del reconocimiento del sobresueldo
del 15% sobre la asignación básica mensual, conforme a las normas pre-
cedentes, es necesario el cumplimiento de los siguientes requisitos:
1. Que el maestro beneficiario de la sobreremuneración desem-
peñe sus funciones en el nivel preescolar.
2. Que la vinculación a la enseñanza preescolar se haya realiza-
do con antelación al 23 de febrero de 1984.
Quiere decir, que el estímulo se estableció para los docentes que se vin-
cularan al nivel preescolar, justificado en la responsabilidad especial que
asumían por la dedicación a la naciente educación preescolar. Sin em-
bargo, estableció un límite temporal para obtener el beneficio, y es que
la vinculación para la prestación del servicio se hubiese efectuado con
anterioridad al 23 de febrero de 1984, que se explica por el propósito de
69
estimular a aquellos que asumieron el compromiso de encarar en sus

primeros años dicha actividad educativa.578
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en Concepto
No. 1004 del 10 septiembre de 1997, M.P. Dr. Luis Camilo Osorio Isaza,
al respecto expresó:
“Antecedentes en la legislación.
Al fijar las asignaciones básicas mensuales correspondien-
tes a los distintos grados del Escalafón Nacional Docente,
el Presidente de la República, en ejercicio de facultades ex-
traordinarias, bajo la vigencia de la Carta Política de 1.886,
y posteriormente, en desarrollo de la función prevista en el
artículo 189, numeral 14 de la Carta Política de 1.991, de-
terminó en los respectivos decretos anuales, la remuneración
de los maestros de enseñanza preescolar, correspondiente a
la asignación básica del grado en el escalafón más un por-
centaje sobre dicha asignación; inicialmente fue de un 10% y
después del 15%.
Esta asignación presentó el siguiente desarrollo:
Mediante el decreto ley 386 de 1.980 se fijó en el valor de la
asignación básica correspondiente al grado en el escalafón,
más un 10% de dicha asignación. Se recibía mientras el do-
cente permaneciera en ejercicio de las funciones correspon-
dientes a tales cargos (Art. 4°, letra f.).
El decreto ley 624 de 1.980, modificó el anterior en el sentido
de incrementar el porcentaje a un 15% (Art. 1º, letra f).
El decreto 329 de 1.981 mantuvo el porcentaje del 15% y la
exigencia al educador de permanecer en ejercicio de las fun-
ciones correspondientes al cargo, para reconocer el pago (Art.
6°, letra j).
El decreto 269 de 1.982 redujo el incremento sobre la asigna-
ción básica al 10% inicial y lo limitó a los directores de los es-
tablecimientos de educación preescolar que contaran con un
mínimo de 4 grupos, en todos los casos que tuvieran grupo
a su cargo y acreditaran título en dicha especialidad. Para el
efecto definió como pertenecientes a la educación preescolar
578 Cita original n.º 3: CONSEJO DE ESTADO, sentencia de 22 de enero de 2004, expe-
diente No. 1978-03, M.P. Dr. Jesús María Lemos Bustamante.
70
los establecimientos denominados jardines infantiles (Art. 5°,

letras e, i. y Art. 12).
El decreto ley 294 de 1.983 volvió a establecer para los maes-
tros de enseñanza preescolar, el quince por ciento sobre la
asignación básica mensual (Art. 6°, letra l.)
El decreto ley 456 de 1.984 fijó para los directores de esta-
blecimientos de educación preescolar que contaran con un
mínimo de 4 grupos, siempre y cuando tuvieran uno de ellos
a su cargo y acreditaran título en dicha especialidad, un 10%
sobre la asignación básica, y para los maestros de enseñanza
preescolar, vinculados antes de la fecha de expedición del de-
creto o sea del 23 de febrero de 1984, un 15% adicional a la
asignación básica (Art. 6°, letras i, k.).
El decreto ley 134 de 1.985 mantuvo para los maestros de
enseñanza preescolar, vinculados antes del 23 de febrero de
1.984, el 15% sobre la asignación que devengaban a 31 de di-
ciembre de 1.984, conforme al artículo 1° del decreto 456 de
1.984. Para los directores de establecimientos de educación
preescolar que contaran con un mínimo de 4 grupos, siempre
y cuando tuvieran un grupo a su cargo y acreditaran título en
dicha especialidad, mantuvo el 10% de la asignación básica,
sin consideración a la fecha de ingreso.
El decreto ley 111 de 1.986 mantuvo para los maestros de
enseñanza preescolar, vinculados antes del 23 de febrero de
1.984, el 15% adicional a la asignación básica que devenga-
ban a 31 de diciembre de 1.985, conforme al artículo 1° del
decreto 134 de 1.985.
El parágrafo del artículo 17 señaló:
“Los funcionarios vinculados a partir de la vigencia del de-
creto ley 134 de 1.985 a los empleos a que se refiere este
artículo y los que en adelante se vinculen a dichos cargos,
tendrán derecho al porcentaje que les corresponda conforme
a lo establecido en el presente artículo, siempre y cuando
aprueben el concurso y llenen los requisitos para el ejercicio
de los empleos, de acuerdo con la reglamentación que esta-
blezca el Gobierno Nacional, excepto los contemplados en el
literal h. (maestros de enseñanza preescolar) de este artículo
cuyo sueldo será el del grado que acrediten en el Escalafón
71
Nacional Docente, y de acuerdo con lo señalado en el artículo

1° de este Decreto.”
Para los directores de establecimientos de educación preesco-
lar mantuvo el 10% sobre la asignación básica, en los térmi-
nos en que se venía reconociendo.
El decreto 199 de 1.987, mantuvo los porcentajes de la asig-
nación en la proporción del decreto 111 de 1.986.
El decreto 125 de 1.988 conservó la misma reglamentación,
agregando que tales porcentajes no se reconocían a los fun-
cionarios que no ejercieran las funciones propias de los car-
gos, salvo que se encontraran en comisión de estudios o co-
misionados para realizar actividades técnico - pedagógicas
en instituciones del sector educativo; la sola adscripción de
funciones no daba derecho al reconocimiento de éstos (Art.
17 letra j, 18 letra f. y 19).
Los decretos 44 de 1.989, 74 de 1.990 y 111 de 1.991, man-
tuvieron el porcentaje del 15%, pero, sobre la asignación que
devengaban a 31 de diciembre de 1.987, conforme al artículo
1° del decreto 199 de 1.987. Para los directores de institutos
docentes de educación preescolar, se mantuvo en el 10%. Se
repitió la exigencia de ejercer las funciones propias de los
cargos como requisito para su reconocimiento.
(...)
En el caso de la remuneración de los maestros de enseñan-
za preescolar, a partir de la expedición del Decreto 456 de
1.984 (23 de febrero), el porcentaje del 15% sobre la asig-
nación básica se limitó a quienes estuvieran vinculados con
anterioridad a esta fecha y se encontraran desempeñando las
funciones propias del cargo.
En efecto, el último de los decretos por los cuales se modificó
la remuneración de los servidores públicos sometidos al ré-
gimen especial del estatuto docente, 45 de 1.997, establece
el derecho al pago del 15% sobre la asignación básica a los
maestros de enseñanza preescolar que reúnan los siguientes
requisitos:
- Vinculados antes del 23 de febrero de 1.984.
- Ejerzan las funciones propias de los cargos, salvo que se
encuentren comisionados para realizar actividades técni-
72
co pedagógicas en instituciones del sector educativo; la sola

adscripción o el encargo de funciones no da derecho al reco-
nocimiento de dicho porcentaje (Arts. 14 parg. 3° y 15).
Por tanto la Sala observa que el derecho al 15% adicional so-
bre la asignación básica, se aplica únicamente a los maestros
nombrados en el nivel de enseñanza preescolar, vinculados
antes del 23 de febrero de 1.984, mientras ejerzan las funcio-
nes propias del cargo.
Las personas que estaban nombradas en el magisterio antes
del 23 de febrero de 1984 y se vincularon con anterioridad a
esa fecha a la enseñanza preescolar, tienen derecho al 15%
adicional sobre la asignación básica, mientras permanezcan
en el ejercicio de las funciones correspondientes a tales car-
gos. (...)”.
De acuerdo con lo anterior, se tiene entonces que “Los requi-
sitos para ser beneficiario del porcentaje son: Nombramiento
con el Magisterio, Vinculación como docente de preescolar -
se limita solamente para este nivel - antes del 23 de febrero
de 1984, y el ejercicio de las funciones propias del cargo”.
Docentes de tiempo completo.

Régimen de prestaciones sociales.
Incrementos salariales

Fecha: 12/04/2012
Radicado: 63001-23-31-000-2009-00297-01(2087-11)
Fecha: 17/08/2000
Radicado: 1247
Ahora bien, en lo concerniente al nombramiento como catedrática exter-
na y a las 6 Horas Semanales de Mecanografía dictadas en el año 1977,
es pertinente indicar que esta Subsección tuvo oportunidad de pronun-
73
ciarse en un caso con contornos similares al presente579, fundamentando

su decisión en el siguiente aparte del Concepto 1247 de 2000580:
“Los docentes de tiempo completo vinculados por el departa-
mento del Atlántico y el municipio de Barranquilla -hoy dis-
trito-, con anterioridad a la nacionalización de la educación
en las condiciones señaladas en la consulta y que prestan
sus servicios ininterrumpidos por el sistema de horas cla-
se tendrían derecho, hasta el 18 de mayo de 1992581 -previo
estudio de cada caso concreto-, al pago proporcional de las
prestaciones legales -de no estar prescrito el derecho a ellas-
así: en los períodos en que laboraron como servidores de he-
cho, con fundamento en los servicios efectivamente presta-
dos, circunstancia que impone la aplicación de los valores
y principios constitucionales que garantizan los derechos
fundamentales de los trabajadores y, en los demás períodos,
con base en el decreto 524 de 1975, sin que haya lugar a
reconocimiento especial de pensión de jubilación, distinta a
la ordinaria o legal, ni de cesantías independientes por tales
servicios, sino al reconocimiento y pago de lo que correspon-
da por las horas efectivamente dictadas. A partir del 18 de
mayo de 1992 no tienen derecho, por concepto de las horas
clase servidas, al reconocimiento de prestaciones legales, ni
a los incrementos salariales adicionales decretados por el go-
bierno nacional para los años 1996, 1997 y 1998”.
En este orden de ideas, el servicio prestado por la demandante como ca-
tedrática no puede computarse para efectos pensionales, no sólo por las
directrices interpretativas anteriormente reseñadas, sino porque, ade-
más, de acuerdo con las horas asignadas, la demandante no cumplió
579 Cita original n.º 2: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Segunda, Subsección B, Consejera Ponente: Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez (E),
Sentencia de 19 de febrero de 2009, Expediente No. 080012331000200401581 01
(1507-2007), Actor: Daniel Fawcett Bellido.
ponente: Dr. Flavio Augusto Rodríguez Arce, concepto de 17 de agosto de 2000, Radi-
cación número: 1247, Actor: Ministerio de Educación Nacional.
581 Cita original n.º 4: La Sala estableció este límite temporal por considerar que con la
entrada en vigencia de la Ley 4ª de 1992 (18 de mayo de ese año), se prohibió, salvo
algunas excepciones, la percepción de doble asignación proveniente del erario público.
Esta norma resultaría quebrantada en tanto los docentes de tiempo completo estaban
devengando dos asignaciones del Estado, a saber, el salario correspondiente a su car-
go y el valor de las horas cátedra.
74
una jornada laboral completa y tampoco demostró el término de duración

de la vinculación como catedrática externa, es más, no acreditó haber
prestado el servicio en las mismas o similares condiciones que los demás
docentes de planta en orden a privilegiar la primacía de la realidad so-
bre las formalidades. Entonces, los tiempos aducidos por la interesada
no tienen la vocación de convertirse en el requisito que exige el artículo
15 de la Ley 91 de 1989 para reconocer la pensión gracia a los docentes
vinculados en entidades territoriales que fueron sometidas al proceso de
nacionalización de la educación, es decir, haber prestado los servicios
docentes en entidades territoriales o nacionalizadas con anterioridad al
31 de diciembre de 1980.
Edad de retiro forzoso.

Aplicación de la Ley 1821 de 2016

Fecha: 04/05/2017
Radicado: 54001-23-33-000-2012-00119-02(3196-13)
Ponente: William Hernández Gómez
Fecha: 08/02/2017
Radicado: 2326
Ponente: Álvaro Namén Vargas
Por tanto, le asiste el derecho a permanecer en el cargo de docente univer-
sitario hasta la edad de 75 años, toda vez que a pesar que el Decreto 2400
de 1968 normativa que señalaba la edad de retiro forzoso a los 65 años fue
modificada por la Ley 1821 del 30 de diciembre de 2016, y señaló como
edad máxima para el retiro forzoso la edad de 70 años, la Sala de Consul-
ta y Servicio Civil del Consejo de Estado582, señaló que dicho aumento no
aplica para aquellos funcionarios que a partir de la promulgación de la Ley
1821 de 2016 (30 de diciembre de 2016) ya hubieran cumplido la edad de
retiro forzoso de 65 años prevista en el régimen anterior. En efecto señaló:
“[…] Uno de los problemas jurídicos principales que se plan-
tean en la consulta es el de la aplicación de la Ley 1821 a las
personas que cumplan funciones públicas (servidores públi-
8 de febrero de 2017, Consejero Ponente Álvaro Namén Vargas, Radicado 11001-03-
06-000-2017-00001-00, solicitante: Ministerio de Justicia y del Derecho.
75
cos o particulares) y que, a la fecha promulgación de la mis-

ma (30 de diciembre de 2016), habían cumplido ya la edad de
retiro forzoso prevista en el régimen anterior (65 años), pero
que, por diversas razones, seguían ejerciendo sus funciones.
“[…]”
Luego de efectuar una interpretación gramatical, sistemática,
histórica y finalista del artículo 21 de la Ley 1821, la Sala
puede sostener claramente que tal disposición no se refiere a
las personas que hubiesen cumplido la edad de retiro forzoso
(estando sujetas a esta) antes de la entrada en vigencia de
la Ley 1821, por lo que lo preceptuado en dicha norma y, en
general, en la Ley 1821 de 2016, no los afecta.
“[…]”
Merece la pena aclarar que la Ley 1821 no modificó ni su-
primió la referida disposición de la Ley 100 de 1993, pues el
cumplimiento de los requisitos para adquirir la pensión de
jubilación en el régimen de prima media y la inclusión del
empleado en la nómina de pensionados, siguen constituyen-
do justa causa para dar por terminado el contrato de trabajo
o la relación legal y reglamentaria, según el caso, para los
trabajadores particulares y para aquellos servidores públi-
cos que no “se acojan a la opción voluntaria de permanecer
en el cargo” (por ejemplo, si un servidor público, después de
reconocida la pensión y de ser incluido en la nómina de pen-
sionados, no manifiesta su deseo de permanecer en el cargo
que ocupa y, en consecuencia, que se le postergue el pago de
la respectiva pensión).
“[…]”.
Como se mencionó, el artículo 4º de la Ley 821 dispone que
“la presente ley rige a partir de su publicación”. Esta simple
fórmula genera importantes consecuencias, pues al acoger
el legislador al denominado “efecto general inmediato” de
las leyes, que constituye en esta materia la regla general,
descartó que la Ley 1821 pudiese tener efectos retroactivos
o ultractivos. En armonía con lo anterior, debe observarse
que el Congreso de la República no estableció un régimen
de transición en parte alguna de la Ley 1821 de 2016, como
hubiera podido hacerlo, ni para disponer que las personas
que estuvieran cerca de cumplir la edad de retiro forzoso
anterior (65 años) quedaran por fuera del incremento en di-
cha edad efectuado por la Ley 1821, ni para permitir, por
76
el contrario, que quienes hubiesen cumplido 65 años en un

determinado lapso anterior a la publicación de la ley, pudie-
ran acogerse a la nueva edad de retiro forzoso. Lo anterior
implica, a juicio de la Sala, que la aplicación de la Ley 1821
de 2016 corresponde, en forma simple, al “efecto general
inmediato” de las leyes, esto es, que no regula situaciones
jurídicas consolidadas con anterioridad a su entrada en vi-
gencia, sino solamente situaciones jurídicas que no hayan
nacido en ese momento y situaciones jurídicas que se inicia-
ron con la legislación anterior pero que no se habían conso-
lidado (efecto retrospectivo) […]”.
Auto: Consejo de Estado. Sección Quinta
Fecha: 07/06/2017
Radicado: 11001-03-28-000-2017-00011-00
Ponente: Rocío Araujo Oñate
Aclaración de voto: Alberto Yepes Barreiro
Concepto citado: Sala de Consulta y Servicio Civil.
Fecha: 08/02/2017
Radicado: 2326
ACLARACIÓN DE VOTO
Bajo ese entendido, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de
Estado ha sostenido que la regulación de la edad de retiro forzoso conte-
nida en la Ley 1821 de 2016 es aplicable únicamente respecto de los ser-
vidores públicos y de los particulares que ejerzan de manera permanente
funciones públicas.
Al respecto indicó en concepto de 8 de febrero de 2017:
“(…) Luego se presentaron algunos proyectos de ley al Congre-
so de la República, los cuales no prosperaron, hasta que, por
iniciativa de varios senadores y representantes a la Cámara,
se presentó el proyecto de ley Nº 110 de 2015 (Cámara de
Representantes), “(p)or medio de la cual se modifica la edad
máxima de retiro de algunos servidores públicos del orden na-
cional y de los particulares que ejercen funciones públicas de
modo permanente”.
Este proyecto derivó finalmente en la Ley 1821 de 2016, “(p)
or medio de la cual se modifica la edad máxima para el retiro
forzoso de las personas que desempeñan funciones públicas”,
publicada en el Diario Oficial el día 30 de diciembre de 2016.
77
Esta ley cuenta solamente con cuatro (4) artículos, al igual que
el proyecto inicialmente presentado. (…).
A juicio de la Sala, (el artículo 1º) trae dos (2) importantes con-
secuencias, desde el punto de vista jurídico: (i) en primer lugar,
aumenta la edad de retiro forzoso, hasta los 70 años, para
los cargos, posiciones y funciones públicas que ya estaban so-
metidos a la edad máxima de 65 años para su ejercicio, de
acuerdo con la legislación anterior, y (ii) en segundo lugar, so-
mete a la edad de retiro forzoso (70 años) a aquellos ser-
vidores públicos y particulares que ejerzan de manera
permanente funciones públicas y que, de acuerdo con el
régimen anterior, no estaban sometidos a dicha causal
de retiro, con excepción solamente de los mencionados
en el segundo inciso del mismo artículo, a los cuales nos
referiremos más adelante. (…)”.
De conformidad con lo expuesto, se concluye que hoy en día la edad de

retiro forzoso regulada en la Ley 1821 de 2016 aplica únicamente respec-
to de los servidores públicos no cobijados por las excepciones señaladas
en esa ley y los particulares que ejerzan de manera permanente funcio-
nes públicas.

Efectos

Fecha: 01/09/2014
Radicado: 11001-03-25-000-2011-00055-00(0180-11)
Fecha: 22/02/1990
Radicado: 347
Ponente: Jaime Betancur Cuartas
El Decreto Ley 2400 de 1968 contiene disposiciones sobre la administra-
ción del personal civil que presta sus servicios en los empleos de la rama
ejecutiva del nivel nacional; este ordenamiento fijó en 65 años la edad de
retiro forzoso, para cuyo caso estableció una pensión de vejez, conforme
al siguiente tenor:
“Art. 31.- Todo empleado que cumpla la edad de sesenta y cin-
co (65) años será retirado del servicio y no podrá ser reintegra-
78
do. Los empleados que cesen en el desempeño de sus funciones

por razón de la edad, se harán acreedores a una pensión de ve-
jez, de acuerdo a lo que sobre el particular establezca el régimen
de prestaciones sociales para los empleados públicos.
Exceptúanse de esta disposición los empleos señalados por

el inciso 2º del artículo 29 de este decreto.”583 (Se refiere a los
empleos en los cuales se puede reintegrar al servicio a la per-
sona pensionada).
En similar sentido el artículo 122 del Decreto 1950 de 1973 “Por el cual
se reglamentan los decretos-leyes 2400 y 3074 de 1968 y otras normas
sobre administración del personal civil”, señala:
“Art. 122.- La edad de sesenta y cinco (65) años constituye
impedimento para desempeñar cargos públicos, salvo para los
empleos señalados en el inciso segundo del artículo 29 del de-
creto 2400 de 1968, adicionado por el 3074 del mismo año”.
(…).
Resulta pertinente precisar que en esa ocasión la Sala de Decisión co-
rrespondiente, al tiempo que advirtió que la administración estaba clara-
mente legitimada para dar aplicación al artículo 31 del Decreto Ley 2400
de 1968 y en consecuencia desvincular del servicio al accionante sin que
por ese solo motivo desconociera sus derechos fundamentales, consideró
que i) por estar cumplidos por el accionante los requisitos para pensio-
narse y ii) por tratarse de un sujeto de especial protección constitucional
resultaba procedente ordenar en ese caso el reconocimiento de la pensión
respectiva.
Esta Corporación igual ha tenido pronunciamientos reiterados y uni-
formes en cuanto a que llegada la edad de retiro forzoso no es factible
continuar vinculado con la administración salvo los casos expresamente
previstos en la misma legislación.584
583 Cita original n.º 13: Art 31 Decreto Ley 2400 De 1968.
584 Cita original n.º 22: CONSEJO DE ESTADO. SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMI-
NISTRATIVO. Consejero ponente: JORGE DANGOND FLOREZ. Bogotá, D. E., once (11)
de septiembre (09) de mil novecientos setenta y nueve (1979) Actor: ARMANDO YEPES
GARCES.
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL. Consejero ponente: JAIME BETANCUR

CUARTAS. Santafé de Bogotá, D.C., veintidós (22) de febrero de mil novecientos noven-
ta (1990). Radicación número: 347. Actor: MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL.
79
(…)
Luego no existe duda que la edad de retiro forzoso constituye un impedi-
mento para continuar en el ejercicio del cargo, con las excepciones pre-
vistas legalmente dentro de las cuales se encuentra el cargo de Alcalde
elegido popularmente, dado que la prerrogativa de excepción a la edad de
retiro forzoso la genera la forma de acceder al empleo por vía de elección
en ejercicio de la soberanía popular, como lo tiene definido la Jurispru-
dencia y no la designación en encargo, porque la prerrogativa no la gene-
ra el empleo de Alcalde sino, se reitera, la forma de acceder al cargo por
vía de elección popular.

Excepciones

Fecha: 17/08/2000
Radicación: 2342
Ponente: Roberto Medina López
Fecha: 21/02/1996
Radicado: 774
La competencia para señalar la edad de retiro forzoso corresponde al le-
gislador, dentro de la (sic) facultades asignadas en el artículo 125 de la
misma Carta vigente se halla el Decreto 2400 de 1968, expedido por el
Presidente de la República, en uso de las atribuciones que le confirió el
Congreso Nacional, de acuerdo con la Carta del 86, en cuyo artículo 31,
reglamentado por el artículo 122 del Decreto 1950 de 1973, disponen en
relación con los funcionarios y empleados de la Rama Ejecutiva:
Decreto Ley 2400 de 1968
“Artículo 31.- Todo empleado que cumpla la edad de sesen-
ta y cinco (65) años será retirado del servicio y no podrá ser
reintegrado. ….
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCION SEGUNDA. SUBSECCION

A Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN. Bogotá, D.C., vein-
ticuatro (24) de octubre de dos mil doce (2012). Radicación número: 68001-23-31-
000-2004-03044-01(2504-11). Actor: AURORA URIBE BADILLO.
80
“Exceptúanse de esta disposición los empleos señalados por el

inciso 2 del artículo 29 de este decreto.” 585.
Decreto Reglamentario 1950 de 1973
“Artículo 122.- La edad de sesenta y cinco (65) años constitu-
ye impedimento para desempeñar cargos públicos, salvo para
los empleos señalados en el inciso segundo del artículo 29 del
Decreto 2400 de 1968, adicionado por el 3074 del mismo año”.
En este proceso no ha surgido controversia alrededor de la aplicación del

Decreto 2400 de 1968 frente al cargo de Registrador Nacional del Estado
Civil. Además, con la sentencia de la Corte Constitucional C-351 del 9 de
agosto de 1995, y con el concepto del 21 de febrero de 1996 de la Sala
de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación, Rad. 774, se fortalece
el aserto de que la inhabilidad allí consagrada se aplica a los servidores
públicos con las únicas excepciones de los de elección popular y de los
empleos públicos del nivel nacional indicados en el artículo 29 del De-
creto Ley 2400 de 1968.

Validez

Fecha: 01/09/2014
Radicado: 11001-03-25-000-2011-00055-00(0180-11)
000-2012-00016-00
Fecha: 19/07/2006
Radicado: 1764
Ponente: Gustavo Aponte Santos
585 Cita original n.º 2: La excepción consagrada en el artículo 29 del Decreto 2400 de
1968, modificado por el artículo 1º del Decreto 3074 de 1968, comprende las posicio-
nes de presidente de la república, ministro del despacho, jefe de departamento admi-
nistrativo, superintendente, viceministro, secretario general de ministerio o departa-
mento administrativo, presidente, gerente o director de establecimientos públicos o de
empresas industriales o comerciales del Estado, miembro de misiones diplomáticas no
comprendidas en la respectiva carrera y secretarios privados de los despachos de los
funcionarios antes referidos.
81
El motivo de inconformidad frente a las decisiones de sanción lo centra

el actor en síntesis en dos argumentos: uno de orden jurídico y otro de
orden probatorio.
1.-) El jurídico lo sustenta en que la Ley 931 de 2004 es muy clara al se-
ñalar que no puede haber discriminación de ninguna clase, ni por ningún
motivo o condición para ser designado o nombrado en un cargo público y
prohíbe a los funcionarios públicos y privados exigir cualquier rango de
edad para acceder a un cargo público. Alude que es el legislador y no el
juez quien tiene la facultad de establecer alguna excepción relacionada
con alguna materia legislativa.
Agrega que el cargo de Alcalde es un cargo de elección popular y juris-
prudencialmente se ha determinado que para este cargo no existe lími-
te de edad, precisamente por tratarse de un cargo de esa naturaleza y
considera que tanto el elegido, como el elegido transitoriamente goza de
los mismos privilegios y derechos si se tiene en cuenta que este último
es designado de una terna que llega al Gobernador respectivo por parte
del movimiento o partido político que eligió al primero y también porque
el elegido transitoriamente representa la misma colectividad del elegi-
do inicialmente y debe continuar desarrollando el programa de gobierno
propuesto por el elegido popularmente.
Señala que la edad para ocupar cargos públicos de elección popular es
inexistente o sea no hay un límite de edad para acceder a estos cargos.
Para contestar este argumento, debe decirse que la edad de sesenta y cin-
co (65) años constituye impedimento para desempeñar cargos públicos,
salvo para los empleos señalados en el inciso segundo del artículo 29 del
decreto 2400 de 1968, adicionado por el 3074 del mismo año. Dentro de
esta salvedad quedan incluidos aquellos de elección popular, para los
cuales se establezca un período fijo, como es el caso del presidente y del
vicepresidente de la República, de los miembros de cuerpos colegiados,
de los gobernadores o de los alcaldes. En estos casos la razón es la de
que no cabría determinar una edad de retiro forzoso para aquellos ciu-
dadanos que por voluntad popular, expresada en las urnas, acto por
excelencia a través del cual se expresa la soberanía popular, sean
elegidos para un período fijo, ya que mediante ese acto el pueblo direc-
tamente está manifestando su deseo de que esa persona -el elegido- y
no otra, ocupe el cargo correspondiente y lo desempeñe durante todo el
período previamente señalado en la Carta Política. Para estos cargos la
Constitución no prevé edad de retiro forzoso.
Ahora este fundamento de soberanía popular solo se predica del modo de
acceso al cargo de elección popular por vía electoral, porque es este modo
82
el que da cuenta de la excepción en tanto el elector de manera directa in-

terviene para manifestar su intención y voluntad en favor de determinado
candidato para que sea esta y no otra persona quien desempeñe el poder
y desarrolle la voluntad popular.
Lo anterior traduce que la excepción a la edad de retiro forzoso solo aplica
al elegido mediante voto popular, en este caso, para el cargo de alcal-
de, por lo tanto no aplica para el designado temporalmente durante la
suspensión provisional en el desempeño de sus funciones dentro de un
proceso disciplinario, fiscal o penal del titular elegido popularmente o
mientras se convoca a nuevas elecciones dependiendo la hipótesis fáctica
del caso, así sea designado de terna enviada por el partido o movimiento
político del suspendido.
(…)
El argumento expuesto por el demandante no resulta de recibo, y menos
con relación a la posible discriminación en desconocimiento de la Ley
931 de 2004, porque frente al tema ésta Corporación ha tenido oportu-
nidad de pronunciarse586 en concepto que resulta de recibo por la Sala,
en el sentido de que la circunstancia de que no pueda vincularse a una
entidad pública una persona mayor de 65 años, con salvedad de las ex-
cepciones legales, no constituye una restricción por razón de la edad
para el ingreso al trabajo, que se encuentre prohibida por la Ley 931 de
2004, por cuanto dicha persona tiene derecho a percibir su pensión por
vejez, conforme al artículo 31 del Decreto Ley 2400 de 1968 y normas
pertinentes, y antes bien, ella ya ha ejercido su derecho al trabajo y se
debe aplicar el principio de relevo generacional, como lo explicó la Cor-
te Constitucional en la sentencia C-351/95, de manera que no se está
atentando contra el derecho al trabajo que busca amparar la Ley 931.
En este sentido, se deduce también que no se presenta una derogatoria
tácita por parte de la Ley 931 de las normas de retiro forzoso, pues éstas
se refieren a personas que ya accedieron al trabajo, lo desempeñaron y
tienen derecho a una pensión, que es una situación bien distinta de la
contemplada en la referida ley.
586 Cita original n.º 45: CONSEJO DE ESTADO. SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL.
Consejero ponente: GUSTAVO APONTE SANTOS. Bogotá D. C., diecinueve (19) de julio
de dos mil seis (2006). - Radicación número: 11001-03-06-000-2006-00075-00(1764).
Actor: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCION PUBLICA.
83
Empleados de la Administración pública.

Prima de vacaciones

Fecha: 19/05/2011
Radicado: 25000-23-25-000-2005-08749-02(2040-09)
Fecha: 02/07/1997
Radicado: 985 - 997 (un solo concepto)
1.2.1. Prima de vacaciones.
Sobre esta prestación, resulta pertinente la referencia a su evolución nor-

mativa, en los siguientes términos587.
- Los Decretos-Leyes 174 y 230 de 1975, expedidos por el Go-
bierno Nacional en desarrollo de las facultades extraordina-
rias concedidas por el artículo 3° de la Ley 24 de 1974, crearon
en sus artículos 10 y 13, respectivamente, la prima de vacacio-
nes, equivalente a quince días de sueldo por cada año de servi-
cio, para los empleados de los Ministerios, Departamentos Ad-
ministrativos, Superintendencias y Establecimientos Públicos.
- Estas normas dispusieron, en sus artículos 11 y 14, que el
valor de tres de los quince días de prima debía ser depositado
por el respectivo organismo en la Promotora de Vacaciones y
Recreación Social, Prosocial.
- Posteriormente, la Ley 5ª de 1978 concedió facultades extraor-
dinarias al Presidente de la República, entre otras, para re-
visar y modificar las normas generales sobre asignaciones y
prestaciones sociales del personal vinculado a las entidades
de la administración pública.
587 Cita original n.º 23: Sobre la evolución normativa de esta prestación, se destaca el
Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil de 2 de julio de 1997, radicación nú-
mero: 985 y 997. Consejero ponente: Augusto Trejos Jaramillo. Cuyos contenidos se
reiteran en esta oportunidad.
84
- En desarrollo de dichas facultades, el Gobierno Nacional profi-

rió el Decreto-Ley 777 de 1978588 y en el artículo 24 previó que
continuaría reconociendo la prima de vacaciones creada por
los Decretos 174 y 230 de 1975 y, en el artículo 27, consagró
nuevamente el descuento de los tres días de la prima vacacio-
nal a favor de Prosocial.
- Empero, el Decreto-Ley 777 de 1978 tuvo corta vigencia ya que
mes y medio después de promulgado, el Gobierno Nacional, con
base en las facultades extraordinarias otorgadas por la Ley 5ª
expidió el Decreto-Ley 1045, del mismo año aquella y éste. En
su artículo 24, el nuevo Decreto (1045) previó que la prima de
vacaciones creada por los Decretos-Leyes 174 y 230 de 1975
continuaría reconociéndose, y agregó “De esta prima continua-
rán excluidos los funcionarios del servicio exterior”.
Empleados de la Empresa de
Ferrocarriles Nacionales de Colombia.
Aplicación de la convención colectiva
Sentencia: Consejo de Estado. Sección Segunda.

Fecha: 24/07/2010
Radicado: 76001-23-31-000-2000-02686-01(5661-05)
Fecha: 01/10/1991
Radicado: 403Ponente: Jaime Betancourt Cuartas
El señor Homero Cárdenas Chacón ingresó a laborar en la Empresa Fe-

rrocarriles Nacionales de Colombia el 22 de noviembre de 1970 como
obrero de vías y estructuras, en enero de 1972 ocupó el cargo de Frenero
588 Cita original n.º 24: El Decreto-Ley 777 de 1978, recogió la reglamentación atinente al
régimen de prestaciones sociales contenida en los Decretos-Leyes 174 y 230 de 1975,
la unificó y la hizo aplicable a los empleados públicos y trabajadores oficiales de las
entidades que integran los organismos principales y adscritos de la administración
pública, incluidas las Unidades Administrativas Especiales. En consecuencia, con su
expedición, se produjo la sustitución parcial de los mencionados Decretos en lo que se
refiere a las prestaciones sociales (prima de vacaciones y descuento a favor de Proso-
cial).
85
hasta el 1º de junio de 1985 cuando pasó a desempeñarse como Pagador

I (fl. 297, C.3).
A partir del 25 de marzo de 1988, y en virtud del Decreto 0510, se le
declaró como empleado público en virtud del empleo que ostentaba a la
época (fl.22). Esta variación hace imposible la aplicación de las normas
que sobre pensiones establecía el reglamento interno del trabajo de la
Empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia, pues la condición que la
hacía viable, esto es, ser Trabajador Oficial, desapareció.
La misma suerte correrá la pretensión del actor encaminada a que se le
apliquen las normas contenidas en la Convención Colectiva suscrita en
el año 1976 por la Empresa Ferrocarriles de Colombia y los Sindicatos de
Trabajadores Ferroviarios y el Sindicato de Trabajadores de Ferrocarril
del Atlántico, porque las prerrogativas extralegales sólo podían ser apli-
cables a aquellos funcionarios que, como el actor, cambiaron intempesti-
vamente su régimen de trabajador oficial a empleado público, pero sólo
por el término de vigencia de la respectiva convención, sin tener en
cuenta las prórrogas.
Esta situación ya fue examinada por la Sala de Consulta y Servicio Civil
del Consejo de Estado en concepto del 1º de octubre de 1991, con ponen-
cia del Doctor Jaime Betancourt Cuartas ante una consulta elevada por
el Ministerio de Obras Públicas y Transporte sobre el régimen prestacio-
nal de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia en liquidación, en el que
se dijo:
“(…) la Sala estima que los empleados públicos, antes trabaja-
dores oficiales, de los Ferrocarriles Nacionales, tienen derecho
a gozar de las prestaciones sociales que les correspondía de
acuerdo con la convención colectiva de trabajo vigente en el
momento de la conversión de trabajadores a empleados públi-
cos, pero sólo por el término de vigencia de la respectiva con-
vención, conforme se indicó, sin aplicar a dicho término las pró-
rrogas automáticas o de cualquier otra naturaleza, de manera
que vencido ese término (dos años) cesa el derecho de los men-
cionados empleados de percibir las prestaciones extralegales
previstas en la respectiva convención, y, de inmediato, quedan
sometidos íntegramente al estatuto aplicable a los empleados
públicos de la rama ejecutiva del orden nacional.”
Si bien el concepto emitido por el órgano consultivo del Gobierno Nacional

habilitó a aquellos empleados que trasmutaron de trabajadores oficiales
a empleados públicos para que las prerrogativas de convenciones colecti-
86
vas les pudieran ser aplicadas, esta autorización fue limitada en cuanto
la condicionaba hasta la vigencia de la respectiva convención sin tener en
cuenta “(…) las prórrogas automáticas o de cualquier naturaleza…”.
Empleados del Distrito Especial de

Bogotá y de sus entidades descentralizadas.
Reconocimiento del quinquenio

Fecha: 14/10/2004
Radicado: 25000-23-25-000-1998-3905-01 (4206-03)
Ponente: Ana Margarita Olaya Forero
000-2002-08557-01(6684-05)/ Sentencia del
22/02/2007. Rad. 25000-23-25-000-2002-09295-
25000-23-25-000-2002-09287-01(6283-05)/
000-1999-02479-01(4378-05)/ Sentencia del
06/03/2008. Rad. 25000-23-25-000-1999-02471-
25000-23-25-000-2002-09987-01(6885-05)/ Sen-
tencia del 28/04/2011. Rad. 25000-23-25-000-
2005-92022-01(0518-08)
Fechas: 23/02/1996; 30/10/1997 y 18/07/2002
Radicados: 785, 1025 y 1393
Ponentes: Javier Henao Hidrón; Luis Camilo Osorio
Isaza y Flavio Augusto Rodríguez Arce
El denominado “quinquenio” es una “prestación” que fue establecida en
el Distrito Especial de Bogotá por los Acuerdos 44 de 1961- artículo 22,
66 de 1967, 796 de 1974, 18 de 1987 y por el acta convenio de 1992, el
cual prescribe:
“A partir del primero (1) de enero de 1992, la Administración
Central Distrital pagará el quinquenio a los Empleados de la
Administración Central que hubieren trabajado por períodos
de cinco (5) años consecutivos sin interrupciones mayores de
87
ciento ochenta días (180) continuos en caso de enfermedad

o accidente de trabajo, o treinta (30) días consecutivos por
otras interrupciones mientras no devenguen pensión de ju-
bilación, el valor de este reconocimiento se liquidará sobre el
total devengado en el último año del quinquenio respectivo en
la siguiente proporción:
Primer quinquenio 27%
Segundo Quinquenio 27%
Tercer Quinquenio 28%
Cuarto quinquenio en adelante 28%
En caso de retiro de un funcionario de la Administración Cen-
tral Distrital, que hubiere laborado como mínimo cuatro años
y seis meses del respectivo quinquenio, se le reconocerá en
forma proporcional.”
El precitado: quinquenio para los empleados del Distrito es una presta-
ción social, como lo dijo la Sala de Consulta y Servicio Civil en concepto
785 de 1996, que fue revaluado parcialmente mediante la consulta No.
1393 del 18 de julio de 2002. Dijo otrora la Sala de Consulta:
“Para los servidores del sector distrital, en cambio, la recom-
pensa o bonificación por servicios prestados, fue concebida
como una prestación que será pagada a empleados y traba-
jadores al servicio del Distrito o de sus entidades descentra-
lizadas por períodos de cinco años consecutivos y por un va-
lor equivalente al 15% del sueldo devengado por el empleado
oficial en el último año del respectivo quinquenio. Aunque
originada en una norma local, el acuerdo 44 de 1961, y por
tanto, anterior en un poco más de tres lustros a la retribución
salarial que con el mismo nombre otorgara la ley a empleados
del nivel nacional, no ha perdido esa característica de pres-
tación social.”
Sobre este punto es importante resaltar que la misma Sala de Consulta
en el concepto No. 1393 del 18 de julio de 2002, al revaluar, como se dijo,
la consulta No. 785 de 1996, precisó sus alcances de la siguiente mane-
ra, reconociéndole siempre el carácter de prestación social:
“Considera la Sala importante precisar que el criterio plasma-
do en el concepto antes transcrito amerita ser revaluado por
las siguientes razones: en primer lugar, el denominado “quin-
quenio” es una “prestación” que, como se vio, no tiene co-
rrespondencia con ninguna prestación social establecida por
88
el Gobierno Nacional, o por el Congreso de la República. En

este sentido, ya la Sala en consulta 835 de 1996, había sos-
tenido: “No es ortodoxo, por tanto, que ‘convenios’ celebrados
entre una entidad estatal y su sindicato de trabajadores ofi-
ciales (como es el caso del acta de convenio suscrita en 1992
entre el Distrito Capital y Sindistritales), se acuerde pagar ‘a
los empleados de la administración central una recompen-
sa por servicios o quinquenio, en porcentajes más favorables
a los determinados en las normas dictadas por la ley o el
concejo distrital; como es también irregular que se disponga,
para los casos de retiro de la administración distrital, que al
‘funcionario’ (vocablo que desde la expedición de la ley 4ª de
1913 es sinónimo de empleado público) que hubiere laborado
como mínimo cuatro años y seis meses, se le reconocerá el
quinquenio en forma proporcional. Todo lo anterior equivale
a hacer extensivas a los empleados públicos o funcionarios,
prerrogativas que solamente son aplicables a los trabajadores
oficiales.”
En segundo término, es cierto que los decretos 1133 y 1808
de 1994 dispusieron que las personas que se hubieran vin-
culado como empleados públicos antes de la vigencia de los
mismos, continuarían gozando de las prestaciones que se
les venían reconociendo y pagando. Sin embargo, el sentido
y alcance de tales preceptos no puede ser tan amplio como
se sugiere en la Consulta 785, que llegue hasta el punto de
convalidar actos administrativos, expedidos sin competencia
alguna, tales como fueron los acuerdos que a partir de 1968
crearon o regularon prestaciones sociales, materia que, se
reitera, ha sido competencia del Congreso de la República.
En este punto ha sido enfática la jurisprudencia del Consejo
de Estado en el sentido de señalar que “Es claro que no todos
los vicios del acto administrativo pueden ser susceptibles de
convalidación: escapan a esta posibilidad de saneamiento, la
carencia absoluta de competencia, a menos que se trate de
una competencia puramente interna, o el acto ilícito porque
su contenido no se ajusta a las normas jurídicas vigentes.
‘Dada su naturaleza este vicio no puede subsanarse, pues
el acto de convalidación, por tener también contenido ilícito,
89
sería así mismo nulo’ (Sayagués Lasso. Tratado de Derecho

Administrativo. T.I., No. 334, Montevideo, 1953).”589 590.
Como los decretos 1133 y 1808 de 1994, fuera de su remisión
general al régimen prestacional de los empleados públicos de
la rama ejecutiva, no hacen referencia expresa a ninguna
prestación en particular y el quinquenio no hace parte de
aquel régimen, no es dable entenderlo convalidado por este
medio. De esta manera, la preceptiva en mención, según se
advirtió antes, se limita a garantizar las situaciones jurídicas
laborales individuales consolidadas conforme a derecho, esto
es las prestaciones establecidas por el legislador antes de su
vigencia591.
Lo expuesto permite extraer las siguientes consecuencias en
relación con las preguntas formuladas:
Las actas convenio suscritas durante los años 1976 a 1992
entre el Sindicato de empleados distritales de Bogotá y la
administración pública distrital- cuya naturaleza resulta
atípica, en cuanto no se tratan de actos administrativos en
sentido estricto ni de convenciones colectivas -, por expresa
prohibición legal, no son aplicables a los empleados públicos
del distrito de ningún nivel - central o descentralizado -, en
cuanto modifican sin competencia el régimen prestacional de
los empleados públicos; sus normas resultan ineficaces en
tanto hacen extensivos a estos beneficios reconocidos a los
trabajadores oficiales, sin que la autoridad competente haya
expedido el acto que corresponde, conforme a la Constitución
y a la ley, que materialice ese convenio, como se dejó estable-
cido. La ley no está a merced de las partes y por tanto éstas
no la pueden derogar. Así las cosas, no es viable que los refe-
ridos acuerdos produzcan válidamente efectos jurídicos con
relación a los servidores públicos que tienen una relación le-
589 Cita original n.º 1: Sala de Consulta y Servicio Civil. M.P.: Dr: Flavio Rodríguez Arce.
Rad: 1393- 18 de julio de 2002.
590 Cita original n.º 1: Fallo del 2 de abril de 1982 proferido por la Sala Plena de lo Con-
tencioso Administrativo de esta Corporación dentro del expediente No. 787.
591 Cita original n.º 2: En este sentido debe entenderse también la Consulta 1025 de
1997.
90
gal y reglamentaria con la administración592, de lo cual se in-

fiere que es improcedente que a ellos se les siga reconociendo
y pagando los factores salariales y las prestaciones sociales
allí creadas - o reguladas por fuera de los límites establecidos
por el Congreso y el Gobierno Nacional -, tales como el quin-
quenio y el auxilio educativo.
No obstante lo anterior, se advierte que las situaciones jurídi-
cas laborales ya definidas - los reconocimientos ya efectuados
- no pueden resultar afectados, como tampoco los derechos
de los trabajadores oficiales, quienes cuentan con su régimen
convencional. Ahora, si en desarrollo de las disposiciones
contenidas en las actas convenio se expidieron actos admi-
nistrativos que reconozcan derechos de carácter particular y
concreto, los mismos no pueden revocarse unilateralmente
por la administración, sino mediante el consentimiento del
afectado, tal y como lo contempla el artículo 73 del Código
Contencioso Administrativo. En este último caso, por razo-
nes de seguridad jurídica y de intangibilidad de situaciones
reconocidas, el camino que le queda a la entidad es solicitar
el respectivo consentimiento del titular del derecho para revo-
car el acto o acudir a la jurisdicción contencioso administra-
tiva para buscar su nulidad593.
Fuera de estos eventos, para suspender el pago de tales su-
mas, el distrito puede acudir al mecanismo señalado en la
Consulta 1317 de 2000, esto es, la inaplicación del acto ge-
neral con efectos pro futuro, criterio que encuentra funda-
592 Cita original n.º 3: La última acta convenio, suscrita el 26 de marzo de 1992 – menos
de 2 meses antes de expedirse la ley 4ª de 1992 (18 de mayo) -, hace extensivos los
beneficios allí plasmados a la totalidad de “...los empleados que conforman a la Admi-
nistración Central Distrital, o sea a los funcionarios de la Alcaldía Mayor de Santafé de
Bogotá, las Alcaldías Menores, las Secretarías de Despacho y entidades adscritas, los
Departamentos Administrativos, el concejo, la Tesorería, la contraloría y la Persone-
ría.”, de donde se deduce, sin ningún esfuerzo dialéctico, la abierta contradicción con
el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo.
593 Cita original n.º 4: Sobre este punto en sentencia C 405 de 1998, la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo de esta Corporación precisó: “... el derecho público, y en
especial el derecho administrativo, reconocen como principio fundamental y democrá-
tico, que el acto administrativo subyace amparado en la presunción de legalidad, y por
lo tanto de obligatoriedad, imperatividad y oponibilidad, motivo por el cual si el titular
del derecho subjetivo, particular y concreto no presta su consentimiento para su revo-
cación o cancelación, la administración carece de la facultad para hacerlo desaparecer
del plano jurídico, mediante el ejercicio de la facultad unilateral”.
91
mento: a) en el artículo 4° de la Carta que prescribe de ma-

nera diáfana que “...en todo caso de incompatibilidad entre la
Constitución y la ley u otra norma jurídica - se aplicaran (sic)
las disposiciones constitucionales”, cuya aplicación enerva la
presunción de legalidad del acto; b) en que las meras expecta-
tivas no constituyen derecho, salvo que disponga en contrario
el legislador594; y c) en lo impertinente que resulta prolongar
de modo indefinido situaciones irregulares totalmente con-
trarias a derecho”.
Los anteriores razonamientos de la Sala de Consulta, son adoptados por
esta Sala como fundamento para resolver la cuestión litigiosa, pues sien-
do el denominado quinquenio que se reclama una prestación, que no
fue creada por el Gobierno Nacional en desarrollo de la Ley 4 de 1992, o
por el Congreso de la República, antes de la Constitución de 1991, mal
puede reconocerse, ya que la interpretación acertada de la previsión de
garantizar las situaciones jurídicas laborales individuales consolidadas,
debe entenderse referida a las situaciones que están conforme a derecho,
esto es a las prestaciones creadas por el legislador antes de su vigencia.
Empleados nombrados en provisionalidad.

Motivación del acto administrativo
de insubsistencia

Fecha: 23/09/2010
Radicado: 25000-23-25-000-2005-01341-02(0883-08)
Fecha: 14/07/2005
Radicado: 1652
Con la expedición de la Ley 909 de 2004 y el Decreto reglamentario 1227
de 2005, como lo había expresado la Sala de Consulta y Servicio Civil,
594 Cita original n.º 5: Al respecto puede consultarse la sentencia de la Sección Segunda
de esta Corporación del 17 de julio de 1997 (exp. 13178); las sentencias C- 408/94,
168 y 279/95 de la Corte Constitucional y el Concepto 1317 de 2000.
92
C.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce, en concepto de 14 de julio de 2005,

Radicado No. 1652595, se está en presencia de dos derogatorias expresas:
1.- La de la Ley 443 de 1998 por el artículo 58 de la Ley 909 y,
2.- La del Decreto 1572 de 1998 por el artículo 112 del decre-
to 1227 de 2005.
Y, de una derogatoria tácita y parcial: La del artículo 107 del decreto
reglamentario 1950 de 1973, como consecuencia de lo dispuesto en los
artículos 41596 de la ley 909 de 2004 y 10 del decreto reglamentario 1227
de 2005.
595 Cita original n.º 23: En aquella oportunidad precisó esa Sala: “Los artículos 107 del
decreto 1950 de 1973, reglamentario de los decretos leyes 2400 y 3074 de 1968 y 7º
del decreto 1572 de 1998, reglamentario de la ley 443 del mismo año, que reconocían
facultad discrecional a la administración para retirar del servicio a los empleados que
desempeñaran un cargo de carrera en provisionalidad, fueron derogados implícita-
mente por los artículos 3º y 41 de la ley 909 de 2005 y el artículo 10º del decreto 1227
del mismo año que la reglamentó, conforme a los cuales tales nombramientos sólo
podrán darse por terminados mediante resolución motivada.”.
596 Cita original n.º 24: ARTÍCULO 41. CAUSALES DE RETIRO DEL SERVICIO. El retiro del
servicio de quienes estén desempeñando empleos de libre nombramiento y remoción y
de carrera administrativa se produce en los siguientes casos:
a) Por declaratoria de insubsistencia del nombramiento en los empleos de libre nom-
bramiento y remoción;
b) Por declaratoria de insubsistencia del nombramiento, como consecuencia del re-
sultado no satisfactorio en la evaluación del desempeño laboral de un empleado de
carrera administrativa;
c) Literal INEXEQUIBLE>
d) Por renuncia regularmente aceptada;
e) Literal CONDICIONALMENTE exequible> Retiro por haber obtenido la pensión de
jubilación o vejez;
f) Por invalidez absoluta;
g) Por edad de retiro forzoso;
h) Por destitución, como consecuencia de proceso disciplinario;
i) Literal CONDICIONALMENTE exequible> Por declaratoria de vacancia del empleo en
el caso de abandono del mismo;
j) Por revocatoria del nombramiento por no acreditar los requisitos para el desempeño
del empleo, de conformidad con el artículo 5o. de la Ley 190 de 1995, y las normas que
lo adicionen o modifiquen;
k) Por orden o decisión judicial;
l) Por supresión del empleo;
m) Por muerte;
n) Por las demás que determinen la Constitución Política y las leyes.
93
A juicio de la Sala, en aplicación del principio de igualdad (art. 13 C.P),

aquellos empleados nombrados en provisionalidad con anterioridad a la
vigencia de la Ley 909 de 2004 y su reglamento597, y que sean retirados en
vigencia de esta última normatividad, la decisión que así lo disponga debe
efectuarse a través de acto administrativo motivado en el que la administra-
ción exprese las razones por las cuales da por terminada la provisionalidad.
Empleados públicos.
Concepto

Fecha: 20/10/2005
Radicación: 52001-23-31-000-2003-01716-02(3772)
Ponente: María Nohemí Hernández Pinzón
Fecha: 20/08/1997
Radicado: 991
La jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado
también apoya la premisa esbozada en el sentido de que las personas que
fungen como autoridades indígenas no son empleados públicos. El Alto
Tribunal Constitucional define los servidores públicos (noción que com-
prende al empleado público) como “las personas naturales, vinculadas
mediante una relación de servicio -con o sin subordinación laboral-, que
desarrollan las funciones públicas que corresponden a las competencias
de las ramas del poder público y de los órganos que las integran y de los
que gozan de autonomía.”598.
Por su parte, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,
ha conceptuado que: “Los empleados públicos ingresan al servicio me-
diante nombramiento, su vinculación es legal y reglamentaria, el ejercicio
PARÁGRAFO 1o. Parágrafo INEXEQUIBLE

PARÁGRAFO 2o. Es reglada la competencia para el retiro de los empleos de carrera
de conformidad con las causales consagradas por la Constitución Política y la ley y
deberá efectuarse mediante acto motivado.
La competencia para efectuar la remoción en empleos de libre nombramiento y remo-
ción es discrecional y se efectuará mediante acto no motivado.
597 Cita original n.º 25: Esto es, en vigencia de la Ley 443 de 1998 y su reglamentación.
598 Cita original n.º 6: Sentencia C-230 de 1995.
94
de la función está precedido de la posesión del cargo y, por regla general,

el régimen de ingreso, de permanencia, ascenso y retiro es la carrera ad-
ministrativa.”599.
Empleados públicos. Liquidación

de pensiones con régimen especial

Fecha: 26/04/2001
Radicado: 25000-23-25-000-1997-6461-01(2050-00)
2003-04658-01(5408)/ Sentencia del 02/02/2006.
Rad. 25000-23-25-000-2002-00528-01(3710-
25-000-2003-06180-01 (5059-05)/ Sentencia
del 06/04/2006. Rad. 15001-23-31-000-2001-
02963-01(1009-05)/ Sentencia del 04/05/2006.
Rad. 25000-23-25-000-2001-04953-01(2052-
2325-000-2001-02965-01 (3329-04)/ Sentencia
del 08/06/2006. Rad. 25000-23-25-000-2001-
09331-01 (2294-05)/ Sentencia del 29/06/2006.
Rad. 15001-23-31-000-2000-02396-01 (7559-
23-25-000-2001-03288-01(5266-03)/ Sentencia
del 25/03/2010. Rad. 73001-23-31-000-2006-
01113-01(2060-07)/ Sentencia del 31/05/2012.
Rad. 25000-23-25-000-2010-00333-01(0824-11)/
000-2013-00781-01(3311-14)
Fecha: 26/03/1992
Radicado: 433
Ponente: Humberto Mora Osejo
599 Cita original n.º 7: Concepto No. 991 de 20 de agosto de 1997.
95
La Ley 33 de 1985, régimen pensional general, señaló:
Art. 1º El empleado oficial que sirva o haya servido vein-

te (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de
cincuenta y cinco años (55) tendrá derecho a que por la res-
pectiva caja de previsión se le pague una pensión mensual
vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por
ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para
los aportes durante el último año de servicio.
No quedan sujetos a esta regla general los empleados ofi-
ciales que trabajan en actividades que por su naturaleza
justifiquen la excepción que la ley haya determinado expre-
samente, ni aquéllos que por ley disfruten de un régimen
especial de pensiones”.
El Decreto 546 de 1971, entre otros aspectos regula la pensión ‘especial’
de jubilación de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional,
del Ministerio Público y sus familiares. Ellos gozan de un régimen pen-
sional especial que debe prevalecer sobre cualquiera otro, en cuanto se
cumplan los requisitos que establece. La ley sobre el particular manda:
“Art. 6º. Los funcionarios y empleados a que se refiere este
decreto tendrán derecho, al llegar a los 55 años de edad,
sin son hombres y de 50, si son mujeres, y cumplir 20 años
de servicio continuos o discontinuos, anteriores o posterio-
res a la vigencia de este decreto, de los cuales por lo menos
10 lo hayan sido exclusivamente a la rama jurisdiccional o
al ministerio público, o a ambas actividades, a una pensión
ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% de la
asignación mensual más elevada que hubiere devengado
en el último año de servicio en las actividades citadas.”
(Resaltado fuera de texto).
Este es un régimen legal de pensiones especial, por lo que conforme
al inc. 2º del art. 1º de la Ley 33 de 1985, quienes cumplan los requi-
sitos establecidos en el D.L. 546-71 su pensión de jubilación se debe
liquidar bajo la normación legal especial.
El Decreto 717 de 1978, preceptúa:

“Art. 12, Además de la asignación básica mensual fijada por
la ley para cada empleo, constituyen factores de salario todas
las sumas que habitual y periódicamente reciba el funciona-
rio y empleado como retribución por sus servicios.
96
Son factores de salario:

a) Los gastos de representación;
b) La prima de antigüedad;
c) El auxilio de transporte;
d) La prima de capacitación;
e) La prima ascensional;
f) La prima semestral, y
g) Los viáticos percibidos por los funcionarios y empleado en
comisión en desarrollo de comisiones de servicio.”
Esta normatividad legal especial nos señala los factores salariales de la
Rama Jurisdiccional, los cuales se deben tener en cuenta al liquidar la
pensión de jubilación especial del D.L. 546-71.
En Concepto del 26 de marzo de 1992 del Exp. No. 433 de la Sala de
Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, con ponencia del Dr.
Humberto Mora Osejo, se sostuvo:
“…las pensiones de jubilación de los empleados con régimen
legal excepcional o especial se liquidan exclusivamente con
fundamento en las disposiciones del correspondiente esta-
tuto, a menos que el mismo remita a las de carácter general.
En este orden de ideas, los factores de la remuneración que
deben tenerse en cuenta para liquidar la pensión de jubila-
ción exclusivamente son los que prescribe o determine el per-
tinente estatuto excepcional o especial: el artículo 1°, inciso
2°, de la ley 33 de 1985 remite a cada uno de ellos que, en
consecuencia, constituye la única fuente legal para el reco-
nocimiento de las correspondientes pensiones de jubilación.
(…)
De manera que los estatutos legales especiales, relativos a
las pensiones de jubilación, toman como base para liquidar
la pensión de jubilación la última remuneración en el último
año, en el último mes o en el último semestre, según las dis-
posiciones específicas de cada uno de ellos.
7°) La remuneración, según la ley, equivale a todo lo devenga-
do por el empleado o trabajador como consecuencia, directa o
indirecta, de su relación laboral. Comprende, en consecuen-
cia, los sueldos, primas, bonificaciones y demás reconoci-
mientos que se hagan directa o indirectamente, por causa o
razón del trabajo o empleo, sin ninguna excepción. Es equi-
97
valente al salario, pero esta denominación de ordinario se re-

serva a la retribución que perciben las personas vinculadas
por contrato de trabajo. En efecto:
El artículo 2° de la Ley 5ª de 1969, en armonía con la dispo-
sición antes transcrita, prescribe que ‘la asignación actual’ o
la última remuneración ‘es el promedio de todo lo devengado
por un trabajador en servicio activo a título de salario o retri-
bución de servicios, tales como horas extras, primas kilomé-
tricas, dominicales, feriados, bonificaciones, etc…’.
El artículo 42 del Decreto-ley 1042 de 1978 reitera el mismo
concepto en cuanto prescribe que constituyen salario todas
las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado
como retribución por sus servicios…’
El artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, en el mismo
orden de ideas, define el salario como ‘todo lo que recibe el
trabajador en dinero o en especie y que implique retribución
de servicios, sea cualquiera la forma de denominación que se
adopte, como las primas, sobresueldos, bonificaciones habitua-
les, valor de trabajo suplementario o de las horas extras, valor
del trabajo en días de descanso obligatorio…’ (La Sala subraya).
En fin, la Organización Internacional del Trabajo, en conve-
nio del 1° de julio de 1948, prohíja el criterio expuesto, en
cuanto define el salario como lo que percibe el trabajador por
causa del contrato de trabajo.
De manera que, en conclusión, las pensiones de jubilación
regidas por leyes especiales deben liquidarse con fundamento
en el correspondiente estatuto. La remuneración, para estos
efectos, es todo lo percibido por el empleado o trabajador
oficial por causa, directa o indirecta, de su vinculación
laboral.”
(…).
Así las cosas, la Jurisdicción ha sentado, de acuerdo a lo anterior, que
resulta indiscutible que los empleados de la Rama Jurisdiccional y Minis-
terio Público, sometidos al D.L. 546/71 cuando cumplen sus exigencias,
se encuentran amparados por ese régimen pensional especial; por eso,
en las materias que éste regula, no son aplicables disposiciones de tipo
general, como pueden ser las del art. 1º de la Ley 33 de 1985, salvo en
vacíos compatibles con su régimen.
98
Empleados públicos. Prestación del

servicio en domingos y festivos

Fecha: 13/02/2003
Radicado: 63001-23-31-000-1999-0936-01 (3223-01)
Ponente: Alejandro Ordóñez Maldonado
000-2002-01188-01(4369-05)/ Sentencia del
05/07/2007. Rad. 23001-23-31-000-2003-00516-
01(5327-05)
Fecha: 19/02/1980
Radicado: 1361
Ponente: Jaime Paredes Tamayo
Un examen del artículo 39 del Decreto 1042 de 1978, conlleva a concluir
que el trabajo en días dominicales y festivos que se cumpla “ordinaria-
mente” no necesita autorización para el efecto, pues precisamente la
habitualidad y permanencia de la función que por su naturaleza no sea
susceptible de interrupción, requiere que con el fin de evitar trastornos y
perjuicios que atenten contra la continuidad en la prestación del servicio,
se desplace el descanso del empleado para suplirlo por días compensato-
rios y con una doble remuneración.
Sobre la habitualidad en la prestación del servicio en días dominicales y
festivos, son válidas las razones expuestas en el concepto de la Sala de
Consulta y Servicio Civil del CONSEJO DE ESTADO que sobre el parti-
cular, indicó:600
“...De la norma general sobre descansos dominicales y
festivos, se exceptúan también en el régimen laboral del
empleado público aquellos servicios que por su naturale-
za no son susceptibles de interrupción, con el fin obvio
de evitar los trastornos y perjuicios a aquella ajenos y de
asegurar la continuidad en la prestación de dichos servi-
cios.
600 Cita original n.º 2: Citada en el Texto Derecho Administrativo Laboral, Diego Younes
Moreno, Editorial Temis, Octava Edición, página 122.
99
Pero no han sido especificadas, como tampoco en el régi-

men del trabajador particular, las actividades no suscep-
tibles de interrupción y que por ello imponen al empleado
público el deber de laborar los días dominicales o festivos.
Además de las características de servicio público propias
de las actividades en cuestión, es decir su eficacia, regu-
laridad y permanencia, la de continuidad resulta acentua-
da en tal forma que desplaza el descanso del empleado a
otros días y torna en habitual y permanente su trabajo en
dominicales y festivos.
Esta consecuencia determina que surja, a su turno el de-
recho el empleado a una retribución especial por su tra-
bajo en dichos días y a un descanso compensatorio, sin
perjuicio de la asignación a que tenga derecho por haber
trabajado en el mes completo.”.
Es, pues, la naturaleza del servicio la que determinan (sic)
que su prestación sea habitual y permanente y que llegue
a ser “ordinario” para el empleado el servicio que preste
en dominicales y festivos, como lo califica el art 39 del
decreto 1042 de 1978 trascrito en la consulta”.
Se precisa lo anterior, porque el artículo 40 del Decreto 1042 de 1978,
establece que el trabajo “ocasional” en días dominicales y festivos, re-
quiere ser autorizado previamente por el jefe del organismo o por la per-
sona en quien hubiere delegado tal atribución, especificando las tareas
que hayan de desempeñarse y su reconocimiento se efectuará mediante
resolución motivada.
Empleados públicos. Regímenes

pensionales anteriores a la Ley 100 de 1993

Fecha: 05/08/2010
Radicado: 66001-23-31-000-2006-00494-01(1649-07)
000-2005-05520-01(1117-09)/ Sentencia del
15/05/2014. Rad. 11001-03-25-000-2011-00620-
100

25000-23-25-000-2007-00612-01(2302-13)
Fecha: 09/03/2006
Radicado: 1718
En aras de reforzar las consideraciones que soportan la decisión de reco-
nocer la pensión de jubilación del actor con base en la Ley 33 de 1985,
cabe destacar que el parágrafo 2º del numeral 1º del artículo 15 de la Ley
91 de 1989, dispuso para los docentes nacionales y los que se vincula-
ren a partir del 1º de enero de 1990, que las prestaciones económicas y
sociales, siendo la pensión de jubilación una de ellas, se sujetarían a las
normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacio-
nal, dentro de las cuales estaban los Decretos 3135 de 1968, 1848 de
1969 y 1045 de 1978 o aquellas que se expidan en el futuro, como la
Ley 33 de 1985.
Ahora, el artículo 7º de la Ley 71 de 1988 “por la cual se expiden normas
sobre pensiones y se dictan otras disposiciones”, establece la denominada
pensión de jubilación por acumulación de aportes, en donde se pueden
acumular los aportes efectuados en una o varias de las entidades de pre-
visión social o las que hagan sus veces del orden nacional, departamen-
tal, municipal, o distrital y en el Instituto de Seguros Sociales; caso en el
cual se obtendría la pensión a los 60 años de edad.
Así pues, a partir de esta normativa, los empleados oficiales y públicos
y los trabajadores particulares que acrediten, 55 años si es mujer y 60
años si es varón, y 20 años de aportes sufragados en cualquier tiempo en
una o varias entidades de previsión social o las que hagan sus veces, con
los efectuados ante el I.S.S., tendrán derecho a acceder a la prestación
jubilatoria mediante la acumulación de aportes y cotizaciones derivados
de la relación contractual particular u oficial y la legal y reglamentaria.
En ese orden, el artículo 7º de la ley 71 de 1988, sólo brinda la posi-
bilidad para aquellos que estuvieron vinculados laboralmente al sector
oficial, a empleadores públicos y privados afiliados al I.S.S. o a ambos,
de que puedan computar o sumar el tiempo servido en el sector público
con el cotizado en el ISS, para efectos de completar el tiempo de servicio
como requisito sine quanon (sic) para acceder al derecho pensional.
Esta interpretación está fundada en el concepto de la Sala de Consulta y
Servicio Civil del Consejo de Estado al que hace referencia la parte recu-
rrente, pues en dicho concepto se dijo:
101
“De lo hasta aquí dicho, concluye la Sala que en virtud del

artículo 7º de la ley 71 de 1988, la posibilidad de computar el
tiempo servido en el sector público con el tiempo cotizado en el
ISS, es un régimen pensional aplicable a quienes estuvieron
vinculados laboralmente al sector oficial, a empleadores públi-
cos y privados afiliados al I.S.S. o a ambos, y requieren de
la suma de todos los aportes hechos, para reunir los re-
quisitos para acceder al derecho de pensión”. (Destacado
fuera del texto original).
Y más adelante expuso:

Como el requisito del tiempo en la ley 33 de 1985 sólo puede
acreditarse en el sector público así como el número de sema-
nas de cotización es exclusivo del régimen administrado por el
ISS, una persona que pueda acreditar uno u otro sin necesidad
de acumularlos, puede entonces acceder a la pensión, bajo el
régimen de la ley 33 de 1985 o del ISS, según el caso; (…).
Como quiera que en el asunto sometido a estudio el actor no necesitó de

los aportes realizados al ISS para completar los 20 años de servicio, pues
acreditó el tiempo de servicio al sector oficial requerido para cumplir con
la exigencia consagrada en la Ley 33 de 1985, resulta excluyente la Ley
71 de 1988.

Competencia para expedir el régimen
salarial y prestacional

Fecha: 11/04/2018
Radicado: 25000-23-42-000-2013-07030-01(0574-17)
Fecha: 05/09/1996
Radicado: 881
En lo que se refiere a la fijación de sueldos, antes del año 1968 las entida-
des territoriales tenían una potestad amplia, ahora, con la Constitución
de 1991 existe una competencia concurrente entre el Congreso, el Go-
bierno Nacional, las Asambleas y Concejos, Gobernadores y Alcaldes, que
102
fue ratificada por la Corte Constitucional en sentencia C-510 de 14 de ju-

lio de 1999, con ponencia del Magistrado Ponente Alfredo Beltrán Sierra.
Esta Corporación ha establecido que la legalidad del acto respecto de la
competencia para su expedición, debe dilucidarse bajo los parámetros
establecidos por las normas vigentes para el momento de su expedición,
en consecuencia, el cambio de normatividad respecto de la competencia
no implica que dicho acto se torne ilegal o inconstitucional.
No obstante no puede perderse de vista que el empleado que fue vincula-
do después del año 1968, debe someterse a las regulaciones que señale
el competente para fijar salarios o los factores que lo conforman, que en
este caso es el previsto por el legislador y no es procedente aplicar fac-
tores de salario regulados por normas de orden territorial a empleados
públicos sometidos a disposiciones de orden legal.
Como lo ha precisado esta Sección en sentencia de 14 de marzo de
2002601, el Estado no está obligado a mantener un régimen de forma per-
manente porque las instituciones y sus regulaciones deben adecuarse al
orden social, cultural y económico que gobierna el momento, de manera
que el salario o las prestaciones sociales deban permanecer perennes y
solo ser modificadas en lo favorable. Es decir que se deben respetar sa-
larios y prestaciones sociales de quienes los perciban al momento de la
expedición del nuevo régimen, siempre y cuando estén amparados por la
Constitución y la Ley.
Además la Sala de Consulta y Servicio Civil se pronunció respecto a la
aplicación de los Decretos 1133602, y 1808 de 1994603 que fueron expe-
601 Cita original n.º 9: Reiterado en fallo de 19 de mayo de 2005, expedientes No.
11001032500020020211 01, No. Interno: 4396-2002, actor Luis Eduardo Cruz Po-
rras (Acumulados No. 11001032500020020209 01 (4333-02), actor Augusto Gutié-
rrez y Otros, 11001032500020020213 01 (4406-02) actor Enrique Guarín Álvarez;
y 11001032500020020230 01 (4767-02), actor Pablo Emilio Ariza Meneses y otros),
Consejero Ponente DR. Jesús María Lemos Bustamante.
602 Cita original n.º 10: “Por el cual se fija el régimen prestacional de los empleados
públicos del Distrito Capital y sus entidades descentralizadas”. Artículo 1º. “Las
personas que se vinculen al servicio público en el Distrito Capital y sus entidades
descentralizadas a partir de la vigencia del presente Decreto y que conforme a las
disposiciones vigentes tengan el carácter de empleados públicos, gozarán del régimen
prestacional señalado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Pú-
blico”. Artículo 2. “Las personas que se hubieren vinculado como empleados públicos
o trabajadores oficiales al Distrito Capital y a sus entidades descentralizadas antes de
la vigencia de este Decreto continuarán gozando de las prestaciones que se les venían
reconociendo y pagando”.
603 Cita original n.º 11: “Por el cual se modifica el Decreto 1133 del 1 de junio de
1994”. Artículo 1. “Las personas que se hubieren vinculado como empleados pú-
103
didos por el Presidente de la República, en ejercicio de la (sic) facultades

conferidas por la Ley 4ª de 1992, a través de los cuales se fijó el régimen
prestacional de los empleados públicos del Distrito Capital y sus entida-
des descentralizadas y se respetaron los derechos adquiridos de los em-
pleados vinculados con anterioridad a su vigencia, 3 de agosto de 1994,
de la siguiente manera:
“…las Corporaciones Públicas Territoriales no están faculta-
das para señalar el régimen prestacional de sus servidores.
…el Concejo Distrital no estaba facultado para establecer
mediante Acuerdos los regímenes salariales y prestacionales
de los empleados públicos del orden distrital, así como tampoco
podían realizarse actas convenios entre la administración y el
sindicato distrital pues la atribución de fijar las prestaciones
de los empleados públicos le pertenecía al Congreso de la
República bajo la Constitución de 1886 y al Gobierno nacional
conforme a la Constitución.vigente604”.
Empleados públicos del Distrito

Capital. Régimen prestacional antes
y después de la C.P. de 1991

Fecha: 06/08/2008
Radicado: 25000-23-25-000-2002-09830-01(6188-05)
Sentencia del 05/10/2017. Rad.15001-23-31-000-
2005-02621-01(3283-14)
Fecha: 18/07/2002
Radicado: 1393
blicos o trabajadores oficiales al Distrito Capital y a sus entidades descentralizadas

antes de la vigencia de este Decreto continuarán gozando de las prestaciones que se
les venían reconociendo y pagando”.
604 Cita original n.º 12: Concepto 881 del 5 de septiembre de 1996.
104
Ahora bien, en relación con la aplicación de los Decretos 1133 y 1808

de 1994, expedidos por el Presidente de la República en ejercicio de las
facultades que le confiere el artículo 12 de la Ley 4 de 1992, por medio
de los cuales se fijó el régimen prestacional de los empleados públicos
del Distrito Capital y sus entidades descentralizadas y se respetaron los
derechos adquiridos de los empleados vinculados con anterioridad a su
vigencia, 3 de agosto de 1994, en el sentido de continuar gozando de
las prestaciones que se les venían reconociendo y pagando, la Sala de
Consulta y Servicio Civil en Concepto No. 1393 del 18 de julio de 2002,
consideró:
“Para los efectos de la consulta es necesario resaltar que las
prestaciones sociales de los empleados públicos del Distrito
Capital, hasta la expedición de los decretos 1133 y 1808 de
1994 - dictados por el Presidente de la República en ejercicio
de lo dispuesto en la ley 4ª de 1992 -, eran las mismas de los
empleados del orden territorial, a las cuales se hará referen-
cia a continuación. Ahora, conforme a los referidos decretos,
las personas vinculadas al Distrito Capital y a sus entidades
descentralizadas a partir de su vigencia, gozarán del régimen
prestacional señalado para la rama ejecutiva del poder pú-
blico.
…
La locución “las prestaciones que se les venían reconociendo
y pagando” que emplean los preceptos transcritos, de por sí
equívoca, parecería dar a entender que se estuviera consa-
grando un derecho adquirido a percibir determinadas asig-
naciones de forma independiente a su conformidad con la
Constitución y la ley, y que, por tanto, para efectos del reco-
nocimiento de las mismas, sólo fuera necesario confrontar
mecánicamente los reconocimientos efectuados, para deter-
minar el régimen prestacional respectivo. Sin embargo, la
Sala no comparte esta clase de interpretaciones por cuanto,
de una parte, no existen derechos adquiridos contra la ley,
máxime cuando se quebranta el orden constitucional, sino
porque, de otra, tal práctica entraña la usurpación de las
competencias atribuidas en la Carta para establecer la clase
y el monto de las prestaciones.
Así, el régimen “prestacional anterior” al que se remiten las
normas transcritas, no es cualquiera, sino el conforme a la
Constitución y a la ley, esto es, no se trata de la aplicación
105
indiscriminada de las normas expedidas contrariando el or-

denamiento superior, sino de las que expresamente ha dic-
tado el legislador para regular el régimen prestacional de los
empleados públicos del orden territorial, incluido el Distrito
Capital, antes Especial.”.
Lo anterior permite concluir que las normas expedidas por el Consejo de
Bogotá y el Alcalde Distrital no son aplicables para efectos del reconoci-
miento del quinquenio solicitado: en el sub lite pues fueron expedidas
contradiciendo las competencias establecidas tanto en la Constitución de
1886 como en la actual.

Régimen prestacional

Fecha: 17/11/2005
Radicado: 11001-03-25-000-2002-00215-01-01(4456-02)
Ponente: Jaime Moreno García
000-2002-00244-01(5003-02)/ Sentencia del
17/11/2005. Rad. 11001-03-25-000-2003-00079-
25000-23-25-000-2003-04153-01(4688-05)/ Sen-
tencia del 16/08/2007. Rad. 11001-03-25-000-
2006-00024-00(0530-06)
Fecha: 18/07/2002
Radicado: 1393
Al respecto, conviene indicar, como lo hizo la Sala de Consulta en su con-
cepto No. 1393, Consejero Ponente Dr. FLAVIO AUGUSTO RODRÍGUEZ
ARCE, que el régimen distrital, en lo referente a regulaciones legales,
no aparece desmejorado con la expedición del decreto acusado porque
el régimen “prestacional anterior” al que se refieren los decretos 1133 y
1808, “no es cualquiera, sino el conforme a la Constitución y a la ley, esto
es, no se trata de la aplicación indiscriminada de las normas expedidas
contrariando el ordenamiento superior, sino de las que expresamente ha
106
dictado el legislador para regular el régimen prestacional de los empleados

públicos del orden territorial, incluido el Distrito Capital, antes Especial.”.
El concepto aludido realizó la comparación entre el régimen anterior legal
territorial, distrital y nacional, antes de la vigencia de los decretos 1133
y 1808 de 2002 y después, para concluir que no se observa la desmejora
alegada, así:
Regímenes aplicables al
distrito
Regimen Antes Después
Orden Orden que aplica decretos decretos
Prestación
nacional territorial actualmente 1133 y 1808 1133 y 1808
el Distrito de 1994 de 1994
Artículos 8° Ley 72 de Decreto 991 Ley 72 de Artículos 8°
del decreto 1931, artícu- de 1974, los 1931, artícu- del decreto
3135 de 1968 lo 2°, en el acuerdos 31 lo 2°, en el 3135 de 1968
y 8° del de- decreto 1054 de 1991, ar- decreto 1054 y 8° del de-
creto 1045 de de 1938, ar- tículos 15 y de 1938, artí- creto 1045 de
1978 tículos 1°, 16, acuerdo culos 1°, 2°, 1978
2°, 5°, en el 40 de 1992, 5°, en el de-
decreto 484 artículos 99 creto 484 de
de 1944, ar- y 100 y el 1944, artícu-
Vacaciones tículos 3°, acta conve- los 3°, 4°, 5°,
4°, 5°, en el nio de 1992 en el decre-
decreto 2939 que aumentó to 2939 de
de 1944, artí- el número de 1944, arts.
culos 1°, 2°, días por fuera 1°, 2°, 3° Y en
3° y en la ley del límite le- la ley 6ª de
6ª de 1945, gal-reconoce 1945, artícu-
artículo 12, hasta 20 días lo 12, literal
literal d). hábiles - . d).
Artículo 25 Acuerdos 37 Artículo 25

del decre- de 1975, artí- del decre-
to 1045 de culo 6°, y 39 to 1045 de
1978. de 1975, artí- 1978.
culo 25, 25 de
Prima de va- 1990, y el acta
caciones convenio de
1992, la cual
la fija en 38
días y medio
de trabajo.
107
distrito
Prestación
Artículos 11 Artículo 11 Los acuerdos Artículo 11 Artículos 11
del decre- de la ley 4ª de 145 de 1943, de la ley 4ª de del decre-
to 3135 de 1966, artícu- 40 de 1945, 1966, artícu- to 3135 de
1968,modi- los 1° y 2° del 63 de 1946 y los 1° y 2° del 1968,modi-
ficado por decreto 2922 12 de 1979. decreto 2922 ficado por
Prima de na- el artículo de 1966. de 1966. el artículo
vidad 1° del decre- 1° del decre-
to 3148 de to 3148 de
1968, y 33 1968, y 33
del decre- del decre-
to 1045 de to 1045 de
1978. 1978.
Decreto 050 Artículo 6° Acuerdo 40 Artículo 6° Decreto 050
de 1981, por y el literal g, de 1992, ar- y el literal g, de 1981, por
el artículo 6° del artículo tículo 130 y del artículo el artículo 6°
de la ley 4ª 17 de la ley en las actas 17 de la ley de la ley 4ª
de 1976 y por 6ª de 1945, convenio de 6ª de 1945, de 1976 y por
la ley 100 de la regla 7ª 1983 y 1992. la regla 7ª la ley 100 de
Auxilio fune- 1993 del artículo del artículo 1993
rario 11 del decre- 11 del decre-
to 1600 de to 1600 de
1945, el ar- 1945, el ar-
tículo 1° del tículo 1° del
decreto 2767 decreto 2767
de 1945. de 1945.
Ley 70 de Ley 70 de Decreto 388 Ley 70 de Ley 70 de
Calzado y 1988 y por el 1988 y por el de 1994 y el 1988 y por el 1988 y por el
vestido decreto 1978 decreto 1978 acta convenio decreto 1978 decreto 1978
de 1989. de 1989. de 1992 de 1989. de 1989.
Artículo 40 Literal a) del Artículo del Literal a) del Artículo 40
del decreto artículo 17 decreto 1421 artículo 17 del decreto
1045 de 1978, de la ley 6ª de 1993 que de la ley 6ª 1045 de 1978,
la ley 432 de de 1945, ar- remite a la ley de 1945, ar- la ley 432 de
1998, la ley tículo 1° del 50 de 1990. Y tículo 1° del 1998, la ley
33 de 1985, el decreto 2767 los acuerdo 2 decreto 2767 33 de 1985, el
decreto 3138 de 1945, ar- de 1977, artí- de 1945, ar- decreto 3138
de 1968, las tículo 1° del culo 23, y 18 tículo 1° del de 1968, las
Cesantia leyes 50 de decreto 2755 de 1987, artí- decreto 2755 leyes 50 de
1990, 344 de de 1966, ar- culo 23. de 1966, ar- 1990, 344 de
1996, 432 de tículo 1° de tículo 1° de 1996, 432 de
1998, el de- la ley 65 de la ley 65 de 1998, el de-
creto 1252 de 1946, artícu- 1946, artícu- creto 1252 de
2000, la ley los 1 y 2 del los 1 y 2 del 2000, la ley
226 de 1996 decreto 1160 decreto 1160 226 de 1996
de 1947. de 1947.
108
distrito
Prestación
Ley 100/93, Ley 100/93, Ley 100/93, Ley 100/93,
sin perjuicio sin perjuicio sin perjuicio sin perjuicio
de los regí- de los regí- de regíme- de los regí-
menes de menes de nes de tran- menes de
Pensiones transición: transición: sición: ley t r a n s i c i ó n :
ley 33/85, el ley 33/85 y 33/85 y la ley 33/85, el
decreto 3135 la ley 6ª/45 ley 6ª/45 decreto 3135
de 1968 y la de 1968 y la
ley 6ª/45 ley 6ª/45
Los acuerdos
44 de 1961,
artículo 22,
86 de 1967,
Quinquenio 796 de 1974,
18 de 1987
y por el acta
convenio de
1992
El artículo
130 del acuer-
Auxilio edu- do 40 de 1992
cativo y por el acta
convenio de
1992,
A c u e r d o
40/92, art.
Auxilio de 130, Y en el
maternidad acta convenio
de 1992.
De acuerdo con el cuadro presentado existiría una desmejora en lo que se

refiere al régimen de retroactividad de las cesantías, situación que quedó
a salvo por el artículo 3º del decreto 1919 de 2002.
En conclusión, no se observa que el régimen legal de los empleados pú-
blicos del orden territorial y distrital sufriera una desmejora, antes por el
contrario aparece como más benéfico.
109

Régimen salarial y prestacional
antes de la Constitución de 1991

Fecha: 10/03/2010
Radicado: 68001-23-15-000-2005-02340-02(1810-10)
000-2004-08765-02(0741-09)/ Sentencia del
30/06/2011. Rad. 15001-23-31-000-2007-00902-
08001-23-31-000-2006-02665-02(1588-11)/ Senten-
cia del 09/02/2012. Rad. 08001-23-31-000-2003-
01107-02(0543-11)/ Sentencia del 09/02/2012. Rad.
68001-23-15-000-2004-01933-02(1831-09)/ Senten-
cia del 23/02/2012. Rad. 08001-23-31-000-2005-
08001-23-31-000-2006-02513-02(1825-11)/ Senten-
cia del 15/03/2012. Rad. 08001-23-31-000-2005-
08001-23-31-000-2003-03087-01(1900-11)/ Senten-
cia del 22/03/2012. Rad. 08001-23-31-000-2005-
08001-23-31-000-2006-02531-02(2414-11)/ Senten-
cia del 03/05/2012. Rad. 81001-23-31-000-2009-
08001-23-31-000-2005-02695-02(2206-11)/ Senten-
cia del 28/06/2012. Rad. 08001-23-31-000-2006-
08001-23-31-000-2007-00947-02(0784-12)/ Senten-
cia del 26/09/2012. Rad. 68001-23-31-000-2005-
08001-23-31-000-2006-02526-02(1385-12)/ Senten-
cia del 25/10/2012. Rad. 76001-23-31-000-2010-
08001-23-31-000-2005-03940-03(1676-12)/ Senten-
cia del 15/11/2012. Rad. 76001-23-31-000-2010-
110

08001-23-31-000-2006-02576-02(1777-12)/ Senten-
cia del 31/01/2013. Rad. 08001-23-31-000-2005-
52001-23-31-000-2008-00282-01(0273-11)/ Senten-
cia del 07/02/2013. Rad. 08001-23-31-000-2006-
08001-23-31-000-2007-00937-02(1606-12)/ Senten-
cia del 02/05/2013. Rad. 25000-23-25-000-2008-
68001-23-31-000-2006-03198-01(1712-13)/ Senten-
cia del 20/10/2014. Rad. 08001-23-31-000-2009-
76001-23-31-000-2010-01042-02(3771-13)/ Senten-
cia del 29/01/2015. Rad. 08001-23-31-000-2003-
68001-23-31-000-2004-01839-02(3698-13)/ Senten-
cia del 11/02/2015. Rad. 68001-23-31-000-2006-
68001-23-31-000-2005-02293-02(4597-13)/ Sen-
tencia del 6/07/2015. Rad. 68001-23-31-000-2006-
68001-23-31-000-2006-03149-01(2989-14)/ Senten-
cia del 20/08/2015. Rad. 68001-23-31-000-2007-
68001-23-31-000-2006-03160-02(2927-14)/ Senten-
cia del 20/08/2015. Rad. 68001-23-31-000-2006-
68001-23-31-000-2006-03399-01(0051-15)/ Sen-
tenciadel22/03/2018. Rad. 68001-23-31-000-2006-
03411-01(1206-15) ó (4436-16)605*/Sentencia del
05/07/2018. Rad. 68001-23-31-000-2008-00061-
01(0792-14)
Fecha: 18/07/2002
Radicado: 1393
605 *Nota editorial: El número de radicación del archivo aparece como 4436-16 y en la
sentencia como 1206-15.
111
Por su parte, sobre este tópico la Sala de Consulta y Servicio Civil del
Consejo de Estado, en Concepto No. 1393 de 18 de julio de 2002, C. P.
doctor Flavio Augusto Rodríguez Arce, sostuvo:
“De todo lo anterior, se tiene que antes de la expedición de la
Constitución de 1991, conforme a la reseña histórica, el siste-
ma salarial y prestacional de los empleados públicos presen-
taba las siguientes características:
a. De 1886 a 1968. Según el texto original del artículo 62 de la
Constitución de 1886, la ley determinaba las condiciones de
jubilación y el Congreso de la República creaba todos los em-
pleos y fijaba sus respectivas dotaciones (artículo 76.7). (...)
b. A partir del acto legislativo No. 1 de 1968, el Congreso deter-
minaba las escalas de remuneración correspondientes a las
distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus
prestaciones sociales (art. 11). Sin embargo, se contempló la
posibilidad de revestir “pro tempore” al Presidente de la Re-
pública de precisas facultades extraordinarias para regular la
materia (artículo 76.12). En todo caso, es claro que para esa
época el régimen prestacional de los empleados públicos de
todos los niveles –nacional, seccional o local- tenía única y ex-
clusivamente carácter legal, no siendo viable su reconocimien-
to mediante actos jurídicos de distinto contenido –acuerdos,
ordenanzas, actas convenio o convenciones colectivas.”.
En este orden de ideas, en vigencia de la Constitución Nacional de 1886
cualquier disposición referente a normas de carácter local como ordenan-
zas, acuerdos municipales, resoluciones o acuerdos de establecimien-
tos públicos, nacionales o departamentales, que regularan el régimen
prestacional de los empleados públicos son contrarias al ordenamiento
constitucional y legal; al igual que disposiciones de orden convencional.
Empleados públicos del orden nacional.

Liquidación de vacaciones y prima de vacaciones

Fecha: 17/10/2018
Radicado: 25000-23-25-000-2012-01121-01(2716-16)
112

Fechas: 06/11/1997 y 04/09/2007
Ponentes: Javier Henao Hidrón y Enrique José Ar-
boleda Perdomo
Ahora, el Decreto 1045 de 1978606, en el artículo 5 dice cuáles son las
prestaciones sociales a las que tienen derecho los empleados del orden
nacional que prestan sus servicios en la Presidencia de la República,
ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, estable-
cimientos públicos y las unidades administrativas especiales (art. 1).
En cuanto a las vacaciones como la prima de vacaciones, el artículo 17,
literal d), ejusdem incluye la prima técnica para su liquidación, tal y como
lo expuso la Sala de Consulta y Servicio Civil607 y lo propio sucede con la
prima de navidad en el artículo 33, literal d), y con el auxilio de cesantías,
previsto en el artículo 45, literal b). En igual sentido, el artículo 46, literal
d), preceptúa que este factor deberá ser incluido para determinar el valor
de los auxilios por enfermedad y maternidad, de la indemnización por ac-
cidente de trabajo y por enfermedad profesional y del seguro por muerte.
Empresas de servicios públicos

domiciliarios. Régimen laboral

Fecha: 30/11/2006
Radicado: 18001-23-31-000-1998-00154-01(4755-04)
000-1998-0485-01(0497- 02)/ Sentencia del
22/10/2009. Rad. 18001-23-31-000-2000-00483-
606 Cita original n.º 27: “Por el cual se fijan las reglas generales para la aplicación de las
normas sobre prestaciones sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales
del sector nacional.”
607 Cita original n.º 28: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del
4 de septiembre de 2007, Radicación: 11001-03-06-000-2007-00051-00(1834), actor:
Ministerio de Cultura; en el mismo sentido se puede ver el Concepto 1038 del 6 de
noviembre de 1997, actor: Ministerio de Justicia y del Derecho.
113

05001-23-31-000-2002-03400-01(1388-12).
Fechas: 28/06/1995 y 05/08/1999
Ponentes: Luis Camilo Osorio Isaza y Luis Camilo
Osorio Isaza
En Concepto No. 1192 del 5 de agosto de 1999 de la Sala de Consulta
Servicio Civil del Consejo de Estado, M.P. Dr. Luis Camilo Osorio, sobre
las Empresas de Servicios Públicos domiciliarios, se dijo:
“Sobre el régimen laboral aplicable a los servidores de las em-
presas de servicios públicos domiciliarios, se ha previsto con
fuerza de norma especial en materia de servicios públicos por
la ley 142 de 1994, lo siguiente:
‘Artículo 41
Con el fin de ilustrar el alcance de este precepto, conviene
retomar las consideraciones de la Corte Constitucional ex-
presadas al declarar inconstitucional la remisión al inciso 1º
del artículo 5º, resaltado en negrilla, donde fundamenta su
decisión en argumentos proferidos por esta Sala en dos opor-
tunidades (consultas 699 y 704), así:
‘Se llega a la conclusión de que el legislador quiso precisar
cuál es el régimen laboral para los trabajadores que presten
sus servicios a las entidades de servicios públicos domicilia-
rios con capital no representado en acciones, y que adopten
la forma de empresas industriales y comerciales del Estado.
Pero al redactar la norma se incurrió en una equivocación al
citar como tal régimen el previsto por el inciso primero del
artículo 5o. del Decreto 3135 cuando lo pertinente era invo-
car el inciso segundo. En efecto, de los antecedentes de la ley
y de su texto se aprecia que la intención del legislador fue
la de que toda entidad dedicada a la prestación de servicios
públicos domiciliarios que no se constituya o transforme en
sociedad por acciones, tiene que adoptar la forma de empresa
industrial y comercial del Estado con todas las implicaciones
que de ello se sigan; entre otras, la de que a sus empleados se
les debe dar el tratamiento de trabajadores oficiales, concepto
incompatible con el de que pueda tenérseles como empleados
públicos; esto por cuanto el inciso primero del artículo 5o. del
114
decreto 3135 de 1968 reserva esta calidad a quienes presten

sus servicios a los ministerios, departamentos administrati-
vos y establecimientos públicos.’
Así mismo, en concepto del 28 de junio de 1995, la Sala de
Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, manifestó lo
siguiente:
‘El artículo 41 de la ley 142 de 1994, trata dos situaciones
distintas: en primer lugar le da carácter de trabajadores par-
ticulares, sometidos al Código Sustantivo del Trabajo y a lo
dispuesto en la ley a las personas, en términos generales,
‘que presten sus servicios a las empresas de servicios pú-
blicos privadas o mixtas’; y en segundo lugar establece que
las entidades descentralizadas de cualquier orden nacional
o territorial cuyos propietarios no deseen que su capital esté
representado en acciones, deberán adoptar la forma de em-
presa industrial y comercial del Estado, prescindiendo del ré-
gimen de división de su capital social en acciones.
Sin embargo, si los propietarios de la nueva empresa de ge-
neración con carácter de sociedad de economía mixta, no
desean que su capital esté representado por acciones, debe
adoptar la forma de empresa industrial y comercial del Esta-
do y en consecuencia el régimen laboral aplicable será el que
corresponde a estas últimas, según el artículo 5o. del decreto
3135 de 1968, en donde tienen el carácter de trabajadores
oficiales, con la salvedad de que los estatutos de la entidad
podrán determinar ‘qué actividades de dirección o confianza
deben ser desempeñadas por personas que tengan calidad de
empleados públicos’.
Estima la Corte que el artículo 41 de la Ley 142 de 1994 al
disponer que el régimen de los servidores de las empresas
de servicios públicos domiciliarios que adopten la forma de
empresas industriales y comerciales del Estado, es el consa-
grado en el inciso primero del artículo 5o. del decreto 3135 de
1968 relativo a los empleados públicos, y no al inciso 2o. de la
misma disposición que se refiere a los trabajadores oficiales,
resulta contrario a la Carta Política en el aparte acusado, por
las siguientes razones:
Con la remisión aludida se desconoce el principio constitu-
cional de la igualdad de quienes prestan sus servicios a las
empresas industriales y comerciales del Estado, por cuanto
115
éstas por regla general vinculan a las personas que laboran

para ellas en calidad de trabajadores oficiales, como lo se-
ñala el actor, y de manera excepcional de conformidad con
sus estatutos, a quienes desempeñen cargos de dirección y
confianza se les otorga la categoría de empleados públicos, de
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 5o. del decreto 3135
de 1968.
Como lo señaló el Consejo de Estado a través de la Sala de
Consulta y Servicio Civil, conforme a los antecedentes del ar-
tículo 41 de la ley 142 de 1994 parcialmente acusado, el Con-
greso le dió (sic) la calidad de trabajadores oficiales a quienes
laboren en las citadas empresas industriales y comerciales
del Estado.
(…)
Lo expresado no significa que los estatutos de las empresas
industriales y comerciales del Estado que presten servicios
públicos domiciliarios, no puedan determinar cuáles de sus
servidores se consideran empleados públicos, en relación con
las actividades de dirección o confianza que desempeñen, de
conformidad con el inciso 2o. del decreto 3135 de 1968 al que
repetidamente se ha hecho alusión, y respecto del cual, como
ya se anotó, la Corte Constitucional se pronunció mediante
sentencia C-484 de 1995, anteriormente citada” (C-253 de
1996, Ponente: Hernando Herrera Vergara).
‘El artículo 41 de la ley 142 de 1994 analizado tiene alcan-
ce únicamente para quienes laboran en empresas mixtas o
privadas. Para el caso de las empresas oficiales, debe desta-
carse la ausencia de régimen aplicable, y aunque existiría la
consideración de que tratándose de sociedades regidas por
el Código de Comercio, sociedades por acciones, el régimen
laboral debería ser privado, como son sus actuaciones em-
presariales, sin embargo, la Sala llega a la conclusión que en
las empresas de capital totalmente público, quienes ejercen
su representación legal son empleados públicos.
Como consecuencia de la normatividad jurídica vigente y de
la decisión de la Corte sobre la disposición especial que re-
gula las relaciones laborales en las empresas de servicios pú-
blicos, puede concluirse la existencia de tres regímenes, a
saber:
116
5.1. El aplicable a las personas que presten sus servicios

laborales a las empresas de servicios públicos mixtas o
privadas, o sea, en las que exista participación de capital pri-
vado y estatal. Tienen el carácter de trabajadores particu-
lares y están sometidas al Código Sustantivo del Trabajo.
Esta es la situación de los trabajadores de la Empresa de
Energía de Bogotá S.A. ESP y de las empresas CODENSA S.A
ESP y EMGESA S.A. ESP, porque son empresas de servicios
públicos mixtas; en consecuencia sus gerentes son particu-
lares.
5.2. El régimen de las personas vinculadas por relación
laboral a empresas industriales y comerciales del Esta-
do, entidades descentralizadas cuyos propietarios no optaron
para que su capital estuviera representado en acciones es el
de trabajadores oficiales, sin perjuicio de que los estatu-
tos de la entidad determinen qué actividades de dirección
o confianza deben ser desempeñadas por personas que
tengan la calidad de empleados públicos.
5.3. El régimen aplicable a las empresas de servicios pú-
blicos oficiales cuyo capital representado en acciones perte-
nece en su totalidad a entidades públicas, su representante
legal tiene la calidad de servidor público.
Este es el caso de la Empresa de Telecomunicaciones de San-
tafé de Bogotá S.A. ESP, donde su representante legal ade-
más es empleado público.”
La Sala considera que al existir un vacío en la Ley 142 de 1994 sobre el
régimen laboral aplicable en las Empresas de Servicios Públicos Ofi-
ciales por acciones, el acto de creación puede establecerlo dentro de los
límites señalados en la ley, es decir no se puede aplicar el régimen priva-
do, porque el origen de la empresa es público y tampoco el artículo 5º del
Decreto 3135 de 1968 que sólo es aplicable a las Empresas Industriales
del Estado, de manera que en los estatutos conforme al acto de crea-
ción se debe determinar el régimen laboral aplicable a los empleados
de la Sociedad.
117
Empresas de servicios públicos oficiales.

Régimen laboral

Fecha: 21/09/2017
Radicado: 05001-23-31-000-2005-04191-01(0513-14)
Ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas
Fecha: 29/04/1996
Radicado: 798
La Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación, radicación nú-
mero 798 de 1996, sobre este tema específico, conceptuó:
En relación con las empresas de servicios públicos oficiales,
el mencionado artículo no fija expresamente el régimen labo-
ral aplicable a sus servidores. Pero si dichas empresas son
aquellas cuyo capital la Nación, las entidades territoriales,
o las entidades descentralizadas de aquella o éstas tienen
el 100% de los aportes, debe entenderse que son socieda-
des entre entidades públicas para desarrollar una actividad
o industrial o comercial y por lo mismo, de conformidad con
el artículo 4º del decreto ley 130 de 1976, se someten a las
normas previstas para empresas industriales y comerciales
del estado.
En consecuencia, el régimen laboral de los servidores de una
empresa de servicio público oficial es el indicado por el inciso
2º del artículo 5º del decreto ley 3135 de 1968, esto es el de
trabajadores oficiales. Adicionalmente debe tenerse en cuen-
ta que los estatutos de la empresa deberán precisar qué acti-
vidades de dirección o de confianza deben ser desempeñadas
por personas que tengan la calidad de empleados públicos.
(...) A las empresas de servicios públicos oficiales organizadas
como sociedades por acciones, con participación exclusiva de
entidades públicas, se les aplica el régimen laboral de las em-
presas industriales y comerciales del Estado, de manera que
sus servidores son trabajadores oficiales y, excepcionalmente
algunos de los que cumplan actividades de dirección o de
118
confianza, son empleados públicos, según se establezca en

sus estatutos.608
Acogiendo este criterio concluye la Sala que los empleados de las em-
presas de servicios públicos domiciliarios oficiales, en aplicación del ar-
tículo 5.º del Decreto 3135 de 1968, son trabajadores oficiales y sólo ex-
cepcionalmente, según los estatutos, son empleados públicos, siempre y
cuando desempeñen cargos de dirección o confianza; y los empleados de
las empresas de servicios públicos domiciliarios mixtas, son trabajadores
particulares a quienes se les aplica el Código Sustantivo del Trabajo.
Encargo. Concepto

Fecha: 04/03/2005
Radicación: 11001-03-28-000-2003-00040-01 y
11001-03-28-000-2004-00022-01 (3170-3366)
Ponente: Darío Quiñones Pinilla
Fecha: 03/09/1987
Radicado: 152
608 Cita original n.º 8: Posición reiterada en vigencia de la Ley 446 de 1998 en el concepto
del Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, consejero ponente: Gustavo
Eduardo Aponte Santos, del 20 de noviembre de 2003, radicación número: 1537, en la
que se sostuvo: «Para el caso de la consulta, la Sala observa que conforme al criterio
orgánico, quienes laboran en empresas industriales y comerciales del Estado, y en
las asimiladas a éstas, son por regla general, trabajadores oficiales. Como se sabe, el
vínculo laboral de los trabajadores oficiales no se constituye a través de una relación
legal y reglamentaria, sino a través de una relación contractual. Por esta razón sus
funciones se pactan en el contrato, a diferencia del empleado público cuyas funciones
están predeterminadas en la ley o en el reglamento y no son negociables; la persona
designada para el empleo debe, simplemente, aceptar o rechazar el nombramiento. Si
acepta y toma posesión, queda cobijado automáticamente por el conjunto de leyes es-
peciales que señalan sus derechos y obligaciones, las cuales son por naturaleza ajenas
al pacto contractual. De otra parte, los trabajadores oficiales, a través del sindicato,
pueden negociar convenciones colectivas para definir las condiciones laborales y el
régimen salarial y prestacional.
Por excepción, utilizando el criterio funcional, la ley indica que los estatutos de estas
empresas precisarán qué actividades de dirección o confianza deben ser desempeña-
das por empleados públicos».
119
Según la jurisprudencia de esta Corporación,609 la provisión de un em-

pleo público en forma temporal, a través de la figura del encargo, obedece
a la necesidad de que la prestación del servicio no sufra interrupción
mientras se designe a su titular, o éste asuma de nuevo sus funciones, de
esta manera, la administración hace uso eficiente de sus recursos huma-
nos, asegurando su adecuado desempeño institucional y garantizando la
buena prestación del servicio público y el cumplimiento de los fines que
la ley le establece. De suerte que, el encargo es una medida excepcional
que tiene una vocación temporal, que busca suplir las necesidades del
servicio, a fin de evitar traumatismos en el mismo, permitiendo su con-
tinuidad.
La jurisprudencia de la Corporación se ha referido al encargo en los si-
guientes términos:
“...el encargo es una situación administrativa creada por le-
gislador para permitir a la administración sortear las difi-
cultades que se le puedan presentar en casos de ausencias
temporal o definitiva de un empleado cuyo concurso sea ne-
cesario e indispensable para la atención de los servicios a su
cargo; en consecuencia es una medida excepcional para sor-
tear igualmente situaciones excepcionales y de urgencia que
se presentaren. De allí la necesaria temporalidad del encargo,
lo cual implica lapsos cortos, bien por ausencia temporal o
definitiva del empleado titular...”610.
Entidades financieras oficializadas.

Régimen laboral

Fecha: 21/08/2008
Radicado: 11001-03-25-000-2006-00086-00(1474-06)
Fecha: 29/08/2002
Radicado: 1436
609 Cita original n.º 1: Sentencia proferida el 21 de febrero de 1992, dentro del proceso con
Radicación 4134, Consejero Ponente Dr. ALVARO LECOMPTE LUNA.
610 Cita original n.º 2: Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de septiembre 3 de 1987.
120
Si bien FOGAFIN da origen a la oficialización de la entidad financiera,

BANCAFE mantiene el régimen de derecho privado en las relaciones labo-
rales con sus trabajadores, las cuales continúan rigiéndose por el Código
Sustantivo del Trabajo, en virtud de lo señalado en el Decreto preceden-
temente citado: y en el Decreto 910 de 2000, así lo sostuvo el H. Consejo
de Estado en concepto de Radicado No. 1436:
“En cuanto toca con el régimen laboral, el artículo 320.4 -nor-
ma especial y, por tanto, de aplicación prevalente frente al ré-
gimen ordinario sobre la materia-, implica que no obstante la
oficialización de las entidades financieras, ocurrida en razón
de la participación mayoritaria del Fondo en su capital, el cam-
bio de naturaleza originado, precisamente, en la adquisición
de acciones o ampliación de capital, no tiene la virtualidad de
modificar los derechos laborales -legales o convencionales- de
los trabajadores de la respectiva entidad, “por lo cual seguirán
sujetos al régimen laboral que les era aplicable antes de di-
cha participación”. Se trata, pues, de un mecanismo legal para
garantizar el respeto de los derechos de los trabajadores y la
estabilidad de su régimen, sin atender la naturaleza jurídica
que puede haberse transformado en razón a la composición
del capital”.
Es evidente que estas normas quisieron preservar el régimen de los tra-

bajadores, respetando los derechos adquiridos a través de convenciones
y demás acuerdos logrados a lo largo de su recorrido laboral y además,
mantener su estabilidad sin atender la naturaleza jurídica por la modifi-
cación accionaria del capital.
Escalas de remuneración.
Determinación y alcance

Fecha: 03/12/2009
Radicado: 05001-23-31-000-2003-00304-01(0136-07)
Fecha: 13/12/2004
Radicado: 1518 A
121
Ahora bien, la escala de remuneración forma parte del sistema salarial

de los servidores públicos, tal como lo establece el artículo 3º de la Ley
4ª de 1992, así:
“El sistema salarial de los servidores públicos estará integra-
do por los siguientes elementos: la estructura de los empleos,
de conformidad con las funciones que se deban desarrollar y
la escala y tipo de remuneración para cada cargo o categoría
de cargos.”.
Lo que ha de entenderse por “escala de remuneración” ha sido objeto de
múltiples análisis a nivel doctrinario y jurisprudencial. Entre los prime-
ros, cabe anotar al profesor Diego Younes Moreno, quien, en su libro “De-
recho Administrativo Laboral”, definió dicho elemento en los siguientes
términos:
“Esta es la espina dorsal del sistema salarial y consiste en un
ordenamiento numérico contentivo de los diferentes grados
de remuneración que pueden existir, ubicados desde el infe-
rior hasta el superior, para hacerles corresponder a cada uno
de ellos determinadas consecuencias económicas, las que se
reconocen por unidad de tiempo de servicio.611”.
Por su parte, esta Corporación, Sala de Consulta y Servicio Civil, en con-
cepto No. 1518 A, de 13 de diciembre de 2004, sostuvo que:
“… considera la Sala que la atribución conferida a las corpo-
raciones administrativas territoriales en los artículos 300-7 y
313-6 de la Constitución Política para determinar las escalas
de remuneración correspondientes a las distintas categorías
de empleos de los órdenes seccional y local, comprende úni-
camente la facultad de establecer en forma sucesiva, numé-
rica, progresiva y sistemática tablas salariales por grados,
en donde se consignan la asignación o remuneración básica
mensual para el año respectivo, teniendo en cuenta la clasi-
ficación por niveles de los diferentes empleos -sobre la base
además de que cada nivel tiene una nomenclatura específica
de empleos y una escala de remuneración independiente, no
involucrándose dentro de tal concepto la potestad de crear
factores salariales diferentes. (…)”.
Con base en lo anterior, se puede afirmar que el Alcalde del Municipio de
Medellín mediante el Decreto No. 182 de 2002 estableció unos niveles de
611 Cita original n.º 5: Younes Moreno, Diego. Derecho Administrativo Laboral. Temis.
Décima Edición. 2005. Pág. 127.
122
empleos, unas categorías y les asignó unas consecuencias económicas,

elementos que se compadecen con la regulación de una escala de remu-
neración.
Estatuto de carrera docente.

Financiación y provisión de cargos

Fecha: 15/12/2011
Radicado: 15001-23-31-000-2005-00946-01(0119-11)
Concepto citado: Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio
Civil.
Fecha: 17/09/2004
Radicado: 1603
Teniendo en cuenta lo anterior, advierte al Sala que la norma transcri-
ta se refiere, en punto del sistema educativo, a los costos y gastos, que
este implica, y que son contemplados en la base inicial del monto de los
recursos asignados por el sistema general de participaciones a los entes
territoriales. Así mismo, debe decirse que cuando el inciso segundo del
parágrafo transitorio No. 1, de la citada norma señala que “Esta incorpo-
ración será automática a partir del 1 de enero de 2002” ésta (sic) haciendo
referencia, nuevamente, a la incorporación de los costos y gastos para
efectos de determinar la base inicial del monto de los recursos del sistema
general de participaciones para el caso del servicio educativo.
Sobre el particular, la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corpora-
ción, en concepto No. 1603 de 17 de septiembre de 2004, sostuvo:
“(…) Como se advierte, la norma (artículo 3 del Acto Legislativo
1 de 2001) se refiere al monto del sistema general de partici-
paciones, a su incremento anual, al cálculo de variación de los
ingresos corrientes, a la base inicial del monto de los recursos y
específicamente, en el caso de educación, a los costos y gastos
que contempla esa base inicial. La mención que se hace en el pa-
rágrafo transitorio primero de la norma en cita, en el sentido de
que “Esta incorporación será automática a partir del 1º de enero
de 2002”, hace alusión entonces a la incorporación de costos y
gastos para efectos de determinar la base inicial del monto de
los recursos del sistema general de participaciones (…).”.
123
Teniendo en cuenta lo anterior el legislador expidió la Ley 715 de 21 de

diciembre de 2001, mediante la cual se dictaron normas orgánicas en
materia de recursos y competencias, de conformidad con el Acto Legisla-
tivo 01 de 2001, al tiempo que se adoptaron disposiciones tendientes a
organizar la prestación de los servicios de educación y salud en el país.
Al respecto, el artículo 34 de la citada norma, en cuanto se refiere a
los cargos docentes, precisó que a partir del 21 de diciembre de 2002 y
hasta el 21 de diciembre de 2003 se establecerían las plantas de cargos
docentes, directivos y administrativos de los planteles educativos, de los
departamentos, municipios y distritos, necesarias para la oportuna y efi-
caz prestación del servicio público educativo.
Lo anterior, advierte la Sala, trajo consigo la necesidad de definir la situa-
ción de los docentes que se encontraban vinculados, al servicio educativo
oficial, con anterioridad a la entrada en vigencia de la citada y norma, y
del personal docente que registró su ingreso a dicho servicio con poste-
rioridad a la vigencia de la Ley 715 de 2001.
En efecto, en primer lugar, el inciso 3 del artículo 34 y 38 de la Ley 715
de 2001 trajeron consigo la previsión de que el personal docente que a
1 de noviembre de 2000 se encontraba contratado mediante órdenes de
prestación de servicios podía vincularse al servicio docente de manera
provisional, en las nuevas plantas de personal, no obstante que su incor-
poración definitiva quedaba condicionada al cumplimiento de los requi-
sitos de la carrera docente.
Lo anterior, toda vez que, debe recordarse que antes de la expedición
de la Ley 715 de 2001 la legislación que regulaba lo concerniente a la
administración del personal docente no preveía la modalidad de la vincu-
lación provisional razón por la cual, debe entenderse que al momento de
entrada en vigencia de la norma en cita sólo existían docentes vinculados
mediante contratos o por órdenes de prestación de servicio o mediante
nombramiento en propiedad.
Al respecto, la Sala de Consulta y Servicio Civil, en concepto No. 1603 de
2004, precisó que:
“(…) El artículo 38 creó una provisionalidad sui generis para
cargos de carrera docente, cuya provisión está sujeta a la exis-
tencia de vacantes en las plantas de personal. Tal el sentido
de los artículos transcritos, cuyos epígrafes disponen: artículo
34. “Incorporación a las plantas” y artículo 38. “Incorporación
de docentes, directivos docentes y administrativos a los cargos
de las plantas.” En concreto, el legislador quiso garanti-
124
zar a las personas que venían contratadas con órdenes

de prestación de servicios una continuidad relativa en
la prestación del servicio, (…) para lo cual se facultó nom-
brarlos provisionalmente, previa acreditación de requisitos, sin
que ello significara un ingreso automático a la carrera docen-
te, pues, como se recuerda, a ella se accedía, en vigencia del
decreto 2277 de 1979 mediante nombramiento en propiedad
- mas (sic) escalafón y posesión -, y posteriormente por concur-
so, según los preceptos de la ley 29, el decreto 1706 - ambos
de 1989 y de la ley 115 de 1994, artículo 105.(…).”.
Por su parte, el inciso segundo del artículo 38 de la Ley 715 de 2001

preceptuó que los docentes, directivos docentes y administrativos de los
planteles educativos vinculados a la carrera docente, a la expedición de la
ley, no requerirán de una nueva vinculación o nuevo concurso para con-
tinuar en el ejercicio del cargo. Sobre este particular, estima la Sala que,
lo que quiso el legislador fue garantizar los derechos de carrera respecto
de quienes se encontraban inscritos, esto es, de quienes con anterioridad
habían logrado su nombramiento en propiedad conforme los dispuesto
en el Decreto 2277 de 1997, antiguo estatuto docente.
Finalmente, el Decreto 1278 de 20 de junio de 2002, por el cual se
expidió el Estatuto de Profesionalización Docente en el parágrafo de
su artículo 13, precisó que los docentes que a la fecha de entrada en
vigencia de la Ley 715 de 2001 venían vinculados mediante contrato
de prestación de servicios, y que fueron nombrados en provisionalidad,
les resultaban aplicables sus disposiciones por lo que, su vinculación
en propiedad, estaría sujeta a la aprobación del respectivo concurso de
méritos y al hecho de obtener una evaluación satisfactoria en el período
de prueba.
Experiencia profesional para acceder a cargos

públicos. Determinación y cómputo
Auto: Consejo de Estado. Sección Primera.

Fecha: 02/10/2017
Radicado: 11001-03-24-000-2015-00502-00
Ponente: María Elizabeth García González
125

Civil.
Fecha: 17/07/2008
Radicado: 1910
Lo primero que destaca la Sala es que, por regla general, como requisito
para desempeñar empleos públicos, la experiencia profesional es la que
se adquiere a partir de la terminación y aprobación del pénsum académi-
co de la respectiva formación profesional, a menos de que la ley disponga
otra cosa. Así lo establecían los Decretos 861 de 11 de mayo de 2000612 y
2772 de 10 de agosto de 2005613, que hoy corresponden al artículo 14 del
Decreto 1785 de 18 de septiembre de 2014614, cuyo tenor dispone:
«[…] ARTÍCULO 14. EXPERIENCIA. Se entiende por experien-
cia los conocimientos, las habilidades y las destrezas adqui-
ridas o desarrolladas mediante el ejercicio de una profesión,
arte u oficio.
Para los efectos del presente decreto, la experiencia se clasifi-
ca en profesional, relacionada, laboral y docente.
Experiencia Profesional. Es la adquirida a partir de la
terminación y aprobación del pénsum académico de la
respectiva formación profesional, en el ejercicio de las acti-
vidades propias de la profesión o disciplina académica exigida
para el desempeño del empleo […]». (Resaltado fuera del texto
original).
La misma norma previó que cuando la Constitución o la Ley dispongan

otra clase de requisitos para el ejercicio de empleos, se aplica la norma
«especial», entendiendo que si dentro del ordenamiento jurídico existe
norma que regule de manera concreta una profesión, deberá estarse a lo
dispuesto en ella (artículo 25).
612 Cita original n.º 16: “Por el cual se establecen las funciones y requisitos generales para
los diferentes empleos públicos de las entidades del Orden Nacional y se dictan otras
disposiciones.”
613 Cita original n.º 17: “Por el cual se establecen las funciones y requisitos generales para
los diferentes empleos públicos de los organismos y entidades del orden nacional y se
dictan otras disposiciones.”
614 Cita original n.º 18: Decreto 1785 de 18 de septiembre de 2014. “Por el cual se estable-
cen las funciones y los requisitos generales para los empleos públicos de los distintos
niveles jerárquicos de los organismos y entidades del orden nacional y se dictan otras
disposiciones”.
126
Sobre este punto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Es-
tado sostuvo:
«[…] Así las cosas, el factor de experiencia profesional, desde
el año de 1993 ha involucrado dos elementos: i) un grado de
conocimiento académico, que se obtiene al cursar y aprobar las
materias del pénsum académico, ii) que el conocimiento prácti-
co que se adquiere a través de la experiencia sea acumulativo,
tanto por el paso del tiempo, como por el grado de competencia
que con su ejercicio se alcanza. En consonancia con su natu-
raleza empírica, se reguló la forma de su acreditación dando
relevancia a aspectos como el tiempo de desempeño y las fun-
ciones realizadas.
La regla general para el cómputo de la experiencia pro-
fesional en el sector público
Es claro, de acuerdo con el régimen descrito, que como regla
general para el acceso a los cargos públicos, la experiencia
profesional es la adquirida a partir de la terminación y apro-
bación de todas las materias que conforman el pénsum acadé-
mico. Esto implica, que no existe, eventualmente, solución de
continuidad entre la finalización de las materias académicas y
el ejercicio de la profesión. La norma no exige títulos de idonei-
dad y de hecho posibilita el inmediato ejercicio profesional, y
la consecuente contabilización de los tiempos laborados como
experiencia profesional. Esta es la fórmula bajo la cual la ad-
ministración pública ha valorado y contabilizado este factor
desde el decreto 590 de 1993 a efectos de vincular el personal
a su servicio […]».615 (Resaltado fuera del texto original).
Experiencia profesional para cargos públicos de

ingeniería. Determinación y cómputo
Sentencia: Consejo de Estado. Sección Quinta.

Fecha: 13/12/2016
Radicado: 76001-23-33-000-2016-00525-01
Ponente: Rocío Araújo Oñate
615 Cita original n.º 19: Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 17 de julio de 2008.
Expediente nro. 11001-03-06-000-2008-00048-00(1910). Consejero ponente: doctor
Gustavo Aponte Santos.
127

Fecha: 17/07/2008
Radicado: 1910
6.3.1 Concepto No. 11001-03-06-000-2008-00048-00(1910) de la Sala
de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, sobre la forma de
contabilizar el tiempo de experiencia profesional antes y después de la
expedición y entrada en vigencia de la Ley 842 de 2003:
Frente a esta norma, se pregunta en la consulta si para el ejer-
cicio de empleos públicos es posible antes de la ley 842, contar
la experiencia profesional en ingeniería, sus profesiones afi-
nes y sus profesiones auxiliares, a partir de la terminación y
aprobación de todas las materias que conforman el pénsum
académico en aplicación de las reglas generales que rigen para
el factor de experiencia profesional.
Al respecto, la Sala observa que antes de la ley 842 de 2003,
la normatividad sobre la profesión de la ingeniería no estable-
cía la forma, ni el momento a partir del cual debía contarse la
experiencia profesional. En efecto, ni la ley 94 de 1937, ni la
ley 64 de 1978, que regularon en su momento el ejercicio de la
ingeniería, se ocuparon de definir la experiencia profesional en
esa rama y tampoco la forma de contabilizarla. Por su parte,
como ya se vió, las normas para vinculación a cargos públicos
sí preveían la forma de contabilizarla, y desde la expedición
del decreto 590 de 1993, se realiza a partir de la terminación
y aprobación del pénsum académico, criterio que se reiteró en
el Decreto 861 de 2000 que era el vigente en la fecha de pu-
blicación de la Ley 842. Dicho decreto 861 en su artículo 15,
estatuyó:
“ARTICULO 15. DE LA EXPERIENCIA. Se entiende por ex-
periencia los conocimientos, las habilidades y las destrezas
adquiridas o desarrolladas mediante el ejercicio de una profe-
sión, arte u oficio. (…)- Experiencia profesional. Es la ad-
quirida a partir de la terminación y aprobación de todas
las materias que conforman el pénsum académico de la
respectiva formación técnica profesional, tecnológica o univer-
sitaria, en el ejercicio de las actividades propias de la profe-
sión o especialidad” (Resaltado nuestro).
128
De acuerdo con la consulta es claro para la Sala, que el régi-

men de contabilización de la experiencia profesional contenido
en este artículo es el que la administración venía aplicando
para todos los cargos públicos incluidos los de ingeniería hasta
antes de entrar en vigencia la ley 842 de 2003. Lo anterior su-
pone que a los servidores públicos vinculados hasta esa fecha,
se les contabilizó el requisito de experiencia profesional a par-
tir de la terminación y aprobación del pénsum académico res-
pectivo. Sin embargo, alguien podría interpretar que al entrar
en vigencia la ley 842, la experiencia profesional de aquellos
ingenieros servidores públicos que sin el requisito de matrícula
profesional acumularon experiencia antes de dicha entrada en
vigencia, bajo la regla del artículo 15 antes trascrito, pierde
validez y no debe ser reconocida.
Al respecto la Sala considera que dicha interpretación no es de
recibo, por las siguientes razones:
i) La ley por regla general no es retroactiva, y por lo tanto rige
hacía futuro. En el caso bajo análisis, este principio significa
que la Ley 842 no puede afectar situaciones jurídicas ocurridas
y consolidadas antes de su vigencia, las cuales deben quedar
incólumes. Por lo tanto, la Ley 842 rige para la experiencia que
se adquiera a partir de su vigencia. En ese sentido, si se ejerce
la profesión de ingeniero sin matrícula profesional después de
esa fecha, dicho ejercicio no podrá ser considerado como expe-
riencia profesional, no antes.
ii) Los principios de la confianza legítima y el de respeto por el
acto propio militan en el mismo sentido respecto de las situa-
ciones anteriores a la expedición de la Ley 842, pues en rela-
ción con ellos no cabe aplicar retroactivamente una regla que
para ese momento no existía. Si la regla hasta esa fecha era
que la experiencia profesional se contaba desde la terminación
de estudios, y así se hizo por la administración en aplicación
de la norma vigente hasta entonces, mal podría hoy la admi-
nistración desconocer su aplicación, cuando solo a partir de la
Ley 842 se estableció una regla específica para contabilizar la
experiencia profesional en el caso de los ingenieros.
LA SALA RESPONDE:
1. Para el ejercicio de empleos públicos, la experiencia profe-
sional en ingeniería obtenida antes de la expedición y entrada
en vigencia de la ley 842 de 2003, se contabiliza a partir de la
129
terminación y aprobación de todas las materias que conforman

el pénsum académico de la respectiva formación profesional.
2. A partir de la vigencia de la ley 842 de 2003, para el ejer-
cicio de empleos públicos en ingeniería, sus profesiones afi-
nes y de sus profesiones auxiliares, solo se contabilizará como
experiencia profesional, la obtenida después del otorgamien-
to de la matrícula profesional o del certificado de inscripción
profesional, tal como se establece en el artículo 12 de dicha
disposición.
(…).
Lo que significa que para decidir cómo se realiza el computo de la expe-
riencia profesional en el caso bajo examen, si se determina que la Ley
aplicable es la 842 de 2003, hay una regla para antes de la expedición y
entrada en vigencia de la misma y es a partir de la terminación del pen-
sum académico de la respectiva formación profesional o si es después, a
partir de la inscripción y otorgamiento de la matricula profesional.
Experiencia relacionada para el ejercicio de empleos

públicos. Concepto

Fecha: 08/06/2017
Radicado: 11001-03-25-000-2013-01523-00(3913-13)
Fecha: 02/12/2015
Radicado: 2277
En este orden de ideas, es de señalar que resulta muy diferente fijar
como factor para el cumplimiento de requisitos para acceder a un empleo
público una experiencia relacionada en empleos que tengan funciones
similares a las del cargo a proveer, la cual si puede ser acreditada por un
amplio espectro de población interesada que desempeña sus funciones
o actividades, en el sector público, a exigir una experiencia directamente
relacionada con las funciones del cargo.
Anudado (sic) a lo anterior, se encuentra que en la experiencia relaciona-
da el vínculo de “relación” se da entre las funciones asignadas al cargo y
las que ha desempeñado en razón a sus empleos anteriores, por lo que se
130
trata de una cualificación de la experiencia que determina el conocimien-

to y experticia que se ha adquirido en empleos con funciones similares a
las del cargo que se requiere proveer.616
Razón por la cual es importante que la experiencia no sea general o sim-
plemente profesional, sino el hecho de que aquella guarde relación con
las funciones misionales concretas que se van a desempeñar. Es así que
la administración vincule a personas que por su experiencia previa en
tareas o materias que le serán confiadas, tengan mejores competencias y
periodos más cortos de aprendizaje y adaptación al cargo puedan alcan-
zar mayores niveles de eficiencia.
Factores salariales. Concepto (página 339 libro)

Fecha: 14/10/2010
Radicado: No. 25000-23-25-000-2005-06824-01
(2243-2007)
31-000-2007-00249-01(0953-10)/ Sentencia
del 08/08/2011. Rad. 25000-23-25-000-2007-
00418-01(1499-09)/ Sentencia del 28/06/2012.
Rad.13001-23-31-000-2005-01005-01(1248-
23-25-000-2006-07706-02(0921-11)/ Sentencia
del 26/07/2012. Rad. 25000-23-25-000-2009-
00083-01(0394-12)/ Sentencia del 13/09/2012.
Rad. 25000-23-25-000-2006-01095-01(1996-
23-31-000-2011-00116-01(0528-12)/ Sentencia
del 22/11/2012. Rad. 68001-23-31-000-2005-
00227-01(0988-10)/ Sentencia del 01/09/2014.
Rad. 25000-23-25-000-2012-01532-01(2998-
33-000-2012-00101-01(2871-13)/ Sentencia del
616 Cita original n.º 26: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de
diciembre 2 de 2015; Consejero Ponente: Álvaro Namén Vargas; radicación interna
2277, Número único 11001-03-06-000-2015-00204-00.
131
09/02/2017. Rad. 25000-23-42-000-2013-04652-

01(2489-15)
Fecha: 18/07/2002
Radicado: 1393
En relación con la liquidación pensional y los factores salariales que de-
ben ser computados la Sección Segunda de esta Corporación en senten-
cia de 4 de agosto de 2010, C.P. Víctor Alvarado Ardila, concluyo (sic) lo
siguiente:
“[…] Es por ello que la interpretación que debe darse a la Ley
33 de 1985, modificada por la Ley 62 de la misma anualidad,
es la que permite efectivizar en mejor medida los derechos y
garantías laborales, es decir aquella según la cual las citadas
normas no enlistan en forma taxativa los factores salariales
que componen la base de liquidación pensional, sino que per-
miten incluir todos aquellos que fueron devengados por el
trabajador, previa deducción de los descuentos por aportes
que dejaron de efectuarse.
[…]
Sobre el particular, la Sala de Consulta y Servicio Civil del
Consejo de Estado, en concepto No. 1393 de 18 de julio de
2002, precisó el sentido y alcance de las expresiones salario
y factor salarial, así:
“(…) El salario (…) aparece (...) como la remuneración social
más inmediata o directa que el trabajador recibe por la trans-
misión que hace de su fuerza de trabajo para ponerla a dispo-
sición del empleador (…)”. En efecto, según el artículo 127 del
Código Sustantivo de Trabajo subrogado por el artículo 14 de
la ley 50 de 1990) “constituye salario no sólo la remuneración
ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador
en dinero o en especie como contraprestación directa del servi-
cio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como
primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del tra-
bajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en
días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comi-
siones.” En similar sentido el artículo 42 del decreto 1042 de
1978 establece que “además de la asignación básica fijada
por la ley para los diferentes cargos, del valor del trabajo su-
132
plementario y del realizado en jornada nocturna o en días de

descanso obligatorio, constituyen salario todas las sumas que
habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución
por sus servicios.”
(…).
Según el artículo 42 ibidem (sic) son factores de salario, y por
ende deben entenderse como una retribución o contrapresta-
ción directa por los servicios que presta el trabajador: la asig-
nación básica, el valor del trabajo suplementario y del realiza-
do en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio, los
incrementos por antigüedad, los gastos de representación, la
prima técnica, el auxilio de transporte, el auxilio de alimenta-
ción, la prima de servicio, la bonificación por servicios presta-
dos y los viáticos percibidos por los funcionarios en comisión.
(…).”.
Ahora bien, en consonancia con la normatividad vigente y las directri-
ces jurisprudenciales trazadas en torno a la cuantía de las pensiones de
los servidores públicos, es válido tener en cuenta todos los factores que
constituyen salario, es decir aquellas sumas que percibe el trabajador
de manera habitual y periódica, como contraprestación directa por sus
servicios, independientemente de la denominación que se les dé, tales
como, asignación básica, gastos de representación, prima técnica, do-
minicales y festivos, horas extras, auxilios de transporte y alimentación,
bonificación por servicios prestados, prima de servicios, incrementos por
antigüedad, quinquenios, entre otros, solo para señalar algunos factores
de salario, a más de aquellos que reciba el empleado y cuya denomina-
ción difiera de los enunciados que solo se señalaron a título ilustrativo,
pero que se cancelen de manera habitual como retribución directa del
servicio. Se excluyen aquellas sumas que cubren los riesgos o infortunios
a los que el trabajador se puede ver enfrentando. […]”.
En estas condiciones la parte actora liquidará la pensión a la demanda-
da, con todos los factores salariales devengados por la accionada durante
el último año de servicio.
133
Fuerzas militares. Sustitución pensional. Requisitos

Fecha: 19/06/2008
Radicado: 25000-23-25-000-2001-11664-01(6054-05)
000-2004-00759-01(1135-07)/ Sentencia del
04/08/2013. Rad. 25000-23-25-000-2005-06794-
01(1862-12).
Fecha: 21/05/2003
Radicado: 1485
Respecto de la protección de los derechos adquiridos de las hijas “céli-
bes”, la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación expresó:
“II. La sustitución pensional
La sustitución pensional persigue amparar la familia del tra-
bajador pensionado fallecido, para permitirle una subsisten-
cia digna; así, el legislador previó que los derechos del pen-
sionado por jubilación, vejez o invalidez se transmitan a sus
sucesores o a quienes se encontraban bajo su dependencia
económica conforme a los órdenes de parentesco y propor-
ción establecidos en la ley.617
Este derecho derivado, goza de las mismas prerrogativas y
garantías de todas las pensiones y, por lo tanto del amparo
617 Cita original n.º 2: Sentencia 190/93: “La sustitución pensional tiene como finalidad
evitar que las personas allegadas al trabajador y beneficiarias del producto de su acti-
vidad laboral queden por el simple hecho de su fallecimiento en el desamparo o la des-
protección. Principios de justicia retributiva y de equidad justifican que las personas
que constituían la familia del trabajador tengan derecho a la prestación pensional del
fallecido para mitigar el riesgo de viudez y orfandad al permitirles gozar post-mortem
del status laboral del trabajador fallecido. Desde esta perspectiva se puede advertir
que el objetivo esencial de la sustitución pensional responde a la necesidad de mante-
ner para su beneficiario, al menos el mismo grado de seguridad social y económica con
que contaba en vida del pensionado fallecido, que al desconocerse puede significar, en
no pocos casos, reducirlo a una evidente desprotección y posiblemente a la miseria”.
134
constitucional previsto en los artículos 48, 53 y 58, los cuales

establecen que el pago de la pensión debe realizarse de mane-
ra oportuna618 como desarrollo de los principios de eficiencia,
universalidad y solidaridad que informan la seguridad social;
por tanto, una vez cumplidos los requisitos legales - estatus
de pensionado - tal pago se reputa derecho adquirido619, salvo
que por excepción la ley lo sujete a condición.
Estos privilegios se fundan en que “la pensión de sobrevivien-
tes constituye para sus beneficiarios un derecho fundamen-
tal de carácter legal que el Estado está en la obligación de
garantizar en relación con el pago oportuno de la misma, así
como en lo concerniente a su reajuste periódico” - sentencia
C- 182/97 -.
[…]
(vii) Por estas razones, no se justifica entender que las hijas
de los militares que antes de la sentencia obtuvieron el reco-
nocimiento o llenaron los requisitos para lograr la sustitución
conforme al artículo 188 - estado de celibato y dependencia
económica - pierdan su derecho o no puedan hacérselo reco-
nocer, en este caso dada su vocación de sustituir al causante.
No hay que olvidar que los efectos de la sentencia resultan
beneficiosos en la medida en que la circunstancia de la per-
manencia en estado de celibato no puede ser aducida por la
administración para extinguir sus derechos o no reconocer-
los.
618 Cita original n.º 3: Tal como lo ha sostenido la Corte - sentencia T- 1154 de 2000 -,
“el reconocimiento y pago de la pensión de vejez encuentra sustento constitucional
en la protección especial que debe brindar el Estado al trabajo humano en todas sus
modalidades (art. 25), pues se impone que el fruto del trabajo continuado durante
largos años sea la base para disfrutar el descanso, en condiciones dignas, cuando la
disminución de la producción laboral es evidente.”
619 Cita original n.º 4: Sentencia T- 1154/00 “3. Respeto a los principios constitu-
cionales. Los principios constitucionales y dentro de ellos están los rectores de la
política social, deben ser obedecidos. Luego los principios sobre la seguridad social
en pensiones, tienen eficacia jurídica. Además, a nivel personal, se deben respetar los
derechos adquiridos, uno de ellos, es el reconocido desde que se adquiere el status de
jubilado cuando se llega a la edad requerida -la general o la de regímenes especiales- y
cuando se cumplen los años de servicio o semanas cotizadas. Y, en materia laboral es
obligación tener en cuenta el principio de favorabilidad y dentro de éste el respeto a
los regímenes de transición y especiales (artículo 53 C.P., T-01/99). Esto, no debiera
tener discusión, máxime en un Estado Social de Derecho que protege los derechos
sociales.”.
135
[…]
(x) La sentencia C- 588 al retirar del ordenamiento las expre-
siones mencionadas tuvo por efecto igualar en el derecho de
sustitución a todas las hijas que dependan económicamente
del militar a su fallecimiento y, por contera, enervar la cau-
sal de extinción por razón del matrimonio, siempre que se
demuestre la ausencia de medios para garantizar la congrua
subsistencia.
En relación con los derechos adquiridos, la garantía consti-
tucional opera siempre y, por tanto, los efectos de la senten-
cia no tienen la virtualidad de alterar las situaciones conso-
lidadas conforme a la ley, de manera que quienes obtuvieron
el reconocimiento de la prestación por reunir los requisitos
exigidos en la ley, en nada ven modificada su situación par-
ticular. Ahora bien, las hijas que cumplieron las exigencias
legales antes o después de la sentencia para obtener la sus-
titución tienen el derecho adquirido; las que los cumplan du-
rante la vigencia de la normatividad -arts. 188 y 250-, así
como aquellas a las que se les negó el reconocimiento o se les
extinguió el derecho por haber contraído matrimonio, están
habilitadas para pedir por vía administrativa la sustitución
pensional, siempre que al momento del fallecimiento del mili-
tar dependieran económicamente de él y hubieran nacido con
anterioridad a la entrada en vigor del decreto 1211 - art. 251-
y demuestren conforme a la ley que no son independientes
económicamente.
Y es que en relación con la estabilidad del derecho adquirido
nada podía disponer el fallo el cual, por lo demás, no alteró
el régimen y mucho menos lo desconoció; por el contrario,
lo mejoró al aligerar las condiciones de reconocimiento de la
sustitución. En consecuencia los derechos adquiridos an-
tes y después del fallo se mantienen intangibles, hasta
que las causales de extinción operen.
Como lo ha sostenido la Corte -sentencia SU- 430 de 1998-,
“El derecho adquirido se incorpora de modo definitivo al pa-
trimonio de su titular y queda a cubierto de cualquier acto ofi-
cial que pretenda desconocerlo, pues la propia Constitución
lo garantiza y protege; no ocurre lo mismo con la expectativa
que, en general, carece de relevancia jurídica y, en conse-
cuencia, puede ser modificada o extinguida por el legislador.”
136
Finalmente, debe destacar la Sala, que el cambio normativo

derivado de la declaratoria de inexequibilidad parcial del ar-
tículo 250 surte efectos no en disfavor de las hijas de los ofi-
ciales y suboficiales sino en su beneficio, por lo que no se ha
producido ninguna afectación de los derechos que el régimen
de sustitución prevé en condiciones de excepción para ellas y,
de otra parte, aún (sic) se estuviera frente al cambio de legis-
lación por expedición de normas nuevas, el principio de irre-
troactividad de la ley también brindaría protección a los de-
rechos adquiridos, por representar situaciones individuales y
concretas que con el carácter de derechos subjetivos se han
creado y consolidado al amparo de la ley. Como es sabido, la
ley posterior no puede afectar las situaciones jurídicas ni los
derechos alcanzados bajo la vigencia de una ley anterior.
(xi) El derecho de sustitución pensional de las hijas de los
oficiales y suboficiales no es por naturaleza vitalicio y está
sujeto a una condición resolutoria - aún con anterioridad a
la sentencia C- 588 de 1992 -, razones por las cuales si la
beneficiaria llega a gozar de independencia económica y dis-
pone de medios que le garanticen su congrua subsistencia620,
habrá de operar la causal de extinción de la pensión. 621
620 Cita original n.º 5: El art. 252 del decreto 1211/90 define la dependencia económica
como aquella situación en la que la persona no puede atender por sí misma a su con-
grua subsistencia, debiendo recurrir para ello al sostén económico que pueda ofrecerle
el Oficial o Suboficial del cual aparece como dependiente.
621 Cita original n.º 6: Valga traer a colación – con la advertencia que la norma revisada
rige hacia el futuro, “a partir de la vigencia del presente decreto” - que la Corte precisó
en la sentencia C- 097 de 1993, mediante la cual declaró exequible la última parte del
artículo 188 del Decreto 1211 de 1990, según el cual “la porción del cónyuge acrecerá
a la de los hijos y la de éstos entre sí a la del cónyuge”: “El artículo 188 del D. 1211
de 1.990 consagra las causales de extinción de las pensiones que se otorgan a los
miembros inmediatos de la familia del oficial o suboficial que fallece en servicio activo.
Decretada la extinción de la pensión, se dispone que la respectiva cuota incremente
la porción que le corresponde a los hijos o al cónyuge, según el caso. El precepto
acusado no viola el artículo 58 de la CP ni ninguna otra norma constitucional. Aparte
de que se trata de una materia deferida al Legislador, es natural que el cambio de cir-
cunstancias que justifican el otorgamiento de una pensión sea tomado en cuenta en
el Estatuto del personal como válida causa de extinción de la respectiva pensión y que
la correspondiente cuota acrezca a la de los otros miembros de la familia del oficial
o suboficial fallecido. La sustitución pensional que se decreta como consecuencia del
fallecimiento del oficial o suboficial, se explica por la necesidad de mantener temporal-
mente un cierto grado de apoyo a la familia del de cujus. No obstante, si más tarde se
modifican las circunstancias de modo que la mencionada ayuda económica pierde su
justificación inicial, la aplicación de la figura de la extinción de la pensión es legítima
137
(xii) De otra parte, atendiendo la finalidad de la prestación,

aparece obvio que la intención del legislador es la de brindar
una protección especial a un grupo de mujeres que no cuen-
tan con los ingresos suficientes que le permitan su congrua
subsistencia, por lo que de constatarse su independencia
económica habrá lugar a la extinción del derecho.622
y mal puede sostenerse que ella lesiona el derecho de propiedad. En fin de cuentas, la
pensión reconocida no entraña una pretensión incondicionada sino un derecho sujeto
a causales de extinción previamente establecidas en la ley que, de verificarse, le ponen
término. El mecanismo de acrecimiento que inmediatamente se suscita, se inspira en
la idea de mantener la intangibilidad económica del apoyo a la familia en la medida en
que otros miembros de la misma lo requieran. No se observa a este respecto violación
alguna de la Carta política.”
622 Cita original n.º 7: En la sentencia proferida en el expediente 1549-00, atrás citada, la
Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación sostuvo: “...riñe a la lógica el
planteamiento que hace el Tribunal sobre las posibilidades que tiene la demandante
para atender por si misma su congrua subsistencia, como quiera que su raciocinio se
fundamentó en los ingresos que la demandante obtuvo en los años de 1984 a 1989,
sin analizar lo ocurrido en el período posterior.” Y en sentencia T-574 de 2002, la
Corte Constitucional dijo: “De la información contenida en el expediente, se evidencia
que la justificación esgrimida por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional
para extinguir el derecho reconocido al tutelante como beneficiario de una sustitución
pensional, consiste en una presunta independencia económica, que a juicio de esta
Sala, no puede aceptarse por el simple hecho de que el beneficiario esté percibiendo
una asignación mensual, cuya cuantía corresponde hoy en día a un poco más de una
tercera parte de un salario Mínimo Mensual Legal Vigente (MMLV); suma que no puede
entenderse como “suficiente” para concluir de ello, que se ha adquirido una indepen-
dencia económica, y mucho menos que con ese monto se pueda afrontar la vida en
condiciones dignas y justas. Recordemos que el accionante es una persona con una
discapacidad física mayor al cincuenta (50%) por ciento, lo que le impide laborar y por
ende procurarse un ingreso propio. Además, no dispone de los recursos suficientes
para asumir por su cuenta el tratamiento médico que le venía siendo prestado por la
misma Policía Nacional y sin el cual su salud y calidad de vida amenazan con deterio-
rarse más.//La noción de independencia económica, alegada en la causal que se pre-
dica de la situación del accionante y que esta Sala cuestiona dada su aplicación ciega
y llana, no puede restringirse al hecho de percibir un ingreso cualquiera referido a un
monto ínfimo o atado al concepto de salario mínimo, máxime cuando la Corte en su
jurisprudencia ha señalado que este último no coincide con el de mínimo vital: // “No
corresponde a una efectiva protección de los derechos a la igualdad y al trabajo, la idea
de limitar la protección judicial del salario por vía de tutela, a la cuantía que define el
legislador como salario mínimo, pues éste es, según la ley, la contraprestación menor
aceptable en las labores que no requieren calificación alguna. Si el juez de amparo
escoge el criterio cuantitativo más deficiente para limitar la procedencia de la tutela,
no sólo desconoce las necesidades de un vasto sector de la población para el que el
salario, si bien superior al mínimo, también es la única fuente para satisfacer las ne-
cesidades personales y familiares”.//Así, la independencia económica habrá de con-
siderarse como la capacidad de que dispone un individuo para generarse un ingreso
138
Debe precisar la Sala que la única exigencia de la norma para

que sus beneficiarias conserven su derecho es la de mante-
ner el estado de dependencia económica, o sea -se repite- la
ausencia de medios para la congrua subsistencia, razón por
la cual no hay lugar a imponer límites que no han sido esta-
blecidos, como sería el de extinguir el derecho por alcanzar
una determinada edad, pues no es esa la intención declarada
ni subyacente de la ley.
En síntesis, tanto la conservación del derecho a gozar de la
prestación en comento, como su extinción o recobro, se apoya-
rán en la posibilidad o no de la hija del oficial o suboficial fa-
llecido de velar por su congrua subsistencia, siempre que hu-
bieran dependido de él al momento de su fallecimiento.”623.
Conforme a lo expuesto, para la Sala es claro que el derecho a percibir la
sustitución pensional es un derecho adquirido y que, como lo reconoció
el concepto antes indicado, no es por naturaleza vitalicio sino que, por
regla general, está sujeto a una condición resolutoria, lo que deviene de la
finalidad de la sustitución pensional, que es la de brindar una protección
a las hijas solteras de los militares, que carezcan de medios económicos
para su subsistencia digna.
económico o disponer de una fuente de recursos que le permitan asumir las necesida-
des básicas, y garantizarse una vida en condiciones dignas y justas. Esto significa que
el concepto de independencia económica alegado por la Caja de Sueldos de Retiro de
la Policía Nacional, debe cotejarse y consultarse con la realidad y no con asignaciones
meramente formales. Por ello, tampoco es dable afirmar que dadas las circunstancias
económicas del país, una persona pueda subsistir con un ingreso mensual tan bajo
como el que quedaría percibiendo el tutelante ($ 137.005 pesos), menos todavía si se
tiene en cuenta, que es una persona inválida y sin capacidad alguna para laborar.//
De esta manera, no encuentra la Sala que la razón esgrimida por la Caja de Sueldos de
Retiro de la Policía Nacional, pueda ser aceptable desde los mandatos constitucionales
de protección especial a las personas en condiciones de debilidad manifiesta (art. 13
C.P.), pues las circunstancias físicas del accionante, aunado al bajo monto de la pen-
sión que recibe por parte del I.S.S. como asignación mensual, apenas permiten una
congrua supervivencia. Ello quiere decir que lo que devengaría el accionante apenas le
permitiría “vivir mal”, cuando lo fundamental no es sobrevivir, sino vivir con dignidad.”
623 Cita original n.º 8: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto No.
1485 del 21 de mayo de 2003, Consejero Ponente Dr. Flavio Augusto Rodríguez Arce.
139
Hospital Militar Central. Régimen salarial

Fecha: 07/07/2005
Radicado: 25000-23-25-000-1998-05402-01 (2499-04)
000-1998-05343-01 (1151-05)/ Sentencia del
15/02/2007. Rad. 25000-23-25-000-2001-11500-
25000-23-25-000-2001-11578-01 (0607-09)/
000-2002-01064-01(0889-10)/ Sentencia del
26/04/2012.Rad. 25000-23-25-000-2001-91444-
01(0446-09)
Fecha: 09/03/00
Radicado: 1254
El Hospital Militar Central ha tenido la naturaleza de establecimiento pú-
blico del orden nacional, adscrito al Ministerio de Defensa, con persone-
ría jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, conforme a lo
estipulado en los artículos 40 y 46 de la Ley 352 de 17 de enero de 1997,
que reestructuró el Sistema de Salud y se dictaron otras disposiciones en
Seguridad Social para las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, pero sin
que el Gobierno haya expedido régimen especial en materia salarial para
los empleados públicos a él vinculados. En consecuencia, debe acudirse
a la aplicación de las normas generales que regulan el asunto, esto es, al
decreto 1042 de 1978 expedido en ejercicio de las facultades extraordi-
narias conferidas por la Ley 5ª del mismo año, aplicable a los empleos del
sector central y descentralizado del orden nacional.
Sobre el particular, la Sala de Consulta y Servicio Civil manifestó, me-
diante concepto de 9 de marzo de 2000, con ponencia del Consejero Dr.
Flavio Rodríguez Arce, lo siguiente:
“Así las cosas, mientras se expide por el Gobierno Nacional, el
régimen especial en materia salarial para los empleados pú-
blicos y trabajadores oficiales vinculados al Hospital Militar
140
- conforme al mandato del artículo 46 de la ley 352 de 1997,

debe acudirse a la aplicación de las normas generales que re-
gulan el asunto de la consulta, esto es, del decreto 1042 de
1978, expedido en ejercicio de las facultades extraordinarias
por la ley 5ª de 1978, aplicable a los empleos del sector central
y descentralizado del orden nacional.”.
Hospital San Juan de Dios. Naturaleza jurídica.

Carácter de sus servidores

Fecha: 01/09/2014
Radicado: 25000-23-25-000-2010-00903-01(1672-13)
Civil.
Fecha: 14/05/1985
Radicado: 2156
Ponente: Osvaldo Abello Noguera
Como esta Sala comparte las apreciaciones del a quo para declarar no
probadas las excepciones propuestas por la demandada, considera inne-
cesario referirse de nuevo al tema, máxime si se tiene en cuenta que la
parte interesada no propuso reparo sobre esta materia.
1. Hecha la precedente acotación, lo primero que debe advertirse es que
la sentencia de la Sala Plena del Consejo de Estado del 8 de marzo de
2005624, que dispuso la nulidad de los Decretos 290625 y 1374626 de 1979 y
624 Cita original n.º 8: CP Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, radicación 2001-00145-
01(IJ). Dice el Consejo de Estado: “…la declaratoria de nulidad de los actos acusados
trae como consecuencia jurídica el decaimiento o pérdida de fuerza ejecutoria del acto
administrativo de reconocimiento de personería, a la luz de lo consagrado en el artículo
66, numeral 2, del C.C.A. en la medida en que han desaparecido sus fundamentos de
hecho o de derecho, circunstancia esta que no requiere de pronunciamiento judicial, sino
que opera de pleno derecho, por expreso mandato legal.”
625 Cita original n.º 9: “Por el cual se suple la voluntad del fundador y se adoptan disposi-
ciones en relación con la Fundación San Juan de Dios”
626 Cita original n.º 10: “Por el cual se adoptan los estatutos de la Fundación San Juan de
Dios”.
141
371627 de 1998 expedidos por el Gobierno Nacional, dejó en claro que éste
no tenía facultad para otorgar al Hospital San Juan de Dios y al Instituto
materno Infantil la naturaleza jurídica de una Fundación regida por el
derecho privado, motivo por el cual se entiende que nunca existieron
tales actos administrativos, pues los efectos de la sentencia se retrotraen
al momento de su expedición, en consecuencia vuelven las entidades que
la conformaron ( Hospital San Juan de Dios e Instituto Materno Infantil)
a lo que eran antes del 15 de febrero de 1979, es decir, establecimientos
de beneficencia estatales pertenecientes a la Beneficencia de Cundina-
marca y adscritos al Sistema Nacional de Salud, como entes prestadores
de servicios médico asistenciales, en las condiciones que lo disponía el
Decreto Ley 356 de 1975628.629
Sobre los efectos de la sentencia del Consejo de Estado, dice la Corte
Constitucional en la sentencia SU-484 de 2008:
“Para la Corte, las consecuencias derivadas de dicha senten-
cia se deben tener como producidas a partir de la expedición
de los decretos anulados mediante la misma, toda vez que
antes de ellos, la mencionada institución hospitalaria venía
siendo un establecimiento de salud de orden departamental,
y si a partir de esos decretos entró a ser objeto de unos efec-
tos jurídicos distintos, justamente lo fue en virtud del nuevo
carácter o naturaleza jurídica que ilegalmente éstos le habían
dado, los cuales la desligaron del Departamento.
En consecuencia, a raíz de la Sentencia del Consejo de Esta-
do-Sala Plena de lo Contencioso Administrativo- de ocho (8)
de marzo de dos mil cinco (2005),… las entidades que confor-
627 Cita original n.º 11: “Por el cual se suple la voluntad del fundador y se reforman los
estatutos de la Fundación San Juan de Dios”.
628 Cita original n.º 12: “Por el cual se establece el régimen de adscripción y vinculación
de las entidades que prestan servicios de salud”. (El Decreto Ley 356 de 1975 fue dero-
gado por el artículo 52 de la Ley 10 de 1990).
629 Cita original n.º 13: La Sala Plena del Consejo de Estado acogió estudio hecho por
la Sala de Consulta y Servicio Civil en concepto No. 2156 del 14 de mayo de 1985,
donde ésta dijo: “VI. Al ser el Hospital San Juan de Dios un ente perteneciente a la
Beneficencia de Cundinamarca, los trabajadores a su servicio son trabajadores de la
beneficencia y por tanto tienen el carácter e (sic) empleados departamentales, al
servicio de un establecimiento público del orden departamental. En este orden de
ideas y por pertenecer el hospital a la beneficencia y atender un servicio de salud, como
es de público conocimiento, ésta se encuentra adscrita al Sistema Nacional de Salud,
debe someterse a los lineamientos trazados en los Decretos Leyes 056 y 356 de 1975
cuya observancia se impone a quienes presten servicios de salud…”.
142
man la Fundación San Juan de Dios regresaron a la Benefi-

cencia de Cundinamarca.”.
Significa que con ocasión de la nulidad de los aludidos decretos, los ser-
vidores públicos del Hospital San Juan de Dios -por regla general- se
consideran empleados públicos y, excepcionalmente, trabajadores oficia-
les630. Su régimen prestacional es el previsto para los empleados públicos
del orden nacional conforme se desprende de la parte final del artículo
30 de la Ley 10 de 1990, que reza: “A los empleados públicos del sector
de la salud de las entidades territoriales y de sus entes descentralizados,
se les aplicará el mismo régimen prestacional de los empleados públicos
del orden nacional”, entre ellos el Decreto 3135 de 1968 y sus decretos
reglamentarios.
Hospital San Salvador de Chiquinquirá.

Naturaleza jurídica. Carácter de sus empleados

Fecha: 09/06/2011
Radicado: 15001-23-31-000-2005-02811-01(0527-10)
630 Cita original n.º 14: Así se deriva de la lectura del artículo 26 de le Ley 10 de 1990,
“por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud y se dictan otras disposi-
ciones”, que dice:
“Artículo 26º.- Clasificación de empleos. En la estructura administrativa de la Nación,
de las entidades territoriales o de sus entidades descentralizadas, para la organización
y prestación de los servicios de salud, los empleos pueden ser de libre nombramiento
y remoción o de carrera.
Son empleos de libre nombramiento y remoción:
(…)
En las entidades territoriales o en sus entes descentralizados:
a) Los de Secretario de Salud o Director Seccional o local del sistema de salud, o quien
haga sus veces;
b) Los de Director, Representante Legal de entidad descentralizada…
c) Los empleos que correspondan a funciones de dirección,
Todos los demás empleos son de carrera. Los empleados de carrera, podrán ser
designados en comisión, en cargos de libre nombramiento y remoción, sin perder su
pertenencia a la carrera administrativa.
Parágrafo.- Son trabajadores oficiales, quienes desempeñen cargos no directivos
destinados al mantenimiento de la planta física hospitalaria, o de servicios gene-
rales, en las mismas instituciones.” (Resalta la Sala).
143

000-2005-02972- 01(1205-11)/ Sentencia del
26/09/2012. Rad. 15001-23-31-000-2005- 0197601
(2050-09)/ Sentencia del 24/10/2012. Rad. 15001-
23-31-000-2005-03152-01(1163-11)/ Sentencia del
07/02/2013. Rad. 15001-23-31-000-2005-03154-
15001-23-31-000-2005-02623-01(1202-11)/ Sen-
tencia del 09/04/2014. Rad.15001-23-31-000-2005-
15001-23-31-000-2005-02616-01(1203-11)/ Senten-
cia del 17/08/2017. Rad. 15001-23-31-000-2006-
02852-01(1848-13) Sentencia del 09/08/2018. Rad.
15001-23-31-000-2007-00040-01(1062-16)/ Senten-
cia del 14/02/2019. Rad. 15001-23-31-000-2005-
03639-01(1794-15)
Fecha: 23/07/2004
Radicado: 1585
Ponente: Susana Montes de Echeverry
La Sala de Consulta y Servicio Civil, del Consejo de Estado mediante
Concepto No. 1585 de 23 de julio de 2004, M.P. Dra. Susana Montes
de Echeverri, abordó el estudio de la Naturaleza Jurídica del Hospital
de San Salvador; la calidad legal de los Trabajadores del Hospital y si
las prestaciones sociales de los trabajadores pueden pagarse mediante
dación en pago de las instalaciones, enseres y cesión de los derechos de
posesión por más de 100 años.
Tales cuestionamientos formulados en su momento por el Ministro de
Protección Social fueron contestados por la Sala de Consulta de esta
Corporación, luego de un estudio minucioso del marco jurídico previsto
en las disposiciones allí analizadas.
Con relación a la situación jurídica del Hospital San Salvador, la Sala de
Consulta y Servicio Civil, del Consejo de Estado, en el referido concepto,
concluyó lo siguiente:
1. El Hospital San Salvador de Chiquinquirá es una insti-
tución de naturaleza privada que en virtud de la organi-
zación del Sistema Nacional de Salud, recibió aportes del
Estado para su sostenimiento, los que se utilizaron en el
144
pago de los salarios de sus servidores (recurso humano), y

en la construcción y/o adecuación de su infraestructura,
dotación de recursos técnicos y financieros.
2. Las personas que han venido laborando en el Hospital

San Salvador de Chiquinquirá son, en su gran mayoría,
empleados públicos y, por ende, tienen todos los derechos
que la ley les reconoce por su calidad de tales, sin perjui-
cio naturalmente de que al estudiar las situaciones indivi-
duales se encuentren servidores vinculados por contrato
de trabajo bajo las disposiciones de la ley 10ª de 1990 y
3. La figura jurídica de la dación en pago, aunque es un me-

canismo general apto para extinguir las obligaciones, no
representa una alternativa viable en este caso dado el ca-
rácter público de los bienes que integran el patrimonio o
los recursos del Hospital, sobre los cuales no se tiene libre
disposición.
(…).
Por lo demás, conviene advertir que de acuerdo con el análisis de la Sala
de Consulta y Servicio Civil de ésta Corporación, los servidores del Hos-
pital San Salvador de Chiquinquirá, tenían el carácter de empleados pú-
blicos incluida la demandante.
Independencia económica.
Determinación de la congrua subsistencia

Fecha: 28/02/2008
Radicado: 25000-23-25-000-2000-08522-01(9915-
05)
000-2000-08085-02(2082-08)/ Sentencia del
07/07/2011. Rad. 25000-23-25-000-2006-07639-
02(1600-09)
145

Fecha: 19/08/2004
Radicado: 1579
Como criterio orientador de la justicia, la Sala de Consulta y Servicio
Civil de esta Corporación631, conceptuó que para determinar las circuns-
tancias en que se configura la independencia económica, se debe anali-
zar en cada caso concreto la congrua subsistencia, la cual debe atender
a situaciones materiales y prestacionales que garanticen una vida digna,
dependiendo de las condiciones o status de vida que lleve la persona,
para lo cual se puede tener como referencia y analizando en conjunto,
lo relativo a la alimentación, vivienda, educación, salud, recreación, etc,
y aquellos aspectos que reflejan el desarrollo integral y armónico de la
persona, y que no comprometa su mínimo vital, razón por la cual no se
pueden establecer parámetros cuantitativos para determinar su configu-
ración, pues ésta es variable en cada caso y depende de las especiales
circunstancias de vida que lleve la persona.
Ingreso base de liquidación pensional.

Factores salariales

Fecha: 03/02/2011
Radicado: 25000-23-25-000-2007-01044-01(0670-10)
000-2006-00577-01(1559-10)/ Sentencia del
04/08/2011. Rad. 25000-23-25-000-2004-03760-
25000-23-25-000-2006-08475-03(1052-11)/ Sen-
tencia del 12/10/2011. Rad. 08001-23-31-000-
2006-01926-01(0359-09)
Fecha: 18/07/2002
Radicado: 1393
Ponente: Flavio Augusto Rodríguez Arce.
631 Cita original n.º 5: Sala de consulta y Servicio Civil, Concepto No. 1579 de 19 de agosto
de 2004, M.P. Dr. Flavio Augusto Rodríguez Arce.
146
Es pertinente aclarar que la precitada sentencia de 4 de agosto de 2010

precisó que las primas de vacaciones y navidad podían incluirse dentro
del ingreso base de liquidación pensional en la medida en que el legisla-
dor, mediante el Decreto 1045 de 1978, norma orientadora en la materia
sub lite, les otorgó carácter salarial para tales efectos. Así, en la referida
providencia, se expresó:
“(…) existen algunas prestaciones sociales - a las cuales el
mismo legislador les dio dicha connotación -, esto es, a las pri-
mas de navidad y de vacaciones, que a pesar de tener esa na-
turaleza, constituyen factor de salario para efectos de liquidar
pensiones y cesantías, como expresamente quedó establecido
en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978.
No desconoce la Sala que el mencionado decreto no es apli-

cable al sub-lite, tal y como ya se expuso en consideraciones
precedentes, por cuanto el presente asunto se rige por la Ley
33 de 1985, modificada por la Ley 62 del mismo año; empe-
ro, constituye un referente normativo que demuestra el interés
del legislador de tener dichas primas como factores de salario
que se deben incluir al momento de efectuar el reconocimiento
pensional.632”.
Licencia de maternidad. Liquidación

Fecha: 09/04/2014
Radicado: 05001-23-31-000-2003-03647-01(1826-13)
Fechas: 03/09/1999 y 02/08/2007
Ponentes: Luis Camilo Osorio Isaza y Enrique José
Arboleda Perdomo
De acuerdo con la Constitución Política en su artículo 43, la maternidad
goza de una especial protección, tanto para el periodo gestacional como el
de la lactancia, al señalar que la mujer no podrá ser sometida a ninguna
632 Cita original n.º 6: Al respecto, ver el concepto No. 1393 de 18 de julio de 2002, emitido
por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, con ponencia del Dr.
Flavio Augusto Rodríguez Arce.
147
clase de discriminación y que durante el embarazo y después del parto

gozará de especial protección del Estado, principio fundante que conlleva
en sí mismo la protección a la niñez, y que declina en la protección de sus
derechos como sujetos especial protección.
(…)
Ahora bien, el artículo 53 de la Carta Política en el inciso 2° define como
principio mínimo fundamental para la expedición del estatuto del tra-
bajo “la protección especial a la mujer, y a la maternidad”, como pilar
de las normas que regulan el derecho laboral en Colombia. Empero, el
ordenamiento nacional en si (sic) mismo no agota la protección a la ma-
ternidad sino que mediante la aplicación de normas de orden internacio-
nal, por vía del bloque de constitucionalidad integran en algunos casos
al ordenamiento constitucional colombiano, robusteciendo la protección
señalada.
(…)
Ahora bien, desde la Ley 53 de 1938, se protegió la maternidad estable-
ciéndose que toda mujer en estado de embarazo, que trabaje en oficinas
y empresas de carácter oficial o particular, tiene derecho en la época del
parto a una licencia remunerada (art. 1º).
Luego, el Decreto Reglamentario 1632 de 1938, modificado por el Decreto
953 de 1939, prescribió que durante el tiempo de la licencia, el patrono
pagará a la trabajadora la remuneración que ella haya tenido durante el
último mes de trabajo; cuando se trate de trabajo a destajo o tarea, la re-
muneración será la que haya ganado la trabajadora durante los últimos
treinta días de ocupación anterior a la licencia.
Para el sector público, el Decreto Ley 3135 de 1968, “Por el cual se prevé
la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado y
se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajado-
res oficiales” en su artículo 14 contempló como prestación a cargo de las
entidades de previsión y a favor de los empleados públicos y trabajadores
oficiales la asistencia obstétrica y el auxilio por maternidad. El artículo
19 dispuso:
“La empleada o trabajadora en estado de embarazo tiene de-
recho a una licencia de ocho semanas, pagadera por la respec-
tiva entidad de previsión social, en la época del parto, remu-
nerada con el salario que devengue al entrar a disfrutar del
descanso.”
148
El Decreto Reglamentario 1848 de 1969 señaló en su artículo 33 que

“Toda empleada oficial que se halle en estado de embarazo tiene derecho,
en la época del parto, a una licencia remunerada por el término de ocho (8)
semanas” y el artículo 35 dispuso que “En caso de maternidad, las em-
pleadas oficiales tienen derecho a las prestaciones siguientes: a) económi-
ca, que consiste en el pago del último salario asignado, durante el término
de la licencia remunerada a que se refieren los dos artículos anteriores.”
Posteriormente el Decreto Ley 1045 de 1978 “Por el cual se fijan las reglas
generales para la aplicación de las normas sobre prestaciones sociales de
los empleados públicos y trabajadores oficiales del sector nacional” previó
que las entidades de previsión reconocieran y pagaran en los términos fi-
jados por la ley, entre otras prestaciones sociales el auxilio de maternidad.
Luego, la Ley 50 de 1990 “Por la cual se introducen reformas al Código
Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones” en su artículo 34
reformó el artículo 236 del Código Sustantivo del Trabajo y dispuso que
toda trabajadora en estado de embarazo tiene derecho a una licencia de
doce (12) semanas en la época de parto, remunerada con el salario que
devengue al entrar a disfrutar del descanso y añadió que tales beneficios
no excluyen al trabajador del sector público.
Acto continuo, la Ley 100 de 1993 señaló en su artículo 207, que el auxi-
lio de maternidad se reconocería “... de conformidad con las disposiciones
legales vigentes...” y el Decreto 806 de 1998 “Por el cual se reglamenta
la afiliación al Régimen de Seguridad Social en Salud y la prestación de
los beneficios del servicio público esencial de Seguridad Social en Salud y
como servicio de interés general, en todo el territorio nacional” consagró
que el régimen contributivo garantizaría a sus afiliados cotizantes entre
otros beneficios el subsidio en dinero en caso de licencia de maternidad
sin definir su cuantía, razón por la que se ha considerado que en esta
materia debe estarse a lo dispuesto en la Ley 50 de 1990 y demás normas
pertinentes, como lo ha sostenido en varias ocasiones la Sala de Consulta
y Servicio Civil de ésta Corporación (sic) las consultas 1203 de 1999633 y
1830 de 2 de agosto de 2007.
633 Cita original n.º 11: “(...) la ley 4ª no regula específicamente las prestaciones sociales de
maternidad o enfermedad general, por tanto, las disposiciones legales vigentes al res-
pecto, aplicables a los empleados públicos del orden nacional, son las que prevé la ley
50 de 1990 en relación con la prestación económica por maternidad; el decreto ley 3135
de 1968 y su decreto reglamentario 1848 de 1969 lo son para las demás prestaciones,
en las cuales se incluyen las asistenciales de salud, tanto por maternidad como por
enfermedad general y la prestación económica correspondiente a esta última (...) En con-
secuencia, el legislador determina el monto de la prestación económica por maternidad,
con base en “el salario que devengue al entrar a disfrutar del descanso” (art. 34 ley
149
Mesadas pensionales.
Límites máximos

Fecha: 20/09/2001
Radicado: 25000-23-25-000-1997-3470-01(0986-98)
Fecha: 20/04/1995
Radicado: 678
Con el objeto de establecer si el demandante tiene derecho a la pensión
sin límites y sin necesidad de ahondar en los regímenes pensionales, por
cuanto el tema central de discusión no es el reconocimiento de la pen-
sión propiamente dicha, sino el tope máximo de la misma, es imperioso
examinar la normatividad sobre límites pensionales aplicables a los
funcionarios de todo orden.
La Ley 4ª del 21 de enero de 1976, “Por la cual se dictan normas sobre
materia pensional de los sectores públicos, oficial, semioficial y privado
y se dictan otras disposiciones”, vale decir, del régimen público y del
privado, expresa:
Art. 2º. Las pensiones a que se refiere el artículo anterior, no podrán ser
inferiores al salario mínimo mensual más alto, ni superiores a 22 veces
este mismo salario.” (Resalta la Sala).
La Ley 71 del 19 de diciembre 1988, por la cual se expidieron normas
sobre pensiones, determinó:
“Art. 2º. Ninguna pensión podrá ser inferior al salario míni-
mo legal mensual, ni exceder de quince (15) veces dicho
salario; salvo lo previsto en convenciones colectivas, pactos
colectivos y laudos arbitrales.
Parágrafo. El límite máximo de las pensiones, sólo será
aplicable a las que se causen a partir de la vigencia de la
presente ley.” (Resalta la Sala).
50 de 1990), y por salario se entienden todas las sumas que habitual y periódicamente
recibe la empleada como retribución por sus servicios, es decir, todo lo devengado por la
empleada en el momento iniciar de la licencia.”
150
Y el Decreto 1160 de 1989, reglamentario de la Ley 71 de 1988, para

efectos de la denominada pensión de jubilación por aportes, fijó como
monto máximo quince (15) salarios mínimos legales.
La Ley 4ª de 1992. Se considera que subrogó el art. 2º de la Ley 71 de
1988. En el Concepto de abril 20 de 1995 de la Sala de Consulta y Servi-
cio Civil del Consejo de Estado, con ponencia del Magistrado Dr. Henao
Hidrón, se concluyó que efectivamente la limitación pensional de la Ley
71 de 1988 fue subrogada en la Ley 4ª de 1992, que luego se interpretó
con autoridad en el parágrafo del art. 35 de la Ley 100 de 1993.
La Ley 100 de 1993. Creó dos regímenes pensionales, a saber: de aho-
rro individual, o fondos privados de pensiones, y el de prima media con
prestación definida.
El régimen de prima media con prestación definida, permite a los afi-
liados o sus beneficiarios, obtener pensiones de vejez, de invalidez o de
sobrevivientes, cuando se cumplan los requisitos establecidos por la ley.
En este régimen, los artículos 34 Inc. final y 35 de la Ley 100-93 estable-
cen los valores máximos y mínimos para efectos del reconocimiento de la
pensión de vejez, así:
En el parágrafo 3o. del artículo 18 de la ley 100-93, se autorizó al
Gobierno Nacional para limitar el monto de la pensión, en el régimen
solidario de prima media con prestación definida, a veinte (20) salarios
mínimos.
(…).
Conforme al parágrafo del artículo 35 de la Ley 100 de 1993, en armo-
nía con lo establecido en la Ley 71 de 1988, la Ley 4ª de 1976 y el Decreto
Distrital 348 de 1995, para la obtención del beneficio de la pensión
sin límites, se requería: a.) Que la pensión se hubiese reconocido con
posterioridad a la vigencia de la Ley 4ª de 1992 y antes del 30 de junio
de 1995 en el caso del Distrito Capital, fecha cuando empezó a regir el
Sistema General de pensiones para esa Entidad. b.) Que el derecho a
la pensión se haya CAUSADO a partir de la vigencia de la Ley 71 de
1988, que entró a regir el 22 de diciembre de 1988.
En el Concepto No. 678 de abril 20 de 1995 de la Sala de Consulta y
Servicio Civil del C. De Estado, entre otros aspectos, al respecto, se ex-
presó:
3. A los empleados del Distrito Capital les es aplicable la dis-
posición contenida en el parágrafo único del art. 35 de la Ley
100 de 1993; por tanto, para aquellos empleados a quienes
151
todavía no se les haya reconocido la respectiva pensión

de jubilación, será menester hacerlo de conformidad con
las normas vigentes en el momento de la causación del
derecho, teniendo en cuenta que su vinculación es anterior o
posterior al 4 de agosto de 1994, fecha en que empezó a regir
el Decreto 1808 del mismo año y en la forma como se deja
expresado en la parte motiva de la presente consulta. Pero sin
consideración al límite máximo que señalaba el art. 2º de la
Ley 71 de 1988, el cual fue subrogado por leyes posteriores.
(…).
Por ser el art. 35 de la Ley 100 de 1993 dirigido a los pensionados a

quienes ya se les había reconocido la pensión después de la Ley 4ª
de 1992, empezó a regir a partir de la publicación de la Ley 100 de 1993,
como acertadamente lo expuso la Sala de Consulta y Servicio Civil de
ésta Corporación en el Concepto Rad. No. 678 del 20 de abril de 1995,
en consecuencia si a un funcionario o exfuncionario se le reconoció
la pensión después del 18 de mayo de 1992 fecha en que empezó a
regir la Ley 4ª de 1992, se le podía aplicar la pensión sin límites, res-
tringida por la Ley 71 de 1988.” (Resaltado fuera de texto).
Y en Concepto No. 678 del 20 de abril de 1995, M. P. Dr. Javier Henao
Hidrón, la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación, acerca
del régimen pensional dispuesto en normas anteriores a la Ley 100
de 1993, frente a los empleados del Distrito Capital, expresó:
“1. El artículo 2º de la Ley 71 de 1988, que disponía el lími-
te de quince (15) salarios mínimos legales mensuales como
monto máximo de la pensión de jubilación, fue subrogado por
la Ley 4ª de 1992, interpretada con autoridad por el artículo
35, parágrafo único, de la Ley 100 de 1993.
2. El parágrafo único del artículo 35 de la Ley 100 de 1993,
es aplicable a los funcionarios del Distrito Capital de Bogotá,
aun cuando su Alcalde mayor no haya dispuesto u ordenado
que entre a regir el Sistema General de Pensiones previsto en
la ley 100 de 1993. Se advierte que el plazo legal para este
último efecto vence el 30 de junio de 1995 y que el parágrafo
mencionado tiene fuerza ejecutoria desde el 18 de mayo de
1992, fecha en que entró en vigencia la ley 4ª. de 1992 que
derogó el artículo 2º de la Ley 71 de 1988. Como consecuen-
cia, no es jurídicamente válido el seguir aplicando el límite
establecido en esta última ley para el reconocimiento y pago
de la pensión de jubilación.
152
3. A los empleados del Distrito Capital les es aplicable la dis-

posición contenida en el parágrafo único del art. 35 de la Ley
100 de 1993; por tanto, para aquellos empleados a quienes
todavía no se les haya reconocido la respectiva pensión
de jubilación, será menester hacerlo de conformidad con
las normas vigentes en el momento de la causación del
derecho, teniendo en cuenta que su vinculación es ante-
rior o posterior al 4 de agosto de 1994, fecha en que em-
pezó a regir el Decreto 1808 del mismo año y en la forma
como se deja expresado en la parte motiva de la presente
consulta. Pero sin consideración al límite máximo que seña-
laba el art. 2º de la Ley 71 de 1988, el cual fue subrogado por
leyes posteriores.
Por ser el art. 35 de la Ley 100 de 1993 dirigido a los pensio-
nados a quienes ya se les había reconocido la pensión des-
pués de la Ley 4ª de 1992, empezó a regir a partir de la publi-
cación de la Ley 100 de 1993, como acertadamente lo expuso
la Sala de Consulta y Servicio Civil de ésta Corporación en
el Concepto Rad. No. 678 del 20 de abril de 1995, en conse-
cuencia si a un funcionario o exfuncionario se le reconoció la
pensión después del 18 de mayo de 1992 fecha en que empe-
zó a regir la Ley 4ª de 1992, se le podía aplicar la pensión sin
límites, restringida por la Ley 71 de 1988.”
Ministerio de Defensa Nacional y Policía

Nacional. Régimen pensional.
Asignación de retiro

Fecha: 18/02/2010
Radicado: 25000-23-25-000-1997-47814-01(4326-05)
000-2003-00508-01(2578-07)/Sentencia del
26/09/2012. Rad. 52001-23-31-000-2003-00204-
01(2662-08)/Sentencia del 09/03/2017. Rad.
25000-23-25-000-2011-00040-01(3823-14)
153

Fechas: 12/02/2002 y 17/06/2003
Radicados: 1143 A y 1500
Ponentes: César Hoyos Salazar y César Hoyos
Salazar
Frente a dichas premisas cabe preguntarse: (i) es viable para efectos de
reconocer la pensión de jubilación de que trata el artículo 98 del Decreto
1214 de 1990 acumular tiempo de servicio prestado como militar; y (ii)
qué debe entenderse por “vinculación” para efectos de determinar si un
empelado (sic) civil se encuentra cobijado por el Decreto 1214 de 1990, a
la luz de lo establecido en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993.
Estos cuestionamientos han sido abordados por la Sala de Consulta y
Servicio Civil del Consejo de Estado en diversas oportunidades. Así fren-
te al segundo cuestionamiento, en concepto No. 1143 Adición, de 12
de febrero de 2002634, se sostuvo, luego de analizar la forma como se
establece el vínculo laboral en las Fuerzas Militares y en el Ministerio de
Defensa Nacional, como civil, que:
“... en el contexto de la consulta que se aclara, como vincu-
lación debe entenderse el día, mes y año en que el oficial
estableció su vínculo laboral con el Ministerio de Defensa Na-
cional, esto es, cuando ingresó al escalafón con el grado co-
rrespondiente. Si posteriormente, se produjo su traslado a la
justicia penal militar, y tomó posesión del cargo de Magistra-
do del Tribunal Militar, debe tenerse por fecha de vinculación
al régimen previsto para la justicia penal militar. El día, mes
y año en el cual se tomó posesión de dicho cargo.
...
2. SE RESPONDE:
... el régimen de pensiones a aplicar a un oficial de las fuerzas
militares nombrado el 25 de junio de 1993, para un período
de cinco (05) años como Magistrado del Tribunal Superior
Militar, y quien encontrándose desempeñando dicho cargo
fue retirado del servicio activo de las fuerzas militares el 02
de noviembre de 1994, con derecho a devengar asignación
de retiro, se determina por la vinculación, que es el acto
634 Cita original n.º 12: C.P. doctor César Hoyos Salazar, con salvamento de voto del Con-
sejero Flavio Augusto Rodríguez Arce.
154
administrativo de nombramiento como magistrado y su

posesión en ese cargo.”.
Posteriormente, la misma Sala de Consulta y Servicio Civil, en Concepto
No. 1500 de 17 de junio de 2003, C.P. doctor César Hoyos Salazar, ma-
nifestó:
(i) Frente al primer interrogante: En razón a que al personal
civil del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional vin-
culado con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley
100 de 1993 se le permite acumular todo el tiempo que como
servidor público hubiera laborado así como semanas, de con-
formidad con lo establecido en los artículos 13, literal f) y 33
ibídem, en virtud del principio de favorabilidad sería viable
que al personal que lo cobija el Decreto 1214 de 1990 tam-
bién pueda acumular tiempo como militar al servicio de las
Fuerzas Militares y como público civil al servicio del Ministe-
rio de Defensa y de la Policía Nacional. Agregó:
“De otro lado, el decreto 1211 de 1990 establece la compati-
bilidad de las asignaciones de retiro y pensiones militares con
los sueldos provenientes del desempeño de empleos públicos
y con las pensiones de jubilación e invalidez provenientes de
entidades de derecho público (art. 175, incisos 1º y 3º) ...
Al respecto, la Sala en las consultas inicialmente señaladas,
precisó que el “alcance de la compatibilidad de las asigna-
ciones de retiro y las pensiones de jubilación o de invalidez
de entidades de derecho público, implica que se causen con
tiempos diferentes de servicio, pues no es posible con un
mismo tiempo obtener dos prestaciones que tienen idéntica
causa y objeto. Tal sería el caso de acumular los 15 años de
servicio mínimo para tener derecho a la asignación de retiro,
con cinco años de servicio en una entidad de derecho públi-
co para optar por la pensión de jubilación; si el beneficiario
pretende hacer valer el tiempo servido como militar deberá
sustituir la asignación de retiro o la pensión militar por la
pensión de jubilación de la entidad oficial.”.
Aunado a lo anterior, cabe anotar, que el régimen pensional establecido
en los artículos 98 a 100 del Decreto 1214 de 1990 contempla varias
posibilidades de acumulación de tiempo laborado en el sector público,
continua o discontinuamente, entre ellas la viabilidad de sumar semanas
cotizadas al ISS o tiempo de servicio prestado a otras entidades públicas;
supuestos que no se ajustan al formulado en el presente asunto, donde
155
todo el tiempo de servicio, de forma continua, fue a la Armada Nacional,

Ministerio de Defensa, Nación; razón por la cual, de cara al principio de
favorabilidad ha de llegarse a la misma conclusión sostenida por la Sala
de Consulta y Servicio Civil en el Concepto referido.
(ii) En cuanto al segundo interrogante, la Sala de Consulta y Servicio Civil
manifestó que entratándose de una (sic) cargo de periodo fijo legal, como
lo era el del actor, la vinculación para efectos de determinar si era benefi-
ciario del régimen contemplado en el Decreto 1214 de 1990 correspondía
a la fecha de nombramiento y posesión en el cargo de la Justicia Penal
Militar. Al respecto, precisó:
“1.3. (...)
En relación a los cargos de período fijo, como el de Magistrado
del Tribunal Superior Militar, reitera la Sala que el vocablo
“vinculación” para efecto de determinar el régimen pensio-
nal aplicable está determinado por el “acto administrativo de
nombramiento como magistrado y su posesión en ese cargo”;
en razón a que el hecho del retiro del servicio activo no pro-
duce una nueva vinculación, pues ésta ocurrió con el acto de
nombramiento y posesión en dicho empleo, el cual podía se-
guir desempeñando bien como miembro activo o retirado de
las Fuerzas Militares, hasta completar el período legal.
En consecuencia, solo en los cargos de período legal, la fecha
de “vinculación” para determinar la aplicación del régimen
pensional de que trata el decreto ley 1214 de 1990, es la de
nombramiento y posesión en dicho empleo, indistintamente
si se tenía o no la condición de militar en servicio activo o en
uso de retiro, siempre que el acto administrativo de nombra-
miento y posesión fueren anteriores a la entrada en vigencia
de la ley 100 de 1993. En todos los demás, la fecha de vin-
culación es aquella en que se adquirió la condición de civil al
servicio del Ministerio de Defensa.”.
Esta consideración frente a cargos de periodo fijo también será acogida
por la Sala en la medida en que, por un lado, permite que el tiempo de
servicio laborado en cumplimiento de un periodo legal con posterioridad
al retiro del servicio militar pueda acumularse para efectos pensionales
y que lo sea de forma efectivamente viable; y, por el otro, dadas las con-
diciones del personal de período fijo legal, dicha interpretación atiende al
principio de favorabilidad y no desconoce en forma alguna lo establecido
en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, pues en todo caso, bajo la con-
156
notación que se le da al término “vinculación”, lo importante es que lo sea

con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.
Por lo expuesto, entonces, es viable, tal como lo dispuso el a quo, acceder
al reconocimiento de la pensión civil de jubilación en los términos del ar-
tículo 98 y concordantes del Decreto 1214 de 1990. Sin embargo, se hace
necesario efectuar algunas consideraciones finales.
Ministerio de Defensa Nacional

y Policía Nacional. Régimen
pensional de su personal civil

Fecha: 22/10/2009
Radicado: 25000-23-25-000-2003-05135-01(0084-08)
000-2002-12259-01(1950-07)/ Sentencia del
23/06/2011. Rad. 25000-23-25-000-2003-05136-
01(0130-09)
Fechas: 09/03/2002 y 30/11/2006
Ponentes: Enrique José Arboleda Perdomo y Flavio
Augusto Rodríguez Arce
1. Como ya lo indicó la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corpora-
ción en concepto No. 1752, Número Único: 11001-03-06-000-2006-000-
58-00-1752, del 30 de noviembre de 2006, Consejero Ponente: Flavio
Augusto Rodríguez Arce, las pensiones de los servidores del Estado, en
principio se concibieron como recompensas por los servicios prestados y
que, como tales estaban exentos del sistema de aportes que ahora cono-
cemos. En efecto así discurrió esta Corporación:
“I. Régimen pensional aplicable al personal civil del Mi-
nisterio de Defensa Nacional y de la Policía Nacional
vinculado con anterioridad a la vigencia de la ley 100
de 1993.
1. Antecedentes constitucionales y legales.
157
La Constitución de 1886, en su artículo 62 establecía en mate-

ria de pensiones a cargo del Tesoro Público, lo siguiente:
“Artículo 62.- La ley determinará (…) las condiciones de as-
censo y de jubilación; y la serie o clase de servicios civiles o
militares que dan derecho a pensión del Tesoro Público (…).”
Con fundamento en dicho artículo, el Congreso expidió la ley
50 de 1886, según la cual, toda pensión del Tesoro Público
era por su naturaleza una “recompensa de grandes o largos
servicios a la patria”635, la cual se otorgó a los militares de la
independencia por servicios prestados a la causa636 y a algu-
nos los funcionarios públicos, entre ellos, los congresistas y los
docentes.637
Por tratarse de un sistema de recompensas por servicios pres-
tados, es claro, que en vigencia de esta ley el reconocimiento
de las pensiones del sector oficial no estuvo sujeto al pago de
aportes en efectivo por parte del servidor público, y ellas esta-
ban a cargo del Tesoro Público.
En concordancia con lo anterior, la ley 167 de 1941 al regular
las reclamaciones por servicios prestados a la patria, asimiló
los conceptos de recompensa, pensión y jubilación, con el fin
de establecer el procedimiento para su reconocimiento, decisio-
nes que eran revisables por el Consejo de Estado, en tanto, im-
ponían obligaciones pecuniarias a cargo del Tesoro Público.638
Así las cosas, se tiene que fueron los militares los primeros ser-
vidores que gozaron de los beneficios de un esquema de segu-
ridad social basado en un sistema de recompensas, en el cual
se tenía en cuenta, la naturaleza de la actividad y los riesgos
inherentes a la misma y no los aportes que éstos hicieran para
alcanzar el derecho a obtener una pensión.
Paulatinamente, este tipo de beneficios se extendió al perso-
nal civil del Ministerio de Guerra, hoy Ministerio de Defensa
Nacional, prueba de ello, es que la ley 6 de 1945 preveía en su
635 Cita original n.º 5: Artículo 5º de la ley 50 de 1886. Concordancias. Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto 1718 de 2006.
636 Cita original n.º 6: Ley 50 de 1886. Artículo 18.
637 Cita original n.º 7: Arenas, Monsalve, Gerardo. El Derecho Colombiano a la Seguridad
Social. Primera Edición. 2006. Editorial Legis.
638 Cita original n.º 8: Ley 167 de 1941. Artículo. 164.
158
artículo 26 que “las condiciones de trabajo, prestaciones y ga-

rantías para empleados y obreros del ramo de la guerra se re-
gularán exclusivamente por las disposiciones de dicho ramo”.
En relación con el régimen de personal y prestacional aplicable
al personal civil de la Policía Nacional, encuentra la Sala que
en las leyes 74 de 1945 y 72 de 1947 se empezó a reconocer-
les el derecho a gozar de algunas prerrogativas especiales, al
considerarlos para algunos efectos prestacionales como perso-
nal uniformado.639
Sin embargo, fue a partir de la expedición del decreto ley 2339
de 1971 que se incorporó en un solo estatuto el régimen apli-
cable al personal civil del Ministerio de Defensa y de la Policía
Nacional y se les otorgó el derecho a una pensión mensual
vitalicia de jubilación por la prestación de servicios continuos o
discontinuos a cargo del Tesoro Público.”.
Luego de la anterior reseña histórica concluyó que:

“en vigencia de la Constitución de 1886, era viable establecer
pensiones y prestaciones que total o parcialmente fueran asu-
midas por el Tesoro Público, teniendo en cuenta, únicamente,
el servicio prestado que hacían parte de regímenes especiales
o de excepción y se conservaron aún en vigencia de las leyes
6 de 1945 y 4ª de 1966, a partir de las cuales, se inició en
Colombia la organización del sistema de seguridad social ba-
sado en el régimen de aportes,640 cuyo desmonte gradual ha
obedecido a diversas causas, entre otras, a la crisis financiera
del sistema pensional, que llevó al legislador en el artículo 279
de la ley 100 de 1993, a limitar el campo de aplicación de los
mismos y, en el Acto Legislativo No. 1 de 2005 a elevar a ran-
go constitucional la obligación de garantizar la sostenibilidad
financiera de dicho sistema.
En consecuencia, es claro para la Sala que el régimen pensio-
nal cobija a los empleados públicos del Ministerio de Defensa y
de la Policía Nacional vinculados con anterioridad a la vigencia
de la ley 100 de 1993, no genera en cabeza de los mismos obli-
gación alguna de cotizar al sistema, por tanto, el pasivo pen-
639 Cita original n.º 9: Ley 72 de 1947. Artículos 7º y 13.
640 Cita original n.º 10: Arenas, Monsalve, Gerardo. El Derecho Colombiano a la Seguri-
dad Social. Primera Edición. 2006. Ed. Legis.
159
sional que se genera por concepto de los servicios prestados

a dichas entidades debe financiarse con cargo a los recursos
presupuéstales (sic) que se aprueben para ese efecto.”.
Ministerio público y rama judicial.

Vigencia de la prima de antigüedad

Fecha: 09/10/2008
Radicado: 25000-23-25-000-2000-06793-01(3021-04)
000-2003-04505-01(0670-06)
Fecha: 05/08/1999
Radicado: 1189
En virtud del principio de inescindibilidad de la Ley no es jurídicamente
viable conceder beneficios de uno y otro régimen para obtener de cada
uno lo mejor, como sería permitir que un funcionario perteneciente al
nuevo régimen de la Procuraduría General continuara gozando de la re-
troactividad de cesantías, beneficio que fue eliminado de su regulación.
El establecimiento de cargos y la determinación de su remuneración y be-
neficios prestacionales no es facultativo de los funcionarios y empleados
a quienes se aplica, por el contrario, su determinación es normativa, por
ello se habla de vinculación legal y reglamentaria. El acceso a un deter-
minado cargo lleva implícitas unas consecuencias que previamente están
reguladas y deben ser acatadas en su integridad.
Así, a pesar de que el actor se acogió en 1993 al régimen anterior regu-
lado por el Decreto 51, conservando con ello la retroactividad de sus ce-
santías, en 1997 su situación laboral fue modificada ostensiblemente al
ingresar a ocupar un cargo cuya remuneración se encontraba establecida
en el decreto anual que regula el régimen nuevo.
El acceso a los beneficios contemplados en el Decreto 56 de 1997 implica
que acoge la totalidad de sus estipulaciones salariales y prestacionales,
160
entre las cuales se encuentra la de someterse a un régimen anualizado

de cesantías.
(…)
Al respecto se pronunció la Sala de Consulta y Servicio Civil del Conse-
jo de Estado, en providencia del 5 de agosto de 1999, M.P. Dr. Augusto
Trejos Jaramillo, en un asunto que, mutatis mutandis es aplicable al
presente caso:
“Los servidores públicos de la Procuraduría General de la Na-
ción, que optaron por permanecer dentro del régimen de pri-
ma de antigüedad y posteriormente pasaron a desempeñar
un cargo diferente de aquél que ocupaban cuando escogieron
entre los dos sistemas salariales, por ejemplo el de asesor
grado 24 o cualquier otro grado sin equivalente en la no-
menclatura de empleos de la Rama Judicial o del Ministe-
rio Público, que regía para la época en que se expidieron
los decretos 51 de 1993 y 104 de 1994, no tienen derecho
al beneficio de dicha prima. En su caso el régimen salarial
y prestacional es el previsto para el cargo que actualmente
desempeñan.” (resaltado fuera de texto).
Concluir que el acceso a un cargo cuya denominación y remuneración se
encuentra establecida sólo en el régimen nuevo aplicable a los trabajado-
res de la Procuraduría General de la Nación implica someterse al régimen
anualizado de cesantías, no vulnera los derechos adquiridos del actor,
por cuanto, al haberse modificado la situación existente al momento de
selección del Decreto 51 de 1993 y haber accedido a beneficios salariales
contemplados en otra normatividad, él se ubicó en una situación salarial
y prestacional diferente, que obedece a otro sistema de remuneración,
dentro del cual, se reitera, no se garantiza la posibilidad de acceder a las
cesantías de manera retroactiva.
Pago de pasivos pensionales.

Naturaleza
Sentencia: Consejo de Estado. Sección Cuarta.

Fecha: 17/04/2008
Radicado: 11001-03-27-000-2005-00061-00(15771)
Ponente: María Inés Ortiz Barbosa
161

27-000-2006-01004-01(17206)/ Sentencia del
04/02/2010. Rad. 25000-23-27-000-2007-00066-
01(17159)
Fecha: 08/02/2001
Radicado: 1323
En consecuencia, al ser la carga pensional una obligación ineludible para
la entidad prestataria de los servicios públicos domiciliarios, está aso-
ciada al giro ordinario de los negocios de la empresa, esto es, al servicio
sometido a regulación de la entidad.
Dentro del PUC para comerciantes (Decreto 2650 de 1993) la Cuenta 5
“Gastos” comprende los gastos “Operacionales de administración” (Cuen-
ta 51), dentro de los cuales la 5105 corresponde a Gastos de Personal
y dentro de ellos, entre otros, los salarios, sueldos, jornales, cesantías,
510557 Cuotas partes pensiones de jubilación, 510558 Amortiza-
ción cálculo actuarial pensiones de jubilación y 510559 Pensiones
de jubilación.
Y describe que en los gastos de personal se registran los ocasionados por
concepto de la relación laboral existente de conformidad con las disposi-
ciones legales vigentes, el reglamento interno del ente económico, pacto
laboral o laudo.
De manera que los gastos de pensiones en cualquier actividad son consi-
derados como gastos de funcionamiento porque se incurre en ellos den-
tro del giro normal de la actividad de un ejercicio económico determinado
y están directamente relacionados con la gestión administrativa de la
entidad. La Sala de Consulta y Servicio Civil también ha considerado que
el pago de pasivos pensionales constituye en realidad, un gasto de fun-
cionamiento y no puede considerarse como gasto de inversión641.
Por las anteriores razones, a juicio de la Sala los gastos de pensiones sí
hacen parte de los gastos de funcionamiento asociados al servicio some-
tido a regulación de la entidad de servicios públicos domiciliarios y por
tanto hacen parte de la base para liquidar la contribución a favor de la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, como lo señala el
acto acusado, por lo que no prospera su nulidad.
641 Cita original n.º 6: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, César Hoyos
Salazar, 8 de febrero 2001, Expediente 1323.
162
Pensión de jubilación. Homologación

del tiempo de servicio por producción
de un texto de enseñanza

Fecha: 18/10/2007
Radicado: 25000-23-25-000-2001-10933-01(0485-05)
000-2004-08992-01(0998-10)/ Sentencia del
28/04/2011. Rad. 25000-23-25-000-2006-08508-
25000-23-25-000-2008-01052-02(1421-11)/ Sen-
tencia del 26/11/2018. Rad. 25000-23-42-000-
2014-01326-01(3677-16)
Fecha: 22/04/1998
Radicado: 1082
De la publicación de un libro. Para completar el tiempo de servicio re-
querido y acceder a la pensión de jubilación como Congresista, el ac-
tor escribió un texto, titulado “Cátedra Comunitaria, Factor Multiplicador
para Colombia Comunitaria y Compartida”, el cual se encuentra en los
archivos de la entidad, y de igual manera allega la certificación de dos (2)
instituciones académicas (Fls. 22 y 27-30 anexo) que hacen constar, la
utilización del mismo, como texto de enseñanza y consulta por sus alum-
nos de 9°, 10° y 11° grado, desde febrero de 1991.
Al respecto debe tenerse en cuenta lo previsto en el artículo 13 de la Ley
50 de 1886, según el cual:
“Las tareas del Magisterio privado quedan asimiladas á los
servicios prestados á la Instrucción Pública y serán estima-
das para los efectos legales en los términos del artículo an-
terior.
La producción de un texto de enseñanza que tenga la aproba-
ción de dos Institutores ó Profesores, lo mismo que la publi-
cación durante un año, de un periódico exclusivamente peda-
163
gógico ó didáctico, siempre que en ninguno de los dos casos

el autor ó editor haya recibido al efecto auxilio del Tesoro
Público, equivaldrán respectivamente á dos años de servicios
prestados á la Instrucción Pública.
Los periódicos de amena literatura no tiene (sic) el carácter
de didácticos.”
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en concepto
No. 1082, de 22 de abril de 1998, M.P. Dr. Ricardo Hoyos Salazar642, al
respecto dijo:
“(…) Se observa que el artículo 13 de la ley 50 de 1886 no
define ni precisa qué es un texto de enseñanza, sino que se
refiere a “un texto de enseñanza que tenga la aprobación de
dos institutores o profesores” y el decreto reglamentario 753
de 1974 señala solamente estos requisitos formales:
1) Que sea un libro impreso.
2) Que el libro exprese el nombre del autor, el pie de imprenta
y el año de edición.
3) Que se presente un ejemplar y se conserve en la biblioteca
de la entidad que hace el reconocimiento.
4) Que el autor haya registrado su propiedad intelectual.
El decreto aludido dispone, por otra parte, que los dos profe-
sores deben acreditar su título con las certificaciones corres-
pondientes y rendir una declaración judicial sobre el libro y
añade que la aprobación también puede ser otorgada por dos
rectores de colegios o universidades o los decanos de facul-
tades.
(…).
En síntesis, un texto de enseñanza debe estar referido al pro-
grama o currículo de la educación formal en sus distintos
niveles o de la educación superior.
Ahora bien, la entidad estatal que hace el reconocimiento de
los dos años de servicio, para efectos pensionales, por un tex-
to de enseñanza, debe ser, en sana lógica, quien asuma la
cuota pensional proporcional a esos dos años, puesto que
642 *Nota editorial: El nombre correcto del ponente del concepto 1082 del 22/04/1998 es
César Hoyos Salazar y no Ricardo Hoyos Salazar.
164
es ella la que emite la declaración de voluntad de otorgar un

derecho al solicitante, la cual se manifiesta en el acto admi-
nistrativo de contenido particular y concreto que expide.
El acto administrativo es obligatorio para la administración
y una vez en firme, ésta debe ejecutar los actos necesarios
para su cumplimiento (Arts. 64 y 66 del Código Contencioso
Administrativo) (…).”
De lo anterior se infiere que efectivamente el demandante cumplió con las
condiciones establecidas en la norma transcrita, sin embargo el A-quo
desconoció los anteriores tiempos al considerar que los requisitos esta-
blecidos en el artículo 13 de la Ley 50 de 1886, fueron reunidos después
de haberse retirado del servicio como Congresista.
Pensión post mortem. Carácter vitalicio

Fecha: 29/01/2004
Radicado: 66001-23-31-000-2001-0513-01(699-03)
Ponente: Nicolás Pájaro Peñaranda
000-1998-00705-01(0510-05)/ Sentencia del
23/08/2007. Rad. 73001-23-31-000-2003-01803-
18001-23-31-000-1999-00123-01(3945-04)/ Senten-
cia del 18/06/2009. Rad. 15001-23-31-000-2002-
050012331000200301519 01 (2001-2009) / Senten-
cia del 21/10/2010. Rad. 68001-23-15-000-2000-
05001-23-31-000-2005-04290-01(1558-10)/ Senten-
cia del 31/01/2013. Rad. 25000-23-25-000-2011-
25000-23-25-000-2009-00467-01(2769-12)/ Senten-
cia del 10/07/2014. Rad. 05001-23-31-000-2005-
04218-01(2713-13)/ Sentencia del 08/09/2016.
Rad.15001-23-33-000-2013-00082-01(1530-14)/
165
2014-00168-01(4101-15)/ Sentencia del 08/06/2017.

Rad.13001-23-33-000-2015-00203-01(4608-16)
Fecha: 14/09/1993
Radicado: 537
Plantea el oficio No. 0753 citado: que en el caso de la pensión post-mortem
por 18 años de servicio, la norma aplicable es el artículo 7 del decreto
No. 224 de 1972, con motivo de la muerte de un docente que todavía no
haya cumplido el requisito de edad exigido para la pensión de jubilación,
pero que hubiese laborado como profesor en planteles oficiales por lo
menos 18 años, como es el caso del docente Hoover Ballesteros Morales,
consagrando que el cónyuge y los hijos menores tendrán derecho a que
se pague una pensión por el término de cinco años, equivalente al 75% de
la asignación mensual fijada para el empleo que el docente desempeñaba
al tiempo de su fallecimiento.
Ahora bien, comparte la Corporación el criterio del señor Procurador (…),
pues la Sala en asunto de naturaleza jurídica similar al que ahora conoce,
ya tuvo la oportunidad de pronunciarse, cuya pauta jurisprudencial allí
planteada que reitera de nuevo, resulta igualmente aplicable en el caso
que se controvierte en el presente proceso.
En efecto, con ponencia del Magistrado que redacta esta providencia,
sostuvo la Corporación lo siguiente:
“1. Según lo relatado anteriormente, la discusión del proceso
gira en torno a establecer el término durante el cual la deman-
dante y sus menores hijos podían gozar del derecho pensional
que se les reconoció, por medio de la resolución 80 de 1992
proferida por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio (f.9-11), pues la administración alegó que solo era
por 5 años, según el artículo 7º del decreto 224 de 1972 y el
actor pretende que lo sea en forma vitalicia, por mandato de la
ley 33 de 1973.
2. La Sala ha verificado que la tendencia de la legislación so-
bre sustitución pensional a las viudas, para la época en que
se expidió el aludido decreto 224, fue en el sentido de que tal
derecho se pagara durante 5 años.
En efecto, para el sector público se expidió el decreto ley 434
de 1971 que modificó por medio de los artículos 19 y 20, los
números 36 y 39 del decreto ley 3135 de 1968, sobre susti-
166
tución pensional de jubilación e invalidez y retiro por vejez,

respectivamente, para que se pagara durante los 5 años si-
guientes al fallecimiento del causante.
El mismo día de la expedición del decreto 434, se profirió el
435 para las pensiones del sector privado, con similar alcance,
o sea, para que la sustitución pensional se gozara durante los
mismos 5 años.
Y, a manera de ejemplo, para pensiones especiales, el mis-
mo día también se emitió el decreto ley 546 de 1971, para
la rama judicial, cuyo artículo 16 consagró igual derecho a
sustitución pensional por 5 años.
Lo expuesto, explica el porqué (sic) cuando por el artículo 7º del
decreto ley 224 de 1972 se consagró el derecho a una pensión
para las viudas de los docentes que fallecieran y que hubieran
trabajado 18 años como profesores en planteles oficiales, se
estableció allí que ese derecho sería por un tiempo “máximo”
(sic) de 5 años.
3. Pero, al año siguiente, se expidió la ley 33 de 1973, cuyo
epígrafe es bien ilustrativo:
“Por la cual se transforman en vitalicias las pensiones
de las viudas.”
Y efectivamente, así se dispuso tanto para el sector privado
como para el público, por su artículo 1º, cuyo parágrafo 2º au-
torizó que a las viudas que en ese momento se encontraban
disfrutando, o tuvieran derecho a disfrutar, de la sustitución
por 5 años, les quedaba prorrogado su derecho “dentro de los
términos de esta ley,” vale decir, en forma vitalicia.
4. Aunque el artículo 4º de la ley 33 de 1973 no hubiera di-
cho que quedaban derogadas las disposiciones que le fueran
contrarias, para la Sala es evidente que todas las normas que
con anterioridad a la vigencia de esta ley, establecían un tér-
mino para el goce de la sustitución de pensiones, cualquiera
que fuera, quedaron derogadas, en la regla temporal co-
rrespondiente, que fue reemplazada por la condición vitalicia
mencionada.
De ahí que, evidentemente el artículo 7º del decreto ley 224
de 1972, está vigente, como lo concluyó la Sala de Consulta y
Servicio Civil, pero sustituida su regla temporal de los 5 años
167
allí establecida, por la condición vitalicia de la pensión, por

mandato de la ley 33 de 1973.
5. No atina la Nación cuando alega que la ley 33 no se refirió a
las pensiones post-mortem, pues basta leer su artículo 1º para
convencerse de lo contrario: “Fallecido un trabajador...”.
6. Desde luego, que la ley 33 no mencionó a las pensiones
docentes, ni al artículo 7º del decreto ley 224 de 1972, pero
a juicio de la Sala no hacía falta que los mencionara para en-
tenderlo modificado en lo pertinente, porque los términos en
que fue expedida es omnicomprensiva, tanto de las pensiones
ordinarias como de las especiales y las de los sectores público,
“sea este oficial o semioficial” y privado.
A nadie se le ha ocurrido decir, por ejemplo, que la ley 33 no
pudo derogar el artículo 16 del decreto 546 de 1971, en la re-
gla temporal de 5 años allí prevista, para las pensiones de la
rama judicial, porque las normas del decreto son especiales,
o porque aquella no mencionó las pensiones de este sector, ni
dicho artículo 16.
7. La Sala concluye, por consiguiente, que a la demandante
le asiste razón y ello determina que se confirme la sentencia
apelada”. (Sentencia del 7 de septiembre de 2000, expediente
No. 1108-99).
(…)”.
Pensionados. Reintegro
al servicio público

Fecha: 24/05/2012
Radicado: 25000-23-25-000-2008-00520-01(0655-11)
Fecha: 26/03/1996
Radicado: 786
168
El artículo 4° de la Ley 171 de 1961 establece la posibilidad de revisar la

pensión de quien haya sido reincorporado a cargos oficiales por un lapso
superior a tres años.
“Al pensionado por servicios a una o más entidades de dere-
cho público, que haya sido o sea reincorporado a cargos oficia-
les y haya permanecido o permanezca en ellos por tres (3) años
o más, continuos o discontinuos, le será revisada su pensión a
partir de la fecha en que quede nuevamente fuera del servicio,
con base en el sueldo promedio de los tres últimos años de
servicios.
La misma regla se aplicará al jubilado por una empresa parti-
cular, que haya sido o sea reincorporado por esta a su servicio
o al de sus filiales y subsidiarias por el mínimo de tiempo in-
dicado.
PARAGRAFO. Cuando la reincorporación del pensionado por
tres (3) años o más y su nuevo retiro hayan ocurrido con ante-
rioridad a la vigencia de la presente ley, la pensión revisada
solo se causará a partir de dicha vigencia.”
A su turno, el artículo 29 del Decreto Ley 2400 de 1968643 dispone lo

siguiente:
“El empleado que reúna las condiciones para tener derecho a
disfrutar de una pensión de jubilación, cesará definitivamente
en sus funciones y será retirado del servicio, dentro de los seis
(6) meses siguientes a la fecha en que reúna tales condiciones.
No obstante, el Gobierno podrá establecer excepciones para el
retiro, cuando las necesidades del servicio lo exijan.”644.
La persona retirada con derecho a pensión de jubilación no po-
drá ser reintegrada al servicio, salvo cuando se trate de ocupar
las posiciones de presidente de la república, ministro del des-
pacho, jefe de departamento administrativo, superintendente,
viceministro, secretario general de ministerio o departamento
administrativo, presidente, gerente o director de establecimien-
tos públicos o de empresas industriales y comerciales del Esta-
do, miembro de misiones diplomáticas no comprendidas en la
643 Cita original n.º 2: Regula la administración del personal civil que presta sus servicios
en los empleos de la Rama Ejecutiva del Poder Público.
644 Cita original n.º 3: Modificado por el artículo 1°, inciso 3° de la Ley 33 de 1985; Decreto
625 de 1988 y la Ley 71 de 1988.
169
respectiva carrera y secretarios privados de los despachos de

los funcionarios de que trata este artículo. Por necesidades del
servicio, el gobierno podrá ampliar estas excepciones siempre
y cuando el empleado no sobrepase la edad de sesenta y cinco
(65) años.”645 (Se subraya).
El inciso segundo de la última norma citada fue declarado exequible por

la Corte Constitucional mediante sentencia C-124 de 1996, aduciendo
que “dicho precepto desarrolla el mandato superior que habilita al legis-
lador para regular las normas relacionadas con el ingreso y retiro del ser-
vicio, y adicionalmente, establece situaciones excepcionales que permitan
a los pensionados por jubilación desempeñar los empleos señalados en la
misma disposición, los cuales por su naturaleza y delicada función, de-
mandan un alto grado de confianza, experiencia y conocimientos para la
verdadera y real eficacia de la función pública dentro del adecuado cum-
plimiento de los fines del Estado”.
(…)
De otro lado, el artículo 150 de la ley 100 de 1993 dispone:
“Los funcionarios y empleados públicos que hubiesen sido
notificados de la resolución de jubilación y que no se hayan
retirado del cargo, tendrán derecho a que se les reliquide el
ingreso base para calcular la pensión, incluyendo los sueldos
devengados con posterioridad a la fecha de notificación de la
resolución.
PARÁGRAFO. No podrá obligarse a ningún funcionario o em-
pleado público a retirarse del cargo por el sólo hecho de ha-
berse expedido a su favor la resolución de jubilación, si no ha
llegado a la edad de retiro forzoso”.
En la sentencia C-331 de 22 de marzo de 2000, la Corte Constitucional

estableció que la reincorporación de jubilados al servicio público y la
reliquidación de la pensión de quien cumplió el status de pensionado
pero permanece en el servicio, son fáctica y jurídicamente diversas. Al
respecto precisó:
“La Corte considera que la situación fáctica y jurídica regulada
en el art. 4 de la ley 171/61 y en el art. 150 de la ley 100/93
no es la misma, por las siguientes razones:
645 Cita original n.º 4: Modificado por el Decreto 3074 de 1968 artículo 1°.
170
a) La primera de las normas citadas, como ya se advirtió, alu-

de a un aspecto de la función pública como es la reincorpora-
ción excepcional al servicio del servidor público a quien se le
ha otorgado una pensión, aunque ésta circunstancia genere
derecho a la revisión de la pensión.
b) La segunda de dichas normas se refiere primordialmente a
la permanencia en el servicio público de quien ha obtenido el
derecho a la pensión, por no estar obligado a retirarse de éste.
c) La posibilidad de la reincorporación o derecho a acceder de
nuevo a determinados cargos públicos, es bastante limitado
por la circunstancia de que dicha reincorporación sólo es viable
a un escaso número de cargos, que son de libre nombramiento
y remoción. Por lo tanto, la probabilidad de acceder a ellos es
bastante incierta pues la designación en uno de esos cargos
depende de la libertad discrecional del nominador. En cambio,
el derecho a permanecer en el cargo, no obstante haber obte-
nido el servidor el derecho a la pensión, no comporta la incerti-
dumbre ni las restricciones antes mencionadas.
La regla jurídica que gobierna la reincorporación al servicio de
un pensionado en forma excepcional, obedece primordialmente
a la política de empleo del Estado y a la necesidad de ofre-
cer oportunidades a todas las personas de ejercer y gozar el
derecho político de acceso al desempeño de funciones y car-
gos públicos (art. 40-7 C.P.), en la medida en que como los
pensionados ya han tenido oportunidad de un empleo en el
sector público, las posibilidades de reintegro al servicio deben
ser muy restringidas para asegurar a las demás personas el
mencionado derecho.
No es lo mismo, por consiguiente, la reincorporación al servicio
público de quien se ha retirado de éste para gozar de pensión,
de la situación que se presenta cuando alguien es pensionado
y permanece en el servicio, por no estar obligado a retirarse
de éste. Ello justifica la diferente regulación y el tratamiento
distinto en lo que atañe con la forma de reliquidar la pensión”.
A partir de lo anterior, la Sección Segunda de esta Corporación ha con-

cluido que la reincorporación al servicio de una persona que adquiere el
status pensional y le es reconocida su prestación es una situación excep-
cional, que sólo procede para ocupar los cargos expresamente contem-
171
plados en el inciso segundo del artículo 29 del Decreto 2400 de 1968 y los
de elección popular establecidos por el Decreto 583 de 1995.646
Si bien en el concepto No. 786 del 26 de marzo de 1996, la Sala de Con-
sulta y Servicio Civil del Consejo de Estado afirmó que el parágrafo del
artículo 150 de la Ley 100 de 1993 no puede conciliarse, entre otras dis-
posiciones, con el artículo 29 del Decreto 2400 de 1968 y por lo mismo
esta última norma debe entenderse tácitamente derogada; lo cierto es
que en la sentencia C-331 de 22 de marzo de 2000 la Corte Constitucio-
nal advirtió que el nuevo régimen de pensiones en nada se opone a las
previsiones legales que regulan la reincorporación del pensionado y el
derecho a la revisión de la pensión.
Así, no es válido afirmar que las excepciones a la prohibición de rein-
tegrar personas jubiladas al servicio público perdieron eficacia, ni que
estén tácitamente derogadas.
Pensionados del Instituto de Fomento

Industrial (IFI). Derechos adquiridos

Fecha: 01/08/2013
Radicado: 11001-03-25-000-2009-00087-00(1153-09)
Ponente: Bertha Lucía Ramírez Ramírez
Fecha: 08/07/1998
Radicado: 1117
El origen de los derechos sociales adquiridos por los pensionados del IFI-
Concesión de Salinas es convencional y tiene su fuente autónoma pre-
cisamente en las diferentes negociaciones colectivas adelantadas por la
Concesión de Salinas del Banco de la República y luego por la Dirección
de la Concesión de Salinas y el Sindicato de la Industria de la Sal y sus
derivados posteriormente denominado Sindicato Único de Trabajadores
de las Salinas Nacionales, así como en diferentes actos reglamentarios,
646 Cita original n.º 7: Al respecto se pueden consultar las siguientes providencias: Sen-
tencia de 16 de octubre de 2008, expediente 151-07, M.P. Gerardo Arenas Monsalve;
sentencia de 10 de junio de 2010, expediente 1921-07. M.P. Bertha Lucía Ramírez de
Páez; sentencia de 3 de marzo de 2011, expediente 0148-09, M.P. Bertha Lucía Ra-
mírez de Páez.
172
obteniendo un régimen especial extenso e integral en materia de salud y

educación. Es así como en el artículo 15 de la Convención Colectiva firma-
da el 14 de septiembre de 1978 en cuanto al régimen jubilatorio señaló:
“a- La Empresa garantizará la conservación del régimen jurídico y presta-
cional existente en la actualidad para los pensionados de la concesión”647.
Precisamente la vigencia de estos derechos es el punto de controversia,
habida cuenta que para el actor se encuentran vigentes por ser derechos
adquiridos y no ser escindibles de la pensión y para las entidades de-
mandadas no es un argumento válido, al contrario, dado que la entidad
fue liquidada y no tiene planta de personal, no hay Convención Colectiva
aplicable y son derechos independientes de la pensión la cual se adquie-
re exclusivamente por el cumplimiento de los requisitos de tiempo de
servicio y edad.
Sobre este punto, la Sala recuerda que el fundamento normativo que ex-
tendió los beneficios asistenciales a favor de los pensionados se encuen-
tra en los artículos 7648 y 9649 de la Ley 4 de 1976 que si bien fue subroga-
do por el 163 de la Ley 100 de 1993, debe tener una lectura sistemática
frente a su campo de aplicación. En efecto, el artículo 11 ídem, conserva
adicionalmente todos los derechos, garantías, prerrogativas, servicios y
beneficios adquiridos y establecidos conforme a disposiciones normati-
vas anteriores para quienes a la fecha de vigencia de esta ley cumplieran
los requisitos correspondientes, resguardando obviamente los adquiri-
dos en Convenciones Colectivas y en especial los complementarios, tal y
como lo conceptúo la Sala de Consulta y Servicio Civil650.
647 Cita original n.º 22: Fl. 8, hecho 5 de la demanda, aceptado en este punto en la con-
testación de la demanda del Ministerio de Minas y energía fl. 49.
648 Cita original n.º 23: “Los pensionados del sector público, oficial, semioficial y privado,
así como los familiares que dependen económicamente de ellos de acuerdo con la Ley,
según lo determinan los reglamentos de las entidades obligadas, tendrán derecho a
disfrutar de los servicios médicos, odontológicos, quirúrgicos, hospitalarios, farmacéuti-
cos, de rehabilitación, diagnóstico y tratamiento de las entidades, patronos o empresas
tengan establecido o establezcan para sus afiliados o trabajadores activos, o para sus
dependientes según sea el caso, mediante el cumplimiento de las obligaciones sobre
aportes a cargo de los beneficiarios de tales servicios”.
649 Cita original n.º 24: “A partir de la vigencia de la presente Ley las empresas o patronos
otorgarán becas o auxilios para estudios secundarios, técnicos o universitarios, a los hi-
jos de su personal pensionado en las mismas condiciones que las otorgan o establezcan
para los hijos de los trabajadores en actividad”.
650 Cita original n.º 25: Radicado No. 1117 de 8 de julio de 1998. M.P. Dr. Javier Henao
Hidrón.
173
En este orden de ideas, la Sala puede concluir que los beneficios con-
vencionales extensivos no debían extinguirse de la manera como se hizo,
porque la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 no los afectó sino
que los preservó y, además, porque su fuente fueron las disposiciones
convencionales obtenidas en su calidad de pensionados y esta condición
aún se mantiene, de manera que mientras subsista el pago de la pensión
deben respetarse esos derechos, en ese orden de ideas, no es una razón
fundante y válida del acto demandado, la liquidación de la entidad, la
ausencia de una nómina activa y la finalización del Contrato de Conce-
sión del IFI- Concesión de Salinas para eliminar los derechos que fueron
adquiridos mediante la negociación colectiva amparada por la Ley 4 de
1976.
Pensionados del Ministerio de Relaciones

Exteriores. Reajuste pensional

Fecha: 23/02/2011
Radicado: 25000-23-25-000-2007-00105-01(2128-09)
000-2005-03519-01(1829-09)/ Sentencia del
10/07/2014. Rad. 25000-23-25-000-2009-00558-
25000-23-25-000-2010-01060-01(0697-14)
Fecha: 19/07/2006
Radicado: 1749
Ponente: Flavio Augusto Rodríguez Arce.
La declaratoria por la Corte Constitucional de la inexequibilidad de la
locución “para los cargos equivalentes de la planta interna” contenida en
los artículos 57 del Decreto Ley 10 de 1992 y 7° de la Ley 797 de 2003
por quebrantar los principios de la dignidad humana y de igualdad y los
derechos al mínimo vital y a la seguridad social y constituir una práctica
contraria a los derechos derivados de la relación laboral, implica que la
liquidación de las prestaciones debe efectuarse con fundamento en los
salarios y emolumentos establecidos en los decretos salariales dictados
en desarrollo de la ley marco para los funcionarios del servicio exterior.
174
En el mismo sentido, la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corpo-

ración en concepto rendido el 19 de julio de 2006 Radicación número:
11001-03-06-000-2006-00053-00(1749), C.P. Flavio Augusto Rodríguez
Arce, expuso:
“En concepto de la Sala, la advertencia contenida en el fallo
T-098 de 2006, en la que de manera explícita la Corte extien-
de los efectos de sus decisiones a casos similares, despeja
cualquier duda que pudo haberse generado con las senten-
cias de constitucionalidad, obligando al Ministerio y al Insti-
tuto de Seguros Sociales a reconocer, administrativamente y
sin que el afectado tenga que interponer una acción de tutela
para que se proteja su derecho particular, el derecho que les
asiste a los pensionados y ex funcionarios de la planta exter-
na del Ministerio de Relaciones Exteriores, al reajuste de su
pensión, so pena de comprometer su responsabilidad”.
Por su parte, la Ley 100 de 1993, por la cual se crea el Sistema de Segu-
ridad Social Integral, al determinar su campo de aplicación651, vincula a
todos los servidores del sector público, oficial y semioficial en todos los
órdenes, sin excluir expresamente652 a los que pertenecen a la Carrera
Diplomática y Consular, por lo que éstos están sometidos a las normas
de carácter general.
Pensiones del sector público del orden nacional.

Aplicación del reajuste

Fecha: 11/03/2004
Radicado: 11001-03-25-000-2001-0270-01(3893-01)
Ponente: Ana Margarita Olaya Forero
000-2003-04180-01 (7299-05)/ Sentencia del
15/03/2007. Rad. 25000-23-25-000-2000-04808-
651 Cita original n.º 8: Artículo 11, modificado por el artículo 1 de la Ley 797 de 2003.
652 Cita original n.º 9: El artículo 279 de la Ley 100 de 1993, establece los casos en los
que no se aplica su contenido sin que entre ellos se encuentren los funcionarios de la
Carrera Diplomática y Consular.
175
25000-23-25-000-2002-03882-01(2930-04)/
000-2003-09129-02(0988-09)/ Sentencia del
15/09/2011. Rad. 25000-23-25000-2007-01334-
01 (1555-09)/ Sentencia del 16/02/2012. Rad.
25000-23-25-000-2007-01037-01(1520-10)
Fecha: 23/05/2000
Radicado: 1270
Para resolver la controversia, es preciso que la Sala haga el siguiente re-
cuento normativo.
La Ley 445 de 1998, vigente desde junio 17 del mismo año, dispuso unos
incrementos especiales en las mesadas pensionales de la siguiente forma:
“Articulo 1. Las pensiones de jubilación, invalidez, vejez y so-
brevivientes del sector público del orden nacional, financiadas
con recursos del presupuesto nacional, del Instituto de Seguros
Sociales, así como de los pensionados de las Fuerzas Militares
y de la Policía Nacional, conservando estos últimos su régimen
especial, tendrán tres (3) incrementos, los cuales se realizarán
el 1o. de enero de los años 1999, 2000 y 2001.
Para el año de 1999 este Gobierno incluirá en el presupuesto
de dicho año, la partida correspondiente.
El incremento total durante los tres años será igual al 75% del
valor de la diferencia positiva, al momento de la entrada en
vigencia de esta ley, que resulte de restar del ingreso inicial de
pensión, el ingreso actual de pensión.
En caso de que el resultado de aplicar dicho porcentaje supere
los dos (2) salarios mínimos, el incremento total será este últi-
mo monto de dos (2) salarios mínimos. Dicho incremento total
se distribuirá en tres incrementos anuales iguales, que se rea-
lizarán en las fechas aquí mencionadas. Si la diferencia entre
el ingreso inicial y el ingreso actual de pensión es negativa, no
habrá lugar a incremento.
Parágrafo 1. Los incrementos especiales de que trata el pre-
sente artículo, se efectuarán una vez aplicado el artículo 14
de la Ley 100 de 1993 y para los pensionados de las Fuerzas
176
Militares y de la Policía Nacional se efectuarán conservando su

régimen especial.
Parágrafo 2. Para efectos de lo establecido en la presente ley,
se entiende por ingreso inicial de pensión, el ingreso anual
mensualizado, recibido por concepto legal y extralegal, en tér-
minos de salarios mínimos de la época, que percibió el servidor
por concepto de la pensión durante el año calendario inmedia-
tamente siguiente a aquel en que se inició el pago de la misma.
Así mismo, se entiende por ingreso actual, el ingreso anual
mensualizado, por concepto legal y extralegal, en términos de
salarios mínimos, que se perciba por razón de la pensión en el
año calendario inmediatamente anterior a aquel en el cual se
realice el primer incremento.
Parágrafo 3. El ingreso anual mensualizado en términos de
salarios mínimos es igual al valor de la totalidad de las sumas
pagadas al pensionado por mesadas pensionales durante el
respectivo año calendario, dividida por doce y expresada en
su equivalente en salarios mínimos legales mensuales vigen-
tes en ese año. Para efectos de este cálculo, se tomarán la
totalidad de las mesadas pensionales pagadas entre enero y
diciembre del respectivo año”.
Sobre el campo de aplicación de los reajustes de la Ley 445 de 1998, la

Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado se pronunció al
responder una consulta formulada por el Ministro de Hacienda y Crédito
Público respecto a los pensionados del Fondo de Ferrocarriles Nacionales
de Colombia, caso que precisamente invoca el demandante, para funda-
mentar los argumentos de su demanda. Dijo la Sala:
“... los incrementos especiales a las mesadas pensionales dis-
puestos por la Ley 445 de 1998, se refieren a las pensiones
del sector público del orden nacional financiadas con recursos
del presupuesto nacional. Para tales efectos, se entiende por
presupuesto nacional, el definido en el inciso segundo del ar-
tículo 3º del decreto 111 de 1.996, es decir, el conformado por
las ramas legislativa y judicial, el Ministerio Público, la Contra-
loría General de la República, la Organización Electoral, y “la
Rama Ejecutiva del nivel nacional, con excepción de los esta-
blecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales
del Estado y las sociedades de economía mixta” (Destacado
por la Sala).
177
El argumento de que incluso en el anexo de la ley 482 de 1998,

el fondo de pasivo pensional de ferrocarriles tiene apropiados
recursos del presupuesto nacional “para el pago de pensiones”,
en su criterio constituye indicación del derecho a los reajustes
previstos en la ley 445. También se debe dar respuesta negati-
va por la misma razón de que la definición legal excluye a los es-
tablecimientos públicos, cuyos recursos hacen parte del presu-
puesto general de la Nación pero no del presupuesto nacional.”
Como conclusión, señaló la Sala:
“1. Las personas que reciben su pensión del Fondo de Ferro-
carriles Nacionales de Colombia no tienen derecho al reajuste
pensional previsto en la ley 445 de 1998, por cuanto su presu-
puesto está excluidos (sic) expresamente de los que el legisla-
dor señala como integrantes del presupuesto nacional, pues se
trata de un establecimiento público.”.
En este mismo sentido se pronunció la Corte Constitucional mediante
sentencia C-06799 de 1998, al examinar la constitucionalidad del artícu-
lo 1 de la Ley 445 de 1998: Dijo la Corte:
“De otra parte, la exclusión de las pensiones a cargo de la (sic)
entidades descentralizadas tiene idéntico sustento, en cuanto
se encuentra una realidad objetiva, cual es la escasez de re-
cursos para atenderla, como lo puso de presente el Gobierno al
presentar el proyecto de ley y lo aceptaron las cámaras legis-
lativas al rechazar la propuesta sustitutiva de las comisiones
permanentes para aplicar esos incrementos a todas las pen-
siones.
No puede desconocerse, que las entidades descentralizadas
gozan igualmente de autonomía para su manejo presupuestal
y que algunas de ellas tienen a cargo el pago de las pensiones
de sus extrabajadores, por lo que imponer un incremento de
esas pensione (sic) sin consultar previamente su viabilidad fi-
nanciera, alteraría de manera importante las condiciones ope-
rativas y presupuestales de tales entidades, en detrimento de
los mismos pensionados”.
Los anteriores planteamientos fueron también esgrimidos por la Sección

Segunda, Sub Sección “B” de esta Corporación, al resolver una acción
de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta contra el Hospital
Militar. (Sentencia del 5 de junio de 2003. Exp.: No. 4470 de 2002. M.P.
Dr: Jesús María Lemos Bustamante).
178
En este orden, no puede menos la Sala que declarar la falta de prosperi-

dad de las pretensiones de la demanda, pues lo único que hace el pará-
grafo acusado es remitir al Decreto 111 que compila el Estatuto Orgánico
del Presupuesto, el entendimiento del vocablo “presupuesto nacional”,
expresión ésta que es utilizada por la Ley 445 de 1998, por lo que mal
puede predicarse un desbordamiento en el reglamento.
El condicionamiento entonces de que los ajustes de la Ley 445 de 1998
estén previstos para las pensiones del sector público del orden nacio-
nal, financiadas con recursos del presupuesto nacional, no puede verse
recortado con la norma acusada, pues la Ley claramente excluyó a los
establecimientos descentralizados.
En este mismo sentido se pronunció la Corte Constitucional mediante
sentencia C-06799 de 1998, al examinar la constitucionalidad del artícu-
lo 1 de la Ley 445 de 1998 (…).
Acogiendo la jurisprudencia y el concepto de la Sala de Consulta, es claro
para la Sala que dado la naturaleza jurídica de establecimiento público
de orden nacional que ostenta CAPRESUP, según decreto 700 de 1993
(fl.10), impide que a los pensionados de ella le sea aplicado el reajuste
contenido en la ley 445 de 1998.
Fecha: 30/04/2008
Radicado: 25000-23-25-000-2002-04667-01(6057-05)
Fecha: 23/05/2000
Radicado: 1270
Ponente: Luís Camilo Osorio Isaza
El artículo 1º de la Ley 445 de 1998 expresó las condiciones bajo las cua-
les se genera el derecho al incremento de mesadas, así:
(…).
Respecto al ámbito de aplicación de la Ley 445 de 1998, la Corte Cons-
titucional al declarar la exequibilidad el inciso primero del artículo 1º
ibídem653 estableció:
653 Cita original n.º 6: Sentencia C-067 de 1999, Referencia Expediente Nro. D-2124,
acción de inconstitucionalidad contra el artículo 1º (parcial) de la Ley 445 de 1998,
“Por la cual se establecen unos incrementos especiales a las mesadas y se dictan otras
disposiciones”. Demandante: Milán Díaz García. M.P: Dra. Martha Victoria Sáchica
Méndez, sentencia del 10 de febrero de 1999, “Declara exequible el inciso primero del
179
“La escogencia de las personas que se verían en una primera

etapa, beneficiadas por esos reajustes está plenamente jus-
tificada, en la medida en que para ello se tuvo en cuenta la
compatibilidad entre la búsqueda del máximo beneficio posi-
ble para los destinatarios y la capacidad financiera del pre-
supuesto nacional; así como, el hecho de ser la Nación el
último garante de las pensiones a cargo del Seguro Social y
de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional. Tampoco, se
puede desconocer que el Estado no puede comprometer sin
una concertación previa con el sector y un estudio serio de
factibilidad del proyecto, el equilibrio financiero de las enti-
dades descentralizadas, los entes territoriales y las empresas
del sector privado.
....
Establecido que la exclusión de las entidades descentraliza-
das por servicios, de los entes territoriales y del sector pri-
vado, de los incrementos previstos por el artículo 1º de la
Ley 445 de 1998, no configura una discriminación contraria
al principio constitucional de la igualdad y por lo tanto una
omisión legislativa inconstitucional, queda por analizar una
situación especial que merece la atención de la Corte.
...
En este caso, no se encuentra fuera de la circunstancia de
haber laborado en la última etapa anterior al reconocimiento
de la pensión con una entidad territorial, una justificación
racional y razonable para que a este sector de pensionados no
se le reconozca en relación con el tiempo servicio a la Nación,
los mismos incrementos a que tienen derecho los demás be-
neficiarios de las mesadas financiadas con recursos del pre-
supuesto nacional.”654
artículo 1º de la Ley 445 de 1998, en el entendido que los incrementos que allí se
establecen para las pensiones de jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes, financia-
das con recursos del presupuesto nacional comprenden también a las pensiones que
hayan sido reconocidas por entidades del orden territorial, en el caso de acumulación
de tiempos de servicios en el sector oficial, a prorrata de la cuota parte que le corres-
ponde a la Nación.”.
654 Cita original n.º 7: Posición concordante con el concepto de 23 de mayo de 2000 de la
Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, Consejero Ponente Dr. Luís
Camilo Osorio Isaza, radicación 1270.
180
De lo anterior se establece que la naturaleza jurídica que ostenta el HOS-

PITAL MILITAR CENTRAL, establecimiento público del orden nacional,
impide que le sea aplicado el contenido de la Ley 445 de 1998, toda vez
que los pensionados de los entes descentralizados quedaron excluidos de
este reconocimiento.
Pensiones reconocidas antes de la

Ley 100 de 1993. Reajuste. Finalidad

Fecha: 13/07/2017
Radicado: 81001-23-33-000-2013-00025-01(2051-14)
Fecha: 31/07/2008
Radicado: 1897
Ponente: William Zambrano Cetina
Tal y como ha sido considerado por esta corporación, entre otros, en el
concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del 31 de julio de
2008 dentro del radicado 11001-03-06-000-2008-00032-00(1897) en el
que absolvió el siguiente interrogante formulado por el Ministerio de Agri-
cultura y Desarrollo Rural: ¿El alcance del reajuste establecido por la Ley
100 de 1993, en el artículo 143, reglamentado por el artículo 42 del Decre-
to 692 de 1994, es el de incrementar directamente el valor de la mesada
de las pensiones de vejez, de jubilación, de invalidez o de sobrevivientes,
causadas o reconocidas antes del 1º de enero de 1994 indicando que:
“El incremento del reajuste establecido en el artículo 143 de la
Ley 100 de 1993, reglamentado por el artículo 42 del Decreto
692 de 1994, no (sic) tiene por objeto “compensar” el efecto
negativo del aumento de la cotización en salud de los pensio-
nados, para evitar que éste “aminore”, “reduzca” “deprecie”
o, en general, se refleje negativamente en las pensiones de
vejez, jubilación, invalidez o de sobrevivientes, causadas o re-
conocidas antes del 1º de enero de 1994. Así, el mayor valor
a favor del pensionado, se compensa con el mayor descuento
por aportes en salud ordenado por la Ley 100 de 1993.”
Por consiguiente la Sala no comparte la interpretación de la cual parte la
actora dentro del recurso de alzada para sostener que el reajuste pensio-
nal previsto por el artículo 143 ibídem tiene que representar un aumento
181
neto en el pago de su mesada pensional luego de deducida la cotización

para salud que se encuentra a su cargo, puesto que, como ya lo tiene
establecido esta corporación, la finalidad del citado: incremento es com-
pensar el mayor valor de la cotización para salud, que como resultado
de la aplicación de la citada ley tendrán que hacer las personas que se
pensionaron con anterioridad al 1º de enero de 1994, al nuevo régimen
de seguridad social en salud, lo cual conlleva a desestimar este aspecto y
abstenerse de acceder al incremento pensional en aplicación de la norma
referida.
Prestación social. Concepto

Fecha: 22/04/2010
Radicado: 68001-23-15-000-2002-00614-01(1274-08)
000-2003-03579-01(2722-08)/ Sentencia del
07/07/2010. Rad. 63001-23-31-000-2006-01189-
68001-23-31-000-2008-00363-01(1922-13)/ Sen-
tencia del 19/02/2015. Rad. 54001-23-31-000-
2008-00157-01(4294-13)
Fecha: 26/03/1992
Radicado: 433
De conformidad con el artículo 42 del Decreto 1042 de 1978, mediante
el salario se retribuye el servicio que directamente presta el empleado,
categoría salario que está constituida por todas aquellas sumas que ha-
bitual y periódicamente recibe el empleado como contraprestación por el
tiempo dedicado al desempeño de las funciones del cargo para el que ha
sido designado.
En otra dimensión, las relaciones económicas entre empleadores y traba-
jadores, contemplan las prestaciones sociales como la forma concebida
para cubrir los riesgos o contingencias que pueden sobrevenir al emplea-
do y que estén vinculados a la prestación del servicio.
182
El Consejo de Estado, en su Sala de Consulta y Servicio Civil, en el con-

cepto de 26 de marzo de 1992 definió las prestaciones sociales del si-
guiente modo:
“Prestación Social: Es lo que debe el patrono al trabajador en
dinero, especie, servicios y otros beneficios, por ministerio de
la ley, o por haberse pactado en convenciones colectivas o en
pactos colectivos, o en el contrato de trabajo, o establecidas
en el reglamento interno de trabajo, en fallos arbitrales o en
cualquier acto unilateral del patrono, para cubrir los riesgos o
necesidades del trabajador que se originan durante la relación
del trabajo o con motivo de la misma”.
Prima de actividad anual. Reconocimiento para

empleados de algunas Superintendencias
Auto: Consejo de Estado. Sección Segunda

Fecha: 17/07/2003
Radicado: 25000-23-25-000-2002-2602-01 (6150-02)
Ponente: Alejandro Ordóñez Maldonado
Fecha: 10/05/2001
Radicado: 1349
La competencia del Presidente de la República para fijar el régimen pres-
tacional de los empleados públicos está de por sí supeditada a la expe-
dición por parte del Congreso de la ley marco de que trata el artículo
150, 19, e) constitucional. Sin embargo, puede entenderse que para este
caso concreto, en virtud de lo ordenado por el constituyente al Gobierno
Nacional para adecuar la Comisión Nacional de Valores a su nueva na-
turaleza de Superintendencia bien podía fijar el régimen prestacional de
tales empleados pues, de suyo, la adecuación de la Comisión de Valores
a Superintendencia acarreaba la fijación del régimen salarial y prestacio-
nal de sus empleados.
Adviértase, adicionalmente que el artículo 12 del decreto 1695 de 27 de
junio de 1997, por el cual se suprimió Corporanónimas, señaló expresa-
mente que el pago de los beneficios económicos de los empleados de la
Superintendencia de Valores contenidos en los Decretos 2739 de 1991,
2156 de 1992, 2621 de 1993, 1080 de 1996 y el Acuerdo 040 de 1991 de
la Junta Directiva de dicha Corporación, en adelante estarían a cargo de
183
las respectivas Superintendencias a ella afiliadas, lo que significa que el

Presidente, con base en las facultades constitucionales y una vez expe-
dida la ley 4ª de 1992, ley marco en materia de salarios y prestaciones,
purgó la ilegalidad en que hubiesen podido estar incursas las prestacio-
nes extralegales reconocidas por el Acuerdo 040 de 1991, de la Junta
Directiva de Corporanónimas.
El hecho de que el Decreto 1695 de 1997 fuera dictado sólo con funda-
mento en las facultades extraordinarias otorgadas por el artículo 30 de
la Ley 344 de 1996 y no con fundamento en el artículo 150, numeral 19,
letra e), de la C.P., que es el que faculta al Gobierno para fijar el Régimen
Salarial y Prestacional de los servidores públicos, en nada altera lo ex-
puesto, porque, como ya lo ha dicho esta Sección, lo sustancial es que el
Gobierno Nacional tenga facultades para expedir el decreto655.
También la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación, en
consulta No. 1349 de 10 de mayo de 2001, se pronunció a favor del reco-
nocimiento de estas prestaciones a los empleados de la Superintendencia
de Valores:
1.2 El otorgamiento de la prima por año de servicio, por
parte de Corporanónimas. De la información anexa a la
consulta, se desprende la siguiente secuencia en relación
con el otorgamiento de la prima de servicio por parte de
Corporanónimas:
La resolución 007 del 30 de enero de 1964 de Corporanónimas
concedió a los empleados de la Superintendencia de Sociedades
una prima anual de vacaciones.
La resolución 060 del 4 de abril de 1975 de Corporanónimas
revocó la anterior y creó a favor de los empleados de la
Superintendencia de Sociedades la prima por año de servicio,
consistente en 15 días del sueldo básico que tenía el empleado
en la fecha en que le fueran decretadas las vacaciones, por
cada año laborado en la entidad.
La resolución 023 del 10 de febrero de 1977 de Corporanónimas
aclaró la resolución anterior y estableció que la prima por año
de servicio “será equivalente a quince (15) días del sueldo básico
mensual que tenga el empleado en la fecha en que cumpla
655 Cita original n.º 1: Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia No. interno 809-
00, actor JOSE ANTONIO GALAN GOMEZ, fecha 6 de septiembre de 2001, Consejero
Ponente Dr. JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE.
184
cada año de servicio a la Superintendencia de Sociedades y

será pagadera a partir de ese día” (art. 1º).
El acuerdo 03 del 17 de julio de 1979 de la Junta Directiva
de Corporanónimas derogó tácitamente la resolución anterior
y en el artículo 57, estableció una prima de actividad anual
consistente en 15 días de sueldo básico mensual. Esta prima
reemplazó a la prima por año de servicio creada mediante la
resolución 060 de 1975.
El acuerdo 040 del 13 de noviembre de 1991 de la Junta
Directiva de Corporanónimas derogó el acuerdo anterior,
pero en el artículo 44 contempló la prima de actividad anual
equivalente a 15 días de sueldo básico mensual.
En la actualidad, esta prima se mantiene en favor de los
empleados públicos de la Superintendencia de Sociedades, ya
que, como se mencionó, el artículo 12 del decreto ley 1695 de
1997 estableció expresamente que los beneficios contemplados
en el citado: acuerdo 040/91 de la Junta Directiva de
Corporanónimas, quedaban a cargo, en adelante, de la
Superintendencia de Sociedades respecto de sus empleados.
Prima técnica. Finalidad y procedencia

Fecha: 28/01/2010
Radicado: 25000-23-25-000-2004-05097-01(0158-08)
000-2011-00002-01(0087-12)/Sentencia del
07/02/2013. Rad. 41001-23-31-000-2002-01359-
02(2213-12).
Fechas: 29/04/1998 y 12/12/2002
Ponentes: Javier Henao Hidrón y Susana Montes
de Echeverri
185
En efecto, la finalidad de la prima técnica consiste en atraer o mantener

al servicio del Estado a personal altamente calificado; por consiguiente,
en el caso de los denominados nombramientos en provisionalidad, tal
finalidad se haría nugatoria, pues no se puede atraer o mantener en un
empleo a un funcionario cuya modalidad de nombramiento, por disposi-
ción de la ley, es meramente transitoria e inestable.
Y lo anterior resulta lógico como quiera que la tendencia normativa en
general y la naturaleza misma de la prima técnica, se ha enfocado a pre-
cisar el campo de aplicación de este incentivo con el fin de garantizar el
cumplimiento de su finalidad última, que no es otra que la de atraer o
mantener en el servicio público a personas que por sus especiales cuali-
dades profesionales, académicas y de desempeño, contribuyen a garan-
tizar la eficiencia y eficacia de la gestión pública; no en vano, Decretos
como el 2164 de 1991656 y 1724 de 1997657, exigen la permanencia en el
empleo como requisito para el otorgamiento de la prima técnica.
Es del caso traer a colación el concepto emitido por la Sala de Consulta y
Servicio Civil el 12 de diciembre del 2002, con ponencia de la Dra. Susa-
na Montes de Echeverri, en donde se dijo:
“Las anteriores precisiones llevan a la Sala a concluir que el
derecho al reconocimiento de la prima técnica considerada
como un incentivo para atraer o mantener en el servi-
cio público a empleados altamente calificados que se re-
quieran para el desempeño de cargos, se predica respecto
de los servidores públicos que tiene vocación de perma-
nencia en el servicio, es decir, de aquellos funcionarios
nombrados en propiedad previo el agotamiento del concurso
respectivo que les confiere los derechos de carrera adminis-
trativa o en el caso de los empleados de libre nombramiento y
remoción en las condiciones dichas” (Destaca la Sala).
656 Cita original n.º 1: Ver Artículos 4 y 5.
657 Cita original n.º 2: Artículo 1º.
186
Prima técnica. Magistrados de la

Corte Suprema de Justicia, del Consejo
de Estado y del Tribunal Disciplinario

Fecha: 26/06/2008
Radicado: 25000-23-25-000-2002-06567-01(7968-05)
Fecha: 13/03/1992
Radicado: 435
Sobre el carácter salarial de la prima técnica la Sala de Consulta y Ser-
vicio Civil del Consejo de Estado, en concepto de 13 de marzo de 1992,
Radicado No. 435, indicó:
“La sala estima que la mencionada disposición, debe armoni-
zarse con las contenidas en el Decreto Ley 1045 de 1978, que
fijan las prestaciones sociales de los empleados públicos del
orden nacional, y los factores salariales para la liquidación de
cada una de ellas, así por ejemplo, el artículo 33, establece
que para liquidar la prima de Navidad, entre otros factores, se
tendrá en cuenta la prima de vacaciones; y así, se determinan
los factores básicos para liquidar todas las prestaciones que,
según la ley, varían en cada caso.
4. De este modo, se observa que los factores establecidos en el
artículo 42 del Decreto de Ley 1042 de 1978 no son los únicos
elementos que constituyen salario, por lo mismo, es necesario
aplicar el concepto general contenido en el mismo artículo que
prevé que ´constituyen salario todas las sumas que habitual
y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus
servicios´.
5. Así la prima técnica, establecida por el Decreto 1016 del 17
de abril de 1991, para los Magistrados de la Corte Suprema
de Justicia, los Consejeros de Estado y los Magistrados del
Tribunal Disciplinario, constituyen factor salarial para liqui-
dar todas las prestaciones sociales fijados (sic) en disposicio-
nes legales, porque es un emolumento que se paga habitual y
periódicamente, como retribución del trabajo. Como el citado:
187
Decreto dispone lo contrario, es decir, que ´en ningún caso la

prima técnica constituirá factor salarial...´, considera la sala
que con ello se violan los principios laborales enunciados ante-
riormente, razón por la cual, es imperativo aplicar el principio
de la favorabilidad de las normas de derecho laboral para los
servidores públicos y privados, que en este caso consiste, en
considerar como factor salarial, las sumas pagadas por con-
cepto de prima técnica para la liquidación de las prestaciones
sociales´”.
(…).
Resulta contrario al principio de favorabilidad reconocer el carácter sa-
larial de la prima técnica estableciendo límites temporales que riñen con
las interpretaciones favorables expresadas y determinadas por el Consejo
de Estado.
La interpretación benéfica de la norma debe ser aplicada en su integridad
por lo cual no le está permitido a la administración elegir a partir de qué
fecha la acoge pues se estaría convirtiendo en legislador cayendo así en
arbitrariedades.
Prima técnica. Prescripción

Fecha: 10/10/2013
Radicado: 25000-23-25-000-2010-00842-01(2073-
12)
Fecha: 24/08/2006
Radicado: 1745
En este punto del debate conviene traer a colación el concepto emitido
por la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación el 24 de agos-
to de 2006658, que a partir de la regulación contenida en los artículos 151
658 Cita original n.º 34: Consejero Ponente Flavio Augusto Rodríguez Arce, Radicación
número: 11001-03-06-000-2006-00047-00(1745), actor: Ministro de Transporte.
188
del Decreto Ley 2158 de 1948659, 488660 y 489661 del Código Sustantivo
del Trabajo, hizo las siguientes precisiones acerca de la prescripción del
derecho al pago de las mesadas causadas de prima técnica, que esta Sala
comparte íntegramente:
“(…) Así, la prescripción de las mesadas cuando la prima técni-
ca se otorga por evaluación del desempeño, comienza a correr
a partir de la ejecutoria del correspondiente acto administrativo
de calificación; cuando se otorga por formación avanzada y ex-
periencia, el término se cuenta a partir del momento en que se
adquieran los títulos académicos o el tiempo exigido para cau-
sar el derecho, en ambos casos siempre y cuando se reúnan los
demás requisitos. Ahora bien, cuando la prima se otorga por
evaluación satisfactoria, se requiere acreditar periódicamente
dicha circunstancia y, por tanto, la prescripción actúa en forma
independiente para cada período evaluado. No ocurre lo mismo
cuando se reconoce la prima por formación avanzada y expe-
riencia, dado que en ese caso se acreditan los requisitos por una
sola vez y el derecho se adquiere en forma permanente.
Los términos de prescripción en materia laboral están estable-
cidos en beneficio de los trabajadores a fin de garantizar la
seguridad jurídica de los derechos que le han sido concedidos;
no obstante, si éstos no se reclaman oportunamente y el térmi-
no de prescripción se rebasa sin haberlos hecho efectivos, se
produce la extinción de los mismos por mandato legal – para
el caso, prescriben las mesadas no cobradas oportunamente,
pero el derecho se mantiene - y las acciones consagradas para
su protección se hacen improcedentes (…)”.
659 Cita original n.º 35: “Las acciones que emanen de las leyes sociales prescribirán en
tres años, que se contarán desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.
El simple reclamo escrito del trabajador, recibido por el {empleador}, sobre un derecho
o prestación debidamente determinado, interrumpirá la prescripción pero sólo por un
lapso igual.”.
660 Cita original n.º 36: “Articulo 488. Regla general. Las acciones correspondientes a
los derechos regulados en este código prescriben en tres (3) años, que se cuentan desde
que la respectiva obligación se haya hecho exigible, salvo en los casos de prescripciones
especiales establecidas en el Código Procesal del Trabajo o en el presente estatuto.”.
661 Cita original n.º 37: “Articulo 489. Interrupción de la prescripción. El simple recla-
mo escrito del trabajador, recibido por el {empleador}, acerca de un derecho debidamen-
te determinado, interrumpe la prescripción por una sola vez, la cual principia a contarse
de nuevo a partir del reclamo y por un lapso igual al señalado para la prescripción
correspondiente.”.
189
Prima técnica. Régimen de transición.

Derechos adquiridos

Fecha: 22/11/2007
Radicado: 11001-03-25-000-2002-00184-01(3823-02)
000-2005-00136-01(5782-05)/ Sentencia del
11/11/2009. Rad. 25000-23-25-000-2006-04443-
25000-23-25-000-2006-02077-01(2150-08)/ Sen-
tencia del 07/02/2013. Rad. 68001-23-31-000-
2009-00028-01(1877-10)
Fecha: 24/08/2006
Radicado: 1745
El Decreto acusado en su artículo 4º (Decreto 1724 del 04 de julio de
1997) preservó expresamente el derecho de quienes hubieren sido objeto
del reconocimiento de prima técnica en niveles diferentes a los que señaló el
mismo ordenamiento, de manera que ocurrió lo contrario a lo manifestado
por el actor, pues en efecto fueron amparados los derechos adquiridos por
los empleados que tenían causado su derecho.
Para el caso, la Sala prohíja la tesis de la Sala de Consulta y Servicio Civil
que en concepto de 24 de agosto de 2006, radicado bajo el No. 1745 señaló:
“2. Aplicación de los regímenes de transición
La solicitud de consulta señala que las peticiones de asignación
de prima se elevaron en julio de 2000 y que se adujeron al
efecto los decretos 1661 y 2164 de 1991. Entre la publicación
del reglamento interno de la prestación por el Director del
INVIAS, expedido mediante resolución No. 001229 del 18 de
marzo de 1994 y la fecha de las solicitudes algunos de los
peticionarios podrían encontrarse en las condiciones previstas
en los artículos 10, parágrafo 1º del decreto 1661 de 1991 y
190
4º del 1724 de 1997, que establecieron períodos de transición

legislativa.
‘Decreto 1661 de 1991. Artículo 10. (…) Parágrafo 1o. Los
funcionarios o empleados que a la fecha de expedición de
este Decreto tengan asignada Prima Técnica, continuarán
disfrutándola en las condiciones que haya sido otorgada
mientras permanezcan en el mismo cargo en la respectiva
entidad.’
Decreto 1724 de 1997. ‘Artículo 4o. Aquellos empleados a
quienes se les haya otorgado prima técnica, que desempeñen
cargos de niveles diferentes a los señalados en el presente
decreto, continuarán disfrutando de ella hasta su retiro del
organismo o hasta que se cumplan las condiciones para su
pérdida, consagradas en las normas vigentes al momento de
su otorgamiento.’
Tal como lo señala la Corte Constitucional ‘cuando un
trabajador ya cumplió con los requisitos necesarios para
poder acceder a un derecho, las nuevas leyes laborales que
modifiquen los requisitos para acceder a ese derecho no le
pueden ser aplicados. En este caso, entonces, se prohíbe la
retroactividad de la ley laboral, por cuanto el trabajador tendría
ya un derecho adquirido a acceder a ese derecho de acuerdo
con los requisitos del pasado.’
Es efecto específico de los regímenes de transición garantizar el
respeto de los derechos adquiridos conforme a la normatividad
anterior, razón por la cual quienes a partir de la publicación
de la resolución 001229 de 1994 y conforme al decreto 1661
de 1991 y a su reglamento venían percibiendo la prima,
tendrán derecho a seguirla recibiendo mientras cumplan los
requisitos para disfrutarla. Respecto de quienes la causaron y
no se les ha reconocido, la administración deberá constatar el
cumplimiento y acreditación de los requisitos exigidos en la ley
y si las mesadas han prescrito.
Por tanto, atendiendo la jurisprudencia y la doctrina de la
Sala, el reconocimiento de la prima técnica se fundamenta en
la causación del derecho siempre que “el candidato llenare los
requisitos” exigidos por el legislador, en cuyo caso se “proferirá
la resolución de asignación”, lo cual no implica la aplicación
retroactiva de la ley sino de la norma vigente al momento de
la causación en desarrollo de las garantías laborales, así como
191
de los regímenes de transición. Para el caso, técnicamente, por

virtud del régimen de transición, se produce el reconocimiento
de un derecho consolidado, adquirido con anterioridad a la
nueva legislación.
Según el ordenamiento jurídico y la jurisprudencia, el derecho
se constituye y adquiere en el momento en que se reúnen los
requisitos para acceder a la prima técnica. Por tanto, el acto
administrativo de reconocimiento por su contenido y esencia
se limita a concretar el derecho a la prima técnica, previa
constatación del cumplimiento de los requisitos; su naturaleza
es eminentemente declarativa y formaliza el pago de un
derecho adquirido con fundamento en situaciones particulares
consolidadas con anterioridad a la expedición del respectivo
acto.”.
En consecuencia, no surge la violación alegada en el sentido anotado.
Prima técnica. Requisito de disponibilidad

presupuestal

Fecha: 10/11/2010
Radicado: 25000-23-25-000-2006-02826-01(2273-07)
000-2003-04552-01(1003-08)/ Sentencia del
07/12/2011. Rad. 25000-23-25-000-2002-13090-
01(0534-09)
Fecha: 13/05/2001
Radicado: 1326
Al respecto, debe precisar la Sala que si bien las normas citadas parecie-
ran condicionar el reconocimiento de la prima técnica de un lado a las
necesidades especificas (sic) de cada Entidad y de otro a la disponibilidad
presupuestal existente para su pago, lo cierto es que ninguno de tales
aspectos constituye óbice para que una vez configurados los requisitos
192
para su otorgamiento, es decir, cumplidos cada uno de los elementos

definidos en la norma para la asignación de la prima técnica, se expida el
respectivo acto administrativo.
En efecto, la autorización otorgada a las Entidades para regular el régi-
men de prima técnica se encuentra completamente sujeta al marco ge-
neral de consagración del derecho desarrollado por el Gobierno Nacional,
en donde se encuentran definidos los criterios de asignación, los nive-
les y cargos susceptibles de su otorgamiento, los requisitos específicos
en cada caso para su consolidación, la cuantía límite de asignación y
el procedimiento a solicitud de parte que debe adelantar quien configu-
re el derecho a su favor en aras de su reconocimiento, de manera que
su otorgamiento no es facultativo por parte del Jefe del Organismo
respectivo, y la potestad reguladora atribuida en tales casos, se cir-
cunscribe únicamente a la precisión y adaptación de dicho régimen
general a las condiciones especiales de cada estructura y planta de
personal en las Entidades del Orden Nacional inicialmente mencio-
nadas y a la definición de la cuantía dentro del rango señalado en la
norma general.
Asimismo, la previsión respecto de la existencia de certificado de disponi-
bilidad presupuestal previo otorgamiento de la prima técnica, no impide
la configuración legal del derecho ni su reconocimiento, pues como en
otras oportunidades lo ha manifestado esta Corporación,662 ello consti-
tuye un procedimiento obligatorio de orden presupuestal que obedece al
principio constitucional de legalidad en el gasto público, cuya finalidad
es garantizar la existencia de recursos para el pago de la prima técnica
dentro de la respectiva vigencia presupuestal, pero no un requisito adi-
cional o condición legal para su reconocimiento.
Prima técnica. Requisito de

experiencia calificada

Fecha: 15/05/2013
Radicado: 25000-23-25-000-2010-00196-01(1146-12)
662 Cita original n.º 4: Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del
3 de mayo de 2001, Exp. 1326-01, C.P. Augusto Trejos Jaramillo. Sección Segunda,
Subsección A, Sentencias del 17 de abril de 2008 y del 21 de octubre de 2009, Rads.
2351-06 y 2356-07 respectivamente, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.
193

000-2010-00187-01(1880-12)/ Sentencia del
27/11/2014. Rad. 25000-23-25-000-2012-00364-
54001-23-33-000-2012-00152-01(3955-13)/ Senten-
cia del 09/07/2015. Rad. 25000-23-42-000-2012-
25000-23-42-000-2012-01503-01(0950-14)/ Senten-
cia del 20/08/2015. Rad. 76001-23-33-000-2013-
25000-23-42-000-2013-01936-01(2806-14)/ Senten-
cia del 27/08/2015. Rad. 54001-23-33-000-2013-
76001-23-33-000-2013-00239-01(2619-14)/ Senten-
cia del 22/02/2018. Rad. 25000-23-25-000-2012-
25000-23-42-000-2013-00433-01(0867-14)/ Senten-
cia del 22/03/2018. Rad. 54001-23-33-000-2015-
25000-23-42-000-2012-01329-01(3978-15)/ Senten-
cia del 18/05/2018. Rad. 25000-23-42-000-2012-
41001-23-33-000-2012-00098-01(3438-16)/ Senten-
cia del 13/08/2018. Rad. 25000-23-42-000-2012-
25000-23-42-000-2012-01847-01(1089-14)/ Senten-
cia del 20/09/2018. Rad. 41001-23-33-000-2012-
00179-01(0812-17)/ Sentencia del 28/11/2018.Rad.
13001-23-33-000-2013-00114-01(2892-14).
Fecha: 02/02/2012
Radicado: 2081
Así las cosas, a juicio de la Sala, resulta razonable que el literal a, del
artículo 2 del Decreto 1661 de 1991 exija como mínimo 3 años de expe-
riencia “cualificada” para efectos del reconocimiento de la prima técnica
por formación avanzada y experiencia altamente calificada, pues sólo en
el desempeño de las funciones del cargo respecto del cual se exigen los
anotados requisitos podrá el funcionario de que se trate adquirir la “ex-
194
periencia altamente calificada”, la cual, en todo caso deberá ser calificada

por el jefe del organismo.
Sobre la definición de la experiencia altamente calificada la Sala de Con-
sulta y servicio Civil de esta Corporación, en concepto No. 2081 de 2 de
febrero de 2012. Consejero Ponente Dr. William Zambrano Cetina, sos-
tuvo:
“(…) 6. Como puede observarse, la experiencia exigida para
acceder a la prima técnica está cualificada en cuanto debe ser
por al menos cinco (5) años y “altamente calificada”, lo que
de plano significa, siguiendo el sentido natural y obvio de las
palabras (artículo 28 Código Civil), que no es simplemente la
experiencia ordinaria obtenida en el ejercicio cotidiano de la
profesión, sino que exige un nivel especializado y superior en
una determinada área del respectivo quehacer, la cual es rele-
vante para el cargo a desempeñar.
Ese sentido natural y obvio concuerda con la definición lite-
ral de las palabras que componen la expresión analizada: al-
tamente, significa según el diccionario de la Real Academia
de la Lengua “perfecta o excelentemente, en extremo, en gran
manera”; y, según la misma fuente, calificada o cualificada
refiriéndose a una persona o trabajador significa “que está es-
pecialmente preparado para una tarea determinada.”
Es así que el artículo en cita dispone expresamente que para
efectos del otorgamiento de la prima técnica por este criterio de
asignación “se requiere que el funcionario acredite requisitos
que excedan los establecidos para el cargo que desem-
peñe.
7. Lo anterior tiene especial relación con la finalidad de la pri-
ma técnica de atraer y mantener al servicio del Estado a perso-
nal altamente especializado y calificado, mediante un incenti-
vo económico que compense diferencias salariales con el sector
privado. (…).”
Teniendo en cuenta lo anterior, y descendiendo al caso concreto, ad-

vierte la Sala que al expediente no se allegó elemento alguno que diera
por probada, en debida forma, la experiencia altamente calificada del
demandante, en los términos previstos en los Decretos 1661 y 2164 de
1991. En efecto, advierte el Despacho que sustancia la presente cau-
sa que si bien dentro del expediente reposa certificación laboral del
actor de 30 de mayo de 2007, suscrita por la Coordinadora del Grupo
195
Administración de Personal del Ministerio de Transporte la misma, en

primer lugar no está suscrita por el Jefe del Organismo, en este caso el
Ministro de Transporte, ni en ella se observa que medie delegación para
su expedición y, en segundo lugar, tampoco se advierte en ella que la
experiencia laboral del demandante sea calificada como se exige en el
referido artículo 4.
Prima técnica. Requisitos

para su reconocimiento

Fecha: 28/01/2010
Radicado: 25000-23-25-000-2004-05097-01(0158-08)
Fecha: 12/02/2004
Radicado: 1539
Así las cosas, para que la señora Burgos Arévalo pudiera ser merecedora
de la prima técnica solicitada, tendría primeramente que cumplir con el
requisito de estar nombrada en propiedad en el cargo respecto del cual
solicita la prestación; sin embargo, las piezas procesales obrantes en el
plenario son claras al demostrar que se encontraba ejerciendo un cargo
de carrera administrativa en virtud de la nueva planta de personal del
Ministerio de la Protección Social creada por el Decreto 207 del 3 de fe-
brero de 2003, nombramiento que se efectuó en provisionalidad.
En relación con este tema, la Sala de Consulta y Servicio Civil mediante
providencia del 12 de febrero de 2004 (EXP.1.539) resolvió uno de los
interrogantes presentados por el Ministerio de la Protección Social en
lo que se refiere al reconocimiento de la prima técnica a los servidores
nombrados en provisionalidad en cargos de carrera. Al respecto señaló:
“Debe tenerse presente en relación con los empleados nom-
brados en provisionalidad, que aunque el decreto extraordi-
nario 1661 de 1991 no señaló de manera expresa que el de-
recho a la prima técnica se sujetaba el ejercicio en propiedad
del empleo - vocación de permanencia -, los artículos 4° y
5° del decreto 2164 de 1991 establecieron de forma explícita
este requisito, en atención a la finalidad de este incentivo que
es el de atraer o mantener al servicio del Estado a personal al-
196
tamente calificado. Por tanto, en el caso de los denominados

nombramientos en provisionalidad, la finalidad perseguida se
hace nugatoria, pues no se puede atraer o mantener en un
empleo a un funcionario cuya modalidad de nombramiento
por disposición de la ley es meramente transitoria. En con-
clusión, no hay lugar al reconocimiento de prima técnica al
empleado con nombramiento provisional.
Por la razón anterior, a los empleados que venían nombra-
dos en propiedad y fueron incorporados en provisionalidad
no podía asignárseles prima y, por lo mismo, ningún derecho
derivan (sic) de un reconocimiento que parece no ser confor-
me a derecho.
No sobra reiterar que el empleado nombrado en provisiona-
lidad que es incorporado en la misma Sala (sic) desconoce
las razones jurídicas por las cuales, según lo expresa el Mi-
nisterio, algunos empleados provisionales con ocasión de re-
estructuraciones que implicaron reclasificación o cambio de
naturaleza de empleos en los Ministerios de Trabajo y Segu-
ridad Social y de Salud, se les reconoció y conservaron la pri-
ma técnica que tenían asignada. Al efectuarse la vinculación
en provisionalidad en cargos de carrera administrativa en la
nueva planta del Ministerio de la Protección Social, confor-
me a las disposiciones vigentes era patente que no era viable
reconocerles prima técnica a términos de los artículos 4° y
5° del decreto 2164 de 1991, modificado por el decreto 1335
de 1999, que exigen el desempeño en propiedad del cargo,
lo cual encuentra sustento -se repite- en el hecho de que la
permanencia en el cargo merece la creación de estímulos, de
los cuales en principio, no deben gozar quienes no tienen tal
vocación, dada la transitoriedad de su paso por la adminis-
tración….” (Subrayas de la Sala).
De lo anteriormente trascrito, se infiere que el nombramiento en pro-
piedad, entendido como aquel que se efectúa en cabeza de la persona
que además de cumplir los requisitos para desempeñar el cargo ha sido
seleccionado mediante concurso, o siendo un funcionario de libre nom-
bramiento y remoción lo desempeñe en propiedad, jurídicamente es el
que le confiere la permanencia en el empleo, requisito sine qua non para
el otorgamiento de la prima técnica.
197
Principios de favorabilidad
e inescindibilidad. Aplicación

Fecha: 21/06/2018
Radicado: 13001-23-33-000-2013-00100-01(3515-15)
Fecha: 31/07/1997
Radicado: 992
De acuerdo con el Diccionario de la Real Academia de la lengua Espa-
ñola, “escindir” significa “cortar, dividir, separar”. Así mismo, la palabra
inescindibilidad se forma con el prefijo “in” y el sufijo “bilidad”, que signi-
fica “algo que carece de la cualidad de ser escindido, es decir, refiere a lo
que no puede ser cortado, separado o dividido”.
El aludido principio en materia laboral se encuentra consagrado en el
artículo 21 del Código Sustantivo del Trabajo que señala:
“(…) NORMAS MAS FAVORABLES. En caso de conflicto o
duda sobre la aplicación de normas vigentes de trabajo, pre-
valece la más favorable al trabajador. La norma que se adopte
debe aplicarse en su integridad. (…)” (Se subraya).
Por su parte, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado663
expresó que este principio consiste en entender que las normas jurídicas
bajo las cuales debe regirse un asunto concreto, deben ser aplicadas en
su integridad, es decir, no pueden ser divididas para resolver con parte
de ellas y parte de otras el caso de que se trate.
A su vez, esta Sección664 en reiterada jurisprudencia ha señalado que la
inescindibilidad se estructura con fundamento en el principio de favora-
663 Cita original n.º 18: Ver entre otros: i) Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio
Civil, conflicto de 13 de junio de 2017, Consejero ponente Dr. Germán Bula Escobar,
radicación 11001-03-06-000-2017-00021-00; ii) Consejo de Estado, Sala de Consulta
y Servicio Civil, concepto de 31 de julio de 1997, Consejero ponente Augusto Trejos
Jaramillo, radicación 0992.
664 Cita original n.º 19: Ver entre otras: i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Admi-
nistrativo, Sección Segunda, sentencia de unificación jurisprudencial de 25 de agosto
de 2016, Consejera ponente Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, número interno 3420-
198
bilidad, según el cual, no es viable desmembrar las normas legales, de

manera que quien resulte beneficiario de un régimen debe aplicársele en
su integridad y no parcialmente tomando partes de uno y otro ordena-
miento. Textualmente, manifestó:
“(…) El principio de favorabilidad se aplica en aquellos casos
en que surge duda demostrada y fehaciente en el operador
jurídico sobre cuál es la disposición jurídica aplicable al mo-
mento de resolver un asunto sometido a su conocimiento, al
encontrar que dos o más textos legislativos vigentes al mo-
mento de causarse el derecho, gobiernan la solución del caso
concreto. En estos eventos los cánones protectores de los de-
rechos del trabajador y la seguridad social ordenan la elec-
ción de la disposición jurídica que mayor provecho otorgue al
trabajador, al afiliado o beneficiario del sistema de seguridad
social. El texto legal así escogido debe emplearse respetan-
do el principio de inescindibilidad o conglobamento, es decir,
aplicarse de manera íntegra en su relación con la totalidad
del cuerpo normativo al que pertenece, sin que sea admisible
escisiones o fragmentaciones tomando lo más favorable de las
disposiciones en conflicto, o utilizando disposiciones jurídicas
contenidas en un régimen normativo distinto al elegido (…)”.
Esta postura concuerda con la sostenida por la Corte Constitucional665
que al respecto:
“(…) La condición más beneficiosa para el trabajador, se en-
cuentra plenamente garantizada mediante la aplicación del
principio de favorabilidad que se consagra en materia laboral,
no sólo a nivel constitucional sino también legal, y a quien
corresponde determinar en cada caso concreto cuál norma es
más ventajosa o benéfica para el trabajador es a quien ha de
aplicarla o interpretarla. De conformidad con este mandato,
cuando una misma situación jurídica se halla regulada en
distintas fuentes formales del derecho (ley, costumbre, con-
2015 ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda,

Subsección A, sentencia de 8 de mayo de 2008, Consejero ponente Dr. Gustavo Gómez
Aranguren, número interno 1371-2007; iii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 9 de octubre de 2008,
Consejero ponente Dr. Jesús María Lemos Bustamante, número interno 3021-2004.
665 Cita original n.º 20: Ver entre otras: i) Sentencia C 168 de 1995, Magistrado ponente
Dr. Carlos Gaviria Díaz; ii) Sentencia T-832 A de 2013, magistrado ponente Dr. Luis
Ernesto Vargas Silva.
199
vención colectiva, etc), o en una misma, es deber de quien ha

de aplicar o interpretar las normas escoger aquella que resul-
te más beneficiosa o favorezca al trabajador. La favorabilidad
opera, entonces, no sólo cuando existe conflicto entre dos nor-
mas de distinta fuente formal, o entre dos normas de idéntica
fuente, sino también cuando existe una sola norma que ad-
mite varias interpretaciones; la norma así escogida debe ser
aplicada en su integridad, ya que no le está permitido al juez
elegir de cada norma lo más ventajoso y crear una tercera,
pues se estaría convirtiendo en legislador. (…)” (Se subraya).
De lo anterior se colige que el denominado principio de derecho laboral
de inescindibilidad o indivisibilidad, tradicionalmente ha sido consagra-
do en la legislación legal laboral colombiana como complemento del de
favorabilidad, según el cual, cuando en un asunto se encuentran dos o
más textos aplicables a la solución del caso concreto, la norma que se
adopte: i) debe ser la más favorable al trabajador y ii) debe ser aplicada
en su integridad, con lo cual, se evita el desmembramiento de las normas
legales para tomar aspectos favorables que uno y otro régimen ofrezca.
Fecha: 25/03/2010
Radicado: 76001-23-31-000-2004-00510-01(2366-06)
000-2014-00012-01(1321-15) CE-SUJ2-010-18/
000-2013-00741-01(4648-15) CE-SUJ2-013-18/
000-2013-02750-01(2579-17)
Fecha: 31/07/1997
Radicado: 992
El principio de la inescindibilidad está ligado al principio de favorabili-
dad. El principio de favorabilidad, surge de la existencia de varias nor-
mas aplicables a la misma relación objeto de controversia. En este caso
debe escogerse la disposición legal que sea más favorable a la persona,
pero su aplicación debe hacerse en su totalidad y no parcialmente.
200
La aplicación integral de la norma más favorable es lo que se denomina

como teoría de la inescindibilidad, la cual contempla la imposibilidad de
aplicar fraccionariamente una norma en un caso concreto, es decir, no
puede tomarse lo mas (sic) favorable de dos o mas (sic) normas para apli-
carlo a un determinado asunto.
Al respecto esta Corporación ha dicho:
“El principio de favorabilidad que trasciende de los artículos
53 de la Constitución Nacional y 21 del Código Sustantivo
del Trabajo se refiere a que, en el evento de que una situa-
ción jurídica se halle regulada por distintas fuentes formales
del derecho (ley, decreto, convención colectiva, etc), o varias
situaciones en una misma, quien ha de aplicarla o interpre-
tarla debe escoger la que resulte más beneficiosa o favorable
al trabajador. Es decir, la favorabilidad opera cuando existe
conflicto entre dos normas de distinta fuente formal o entre
dos disposiciones de idéntica fuente, casos en los cuales la
norma escogida debe ser aplicada en su integridad.”
“Este aspecto, el de la aplicación integral de la norma más
favorable, es lo que los doctrinantes han denominado teo-
ría de la inescindibilidad, es decir, el impedimento de aplicar
parcialmente la norma o de escindir su contenido.”666
(…).
Como lo estudiamos anteriormente, cuando hay varias normas que re-
gulan un mismo aspecto, se debe aplicar la mas (sic) beneficiosa al peti-
cionario en virtud del principio de favorabilidad; pero no es posible apli-
car los aspectos más favorables de una y de otra norma a una misma
situación, ya que se vulneraría el principio de la inescindibilidad, el cual
contempla que la aplicación de una norma debe realizarse integralmente.
De manera que en este asunto el régimen aplicado por la entidad de-
mandada es la Ley 100 de 1993, la cual debe aplicarse en su integridad.
El artículo 33 de la citada Ley consagra los requisitos para acceder a la
pensión de vejez que son: 55 años de edad para las mujeres y 1000 se-
manas cotizadas. Por lo tanto a la accionante no le es dable pretender
que le apliquen el régimen general de la Ley 100 de 1993 para obtener
sus pretensiones, y al mismo tiempo hacer uso del régimen anterior para
beneficiarse de una edad inferior. Así las cosas, se le debe reconocer su
666 Cita original n.º 2: Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. CP: Dr. Au-
gusto Trejos Jaramillo. Concepto de 31 de julio de 1997. Radicación: 992.
201
mesada pensional a partir de los 55 años de edad, tal como lo contempla

la normatividad bajo la cual la entidad demandada le reconoció el au-
mento pensional del 85% del ingreso base de liquidación.
Prohibición de recibir doble

asignación del tesoro público. Alcance

Fecha: 31/10/2018
Radicado: 25000-23-42-000-2015-00753-01(3786-16)
Ponente: Carmelo Perdomo Cuéter
Fechas: 27/01/1994 y 10/05/2001
Ponentes: Jaime Betancourt Cuartas y Flavio
Augusto Rodríguez Arce
A efectos de determinar el alcance del vocablo “asignación”, es preciso
tener en cuenta el análisis que sobre el particular hizo el Consejo de Es-
tado, sala de consulta y servicio civil, a través del concepto 1344 de 10
de mayo de 2001, consejero ponente Flavio Augusto Rodríguez Arce, al
indicar:
El desarrollo jurisprudencial del término “asignación”, puede
resumirse así: “con este vocablo genérico se designa en ha-
cienda pública toda cantidad de dinero que se fija y destina al
pago de las prestaciones relacionadas con el servicio público
oficial”, según la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia
- sentencia del 11 de diciembre de 1961 -.
Por su parte, esta Sala en la Consulta 896 de 1997667* sostuvo
que “...la prohibición de recibir más de una asignación del te-
soro público, está estrechamente relacionada con el ejercicio
de empleos en el sector oficial o con el pago de prestaciones
provenientes del ejercicio de estos empleos (...) las asignacio-
nes mencionadas en dichas normas comprenden los sueldos,
prestaciones sociales y toda clase de remuneración que tenga
como fundamento un vínculo o relación laboral con entidades
667 *Nota editorial: El concepto citado: es errado, pues el texto transcrito corresponde al
Concepto n.º 580 de 1994.
202
del Estado”; “bajo el vocablo asignación queda comprendida

toda remuneración que se reciba en forma periódica, mien-
tras se desempeña una función”.

asignación del tesoro público.
Excepción para los docentes pensionados

Fecha: 15/05/2008
Radicado: 25000-23-25-000-2005-02018-01(2055-06)
Otras sentencias que citan el mismo concepto 1305:
000-2004-03824-01(2170-08)/ Sentencia del
22/11/2012. Rad. 15001-23-31-000-2004-02695-
01 (0133-10)/ Sentencia del 15/03/2018. Rad.
05001-23-33-000-2014-00331-01(0509-16)/ Sen-
tencia del 22/03/2018. Rad. 25000-23-42-000-
2015-02644-01(1013-17)
Fechas: 08/08/1995 y 23/11/2000
Ponentes: Roberto Suárez Franco y Flavio Augusto
Rodríguez Arce
Al entrar en vigencia la Ley 4ª de 1992, mediante la cual se fijaron las
normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional
para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados
públicos, derogó tácitamente el artículo 32 del Decreto 1042 de 1978,
por cuanto el artículo 19 de la Ley Marco, señaló las excepciones a la
prohibición, consagrada en la nueva Constitución, de recibir más de
una asignación del Tesoro Público. Reza así el artículo 19 de la Ley 4ª
de 1992 (…).
Se debe precisar que, tal y como quedó redactada la excepción contenida
en el literal g), ésta permite la doble asignación de los empleados do-
centes oficiales que hubieren adquirido el derecho a la pensión hasta el
momento que entró en vigencia la Ley 4ª de 1992 y que simultáneamente
recibían otra asignación, es decir, la excepción no alude a situaciones
posteriores a su vigencia, sino a las anteriores a la misma. Dicha inter-
203
pretación ha sido acogida por esta Corporación en los Conceptos 712 del
8 de agosto de 1995 y 1305 del 23 de noviembre de 2000, emitidos por la
Sala de Consulta y Servicio Civil:
(…)
El caso consultado se refiere a un derecho de carácter labo-
ral radicado en cabeza de un servidor oficial docente, que
por razón de haber cumplido una serie de exigencias pre-
vistas en la Constitución y las leyes de la República adqui-
rió su derecho a la pensión y simultáneamente recibe otra
asignación del tesoro público. Hallándose en tal situación
entró en vigencia la Ley 4ª de 1992, que prohíbe, por regla
general, recibir más de una asignación del tesoro público;
pero que exceptúa a los servidores oficiales docentes que se
hallan pensionados, lo que quiere decir que estos funciona-
rios pueden recibir, además de su pensión, otra asignación
del tesoro público.
Consecuencialmente la excepción prevista por el literal g) del
artículo 19 de la Ley 4ª de 1992 no es aplicable a funcionarios
oficiales docentes que no hubieren reunido la totalidad de
los requisitos que prescribía la ley para obtener el derecho a
la pensión en el momento en que entró en vigencia la Ley 4ª
por cuanto los alcances del literal g) son claros en su texto,
además, porque atendiendo principios de hermenéutica las
excepciones previstas en normas jurídicas no son extensibles
en casos semejantes, por analogía.
Siendo ello así, los docentes que no reunían los requisitos le-
gales indispensables para obtener el reconocimiento de pen-
sión al entrar en vigencia la Ley 4ª de 1992, no pueden reci-
bir dos asignaciones del tesoro público, aunque una de estas
tenga el carácter de pensión”.
(…).
Atendiendo la letra y el espíritu del inciso 3o del artículo 6o de la Ley 60
de 1993, puede establecer la Sala que innegablemente el legislador au-
torizó tanto a los actuales como a los futuros docentes oficiales, además
de recibir las respectivas mesadas por la pensión gracia, recibir “cuales-
quiera otra clase de remuneraciones”, expresión que no supedita a que
se trate de remuneraciones provenientes exclusivamente de la actividad
docente.
204
Vistas así las cosas, la Sala advierte la contradicción que surge entre el
literal g) del artículo 19 de la Ley 4a de 1992 y el inciso 3o del artículo 6o
de la Ley 60 de 1993, pues mientras aquella disposición establece que
los docentes que no reunían los requisitos legales indispensables para
obtener el reconocimiento de la pensión al entrar en vigencia la misma
ley no pueden recibir dos asignaciones del Tesoro Público, esta otra nor-
ma consiente para todos los educadores, sin excepción alguna, percibir
la pensión gracia con cualesquiera otra clase de remuneraciones, a pesar
de que ambas provengan del erario.
La anterior discordancia legal, para el caso en concreto, habrá que solu-
cionarla, mediante el criterio hermenéutico fijado por el artículo 2o de la
Ley 153 de 1887, en el entendido de que ambas leyes son preexistentes al
hecho que se juzga, y en consecuencia deberá aplicarse la ley posterior,
es decir el artículo 6o de la Ley 60 de 1993.
En ese orden de ideas, concluye la Sala que a la actora no le es aplicable
la excepción prevista por el literal g) del artículo 19 de la Ley 4ª de 1992,
sino la autorización legal del artículo 6o de la Ley 60 de 1993, y enton-
ces, ella durante el 14 de julio de 1997 y el 13 de junio de 2001, podía al
mismo tiempo recibir la asignación salarial devengada en el Ministerio de
Hacienda Pública y Crédito Público y la pensión gracia a ella reconocida
como docente del Distrito Capital.

Excepción para los profesionales de la salud

Fecha: 10/10/2018
Radicado: 17001-23-33-000-2014-00475-01(4089-17)
Fecha: 27/08/1996
Radicado: 880
1. Se puede señalar, que el interrogante planteado por el Ministro de Sa-
lud y Seguridad Social ante el Consejo de Estado, respecto a la situación
205
de los médicos a quienes el artículo 2º de la Ley 269 de 1996668 les permi-

te desempeñar más de un empleo en entidades de derecho público frente
a la prohibición constitucional de la doble asignación (art. 128 C.N.), la
Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, emitió Concepto
880 del 27 de agosto de 1996669, en el que indicó:
Con respecto a los médicos se presenta una situación seme-
jante a la de los profesores de cátedra: ya se afirmó que el
artículo 128 de la Constitución prohíbe el desempeño simul-
táneo de más de un empleo público; igualmente “recibir más
de una asignación del tesoro público”; pero la misma dispo-
sición constitucional faculta al legislador para que en casos
especiales se disponga otra cosa. Y es precisamente lo que
ocurre con lo previsto en la ley 269 de 1996, “por la cual se
regula parcialmente el artículo 128 de la Constitución Políti-
ca”, en relación con quienes prestan sus servicios de salud en
las entidades de derecho público. En efecto, en su artículo 2o.
se permite al “personal asistencial que preste directamente
servicios de salud” para que pueda “desempeñar más de un
empleo en entidades de derecho público”.
(…)
Los médicos que presten servicio de salud podrán desempe-
ñar más de un empleo de su especialidad en diversas entida-
des de derecho público, con derecho a las correspondientes
prestaciones sociales, ciñéndose a las prescripciones legales
que rigen la materia (artículo 1o. Ley 269 de 1996).
Prohibición de doble asignación

del tesoro público. Excepción para
pensión de vejez del ISS del sector privado

Fecha: 08/11/2007
Radicado: 73001-23-31-000-2003-01810-01(5435-05)
668 Cita original n.º 45: Por la cual se regula parcialmente el artículo 128 de la Constitu-
ción Política, en relación con quienes prestan servicios de salud en las entidades de
derecho público.
669 Cita original n.º 46: C.P. Dr. Roberto Suárez Franco.
206

000-2001-00423-01(0262-08)/ Sentencia del
30/03/2011. Rad. 25000-23-25-000-2004-
06751-01(0956-10)/ Sentencia del 02/05/2013.
Rad. 25000-23-25-000-2010-01157-01(1742-
25-000-2008-00147-01(0882-13)/ Sentencia del
06/04/2017. Rad. 25000-23-42-000-2014-04103-
54001-23-33-000-2016-00056-01(1746-17)/
000-2013-00220-01(4721-15)/ Sentencia del
01/08/2018. Rad. 25000-23-42-000-2013-02538-
01(2091-15).
Fecha: 08/05/2003
Radicado: 1480
Ponente: Susana Montes de Echeverri
En relación con la prohibición constitucional consagrada en el artículo
128 de la C.P., la Sala considera que no se configura ninguna incompati-
bilidad entre recibir sueldo en un cargo público y pensión de vejez, pues
como lo expresó la Sala de Consulta y Servicio Civil en Concepto No. 1480
de 8 de mayo de 2003670, no se trata de dos asignaciones provenientes del
tesoro público, “…pues los recursos con los cuales se pagan estas últi-
mas a cargo del ISS, provienen o de los aportes patronales y de los apor-
tes del trabajador efectuados antes de la vigencia de la ley 100 de 1.993,
o son recursos parafiscales aportados después de su vigencia, aunque
es el ISS, en calidad de administrador de pensiones o del sector privado
o de los afiliados al Sistema General de Pensiones, quien reconoció y se
encuentra pagando las mesadas pensionales a que tienen derecho los
trabajadores, bien porque en el régimen anterior hubieren cumplido los
requisitos de tiempo de cotización y edad al servicio del sector privado, o
bien las semanas de cotización en cualquier sector después de la vigencia
de la ley 100.
670 Cita original n.º 2: Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil Consejera
Ponente: Susana Montes de Echeverri. Actor: Ministro de Relaciones Exteriores. Refe-
rencia: Tesoro Público: prohibición.
207
Es claro, entonces, que hoy y dentro del Sistema General de Pensiones,

no se puede afirmar que las pensiones reconocidas por los fondos de
pensiones o por el ISS, financiadas en todo o en parte con los aportes o
cotizaciones de índole parafiscal obligatoria pagados por entes públicos a
dichos fondos o al ISS, constituyen asignaciones provenientes del tesoro
público, pues una vez pagadas dichas cotizaciones patronales en cumpli-
miento de ese deber legal, los recursos son del Sistema y no pertenecen
ni a la Nación ni a las entidades que los administran. Con tales aportes,
las entidades públicas satisfacen un deber legal respecto de sus servido-
res y, por consiguiente, los recursos salen de su patrimonio e ingresan al
sistema general de pensiones, refundiéndose con todos los demás recur-
sos del mismo sistema, los cuales si bien tienen naturaleza pública671 por
provenir de una contribución parafiscal, no son propiedad de ninguna
entidad estatal ni pertenecen al tesoro público”.

Excepción por hora cátedra

Fecha: 04/02/2016
Radicado: 08001-23-31-000-2007-00609-01(1971-13)
Otra sentencia que cita los mismos conceptos:
Sentencia del 27/11/2017.Rad. 23001-23-33-000-
2013-00446-01(4548-14).
Fechas: 27/08/1996 y 10/05/2001
Ponentes: Roberto Suárez Franco y Flavio Augusto
Rodríguez Arce
Sobre los profesores de cátedra672, quienes en principio la ley consideró que
su vinculación debía ser mediante contrato de prestación de servicios por
671 Cita original n.º 3: Artículo 32, literal b, Ley 100 de 1.993 no modificado por la Ley 797
de 2.003.
672 Cita original n.º 10: Modalidad reservada para docentes de universidades del Estado y
de otras instituciones de educación superior estatales u oficiales, de conformidad con
208
períodos académicos, sujetos a las formalidades entre particulares deter-

minado por la naturaleza del servicio pero bajo registro presupuestal para
su perfeccionamiento, el cual podía darse por terminado sin derecho in-
demnización alguna, la Corte Constitucional en sentencia C-006 de 18 de
enero de 1996, indicó que “…estos profesores … tienen también una rela-
ción laboral subordinada, por cuanto cumplen una prestación personal de
servicio, igual a la que realizan los profesores de tiempo completo, de me-
dio tiempo o los llamados ocasionales a que se refiere el artículo 74. Ellos
devengan una remuneración por el trabajo desempeñado y están sujetos
a una subordinación como se les exige a los otros, como horarios, reunio-
nes, evaluaciones, etc., contemplados en el reglamento. Entonces frente a
esta similar situación de hecho que identifica la misma relación de trabajo
subordinado de estos servidores públicos, debe corresponderles el mismo
tratamiento en cuanto a prestaciones sociales, que deben pagárseles pro-
porcionalmente al trabajo desempeñado. Otro tratamiento desconocería el
principio de igualdad y de justicia y sería evidentemente discriminatorio”,
razones por las que se declaró inexequible por unidad normativa del artí-
culo 73, en lo pertinente.
Y el Consejo de Estado, en concepto 880-96 de la sala de consulta y servi-
cio civil de 27 de agosto de 1996, expresó:
“La ley 30 de 1992 excluye a los profesores de cátedra como
empleados públicos o trabajadores oficiales y la ley 4a de 1992
y les autoriza para recibir honorarios aunque simultáneamen-
te perciban otra asignación por parte del Estado”.
Y cabe citar que la misma sala de consulta y servicio civil, en concepto
de 10 de mayo de 2001, sobre lo que debe entenderse por “asignación”,
concluyó que es “… un término genérico que comprende las sumas pro-
venientes del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que
tenga parte mayoritaria el Estado, percibidas por los servidores públicos
- sin excepción, dado que la expresión ‘nadie’ no excluye a ninguno de
ellos -, por concepto de remuneración, consista ésta en salario o pres-
taciones, honorarios o cualquier otro emolumento o retribución, salvo
aquellas exceptuadas de forma expresa por el legislador”673.
la Ley 30 de 1992.
673 Cita original n.º 11. Consejo de Estado, sala de consulta y servicio civil, consejero ponen-
te: Flavio Augusto Rodríguez Arce, concepto de 10 de mayo de 2001, radicación 1344.
209
Prohibición de recibir doble asignación del tesoro

público. Excepción por la extensión de la jornada
laboral para empleados del sector salud

Fecha: 28/02/2008
Radicado: 050012331000199801853 01 (0095-
2007)
000-2001-00452-01(6596-05)/ Sentencia del
15/12/2011. Rad. 38001-23-31-000-2002-00216-
01(0666-11)
Fecha: 09/03/2000
Radicado: 1254
Por su parte la Ley 269 de 1996, a través de la cual se “regula parcial-
mente el artículo 128 de la Constitución Política, en relación con quienes
prestan servicios de salud en las entidades de derecho público”, dispuso
en su artículo 2º:
ARTÍCULO 2º. GARANTÍA DE PRESTACIÓN DEL SERVICIO
PÚBLICO DE SALUD. Corresponde al Estado garantizar la
atención en salud como un servicio público esencial, y en tal
carácter el acceso permanente de todas las personas a dicho
servicio, razón por la cual el personal asistencial que preste
directamente servicios de salud podrá desempeñar más de un
empleo en entidades de derecho público.
La jornada de trabajo del personal que cumple funcio-
nes de carácter asistencial en las entidades prestadoras
de servicios de salud podrá ser máximo de doce horas
diarias, sin que exceda de 66 horas, cualquiera sea la
modalidad de su vinculación (…)674.”.
674 Cita original n.º.8: El aparte resaltado fue objeto de pronunciamiento de constitucio-
nalidad mediante Sentencia C-206 de 2003: “(...) Lo anterior es aún más claro cuando
se analiza el título de la Ley 269 de 1996, pues éste señala expresamente que ella
210
Esta disposición no puede ser entendida como una modificación a la ex-

tensión de la jornada laboral semanal, por cuanto, de serlo, constituiría
una discriminación frente a otros servidores públicos e, incluso, frente a
empleados del sector privado, que desempeñan funciones iguales o simi-
lares y tienen jornadas considerablemente inferiores.
Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C-206 de 2003, a través
de la cual se declaró inhibida para emitir un pronunciamiento de mérito
sobre la norma mencionada, al considerar que la demanda se presentaba
por “una hipótesis inexistente que surge de la errónea interpretación del
texto legal”, sostuvo:
“Y esos cuestionamientos podrían eventualmente generar una
cierta discusión constitucional. Sin embargo lo cierto es que
esos cargos de igualdad y afectación del derecho al descanso
fueron dirigidos contra otro contenido normativo, pues el actor
supuso equivocadamente que la disposición acusada regulaba
genéricamente la jornada laboral del personal asistencial en
salud. Pero ello no es así, pues ese aparte se refiere exclusi-
vamente a aquellos trabajadores que desempeñan un doble
empleo, con lo cual la situación procesal varía profundamente.
En efecto, la Corte no puede trasladar los ataques dirigidos
contra un contenido normativo (la regulación genérica de la jor-
nada laboral de los trabajadores de la salud) al examen de
otro contenido normativo, si este último no fue demandado (la
jornada de aquellos trabajadores de la salud que desempeñan
más de un empleo), puesto que, se repite, con excepción de los
casos de revisión automática, el control constitucional en Co-
lombia no es oficioso.”.
Según lo anterior, la jornada laboral prevista en la ley 269 de 1996 se

aplica a aquellos servidores que desempeñan más de un empleo asisten-
“regula parcialmente el artículo 128 de la Constitución Política, en relación con quienes

prestan servicios de salud en las entidades de derecho público”. Ahora bien, el artículo
128 constitucional establece que “nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un
empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de
empresas o instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos
expresamente determinados por la Ley”. Es pues evidente que la ley se refiere a la regu-
lación de una de las excepciones a la prohibición constitucional para desempeñar más
de un empleo público y recibir más de una asignación que provenga del tesoro público.
Por tanto, normas como la aquí demandada se ocupan de establecer las excepciones a
la prohibición del artículo 128 constitucional, y por ello no regulan en general la jornada
laboral del personal asistencial que labora en instituciones públicas sino exclusivamente
de aquellos que desempeñen más de un empleo en entidades de derecho público.”.
211
cial en salud, situación que no corresponde a la discutida para el sistema

de turnos que rige en el Hospital General de Medellín675.
Rama judicial. Reincorporación

de pensionados a cargos oficiales

Fecha: 28/09/2016
Radicado: 13001-23-31-000-2010-00037-01(1220-13)
Fecha: 27/04/2006
Radicado: 1733
En efecto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en
concepto 1733, de 27 de abril de 2006, consejero ponente: Gustavo Apon-
te Santos, al resolver una consulta sobre el reajuste de una pensión de
un jubilado de la Rama Ejecutiva que reingresó al servicio público como
magistrado del Consejo Nacional Electoral, en uno de sus apartes, dijo:
(…)
Puntualiza la Sala, que al contrario de lo que ocurre en la
Rama Ejecutiva, donde el reingreso de pensionados se hace
por vía de excepción, para la Rama Judicial existen dos nor-
mas legales que autorizan la reincorporación en forma más
amplia. La primera de esas normas, de carácter general, pues
se refiere a la reincorporación a “cargos oficiales” de pensio-
nados por servicios y por tanto, aplicable al reingreso a la
función pública en la Rama Judicial, es la Ley 171 del 29
de diciembre de 1961, que establece en el primer inciso del
artículo 4.º (…).
675 Cita original n.º 9: En el mismo sentido se pronunció la Sala de Consulta y Servicio Ci-
vil del Consejo de Estado en concepto del 9 de marzo de 2000, M.P. Dr. Flavio Augusto
Rodríguez Arce, radicado 1254: “(...) Ahora bien, teniendo en cuenta la finalidad de la
ley 269 de 1996 -establecer una excepción a la prohibición de recibir más (sic) de una
asignación proveniente del tesoro público-, la ampliación de la jornada a un máximo de
12 horas diarias y 66 semanales, no significa necesariamente que se haya abandonado
el límite legal de la jornada ordinaria con la misma entidad pública. De este modo, es po-
sible que un determinado servidor preste sus servicios por fuera de la jornada ordinaria
de 44 horas (art. 33 del decreto 1042 de 1978), en la misma o en otra entidad pública”.
212
(…)
El demandante, al haber reingresado al servicio público -después de que
la Caja de Previsión Social de la Universidad de Cartagena le reconoció la
pensión vitalicia de jubilación, mediante Resolución 277 de 13 de diciem-
bre de 1995- en un cargo de la Rama Judicial como abogado asistente o
magistrado auxiliar de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema
de Justicia, entre el 30 de abril de 1998 (con efectos fiscales a partir del
día siguiente 1.º de mayo de ese mismo año) y el 10 de enero de 2009,
tiene derecho, a juicio de la Sala, a que se le reajuste la pensión, en con-
formidad con el artículo 11 del Decreto 542 de 1977.
Recobro de cuotas partes pensionales. Prescripción
Sentencia: Consejo de Estado. Sección Cuarta

Fecha: 31/10/2018
Radicado: 25000-23-27-000-2012-00250-02(23201)
Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez
000-2014-00224-01(22913)
Conceptos citados: Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil
Fechas: 11/12/2007 y 28/05/2008
Ponentes: Enrique José Arboleda Perdomo y Gusta-
vo Aponte Santos
2.1. De la prescripción antes de la Ley 1066
Frente al recobro de cuotas partes pensionales pagadas antes de la Ley
1066 se presentaron dos posiciones. Por un lado, la imprescriptibilidad,
expuesta por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
Por el otro, la prescriptibilidad, propuesta por las secciones Segunda y
Cuarta de la misma corporación.
2.1.1. Imprescriptibilidad676
Para la Sala de Consulta y Servicio Civil, el derecho de recobro de las
cuotas partes pensionales pagadas antes de la Ley 1066 es imprescripti-
676 Cita original n.º 14: Esta postura fue expuesta por la Sala de Consulta y Servicio Civil
en el concepto Nº. 1853 del 11 de diciembre de 2007 y se reiteró en el concepto Nº.
1895 del 28 de mayo de 2008.
213
ble, pues antes de esta codificación no existía norma que consagrara la

extinción de la obligación por prescripción.
No resultaba aplicable lo previsto en el Código Civil, porque se estableció
la imprescriptibilidad de bienes fiscales de entidades de derecho público
mediante la prohibición de su declaración de pertenencia (art. 407.4 del
CPC).
Y tampoco podía aplicarse lo previsto en el artículo 41 del Decreto 3135
de 1968, toda vez que la prescripción trienal establecida en esta codifica-
ción solo operaba para los derechos prestacionales de los servidores pú-
blicos, no para los derechos de crédito entre entidades públicas. Prueba
de esto es que la interrupción del término de prescripción estaba sujeta
al reclamo escrito del trabajador.
Por eso, al tratarse de una relación interadministrativa y de colaboración
armónica entre entidades públicas, no era posible “expedir actos admi-
nistrativos de contenido obligacional, ni tampoco el cobro de intereses o la
prescripción de los derechos surgidos de la misma677”, pues, se insiste, no
existía norma que estableciera la extinción de la obligación por prescrip-
ción.
Esa regla se confirmaba, también, con la supresión de obligaciones recí-
procas entre entidades del orden nacional por concepto de cuotas partes
pensionales asumidas antes del 1º de abril de 1994, prevista en la Ley
490. No se hubiera necesitado de esa autorización en caso de haber sido
prescriptible el derecho de recobro, por lo que “tácitamente” se reconoció
su imprescriptibilidad678.
En aplicación de lo dicho, el órgano consultivo conceptuó que la pres-
cripción del recobro de cuotas partes pensionales pagadas antes de la
Ley 1066 de 2006 sólo tenía lugar a partir de su vigencia. Por lo tanto,
once (11) de diciembre de 2007, M.P.: Enrique José Arboleda Perdomo, rdo.: 1853.
678 Cita original n.º 16: En palabras de la Sala de Consulta: “el mismo legislador al autori-
zar en el artículo 4º de la Ley 490 de 1998 que las entidades públicas del orden nacional
suprimieran contablemente las obligaciones que por este concepto se hubieran causado
hasta el 1 de abril de 1994, reconoció tácitamente que las mismas no tenían término de
prescripción. Era necesario, por tanto, establecer una especie de amnistía, como en efec-
to lo hizo, para sanear la cartera acumulada. Sin embargo, el objetivo de saneamiento
que persiguió la Ley 490 de 1998 no tuvo la eficacia esperada, puesto que en dicha Ley
no se previó un término específico de prescripción para esas obligaciones, generándose
de nuevo la misma problemática de acumulación de cartera vencida.”. Consejo de Es-
tado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del veintiocho (28) de mayo de 2008,
M.P.: Gustavo Aponte Santos, rdo.: 1895.
214
solo a partir del 29 de julio de 2006 era posible computar el término de

prescripción de 3 años para el derecho de recobro de cuotas partes pen-
sionales pagadas con anterioridad a la Ley 1066.
A modo de ejemplo: si una cuota parte pensional se pagó en el año 1975,
su término de prescripción se extenderá desde el 29 de julio de 2006 al
29 de julio de 2009, siempre que no se registre una causal de interrup-
ción. Bajo esta postura, el término de prescripción no podría computar-
se, entonces, desde el pago realizado en el año 1975.
Régimen de ahorro individual con

solidaridad. Afiliación y bonos pensionales

Fecha: 13/03/2003
Radicado: 11001-03-25-000-1997-6715-01(16715)
Ponente: Nicolás Pájaro Peñaranda
Fecha: 22/05/1997
Radicado: 972
Como se indicó precedentemente en el Régimen de Ahorro Individual con
Solidaridad para acceder a la pensión sólo se requiere que el capital acu-
mulado en la cuenta individual de ahorro, en la que se cuenta como tal
el valor del bono pensional, el beneficiado tenga capital suficiente para
obtener una pensión mensual superior al 110% del salario mínimo legal.
Si se lee aisladamente el inciso 1° del Artículo 64 de la Ley 100 de 1993
se podría pensar que las personas que al entrar en vigencia el Sistema
General de Pensiones consagrado en ella tenían 55 años de edad o más si
son hombres, ó 50 años o más si son mujeres, que por decidir cotizar por
lo menos 500 semanas en el R.A.I.S. podían afiliarse a él, podrían pensio-
narse anticipadamente si el capital acumulado en su cuenta individual
de ahorros les permitiera obtener una pensión mensual superior al 110%
del salario mínimo legal mensual vigente a la sazón, con los aumentos
previstos en ese artículo.
Sin embargo, el alcance exacto de este inciso en lo que atañe a estos afi-
liados sólo puede establecerse si se analiza de cara al segundo inciso y a
lo dispuesto en el Artículo 61 de esa ley.
215
Ello, porque en ese inciso (2°) se prevé como opción del trabajador que
cumpla con los requisitos para acceder a la pensión cuando el capital
acumulado en su cuenta individual de ahorro le permita obtener una
pensión del valor indicado, la de continuar cotizando mientras dure la
relación laboral, legal o reglamentaria y hasta la fecha en la cual el tra-
bajador cumpla los 60 años de edad si es mujer y 62 si es hombre, lo
que quiere decir que si opta por pensionarse cesa en el deber de seguir
cotizando y sólo si lo decide puede continuar haciéndolo; en cambio en
el Artículo 61 de la Ley 100 de 1993 se consagra como única posibilidad
de afiliación al R.A.I.S. para quienes cuenten con 55 años o más de edad
si son hombres ó 50 o más si son mujeres, el comprometerse a cotizar
mínimo 500 semanas, lo que implica que así estas personas tengan en
su cuenta individual de ahorros el capital requerido para obtener una
pensión equivalente al 110% del salario mínimo legal mensual vigente,
necesariamente y en razón del compromiso adquirido en el momento de
afiliarse al R.A.I.S. deben continuar cotizando hasta completar 500 se-
manas.
Y si a las mismas no les es dable pensionarse anticipadamente, ello im-
plica que su bono pensional tampoco es negociable, porque lo que genera
la negociabilidad de éste, según voces del Artículo 12 del Decreto 1299
de 1994 es el hecho de que el afiliado se pensione antes de la fecha de su
redención y como el que se afilió al R.A.I.S. con base en lo dispuesto en
el Artículo 61 de la Ley 100 de 1993 debe cotizar mínimo 500 semanas,
sólo podría pensionarse anticipadamente si este número de semanas ha
transcurrido, pues únicamente entonces puede dejar de cotizar al siste-
ma.
(…).
La comentada es la interpretación que corresponde hacer del artículo
demandado frente al Artículo 61 de la Ley 100 de 1993, el Artículo 12 del
Decreto 1299 de 1994 y el Artículo 20 del Decreto 1748 de 1995, porque
sólo así se extracta el sentido exacto de cada una de estas disposiciones,
toda vez que se encuentra la correspondencia, consonancia y armonía
que entre las mismas existe. Tomada cada una en forma independiente
no se establece con precisión su alcance y podría pensarse que encierran
mandatos contradictorios cuando en realidad entre ellos hay unicidad de
contenido.
Para reforzar lo anterior es pertinente tener en cuenta lo que sobre el
particular dijo el Ministerio Público en el alegato de fondo:
216
“Dentro de este contexto para el Ministerio Público la norma

acusada -artículo 21 del decreto 1474 de 1997- no quebranta
las normas citadas en la demanda.
En efecto a términos del artículo 16 de la Ley 100 de 1993 a
ninguna persona le es dable distribuir las cotizaciones obli-
gatorias entre los dos regímenes del sistema general de pen-
siones, pues como bien se sabe éste se compone por dos re-
gímenes solidarios excluyentes y la modalidad de los bonos
pensionales es mecanismo propio de los fondos privados de
pensiones, denominado régimen de ahorro individual con so-
lidaridad y como bien lo anota la Sala de Consulta quienes se
afilian al mismo se someten a todas las condiciones previstas
para dicho régimen.
(…).
La Sala de Consulta en el concepto ya mencionado respondió
que:
“El literal b) del artículo 61 de la Ley 100 de 1993 exige ne-
cesariamente la cotización de por lo menos 500 semanas en
el régimen de ahorro individual con solidaridad, para perte-
necer a éste, (Se refiere la Sala a las edades ya mencionadas
para el 1° de abril de 1994 fecha de entrada en vigencia del
sistema general de pensiones), de tal manera que si no se
reúne ese número mínimo de semanas de cotización, esas
personas se encuentran excluidas de dicho régimen.
Por lo tanto, si esas personas no han cotizado un mínimo de
500 semanas al régimen de ahorro individual con solidaridad
no tienen derecho a negociar el bono pensional y (a) pensio-
narse anticipadamente conforme al artículo 64 de la Ley 100
de 1993”. (fls.74 a 77)
Infíerese (sic) de lo expuesto que la norma acusada conforme a la cual

la decisión que tomen las personas a que se refiere el literal b) del Artí-
culo 61 de la Ley 100 de 1993 de cotizar quinientas (500) semanas en
el R.A.I.S. implica la obligación que asumen las mismas de no negociar
el respectivo bono pensional tipo A expedido a su favor antes del venci-
miento de dicho período, no quebranta las disposiciones de extirpe legal
y reglamentario que se invocan como transgredidas en la demanda y por
consiguiente, como lo sugiere el Ministerio Público, las súplicas de la
misma ameritan denegarse.
217
Régimen pensional extralegal en el nivel

territorial. Efectos del precedente judicial

Fecha: 26/10/2017
Radicado: 76001-23-33-000-2013-00546-02(0432-16)
Otra providencia que cita el mismo concepto:
Auto del 26/10/2017. Rad. 76001-23-33-000-
2013-00041-01(0692-16)
Fecha: 23/11/2011
Radicado: 2061
Además, en el concepto de la Sala y Servicio Civil, de fecha 23 de noviem-
bre de 2011679, que el mismo demandante trae a colación en el libelo680,
se dejó claro que aunque la posición actual de este Cuerpo Colegiado está
orientada a reconocer las pensiones de regímenes territoriales a quienes
cumplan con los requisitos para ello, los asuntos dirimidos judicialmente
con anterioridad, hacen tránsito a cosa juzgada, no pudiéndose reabrir el
debate en torno a tales asuntos. En dicha oportunidad, se precisó:
679 Cita original n.º 18: CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL.
Consejero ponente: ENRIQUE JOSÉ ARBOLEDA PERDOMO Bogotá, D. C., veintitrés
(23) de noviembre de dos mil once (2011) Radicación número: 11001-03-06-000-2011-
00033-00(2061) Actor: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL.
Referencia: El régimen pensional extralegal en el nivel territorial. Decisiones judicia-

les en las situaciones individuales derivadas del régimen pensional extralegal de la
Universidad del Valle. El precedente jurisprudencial. Los efectos de cosa juzgada de
las decisiones judiciales.
La pregunta planteada fue: ¿Son de obligatorio cumplimiento para la Universidad del

Valle a título de precedente jurisprudencial, las sentencias que declaren la nulidad de
un acto administrativo particular y concreto, proferidas por las Secciones o Subsec-
ciones del Consejo de Estado, como consecuencia de la acción de Nulidad y Restable-
cimiento del Derecho señalada en el artículo 85 del C.C.A.? ¿O por el contrario, dichas
sentencias obligan exclusivamente a las partes que hayan intervenido en el respectivo
proceso, es decir, poseen efectos inter partes?
680 Cita original n.º 19: Folios 13-14 del expediente.
218
“(…) la segunda posición del Consejo de Estado, esto es, la

que convalida las situaciones pensionales extralegales de la
Universidad del Valle con fundamento en una interpretación
del artículo 146 de la ley 100 de 1993, es la que de acuerdo
con el artículo 114 de la ley 1395 de 2010 y debido a su ac-
tualidad debe tenerse en cuenta como precedente jurispru-
dencial, por cuanto ha sido sostenida hasta hoy en diferentes
fallos de las dos Subsecciones que componen la Sección Se-
gunda del Consejo de Estado, de manera sistemática y conti-
nua, desde hace más de cuatro años.
(…) los procesos ya decididos y que hicieron tránsito a cosa
juzgada no pueden ser objeto de nuevos pronunciamientos
administrativos, en virtud de la estabilidad propia de la cosa
juzgada. De otra parte, si la Universidad del Valle considera
tener “argumentos consistentes” de carácter constitucional o
legal para apartarse del precedente jurisprudencial al decidir
sobre casos concretos, posibilidad que plantea la Corte Cons-
titucional en sus Sentencias C-539 de 2011 y T-439 de 2000,
deberá exponerlos con toda precisión, en cada caso, para de-
jar en claro las poderosas razones por las cuales no sigue
la posición del máximo intérprete. Adicionalmente, siempre
podría la Universidad del Valle promover que el Consejo de
Estado, en la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo,
por importancia jurídica avoque el conocimiento de alguno
de los procesos que sobre esta materia se encuentren para
sentencia en la Sección Segunda, y de esta manera resuelva
en definitiva sobre la eventual validez de las tesis jurídicas
sostenidas por la Universidad.”
Así mismo, es preciso recordar que “La cosa juzgada es una institución
jurídica procesal mediante la cual, se otorga a las decisiones plasmadas
en una sentencia y a otras providencias, el carácter de inmutables, vin-
culantes y definitivas, advirtiéndose que los citados efectos se conciben
por disposición expresa del ordenamiento jurídico para lograr la termi-
nación definitiva de controversias y alcanzar un estado de seguridad ju-
rídica.”681.
681 Cita original n.º 20: CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINIS-
TRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “B” Consejero ponente: SANDRA LIS-
SET IBARRA VÉLEZ Bogotá, D.C., seis (6) de julio de dos mil diecisiete (2017). Radica-
ción número: 25000-23-42-000-2015-03267-01(4406-16) Actor: ORLANDO GARCÍA
TIERRADENTRO. Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN
PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL.
219
Salario. Causación del derecho

Fecha: 11/03/2010
Radicado: 11001-03-25-000-2008-00021-00(0549-
08)
Fecha: 21/06/1989
Radicado: 281
Ponente: Hernán Cardoso Durán
Sobre esta misma materia, se pronunció también el Consejo de Estado,
Sección Segunda, C. P. Dr. Alejandro Ordoñez Maldonado (actor Luis Al-
berto Jiménez Polanco), en la sentencia de 21 de marzo de 2002, Radica-
do No. 3165-99. En ese proceso se solicitó la anulación de la Circular No.
71 y el Oficio No. 00424 de 14 y 21 de octubre de 1999 del Ministerio de
Educación, que disponían el no pago del salario en caso de huelga. Dejó
sentado entonces la Sala que:
“Considera la sala que no le asiste razón al censor en sus afir-
maciones sobre la derogatoria del Decreto 1647 de 1967. El
artículo 12 del Decreto 3135 de 1968, regula una situación
diferente a la que regula el Decreto 1647 de 1967. En el dere-
cho al salario existen dos situaciones diferentes que se deben
distinguir para entender la complementariedad de las normas
citadas por el censor. Una es la causación del derecho y otra
es el pago. En efecto, el Decreto 1647 de 1967 consagra el prin-
cipio natural y elemental de causación del derecho al salario,
según el cual por ser éste la contraprestación al servicio del
trabajador o el empleado, sólo se causa cuando dicho servicio
se ha realizado efectivamente. Una vez causado el salario, es
obligación del empleador realizar el pago completo del mismo y
sólo se permite al empleador retener, compensar o deducir su-
mas del salario a pagar en las condiciones que el Decreto 3135
de 1968 y las normas posteriores que han reglamentado dicho
precepto legal establecen. Sólo puede tratarse en las normas
de deducción, retención, compensación o embargo de los sala-
rios que se han causado. Así las cosas, considera la Sala que
las normas acusadas son complementarias y no excluyentes,
tienen plena vigencia y en consecuencia no le asiste al deman-
220
dante razón al considerar invalidez del acto administrativo por

una falsa motivación por error de derecho. Considera la sala
que la sanción disciplinaria que dispone del salario del traba-
jador puede ocurrir por dos situaciones: a) Porque el trabajador
fue suspendido del trabajo temporalmente y se descuenta el
salario del tiempo de suspensión, o b) Porque al trabajador
se le impuso una multa que se deduce del salario a pagar.
Considera la Sala que el no pago de los salarios por días no
trabajados no constituye una sanción disciplinaria y atendien-
do a que los cargos impetrados por el actor contra los actos
parten de dicha errónea consideración, deberán desestimarse.
De acuerdo con lo precedente, para la sala no tiene vocación
de prosperidad la demanda sobre la validez de la circular 71
y el oficio 00424 de 14 y 21 de octubre respectivamente por lo
que deberán denegarse las pretensiones del demandante.”682.
Salario. Concepto

Fecha: 05/08/2010
Radicado: 05001-23-31-000-1998-00307-01(4935-05)
Sentencia del 21/10/2011.Rad. 52001-23-31-
000-2003-00451-01(1016-09)/ Sentencia del
15/12/2011.Rad. 68001-23-15-000-2001-02652-
02(1076-11)/ Sentencia del 07/02/2013.Rad.
52001-23-31-000-2008-00282-01(0273-11)/ Sen-
tencia del 30/01/2014.Rad. 05001-23-31-000-
2004-05402-01(2085-10)
Fecha: 10/08/2006
Radicado: 1760
682 Cita original n.º 2: En el mismo sentido las sentencias de 25 de marzo de 2004, radi-
cación No. 492-01, número único 11001-03-25-000-2001<00029>00; 10 de febrero
de 2000, expediente No. 5410, ponencia de la Doctora Olga Inés Navarrete Barrero;
concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del 21 de junio de 1989, radicado bajo
el No. 281; Corte Constitucional, Sentencia T-1059/01 de 5 de octubre de 2001, con
ponencia del Magistrado doctor Jaime Araújo Rentería.
221
Para esclarecer la controversia planteada la Sala considera necesario de-

terminar en primer lugar cual es la naturaleza jurídica del derecho la-
boral reclamado –aguinaldo-, esto es, si es salarial o prestacional, para
posteriormente verificar si el Alcalde Municipal tenía competencia para
incrementar su valor mediante el acto demandado, análisis que resulta
relevante, debido a que tanto la Constitución de 1886 como en la de
1991, la competencia que se fija para regular el régimen salarial no es la
misma que se asigna para establecer el régimen prestacional.
En cuanto al salario se ha entendido de manera general que es todo lo
que se paga directamente por la retribución o contraprestación del tra-
bajo realizado. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado
al precisar el concepto de salario expresó que “(…) en términos generales,
constituye salario todo lo que recibe el servidor público como retribución
por sus servicios de manera habitual y periódica, sea cualquiera la deno-
minación que se le dé. Es decir, el salario es la consecuencia directa del
derecho fundamental al trabajo y principio mínimo fundamental de ese
derecho, al tenor del artículo 53 de la Carta, que consagra como tal, entre
otros, la “remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la calidad y
cantidad de trabajo” 683.
Salario. Concepto y principio

de intangibilidad

Fecha: 28/06/2012
Radicado: 05001-23-31-000-2001-02260-01(0584-10)
Fecha: 13/11/2008
Radicado: 1878 A
Noción de Salario fue retomada por la Sala de Consulta y Servicio Civil684
enfatizando que el salario comprende “todo pago recibido del empleador
que además de tener un propósito retributivo constituya un ingreso per-
683 Cita original n.º 2: Consulta No. 1760 del 10 de agosto de 2006. MP. Luis Fernando
Álvarez Jaramillo.
ponente: WILLIAM ZAMBRANO CETINA, concepto de 13 de noviembre 2008, Radica-
222
sonal del funcionario y sea habitual”, lo cual es importante tratándose

de relaciones laborales de tipo legal y reglamentaria, “pues para el em-
pleado público, todo pago de NATURALEZA salarial, es decir, retributivo,
habitual y que constituye parte del ingreso personal, debe considerarse
salario para todos los efectos laborales (…).”685 (subraya fuera de texto
original).
Dicho lo anterior, la Sala de Consulta y Servicio Civil en el concepto
en comento recordó que conforme a los artículos 2º (efectividad de los
derechos) 25 (derecho al trabajo en condiciones dignas y justas) y 53 de
la Constitución (derecho a remuneración vital y móvil e irrenunciabilidad
de los beneficios mínimos establecidos en normas laborales), el salario
del trabajador está protegido por un principio general de intangibilidad,
que se refleja, entre otros aspectos, en el derecho a mantener su valor686
y a que el mismo no sea afectado sino por las causas previstas en
la ley687.
ción número: 11001-03-06-000-2008-00009-00(1878), Actor: MINISTERIO DE EDU-

CACION NACIONAL.
685 Cita original n.º 4: Sentencia del 28 de septiembre de 2006, M.P. Jaime Moreno Gar-
cía, exp. 2004-0374.
686 Cita original n.º 5: Al respecto pueden verse, entre otras, las Sentencias C-1433 de
2000, 1064 de 2001 y 931 de 2004, sobre derecho de los trabajadores a mantener el
valor de los salarios. En la Sentencia C-1064 de 2001 se dijo: “No obstante, la Corte
Constitucional estima que una interpretación sistemática de la Constitución permite
en efecto afirmar que con base, entre otros, en los fines de construir un orden social
justo (Preámbulo y artículo 2), los principios fundamentales de Estado social de dere-
cho, dignidad humana, solidaridad y trabajo, los deberes sociales del Estado – entre
ellos los que tienen que ver con promover y garantizar la prosperidad y el bienestar
general, el mejoramiento de la calidad de vida de las personas, y la efectividad de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; tomar medidas para
que la igualdad sea real y efectiva; proteger especialmente al trabajo en todas sus
modalidades; garantizar los medios para que las pensiones mantengan su poder ad-
quisitivo constante; asegurar la igualdad de oportunidades para todas las personas – y
el mandato del Estado de intervenir de manera especial para asegurar que todas las
personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y
servicios básicos, es posible fundamentar un derecho constitucional en cabeza de los
trabajadores a mantener el poder adquisitivo real del salario (…) La anterior interpre-
tación está acorde con numerosas sentencias de esta Corporación en el sentido en que
el reajuste salarial, fundado en la dignidad humana, no comprende exclusivamente el
salario mínimo”.
687 Cita original n.º 6: Sentencia C-556 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. Siguiendo
esta regla se señaló por ejemplo en la Sentencia C-880 de 2003, que si bien el Go-
bierno puede fusionar entidades con diferente régimen laboral, dicha facultad tiene
límites claros en “los derechos de los trabajadores a la estabilidad laboral y a no ser
desmejorados en sus salarios y prestaciones sociales”, lo que significa que la Admi-
223
Salario, sueldo, factor salarial

y prestación social. Concepto y diferencias

Fecha: 06/12/2006
Radicado: 730012331000200201715 01 (5639-2005)
Otras providencias que citan los mismos conceptos:
000-2000-08944-01(0927-05)/ Sentencia del
03/09/2009. Rad. 25000-23-25-000-2004-07474-
25000-23-25-000-2004-05313-01(0847-08)/ Senten-
cia del 22/10/2009. Rad. 08001-23-31-000-2000-
73001-23-31-000-2005-00960-02(1578-08)/ Senten-
cia del 04/08/2010. Rad. 25000-23-25-000-2006-
15001-23-31-000-2002-00129-01(0732-08)/ Senten-
cia del 26/08/2010. Rad. 15001-23-31-000-2005-
25000-23-25-000-2006-08361-01 (1987-09)/ Sen-
tencia del 10/11/2010. Rad. 25000-23-25-000-2005-
13001-23-31-000-2003-00031-01(0264-10)/ Senten-
cia del 25/11/2010. Rad. 73001-23-31-000-2007-
76001-2331-000-2007-00249-01(0953-10)/ Senten-
cia del 16/02/2012. Rad. 25000-23-25-000-2007-
nistración debe ofrecer a los servidores públicos la posibilidad de que puedan pasar
a la nueva entidad “con las mismas o mejores condiciones salariales o prestacionales
que las que tenían en el régimen anterior o, en su defecto, al reconocer que existe un
desmejoramiento en estos aspectos, caso en el cual debe ofrecerle una compensación.”
Igualmente, frente al caso particular de un acuerdo municipal que dispuso la reduc-
ción de los salarios de los empleados municipales, la Corte Constitucional señaló que
tal reducción comportaba “una violación de los derechos fundamentales al trabajo en
condiciones dignas y justas, en lo que concierne con el reconocimiento al trabajador
de una remuneración mínima y móvil que garantice adecuadamente su derecho al
mínimo vital” (Sentencia T-266 de 2000).
224
68001-23-15-000-2006-03456-01(2668-08)/ Senten-
cia del 28/06/2012. Rad. 05001-23-31-000-2001-
19001-23-31-000-2008-00065-01(0755-11)/ Senten-
cia del 27/06/2013. Rad. 25000-23-25-000-2011-
44001-23-31-000-2008-00150-01(0070-11)/ Senten-
cia del 31/10/2013. Rad. 05001-23-31-000-2005-
05001-23-31-000-2004-05402-01(2085-10)/ Senten-
cia del 09/04/2014. Rad. 25000-23-25-000-2012-
25000-23-42-000-2013-00934-01(2275-14)/ Senten-
cia del 24/11/2016. Rad. 11001-03-25-000-2013-
11001-03-25-000-2013-01612-00(4134-13)/ Senten-
cia del 24/11/2016. Rad. 11001-03-25-000-2014-
11001-03-25-000-2013-01341-00 (3413-13)/ Sen-
tencia del 19/02/2018. Rad. 11001-03-25-000-2011-
00167-00(0580-11).
Fechas: 06/12/1967; 25/07/1995; 23/02/1996;
21/06/1996 y 18/07/2002
Radicados: (Sin número)688*; 705; 785; 839 y 1393
Ponentes: Alberto Hernández Mora; Javier Henao
Hidrón; Javier Henao Hidrón; Javier Henao Hidrón
y Flavio Augusto Rodríguez Arce
Así las cosas, el establecimiento del régimen salarial de los empleados
públicos del orden nacional o territorial, conforme a lo expuesto, es una
materia ciertamente reservada al gobierno nacional y, como consecuen-
cia, la misma suerte corre la concepción o la determinación de sus fac-
tores, por lo que no es posible que una potestad retenida sea ejercitada
por autoridad diferente de las señaladas en la Constitución Política, la
cual es indelegable e intransferible a los entes territoriales.
En esas condiciones, no puede reconocerse como factor salarial o como
prestación social aquellos beneficios económicos que no han sido previs-
tos por las autoridades competentes -congreso y gobierno nacional-, pues
688 *Nota editorial: El concepto no tiene número de radicación.
225
de tenerlos en cuenta, a pesar de no haber sido consagrados por ellas,

iría en clara contravía de disposiciones constitucionales y legales. Por lo
tanto, las prestaciones sociales de los empleados públicos del orden sec-
cional o local se liquidan sólo con fundamento en los factores salariales
señalados por tales autoridades.
Asimismo, y por efectos prácticos, es necesario diferenciar entre salario y
prestación social. Al respecto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Con-
sejo de Estado, con ponencia del Magistrado Dr. Flavio Augusto Rodríguez
Arce, Radicado 1393, se pronunció así:
“... El salario689 ‘... aparece (...) como la remuneración social
más inmediata o directa que el trabajador recibe por la trans-
misión que hace de su fuerza de trabajo para ponerla a dispo-
sición del empleador…’690. En efecto, según el artículo 127 del
Código Sustantivo de Trabajo (subrogado por el artículo 14 de
la ley 50 de 1990) “constituye salario no sólo la remuneración
ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabaja-
dor en dinero o en especie como contraprestación directa
del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se
adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales,
valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor
del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre
ventas y comisiones.” En similar sentido el artículo 42 del de-
creto 1042 de 1978 establece que “además de la asignación
básica fijada por la ley para los diferentes cargos, del valor del
trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en
días de descanso obligatorio, constituyen salario todas las
sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado
como retribución por sus servicios.”691
689 Cita original n.º 1: “(Del lat. Salarium, de sal, sal.) m. Estipendio, remuneración de
un trabajo o servicio.// 2. En especial, cantidad de dinero con que se retribuye a los
trabajadores manuales.” (Diccionario de la Lengua Española, vigésima edición, 1984).
690 Cita original n.º 2: Sentencia del 12 de febrero de 1993, Corte Suprema de Justicia,
Sala de Casación Laboral, Magistrado Ponente Dr. Hugo Suescún Pujols.
691 Cita original n.º 3: Esta Sala en Consulta del 6 de diciembre de 1967 dijo: “Tanto en
el sector público como en el privado, debe considerarse como sueldo o salario para los
efectos legales, toda retribución cuya naturaleza sea, por su habitualidad, propósito y
circunstancias, la de remunerar los servicios personales del trabajador en beneficio di-
recto y principal de éste, aunque otra sea su denominación y el pago se descomponga
en diferentes partidas”. En consultas 705 de 1995 y 785 de 1996, también se estudió
el tema.
226
El sueldo,692 tal y como lo precisó esta Sala en Consulta 705

de 1995, es una noción restringida que coincide con la asig-
nación básica fijada por la ley para los diversos cargos de la
administración pública, mientras que el salario es una noción
amplia que comprende todas las sumas que habitual y periódi-
camente recibe el empleado como retribución por sus servicios.
La asignación básica correspondiente a cada empleo, según
el artículo 13 del decreto 1042 de 1978, está determinada por
sus funciones y responsabilidades, así como por los requisitos
de conocimientos y experiencia requeridos para su ejercicio,
según la denominación y el grado establecidos en la nomencla-
tura y la escala del respectivo nivel.
Según el artículo 42 ibídem son factores de salario, y por
ende deben entenderse como una retribución o contrapresta-
ción directa por los servicios que presta el trabajador: la asig-
nación básica, el valor del trabajo suplementario y del realiza-
do en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio, los
incrementos por antigüedad, los gastos de representación, la
prima técnica, el auxilio de transporte, el auxilio de alimenta-
ción, la prima de servicio, la bonificación por servicios presta-
dos y los viáticos percibidos por los funcionarios en comisión.
(...).
En relación con el concepto de prestación social, la Sala de
Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, en pronun-
ciamiento del 12 de febrero de 1993, ya citado: sostuvo:
‘La prestación social, al igual que el salario nace indudable-
mente de los servicios subordinados que se proporcionan al
empleador, pero a diferencia de aquél, - y en esto quizá estriba
la distinción esencial entre ambos conceptos - no retribuye pro-
piamente la actividad desplegada por el trabajador sino que
más bien cubre los riesgos o infortunios a que se puede ver
enfrentado: la desocupación, la pérdida ocasional o permanen-
te, parcial o total, de su capacidad laboral por enfermedad,
692 Cita original n.º 4: “(Del lat. Solidus.) m. ...3. Remuneración asignada a un individuo
por el desempeño de un cargo o servicio profesional. “Remuneración: “Acción y efecto
de remunerar.// 2. Lo que se da o sirve para remunerar.” Remunerar “Recompensar,
premiar, galardonar.” (diccionario citado:). La ley 83 de 1831, dispuso en su artículo 24
que “Los sueldos y salarios deberán ser pagados por períodos iguales y vencidos, en
moneda legal.”
227
accidente, vejez, etc, y la muerte, con la natural secuela de

desamparo para el propio trabajador y para aquellos que de-
penden de su capacidad productiva (...) Como se ve, lo que el
legislador tuvo en cuenta al establecer las denominadas “pres-
taciones sociales”, fue la necesidad de cubrir los riesgos de
desocupación, de salud y de vida que eventualmente conlleva
la pérdida del empleo o del vigor o la integridad física y, en
general, de todas aquellas contingencias en que el trabajador
pierde su fuerza de trabajo, o se ve impedido temporalmente
para ejercerla, o resulta disminuida su capacidad laboral de
modo tal que no le es posible procurarse el salario necesario
para su subsistencia personal y familiar’.
Ya se ha dejado plenamente establecido que las prestaciones
sociales sólo podían ser fijadas por el Congreso de la Repúbli-
ca - mandato reiterado en el Acto Legislativo No. 1 de 1968 - o
por el Presidente, en ejercicio de facultades extraordinarias.693
Con la Constitución de 1991, dicha atribución quedó en manos
del Gobierno Nacional, quien debe actuar con sujeción a la ley
marco que para el efecto expida el Congreso. De suerte, pues,
que las autoridades seccionales o locales no están facultadas
para establecerlas.” (resaltado del texto).
No puede sustentarse entonces derechos salariales en unas normas de

naturaleza departamental, como se pretende en esta demanda, y frente
a las cuales podría existir un claro reproche de orden constitucional y
legal, confrontación normativa de la cual se releva ahora esta Sala, por lo
anotado inicialmente.
Salario y sueldo. Diferencias

Fecha: 15/07/2010
Radicado: 25000-23-25-000-2003-09696-01(1135-08)
693 Cita original 5: El artículo 2° del decreto 1045 de 1978, dispone que las entidades de
la administración pública del orden nacional reconocerán y pagarán a sus empleados
públicos únicamente las prestaciones sociales establecidas por la ley, mientras que con
relación a los trabajadores oficiales, se precisa que, además de éstas - que constituyen
el mínimo de sus garantías (art. 4° ibídem) -, tendrán derecho a las que se fijen en pac-
tos, convenciones colectivas o laudos arbitrales celebrados o proferidos de conformidad
con las disposiciones legales sobre la materia.
228

000-2008-00614-01(1708-09)
Fecha: 26/06/1997
Radicado: 998
Para la época en que el extrabajador consolidó su status pensional, esto
es, al 1º de junio de 1973 se encontraba en vigencia el Decreto Ley 3135
de 1968 y su Decreto Reglamentario 1848 de 1969, norma esta última
que en su artículo 68, señaló los requisitos de edad y tiempo de servicios
para acceder a la pensión, estableciendo el tiempo de servicios al Estado
en 20 años y una edad pensional de 55 años para los hombres y de 50
para las mujeres.
De la misma manera, el artículo 73 ibídem dispuso:
“ART. 73 CUANTIA DE LA PENSION.
El valor de la pensión mensual vitalicia de jubilación será equi-
valente al setenta y cinco por ciento (75%) del promedio de los
salarios y primas de toda especie percibidos en el último año
de servicios por el empleado oficial que haya adquirido el sta-
tus jurídico de jubilado, por reunir los requisitos señalados por
la ley para tal fin” (destaca la Sala).
Ya esta Corporación ha tenido la oportunidad de referirse a la distinción
entre sueldo y salario, señalando lo siguiente:
“III. El concepto de salario. Mientras el sueldo se tiene como
una noción restringida que coincide con la asignación básica
fijada por la autoridad competente para los distintos cargos de
la administración pública, cuyo pago debe hacerse por perío-
dos iguales vencidos y sin que sobrepase el mes calendario, el
salario corresponde a una noción más amplia, que comprende
desde la expedición del decreto ley 1042 de 1978, todas las
sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado
como retribución por sus servicios (art. 42), de manera que
incluye factores tales como las primas, sobresueldos, bonifi-
caciones, gastos de representación, etcétera. Es concepto que
aplicado a la relación legal y reglamentaria, propia del vínculo
del servidor público, guarda similitud con la misma noción en
el derecho privado, en el cual constituye salario no sólo la re-
muneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el
229
trabajador en dinero o en especie como contraprestación direc-

ta del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se
adopte (C.S. del T., art. 127)694 (negrilla original).
Por tanto, el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación del
servidor público que haya cumplido los requisitos para acceder a la misma
con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 33 de 1985, respecto
de lo que se considere salario, debe estar conformado por todas aquellas
sumas que devengó con carácter habitual y periódico, como consecuen-
cia de la retribución por los servicios prestados a la entidad durante el
último año de servicios. Contrario sensu, aquellas sumas devengadas con
carácter transitorio, que no sean permanentes y, además, no se reciban
como consecuencia directa del servicio prestado por el trabajador, no
pueden considerarse salario y, por ende, no se incluirán como factores al
liquidar la cuantía de la primera mesada pensional.
Sector de las comunicaciones.

Regímenes pensionales

Fecha: 04/03/2010
Radicado: 25000-23-25-000-2005-08288-01(0421-09)
Fechas: 20/05/1998 y 11/02/2002
Ponentes: Luís Camilo Osorio y Augusto Trejos Ja-
ramillo
La Sala de Consulta y Servicio Civil, en concepto radicado con el No. 960
de 20 de mayo de 1998, M.P. Luís Camilo Osorio, analizó el régimen apli-
cable en el sector de comunicaciones, en los siguientes términos:
“El decreto 3135 de 1968 tiene trascendental importancia
en el examen hasta aquí realizado por cuanto dispone un
régimen general para la administración central y descentra-
lizada de la que excluyó apenas algunos aspectos que deben
destacarse; por ejemplo, en el caso de las vacaciones, expre-
samente dispuso que las de los funcionarios de la rama ju-
694 Cita original n.º 1: Sala de Consulta y Servicio Civil. Sent. del 26 de junio de 1997.
C.P.: Dr. Javier Henao Hidrón Radicación Número 998.
230
dicial, ministerio público y docentes se regirían por normas

especiales. Por consiguiente, el legislador extraordinario en el
3135 cuando quiso mantener regímenes especiales, expresa-
mente lo estableció en cada prestación.
En el caso de la prestación pensional como norma especial,
el legislador extraordinario de acuerdo con la ley 65 de 1967,
sólo estaba autorizado para establecerlo en favor del personal
de las fuerzas militares, de la policía nacional y del personal
civil al servicio del ramo de la defensa nacional; para el resto
de la administración pública del orden nacional se dispuso el
régimen general aplicable a los servidores públicos, excluyen-
do únicamente los que desempeñaban actividades especiales.
Sin embargo, para abundar en razones, el artículo 27 en sus
parágrafos 2º y 3º contempló en beneficio de los derechos ad-
quiridos, la aplicación de la legislación preexistente en favor
de los empleados oficiales que tuvieren 18 y 20 años de servi-
cios. Por consiguiente, los parágrafos citados constituyen un
régimen de transición en protección de quienes estuvieran
próximos a consolidar sus derechos, de similar naturaleza a
lo previsto en la ley 100 de 1993 (art. 36).
La ley 33 de 1.985, por la cual se dictaron normas en relación con las
prestaciones sociales para el sector público, derogó en forma expresa el
artículo 27 del decreto ley 3135 de 1.968 y estableció un nuevo régimen
pensional para todos los empleados oficiales, consagrando las excepcio-
nes al mismo. (…).
Ahora bien, como la Ley 100 de 1993, igualmente mantuvo un régimen
de transición y uno de excepción, en su artículo 140 autorizó al gobierno
nacional para que, de conformidad con la ley 4ª de 1.992, expidiera el
régimen de los servidores que laboraran en actividades de alto riesgo, en
las que se consideraran menores requisitos de edad y tiempo de servicio
y respetando derechos adquiridos.
En desarrollo de dicha norma se expidió el Decreto 1835 de 1.994, me-
diante el cual se reglamentaron las actividades de alto riesgo de los ser-
vidores públicos. En lo referente al sector de comunicaciones previó un
“régimen de transición especial” para algunos servidores, como los de
Inravisión, para quienes mantuvo el régimen del decreto 2661 de 1.960,
por desempeñar las actividades allí señaladas al entrar en vigencia la
nueva Carta Política y para servidores públicos de Telecom, que ocupa-
ban cargos considerados como de excepción, vinculados a esa entidad al
momento de transformarse en empresa industrial y comercial del Estado.
231
La referencia a “los cargos o actividades señalados en el decreto 2661 de

1.960” y “en los cargos considerados como de excepción” contenida en
el Decreto 1835 de 1994, debe interpretarse como aquellos que por su
naturaleza justificaron la excepción del régimen general, para los cuales
se mantiene el derecho pensional especial.
Mediante Concepto radicado con el No. 1390 del 11 de febrero de 2002,
M.P. Augusto Trejos Jaramillo, emitido por la Sala de Consulta y Servicio
Civil, se concluyó:
“(…).
-Con la expedición del decreto ley 3135 de 1.968, por el cual
se unificó el régimen pensional de los empleados públicos y
trabajadores oficiales del sector nacional y se derogaron las
disposiciones que le fueran contrarias, excepto las “activida-
des que por ley justificaran la excepción”, se mantuvo el ré-
gimen contenido en las leyes 28 de 1.943, 22 de 1.945 y el
decreto 2661 de 1.960, que dan lugar al derecho pensional
con veinte años de servicios y cualquier edad.
-La ley 33 de 1.985 estableció un nuevo régimen de pensio-
nes para el sector público, derogatorio del contenido en el
artículo 27 del decreto ley 3135 de 1.968; exceptuó de su
aplicación a las personas que trabajaran en actividades que
por su naturaleza justificaran la excepción y que la ley hu-
biera determinado expresamente, así como aquellos que por
ley disfrutaran de un régimen especial. Sin embargo, como se
indicó, para los empleados públicos y trabajadores oficiales
del sector nacional, el decreto ley 3135 de 1.968 solamente
mantuvo el régimen excepcional por la naturaleza de la ac-
tividad realizada y derogó los demás que fueran contrarios.
De la normatividad citada se desprenden los siguientes regí-
menes de transición:
I) Régimen de transición de la ley 33 de 1985
A los empleados oficiales que a la vigencia de la ley hubieren
cumplido quince años continuos o discontinuos de servicios,
se les aplican las disposiciones sobre edad de jubilación pre-
vistas en el decreto 3135 de 1968. Considerando que la ley 33
unificó la edad de jubilación en 55 años y que a los varones,
conforme con el régimen anterior, se les exigía igual edad,
este régimen de transición, en la práctica, sólo beneficia a las
232
mujeres, a quienes se les debe tener en cuenta la edad de 50

años.
Como es posible que se presente el caso de que alguna ser-
vidora beneficiada con este régimen de transición, al haber
continuado en el servicio se encuentre en las condiciones pre-
vistas en el artículo 36 de la ley 100 de 1993, tendrá derecho
a optar por el régimen que le resulte más favorable.
II) Régimen general de transición del sector de comunicacio-
nes
Para quienes cumplieran los requisitos previstos en el artí-
culo 36 de la ley 100 de 1993, el régimen anterior del cual
se mantiene la edad, el tiempo de servicio y el monto de la
pensión, es el siguiente:
1) Si se ocupaban cargos de excepción, las leyes 28 de 1943
-parágrafo del art. 1º - y 22 de 1945 -art. 1º., parágrafos 2º y
3º - y el decreto 2661 de 1960 -art 11-.
2) Si no se desempeñaban tales cargos, la ley 33 de 1985.
III) Regímenes de transición especial
1) Los servidores de INRAVISIÓN, que al entrar en vigencia la
Constitución de 1991 ocuparan los cargos o desempeñaran
las actividades señaladas en el artículo 11 del decreto 2661
de 1960, están sometidos a un régimen especial de transi-
ción, distinto del previsto en el artículo 36 de la ley 100 de
1993, pues de acuerdo con el artículo 9º del decreto ley 1835
de 1994 “se les aplicarán íntegramente las normas especiales
en materia pensional” vigentes a esa fecha, esto es las leyes
28 de 1943 -parágrafo del artículo 1º-y 22 de 1945- parágra-
fos 2º y 3º del artículo 1º- y el decreto mencionado -artículo
11-, lo cual significa que el legislador excepcional los exoneró
de todo requisito, salvo el de estar vinculados con anteriori-
dad a la fecha indicada y ocupar cargos de excepción.
Sin embargo, las normas acabadas de mencionar se aplicarán
igualmente a los servidores de INRAVISION, hipotéticamente
vinculados a cargos de excepción entre el 7 de julio de 1991 y
el 1º de abril de1994, que cumplan necesariamente los requi-
sitos previstos en el artículo 36 de la ley 100 de 1993.
2) Según el artículo 10 del decreto 1835 de 1994, a los servi-
dores de TELECOM que al momento de transformarse la en-
233
tidad en empresa industrial y comercial del Estado, ocuparan

los cargos de excepción y que tenían un régimen especial de
jubilación se les aplicarán íntegramente las normas especia-
les en materia pensional vigentes a esa fecha, con el límite
consagrado en el artículo 14 del mismo decreto.
Este precepto se aplica:
-a los empleados públicos y a los trabajadores oficiales,
-vinculados a la entidad al momento de su transformación
-29 diciembre de 1992-,
-que desempeñaran cargos de excepción y tuvieran un régi-
men especial de jubilación,
-por tratarse de régimen especial de transición no tiene apli-
cación, para este caso, el artículo 36 de la ley 100.
Así: si se trata de empleados públicos, las normas aplicables,
que constituyen el régimen anterior, son las contenidas en
las leyes 28 de 1943 -parágrafo del artículo 1º- y 22 de 1945
-parágrafos 2º y 3º del artículo 1º - y el decreto mencionado
-artículo 11-.
Como eventualmente podría tratarse de trabajadores oficia-
les, se aplicaría estas mismas normas, salvo que la Conven-
ción Colectiva estipulara condiciones más favorables.
b) Los servidores que se vincularon con posterioridad al 29 de
diciembre de 1992, se mantenían en el servicio al 1º de abril
de 1994, y que reúnan los requisitos del artículo 36 de la ley
100 de 1993, tienen derecho a este régimen de transición y,
por tanto, se les aplican la ley 28 de 1943 - parágrafo del artí-
culo 1º - y 22 de 1945 - parágrafo 2º y 3º del artículo 1º -y el
decreto mencionado -artículo 11-.
IV) A los servidores no comprendidos en los casos anteriores
se les aplica la ley 100 de 1993.695”.
De acuerdo con el recuento normativo precedente, no hay duda que fue el
artículo 43 del decreto ley 3135 de 1968 la norma que derogó el régimen
695 Cita original n.º 3: Esta Sala en la consulta 960 había expresado: “La ley 33 de 1985
es aplicable para los servidores públicos del sector de comunicaciones en lo referente a
los aspectos de edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o núme-
ro de semanas cotizadas y el monto, siempre y cuando se trate de aquellas personas
contempladas dentro del régimen de transición a que se refiere el artículo 36 de la ley
100 de 1993”.
234
pensional contenido en el decreto 2661 de 1.960, salvo el artículo 11,

porque al derogar todas las disposiciones que le fueran contrarias, con
excepción de las actividades que por su naturaleza justificaron la excep-
ción legal, subrogó los demás sistemas pensionales.
Sentencias condenatorias. Indexación

Fecha: 21/04/2016
Radicado: 19001-23-31-000-2010-00200-01(3988-
13)
Ponente: Gabriel Valbuena Hernández
2015-00265-01(1286-16)
Fecha: 09/08/2012
Radicado: 2106
Esta Corporación ya ha tenido oportunidad de pronunciarse en torno a
reclamaciones de sanción moratoria de cesantías, con ocasión de aque-
llas que se ordenan en sentencia judicial. Así ha discurrido:
“La SANCIÓN MORATORIA tiene causa diferente al incumpli-
miento que ahora se predica respecto de una condena judi-
cial, en esa medida, mal haría en reconocerse la sanción mo-
ratoria, cuando en la decisión contenida en la sentencia de
reintegro, no solo se ordenó el reconocimiento de salarios y
prestaciones sociales, sino como es lógico la actualización696 697
696 Cita original n.º 8: La Corporación ha venido señalando que el ajuste de las sentencias
condenatorias obedece al hecho notorio de la constante y permanente devaluación de
la moneda, que en tratándose de servidores del Estado, disminuye en forma continua
el poder adquisitivo de sus ingresos, por lo que la indexación es un acto de equidad,
cuya aplicación se sustenta además en el artículo 230 de la Constitución Política.
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL. Consejero ponente: LUIS FERNANDO ÁLVA-
REZ JARAMILLO. Bogotá, D.C., nueve (9) de agosto de dos mil doce (2012). Radicación
número: 11001-03-06-000-2012-00048-00(2106). Actor: MINISTERIO DE RELACIO-
NES EXTERIORES.
697 Cita original n.º 9: Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del
3 de septiembre del 2009. Expediente 2001-03173. Se advierte que esta Corporación
235
de las sumas y en el proceso ejecutivo para hacer cumplir el fa-

llo judicial, se ordenó el pago de las cesantías, con los intereses
y rendimientos del caso, además del pago de intereses comer-
ciales y moratorios de las prestaciones sociales adeudadas, tal
como se puede verificar en el auto que libra mandamiento de
pago No 332 y en la providencia No. 574 que parcialmente lo
repone, a literal G) y numeral 5º.
De las piezas procesales del ejecutivo, allegadas a este ex-
pediente, se observa que el actor presentó liquidaciones del
crédito y actualización de la condena, en la que incluyó las
cesantías y los intereses moratorios de las mismas, las que
fueron aprobadas tal como se deduce de los mismos escritos
(folios 92-153, 160, 207, 209-230, 263 del cuaderno 3).
La Ley estableció la forma en que se contrarresta el perjuicio
causado por la administración pública cuando incumple las
condenas y así dentro de los conceptos incluidos se encuen-
tren las cesantías, no se contempló la sanción contenida en la
Ley 50 de 1990.
Bajo los anteriores razonamientos no existe una violación del
artículo 99 numeral 3º de la Ley 50 de 1990, porque la si-
tuación fáctica del actor no encuadra dentro la norma”698.
Servicio militar obligatorio. Cómputo

del tiempo para la pensión de jubilación

Fecha: 17/05/2012
Radicado: 25000-23-25-000-2006-04661-01(1210-10)
Otra sentencia que cita en el mismo concepto:
000-2014-00012-01(1321-15) CE-SUJ2-010-18
ha señalado que no procede de manera concomitante el reconocimiento del pago de los

intereses moratorios previstos en el artículo 177 del C.C.A y la actualización de sumas
líquidas de dinero, por cuanto son incompatibles..
698 Cita original n.º 10: Sentencia de 15 de agosto de 2013, Radicación número: 76001-
23-31-000-2008-00636-01(0342-12), Consejero Ponente: Alfonso Vargas Rincón.
236

Fecha: 01/07/2004
Radicado: 1557
Ponente: Gloria Duque Hernández
Se analizará pues, si el actor reúne las condiciones de tiempo de servicio
y edad mínima requeridos para obtener una pensión de jubilación al am-
paro del régimen pensional especial regulado para los Congresistas por el
Decreto 1359 de 1993, pues ello resulta viable en atención no sólo a que
la situación del señor Maya García se ajusta a lo establecido por el art. 2°
del decreto 1293 de 22 de junio de 1994, sino a que se desempeñó como
Congresista con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 4ª de
1992 (del 20 de julio de 1994 al 19 de julio de 1998 (fls. 42-47, 128-144).
En primer término asegura la entidad que no debe ser tenido en cuenta el
periodo durante el cual el señor Maya García se desempeñó en calidad de
Soldado estudiante (Soldado Premilitar) desde el 1° de septiembre de 1968
al 16 de julio de 1970, de conformidad con la certificación de tiempo de
servicio militar visible a folios 24, 26 y 110 del expediente, el cual prestó
en los términos del decreto 966 del 24 de mayo de 1967, que establecía:
“Artículo 1°.- Los estudiantes colombianos varones, que cur-
sen los años V y VI del nivel de enseñanza media, y los dos
primeros años de carreras intermedias o técnicas, que no ha-
yan definido su situación militar y que sean aptos prestarán
su servicio militar bajo banderas de conformidad con progra-
mas, reglamentos y documentación que para el efecto expida
el Comando General de las Fuerzas Militares, con aprobación
del Ministerio de Defensa Nacional, en coordinación con el
Ministerio de Educación Nacional.
Artículo 2°.- La prestación del servicio militar de que trata
el artículo anterior, se llevará a cabo en los respectivos plan-
teles de enseñanza, durante un lapso de dos (2) años lecti-
vos, con base en la programación que se establezca para un
tiempo mínimo de siete (7) horas semanales de instrucciones
teórico - prácticas y un acuartelamiento hasta por un mes
en el último año o durante las vacaciones de acuerdo con el
calendario escolar.
Parágrafo.- De las siete (7) horas semanales de instrucción,
cuatro (4) se tomarán en sábados o días feriados para ejerci-
cios prácticos de tiro, escuela de combate y marchas.
237
Artículo 3°.- Los establecimientos de educación deben dejar

consignado en sus prospectos todo lo relacionado con la ins-
trucción militar y por este concepto no se podrán aumentar
pensiones.”
De conformidad con esta disposición, “por este concepto (la instrucción
militar) no se podrán aumentar pensiones” lo cual en principio excluía
la posibilidad de computarse como tiempo válido con el fin de obtener la
pensión de jubilación; sin embargo, es menester tener en cuenta que en
virtud de la Constitución Política de 1991, que prevé en su artículo 216
no sólo la obligatoriedad de la prestación del servicio militar, como se
infiere de la facultad que dio al legislador para determinar causales de
exención, sino el reconocimiento de beneficios a favor de quienes presten
dicho servicio699, se expidió la Ley 48 de 1993, por la cual se reglamentó
el servicio de reclutamiento y movilización, señaló los derechos, prerro-
gativas y estímulos durante la prestación del servicio y después de ello, y
en su artículo 40 determinó entre otros, lo siguiente:
“Al término de la prestación del servicio militar. Todo colom-
biano que haya prestado el servicio militar obligatorio, tendrá
los siguientes derechos:
a. En las entidades del Estado de cualquier orden el tiempo de
servicio militar le será computado para efectos de cesantía,
pensión de jubilación de vejez y prima de antigüedad en los
términos de la ley”.
Aunque la norma entró en vigencia a partir de su publicación, considera
la Sala que en virtud de la efectividad de los principios de favorabilidad e
igualdad consagrados en la Constitución Política, se deben reconocer las
prerrogativas de que trata el artículo citado: de la Ley 48 de 1993, ya que
la norma es clara al establecer estos privilegios para todos los colombia-
nos sin excepción alguna.
Y si bien la entidad en los actos acusados alude para su negativa al con-
cepto No. 1557 del 1° de julio de 2004 emitido por la Sala de Consulta
y Servicio Civil en el aparte que se refiere al “tiempo de permanencia en
Escuelas de Formación”, lo cierto es que esta hipótesis no es aplicable al
sub judice, como quiera que una cosa es el tiempo que tiene que comple-
699 Cita original n.º 7: Antes de elevar a rango constitucional las garantías por la pres-
tación del servicio militar, el artículo 46 de la Ley 2ª de 1945, por el cual se dictaron
disposiciones sobre prestaciones sociales a las tropas, estableció liquidar el tiempo de
servicio “a partir de la fecha de ingreso al Ejército, en cualquier grado, inclusive como
soldado”.
238
tar un aspirante a miembro de la fuerza pública como ingreso o prepa-

ración militar en dichas escuelas, y otra muy distinta el servicio militar
obligatorio que debe cumplir todo Colombiano, pues frente a este ítem la
Sala de Consulta dentro del mismo concepto claramente señaló que sí
debe computarse para la pensión de jubilación:
“…
No obstante lo anterior, resulta importante precisar, que el
principio de obligatoriedad de las cotizaciones a que aluden
las leyes 100 de 1993 y 797 del 2003 no se aplica, en ningún
caso, a los regímenes especiales como el de las Fuerzas Mi-
litares, toda vez que éstos se rigen por normas propias y en
ellas se regula la forma de su cotización.
Si bien la ley 100 de 1.993 derogó todas las disposiciones
que le fueron contrarias (art. 289) tal derogatoria tácita, en
términos del artículo 3o. de la ley 153 de 1.887700, no afecta
la vigencia del artículo 40 de la ley 48 de 1.993, pues los be-
neficios por él otorgados constituyen desarrollo de precepto
superior, que ordena conceder prerrogativas especiales, como
incentivo, por el cumplimiento de un deber constitucional.
Por tanto, el tiempo de servicio militar se computa para
efecto de derechos pensionales tanto en el Régimen Ge-
neral de Seguridad Social como en el especial de las Fuer-
zas Militares, incluido el del personal de soldados profe-
sionales701, pues la preceptiva del artículo 40 de la ley 48
de 1.993 se refiere de modo genérico a “todo colombia-
no que haya prestado el servicio militar obligatorio”, de
donde se infiere que la efectividad del beneficio opera de
manera automática una vez se haga valer para el reco-
nocimiento de derechos pensionales, bien en el Régimen
700 Cita original n.º 8: “Estímase insubsistente una disposición legal por declaración ex-
presa del legislador, o por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, o
por existir una ley nueva que regule íntegramente la materia a que la anterior disposi-
ción se refería”.
701 Cita original n.º 9: DECRETO LEY 1793 DEL 2000, por el cual se expide el régimen de
carrera y el Estatuto del Personal de Soldados Profesionales de las Fuerzas Militares,
artículo 1o. “SOLDADOS PROFESIONALES. Los soldados profesionales son los varo-
nes entrenados y capacitados con la finalidad principal de actuar en las unidades de
combate y apoyo de combate de las Fuerzas Militares, en la ejecución de operaciones
militares, para la conservación, restablecimiento el orden público y demás misiones que
le sean asignadas”.
239
General como en el propio de la fuerza pública. Estos son

derechos que adquieren quienes prestan el servicio mili-
tar obligatorio.…” (se resalta).
Así las cosas, dicho periodo debe ser contabilizado por FONPRECON y co-
rresponde 1 año, 10 meses y 15 días. Adicionalmente, deben sumarse los
siguientes periodos que están plenamente demostrados en el expediente
como laborados y cotizados: i) 1 año, 6 meses y 17 días en la Central de
Cooperativas del Sector Agropecuario CECORA; ii) 7 años, 7 meses y 25
días en la Caja Agraria; iii) 2 años y 2 días en el Departamento del Cauca;
iv) 3 años, 3 meses y 17 días en el DRI; y por último, 4 años en el Con-
greso de la República como Representante a la Cámara, para un total de
tiempo de servicios de total de 20 años, 4 meses y 16 días.
Servicio militar obligatorio. Cómputo del

tiempo para la pensión de jubilación.
Responsable del pago del aporte

Fecha: 12/05/2014
Radicado: 88001-23-31-000-2011-00057-01(2700-12)
Fecha: 24/07/2002
Radicado: 1397
En el caso sub lite se encuentra que el señor Jorge Luis Ochoa Bar-
bosa laboró al servicio del Departamento Administrativo de Seguridad -
DAS, como Detective Especializado 206-14 por 19 años, 7 meses y 3 días,
comprendidos entre el 16 de octubre de 1984 y el 29 de julio de 1990 y
del 05 de septiembre de 1990 al 30 de junio de 2004, según la certifi-
cación expedida por el Coordinador Grupo Administración de Personal
(fl-39) y su retiro del servicio se produjo mediante la Resolución No. 1304
de 22 de junio de 2004. Esta circunstancia en principio, implica que no
reúne el requisito de tiempo de servicio que exige el artículo 1° del Decre-
to 1047 de 1978.
No obstante, como el demandante solicitó completar los 20 años de ser-
vicio que consagra la ley incluyendo el tiempo durante el cual prestó el
servicio militar obligatorio (5 de enero de 1982 al 30 de diciembre de
240
1982702) se acudirá a lo preceptuado en los artículos 216 de la Constitu-

ción Política y 40 de la Ley 48 de 1993 que prescriben:
“ARTÍCULO 216:
Todos los colombianos están obligados a tomar las armas
cuando las necesidades públicas lo exijan para defender la
independencia nacional y las instituciones políticas.
La ley determinará las condiciones que en todo tiempo exi-
men del servicio militar y las prerrogativas por la presta-
ción del mismo”. (Negrillas fuera del original)”.
ARTÍCULO 40:
“Todo colombiano que haya prestado el servicio militar obli-
gatorio tendrá los siguientes derechos:
a) En las entidades del Estado de cualquier orden le será
computado para efectos de cesantía, pensión de jubilación de
vejez y prima de antigüedad en los términos de la ley.
…”.
De lo anterior, se infiere que el beneficio del cómputo del tiempo de ser-
vicio militar aplica para las entidades del Estado “en cualquier orden”,
sin diferenciar o excluir si se trata de un régimen general o especial de
pensiones. Así entonces, es válida la sumatoria del periodo servido en el
Batallón de Servicios No. 10 de guarnición de Tolemaida como soldado
bachiller.
En asuntos de similares contornos, tanto la Corte Constitucional como el
Consejo de Estado703 han aceptado que el tiempo de prestación del servi-
cio militar se computa para efectos del reconocimiento y pago de la pen-
sión de jubilación, no solo cuando el beneficiario es sujeto del régimen de
transición sino cuando se trata de regímenes especiales que se rigen por
el principio de cotización efectiva.
En efecto, la Corte Constitucional en la Sentencia T-181 de 2011 señaló
que la prerrogativa prevista en el artículo 40 de la Ley 48 de 1993 tiene
una vocación de aplicación general y universal, por lo que cobija a todo
ciudadano que haya prestado el servicio militar, incluso sí el mismo se
llevó a cabo con anterioridad a la entrada en vigencia de dicha norma.
Una distinción como la propuesta, “cuyo origen subyace en el régimen
pensional al cual se encuentra afiliada la persona, supondría una viola-
702 Cita original n.º 3: Fl-40.
703 Cita original n.º 4: Sentencia del 31 de mayo de 2007 Exp.8959-05 Cp. Bertha Lucía
Ramírez de Páez.
241
ción del derecho a la igualdad, pues se estaría otorgando un trato distinto,

sin una razón objetiva y razonable que así lo justifique704”.
De igual manera, se encuentra que la Sala de Consulta y de Servicio
Civil del Consejo de Estado en concepto del 24 de julio de 2002, precisó
que el hecho de computar semanas correspondientes a la prestación del
servicio militar, con el propósito de reconocer una pensión al amparo de
lo previsto en la Ley 100 de 1993 o de otro régimen especial que exija la
efectiva realización de una cotización, supone la obligación a cargo de
la Nación de emitir el correspondiente bono pensional o cuota parte por
dicho lapso de tiempo (cuando la prestación del servicio se realizó con
anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993), o de incluso realizar
directamente el aporte al régimen pensional que haya sido elegido por
el ciudadano (cuando la prestación del servicio haya tenido lugar con
posterioridad a la vigencia de dicha ley), en ambos casos tomando como
referencia el salario mínimo legal vigente.
Así lo ha admitido el Ministerio de Defensa, como se observa en la Sen-
tencia T-275 de 2010, en los siguientes términos:
“El Ministerio acepta las cuotas partes pensionales por ser-
vicio militar obligatorio en cumplimiento a lo dispuesto en
la Ley 48 de 1993, la cual desarrolla el artículo 216 de la
Constitución Política, según la cual: “La fuerza pública esta-
rá integrada en forma exclusiva por las Fuerzas Militares y
de Policía Nacional. Todos los colombianos están obligados
a tomar las armas cuando las necesidades institucionales lo
exijan para defender la independencia nacional y las institu-
ciones públicas. La ley determinará las condiciones que en
todo tiempo eximen del servicio militar y las prerrogativas
por la prestación del mismo.” // Así las cosas el Ministerio
de Defensa acepta las cuotas partes pensionales por servi-
cio militar obligatorio es decir: Soldado Regular, auxiliar de
Policía y Campesino, independientemente del régimen pen-
sional aplicable. // No obstante lo anterior, es necesario que
la Entidad que va a reconocer la pensión consulte la cuota
parte pensional en los términos previstos en la Leyes 33 de
1985, 71 de 1988, 100 de 1993 y 797 de 2003, anexando los
documentos soportes tales como proyectos de resolución do-
cumentos de identidad, registro civil, historia laboral, ingreso
base de liquidación y certificado laborales”.
704 Cita original n.º 5: Sentencias C-913 de 2003, C-065 de 2005, C-1176 de 2005 y
C-242 de 2009.
242
En desarrollo de lo anterior, es claro que no puede existir una afectación

de la sostenibilidad financiera del sistema, cuando la Nación (ya sea a
través del Ministerio de Defensa Nacional705 o de Hacienda y Crédito
Público706) tiene la obligación de asumir el pago del aporte por el tiem-
po que haya perdurado la prestación del servicio militar obligatorio, ya
sea a través de la cuota parte correspondiente o de la cotización directa
al régimen pensional elegido por el ciudadano, conforme se señaló con
anterioridad.
Sindicatos. Creación de
subdirectivas seccionales

Fecha: 17/09/2004
Radicado: 11001-03-25-000-2001-00125-01
Ponente: Olga Inés Navarrete Barrero
000-2001-00004(0004-01) 11001-03-25-000-
2001-00006-01(0006-01) y (009-01)/ Sentencia del
03/03/2011. Rad. 11001-03-25-000-2004-00131-
01(2037-2004)/Sentencia del 18/07/2012. Rad.
11001-03-25-000-2003-00120-01
Fecha: 06/06/1995
Radicado: 694
En relación con el segundo aspecto relacionado con la obligatoriedad de
que los miembros de los Comités Seccionales residan en el respectivo
municipio, haciendo una interpretación de la norma contenida en el
artículo 55 de la Ley 50 de 1990, la Sala concluye que cuando se prevé
la creación de comités seccionales en aquellos municipios distintos al del
domicilio principal o el domicilio de la subdirectiva y en el que se tenga un
número de afiliados no inferior a doce miembros, se está implícitamente
705 Cita original n.º 6: Sentencia T-275 de 2010.
24 de julio de 2002.
243
haciendo referencia a que los miembros sean del municipio respectivo,

pues de otra forma no tendría sentido la advertencia final de que no
puede haber más de un Comité Seccional por municipio.
En un concepto rendido por la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta
Corporación, se precisó el alcance del artículo 55 de la Ley 50 de 1990, así:
“Por ser de orden público, las normas laborales producen efec-
to general inmediato, tal como se deduce de los preceptos con-
tenidos en los artículos 14 y 16 del Código Sustantivo del Tra-
bajo. De ahí que, al entrar a regir el artículo 55 de la Ley 50
de 1990, relativo a subdirectivas y comités sindicales, las dis-
posiciones de los estatutos de organizaciones de trabajadores
contrarias a dicha norma, han debido adaptarse a la nueva re-
glamentación; y que solamente pueda efectuarse la inscripción
de los representantes de subdirectivas seccionales sindicales,
en el registro correspondiente, cuando se cumplan los requisi-
tos previstos en la Ley 50 de 1990 y sus reglamentos.
De conformidad con las consideraciones expuestas, se respon-
de:
1. No es jurídicamente viable la creación de subdirectivas sec-
cionales mediante la suma de afiliados a un sindicato en varios
municipios, porque el artículo 55 de la Ley 50 de 1990 dispo-
ne que tales subdirectivas solamente pueden conformarse en
municipio distinto al del domicilio principal y en el que tenga el
sindicato “un número no inferior a veinticinco (25) miembros”.
2. El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social debe negar la
inscripción de aquellas directivas seccionales sindicales que
hayan sido conformadas por afiliados de varios municipios,
porque esta forma de integración es contraria a la regulación
prevista en la Ley 50 de 1990”. (Consejo de Estado. Sala de
Consulta y Servicio Civil. Concepto 694. Junio de 1995. C.P.
Dr. Javier Henao Hidrón).
En este sentido, la Sala acoge los planteamientos expuestos en la Resolución

GR 01 de 2000 según la cual en el Comité Regional de Bucaramanga, cuya
junta directiva se busca inscribir, no se alcanzan los 12 miembros exigidos
por la norma pues muchos de ellos pertenecen a otros municipios.
244
Supernumerarios. Procedencia
para el nombramiento

Fecha: 23/10/2008
Radicado: 08001-23-31-000-2003-01429-01(1393-07)
31-000-2001-00050-01(1187-11)/ Sentencia
del 31/05/2012. Rad. 25000-23-25-000-2009-
00556-01(2609-11)/ Sentencia del 22/11/2012.
Rad. 25000-23-25-000-2009-00606-01(2283-
23-31-000-2010-00448-01(1940-13)/ Sentencia
del 15/05/2014. Rad. 11001-03-25-000-2012-
00159-00(0676-12)/ Sentencia del 20/10/2014.
Rad. 68001-23-31-000-2009-00715-01(1400-
31-000-2009-00712-01(3048-13)/ Sentencia del
03/03/2015. Rad. 68001-23-33-000-2013-00184-
68001-23-31-000-2009-00733-01(3012-13)
Fecha: 11/09/1980
Radicado: 1441
Ponente: Osvaldo Abello Noguera
La posibilidad con la que cuenta la Administración para vincular perso-
nal Supernumerario, deviene directamente de la Carta Política, cuando
establece en su artículo 125, que por regla general, los empleos en los
órganos y entidades del Estado son de carrera, siendo la excepción,
los de elección popular, libre nombramiento y remoción, trabajadores
oficiales y los demás que determine la Ley; pudiendo ésta última pre-
cisar, qué empleos no son de carrera, entre los que se encuentran los
nombramientos temporales con las restricciones que imponen las Leyes
de carrera administrativa, pudiéndose ubicar dentro de ellos a los Su-
pernumerarios.
245
Esta forma de vinculación fue contemplada por el Decreto Extraordinario

1042 de 1978707, por medio del cual se estableció el sistema de clasi-
ficación, nomenclatura y escalas de remuneración de los empleos, en-
tre otros, los de las Unidades Administrativas Especiales. En su artículo
83708, hizo alusión a la figura en mención, en los siguientes términos:
“Artículo 83. DE LOS SUPERNUMERARIOS. Para suplir las
vacancias temporales de los empleados públicos en caso de
licencias o vacaciones, podrá vincularse personal supernume-
rario.
También podrá vincularse supernumerarios para desarrollar
actividades de carácter netamente transitorio.
En ningún caso la vinculación de un supernumerario ex-
cederá el término de tres meses, salvo autorización espe-
cial del Gobierno cuando se trate de actividades que por
su naturaleza requieran personal transitorio por perío-
dos superiores. (Aparte en negrilla declarado inexequible por
la Corte Constitucional mediante Sentencia C - 401 de 1998).
La remuneración de los supernumerarios se fijará de acuerdo
con las escalas de remuneración establecidas en el presente
Decreto, según las funciones que deban desarrollarse.
Cuando la vinculación de personal supernumerario no
exceda el término de tres meses, no habrá lugar al reco-
nocimiento de prestaciones sociales. Sin embargo las enti-
dades deberán suministrar al personal supernumerario aten-
ción médica en caso de enfermedad o accidente de trabajo.
(Aparte en negrilla declarado inexequible por la Corte Constitu-
707 Cita original n.º 7: Decreto 1042 de 1978. “Por el cual se establece el sistema de
nomenclatura y clasificación de los empleos de los ministerios, departamentos admi-
nistrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas
especiales del orden nacional, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a
dichos empleos y se dictan otras disposiciones”.
708 Cita original n.º 8: La Corte Constitucional, en Sentencia C- 401 de 1998, declaró la
exequibilidad del artículo 83 del Decreto Extraordinario 1042 de 1978 con excepción
de su inciso 3° y de la expresión “Cuando la Vinculación del personal supernumerario
no exceda el término de tres meses, no habrá lugar al reconocimiento de prestaciones
sociales” contenida en su inciso 5°. Y la expresión “Sin embargo las entidades debe-
rán suministrar al personal supernumerario atención médica en caso de enfermedad o
accidente de trabajo”, igualmente contenida en su inciso 5°, con antelación había sido
derogada por el artículo 161 de la Ley 100 de 1993.
246
cional mediante Sentencia C - 401 de 1998 y aparte subraya-

do derogado por el artículo 161 de la Ley 100 de 1993).
La vinculación se hará mediante resolución administrativa en
la cual deberá constar expresamente el término durante el cual
se prestaran (sic) los servicios y la asignación mensual que
vaya a pagarse”.
De la norma transcrita se colige entonces, como otrora lo consideraba

la Corporación709, que la Administración podía acudir a la figura del Su-
pernumerario, en dos eventos: el primero, para suplir las vacancias tem-
porales de los empleados públicos en caso de licencias o vacaciones y el
segundo, para desarrollar actividades de carácter netamente transitorio.
Además se infiere, que el término de vinculación de dicho personal, por
regla general no excedía de tres meses; exceptuándose el caso en que se
requiriera personal transitorio por lapsos mayores, para lo cual se nece-
sitaba autorización especial del Gobierno. Igualmente, que su remunera-
ción se fijaba de acuerdo a las actividades que desarrollara, teniendo en
cuenta las escalas establecidas en el mismo Decreto Extraordinario. En
relación con el pago de prestaciones sociales, tenía derecho a percibir las
establecidas para los empleados públicos, cuando el término de vincula-
ción excediera los tres meses.
Reintegro laboral. Imposibilidad

en entidades liquidadas o
en cargos inexistentes

Fecha: 12/07/2017
Radicado: 41001-23-31-000-2006-01071-01
Auto del 18/05/2018. Rad. 76001-23-33-000-
2015-00265-01(1286-16).
709 Cita original n.º 9: Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de
11 de septiembre de 1980. Radicado 1441. Consejero Ponente Dr. Osvaldo Abello No-
guera.
247

Fecha: 12/10/2000
Radicado: 1302
De lo anterior, se puede concluir que existe identidad de causa pretendi
(sic) y de objeto. Ahora bien, para una mejor claridad, la Sala se permite
transcribir la sentencia de 7 de mayo de 2015 proferida por la Sección
Primera de esta Corporación, en la que señaló:
«[…] 6.3.2. Los cargos contra El Decreto 68 de 1992
Ahora bien: de la sustentación del recurso de apelación se in-
fiere que en lo esencial, el reproche de la parte actora no recae
sobre el contenido normativo de los actos acusados, cuanto
más bien en lo que denomina “los verdaderos efectos nocivos
que resultan de aplicar el Acuerdo 15 de 1992 y el Decreto 68
de 1992” en cuanto conllevaron la supresión de 23 cargos de
la planta de personal del municipio de Aipe, 16 de los cuales
desempeñaban los demandantes.
Así, pues, la censura central controvierte la competencia del
alcalde para suprimir los cargos que desempeñaban los po-
derdantes en la planta de personal del nivel central del muni-
cipio de Aipe. Por lo demás, insiste en que obedeció a motiva-
ciones políticas y que se requería de un estudio técnico, que
se echa de menos. A continuación, se examinan cada uno,
como sigue.
El cargo que alega incompetencia del alcalde para supri-
mir cargos en la planta de personal del municipio de Aipe,
por implicar una modificación en la estructura de la ad-
ministración municipal, que es atribución exclusiva del
Concejo, según lo preceptuado por el artículo 313-6 de la
Constitución Política.
En este punto, la Sala en primer lugar consignará unas breves
consideraciones en torno a la facultad para suprimir cargos.
La Administración Publica (sic) está facultada para adecuar
su funcionamiento a las necesidades del servicio, por lo tan-
to, se encuentra legitimada para crear, modificar, reorgani-
zar y suprimir los cargos de su planta de personal, cuando
las necesidades públicas o las restricciones económicas se lo
impongan, o cuando el desempeño de los funcionarios así lo
exigen, en cumplimiento de los fines impuestos por el artículo
248
209 de la Constitución. Siendo ello así, la facultad de supri-

mir cargos públicos, inclusive los que corresponden a la ca-
rrera administrativa, por motivos de necesidades de servicio
está debidamente autorizada por la Constitución Política.
Así mismo, cabe señalar que la supresión de un cargo, inclu-
sive los de carrera administrativa, se puede producir por múl-
tiples circunstancias, a saber: por fusión o liquidación de la
entidad pública respectiva, por reestructuración de la misma,
por modificación de la planta de personal, por reclasificación
de los empleos, por políticas de modernización del Estado con
el fin de hacer más eficaz la prestación del servicio público,
controlar el gasto público, etc. Objetivos que deben dirigirse
exclusivamente a lograr el mejoramiento administrativo en
términos de calidad, idoneidad y eficiencia del servicio públi-
co, basarse en criterios de razonabilidad, proporcionalidad y
prevalencia del interés general, sin dejar de lado la protección
de los derechos de los trabajadores.
El tema de la supresión de cargos en el contexto de procesos
de reestructuración ha sido examinado en prolija jurispru-
dencia. Así, la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Cor-
poración710, ha conceptuado al respecto:
«La supresión de cargos obedece a la modificación de
las plantas de personal de las entidades estatales, como
consecuencia de la adaptación a una nueva estructura
orgánica y a la redistribución de competencias y recursos, que
deviene del principio constitucional según el cual la función
administrativa está al servicio de los intereses generales (art.
209). La decisión judicial que ordena el reintegro a un cargo
suprimido en el marco de un proceso de reestructuración
administrativa hace imposible, en principio, el reintegro al
empleo que ocupaba el demandante, con mayor razón si en
la nueva planta de personal no existen cargos equivalentes
al suprimido. Si no existe el cargo, tampoco hay funciones
por cumplir, lo que conduce, en aplicación de un criterio de
razonabilidad y para evitar que produzcan consecuencias
absurdas, a que no se justifique la permanencia del servidor
en la administración y a que carezca de causa legal para
devengar salario; de no entenderse así se desconoce la
710 Cita original n.º 10: Concepto de 12 de octubre de 2000. Radicación 1302. C. P. Doc-
tor Augusto Trejos Jaramillo.
249
prohibición del artículo 122 de la Carta, según el cual no puede

existir empleo público que no tenga funciones detalladas en
la ley o reglamento.
Por ello, debe darse prevalencia al interés general que con-
lleva el ejercicio de la facultad de reestructuración adminis-
trativa, orientado a la racionalización del gasto público y a
la eficiencia y eficacia en la gestión pública. En este caso,
ante la imposibilidad del reintegro, el derecho particular del
demandante encuentra satisfacción en el reconocimiento de
los salarios dejados de devengar desde el momento de la su-
presión del cargo hasta la notificación del acto administra-
tivo que determine las causas que imposibilitan el reintegro
ordenado. Lo contrario, sería mantener indefinidamente una
obligación de hacer que se tornaría irredimible y que desna-
turalizaría el objetivo de la supresión del empleo, como es la
racionalización del gasto público...».
Supresión de cargos de carrera.

Derecho a indemnización

Fecha: 23/02/2012
Radicado: 52001-23-31-000-2002-01155-01(3358-04)
Concepto citado: Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil
Fecha: 26/03/1998
Radicado: 1078
Frente a la supresión de empleos públicos de la carrera administrativa
de conformidad con el artículo 39 de la Ley 443 de 1998 a quienes se
les supriman los cargos de los cuales sean titulares, como consecuencia
de la supresión o fusión de entidades, organismos o dependencias, o del
traslado de funciones de una entidad a otra, o de modificación de plan-
ta, podrán optar por ser incorporados a empleos equivalentes o a recibir
indemnización en los términos y condiciones que establezca el Gobierno
Nacional. Al respecto la Sección Segunda de esta Corporación ha seña-
lado:
“Tal como ya se ha definido jurisprudencialmente por el Con-
sejo de Estado y la Corte Constitucional, la reestructuración
250
de entidades en cuanto lleven a la supresión de cargos, está

fundada constitucionalmente en la necesidad de adecuar el
aparato administrativo a las nuevas demandas y exigencias
de las ciencias de la administración y al cumplimiento de los
deberes esenciales del Estado. Obviamente que la prevalencia
del interés general sobre el particular, como principio rector,
no puede imponer sacrificios desmesurados a los funciona-
rios, de modo que debe cumplirse el plan de reestructura-
ción, minimizando el perjuicio que el proceso pueda causar
a los funcionarios, acudiendo a la adaptación de la planta y
conjugando, hasta donde sea posible, la permanencia de los
empleados inscritos en la carrera, y a la indemnización para
el caso de que sea inexorable el retiro del servidor del esca-
lafón.”711
Ahora bien, en lo concerniente a la situación de los trabajadores oficiales
frente a la supresión del empleo, éste evento no constituye una justa
causa de terminación del contrato, como se puede observar de la lectura
de los artículos 47, 48 y 49 del Decreto Reglamentario 2127 de 1945.
Así las cosas cuando en razón de la reestructuración de la entidad debe
suprimirse el cargo de un trabajador oficial, se está frente a la termina-
ción unilateral sin justa causa del contrato, por parte del patrono, que
da derecho a los trabajadores a exigir una indemnización, como lo mani-
festó la Sala de Consulta de esta Corporación:
“De lo dispuesto en la ley 27 y en su decreto reglamentario
se deduce que la causa de la indemnización es la ruptura de
la estabilidad laboral que el empleado tiene por estar inscrito
en el escalafón de la carrera administrativa. En efecto, dicha
indemnización está regulada en la ley sobre carrera adminis-
trativa y prevista sólo para quien estuviere inscrito en el es-
calafón de la misma. Al remitir el artículo 10 del decreto 1682
de 1997 a la ley mencionada y a su decreto reglamentario,
para definir lo correspondiente al reconocimiento de indemni-
zaciones para los empleados que fueren desvinculados como
consecuencia de la supresión del INEA, se debe concluir que
las respectivas indemnizaciones tienen el mismo fundamen-
to, esto es, que sólo tienen derecho a ellas los empleados ins-
711 Cita original n.º 11: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Segunda, Subsección “B”, Consejero ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila, Bogo-
tá, D.C., tres (3) de febrero de dos mil once (2011), Radicación número: 05001-23-31-
000-2003-00481-01(1189-10).
251
critos en el escalafón de la carrera administrativa de dicho

Instituto.
Las personas que, antes de ingresar a la carrera administra-
tiva del INEA, estuvieron vinculadas a esa entidad por con-
tratos de trabajo a término indefinido, lo fueron conforme a
las normas estatutarias que entonces estaban vigentes en la
misma. Esas normas establecían la posibilidad de ingreso al
servicio a la entidad mediante contrato de trabajo sujeto al
Código Sustantivo del Trabajo. La terminación unilateral sin
justa causa, por parte del patrono, de dicho contrato, daba
derecho a los trabajadores a exigir una indemnización.
Pero ésta es diferente de la prevista para los empleados ins-
critos en la carrera administrativa que fueren desvinculados.
Aquella se funda en la terminación unilateral sin justa causa
de un contrato de trabajo, ésta se basa en la ruptura de la
estabilidad que otorga el estar inscrito en el escalafón de la
carrera administrativa. En el caso del contrato importa que la
terminación sea sin justa causa, mientras en la de la carrera
administrativa dicho factor no se tiene en cuenta.” 712 (Subra-
yado fuera de texto).
Sustitución patronal. Efectos

Fecha: 24/10/2012
Radicado: 25000-23-25-000-2006-08203-01(2411-11)
Sentencia del 06/07/2017. Rad.27001-23-
33-000-2013-90018-01(3408-14)/ Sentencia
del 06/07/2017. Rad.27001-23-33-000-2013-
00112-01(4026-14)/ Sentencia del 12/07/2017.
Rad.27001-23-33-000-2013-00187-01(3753-
14)/ Sentencia del 11/09/2017. Rad.27001-23-
33-000-2013-00259-01(0890-15)/ Sentencia del
712 Cita original n.º 11: CONSEJO DE ESTADO, SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL,
Consejero ponente: CÉSAR HOYOS SALAZAR, Bogotá, D.C., marzo 26 de 1998, Radi-
cación número: 1078.
252
26/10/2017. Rad.27001-23-33-000-2012-00053-
23-33-000-2013-00015-01(4687-14)/ Sentencia del
16/11/2017. Rad.27001-23-33-000-2013-00241-
23-33-000-2013-00289-01(0723-15)/ Sentencia del
03/05/2018. Rad.27001-23-33-000-2014-00146-
23-33-000-2013-00234-01(0711-15)/ Sentencia del
28/06/2018. Rad.27001-23-33-000-2014-00064-
01(1080-15)
Fecha: 28/06/1995
Radicado: 699
Por otra parte resulta necesario precisar si hay lugar al fenómeno jurídico
de la sustitución patronal, paro lo cual se acudirá al antecedente juris-
prudencial sobre la materia.
El artículo 68 del estatuto laboral señala que “Se entiende por sustitución
de patronos todo cambio de un patrono por otro, por cualquier causa, siem-
pre que subsista la identidad del establecimiento, es decir, en cuanto éste
no sufra variaciones esenciales en el giro de sus actividades o negocios.”
Y el artículo 68 ejusdem aclara: “La sola sustitución de patronos no extin-
gue, suspende ni modifica los contratos de trabajo existentes.”.
Ha sido pacifica la jurisprudencia de esta Corporación, con apoyo en la
normatividad aludida, que la sustitución patronal no altera las relaciones
laborales de los trabajadores consignadas en la ley, los contratos indivi-
duales, o en las convenciones o pactos colectivos, los cuales conservan
su vigencia plena haciendo responsables solidariamente ante los traba-
jadores a los dos patronos, anterior y sustituto y que las disposiciones
más favorables, lo mismo que las convenciones y decisiones arbitrales, se
aplican de preferencia (Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 699,
Consulta del 28 de junio de 1995, Consejero Ponente. Doctor Luis Camilo
Osorio Isaza). La sustitución de patronos, representa entonces el cambio
de un empleador por otro, en atención a distintas causas, sin que ello
implique el cese en el giro ordinario de sus negocios, y sin que terminen
las relaciones de trabajo vigentes.
253
Universidades oficiales. Competencia

para fijar el régimen salarial y prestacional

Fecha: 05/05/2016
Radicado: 25000-23-25-000-2007-00146-01(2626-15)
31-000-2005-03169-02(2370-14)/ Sentencia
del 20/04/2017. Rad. 08001-23-31-000-2006-
02654-01(1703-13)/ Sentencia del 25/09/2017.
Rad. 20001-23-31-000-2009-00136-02(4396-
25-000-2006-08526-04(0512-16)/ Sentencia del
01/02/2018. Rad. 08001-23-31-000-2005-03707-
08001-23-31-000-2005-03666-02(2342-16) Sen-
tencia del 19/07/2018. Rad. 08001-23-31-
000-2009-00824-01(2398-11)
Fecha: 15/04/1998
Radicado: 1076
Ahora bien, con base en las facultades otorgadas por la ley 4ª de 1992, se
expidieron los Decretos 1444 de 1992 y 055 de 1994, el primero de ellos
contiene disposiciones en materia salarial y prestacional que rigen a los
docentes vinculados a las universidades públicas de orden nacional, y el
segundo, a los vinculados a universidades públicas del orden territorial.
Debe anotarse que el Gobierno Nacional es el competente para establecer
el régimen prestacional aplicable al personal administrativo que labora
en dichas entidades, tal y como lo analizó la Sala de Consulta y Servicio
Civil de esta Corporación con el siguiente razonamiento:
“(…) Dado que las personas que prestan sus servicios tanto en
el área docente como administrativa de las universidades del
Estado son servidores públicos, que el presupuesto de estas
entidades proviene casi en su totalidad del Estado, que por
expresa disposición legal corresponde al Gobierno Nacional re-
254
gular el régimen salarial y prestacional de los empleados pú-

blicos y que la ley 30 de 1992 consagró en el artículo 77 que
el régimen salarial y prestacional de los profesores de las uni-
versidades estatales se regirá por la ley 4ª de 1992 y demás
normas complementarias, la Sala considera que compete al
Presidente de la República fijar el régimen salarial y prestacio-
nal del personal docente y administrativo de las universidades
oficiales.(…)”713.
De ahí se concluye, que ni a la luz de la Constitución de 1886 ni a partir

de la Carta de 1991, las entidades territoriales o las universidades públi-
cas pueden expedir actos de reconocimiento pensional con fundamento
en Acuerdos internos o extralegales, pues no tenían facultades para ello.
Universidades públicas.
Naturaleza de sus empleados

Fecha: 19/06/2008
Radicado: 25000-23-25-000-2000-08813-01(6336-05)
000-2005-03169-02(2370-14) / Sentencia del
20/04/2017. Rad. 08001-23-31-000-2006-02654-
01(1703-13) / Sentencia del 25/09/2017. Rad.
20001-23-31-000-2009-00136-02(4396-13) / Sen-
tencia del 09/10/2017. Rad. 25000-23-25-000-
2006-08526-04(0512-16)
Fecha: 15/04/1998
Radicado: 1076
La autonomía universitaria garantizada constitucionalmente se traduce
en comportamientos administrativos de gestión, tales como darse sus
propios reglamentos, estatutos y directivas, lo cual significa que la insti-
713 Cita original n.º 2: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, providencia
del 15 de abril de 1998, Radicación: 1076, C.P.: Augusto Trejos Jaramillo.
255
tución puede organizarse internamente dentro de los parámetros que el

Estado le establece al reconocerle la calidad de universidad.
En estas condiciones la autonomía universitaria le permite al ente uni-
versitario dirigir sus destinos con arreglo a sus propios objetivos, pero
siempre bajo la dirección del Estado.
Al respecto sostuvo la Sala de Consulta y Servicio Civil en concepto de 15
de abril de 1998, radicado 1076, Consejero Ponente Dr. Augusto Trejos
Jaramillo:
“Las universidades, no obstante su naturaleza de carácter au-
tónomo, son parte del Estado y, por tanto, las personas que
en ellas prestan sus servicios tienen la calidad de servidores
públicos.”.
256
VI. Hacienda Pública, bienes del Estado y tributos
VI. Hacienda Pública, bienes

del Estado y tributos
Administración de fondos parafiscales.

Naturaleza de la función
Sentencia: Consejo de Estado. Sección Primera

Fecha: 1/11/2007
Radicado: 25000-23-24-000-2000-00772-01
Ponente: Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta
Salvamento de voto: Camilo Arciniegas Andrade
Salvamento de voto de Camilo Arciniegas Andrade
2001-00258-01, sentencia del 10/09/2009. Rad.
25000-23-27-000-2002-00674-02(16999), Senten-
cia del 24/05/2012. Rad. 25000-23-27-000-2004-
02028-01(17702)
Fecha: 13/06/2002
Radicado: 1380
SALVAMENTO DE VOTO
(...)
La Corte Constitucional, en sentencia C-840/03, reseñó los pronuncia-
mientos de la Sección Cuarta (sentencia de 5 de febrero de 1993), y de la
Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado (Concepto del 13
de junio de 2002, Radicación 1.380) y subrayó cómo este último atribuye
a la administración de los fondos parafiscales el carácter de función ad-
ministrativa. El Concepto acogido por la Corte dice así:
257
«f) La administración que la Federación hace de estos

recursos parafiscales constituye asignación de funciones
administrativas a una entidad de derecho privado».
El auto de que discrepo debió tomar en cuenta la sentencia de la Corte
Constitucional y el Concepto de la Sala de Consulta, bien fuera para aco-
gerlos o para apartarse de sus tesis, razonadamente en uno u otro caso.
Aeropuertos y bienes que conforman

la infraestructura aeronáutica. Naturaleza jurídica

Fecha: 24/10/2013
Radicado: 08001-23-31-000-2007-00652-01(18394)
Ponente: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas
Sentencia del 09/03/2017. Rad. 05001-23-31-000
2002-00974-01(19850)
Fecha: 05/12/2002
Radicado: 1469
Tratándose de los bienes que conforman la infraestructura aeronáutica,
ese es el criterio que sentó la Sala de Consulta y Servicio Civil714, des-
pués de citar copiosa normativa reguladora de ese sector, así como de
precedentes judiciales de las diferentes secciones primera y tercera del
Consejo de Estado. En el concepto concluyó lo siguiente:
“Aplicando las anteriores premisas al caso sometido a estudio, la
Sala concluye que los aeródromos públicos de la Unidad Adminis-
trativa Especial de la Aeronáutica Civil, son bienes de uso público,
por las razones que a continuación se exponen:
Son bienes que pertenecen a la Nación, (UAEAC)
Se encuentran afectos al uso común o colectivo, independiente-
mente que su administración se ejerza directa o indirectamente
por parte de la Aeronáutica Civil y que exista un reglamento para
el uso adecuado y seguro de la infraestructura aeronáutica.
714 Cita original n.º 6: Idem 3
258
Su destinación está relacionada con el ejercicio de una actividad

determinada como de “utilidad pública” por el legislador en los tér-
minos del artículo 1776 del Código de Comercio.
Son bienes que están fuera de la actividad mercantil y por lo tanto,
son inembargables, inalienables e imprescriptibles.
Por su naturaleza son bienes necesarios para el desarrollo y la vida
misma de la comunidad, pues el Estado no puede desprenderse de
los mismos sin causar detrimento a su misión esencial del servicio
público de transporte al cual están asociados.
Los demás bienes inmuebles destinados a facilitar y hacer posi-
ble la navegación aérea, tales como hangares, talleres, terminales,
plataformas, calles de rodaje, muelles, dependencias de comunica-
ciones y ayudas de navegación, áreas de seguridad etc, también es-
tima esta Sala, se clasifican como bienes de uso público, en la me-
dida en que se encuentran directamente vinculadas a la actividad
pública denominada “aeronáutica civil”. Cabe señalar que las áreas
descritas como restringidas en la Resolución 03154 del 24 de Mayo
de 1995, en tanto forman parte de la infraestructura aeronáutica y
son esenciales para la prestación del servicio público de transporte
aéreo, también hacen parte de los bienes de uso público.”
La Sección Cuarta no se apartó de ese criterio, pues ni siquiera lo con-
sideró.
De hecho, la Sala se pronunció sobre la causación del impuesto predial
cuando la Aerocivil demandó en acción de nulidad y restablecimiento
del derecho los actos administrativos mediante los que el Departamento
Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina gravaron con
el impuesto predial la infraestructura aeroportuaria ubicada en ese de-
partamento y que pertenecía al patrimonio de dicha institución. En esa
oportunidad, mediante sentencia del 19 de abril del año 2007715, la Sala
no aludió a la naturaleza jurídica de bien de uso público de esa infraes-
tructura aeroportuaria. Simplemente interpretó que la Aeronáutica Civil
no era sujeto pasivo del impuesto predial porque el artículo 61 de la Ley
55 de 1985 permitió a los municipios gravar con el impuesto predial úni-
715 Cita original n.º 7: La tesis se sentó en la sentencia del 19 de abril de 2007, expediente
14226, que retomó el recuento histórico del impuesto predial que se hizo en la sen-
tencia del 24 de febrero de 1994, expediente 5001, Consejero ponente Jaime Abella
Zárate. Posteriormente ha sido reiterada sin ninguna consideración adicional en las
siguientes sentencias: del 8 de mayo de 2008, expediente 15448 y del 28 de mayo de
2009, expediente, 16685, Consejero ponente Héctor J. Romero Díaz y, 3 de noviembre
de 2011, expediente 17851, Consejero ponente William Giraldo Giraldo.
259
camente los bienes inmuebles de las entidades públicas expresamente

mencionadas en ese artículo. Y como ese artículo no menciona a las Uni-
dades Administrativas Especiales, naturaleza jurídica que al año 2007
tenía la Aeronáutica Civil, la Sala concluyó que estas entidades no eran
sujeto pasivo del impuesto predial.
En esta oportunidad, la Sala considera que la verdadera razón por la que
ni la Nación ni sus entidades descentralizadas o vinculadas son sujeto
pasivo del impuesto predial es por la naturaleza jurídica de los bienes de
uso público que administran.
La Sala considera que la interpretación del artículo 61 de la Ley 55 de
1985 pudo ser válida hasta cierto momento.
En la actualidad, los cambios legislativos y el precedente jurisprudencial
de la Corte Constitucional –que ha decantado lo referente al hecho ge-
nerador del impuesto predial y la competencia compartida, para regular
ese impuesto, que tienen tanto el Congreso de la República como las
entidades territoriales– permiten interpretar de manera más amplia el
artículo 61 de la Ley 55 de 1985.
En efecto, para el año 1985 era pertinente interpretar que la intención
del legislador fue la de excluir a las Unidades Administrativas Especia-
les como sujeto pasivo del impuesto predial por los bienes fiscales que
administran porque, para ese año, tales entidades se concibieron como
organismos adscritos al nivel central porque las que se crearon no con-
taban con personería jurídica716.
Pero cuando se empiezan a crear Unidades Administrativas Especiales
con personería jurídica717, la interpretación teleológica de la ley indica
que los bienes fiscales de todas las entidades públicas de la nación con
personería jurídica que formen parte de la estructura orgánica del Esta-
do están gravados con el impuesto predial.
716 Cita original n.º 8: “Esta denominación fue introducida en la reforma administrativa
de 1968. Se buscaba que de acuerdo con la ley, pudiera organizarse el funcionamiento
de ciertos programas de manera un tanto diferente del ordinario de los ministerios y
departamentos administrativos. La expresión, que está recogida en el artículo 1º del
Decreto 1050 de 1968, hacía referencia al origen de los recursos, o a la naturaleza
de la actividad, que no podían estar bajo el régimen corriente.” Jaime Vidal Perdomo.
Derecho Administrativo. Página. 112. Legis. Universidad del Rosario (2005)
717 Cita original n.º 9: En virtud de las atribuciones conferidas al gobierno nacional por
el artículo 20 transitorio de la Constitución Política de 1992, se crearon las unidades
administrativas especiales con personería jurídica. Entre otras, las siguientes: Su-
perintendencia de Notariado y Registro (D. 2158), Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales (D. 2117), Aeronáutica Civil (D. 2171)
260
Aportes parafiscales.
Base de liquidación

Fecha: 03/08/2016
Radicado: 25000-23-37-000-2012-00091-01(20487)
Ponente: Martha Teresa Briceño de Valencia (E)
Sentencia del 03/08/2016. Rad. 250002337000-
2013-00033-01 (20697) / Sentencia del 05/04/2018.
Rad. 25000-23-37-000-2013-00049-01(21598)
Fecha: 08/02/2011
Radicado: 2013
Ahora bien, mediante Circular Externa Nº 18 del 16 de abril de 2012 el
Ministro del Trabajo hizo algunas precisiones en relación con el ingre-
so base de liquidación para las contribuciones parafiscales al Sena, al
ICBF y a las Cajas de Compensación Familiar, tratándose de vacaciones
compensadas, salario integral, bonificaciones, pactos de desalarización
y viáticos.
En cuanto a las primeras – vacaciones compensadas - y bajo los postu-
lados de la legislación sustantiva del trabajo, comenzó por recordar que
se trataban de un descanso remunerado de 15 días hábiles consecutivos
una vez cumplido el año de servicios, que no se incluían para la liquida-
ción de las prestaciones sociales ni para la liquidación de los aportes al
Sistema Integral de Seguridad Social, pero que encajaban en el concepto
de nómina mensual de salarios previsto en el artículo 17 de la Ley 21 de
1982, de modo que podían incluirse en la base para liquidar los aportes
parafiscales al ICBF.
También anotó que en el Concepto 2013 del 8 de febrero de 2011, la Sala
de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado clarificó:
 Para determinar la base de liquidación de los aportes parafis-
cales, las vacaciones reconocidas en dinero en cualquier mo-
mento de la relación laboral o al final de ella hacen parte del
concepto de pagos verificados por descansos remunerados de
ley y convencionales o contractuales de que trata el artículo
17 de la Ley 21 de 1982.
261
 Para efectos de determinar la base de cálculo de los aportes

parafiscales, además de la totalidad de los pagos hechos por
descansos remunerados, los factores salariales que se deben
considerar “nómina” en términos del artículo 17 de la Ley 21
de 1982 son los que la ley laboral reconoce como tales.
(…)
En el marco de estas directrices administrativas contenidas en un acto
administrativo general (Circular Externa 18 de 2012) dirigido a todos
los aportantes de contribuciones parafiscales al Sena, ICBF y Cajas de
Compensación Familiar, entre los que se encuentra la demandante,
y revestido de pleno carácter ejecutorio en virtud de la presunción de
legalidad innata a la expresión de voluntad de la Administración Pública,
la base de liquidación de los aportes parafiscales que aquí se discuten,
sólo podía tomar el 70% del valor de las vacaciones percibidas por los
trabajadores con salario integral, como en efecto lo concluyó el a quo.
El hecho de que los actos demandados sean anteriores a la circular en
comento no impide que la conclusión precitada pueda tomarse como
referente para el juicio de legalidad que examina este aparte, en la
medida en que versó sobre la interpretación de una norma precedente a
dichos actos (el artículo 49 de la Ley 789 de 2002), de cara a un concepto
emitido también con antelación, por parte de la Sala de Consulta de esta
corporación judicial, bajo criterios jurídicos que esta Sección comparte.
Arancel de aduanas
Auto: Consejo de Estado. Sección Primera

Fecha: 21/06/2018
Radicado: 11001-03-24-000-2014-00490-00
Ponente: Hernando Sánchez Sánchez
Fecha: 23/06/1999
Radicado: 1205
Ponentes: Javier Henao Hidrón
19.2 La Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación, realizó al-
gunas precisiones frente al arancel de aduanas, en el siguiente tenor718:
718 Cita original n.º 15: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Consejero Po-
nente: Javier Henao Hidrón, concepto de 23 junio de 1999, expediente número: 1205.
262
“[…] Para dar cumplimiento a la Decisión 381, era nece-

sario que el Gobierno incorporara la Nomenclatura Co-
mún al ordenamiento jurídico nacional, con inclusión de
sus reglas generales de interpretación. […]
La Nomenclatura Común mencionada sirvió a la Comi-
sión del Acuerdo de Cartagena para adoptar el mode-
lo de Sistema Armonizado de la Organización Mundial
de Aduanas y la versión única en español de este siste-
ma. Con lo cual la NANDINA será utilizada como base
de las estadísticas de comercio exterior de los países
miembros, y fundamentalmente para la elaboración de
los respectivos aranceles nacionales, respetando en su in-
tegridad el conjunto de reglas interpretativas, notas legales,
notas complementarias, textos de partidas y de subpartidas y
códigos de ocho dígitos que la componen.
Significa lo expuesto, que las disposiciones contenidas
en las Decisiones de la Comisión del Acuerdo de Carta-
gena son de carácter obligatorio para todos los países
miembros; que tales disposiciones en materia arancela-
ria, constituyen el medio de armonización de las tran-
sacciones comerciales no sólo de los países miembros
sino de los demás países vinculados a la Organización
Mundial de Aduanas, y que los textos de las partidas y sub-
partidas así como los códigos y demás normas del arancel, se
aplican de idéntica manera en los demás países con los cuales
Colombia mantiene relaciones comerciales.
No puede entonces Colombia, después de haberse vinculado al
Acuerdo de Cartagena mediante tratado internacional aproba-
do por la ley 8ª. de 1973, tener una Nomenclatura diferente a
la de los demás países miembros. De ahí que la Decisión 381,
obligatoria para todos los asociados, implique la adopción de
idéntica Nomenclatura, lo que confiere uniformidad de concep-
tos a las mercancías que los distintos países negocian entre sí.
Las reglas de hermenéutica jurídica vigentes en nuestro país
desde 1887, no permiten conclusión diferente. Según el artí-
culo 3º. de la ley 153 de dicho año, “estímase insubsistente
una disposición legal por declaración expresa del legislador, o
por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores,
o por existir una nueva ley que regule íntegramente la materia
a que la anterior disposición se refería […]” (Resalta la Sala).
263
En ese orden, el código numérico que se asigna a un producto, según

su clasificación arancelaria, tiene unos efectos generales internacionales
en todos los países miembros de la Organización Mundial de Aduanas,
teniendo en cuenta que esta clasificación tiene como propósito adoptar
una nomenclatura común e idéntica en todos estos países, por ende,
el acto administrativo que clasifica arancelariamente un producto tiene
unos efectos generales que trascienden a los intereses que una persona
en particular pueda llegar a tener.
19.3 Se advierte que la clasificación arancelaría de un producto no
comporta una autorización en favor del solicitante para la elaboración
y comercialización del producto, así como tampoco constituye el otor-
gamiento de una patente, simplemente, esta clasificación consiste en
asignar un código numérico y universal al producto, en orden a que a
futuro se identifique el producto con ese número al momento se reali-
zar una operación de importación. Este código numérico que se asigna
no solamente es oponible y exigible al solicitante de la clasificación, al
fabricante o distribuidor del producto, etc, sino a cualquier persona
indeterminada que realice la correspondiente operación de comercio ex-
terior.
20. De acuerdo estas características, esta Sala de Decisión considera
que los actos administrativos de clasificación arancelaria son actos de
carácter general, por consiguiente, corresponde ahora dilucidar cuál es
el medio de control procedente para controvertir la legalidad de este tipo
de actos administrativos.
Arbitrio rentístico de la Nación.

Excepciones
Sentencia: Consejo de Estado. Consejo de Estado

Fecha: 27/04/2011
Radicado: 11001-03-26-000-1999-00045-01(16763)
Ponente: Ruth Stella Correa Palacio
Fecha: 03/10/1991
Radicado: 404
264
La creación de la Empresa Colombiana de Recursos para la Salud-Ecosalud

S.A. tuvo por fundamento legal el artículo 43 de la Ley 10 de 1990719. Esta
norma autorizó la constitución y organización de una sociedad de capital
público, de la cual, serían socios la Nación y las entidades territoriales, o
sus entidades descentralizadas, titulares de los monopolios rentísticos de
las loterías existentes, y cuyo objeto sería la explotación y administración
del monopolio rentístico creado mediante el artículo 42 de esa ley720.
En efecto, el artículo 42 de la Ley 10 de 1990721 -en desarrollo de lo
previsto por el inciso segundo del artículo 31 de la Constitución de 1886-
declaró como arbitrio rentístico en favor de la Nación la explotación
719 Cita original n.º 21: Por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud y se dictan
otras disposiciones, en Diario Oficial No. 39.137 del 10 de enero de 1990. Artículo
declarado exequible por la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia No. 046 del
9 de abril de 1991, M.P. Simón Rodríguez Rodríguez.
720 Cita original n.º 22: De acuerdo con este mismo precepto legal los costos y gastos de
inversión, producción, administración, venta y publicidad no podrán ser superiores al
15% de las ventas netas.
El producto resultante de las ventas netas menos el valor de los premios pagados,
menos el porcentaje máximo señalado para costos y gastos, más otras utilidades de la
empresa, se distribuirá en la siguiente forma:
1. 10% para el pago de prestaciones sociales de los trabajadores de la salud, en la
forma y la destinación específica en que lo determine el Ministro de Salud, durante los
primeros cinco años de funcionamiento de la sociedad.
2. 40% para distribuir entre los municipios, en proporción directa a las ventas que se
ejecuten en su territorio, que se elevará al 50% una vez transcurridos los cinco años
previstos en el numeral anterior.
3. 50% como mínimo, para distribuir entre todos los municipios del país, en propor-
ción directa a su población, y en proporción inversa a su desarrollo socio-económico,
según fórmula aprobada por su junta directiva.
Los pagos por concepto de participación en el producto de la empresa, no serán nunca
inferiores al 14% de las ventas mensuales, y se girarán a los fondos locales de salud
con esa periodicidad.
El producto resultante de las apuestas en juegos deportivos, organizados por la em-
presa que se autoriza en el artículo 43, se distribuirá en la siguiente forma: 40% para
los Servicios Locales de Salud, 40% para el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
y el 20% para Coldeportes.
721 Cita original n.º 23: Artículo declarado exequible por la Corte Suprema de Justicia,
mediante sentencia No. 046 del 9 de abril de 1991, M.P. Simón Rodríguez Rodríguez.
Artículo subrogado por el artículo 285 de la Ley 100 de 1993. El nuevo texto es el si-
guiente: Declárase como arbitrio rentístico de la Nación la explotación monopólica, en
beneficio del sector salud, de las modalidades de juegos de suerte y azar diferentes de
las loterías y apuestas permanentes existentes y de las rifas menores aquí previstas.
265
monopólica, en beneficio del sector salud, de todas las modalidades de

juegos de suerte y azar, diferentes de las loterías y apuestas permanentes
existentes722, que está asignado a los departamentos723.
Bienes baldíos. Cesión

Fecha: 26/11/2008
Radicado: 13001-23-31-000-2000-99073-01
000-1992-03130-01
La concesión de permisos para la ejecución de rifas que no sean de carácter perma-

nente, cuyo plan de premios no exceda doscientos cincuenta (250) salarios mínimos
mensuales y se ofrezcan al público exclusivamente en el territorio del respectivo mu-
nicipio o distrito, será facultad de los alcaldes municipales y distritales.
Las sumas recaudadas por concepto de permisos de explotación o impuestos genera-
dos por estas rifas se transferirán directamente al Fondo Local o Distrital de Salud.
Parágrafo. El Gobierno Nacional reglamentará la organización y funcionamiento de
estas rifas, así como su régimen tarifario.
Artículo declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-475-94
del 27 de octubre de 1994, M.P. Jorge Arango Mejía.
722 Cita original n.º 24: Con anterioridad, el artículo 10 de la Ley 64 de 1923 calificó a las
loterías con premios en dinero, como monopolios rentísticos en favor de los departa-
mentos, que no de la Nación. Disposición subrogada parcialmente por el artículo 7º
numeral 2º de la Ley 12 de 1932 y por la Ley 133 de 1936. Una disposición en sentido
idéntico aparecerá luego en los artículos 193 y 194 del Decreto ley 1222 de 1986 (Có-
digo de Régimen Departamental) y en el artículo 8º de la Ley 53 de 1990.
723 Cita original n.º 25: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de
3 de octubre de 1991, rad. 404, C.P. Javier Henao Hidrón. Al responder indicó: “(…) el
arbitrio rentístico en favor de la Nación establecido por la ley 10 de 1990, el cual com-
prende ‘todas las modalidades de juegos de suerte y azar’, excluye las loterías, vocablo
que debe entender en su acepción genérica por constituir un monopolio asignado a los
departamentos. De modo que la excepción comprende no sólo las loterías existentes,
al momento de la promulgación de aquella ley, explotadas por tales entidades terri-
toriales, sino las que llegaren a organizarse en el futuro, salvo que una ley República
disponga expresamente lo contrario”.
266

Fecha: 04/11/2004
Radicado: 1592
Ponentes: Enrique José Arboleda Perdomo y
Gustavo Aponte Santos
(...) el meollo del asunto radica en establecer si dicho acto está incurso en
falsa motivación en la medida en que el predio objeto del mismo sea o no
baldío.
(...)
Sobre el particular, conviene hacer las siguientes precisiones:
- Baldío es todo terreno situado dentro de los límites de Colombia que no
ha pasado a ser propiedad privada, es decir, que carecen de otro dueño, y
como tal pertenece al Estado, representado en la Nación, y el que habiendo
sido adjudicado volvió al dominio de éste por efecto de la condición resolu-
toria con que se adjudicó.
- Como atrás se dijo, el carácter de baldío de un predio urbano y de su
ingreso a la propiedad del respectivo municipio o distrito, se encuentra ya
establecido por la ley, que a efectos de su titularidad originaria, la ley es el
título y el modo.
- En lo que concierne a los municipios y distrito, dicho título está dado di-
rectamente en los artículos 7º de la Ley 137 del 24 de diciembre de 1959,
“Por la cual se ceden derechos de la Nación al Municipio de Tocaima, y se
dictan otras disposiciones”, conocida como ley Tocaima, y 123 de la Ley
388 de 1997 “Por la cual se modifica la ley 9ª de 1989, y la ley 3ª de 1991
y se dictan otras disposiciones” invocado en la comentada declaración,
en tanto dispusieron, en su orden:
(...)
La idéntica situación jurídica a que se refiere el artículo 7 es la descrita
en el artículo 1º de la Ley, en concordancia con el artículo 2º, esto es, los
terrenos que constituyen la zona urbana, sobre los cuales no se acre-
dite dominio privado de conformidad con la ley y se presume que
no han salido del patrimonio nacional y que son de propiedad del
Estado.
Si bien la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación, en con-
cepto contentivo de un detenido examen del asunto, consideró que la pro-
piedad de esos terrenos no le fue transferida de manera definitiva a los
municipios, sino bajo condición suspensiva, consistente en la venta de los
267
mismos a sus ocupantes y propietarios de mejoras724, esta Sala tiene una

interpretación distinta y entiende que la cesión efectuada mediante la co-
mentada ley, por una parte, comprendió tanto los terrenos ocupados y con
mejoras, como los no ocupados, según atrás se precisó con fundamento en
el parágrafo del artículo 7º y, en segundo lugar, significó el otorgamiento
definitivo del dominio de esos terrenos a los correspondientes municipios;
es decir, que éstos pasaron a ser sus propietarios, pues dicho parágrafo los
autorizó para venderlos aún después de vencidos los dos años fijados en el
artículo 4º ibídem, e incluso a quienes no fueren propietarios de mejoras,
a precio que podían fijar libremente. De no haber sido así, mal hubieran
podido a su vez transferirlos a título de compraventa a los particulares, con
preferencia y precio favorable (10% del avalúo oficial) dentro de los 2 años
siguientes a la vigencia de la ley para quienes los estuvieren ocupando y
fueren propietarios de mejoras en ellos, o a precio libremente fijado por el
municipio cuando el ocupante no hubiera hecho oferta dentro de dicho
término y cuando no estuvieren ocupados.
Distinto es que esa transferencia por mandato de la ley hubiere sido dada
con único propósito: la venta por el municipio a particulares, sin exceder
un área de 2.000 m2 por persona725, lo que a su vez tuvo fines fiscales,
entre otros, según lo precisó la Sala de Consulta y Servicio Civil en el con-
cepto precitado, al decir que “La cesión de los baldíos la hizo la Nación a
favor del municipio de Tocaima y de los demás municipios que estuvieran
en la misma situación jurídica, con varias finalidades según se lee en la
exposición de motivos, a saber: como arbitrio rentístico, pues los dineros
producto de las ventas de los baldíos ingresaban a las arcas municipales
para la construcción del acueducto o de otras obras; para regularizar la
propiedad y su titulación e incorporar esos inmuebles al catastro, y que
sobre ellos se pagaran los impuestos municipales correspondientes726”.
724 Cita original n.º 6: En Concepto de 4 de noviembre de 2004, expediente núm. 2004
01592 01, la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación dijo: “Es convenien-
te anotar que el mecanismo utilizado respeta la propiedad de los baldíos en cabeza de
la Nación, pues no hay una transferencia de la titularidad de los mismos a las entidades
territoriales, sino que tan sólo se cedían bajo condición suspensiva para que el munici-
pio procediera a su venta y obtuviera el precio correspondiente, pero si no se efectuó esa
venta, el municipio no adquirió la propiedad de los mismos. De esta forma, se respetó el
mandato constitucional según el cual los baldíos pertenecen a la Nación.”
725 Cita original n.º 7: El parágrafo del artículo 4º del Decreto 3313 de 1965, reglamen-
tario del artículo 7° de la Ley 137 de 1959, estableció: “Los municipios no deberán
efectuar ventas a una misma persona por extensiones superiores a dos mil metros cua-
drados de conformidad con la limitación prevista en el artículo 7° de la ley 98 de 1928.”
726 Cita original n.º 8: Historia de las leyes Tomo VIII. 1959. Exposición de motivos, págs
104 y 105.
268
Es claro que se trató de una transferencia del dominio sujeta a una obli-
gación: venderlos a los particulares, con preferencia y a precio favorable,
se repite, de quienes fueren propietarios de mejoras en ellos desde antes
de la expedición de la ley, siempre y cuando hicieren oferta dentro de los
2 años siguientes a su vigencia; o a precio libremente fijado por el muni-
cipio si dentro de ese plazo no hubo oferta del ocupante o se tratara de
solares no ocupados; lo cual al mismo tiempo constituía una limitación
en la facultad de disponer de los terrenos correspondientes. No cabe,
entonces, considerarla como condición suspensiva como tampoco condi-
ción resolutoria.
Así lo interpretó el legislador al remitirse al artículo 7º de la Ley 137 de
1959 en el artículo 123 de la Ley 388 de 1997, con el cual no hizo más
que reafirmar esa transferencia del dominio o propiedad de los muni-
cipios sobre los aludidos terrenos, pero liberándolos de la comentada
limitación o “condición” que le había fijado el artículo 3º de la Ley 137
de 1959, es decir, les dio la libre disposición de los mismos, y por ende
pasaron a ser bienes de propiedad y dominio del municipio donde se en-
cuentren, pero en el marco de los objetivos y fines de la Ley 388 en cita,
ya que en palabras de la Sala de Consulta y Servicio de esta Corporación,
consignadas en el concepto ya referenciado:
“…es lógico entender que la cesión de los baldíos urbanos
efectuada en esa misma ley, debe integrarse a la totalidad
del ordenamiento territorial y manejarse con miras a su ca-
bal realización. De esta manera, las finalidades de la cesión
de los baldíos a las entidades territoriales son entonces las
previstas en las leyes 9a. y 388 y, como se verá enseguida,
las de la ley 768 de 2002, mas no el arbitrio rentístico que se
desprende de la ley 137 de 1959.
De esta afirmación se desprende que los ocupantes de los
inmuebles baldíos urbanos carecen de derecho a la adjudica-
ción o compra del inmueble, pues los municipios o distritos
deben destinar los mismos a realizar los fines de las leyes de
ordenamiento territorial, tales como: vías públicas, espacio
urbano, servicios públicos, programas de vivienda de interés
social, etc. Los municipios y distritos tienen entonces la obli-
gación de recuperar los bienes baldíos ocupados con el fin de
dedicarlos a las finalidades mencionadas.”
269
Bienes de interés cultural.

Efectos de su declaratoria

Fecha: 04/09/2014
Radicado: 25000-23-41-000-2013-01819-01
Fecha: 27/02/2014
Radicado: 2197
Debe anotarse que el hecho de declarar un bien de interés cultural gene-
ra los siguientes efectos:
1. Que el bien quede sujeto a las disposiciones de la Ley 397 de
1997.
2. Tenga el carácter de inembargable, imprescriptible e inalie-
nable, cuando su propiedad se encuentra en cabeza de una
entidad pública.
3. Se encuentre sometido a un régimen especial de protección
que obliga a obtener una autorización proferida por la auto-
ridad que hizo su declaración cuando se trate de intervenirlo.
4. Si queda colindante con otros inmuebles, o estos se encuen-
tran ubicados dentro de su área de influencia, será necesario
obtener la autorización mencionada para efectos de adelantar
obras en ellos.
5. Deba incluirse en el registro de Bienes de Interés Cultural, y
6. Se someta a un tratamiento aduanero especial.727
En este orden de ideas, es dable concluir que la demandante no persigue
la anulación del acto que incluyó su predio en el Inventario de Bienes de
Interés Cultural, sino que se declare que desaparecieron los fundamen-
tos de tal categorización y, por ende, el acto a demandar no era, como
lo estimó el a quo, el Decreto 606 de 2001, sino el Oficio que denegó su
solicitud, el cual, como ya se explicó, es susceptible de control judicial.
727 Cita original n.º 8: Al respecto, véase el Concepto de 27 de febrero de 2014 de la Sala
de Consulta y Servicio Civil, en el Expediente núm. 2014 00007 00, Consejero ponen-
te: doctor William Zambrano Cetina. También la sentencia de 6 de diciembre de 2012,
Expediente núm. 2009-00227, Consejera ponente: doctora Carmen Teresa Ortiz de
Rodríguez.
270
Bienes de uso público.

Prohibiciones en su destinación

Fecha: 19/01/2017
Radicado: 11001-03-25-000-2011-00063-00(0188-
11)
Ponente: César Palomino Cortés
Concepto Citado: Sala de Consulta y Servicio Civil
Fecha: 04/09/2007
Radicado: 1845
Adicionalmente, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Es-
tado, en el concepto del 4 de septiembre de 2007728, precisó que no es
legalmente posible la utilización de los bienes pertenecientes al patrimo-
nio de las entidades estatales para actividades de proselitismo político,
verbigracia, arrendar el Teatro Imperial para realizar un evento como el
que se llevó acabo el 16 de enero de 2006.
En ese orden de ideas, la Sala concluye que la interpretación
que hizo el operador disciplinario sobre el Acuerdo 10 de 2005,
dictado por el Consejo Superior de la Universidad de Nariño, se
adecuó al ordenamiento jurídico y al precedente jurispruden-
cial, por esta razón el demandante como director e integrante
del Comité Directivo del Teatro Imperial desconoció la finalidad
del uso de ese recinto, consistente en la promoción de activi-
dades culturales, artísticas y académicas entre las que no se
encuadran los sucesos políticos de propaganda electoral, como
el lanzamiento de una aspiración de un candidato a la Cámara
de Representantes y, el hecho de haberse realizado unas pre-
sentaciones de música y danza no se erigen en un acto cultural
que desdibuje el acto central de proselitismo político.
(…)
Sobre este aspecto destaca la Sala, que dentro de las funciones del Co-
mité Directivo del Teatro Imperial se encuentran las descritas en los lite-
rales a) y b) del artículo 3 del Acuerdo 010 de 2005, y si bien el literal a)
728 Cita original n.º 21: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, M.P. Enrique
José Arboleda Perdomo, radicación 11001-03-06-000-2007-00069-00 y número inter-
no 1845.
271
prevé como función autorizar la realización de todo evento, esta expre-

sión debe entenderse que se enmarca en el conjunto de manifestaciones
que comprenden las actividades culturales, artísticas y académicas, sin
desbordar el objeto por el cual fue adquirido dicho bien público y no se
le puede dar el alcance que pretende el demandante al señalar que la ex-
presión, todo evento, incluye cualquier clase de actividad, pues se reitera
que el lanzamiento de la campaña política es un acto proselitista y se en-
cuentra prohibida su realización en bienes de propiedad de las entidades
públicas, tal como lo destacó esta Corporación en el concepto de la Sala
de Consulta y Servicio Civil del 4 de septiembre de 2007, antes citado.
Bienes de uso público. Restitución

Fecha: 10/11/2017
Radicado: 76001-23-33-008-2015-00124-01
Fecha: 26/03/1998
Radicado: 1089
Esta Corporación, a través de la Sala de Consulta y Servicio Civil729, en
relación con la restitución de bienes de uso público, precisó:
“[…] II. Restitución de bienes de uso público. El Código
Nacional de Policía (decreto ley 1355 de 1970), prescribe:
ART. 132. Cuando se trate de la restitución de bienes de uso
público, como vías públicas urbanas o rurales o zonas para
el paso de trenes, los alcaldes, una vez establecido, por los
medios que estén a su alcance, el carácter de uso público de
la zona o vía ocupada, procederán a dictar la correspondiente
resolución de restitución que deberá cumplirse en un plazo
no mayor de treinta (30) días. Contra esta resolución procede
recurso de reposición y también de apelación ante el respec-
tivo gobernador.
729 Cita original n.º 1: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil (Radicación
1.089 de 26 de marzo de 1998, Magistrado ponente doctor Javier Henao Hidrón).
272
Por su parte, la ley 9ª. de 1989, conocida con el nombre de

ley de reforma urbana, dispone que los actos de los alcaldes
que impongan sanciones por infracción a los reglamentos de
urbanismo, así como aquellos mediante los cuales se ordene
la suspención [sic] de obra, y la restitución de vías públicas
de que trata el Código Nacional de Policía, serán susceptibles
de las acciones contencioso administrativas previstas en el
respectivo código, en primera instancia ante los tribunales
administrativos, y en segunda instancia ante el Consejo de
Estado. Estas acciones - agrega el artículo 67 - no suspen-
derán los efectos de los actos administrativos demandados,
salvo el caso de suspensión provisional.
Esta Sala, al absolver una consulta que sobre tema similar
le fue formulada por el Gobierno Nacional, consideró que las
decisiones que se profieran en ejercicio de poderes de policía
- aquellas medidas jurídicas tendientes a preservar el orden,
la tranquilidad, la seguridad, la salubridad y las condiciones
económicas de convivencia social -, necesariamente están su-
jetas a control jurisdiccional, como todos los actos adminis-
trativos. La excepción la constituyen los actos de mero trámi-
te que no pongan término al procedimiento administrativo,
así como las providencias dictadas en juicios de policía de ca-
rácter penal o civil, los que no son objeto de control jurisdic-
cional conforme al artículo 82, inciso tercero, del Código Con-
tencioso Administrativo, siempre que sean regulados directa
y exclusivamente por la ley y tengan carácter paralelo o seme-
jante a las sentencias, que esta Corporación ha denominado
“parajurisdiccional”. Como consecuencia, los procesos de
restitución de bienes de uso público son administrativos
y no civiles, pudiendo ser demandados sus actos ante los
órganos competentes de la jurisdicción de lo contencioso
administrativo (consulta 425/92) […] (Negrillas y subrayas
fuera de texto)”.
273
Contribución de valorización.
Exclusión de los bienes de uso público

Fecha: 06/12/2012
Radicado: 25000-23-27-000-2009-00227-01(18700)
Ponente: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez
Fecha: 05/12/2002
Radicado: 1469
Nuestro sistema tributario reconoce la posibilidad de que determinados
ingresos que, en principio, pueden enriquecer al contribuyente, se sus-
traigan de la base gravable de los tributos, con fundamento en criterios
lógicos y de oportunidad o conveniencia.
Dichas minoraciones conforman el grupo de beneficios o condiciones tri-
butarias especiales (exclusiones, costos, deducciones y exenciones) que,
en general, pretenden adecuar el tributo a los criterios de justicia, equi-
dad y razonabilidad, y responden a específicas consideraciones legisla-
tivas en relación con los objetivos del gravamen de que se trate y, en
general, de razones de política fiscal.
(...)
En virtud de la autonomía fiscal de la que gozan las entidades territoria-
les y del poder tributario que constitucionalmente se reconoce a los mu-
nicipios y al Distrito Capital para gravar la propiedad inmueble ubicada
al interior de sus territorios, sin perjuicio de la facultad que tienen otras
entidades para imponer la contribución de valorización730, el Concejo Dis-
trital estaba facultado tanto para imponer la contribución de valorización
de que trata el Acuerdo 180 del 2005, como para disponer las exclusiones
en relación con la misma, de acuerdo con los especiales motivos de políti-
ca fiscal que le asistieren y dentro de un marco jurídico legal, equitativo,
razonable y conveniente.
(…)
730 Cita original n.º 1: CP arts. 286, 287, 294, 317 y 322 (inciso 2°), Decreto 1421 de 1993,
art. 157
274
La contribución de valorización fue creada por el artículo 3º de la Ley 25

de 1921, como gravamen sobre los bienes raíces beneficiados con la eje-
cución de obras de interés público local.
En 1966, el Decreto Legislativo N° 1604, dos años después adoptado
como legislación permanente por la Ley 48 de 1968, amplió dicho grava-
men a todas las obras de interés público que beneficiaran la propiedad
inmueble y que hubieren sido ejecutadas por la Nación, los Departa-
mentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios o cualquiera otra
entidad de derecho público.
De acuerdo con esa regulación, toda obra sobre la cual recayera un in-
terés público comunal, y no meramente local, podía financiarse con la
contribución referida, incluidas las ejecutadas por las entidades de de-
recho público.
A nivel Bogotá, el Acuerdo 7 de 1987 (arts. 1 y 2) adoptó el respectivo
estatuto distrital, en el que la contribución fue definida como “un grava-
men real sobre las propiedades inmuebles, sujeta a registro destinado a la
construcción de una obra, plan o conjunto de obras de interés público que
se impone a los propietarios o poseedores de aquellos bienes inmue-
bles que se beneficien con la ejecución de las obras”, y recabó que
la contribución se causa por las obras de interés público que beneficien
a la propiedad inmueble, ejecutadas dentro de los límites del entonces
Distrito Especial de Bogotá.
Así mismo, le asignó la calidad de sujetos pasivos de dicho gravamen a
quienes tengan el derecho de dominio o sean poseedores de uno o varios
inmuebles comprendidos dentro de la zona de influencia, al momento de
la asignación del mismo en la forma prevista por el capítulo primero del
título IV del acuerdo en alusión (art. 92).
Al regular la distribución de las contribuciones, con la determinación del
presupuesto o costo de la obra, el monto y el método de distribución, la
fijación de plazos y formas de pago, el mismo cuerpo normativo exceptuó
del gravamen a “Los predios contemplados en el artículo 24 de la Ley 20
de 1974 (Concordato con la Santa Sede), los bienes de uso público que
define el artículo 674 del Código Civil y los estipulados en el artículo 23
de la Ley 6 de 1972”, precisando que la excepción solo se aplica al área
dedicada específicamente a los fines de la Ley.
Tal exoneración resulta justificable en la medida de que las normas enun-
ciadas dejan en claro que la contribución de valorización se encuentra
intrínsecamente vinculada a razones de carácter económico, traducidas
en ventajas patrimoniales para el propietario de los predios adyacentes a
275
las obras públicas ejecutadas, de modo que si esas ventajas no se dan, el

hecho generador de la contribución tampoco puede generarse.
Al respecto, la Sala de Consulta de esta Corporación ha señalado que
los bienes de uso público no producen una ventaja patrimonial o un in-
cremento generador de enriquecimiento a su propietario, dadas las res-
tricciones que pesan sobre su libre disposición, siendo en consecuencia
naturalmente excluibles de la contribución de valorización731.
(…)
De acuerdo con ello, la inalienabilidad e imprescriptibilidad contempla-
das en el artículo 10 ya referido, convergen en afectaciones a la libre
disposición de los bienes en cuanto limitan su negociabilidad y, en esa
medida, desdibujan la expresión material del incremento patrimonial con
el que en la práctica se manifiesta la valorización causada por la ejecu-
ción de obras públicas en la zona donde se ubican esos bienes, y que, a
su vez, generan para los propietarios de estos la obligación de compensar
y/o retribuir ese beneficio valorativo a la entidad que las realiza.
Es así, porque independientemente de la protección y/o conservación en
la que insiste la parte actora, el objeto gravado por la contribución de va-
lorización en un sistema de tributación como el nuestro, es precisamente
la generación o potencial generación de aumento de riqueza sobre los
predios en general, independientemente de que sean monumentos nacio-
nales constitutivos de patrimonio cultural.
Pero más allá de ello, obsérvese que las disposiciones limitantes del evo-
cado artículo 10, sólo se previeron respecto de los bienes de propiedad de
entidades públicas, de manera que lo que hizo el aparte demandado fue
concretar esa voluntad legislativa en el ámbito distrital y, en esa medida,
se ajusta a derecho.
Contribución especial de obra pública.

Hecho generador

Fecha: 14/08/2013
Radicado: 11001-03-27-000-2011-00025-00(18975)
731 Cita original n.º 2: Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto 1469 del 5 de diciembre
del 2002, C. P. Dra. Susana Montes de Echeverry
276

Fecha: 21/09/2011
Radicado: 2062
El texto del artículo 6º de la Ley 1106 del 2006 permite identificar clara-
mente los elementos esenciales de la contribución especial, como tributo
a cargo de las personas naturales o jurídicas en general (sujetos pasivos);
originado tanto por la suscripción de los contratos de obra pública y de
concesión para la construcción, mantenimiento y operaciones de vías de
comunicación, terrestre o fluvial, puertos aéreos, marítimos o fluviales,
con entidades de derecho público, quienes actúan como agentes de re-
tención del tributo, como por la adición del valor de los contratos existen-
tes (hecho generador); y a favor de la Nación, Departamento o Municipio
según el nivel de la entidad pública contratante (sujeto activo), y con una
tarifa del 5% del valor del respectivo contrato o adición o del 2.5 por mil
en el caso específico de las concesiones.
Tratándose del hecho generador de la contribución, es claro que se com-
pone de un elemento material, asociado, se repite, a la suscripción de
todos los contratos de obra pública y de concesión para la construcción,
mantenimiento y operaciones de vías de comunicación, terrestre o fluvial,
puertos aéreos, marítimos o fluviales, y a la adición del valor de los con-
tratos existentes; y de un elemento subjetivo, en cuanto no vale cualquier
tipo de suscripción o celebración, sino que se requiere que ella se haga
sobre contratos celebrados con “entidades de derecho público”.
La determinación del hecho generador se sirve, sin duda alguna, del claro
entendimiento de los elementos mencionados.
Sobre el primero de ellos, basta con remitirnos al Estatuto General de Con-
tratación Pública, contenido en la Ley 80 de 1993, comoquiera que dicho
cuerpo normativo dispone las reglas y principios que rigen los contratos
de las entidades estatales, expresamente definidos como “actos jurídicos
generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el
presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especia-
les, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad” (arts. 1 y 32).
(…)
En cuanto atañe al elemento subjetivo del hecho generador, es claro que
la sujeción de la entidad contratante al Estatuto de Contratación Pública
no es factor determinante del nacimiento de la obligación tributaria, por-
que la ley no previó la contribución especial bajo algún tipo de condicio-
277
namiento en ese sentido, ni la restringió para las entidades públicas que

perteneciendo al Estado pudieran estar sujetas a regímenes especiales.
Por el contrario, el referido elemento se estableció con carácter generalísi-
mo y, por lo mismo, incluyente de todas las entidades de derecho público
que celebran contratos de obra, sea cual fuere el régimen jurídico de las
mismas732.
Corredor férreo. Naturaleza jurídica

y bienes que lo integran

Fecha: 31/05/2012
Radicado: 47001-23-31-000-2004-01228-01(18015)
Fecha: 20/03/2003
Radicado: 1484
Se deriva tanto del contrato como de las normas anteriores que la eje-
cución de un contrato de concesión y, en particular, de la concesión de
infraestructura que se comenta, implica el desarrollo de las actividades
descritas en los verbos que se han resaltado: prestación, organización
o gestión, de una obra destinada al servicio o uso público y, en parti-
cular, en el caso presente, la reconstrucción, conservación, operación
y explotación de la infraestructura de transporte férreo de la red del
Atlántico que culmina en el puerto Drummond ubicado en el municipio
de Ciénaga.
Por ende, Fenoco si desarrolla actividades de servicios en la jurisdicción
del municipio de Ciénaga derivadas de la ejecución del contrato de con-
cesión de la red férrea del Atlántico. Estas actividades consisten en la
reconstrucción, conservación, operación y explotación de la infraestruc-
tura de transporte férreo para la prestación del servicio de transporte
ferroviario de carga.
(…)
732 Cita original n.º 4: En el mismo sentido, Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio
Civil, Concepto 2062 del 21 de septiembre del 2011, C. P. Dr. William Zambrano Cetina.
278
En el presente caso, el bien de que se trata, es decir, aquél sobre el cual

versa el objeto del contrato operativo, es básicamente la línea, corredor
o vía férrea para un tramo en particular, pues los demás bienes, como
trenes, equipos y el carbón transportado, son suministrados por Drum-
mond, según indica el objeto del contrato, anteriormente transcrito733.
El corredor férreo es considerado un inmueble (en este caso por desti-
nación) e incluye las zonas contiguas, aledañas y anexas, tal como lo
reconoció esta Corporación en concepto de la Sala de Consulta y Ser-
vicio Civil734 al conceptuar sobre una Consulta del Ministro de Trans-
porte sobre las facultades de Ferrovías en materia de la infraestructura
férrea:
“… En particular, sobre la naturaleza del corredor férreo, la
Sala observa que las leyes y demás normas que en materia
ferroviaria se han expedido hasta la fecha, sistemáticamente,
al regular la materia, involucran las zonas contiguas, aleda-
ñas o anexas como parte del mismo, en tanto su existencia
obedece a estándares técnicos de diseño de la vía, con miras,
siempre, a garantizar la seguridad de este medio de trans-
porte. Nótese como, en virtud del decreto por el cual se creó
la Empresa Colombiana de Vías Férreas735 –Ferrovías- se le
asignaron como parte de su patrimonio, los bienes inmue-
bles que hacen parte del corredor férreo incluyendo sus
anexidades. De esta manera y siguiendo el principio general
según el cual, lo accesorio sigue la suerte de lo principal, las
denominadas zonas anexas, contiguas o aledañas, en tanto
sean necesarias para garantizar la seguridad, la estabilidad
y por ende la correcta operación del corredor férreo, ostentan
la misma naturaleza jurídica de éste…”
(…)
Una de las actividades que Fenoco desarrolla en virtud del contrato de
concesión es la operación y explotación de este bien inmueble, una de
cuyas manifestaciones expresas es precisamente el contrato operacional
para transporte privado férreo.
733 Cita original n.º 13: Supra, página 23.
734 Cita original n.º 14: Concepto 1484 de 20 de marzo de 2003, C.P. Susana Montes de
Echeverri.
735 Cita original n.º 15: Decreto 1588 de 1989 en cuyo artículo 10 señala los bienes que
constituyen el patrimonio de Ferrovías, incluido el corredor férreo.
279
Para la ejecución de este contrato, debe Fenoco organizar su uso, acor-

de con los fines para los cuales fue construido y por los cuales lo está
rehabilitando y manteniendo (cláusula 14.2 del contrato de concesión),
disponer los horarios según el Plan de Trenes y las condiciones de uti-
lización (cláusulas 14.3 ib. y primera del contrato operacional), y en ge-
neral ordenar todo lo relacionado con su rehabilitación, reconstrucción,
conservación, operación y explotación (cláusulas 1, 2 y 14 ib.).
Se observa, en consecuencia, que el denominar, para efectos del impues-
to de industria y comercio, a la actividad de Fenoco “administración de
inmuebles” es no sólo apropiada sino que describe con precisión lo que
materialmente hace en ejecución de la concesión y por lo cual obtiene
sus ingresos.
Corredor férreo y demás bienes que conforman la

infraestructura ferroviaria. Naturaleza jurídica

Fecha: 12/06/2014
Radicado: 66001-23-31-000-2003-00678-02
Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno
Fecha: 19/04/2005
Radicado: 1640*
Ahora bien, en lo atinente a la naturaleza jurídica del corredor férreo y
demás bienes que conforman la infraestructura ferroviaria, la Sala de
Consulta y Servicio Civil en concepto rendido el 19 de abril de 2005 pre-
cisó lo siguiente:
“NATURALEZA JURÍDICA DEL CORREDOR FERREO Y
DEMÁS BIENES QUE CONFORMAN LA INFRAESTRUCTU-
RA FERROVIARIA.
2.1. MARCO CONSTITUCIONAL Y LEGAL. EVOLUCION
NORMATIVA.
*Nota editorial: El concepto 1640 cita a su vez los conceptos 1469 de 2002 y el 1484 de
2002. Sin embargo, cita erróneamente el año de expedición del concepto 1484. El año
correcto es el 2003.
280
Artículo 63 de la Carta Fundamental, señala: los bienes de

uso público son inalienables, imprescriptibles e inembarga-
bles.
Artículo 102 ibídem: “El territorio, con los bienes públicos
que de él forman parte, pertenecen a la Nación”
Artículo 674 del Código Civil: son bienes de uso público
aquellos cuyo “uso” pertenece a todos los habitantes de un
territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos; se
llaman bienes de la unión de uso público o bienes públicos
del territorio. Lo anterior, en contraposición con los denomi-
nados bienes fiscales cuyo uso no pertenece generalmente a
los habitantes.
Ley 76 de 1920, por la cual, se reguló la policía de ferroca-
rriles, al establecer algunas de las normas de seguridad para
la operación del modo de transporte ferroviario, señala que
las vías, las dependencias de la vía, y los rieles, así como,
los puentes destinados exclusivamente al transporte fé-
rreo, así como, las estaciones y bodegas, son bienes que
forman parte de la infraestructura ferroviaria, en los si-
guientes términos:
“Artículo 2º. Es prohibido a los particulares estacionarse en la
vía de un ferrocarril, situarse en estaciones a una distancia
de los rieles menor de dos metros, ocupar la zona con anima-
les, depósitos de carga o cualesquiera otros objetos, embara-
zar de otra manera el tránsito libre de trenes, transitar por
los puentes destinados exclusivamente al servicio de las
empresas férreas, y tocar las agujas de las palancas de los
apartaderos y los demás elementos que sirvan para comunicar
señales. (...)”
“Artículo 3º. En los terrenos contiguos a la zona del ferrocarril
no podrán ejecutarse, a una distancia de menos de veinte me-
tros a partir del eje de la vía, obras que perjudiquen la solidez
de ésta, tales como excavaciones, represas, estanques, explo-
tación de canteras y otras semejantes.(...)”.
“Artículo 8º. Es obligación de toda empresa de ferrocarril man-
tener la vía debidamente cercada, a uno u otro lado, salvo
los pactos especiales con los colindantes. (...)
281
“Artículo 9º.- Las estaciones y dependencias de la vía fé-

rrea deberán mantenerse en buen estado de servicio para que
la circulación del público sea fácil y segura.
“Artículo 18.- Toda empresa deberá ejecutar con regularidad,
exactitud y cuidado el transporte de las mercancías, animales,
etc., que se le confiaren; deberá tener bodegas adecuadas
para el recibo de carga que requiera para el transporte;
no podrá rehusar el recibo, sino en los casos en que los regla-
mentos respectivos hubieren establecido exenciones. La res-
ponsabilidad de la empresa principia desde el momento en que
el empleado al servicio de ella recibe las mercancías, equipajes
y demás objetos, y no termina sino cuando salgan los artículos
de la estación de su destino.”.
Decreto 1075 de 1954, elevado a la categoría de ley por la
ley 141 de 1961 y por el cual se dictan disposiciones relacio-
nadas con el ramo de ferrocarriles, otorgó a las líneas de és-
tos, el carácter de vías arterias destinadas al servicio público,
y al efecto dispuso:
“Artículo primero.- Declárense vías arterias principales con to-
dos los derechos y preferencias que corresponden a estas vías,
las líneas de los ferrocarriles de servicio público.
“Artículo sexto.- Siempre que se pretenda establecer un cruce
de una vía o calle pública, con las líneas férreas de servicio
público, la entidad que la construya debe obtener el corres-
pondiente permiso de la empresa férrea y el cruce se estable-
cerá de acuerdo con las exigencias que fijen los ferrocarriles.”
Ley 21 de 1988, por la cual se adoptó el programa de recu-
peración del servicio público de transporte ferroviario nacio-
nal y se autorizó la creación de Ferrovías, establece en forma
clara que los bienes que se transfirieron en virtud del mismo
a Ferrovías, son bienes de uso público y fiscales.
“Artículo 3º.- Se sujetarán a las normas prescritas por el pro-
grama de recuperación, las líneas férreas que actualmente
conforman el sistema de transporte ferroviario nacional,
las instalaciones, edificaciones, lotes de terreno, corre-
dores férreos y demás bienes de uso público y fiscales de
propiedad de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia y los
demás complementarios que se destinen a la prestación
del mencionado servicio público de transporte; los crédi-
282
tos, derechos, participaciones y demás activos que pertenecen

a la Empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia o a las en-
tidades encargadas de la prestación del servicio.”
Ley 9ª de 1989, por la cual se dictan normas sobre planes de
desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes
y se dictan otras disposiciones, en el artículo 5º al definir lo
que se entiende por espacio público, establece claramente,
que las vías son bienes de uso público que forman parte
del espacio público, en tanto, están afectas a satisfacer
necesidades colectivas.
Decreto ley 1588 de 1989, dictado en ejercicio de las fa-
cultades extraordinarias conferidas en virtud de la ley 21 de
1988, que creó como empresa industrial y comercial del
Estado la Empresa Colombiana de Vías Férreas –Ferro-
vías- hoy en liquidación, al determinar el objeto y el patri-
monio de la empresa, menciona entre los bienes que hacen
parte de la misma, la red férrea, sus anexidades, los puentes,
estaciones y demás instalaciones útiles a sus fines.
Decreto ley 1588 de 1989 - de creación de Ferrovías- , en
concordancia con el decreto 1915 de 1995 -estatuto de Fe-
rrovías-, prevé en el artículo 10 que las anexidades forman
parte del corredor férreo, y que junto con éste y los demás
bienes conforman el patrimonio de la empresa:
“Artículo 22.- El patrimonio de la Empresa Colombiana de
Vías Férreas –Ferrovías- estará constituido por: a) La zona
o corredor férreo con sus anexidades y los demás bienes
muebles e inmuebles transferidos por la Empresa Ferrocarri-
les Nacionales de Colombia o los que le transfiera a la Nación
o cualquier entidad oficial.;
Ley 105 de 1993, al clasificar las líneas férreas de propiedad
de la Nación como parte de la infraestructura de transporte,
también, incluye la zona que ocupa la línea férrea y las de
señalización y control de tránsito como necesarias para la
operación de la vía.
“Artículo 12. Definición e integración de la infraestruc-
tura de transporte a cargo de la Nación. Se entiende por
infraestructura del transporte a cargo de la Nación, aquella
de su propiedad que cumple la función básica de inte-
gración de las principales zonas de producción y de consumo
283
del país, y de éste con los demás países. Esta infraestructura

está constituida por:
“1. La red nacional de carreteras, con sus zonas, facilidades, y
su señalización, (...) que se define de acuerdo con los siguien-
tes criterios
(...) 4. Las líneas férreas de propiedad de la Nación, que
incluye su zona, señalización e infraestructura para el
control del tránsito”.
Ley 336 de 1996, en el capítulo quinto relativo al transporte
ferroviario, además de señalar que éste es un servicio públi-
co, establece que la infraestructura férrea podrá ser entrega-
da en concesión a los particulares.
“Artículo 80.- El modo de Transporte Ferroviario, además
de ser un servicio público esencial, se regula por las nor-
mas estipuladas en esta ley y las normas especiales sobre la
materia”.
“Artículo 81.- La infraestructura férrea podrá ser conce-
sionada en los términos de las normas vigentes y el conce-
sionario tendrá bajo su responsabilidad efectuar la rehabi-
litación, mantenimiento, conservación, control, operación y
prestación del servicio público de transporte.
Norma técnica. Ferrovías NT-001.- Para la instalación de
tuberías que crucen la vía férrea, contiene algunas definiciones
que resultan útiles para identificar los bienes que forman parte
de la infraestructura férrea.
“Zona de Seguridad Férrea.- Zona que delimita la franja ne-
cesaria para operación segura y normal del ferrocarril.
“Corredor Férreo.- Zona con la vía férrea y sectores aleda-
ños para operación y manejo de propiedad de la empresa.
Ley 769 de 2002, clasifica en el artículo 105, dentro de las
vías, a las de carácter férreo, con el fin de otorgarles una
prelación para el manejo del tránsito.736
736 Cita original n.º 3: “Art. 105. Clasificación de vías. Para efectos de determinar su pre-
lación, las vías se clasifican así:
Dentro del perímetro urbano: Vía de metro o metrovía, Vía troncal
Férreas 2. En las zonas rurales: Férreas, Autopistas, Carreteras principales, Carrete-
ras secundarias (...)”.
284
Se desprende del contenido de las normas trascritas que los

bienes que forman parte de la infraestructura ferroviaria reci-
bidos por la empresa industrial y comercial del Estado -Ferro-
vías- comprenden bienes patrimoniales o fiscales y bienes de
uso público. Para efectos de la consulta, solo estos últimos
- por su naturaleza, destinación y afectación al uso co-
mún - serán objeto de estudio, para lo cual se tomarán como
antecedentes los parámetros identificados por la Sala en los
conceptos Nos. 1469 de 2002 - naturaleza jurídica de los bie-
nes que forman parte de la infraestructura aeroportuaria - y
1484 de 2002, a cuyo tenor los corredores férreos con sus ane-
xidades, son bienes de uso público.
Dijo la Sala:
“Del análisis de las características del corredor férreo,
la Sala concluye que éste junto con sus anexidades, son
bienes de uso público, por las razones que a continua-
ción se exponen:
“El corredor férreo forma parte de la infraestructura
vial y de transporte de propiedad de la Nación, por lo
tanto, es un bien que se encuentra afecto al uso público o
colectivo, independientemente del sistema de operación
o explotación que se establezca.
“Su destinación al uso común está directamente relacio-
nada con el ejercicio de la actividad de transporte que
por su naturaleza es un servicio público.
“El corredor férreo y sus anexidades están fuera de la
actividad mercantil y por lo tanto, son inembargables,
inalienables e imprescriptibles.
“En este orden de ideas, los bienes inmuebles que con-
forman el corredor férreo, sus zonas anexas, contiguas
o de seguridad, se clasifican como bienes de uso públi-
co mientras se hallen vinculados al servicio público del
transporte ferroviario.” 737
Las razones expuestas en el concepto citado, resultan
suficientes para reiterar la naturaleza de bienes de uso
público de los corredores férreos, sus anexidades, zonas
737 Cita original n.º 4: Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto
1484 de 2002.
285
de seguridad y de señalización para la operación segura

de este modo de transporte, que Ferrovías en liquidación
debe entregar al Instituto Nacional de Vías.
“……………………………………………………………………………
…………………………………………………
De lo anterior se concluye que para efectos de la consulta de-
ben ser considerados bienes de uso público que forman
parte de la infraestructura ferroviaria, los campamen-
tos, patios de maniobras y lotes de terrenos contiguos
con la vía férrea que se requieran para la seguridad de
la misma, al igual que el corredor férreo propiamente
tal.
No sobra reiterar que dichos bienes por su naturaleza
son inembargables, inenajenables e imprescriptibles,
pues de su disponibilidad depende la viabilidad de la
operación del corredor férreo.
No obstante, la enumeración hecha es enunciativa y ante
la inexistencia de una clasificación vinculante, para de-
terminar en cada caso si se trata de bienes de uso públi-
co afectos a la infraestructura férrea, deberá estarse a
la naturaleza y destinación del inmueble.
En este punto, vale la pena tener en cuenta la salvedad que
con fundamento en la jurisprudencia de esta Corporación, hizo
la Sala, al referirse al caso de la infraestructura aeronáutica,
según la cual:
“No sucede lo mismo respecto de bienes inmuebles que tam-
bién forman parte del patrimonio de la Unidad Administrativa
Especial, destinados al funcionamiento de actividades comer-
ciales paralelas a la actividad misma del servicio de transporte
aéreo como tampoco con los bienes que no obstante, se adqui-
rieron con la finalidad o vocación de ampliar la infraestructura
aeronáutica no han sido aún incorporados a la misma.”
En este orden de ideas, las bodegas que se utilizan para alma-
cenar la carga o el equipaje de los pasajeros que son utilizadas
por las empresas de transporte, y las zonas de talleres que se
explotan comercialmente, los inmuebles que se destinan a la
prestación de servicios comerciales conexos con el transporte
en las estaciones férreas -de restaurante, tiendas, etc., loca-
les-, no participan de las mismas características que tienen los
286
corredores férreos, los que por su destinación y naturaleza son

bienes fiscales con un tratamiento impositivo distinto, al de los
de uso público, como se explicará más adelante”.
De la lectura detallada del concepto, el cual comparte plenamente la

Sala, se desprende que los bienes que forman parte de la infraestructura
ferroviaria son bienes de uso público.
Créditos a favor del Tesoro Público.

Intereses

Fecha: 14/11/2013
Radicado: 25000-23-25-000-2008-00949-01(2340-11)
Fecha: 03/10/1995
Radicado: 732
En punto a la procedencia del cobro de intereses sobre las obligaciones
por concepto de cuotas partes pensionales, para la Sala es claro, que de
acuerdo con el artículo 4 de la Ley 1066 de 2006, los mismos se hacen
exigibles a partir del pago de la mesada pensional, a una tasa del DTF
que se aplica a la obligación durante todo el tiempo que esta se encuentre
vigente, por lo que no hay diferencia entre interés corriente y moratorio.
Por otra parte, respecto a las cuotas partes pensionales causadas con
anterioridad a la vigencia de la Ley 1066 de 2006, la Sala de Consulta y
Servicio Civil de esta Corporación, en concepto No. 732 de 03 de octubre
de 1995738, precisó que debía aplicarse el artículo 9 de la Ley 68 de 1923
que establece un interés a la tasa del 12% anual desde que se hace exigi-
ble hasta que se verifique el pago.
738 Cita original n.º 6: “Pero concretamente en relación con los créditos a favor del Tesoro
Público –salvo lo especialmente dispuesto para efectos tributarios– la norma vigente es
la Ley 68 de 1923, cuyo artículo 9º prescribe: “Los créditos a favor del Tesoro Público
devengan intereses a la rata (sic) del doce por ciento (12%) anual, desde el día en que
se hagan exigibles hasta aquel en que se verifique el pago”.
287
Cuotas de fiscalización.
Empresas oficiales de servicios públicos
domiciliarios como sujetos pasivos

Fecha: 10/12/2008
Radicado: 85001-23-31-000-2002-00394-01
Ponente: María Claudia Rojas Lasso
000-2000-04109-02 /
2004-00575-01 /
000-2003-02682-01
Fecha: 06/04/2006
Radicado: 1709
De conformidad con las citadas normas la EMPRESA DE ACUEDUCTO Y
ALCANTARILLADO DE YOPAL ESP, como Empresa Industrial y Comercial
del Estado, del orden municipal, está sujeta a la vigilancia de la Contralo-
ría Departamental. Sin embargo, lo que en este caso resulta discutible es
el deber o la obligación que como empresa se servicios públicos domici-
liarios le corresponde en el pago de la correspondiente cuota de auditaje.
En relación con la obligación de las empresas de servicios públicos de
pagar cuota de auditaje, esta Sala sostuvo739
«Ahora, lo que constituye objeto de controversia en este caso
es si la actora está obligada al pago de la cuota de auditaje
fijada en los actos acusados.
El Tribunal, se fundamentó en dos conceptos de la Sala de
Consulta y Servicio Civil de esta Corporación, en los que se
739 Cita original n.º 1: Sentencia de 7 de junio de 2001, Expediente 6508, Consejero
ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, reiterada en sentencias de 2002-
00291-01 de 6 de diciembre de 2007, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno y de 6 de
marzo de 2008, expediente 2003-00230-01, M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Planeta,
actora: ELECTRIFICADORA DEL TOLIMA S.A. ESP.
288
concluyó que las empresas de servicios públicos no están

obligadas a pagar la cuota de auditaje de que trata la Ley
330 de 1996.
Sin embargo, la Sala de Consulta en Concepto radicado bajo
el núm. 1709 de 6 de abril de 2006, precisó:
La consulta pregunta si la ley puede ordenar el
pago directo de la cuota de fiscalización o si por
el contrario se limita a impartir una autorización
que debe ser reglamentada por acuerdos muni-
cipales.
Al respecto la Sala destaca los términos del ar-
tículo 11 de la ley 617 de 2000, que de forma
imperativa establece el deber legal a cargo de
las entidades descentralizadas de sufragarla al
emplear la locución “deberán pagar una cuo-
ta de fiscalización”, mandato que descarta que
se esté en presencia de una simple autorización
susceptible de ser reglamentada por los concejos
municipales, máxime cuando se esta en presen-
cia de normas orgánicas de presupuesto del ni-
vel nacional.
[…]
A los concejos municipales les corresponde, en
los términos del artículo 313.6 de la Carta, crear
a iniciativa del alcalde empresas comerciales e
industriales y conforme a la ley 489 de 1998,
reguladora de la organización y funcionamiento
de las entidades del orden nacional, las reglas
relativas al régimen de las entidades descentra-
lizadas se aplican, en lo pertinente, a las enti-
dades territoriales, sin perjuicio de la autonomía
que les es propia constitucionalmente (parágrafo
del artículo 2º). Por su parte el parágrafo 1º del
artículo 68 ibídem estatuye que - en los términos
del inciso segundo del artículo 210 de la Consti-
tución Política - el régimen jurídico previsto para
las entidades descentralizadas del orden nacio-
nal es aplicable a las de las entidades territoria-
les, sin perjuicio de las competencias asignadas
289
por la Constitución y la ley a las autoridades del

orden territorial.
El Capítulo X de la ley en cita, artículo 38, sobre
estructura y organización de la administración
pública, clasifica dentro del sector descentraliza-
do por servicios, entre otras entidades, a las em-
presas industriales y comerciales del Estado (lit.
b) y a las empresas oficiales de servicios públicos
domiciliarios (lit.d), las que son enlistadas en el
Capítulo XIII, artículo 68, como entidades des-
centralizadas.
De esta manera, si bien las empresas oficiales de
servicios públicos domiciliarios pueden adoptar
la modalidad de empresas industriales y comer-
ciales del Estado conforme a la ley 489, indepen-
dientemente de esta forma de constitución, ellas
conforme a este mismo estatuto constituyen un
tipo específico de entidad descentralizada.
De forma paralela, y dentro del mismo orden de
ideas, tanto las empresas industriales y comer-
ciales como las empresas oficiales prestadoras
de servicios públicos son modalidades de las em-
presas estatales, destinadas al cumplimiento de
actividades económicas para la producción o dis-
tribución de bienes o la prestación de servicios.
Por su parte, el artículo 365 de la Constitución es-
tablece que los servicios públicos están sometidos al
régimen jurídico fijado en la ley y el inciso final del
artículo 68 de la ley 489, dispone que las entidades
descentralizadas sujetas a regímenes especiales por
mandato de la Carta, se someten a las disposiciones
que para ellas establezca el legislador.
Las empresas oficiales de servicios públicos do-
miciliarios se regulan por las normas especia-
les contenidas en la ley 142 de 1994 y por la ley
489 en los aspectos no regulados por aquélla, así
como por las normas que la complementen, sus-
tituyan o adicionen (art. 84)”.
[…]
290
En criterio de la Sala, si las empresas de servicios públi-

cos domiciliarios son sujeto pasivo del control fiscal, no
existe razón lógica valedera que impida considerar que
también lo son del pago de la cuota de auditaje.
Ahora, el hecho de que la Ley 142 de 1994, hubiera previsto
una auditoria externa, ello no supone el desplazamiento del
control fiscal por parte de las Contralorías.
(...)»
La Sala prohíja la anterior jurisprudencia por cuanto en el caso concreto
se trata de la fijación de una cuota de fiscalización y auditaje a cargo de
una empresa de servicios públicos domiciliarios, teniendo en cuenta:
(...)
Especies venales de tránsito.

Régimen jurídico

Fecha: 30/10/2008
Radicado: 11001-03-24-000-2004-00382-01
000-2009-00112-00
Fecha: 11/06/1998
Radicado: 1107
En el caso de la actividad de inspección, vigilancia, control y organización
de la actividad del transporte y del tránsito de vehículos, las especies
venales están constituidas principalmente por la placa única nacional
para automotores y motocicletas, licencias de transito [sic], licencias de
conducción, certificados de movilización y formulario único nacional, por
lo cual cabe denominarlas especies venales de tránsito740.
740 Cita original n.º 2: Así las denomina, por ejemplo, la Sala de Consulta y Servicio Ci-
vil de esta Corporación en concepto radicado con el número 1107 de 11 de junio de
1998, consejero ponente doctor Luis Camilo Osorio, al decir “La delegación contiene
varias funciones específicas, como son las de adquirir, elaborar, expedir y controlar
291
Los recaudos que hacen los organismos de tránsito por concepto de la

venta de especies venales de tránsito constituyen tasas. Así lo precisa
la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación en concepto ra-
dicado bajo el número 1107741, de donde colige que están sujetas a los
preceptos previstos en el artículo 338 superior, según el cual deben cal-
cularse sus tarifas como recuperación de los costos de los servicios que
se presten; y como tal pertenecen a la Nación, según lo consignó la men-
cionada Sala en el mismo concepto, al decir:
“…la percepción de algunos otros rubros no comprendidos en
los derechos y los costos físicos recuperados con el recaudo por
la venta de las especies venales por los organismos de tránsito
y transporte clase “A”, no implica la modificación en la titula-
ridad de los recursos los cuales continúan siendo de la Nación
- Ministerio de Transporte - Dirección General de Transporte y
Tránsito Terrestre Automotor - y, por tanto, forman parte del
Presupuesto General de la Nación.”
Por lo tanto, las especies venales de tránsito son las cosas o instrumentos
que el Estado vende o pone a disposición de los ciudadanos por valores
o montos que corresponden a tasas que se generan por la elaboración,
la puesta a disposición de los interesados y los trámites que se surten
ante los organismos de tránsito competentes a fin de obtener cualquiera
de ellas y la correspondiente autorización para desarrollar la actividad de
tránsito o transporte de que se trate, y cuya propiedad está en cabeza de
la Nación, independientemente de que parte de su recaudo pase ser de
los entes territoriales que por efecto de la delegación o descentralización
queden a cargo de los trámites respectivos.
En efecto, en el referido concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil,
se advierte que: “Lo anterior lleva a concluir la existencia legal de una
sola función de expedición de especies venales cuya titularidad ha sido
asignada por la ley (decreto 2171 de 1992, art. 35, numeral 15) al Minis-
terio de Transporte - Dirección General de Transporte y Tránsito Terrestre
Automotor - y autorizada su delegación en organismos oficiales o en funcio-
narios públicos, lo cual se ha cumplido, respecto de algunas especies, por
la Resolución 1888 de 1994 de la citada Dirección ( con la aprobación del
Ministro ), para adquirir, elaborar, expedir y controlar algunas especies
por parte de los organismos de tránsito y transporte clase “A” del orden
las especies venales de tránsito allí mencionadas objeto de la medida administrativa”

(subrayas no son del texto)
741 Cita original n.º 3: Ibídem.
292
departamental, distrital y municipal; además, al hacer el cobro por concep-

to de trámites en favor del tesoro nacional, también recauda el valor por
concepto del costo físico de la elaboración o fabricación de las respectivas
especies venales.”
(...)
El marco antes reseñado ayuda a la debida comprensión o entendimien-
to de las consideraciones de la resolución impugnada, de las cuales se
deduce que las medidas aquí demandadas se encuadran en la delegación
que se viene dando de tiempo atrás sobre algunas de las especies venales
de tránsito en cabeza de los organismos de tránsito de categoría A, y que
fue objeto del concepto a que se ha hecho referencia, y a la que se ha
aludido por contera en sentencias de esta Sala742.
Estampillas. Origen

Fecha: 04/06/2009
Radicado: 08001-23-31-000-2002-00975-01(16086)
Ponente: William Giraldo Giraldo
Fecha: 01/11/2007
Radicado: 1859
Lo anterior significa que el hecho generador del tributo denominado Es-
tampilla Pro Hospitales Universitarios de que trata la Ley 645 de 2001,
742 Cita original n.º 4: En sentencia de 30 de agosto de 2002, expedientes núms. 6023 y
5986, consejera ponente doctora Olga Inés Navarrete, se examinó la legalidad del artí-
culo 1º de la resolución 0004 de 1999, que fijó los valores de los trámites que se efec-
túan ante el Ministerio del Transporte; en sentencia de 6 de febrero d 2003, expediente
7161, consejero ponente doctor Manuel Santiago Urueta Ayola, se revisó la legalidad
de la Resolución Núm. 000188 de 19 de enero de 2001, “Por la cual se fijan los valores
de los trámites que se efectúan ante el Ministerio de Transporte y el de algunas especies
venales delegadas a los organismos de tránsito y se deroga la Resolución Nº 000017
del 13 de enero de 2000”, y en sentencia de 8 de septiembre de 2005, expediente núm.
200200405, consejero ponente doctor Camilo Arciniegas Andrade, se pronunció sobre
el artículo 4º y parágrafo, de la Resolución 003000 de 2002, que autorizó a la Direc-
ción General de Transporte y Tránsito Automotor efectuar la asignación de rangos y
series de especies venales delegadas; resoluciones todas del Ministerio de Transporte,
y en las providencias referenciadas se negaron las pretensiones de la demanda.
293
lo constituyen las “actividades y operaciones” que se deban realizar en la

jurisdicción del departamento, siempre que impliquen la realización de
“actos” en los cuales intervengan funcionarios departamentales o muni-
cipales. Según la Corte Constitucional, la especificación de los “actos”
que son objeto de gravamen corresponderá a las asambleas departamen-
tales en virtud del principio de autonomía de las entidades territoriales.
Es claro que esta especificación del hecho generador por parte de las
asambleas departamentales no es totalmente autónoma, pues deben su-
jetarse a los límites legales existentes, así como a la naturaleza y carac-
terísticas del tributo de estampillas, las cuales han sido reconocidas por
la jurisprudencia y la doctrina, a partir de la evolución de este tipo de
impuesto.
En relación con el origen de las estampillas, en algunas providencias se
ha hecho referencia a su nacimiento como documento de comprobación
del pago de los servicios de correo.743 En los inicios de los servicios pos-
tales, quien recibía la correspondencia era el llamado a pagar los costos
de envío, lo que llevó a que se desarrollaran señales secretas en el ex-
terior de las cartas que le permitían al destinatario conocer las noticias
sin tener que cancelar el importe. Con mucha frecuencia se rehusaba la
correspondencia, por lo que en 1840 a instancias de sir Roland Hill se
introdujeron en Gran Bretaña importantes reformas postales; principal-
mente que el remitente fuese el obligado a pagar por el servicio y para
comprobar el pago se colocaba un (sic) pequeña pieza de papel en el ex-
terior de la carta: La estampilla.744
Estampillas. Retención y destinación

Fecha: 21/05/2014
Radicado: 25000-23-27-000-2010-00066-01 (18851)
Fecha: 29/07/2010 y 02/08/2013
Radicado: 1996 y 2153
Ponente: Enrique José Arboleda Perdomo y Augusto
Hernández Becerra
1º de noviembre de 2007, radicación No. 1859.
744 Cita original n.º 12: Http://www.stamps.org
294
3.1.4.1.2.1 El artículo 47 de la Ley 863 de 2003 señala que el 20% del

recaudo de las estampillas debe destinarse a cubrir o financiar el pasivo
pensional de las entidades beneficiarias, en este caso, de la Universidad
de Cundinamarca.
Entonces, si la entidad destinataria de los recursos por concepto de
estampillas autorizadas por la ley, no tiene pasivo pensional, los recur-
sos originados en el 20% de los ingresos generados por la estampilla se
destinarán al pasivo pensional del sujeto activo del tributo, es decir, al
Departamento de Cundinamarca.
De manera que, una vez cubierto totalmente el pasivo pensional de la
entidad destinataria, el remanente debe destinarse a financiar el pasivo
pensional del Departamento, si tal pasivo existe. En la medida en que la
entidad territorial no tenga pasivo pensional, o que el valor del mismo
sea inferior al 20% del recaudo del impuesto, tal porcentaje, o la parte de
éste que exceda la cuantía del pasivo pensional del Departamento, debe
entregarse, junto con los demás recursos obtenidos con el tributo, a los
fines señalados en la norma que creó la estampilla745.
Ha dicho esta Corporación que “la retención ordenada por el artículo 47 de
la ley 863 de 2003 debe practicarse sobre la totalidad de los ingresos por
concepto de estampillas, que cada entidad territorial esté recaudando, esto
es, las estampillas para universidades, hospitales, cultura, electrificación,
desarrollo, etc.”746
De manera que las “sumas retenidas tienen, por expresa disposición de la
norma que se analiza, una única destinación: el pago del pasivo pensional,
pero en cabeza de varios destinatarios: en primer término, esos recursos
deben atender los fondos pensionales de las entidades beneficiarias de los
ingresos por estampillas; en segundo término y sólo si esas beneficiarias
no tienen pasivo pensional, los recursos irán a cubrir el pasivo pensional
del departamento o municipio, esto es, de la entidad territorial que percibe
los ingresos”.
745 Cita original n.º17: Cfr. el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del 2 de
agosto de 2013, radicado No.: 11001-03-06-000-2013-00339-00 (2153), C. P. Dr. Au-
gusto Hernández Becerra, referencia: Estampilla Pro Desarrollo de la Universidad Sur-
colombiana. Pasivo pensional.
746 Cita original n.º 18: Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del 29 de julio
de 2010, radicado No. 11001-03-06-000-2010-00041-00(1996), C.P. Dr. Enrique José
Arboleda Perdomo, referencia:
Financiación de universidades públicas. Obligaciones de las entidades territoriales.

Situación de la Universidad del Atlántico y el Departamento del Atlántico.
295
Humedales. Naturaleza
y régimen jurídico

Fecha: 26/10/2009
Radicado: 25000-23-27- 000-2000-00444-03(15266)
Ponente: Héctor J. Romero Díaz
000-2014-00330-00
Fecha: 28/10/1994 y 26/07/2007
Ponente: Javier Henao Hidrón y Enrique José Arbo-
leda Perdomo
En relación con la naturaleza jurídica de los humedales, la jurispruden-
cia de esta Corporación747 y de la Corte Constitucional748 son concordan-
tes en tenerlos como bienes de uso público, dadas sus características y
funciones naturales, con excepción de los que nazcan y mueran dentro
de una misma heredad o se encuentren en predios de propiedad privada,
los cuales se consideran privados, aunque en este caso la función social
y ecológica de la propiedad permite a la autoridad competente imponer
limitaciones con el fin de conservarlos (artículos 677 del Código Civil y
67 del Decreto 2811 de 1974 - Código Nacional de Recursos Naturales
Renovables y del Ambiente), evento en el cual se trata de humedales por
destinación jurídica.
En consecuencia, el hecho de que sobre los inmuebles en los que se
encuentra el humedal se haya o no celebrado una compraventa con el
Distrito o que los mismos se hayan cedido o no a esta entidad, no es lo
que determina la condición de privado o de uso público de un humedal,
como lo concluyó el IDU en los actos acusados, sino su naturaleza o su
destinación jurídica.
El humedal que se encuentra en los lotes de la actora es de uso público
por las dos circunstancias mencionadas. (…).
747 Cita original n.º 7: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, consulta 642
de 28 de octubre de 1994, C. P., doctor Javier Henao Hidrón.
748 Cita original n.º 8: T-572 de 1994, M. P., doctor Alejandro Martínez Caballero.
296
Impuesto de industria y comercio.

Empresas de servicios públicos
domiciliarios como sujetos pasivos

Fecha: 28/11/2013
Radicado: 76001-23-31-000-2010-01556-01(19303)
Ponente: Martha Teresa Briceño de Valencia
Fecha: 04/03/1996
Radicado: 775
Así, el artículo 24 (num 24.1) de la Ley 142 de 1994 creó un principio
de igualdad entre las empresas de servicios públicos y los demás contri-
buyentes que ejerzan actividades industriales o comerciales, o sea que
por su calidad de tales no gozan de un régimen tributario distinto al de
dichos contribuyentes.
En consecuencia, respecto a los servicios públicos domiciliarios que
prestan, las empresas en mención son sujetos pasivos del impuesto de
industria y comercio.
A su vez, el artículo 51 de la Ley 383 de 10 de julio de 1997, corrobora
la sujeción de las empresas en mención al impuesto de industria y co-
mercio, pues, prevé que “para efectos del artículo 24-1 de la Ley 142 de
1994749, el impuesto de industria y comercio en la prestación de los servi-
cios públicos domiciliarios750 se causa en el municipio en donde se preste el
servicio al usuario final sobre el valor promedio mensual facturado”.
Sobre el particular, en concepto del 4 marzo de 1996, exp. 775751, la Sala
de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado señaló:
749 Cita original n.º 4: Artículo 24. Régimen Tributario. Todas las entidades prestadoras
de servicios públicos están sujetas al régimen tributario nacional y de las entidades
territoriales, pero se observarán estas reglas especiales: 24.1. Los departamentos y los
municipios no podrán gravar a las empresas de servicios públicos con tasas, contribu-
ciones o impuestos que no sean aplicables a los demás contribuyentes que cumplan
funciones industriales o comerciales.
750 Cita original n.º: Según el artículo 14 [num 14.21] de la Ley 142 de 1994 son servicios
públicos domiciliarios los de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, telefonía
pública básica conmutada, telefonía móvil rural, y distribución de gas combustible.
751 Cita original n.º 6: C.P. Luis Camilo Osorio Isaza
297
“Una consideración más: la ley 14 de 1983 gravó con el im-

puesto de industria y comercio a todas las actividades comer-
ciales, industriales y de servicios y definió cada uno de es-
tos conceptos para que se pudiera establecer si en un caso
dado concreto había o no actividad gravable. Con la ley 142 de
1994, además de las actividades de servicios a las que se re-
fiere el artículo 36 de la ley 14 de 1983, se incluyó otra: la que
realizan las entidades prestadoras de servicios públicos y se
determinó que éstas, que son las determinadas en el artículo
1°. de la ley 142 de 1994, están sujetas al régimen tributario
nacional y de las entidades territoriales, con la aclaración de
que los gravámenes impositivos que se les pueden aplicar, de-
ben ser los mismos que procedan para los demás contribuyen-
tes que cumplan actividades industriales o comerciales.
“En consecuencia las entidades prestadoras de servicios pú-
blicos de que trata el articulo 1° de la ley 142 de 1994752 están
reguladas por este estatuto y por tanto sometidas al régimen
tributario en él consagrado, cuyo fundamento puede aplicarse
al impuesto de industria y comercio.
En conclusión, respecto a los servicios públicos domiciliarios, que son los
que interesan en este asunto, las empresas prestadoras de servicios públi-
cos domiciliarios están sujetas por ley al impuesto de industria y comercio.
Impuesto de renta y complementarios.

Exención por venta de asfaltos

Fecha: 26/03/2009
Radicado: 25000-23-27-000-2001-09807-02(15962)
Fecha: 17/09/1987
Radicado: 147
752 Cita original n.º 7: Artículo 1°. Ámbito de aplicación de la ley. Esta Ley se aplica a los
servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica,
distribución de gas combustible, telefonía pública básica conmutada y la telefonía
local móvil en el sector rural; a las actividades que realicen las personas prestadoras
de servicios públicos de que trata el artículo 15 de la presente Ley, y a las actividades
complementarias definidas en el Capítulo II del presente título y a los otros servicios
previstos en normas especiales de esta Ley.
298
En los términos de las apelaciones de las partes se decide la legalidad de

los actos administrativos que determinaron oficialmente el impuesto de
renta de 1996 de ECOPETROL, para lo cual analizará: a) si la liquidación
de revisión es congruente con el requerimiento especial; b) si procede
la renta exenta por la venta de asfalto; c) si la pérdida en la cesión de
derechos y créditos es deducible; y d) si es procedente la sanción por
inexactitud.
(…)
b) Procedencia de la renta exenta por la venta de asfalto
La DIAN rechazó las rentas exentas por $24.311.762.000 por concepto
de la venta de asfalto (renglón 78 RD), porque considera que la exención
de la Ley 30[5] de 1982 sólo cobija el bien (asfalto) y no los ingresos pro-
venientes de su venta, por lo que no tiene incidencia en el impuesto de
renta y complementarios.
(…)
El artículo 5 de la Ley 30 de 1982 dispuso que “con el fin de fomentar la
pavimentación de carreteras y calles, los asfaltos están exentos de todo
impuesto”.
Esta disposición no perdió vigencia por el hecho de que no hubiera sido
incorporada en el Estatuto Tributario [Decreto 624 de 1989], pues, como
lo precisó la Corte Suprema de Justicia en sentencia de 27 de septiem-
bre de 1990 “las normas que estaban vigentes no dejaron de estarlo por
la circunstancia de no haber sido incluidas...ni puede considerarse que,
a consecuencia de lo anterior, en el Estatuto Tributario estén contenidas
necesariamente todas las vigentes...”753.
La Sala de Consulta y Servicio Civil de la Corporación también confirmó
la vigencia del precepto en el concepto 147 de 1987, que aunque no tenga
carácter obligatorio y vinculante para las autoridades administrativas y
jurisdiccionales, sí constituye un criterio auxiliar válido en la hermenéu-
tica jurídica754.
753 Cita Origina n.º 4: Expediente 2111.
754 Cita original n.º 5: El Concepto señaló que del impuesto de renta y complementarios
está exenta la renta de ECOPETROL por venta de asfaltos porque el artículo 5 de la Ley
30 de 1982 no fue derogado por la Ley 9[199] de 1983 ni por la Ley 75[108] de 1986.
299
Impuesto predial. Exclusión

de los bienes de uso público

Fecha: 29/05/2014
Radicado: 23001-23-31-000-2009-00173-01(19561)
Fecha: 28/11/2013
Radicado: 2145
4.6.- En ese orden de ideas, dada la finalidad de las normas que regulan
el impuesto predial y la intención del legislador, se precisa la tesis que se
había adoptado por la Sección.
La regla general hoy, es que están gravados con el impuesto predial los
siguientes bienes:
Los inmuebles de los particulares.
Los inmuebles de naturaleza fiscal, incluidos los de las entidades enu-
meradas en el artículo 61 de la Ley 55 de 1985, compilado en el artículo
194 del Código de Régimen Municipal vigente, no sólo por lo dicho, sino
por la claridad que sobre el particular hace la ley en el sentido de gravar
expresamente los bienes fiscales de los establecimientos públicos, las
empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de eco-
nomía mixta del orden nacional.
Los bienes de uso público que sean explotados económicamente, se
encuentren en concesión y/o estén ocupados por establecimientos
mercantiles, en los términos del artículo 54 de la Ley 1430 de 2010,
modificado por la Ley 1607 de 2012, ya que sobre ellos se ejerce una ac-
tividad con ánimo de lucro.
Recuérdese que “la exclusión del impuesto predial está ligada a un ele-
mento adicional a la simple titularidad pública del bien, como es el hecho
de que se trate de bienes de uso público”755, ya que, como se vio, la finali-
dad del legislador fue gravar la propiedad raíz o los bienes inmuebles so-
28 de noviembre de 2013, Consejero ponente: William Zambrano Cetina, expediente
n.º 11001-03-06-000-2013-00206-00, radicado interno: 2145.
300
bre los que se ejerce derecho de dominio, independiente de la naturaleza

jurídica del sujeto propietario.
Impuesto predial. Porcentaje destinado a las

corporaciones autónomas regionales

Fecha: 16/08/2007
Radicado: 25000-23-27-000-2002-01522-01(15290)
Ponente: Ligia López Díaz
Auto que cita el mismo concepto:
Auto del 22/09/2016. Rad. 25000-23-37-000-
2014-01163-01(21960)
Fecha: 12/05/2005
Radicado: 1637
De acuerdo con lo expuesto y atendiendo los términos de los recursos
interpuestos, la Sala debe determinar en primer lugar, si debe ser mo-
dificada la providencia de primera instancia para que los valores recau-
dados por el municipio de Chía con destino a la “Corporación Autónoma
Regional CAR” sean restituidos por esa entidad, que los percibió en vir-
tud del artículo 44 de la Ley 99 de 1993.
El artículo 44 de la Ley 99 de 1993 señaló los porcentajes de partici-
pación en el impuesto predial a favor de las Corporaciones Autónomas
Regionales con destino a la protección del medio ambiente y los recursos
naturales renovables. El legislador dio la opción a los municipios para
escoger entre dos modalidades: A título de sobretasa, una porción del
monto del recaudo del impuesto predial que no podrá ser inferior al 1.5
por mil ni superior al 2.5 por mil, sobre el avalúo de los bienes que sirven
de base para liquidar el impuesto predial, o como porcentaje del total del
recaudo del impuesto predial con tope inferior mínimo del 15% y máximo
del 25.9%.756
La relación entre el Municipio y la Corporación Autónoma Regional es
diferente de la relación tributaria entre el Municipio y la entidad de-
756 Cita original n.º 1: Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 19 de marzo de
1999, exp. 9215, M.P. Julio Enrique Correa Restrepo.
301
mandante como contribuyente del impuesto predial y por ello, no pue-

de afirmarse que la Corporación Autónoma Regional sea beneficiaria
de una obligación tributaria o fiscal, sino que es destinataria de una
participación o transferencia presupuestal757. Por tanto, no es posible
que en el proceso en que se discute la causación y el monto del impues-
to predial a cargo de un contribuyente se deriven consecuencias para
la Corporación Autónoma Regional beneficiaria de las transferencias
originadas en este concepto. Con mayor razón si no ha sido citada a
participar en el litigio.
Impuesto predial y contribución

de valorización. Régimen jurídico

Fecha: 24/10/2013
Radicado: 08001-23-31-000-2007-00652-01(18394)
Sentencia del 09/03/2017. Rad. 05001-23-31-000
2002-00974-01(19850); sentencia del 29/10/2104.
Rad. 25000-23-26-000-2001-01477-01 (29851)
Fecha: 05/12/2002
Radicado: 1469
Sin embargo, la Sala reitera758 que el entendimiento del artículo 317 de
la Constitución Política, tal como lo dijo la Corte Constitucional en la
sentencia C-304 de 2012, no depende de su propio texto, sino también
de lo que establecen las normas que hacen de Colombia una república
unitaria (art. 1º, C.P.), le confían al Congreso la labor de “hacer las leyes”
(artículo 114, C.P.) y, en especial, la de “establecer contribuciones fiscales
y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales” (artículo 150-12, C.P.).
757 Cita original n.º 2: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto
1637 del 12 de mayo de 2005, M.P. Enrique José Arboleda Perdomo.
758 Cita original n.º 1: CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINIS-

TRATIVO. SECCIÓN CUARTA. SENTENCIA DEL 25 DE JULIO DE 2013. EXPEDIEN-
TE 19420. M.P. MARTHA TERESA BRICEÑO. ACTOR: FERNANDO YEPES GÓMEZ Y
OTRO. DEMANDADO: MUNICIPIO DE LA UNIÓN-VALLE.
302
Por eso, en esa sentencia, la Corte Constitucional aclaró que el Congreso

de la República no ha perdido la competencia para regular el impuesto
predial, en virtud de lo dispuesto en el artículo 317 de la Carta Política.
Por el contrario, conforme con la Constitución Política, el Congreso de la
República de Colombia sigue siendo competente “(…) para fijar ciertas
pautas, orientaciones y regulaciones o limitaciones generales en el ejerci-
cio de la atribución impositiva del impuesto predial”.759 Y, por eso, tal como
lo dijo la Corte Constitucional en la citada sentencia, el artículo 317 de la
Constitución no es límite para que el Congreso establezca nuevos sujetos
pasivos en los tributos sobre la propiedad inmueble.
Los mismos fundamentos son válidos para precisar que las leyes que
venían rigiendo desde antes de la Constitución de 1991 siguen siendo
aplicables, pues, en lo concerniente al impuesto predial, el Congreso de
la República ha sido el que se ha encargado de regularlo mediante la
expedición de un sinnúmero de leyes que datan del año de 1887 hasta
nuestros días.
Esas leyes son válidas porque se expidieron con fundamento en las fa-
cultades constitucionales que preveía la Constitución de 1886 que en-
marcaba al Estado Colombiano en un régimen de centralismo político y
descentralización administrativa. Y esa descentralización implicaba una
autonomía pero administrativa, capaz de ejecutar la ley pero incapaz de
crearla. Con mayor razón tratándose de asuntos tributarios.
759 Cita original n.º 2: “[…] Desde luego, eso no significa restarle valor al precepto que
les confía a los municipios la potestad para “establecer los tributos necesarios para el
cumplimiento de sus propios fines” (art. 287-3, C.P.), pero sí implica que es necesario
darle algún nivel de eficacia también a la precisión adicional de acuerdo con la cual los
municipios deben ejercer esa competencia “dentro de los límites de la Constitución y la
ley” (ídem). Esta posición tampoco insinúa que pueda juzgarse irrelevante el precepto
en virtud del cual se les reconoce a los concejos la competencia para votar los tributos
(art. 313-4, C.P.), aunque sí exige que en el entendimiento de ese enunciado también
se le asigne algún valor a la especificación constitucional siguiente, según la cual
dicha atribución debe ser ejercida “de conformidad con la Constitución y la ley” (art.
313-4, C.P.).
24. Si se interpreta el artículo 317 de la Constitución apropiadamente en este contex-

to normativo, puede concluirse que no le impone al legislador un límite para regular
asuntos generales en materia de tributos sobre la propiedad inmueble. De hecho, así
lo ha sostenido la Corte por ejemplo en la sentencia C-944 de 2003.11 En ese caso, la
Corporación dispuso en específico que aun cuando los municipios son por regla gene-
ral los únicos autorizados para gravar la propiedad inmueble con impuesto predial, “el
legislador está facultado por la Constitución para fijar ciertas pautas, orientaciones y
regulaciones o limitaciones generales en el ejercicio de la atribución impositiva del im-
puesto predial”.
303
Ya en vigencia de la Constitución Política de 1991, debe entenderse que

esas leyes siguen vigentes, tal como lo precisó la Sala de Consulta y Ser-
vicio Civil760. Sin embargo, esta Sala es del criterio de que esas leyes de
ben interpretarse de manera amplia, pues hay que partir del presupuesto
de que la Constitución de 1991 introdujo cambios realmente importantes
en el modelo estatal colombiano.
(...)
Ahora bien, para entender, entonces, cómo pueden convivir las leyes pre-
existentes a la Constitución de 1991 con las normas expedidas por las
asambleas y por los concejos en ejercicio de la facultad establecida en
el artículo 317 de la Carta Política, es menester precisar qué decían las
leyes preexistentes a la Constitución de 1991 e interpretarlas con ponde-
ración, con fundamento, se reitera, en los principios del unitarismo, de la
autonomía política de las comunidades locales y de reserva de ley.
En el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de
Estado761, a que se aludió anteriormente, se concluyó que antes de la
expedición de la Ley 55 de 1985 los municipios no podían gravar con el
impuesto predial los bienes de la Nación.
Así lo explicó la Sala de Consulta y Servicio Civil:
“(…) Para mayor claridad se trascriben las normas pertinen-
tes de las disposiciones que antecedieron el artículo 194 del
760 Cita original n.º 3: Sobre la vigencia de las normas tributarias nacionales que regulan
el impuesto predial y la contribución de valorización a raíz de la entrada en vigencia
de la Constitución de 1991, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado
precisó: “Como la autonomía fiscal de los entes territoriales está regida por preceptos
de orden superior y como, de otra parte, la Constitución de 1.991 no derogó en bloque
la legislación preexistente sino apenas aquellas normas que resulten incompatibles con
sus nuevas disposiciones, en concepto de esta Sala la exclusión de los bienes de uso
público consagrada en los regímenes municipal y departamental vigentes desde antes
de la expedición de la nueva Carta Política, está plenamente vigente pues no se trata de
disposiciones que crean exenciones, ellas sí prohibidas por la Constitución, sino normas
que establecen cuáles pueden ser sujetos pasivos del tributo y cuáles no (exclusiones
o no sujeciones). Así las cosas, la Sala estima que siendo los aeropuertos y los bienes
inmuebles que forman parte de la infraestructura aeronáutica, bienes de uso público
por destinación, se encuentran por disposición expresa “excluidos” de la contribución
de valorización.” CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL.
Consejero ponente: SUSANA MONTES DE ECHEVERRI. Bogotá D. C., diciembre cinco
(5) de dos mil dos (2002). Radicación número: 1469. Actor: MINISTRO DEL INTERIOR
Referencia: Bienes de Uso Público. Infraestructura Aeroportuaria: Contribución de
Valorización e Impuesto Predial.
761 Cita original n.º 5: Idem 3
304
decreto 13433 (sic) de 1.986, en las cuales se evidencia la

exclusión de los bienes inmuebles de propiedad de la Nación
del impuesto predial.
Artículo 21 del Decreto 1226 de 1908:
“Los bienes de la Nación no serán gravados con contribucio-
nes, por las municipalidades; tampoco lo serán los bienes de
los distritos ubicados en el territorio de otro por la municipali-
dad donde se hallan situados.”.
Artículo 14 del Decreto 1227 de 1910:
“Quedan exceptuadas del pago del impuesto predial las pro-
piedades siguientes: (...) c) Las propiedades públicas, cual-
quiera que sea la denominación de la persona o entidad que
la administre.”.
Artículo 3_ de la Ley 34 de 1920:
“Los bienes de los municipios no pueden ser gravados con im-
puestos directos nacionales, departamentales o municipales.”
Artículo 2_ de Ley 29 de 1963:
“Deróguense todas las disposiciones de carácter nacional que
decretan exoneraciones o exenciones del impuesto predial y
complementarios para las personas privadas. Los Concejos
Municipales y el del Distrito Especial de Bogotá quedan auto-
rizados para conservar por medio de acuerdos las exenciones
hasta ahora decretadas a favor de las entidades de beneficen-
cia o asistencia pública. “
Artículo 61 de la Ley 55 de 1985:
“Los bienes inmuebles de propiedad de los establecimientos
públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y
sociedades de Economía Mixta del orden nacional podrán ser
gravados con el impuesto predial a favor del correspondiente
municipio.”
Queda entonces claro, que con anterioridad a esta última dis-
posición, ni siquiera los bienes inmuebles pertenecientes a
los establecimientos públicos del orden nacional, eran suje-
tos pasivos del este gravamen.”
A partir de la Ley 55 de 1985, entonces, son objeto pasible del impuesto
predial los bienes inmuebles de propiedad de las entidades públicas que,
para ese año, contaban con personería jurídica y formaban parte de la
305
estructura orgánica del Estado conforme con lo previsto en los Decretos

1050 y 3130 de 1968.
En la actualidad, como cambió la estructura orgánica del Estado, la Ley
55 de 1985 debe interpretarse de manera amplia, en el sentido de que
son objeto pasible del impuesto predial los bienes fiscales de las entida-
des públicas, con personería jurídica, que formen parte de la estructura
orgánica del Estado con fundamento en la Ley 489 de 1998 y demás nor-
mas que la modifiquen.
Cosa distinta ocurre con los bienes de uso público que, de conformidad
con la legislación preexistente a la Constitución de 1991, no eran objeto
pasible del impuestos (sic) como el predial o la contribución de valoriza-
ción, pero por la naturaleza jurídica misma de esos bienes, más no por el
tipo de entidad pública que los administra.
Impuesto sobre las ventas.

Cooperativas de trabajo asociado

Fecha: 27/09/2012
Radicado: 66001-23-31-000-2009-00132-01(18520)
000-2009-00142- 01(18684) / Sentencia del
21/11/2012. Rad. 66001-23-31-000-2009-00042-
01(18357) / Sentencia del 06/12/2012. Rad. 66001-
23-31-000-2008-00006-01(18239) / Sentencia del
28/08/2013. Rad. 63001-23-31-000-2009-00129-
01(19709) / Sentencia del 10/07/2014. Rad.
66001-23-31-000-2011-00213-01(19741) / Sen-
tencia del 26/03/2015. Rad. 66001-23-31-000-
2011-00122-01(20232)
Fecha: 08/06/2006
Radicado: 1751
Por lo tanto, la Sala observa que el artículo 102-3 E.T. es norma aplicable
en materia del IVA para los servicios que en general prestan las CTA y
306
dado que es una disposición posterior762 y especial para la materia objeto

de regulación763, prevalece respecto del artículo 447 E.T., para efectos de la
base gravable de los servicios que presten las Cooperativas, para periodos
anteriores al 2007, pues a partir de este año, en virtud de la Ley 1111 de
2006, se estableció una base gravable y tarifa específicas para las CTA.
La Administración también apoyó su argumento en los actos acusados
en el Concepto 1751 de 2006 de la Sala de Consulta y Servicio Civil,
que resolvió una consulta elevada por el Ministro de Hacienda y Crédito
Público, en relación con la aplicación del artículo 102-3 E.T., la cual se
planteó así:
«Hace referencia a la tesis sostenida por las cooperativas
de trabajo asociado, según la cual el espíritu de la nor-
ma interpretada es que “el IVA para todos los servicios
prestados por las cooperativas de trabajo asociado se
liquide sobre la base especial denominada AIU (Adminis-
tración, utilidad e imprevistos) y con la misma tarifa
aplicable para los servicios prestados por las empresas
de servicios temporales, las de vigilancia y aseo, es de-
cir, para el año 2006 el 10 %, y que además esta dispo-
sición se interprete en concordancia con lo dispuesto en
el artículo 102-3 del Estatuto Tributario, adicionado por
el artículo 53 de la Ley 863 de 2003.” Señalan que la norma
citada permite a las Cooperativas aplicar respecto de
todos los servicios que presten, el régimen especial pre-
visto para el impuesto sobre las ventas en el numeral 2°
del artículo 468-3 del E. T.»
A lo cual, en el mencionado Concepto, la Sala de Consulta y Servicio Civil
respondió:
«Finalmente, el Ministro hace referencia al argumento de las
cooperativas para que las disposiciones analizadas del IVA,
762 Cita original n.º 11: Ley 153 de 1887. Art. 2. La ley posterior prevalece sobre la ley
anterior. En caso de que una ley posterior sea contraria á otra anterior, y ambas pre-
existentes al hecho que se juzga, se aplicará la ley posterior. El artículo 102-3 E.T. fue
adicionado por el artículo 53 de la L.863/03, ley que también incluyó el artículo 468-3
E.T. relacionado con la base gravable especial para los servicios de aseo, vigilancia y
temporales de empleo, extensivo a las CTA.
763 Cita original n.º 12: Ley 153 de 1887. Art. 3. Estímase insubsistente una disposición
legal por declaración expresa del legislador, ó por incompatibilidad con disposiciones
especiales posteriores, ó por existir una ley nueva que regula íntegramente la materia
á (sic) que la anterior disposición se refería.
307
se interpreten a la luz del artículo 102-3 del E. T.. Sobre el

particular, encuentra la Sala que el precepto en mención
forma parte del régimen tributario del impuesto sobre la
renta, y que si bien produce efectos en los impuestos na-
cionales y territoriales y se refiere a los servicios que
presten las cooperativas de trabajo asociado, dicha nor-
ma tiene por objeto regular la manera como deben re-
gistrarse los ingresos, tanto para los trabajadores como
para las cooperativas, determinando aquellos que for-
man parte de la base gravable. Esta disposición debe
interpretarse atendiendo las particularidades propias
de cada gravamen fijadas por el legislador y las normas
especiales que los regulan, que para el caso del impues-
to a las ventas sobre los servicios de aseo, vigilancia y
temporales de empleo prestados por las cooperativas re-
feridas, como ya se precisó de manera reiterada en este
concepto, tiene una base gravable especial de aplicación
preferente».
Se advierte que del anterior Concepto no puede deducirse que la Sala de
Consulta y Servicio Civil haya considerado que el artículo 102-3 E.T. no
es aplicable para el impuesto a las ventas, pues la consulta se enmarcó
en lo relacionado con los servicios de aseo, vigilancia y temporales de em-
pleo, frente a lo cual se concluyó que prevalece la base gravable especial
del artículo 468-3 íb., aspecto que no es el que ahora se debate.
En esas condiciones, se observa que la determinación de la base gravable
por parte de la Cooperativa demandante, con fundamento en lo dispuesto
en el artículo 102-3 E.T., se ajusta a la legalidad y, por las anteriores ra-
zones, se confirmará la decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda
que declaró la nulidad de los actos administrativos acusados.
Presupuesto anual. Modificaciones

Fecha: 14/08/2014
Radicado: 13001-23-33-000-2013-00477-01(PI)
Ponente: Guillermo Vargas Ayala
2013-00222-01(PI)/ Sentencia del 11/12/2015.
308
Rad. 66001-23-33-000-2013-00419-01(PI)*764 /
000-2016-01107-01 (PI)
Fecha: 05/06/2008
Radicado: 1889*
5.4. El problema Jurídico a resolver.
Atendiendo las razones de la alzada, le corresponde a la Sala dirimir si
los demandados incurrieron en indebida destinación de dineros públicos
al expedir el acuerdo 009 de 2 de marzo de 2013, mediante el cual se reo-
rientó la aplicación de unos recursos provenientes de un crédito público.
(…)
5.9.- La resolución del caso concreto.
5.9.1.- Teniendo en consideración los argumentos expuestos con ante-
lación, así como los fundamentos de los recursos de apelación, la Sala
encuentra que no le asiste razón al Tribunal para encontrar probada la
causal de pérdida de investidura, habida cuenta de que las circunstan-
cias fácticas del caso, vistas al prisma de los conceptos antes referidos,
permiten concluir que la decisión de los concejales comportó el ejercicio
de la facultad de la corporación edilicia.
5.9.2.- En efecto, se puede avizorar con claridad cómo los recursos pro-
venientes del empréstito son recursos de capital y no rentas de destina-
ción específica, por lo que no resulta acorde con la causal de perdida de
investidura señalar que existe una indebida destinación por desviación
de dineros públicos a objetos autorizados pero diferentes a aquellos para
los cuales se encuentran asignados.
5.9.3.- Al respecto cabe aclarar que no se incurre en la conducta reprocha-
ble cuando se realizan cambios presupuestales, siempre que estos cam-
764 *Nota editorial: La Sentencia del 11/12/2015, Rad. 66001-23-33-000-2013-00419-

01(PI), citó la sentencia del 16/10/2014, Ref.: Expediente 2013-00222-01 Consejera
ponente, María Claudia Rojas Lasso, en la que se citó el concepto de la Sala de Con-
sulta y Servicio Civil n.º 1889.
*Nota editorial: El concepto 1889 que está citado en las sentencias aquí aludidas,
también se encuentra referenciado en la sentencia del 29/08/2013 Radicado: 66001-
23-33-000-2012-00027-02(PI) de la Sección Primera del Consejo de Estado, Consejera
ponente: María Elizabeth García González, pero desarrollando el tema sobre el alcance
de la función de autorización y de reglamentación de los concejos municipales.
309
bios se realicen por la autoridad competente. Lo dicho obedece a que en

determinados eventos se hace necesario producir variaciones presupues-
tales, lo cual es posible según lo imponen los artículos 76, 77, 79, 80, 81,
82, 83 y 84 de Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996).
5.9.4.- En ese sentido, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de
Estado ha sostenido:
“(…) 2.3. Sobre las modificaciones al presupuesto anual:
Por disposición constitucional, la programación, aprobación,
modificación y ejecución de los presupuestos de los munici-
pios, como entidades territoriales que son, se regulan por la
misma Constitución, la ley Orgánica del Presupuesto y las
normas orgánicas que compete dictar a los concejos en ejer-
cicio de la atribución conferida por el artículo 313, numeral
5º, superior, aplicando en lo pertinente “los principios y las
disposiciones” establecidos en el Título XII de la Carta.29*765
El Estatuto Orgánico del Presupuesto, compilado en el decre-
to nacional 111 de 199630*766, determina las reglas para las
“modificaciones al presupuesto”, como parte de la ejecución
del mismo, en los artículos 76, 77, 79, 80, 81, 82, 83 y 84,
conforme a los cuales pueden darse las siguientes situaciones:
a). La reducción o el aplazamiento de las apropiaciones presu-
puestales, total o parcialmente, porque los recaudos del año
pueden ser inferiores a los compromisos; o no se aprobaron
nuevos recursos; o los nuevos recursos aprobados resultan in-
suficientes; o no se perfeccionan los recursos de crédito au-
torizados; o por razones de coherencia macroeconómica. El
Gobierno Nacional, por decreto y previo concepto del Consejo
de Ministros, señala las apropiaciones que deben reducirse o
aplazarse. La competencia se radica en el Gobierno Nacional
pues la jurisprudencia ha interpretado que las reducciones o
aplazamientos no modifican el presupuesto, en sentido estric-
to; pero sí deben tomarse en forma razonable y proporcionada y
a través de un acto administrativo sujeto a control judicial.31*767
765 Nota editorial: La sentencia tiene una referencia bajo el número 29, pero en el pie de
página no aparece ninguna descripción con ese número de referencia.
310
b. Cuando durante la ejecución del Presupuesto General de

la Nación se hiciere indispensable aumentar el monto de las
apropiaciones, para complementar las insuficientes ampliar
los servicios existentes o establecer nuevos servicios autoriza-
das por la ley, se pueden abrir créditos adicionales por el Con-
greso o por el Gobierno, con arreglo a las disposiciones de los
artículos siguientes (Ley 38/89, artículo 65).
“ARTICULO 80. El Gobierno Nacional presentará al
Congreso Nacional, proyectos de ley sobre trasla-
dos y créditos adicionales al presupuesto, cuan-
do sea indispensable aumentar la cuantía de las
apropiaciones autorizadas inicialmente o no com-
prendidas en el presupuesto por concepto de gas-
tos de funcionamiento, servicio de la deuda públi-
ca e inversión (Ley 38/89 artículo 66; Ley 179/94
artículo 55 inciso 13 y 17)”
“ARTICULO 81. Ni el Congreso ni el Gobierno po-
drán abrir créditos adicionales al presupuesto sin
que en la ley o decreto respectivo se establezca de
manera clara y precisa el recurso que ha de ser-
vir de base para su apertura y con el cual se in-
crementa el Presupuesto de Rentas y Recursos de
Capital, a menos que se trate de créditos abiertos
mediante contra créditos a la ley de apropiaciones
(Ley 38/89, artículo 67).”
“ARTICULO 82. La disponibilidad de los ingresos
de la Nación para abrir los créditos adicionales al
presupuesto será certificada por el contador gene-
ral. En el caso de los ingresos de los establecimien-
tos públicos la disponibilidad será certificada por
el jefe de presupuesto o quien haga sus veces.
c). Los movimientos presupuestales consistentes en aumen-
tar una partida (crédito) disminuyendo otra (contracrédito),
sin alterar el monto total de los presupuestos de funciona-
miento, inversión o servicio de la deuda, en cada sección pre-
supuestal, o sea, que sólo afectan el anexo del decreto de
liquidación del presupuesto, se denominan “traslados presu-
puestales internos”.33 Competen al jefe del órgano respectivo,
mediante resolución que debe ser refrendada por la Dirección
General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, para su validez, y concepto previo favorable del De-
311
partamento de Planeación Nacional si se trata del presupues-

to de inversión.
Por su parte, en relación con el artículo 110 del mismo De-
creto Ley 111 de 1996, con base en el cual se pregunta si el
alcalde podría realizar traslados presupuestales sin autori-
zación del concejo (pregunta 4), la Sala observa que dicho
artículo no modifica ni crea excepciones respecto de las re-
glas antes mencionadas34. En ese sentido, la capacidad para
contratar que se regula en esa disposición legal, no se extien-
de a la posibilidad de modificar el presupuesto por fuera de
lo previsto en las normas presupuestales aplicables en cada
caso particular.
Valga aclarar que en el nivel territorial no existe posibilidad
normativa alguna para asimilar los estados de excepción, a
situaciones locales, de manera que tampoco el alcalde muni-
cipal podrá asumir competencia para modificar el presupues-
to municipal.
(…)”
5.9.5.- Así las cosas, no resulta acorde con la lógica constitucional de la
autonomía fiscal ni con la facultad legal para modificar el presupuesto
en su etapa de ejecución, que le esté vedado al concejo reorientar los
recursos provenientes de un empréstito, máxime cuando estos han sido
considerados por el legislador como recursos de capital y no como rentas
de exclusiva destinación.
Publicidad exterior visual y colocación

de avisos y tableros. Diferencias

Fecha: 28/08/2013
Radicado: 25000-23-27-000-2010-00031-01(19140)
Fecha: 12/08/2003
Radicado: 1498
En ese sentido, es menester precisar que la interpretación del Acuer-
do 111 de 2003, debe realizarse de forma concordante con la Ley 140
312
de 1994, que autorizó el gravamen a la publicidad exterior visual, tema

sobre el cual conviene reiterar la interpretación dada por esta Corpora-
ción a la Ley 140 de 1994 en la sentencia 12646, a la que antes se hizo
referencia, según la cual, la tarifa del tributo debe ser exigible a todos
los sujetos que incurran en el hecho gravado, esto es, la colocación de la
valla, lo cual, a su vez, fue reiterado en el Concepto 1498 de 12 de agosto
de 2003, expedido por la Sala de Consulta y Servicio Civil, que señaló:
“La Sala considera que la ley 140 busca gravar la utilización
del espacio público por la publicidad exterior visual y autoriza
para ello una tarifa independiente a la señalada para la co-
locación de avisos y tableros, que es complementaria del im-
puesto de industria y comercio, pues aquella se hace exigible
no sólo a los sujetos pasivos del impuesto de industria y co-
mercio, sino a todos aquellos que incurran en el hecho gravado,
esto es, colocar vallas de tamaño igual o superior a 8 metros
cuadrados.”
Y esto es así, porque el hecho gravable no solo es ejecutado por aquellas
personas naturales o jurídicas autorizadas por la autoridad ambiental
para fijar vallas, sino también por otros sujetos que, sin la mencionada
autorización, incurren en el hecho generador del tributo y que, por ello,
adquieren la calidad de sujetos pasivos del gravamen.
Además, el registro de la valla que haga la autoridad ambiental, es un ele-
mento accidental del tributo de publicidad exterior visual, cuyo fin último
para efectos fiscales, no es otro diferente a hacer efectivo el cumplimiento
de la obligación sustancial, es decir, el pago del tributo una vez consoli-
dado el hecho generador del gravamen.
Recaudo de impuestos. Función pública

Fecha: 02/08/2006
Radicado: 25000-23-24-000-2000-00287-01(14197)
Fecha: 10/07/1997
Radicado: 984
313
En conclusión, la Sala reitera que la autorización para recaudar impues-

tos y tributos aduaneros y para recibir declaraciones tributarias que se
extiende a los bancos y demás entidades especializadas, corresponde al
ejercicio de funciones públicas.
En relación con el Concepto 984 del 10 de julio de 1997, proferido por
la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación, debe tenerse en
cuenta que ella no cumple funciones jurisdiccionales y sus Conceptos,
rendidos en virtud de consulta que realiza el Gobierno Nacional no son
de obligatorio cumplimiento o ejecución. En todo caso, se observa que
dicho pronunciamiento no es aplicable al caso concreto, como quiera que
allí se analizó la competencia de la Contraloría General de la República
para efectuar control fiscal sobre el recaudo de dineros provenientes de
impuestos a través de bancos y entidades financieras, sin que de allí pue-
da concluirse que las relaciones entre la Administración y los bancos se
regulen por el derecho privado.
Por el contrario, en el Concepto se ratifica que la función recaudadora
tiene origen legal y que las entidades autorizadas deben cumplir los re-
glamentos y las normas pertinentes. Así mismo, que el recaudo de im-
puestos “envuelve actividad típica de gestión fiscal si se tiene en cuenta
que las sumas pagadas toman el carácter de dineros públicos desde el
momento de su entrega efectiva a la entidad oficial recaudadora, bien sea
directamente o por intermedio de la red bancaria y entidades especiali-
zadas debidamente autorizadas”. Pero aclara que “esta gestión fiscal la
realiza en realidad la DIAN y no los bancos”.
El Concepto invocado por la parte demandada coincide con el criterio de la
Sección Cuarta, incluso se basó en la Sentencia del 27 de julio de 1996768,
al considerar que las instituciones autorizadas de la red bancaria sustitu-
yen las funciones propias de recaudo de impuestos, esto es, ejercen fun-
ciones públicas, aunque el control de la gestión fiscal recae en la DIAN.
Regalías. Concepto y beneficiarios
Sentencia: Consejo de Estado. Sección Tercera

Fecha: 27/01/2016
Radicado: 44001-23-31-000-2000-00540-01 (25744)
Ponente: Olga Mélida Valle De De La Hoz
768 Cita original n.º 5: Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 27 de junio de
1996, exp. 7711, M.P. Consuelo Sarria Olcos.
314

Fecha: 15/06/2006
Radicado: 1750
La Sala de Consulta y Servicio Civil de esta corporación, en concepto
emitido en el 2006, se pronunció al respecto frente al destino de las re-
galías:
“Las regalías son ingresos públicos y si bien la Corte Consti-
tucional señaló en una ocasión (Sentencia C-541/99), que su
naturaleza no es tributaria, pues no son producto del poder
impositivo del Estado, sino que consisten en una contrapres-
tación a cargo de quien explota un recurso, en otra oportuni-
dad, la Corte sostuvo que “las regalías constituyen un recurso
tributario del Estado del orden nacional que éste deriva por
su condición de propietario del subsuelo y en general de los
recursos no renovables, cuyo pago está a cargo de las perso-
nas a quienes se otorga el derecho a explorar o explotar tales
recursos” (Sentencia C-722/99).
Son rentas del Estado y como ha dicho la misma Corte, en la
sentencia C-251 de 2003: “El artículo 332 superior establece
que ‘el Estado es propietario de ... los recursos naturales no
renovables’. Esta expresión, y en particular la palabra ‘Estado’
contenida en ella, puede ser interpretada de maneras diferen-
tes. Por ejemplo, es posible concluir que dicha norma se refiere
exclusivamente a las entidades territoriales, o por el contrario,
que es atinente únicamente a las autoridades del nivel central.
Esta cuestión, ya ha sido resuelta por la Corte Constitucional,
quien en su jurisprudencia ha establecido que el artículo 332
se refiere al Estado como a un “ente que representa a todos los
colombianos y a los distintos niveles territoriales”.
Así las cosas, la Corte ha precisado, mediante la sentencia
C-128 de 1998, que “las regalías tienen dos destinaciones: la
Nación y las entidades territoriales: las de las entidades te-
rritoriales, a su vez, provienen de dos vías: directamente y a
través del Fondo Nacional de Regalías (art. 361)”.
Los beneficiarios de las regalías son:
1) Los departamentos y municipios productores, esto es, aque-
llos en cuyo territorio se realicen las explotaciones de recursos
naturales no renovables.
315
2) Los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten

los recursos o sus derivados.
3) El Fondo Nacional de Regalías, conformado con las re-
galías no asignadas a los departamentos y municipios
productores, y municipios portuarios, el cual redistribuirá sus
ingresos entre las entidades territoriales, para la promoción
de la minería, la preservación del ambiente y la financiación
de proyectos regionales de inversión.
Las destinaciones de las regalías recibidas por las entidades beneficia-

rias, los porcentajes para determinar su cuantía, aplicables sobre el valor
de la producción en boca o borde de mina o pozo, según los diferentes mi-
nerales o volúmenes de producción de hidrocarburos, y los porcentajes de
distribución entre las mencionadas entidades, de acuerdo con la clase de
mineral, se encuentran detallados en la ley 141 de 1994, modificada por
la ley 756 de 2002.”769
Regalías. Derecho de participación

de entidades territoriales

Fecha: 25/05/2017
Radicado: 11001-03-25-000-2012-00196-00(0814-12)
Fecha: 21/07/2005
Radicado: 1656
El artículo 332770 consagra la propiedad estatal sobre el subsuelo y sobre
los recursos naturales no renovables, lo cual excluye la posibilidad de la
titularidad particular sobre los mismos, salvo los derechos adquiridos y
perfeccionados por la legislación preexistente.
769 Cita original n.º 153: CONSEJO DE ESTADO, SALA DE CONSULTA Y SERVICIO
CIVIL, Concepto del 15 de junio de 2006, Radicación Nro. 11001-03-06-000-2006-
00055-00, Nro. Interno 1750, CONSEJERO PONENTE GUSTAVO APONTE SANTOS.
770 Cita original n.º 10: Dispone el artículo 332 de la Carta: “El Estado es propietario del
subsuelo y de los recursos naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos ad-
quiridos y perfeccionados con arreglo a las Leyes preexistentes.”
316
Como consecuencia de dicha titularidad, se prevé a favor del Estado el

derecho a percibir por la explotación de los recursos naturales no reno-
vables, una contraprestación económica a título de regalía, sin que ello
impida la posibilidad de pactar otros derechos y compensaciones por
dicha explotación.
Sobre la explotación de los recursos naturales no renovables, el artículo
360 de la Carta dispone:
Artículo 360. La ley determinará las condiciones para la ex-
plotación de los recursos naturales no renovables así como los
derechos de las entidades territoriales sobre los mismos.
La explotación de un recurso natural no renovable causará a
favor del Estado, una contraprestación económica a título
de regalía, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compen-
sación que se pacte.
Los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelan-
ten explotaciones de recursos naturales no renovables, así
como los puertos marítimos y fluviales por donde se trans-
porten dichos recursos o productos derivados de los mismos,
tendrán derecho a participar en las regalías y compensa-
ciones. (Negrillas fuera de texto).
Es decir, la explotación de los recursos naturales no renovables causa a
favor del Estado una contraprestación económica a título de regalía sin
perjuicio de otro derecho o compensación que se pacte, así como el de-
recho de las entidades territoriales productoras y los puertos marítimos
y fluviales por donde se transporten dichos recursos y sus derivados, a
participar en las regalías y compensaciones.
La Sala de Consulta y Servicio Civil en el concepto núm. 1656 de 2005:
expresó sobre el asunto lo siguiente:
«[…] En este orden de ideas resulta claro que uno es el dere-
cho del Estado y otro el de los entes territoriales. El Estado,
en su calidad de propietario del recurso natural no renova-
ble, es el titular de la contraprestación por su explotación
y las entidades territoriales son titulares de los derechos de
participación de contenido económico, en el porcentaje que
determine el legislador […]».
317
Revisoría fiscal. Ámbito de aplicación

en entidades estatales

Fecha: 15/11/2007
Radicado: 08001-23-31-000-1999-02156-01(14712)
Fecha: 06/03/1997
Radicado: 948
Ponente: María Elena Giraldo Gómez
La DIAN rechazó la donación de $30.000.000 efectuada a la Secretaría
de Obras Públicas del Distrito de Barranquilla porque el certificado ex-
pedido por la entidad no estaba firmado por el revisor fiscal o contador
[artículo 125-3 ibídem].
Conforme al artículo 203 del Código de Comercio, las sociedades por ac-
ciones, las sucursales de compañías extranjeras y las que por ley o por
los estatutos, la administración no corresponda a todos los socios, deben
tener revisor fiscal. El artículo 13 de la Ley 43 de 1990 señala que es
obligatorio tener revisor fiscal todas las sociedades comerciales de cual-
quier naturaleza cuando superen los montos de activos brutos o ingresos
brutos señalados en la misma.
Cuando se trata de entes públicos, la revisoría fiscal tiene cabida frente
a entidades indirectas o sociedades de economía mixta autorizadas por
el Estado o por las entidades territoriales, pero tratándose de entidades
públicas directas, es decir, las que son creadas directamente por el Es-
tado (departamentos, municipios, establecimientos públicos y empresas
industriales y comerciales del Estado y las demás especiales que éste
crea), y en consecuencia no tiene aportes o participación estatal, por
cuanto todo el capital con que se constituye y funciona es de naturaleza
pública, no tienen revisor fiscal, pues el control lo realiza la contraloría
en el orden correspondiente771.
771 Cita original n.º 8: Concepto 948 de 6 de marzo de 1997 de la Sala de Consulta y Ser-
vicio Civil del Consejo de Estado.
318
Sistema general de participaciones. Entidades

territoriales como destinatarias directas

Fecha: 02/06/2016
Radicado: 25000-23-42-000-2013-00827-01(2748-14)
000-2013-00529-01 (3533-14) / Sentencia del
29/09/2016. Rad. 68001-23-33-000-2013-00162-
01 (2201-14) / Sentencia del 17/11/2016. Rad.
15001-23-33-000-2013-00823-01 (3678-14) /
000-2013-00127-00 (0282-13) / Sentencia del
02/03/2017. Rad. 52001-23-33-000-2012-00115-
13001-23-33-000-2013-00237-01 (3764-14) /
000-2012-01769-01 (3359-14) / Sentencia del
17/05/2017. Rad. 13001-23-33-000-2013-00175-
52001-23-33-000-2013-00424-01 (2854-15) /
000-2014-00257-01 (4537-16) / Sentencia del
26/10/2017. Rad. 52001-23-33-000-2014-00216-
52001-23-33-000-2013-00171-01 (2784-14) /
000-2014-00837-01 (2404-17) / Sentencia del
22/03/2018. Rad. 25000-23-42-000-2014-03024-
25000-23-42-000-2013-00407-01 (1328-14) /
000-2013-00376-01 (2791-15) / Sentencia del
21/06/2018. Rad. 15001-23-33-000-2013-00166-
19001-23-33-000-2013-00379-01 (3891-14) /
000-2013-04683-01 (3805-14) CE-SUJ2-011-18
319
/ Sentencia del 27/06/2018. Rad. 66001-23-

33-000-2015-00055-01(4255-15) / Sentencia
del 09/08/2018. Rad. 52001-23-33-000-2014-
00088-01(4719-15) / Sentencia del 29/08/2018.
Rad. 27001-23-33-000-2014-00041-01 (3550-15)
/ Sentencia del 06/09/2018. Rad. 47001-23-33-
000-2013-00060-02 (2891-17)
Fechas: 18/05/2006 y 27/08/2015
Ponentes: Gustavo Aponte Santos y Germán Alber-
to Bula Escobar
Respecto de los anteriores preceptos, en pronunciamiento del 27 de agos-
to de 2015, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, ra-
dicado No. 2014-00287*, con ponencia del Consejero Dr. Germán Alberto
Bula Escobar, precisó:
“Los artículos 356772 y 357773 de la Constitución que se anali-
zan, fueron modificados por el Acto Legislativo 1 de 30 de julio
de 2001 que entró en vigencia el 1º de enero de 2002. Median-
te esta reforma se suprimió el situado fiscal -cesión que hacía
la Nación a los departamentos y distritos de un porcentaje de
sus ingresos corrientes-, y se creó el Sistema General de Par-
ticipaciones de los departamentos, distritos y municipios. La
novedad más relevante radica en incluir a las entidades terri-
toriales, en particular a los departamentos y distritos, como
“destinatarios directos”, dejando así de ser “cesionarios” de
estos recursos nacionales.774 En efecto, dentro del proceso de
descentralización, la Constitución debe asignar competencias
a las entidades territoriales para lo cual es consecuente en
ordenar la transferencia de los recursos necesarios para el
efecto, al punto que prohíbe descentralizar competencias sin
772 Cita original n.º 2: El artículo 356 de la Constitución ha sido modificado por los Actos
Legislativos 2 y 4 de 2007.
773 Cita original n.º 3: El artículo 357 de la Constitución ha sido modificado por el Acto
Legislativo 4 de 2007.
774 Cita original n.º 4: Ver concepto de la Sala de Consulta No. 1737 de 18 de mayo de
2006.
*Nota editorial: Se cita erróneamente el concepto 2014-00287 cuando en realidad co-
rresponde al 2240 del 27/08/2015.
320
que previamente se asignen los recursos fiscales suficientes

para atenderlas (inciso 9º del Art. 356).
Ahora bien, para implementar esta reforma se expidió la Ley
715 de 21 de diciembre de 2001, cuyo artículo 1º se refirió a
la naturaleza del Sistema General de Participaciones en los
siguientes términos:
“Artículo 1o. Naturaleza del Sistema General de Participacio-
nes. El Sistema General de Participaciones está constituido
por los recursos que la Nación transfiere por mandato de
los artículos 356 y 357 de la Constitución Política a las
entidades territoriales, para la financiación de los servicios
cuya competencia se les asigna en la presente ley.”775
En consecuencia, los recursos que antiguamente la Nación ce-
día por disposición constitucional a las entidades territoriales
bajo las modalidades de situado fiscal para departamentos y
distritos, y de participación en los ingresos corrientes de la
Nación en favor de los municipios, actualmente son asignados
directamente por la Constitución a todas las entidades territo-
riales bajo el denominado Sistema General de Participaciones,
lo cual implica, como ya se dijo, que son sus titulares directos.
Evidentemente estos recursos no son producidos por las en-
tidades territoriales y en esa medida deben ser considerados
exógenos, aun cuando no “recursos nacionales”.
Por compartirlo plenamente, la Subsección acoge el concepto trascrito,
pues no le queda duda de que los dineros girados a las entidades terri-
toriales provenientes del situado fiscal -hoy Sistema General de Partici-
paciones- con el propósito de cubrir pasivos pensionales de salud, edu-
cación y otros sectores, hacen parte de los recursos propios de los entes
territoriales.
775 Cita original n.º 5: Se indicó en el parágrafo 1 del artículo 2º de la misma ley que no
hacen parte del Sistema General de Participaciones los recursos del Fondo Nacional
de Regalías y los definidos por el artículo 19 de la Ley 6a. de 1992 como exclusivos de
la Nación, en virtud de las autorizaciones otorgadas al Congreso por una única vez en
el artículo 43 transitorio de la Constitución Política.
321
Tasas de aprovechamiento
forestal. Naturaleza jurídica

Fecha: 05/03/2018
Radicado: 41001-23-33-000-2014-00502-01
Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés
Fecha: 21/08/2008
Radicado: 1896
El apoderado judicial de la Corporación Autónoma Regional del Alto
Magdalena - CAM, dentro del escrito de contestación de la demanda im-
petrada en su contra por EMGESA S.A. E.S.P., propuso como excepción
tanto previa como de merito [sic] la “[…] Falta del requisito de procedibili-
dad del trámite de conciliación prejudicial […]”, excepción resuelta desfa-
vorablemente por la Sala Primera de Oralidad del Tribunal Administra-
tivo del Huila, en la audiencia inicial celebrada el 25 de febrero de 2016,
al considerar que las tasas de aprovechamiento forestal se encuentra
dentro de los asuntos frente a los cuales no se debe agotar el requisito
de procedibilidad, consistente en la conciliación extrajudicial, por cuanto
tales tasas son de naturaleza tributaria.
Por tal razón, la entidad demandada en la aludida audiencia interpu-
so recurso de apelación en contra de dicha decisión; señalando, para el
efecto, que la parte actora, antes de interponer la demanda, debió agotar
el requisito de procedibilidad de que trata el artículo 161 del CPACA, por
cuanto, basado en un concepto de 21 de agosto de 2008 proferido por la
Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado776, las tasas de
ponente: Enrique José Arboleda Perdomo, 21 de agosto de 2008, Expediente número:
11001-03-06-000-2008-00031-00(1896), Actor: Ministerio de Ambiente, Vivienda
y Desarrollo Territorial. Referencia: Tasas retributivas y compensatorias por
aprovechamientos forestales. Vigencia de normas preexistentes a la reforma
constitucional de 1991. Aplicación en terrenos de propiedad colectiva.
(…)
“Los elementos que enuncian los artículos 220 y 221 en comento, guardan
correspondencia con el concepto de “regalía”, que en su sentido económico se define
como la “participación en los ingresos o cantidad fija que se paga al propietario de
322
aprovechamiento forestal no corresponden a asuntos tributarios, y por

ende, sí son conciliables.
Sin embargo, en contradicción a lo señalado en el citado concepto y tal
como se indicó en párrafos precedentes, las tasas de aprovechamiento
forestal, sí constituyen tributos, en tanto a través de dicho mecanismo,
las Corporaciones Autónomas Regionales buscan compensar los gastos
de mantenimiento de la renovabilidad de los recursos naturales renova-
bles y, como lo dijo la Corte Constitucional en el examen de constitucio-
nalidad del artículo 42 de la Ley 99 de 1993, dichos tributos constituyen
“verdaderas tasas por la prestación de un servicio púbico”.
Cabe resaltar que el cobro de tales compensaciones, tiene su sustento en
lo dispuesto por el artículo 338 de la Constitución Política, según el cual
“…La ley, las ordenanzas y los acuerdos municipales pueden permitir que
las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren
a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios
que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen;
pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la for-
ma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los
acuerdos…” (resalta el Despacho).
Tasas para el aprovechamiento

y mantenimiento de los recursos naturales.
Competencia para fijarlas

Fecha: 09/07/2018
Radicado: 11001-03-24-000-2016-00613-00
Ponente: Oswaldo Giraldo López
un derecho a cambio del permiso para ejercerlo”, pero que la Constitución de 1991 refirió
expresamente a los recursos naturales no renovables.
Es importante resaltar que la jurisprudencia constitucional ha concluido que las rega-
lías no tienen naturaleza tributaria porque la Constitución las configura como un cobro que
obligatoriamente debe hacer el Estado por el derecho que confiere para explotar un
recurso no renovable, y respecto de la persona titular de ese derecho, las regalías son el
precio que debe pagar por ese derecho de explotación*; a lo cual se agrega que cuando la
Corte Constitucional ha estudiado la diferencia entre tasa y precio público, ha concluido
que “las prestaciones que surgen por concepto del otorgamiento de concesiones, autori-
zaciones o permisos”, así se denominen tasas “no tienen carácter tributario.”
*Nota editorial: Este pie de página en la sentencia tiene una referencia bajo el número
7, pero no aparece ninguna descripción para dicho número de referencia en el corres-
pondiente pie de página.
323

Fecha: 21/08/2008
Radicado: 1896
Así mismo, al respecto de la competencia otorgada al INDERENA para
fijar las tasas [sic] concepto de aprovechamiento y mantenimiento de la
renovabilidad de los recursos naturales, la Sala de Consulta y Servicio
Civil en concepto del 21 de agosto de 2008, sostuvo que:
“(…) Como se dejó señalado, el Código de Recursos Natu-
rales no determinó la autoridad competente para fijar
las tarifas de las tasas y participaciones que reguló; y
se afirmó que ello no era necesario pues bien podía ha-
cerse por norma separada, conforme al ordenamiento
entonces vigente. Y, en efecto, el legislador extraordi-
nario, mediante el decreto ley 133 de 1977.artículo 38,
asignó al Instituto de Desarrollo de de los Recursos Na-
turales Renovables, INDERENA777, establecimiento públi-
co del orden nacional, las funciones de “fijar y recaudar
el monto de las tasas y derechos que deban cobrarse por
concepto del aprovechamiento y para el mantenimiento
de la renovabilidad de los recursos naturales, cuando su
administración y manejo no corresponde a otra entidad
de derecho público”. Los Estatutos del Instituto fijaron
esta función en la Junta Directiva.778
En ejercicio de esas atribuciones, la Junta Directiva del INDERE-
NA expidió los Acuerdos 48 de 1982, “por el cual se establece
la forma de liquidación y se fijan los montos de las diferentes
tasas, para el aprovechamiento de los bosques naturales, públi-
cos y privados”, y 36 de 1983, que extendió a los bosques pri-
vados, las tasas de renovabilidad y para investigación forestal.
777 Cita original n.º 22: El INDERENA había sido creado por el artículo 22 del decreto ley
2420 de 1968 (que reestructuró el Sector Agropecuario, en ejercicio de las funcio-
nes conferidas por la ley 65 de 1967), como un establecimiento público, de cuyo
patrimonio formaban parte “el valor de la participación nacional, sobre el monto de los
productos forestales cuyo aprovechamiento se autorice... los recaudos por el
aprovechamiento de recursos naturales renovables.., y.. .el valor de los servicios que
preste.”
778 Cita original n.º 23: Decreto 133 de 1977 (enero 26), “Por la cual se reestructura al
Sector Agropecuario”, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la
ley 28 de 1974. D. O. No. 34.494 de febrero 20/76
324
El Acuerdo 48 de 1982 reguló la participación nacional y la

suma adicional respecto del aprovechamiento forestal en bos-
ques de dominio público, con lo cual se ajustó a los artículos 220
y 221 del Código de Recursos Naturales; incluyó los bosques de
dominio público y dominio privado en las reglas sobre la tasa
por servicios técnicos de administración y supervisión forestal;
y reguló las tasas de renovabilidad del recurso forestal y la tasa
de investigación forestal, para los bosques de dominio público
solamente; luego, mediante el Acuerdo 36 de 1993, amplió es-
tas últimas tasas a los bosques de dominio privado.(…)”779
Anudado a lo anterior, el artículo 18 del Decreto 2811 de 1974780, dispuso
que la utilización directa o indirecta de los recursos naturales que sean
resultado de actividades lucrativas podrán sujetarse al pago de tasas re-
tributivas de servicios de eliminación o control de las consecuencias de
las actividades que afectan el medio ambiente. Así mismo, determinó que
podían fijarse tasas compensatorias para renovar los recursos naturales,
competencia que como se dijo, fue asignada en su momento al INDERE-
NA mediante el Decreto 133 de 1976.
En ese orden de ideas, de la comparación de normas no se deprende pri-
ma facie que el INDERENA se haya extralimitado en competencias al fijar
las tasas de servicios técnicos de administración y supervisión forestal,
la tasa adicional para los permisos de aprovechamiento forestal únicos,
la tasa destinada a la investigación forestal, la tasa por aprovechamiento
de la Palma Naidí, y la tasa de renovabilidad del recurso forestal en los
actos demandados, dado que tales fueron expedidas de conformidad con
el literal g del artículo 38 del Decreto 133 de 1976 en concordancia con
las facultades extraordinarias entregadas por el Congreso de la República
al Ejecutivo en la Ley 28 del 20 de diciembre de 1974.
Tasas retributivas. Cobro de intereses

Fecha: 20/06/2012
Radicado: 76001-23-31-000-2006-00319-01
779 Cita original n.º 24: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Sentencia del
21 de agosto de 2008, Consejero Ponente: Enrique José Arboleda Perdomo. Expediente
radicado número: 11001-03-06-000-2008-00031-00(1896).
780 Cita original n.º 25: Folio 5.
325

000-2007-01234-01*
Fecha: 12/05/2005
Radicado: 1637
Hechas las anteriores precisiones, se procede entonces, a abordar el aná-
lisis de la legalidad de los actos administrativos acusados, en cuanto al
cobro de tasas retributivas, la competencia para fijar su tarifa, los sujetos
activo y pasivo de éstas, el período de facturación y el cobro de intereses
moratorios, pues, a juicio de la actora, la C.V.C. excedió su facultad de
realizar dichos cobros y desconoció que ACUAVIVA tenía el derecho de
trasladar a sus usuarios el costo de la tasa retributiva, por ser éstos quie-
nes, en últimas, realizan los vertimientos a los recursos hídricos.
(...)
Finalmente, en lo que tiene que ver con el cobro de intereses por concepto
de tasas retributivas, la Sala de Consulta y Servicio Civil conceptuó:
“La creación de estas tasas tiene origen en el poder de imposi-
ción fiscal del Estado del cual se deriva la obligación de pago
en favor del sujeto activo, de acuerdo con su ley de creación y,
por lo tanto, entraña relaciones de subordinación, en los cua-
les la entidad titular de los derechos tiene la potestad de ex-
pedir actos administrativos en los que se impone la obligación
y pueden por lo mismo ser ejecutados como consecuencia del
privilegio de ejecución oficiosa mediante los procedimientos
coercitivos previstos por el legislador. En desarrollo del artí-
culo 42 de la ley 99 de 1993, el decreto 3100 de 2003 regla-
menta las tasas retributivas por la utilización directa del agua
como receptor de los vertimientos puntuales y en su artículo
34 expresamente faculta a las autoridades ambientales com-
petentes a celebrar acuerdos de pago con municipios y usua-
rios prestadores del servicio de alcantarillado por concepto de
tasas retributivas en relación con las deudas causadas entre
el 1° de abril de 1997 y la entrada en vigencia de dicho decre-
*Nota editorial: La Sentencia del 31/07/2017, Rad. 76001-23-31-000-2007-01234-01

citó la sentencia del 20 de junio de 2012, expediente 76001-23-31-000-2006-00319-
01, Consejera ponente, doctora María Elizabeth García, en la que se citó el concepto
de la Sala de Consulta y Servicio Civil n.º 1637.
326
to. El decreto 155 de 2004 reglamenta el artículo 43 de la Ley

99 de 1993 en lo relativo a las tasas por utilización de aguas
superficiales, las cuales incluyen las aguas estuarinas, y las
aguas subterráneas, incluyendo dentro de estas los acuíferos
litorales, excluyendo las aguas marítimas (artículo 1°). Su ar-
tículo 15 establece que las facturas de cobro de las tasas por
utilización de agua deberán incluir un periodo de cancelación
mínimo de 30 días contados a partir de la fecha de expedición
de la misma, momento a partir del cual las Autoridades Am-
bientales Competentes podrán cobrar los créditos exigibles a
su favor a través de la jurisdicción coactiva. Aunque existe la
obligación por parte de los municipios del pago de las tasas
retributivas y compensatorias señaladas, y la ley les otorga la
facultad para celebrar acuerdos de pago con las Corporacio-
nes Autónomas Regionales, quienes perciben dichas tasas,
no es procedente por parte de estas entidades, conceder a
los municipios rebajas o exoneración de intereses ni celebrar
conciliaciones de tales obligaciones.”781
Por lo tanto, es claro que en materia de tasas retributivas, a diferencia de
lo sostenido por la actora, sí es viable jurídicamente liquidar intereses,
los cuales, no son pasibles de condonación, conforme a lo precisado por
la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación en el Concepto
transcrito.
Vigencias futuras ordinarias y extraordinarias.

Diferencias

Fecha: 14/07/2011
Radicado: 85001-23-31-000-2009-00032-02
Fecha: 23/10/2003
Radicado: 1520
781 Cita original n.º 6: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto ra-
dicado con el núm. 1637 de 12 de mayo de 2005. Magistrado Ponente: Dr. ENRIQUE
JOSE ARBOLEDA PERDOMO.
327
Respecto al asunto que es materia de análisis, es del caso señalar que los
artículos 10, 11 y 12 de la Ley 819 de 2003 (9 de julio), Capítulo II so-
bre Normas Orgánicas Presupuestales de Disciplina Fiscal, distinguen el
caso de vigencias futuras ordinarias, referido a la asunción de obligacio-
nes que afectan presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución
se inicia con recursos de la vigencia fiscal en curso (art. 10), del evento de
las vigencias futuras extraordinarias, para casos excepcionales, cuando
se asumen obligaciones sin apropiación en el presupuesto del año en que
se concede la autorización (art. 11)782, exclusivamente para los casos de
obras de infraestructura, energía, comunicaciones, aeronáutica, defensa
y seguridad, así como para las garantías de las concesiones.
782 Cita original n.º 53: Concepto de 23 de octubre de 2003, Actor: Ministerio de Trans-
porte, Rad.: 1520, M.P. Augusto Trejos Jaramillo
328
VII. Entidades territoriales
Administración pública distrital.

Distribución de competencias entre
el concejo distrital y el alcalde

Fecha: 23/03/2006
Radicado: 25000-23-25-000-2001-05655-01(2863-04)
25-000-2001-07824-01(4380-03) / Sentencia
del 02/02/2006. Rad. 25000-23-25-000-2001-
07693-01(4810-04) / Sentencia del 08/06/2006.
Rad. 25000-23-25-000-2001-05654-01(2547-04)
25-000-2001-05694-01(2852-04) / Sentencia
del 19/07/2006. Rad. 25000-23-25-000-2001-
07378-01(2533-04) / Sentencia del 19/10/2006.
Rad. 25000-23-25-000-2001-05684-01(937-04)
25-000-2001-05614-01(0776-05) / Sentencia
del 10/05/2007. Rad. 25000-23-25-000-2001-
06061-01(4571-04) / Sentencia del 24/05/2007.
Rad. 25000-23-25-000-2001-07756-01(1755-06)
000-2001-07793-01(1304-08) / Sentencia del
22/07/2010. Rad. 25000-23-25-000-2001-07786-
25000-23-25-000-2001-06784-01(0531-08) / Sen-
329
tencia del 05/09/2013. Rad. 25000-23-25-000-

2001-07280-01 (0698-2009)
Fecha: 25/09/2003
Radicado: 1529
El Decreto 1421 de 1993, “Por el cual se dicta el régimen especial para
el Distrito Capital de Santafé de Bogotá.”, no desvirtúa la Constitución
cuando reconoce que el Alcalde Mayor de Bogotá tiene la facultad de su-
primir los empleos de sus dependencias. Esta competencia deriva de una
norma constitucional y, por lo tanto, se encuentra dentro de su órbita
funcional.
El decreto mencionado, en su artículo 55, inciso 2, dispuso:
“En ejercicio de la atribución conferida en el artículo 38, ordinal
6o., el alcalde mayor distribuirá los negocios y asuntos, según
su naturaleza y afinidades, entre las secretarías, los departa-
mentos administrativos y las entidades descentralizadas, con
el propósito de asegurar la vigencia de los principios de efica-
cia, economía y celeridad administrativas. Con tal fin podrá
crear, suprimir, fusionar y reestructurar dependencias en las
entidades de la administración central, sin generar con ello
nuevas obligaciones presupuestales. Esta última atribución,
en el caso de las entidades descentralizadas, la ejercerán sus
respectivas juntas directivas.”.
Por su parte, la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación,
en concepto de 25 de septiembre de 2003, Consejero Ponente: Gustavo
Aponte Santos, Radicado número 1.529, expresó:
“En cuanto a la creación, supresión, fusión y reestructuración
de dependencias del nivel central y descentralizado, el artículo
55 reitera las competencias, así:
“Artículo 55.- Corresponde al concejo distrital, a iniciativa del
alcalde mayor, crear, suprimir y fusionar secretarías, departa-
mentos administrativos, establecimientos públicos, empresas
industriales o comerciales y entes universitarios autónomos
y asignarles sus funciones básicas. También le corresponde
autorizar la constitución de sociedades de economía mixta. La
constitución de entidades de carácter asociativo en los secto-
res de las telecomunicaciones y la ciencia y la tecnología se
330
regirá por la Ley 37 de 1.993, el Decreto-Ley 393 de 1.991 y

las demás disposiciones legales pertinentes.
En ejercicio de la atribución conferida en el artículo 38, ordinal
6, el alcalde mayor distribuirá los negocios y asuntos, según
su naturaleza y afinidades, entre las secretarías, los departa-
mentos administrativos y las entidades descentralizadas, con
el propósito de asegurar la vigencia de los principios de efica-
cia, economía y celeridad administrativas. Con tal fin podrá
crear, suprimir, fusionar y reestructurar dependencias en las
nuevas obligaciones presupuestales. Esta última atribución,
en el caso de las entidades descentralizadas, la ejercerán sus
respectivas juntas directivas.”
Como se advierte, el esquema de distribución de competencias
relacionadas con la administración pública distrital, sigue la
misma línea que fijó el legislador para reordenar y adecuar la
estructura de la administración nacional: El Concejo Distrital,
como suprema autoridad del Distrito Capital, en ejercicio de
sus atribuciones de carácter normativo, determina, a iniciativa
del Alcalde, la estructura general de la administración, desa-
rrollando los mandatos del Estatuto Orgánico. Esa estructu-
ra administrativa del Distrito Capital, comprende los sectores
central, descentralizado y el de las localidades. El primero, lo
integran el despacho del Alcalde, las secretarías y los depar-
tamentos administrativos; el segundo, los establecimientos pú-
blicos, las empresas industriales o comerciales, las sociedades
de economía mixta y los entes universitarios autónomos y, el
de las localidades, las juntas administradoras y los alcaldes
locales (art. 54 ibd.). La atribución del Concejo es la de determi-
nar, dentro del esquema señalado en el Estatuto, las entidades
que conforman cada sector y sus funciones básicas. Así mismo
las normas generales para hacer operativa esa estructura.
A su turno, el Alcalde Mayor como Jefe del Gobierno y de la
Administración Distrital, hace dinámica la estructura adminis-
trativa mediante el ejercicio de las siguientes atribuciones:
Distribuir los negocios según su naturaleza entre las secreta-
rías, los departamentos administrativos y las entidades des-
centralizadas;
Crear, suprimir o fusionar los empleos de la administración
central, señalarles las funciones especiales y determinar sus
emolumentos, “con arreglo a los acuerdos correspondientes”,
331
Suprimir o fusionar las entidades distritales “de conformidad

con los acuerdos del concejo”, y
Crear, suprimir, fusionar y reestructurar dependencias en las
nuevas obligaciones presupuestales.” (Destacado por la Sala)
De acuerdo con lo señalado, el Alcalde Mayor de Bogotá, D.C. se encuen-

tra facultado para realizar en forma directa la creación, supresión, fusión
y reestructuración de dependencias en las entidades de la administración
central, siempre que ello no genere nuevas obligaciones presupuestales,
al igual que para crear, suprimir y fusionar empleos del sector central.
En consecuencia, no prosperan las excepciones de inconstitucionalidad
planteadas.
Alcaldes municipales. Competencia

para la restitución de bienes de uso público

Fecha: 30/07/2015
Radicado: 47001-23-31-000-2003-00847-01(33332)A
Ponente: Danilo Rojas Betancourth
Fecha: 26/03/1998
Radicado: 1089
Al respecto, con observancia de que el área del corredor férreo del distrito
de Santa Marta invadida se trataba de un espacio público afectado a un
uso colectivo en específico -transporte por ferrocarril- de conformidad
con lo dispuesto por los artículos 5783 y 6784 de la Ley 9 de 1989, la protec-
783 Cita original n.º 41: “Entiéndese por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y
los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su
naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas
que transcienden, por tanto, los límites de los intereses, individuales de los habitantes.
Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación,
tanto peatonal como vehicular, (…) y, en general, por todas las zonas existentes o debi-
damente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que
constituyan, por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo”.
784 Cita original n.º 42: “(…) El retiro del servicio de las vías públicas continuará rigiéndose
por las disposiciones vigentes. Los parques y zonas verdes que tengan el carácter de
332
ción de su integridad le correspondía al alcalde distrital correspondiente

como representante del Estado a nivel territorial según lo señalado por
el artículo 82785 de la Constitución Política, por lo que su restitución786,
de acuerdo con lo señalado por el artículo 132787 del Código Nacional de
Policía, debía efectuarse mediante la expedición de una resolución cuyo
cumplimiento tenía que realizarse dentro de los 30 días siguientes a la
misma, ejecución de dicha orden administrativa que igualmente estaba
a cargo de la señalada cabeza del distrito como primera autoridad de
policía dentro de su jurisdicción788. Es así como la Sala de Consulta y
Servicio Civil ha destacado la labor del alcalde respectivo en el referido
sentido, de la siguiente manera:
“Igualmente, esta Sala sostuvo en otra oportunidad (consul-
ta 355/90), que la obligación atribuida a los alcaldes por el
artículo 132 del Código Nacional de Policía para disponer la
restitución de los bienes de uso público (“como vías públicas
urbanas o rurales o zonas para el paso de trenes”) que han
sido ocupados por particulares, es una función eminentemente
policiva que cumplen en su condición de jefes de la administra-
ción municipal. Agregó que su finalidad consiste en devolver a
bienes de uso público, así como las vías públicas, no podrán ser encerrados en forma tal
que priven a la ciudadanía de su uso, goce, disfrute visual y libre tránsito”.
785 Cita original n.º 43: “Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del
espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés
particular”.
786 Cita original n.º 44: Artículo 170 del Decreto Ley 1333 de 1986: “(…) Las vías, puentes
y acueductos públicos no podrán enajenarse ni reducirse en ningún caso. Toda ocupa-
ción permanente que se haga de estos objetos es atentatoria a los derechos del común,
y los que en ello tengan parte serán obligados a restituir, en cualquier tiempo que sea,
la parte ocupada y un tanto más de su valor, además de los daños y perjuicios de que
puedan ser responsables”.
787 Cita origina n.º 45: “Cuando se trate de la restitución de bienes de uso público, como
vías públicas urbanas o rurales o zona para el paso de trenes, los alcaldes, una vez
establecido, por los medios que estén a su alcance, el carácter de uso público de la
zona o vía ocupada, procederán a dictar la correspondiente resolución de restitución que
deberá cumplirse en un plazo no mayor de treinta días. Contra esta resolución procede
recurso de reposición y también de apelación para ante el respectivo gobernador”.
788 Cita original n.º 46: Artículo 315 de la Constitución Política: “Son atribuciones del al-
calde: (…) 2. Conservar el orden público, de conformidad con la ley y las instrucciones
y órdenes que reciba del Presidente de la República y del respectivo gobernador. El al-
calde es la primera autoridad de policía del municipio. La Policía Nacional cumplirá con
prontitud y diligencia las órdenes que le imparta el alcalde por conducto del respectivo
comandante”.
333
la sociedad el derecho al uso y goce común de dichos bienes,

como que restituir equivale a restablecer o poner una cosa en
el estado que antes tenía y, por tanto, el ejercicio de aquella
función de policía restringe la actividad de los individuos en
procura del bienestar general789”.
Caja de Vivienda Popular de Bogotá.

Naturaleza jurídica

Fecha: 22/10/2009
Radicado: 25000-23-25-000-2001-90476-01(0279-06)
Fecha: 18/10/2001
Radicado: 1372
Esta Corporación, al resolver la consulta elevada por parte del Ministro
del Interior de esa época referente a si la Caja de Vivienda Popular de Bo-
gotá era un establecimiento público o una empresa industrial y comercial
del Estado, respondió que dicha entidad, conforme al acto administrativo
de creación, es un establecimiento público del orden distrital con base en
los argumentos que se resumen así790:
“Como se aprecia, la creación de la Caja de Vivienda Popu-
lar corresponde a la de un establecimiento público, ya que fue
creada por el Concejo Municipal de Bogotá, mediante el acuer-
do No. 20 de 1942, como una persona jurídica autónoma en-
cargada del servicio público de suministro de viviendas a
los trabajadores, de conformidad con las leyes 46 de 1918,
99 de 1922, 19 de 1932, 61 de 1936, 23 de 1940 y el decreto
extraordinario 380 de 1942, y asumió una obligación del Muni-
cipio en este campo referida por las leyes mencionadas.
Es oportuno señalar que para la época de la creación de la
Caja de Vivienda Popular no existían, en la estructura jurídi-
789 Cita original n.º 47: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, sentencia del
26 de marzo de 1998, exp. 1089, C.P. Javier Henao Hidrón.
790 Cita original n.º 2: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Radicación No.
1372 de 18 de octubre de 2001 Consejero Ponente: Dr. César Hoyos Salazar.
334
co administrativa del Estado, las “empresas industriales y co-

merciales del Estado”, pues ésta clase de entidades se institu-
cionalizó con la reforma administrativa del año 1968; aunque
la ley 151 de 1959 se refirió a las “empresas y establecimien-
tos públicos descentralizados”, señalando que son empresas o
instituciones aquellas “en que tenga parte principal el Estado,
las compañías, establecimientos bancarios, asociaciones, ins-
titutos u organismos en que la Nación, los departamentos, los
municipios, otra u otras personas jurídicas de derecho público,
separada o conjuntamente, tenga o tengan el cincuenta por
ciento (50%) o más del patrimonio o capital de la respectiva
empresa o institución...
La naturaleza jurídica de establecimiento público se corrobora
con el hecho de que el acto de creación de la Caja, al deter-
minar que ésta reemplazaba el Instituto de Acción Social de
Bogotá, que no tenía fin lucrativo, le confirió el mismo carácter,
y además, la calificó como una institución exclusivamente téc-
nica.
…
Adicionalmente, las funciones otorgadas por el citado acuerdo
No. 15 y el acuerdo No. 26 de 1996, complementado por el
No. 35 de 1999, le confirman a la Caja su carácter de enti-
dad prestataria del servicio público de suministro y fomento
de vivienda a sectores populares y en especial, de vivienda de
interés social.
…”
A igual conclusión arribó la Sección Primera de esta Corporación en sen-

tencia del tres (03) de agosto de 2006 radicación No. 01217 M.P. Dr. Ga-
briel Eduardo Mendoza Martelo, al estudiar la legalidad de los artículos
1 y 26, inciso primero, del Acuerdo No. 002 del 26 de junio de 2001 “Por
el cual se adoptan los estatutos de la Caja de Vivienda Popular”, expedido
por la Junta Directiva de esta entidad.
335
Concejales. Pago de honorarios

Fecha: 07/03/2013
Radicado: 66001-23-31-000-2005-00126-02(0001-09)
Otra sentencia que cita los mismos conceptos:
2010-00261-00(2192-2010)
Fechas: 22/05/1996 y 24/08/1996
Ponentes: Luis Camilo Osorio Isaza y Humberto
Mora Osejo
En relación con el reconocimiento de honorarios a los Concejales, la Sala
de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado hizo las siguientes
precisiones:
“1) La Ley 136 de 1994 contempla los honorarios para los
concejales como un incentivo por su labor, sin que constitu-
yan remuneración de carácter laboral, y señaló límites para su
reconocimiento. Sin embargo, para que los concejales tengan
derecho al pago completo de los honorarios que se les reco-
nozcan es necesario que asistan a las sesiones plenarias para
las cuales sean convocados; en caso contrario, deberá reco-
nocérseles una suma proporcional a las sesiones plenarias a
que efectivamente asistieron en cada mes, sin perjuicio de la
correspondiente sanción disciplinaria a que haya lugar.
2) El derecho al pago de honorarios corresponde a la asistencia
de los concejales a las sesiones plenarias de los períodos ordi-
narios o extraordinarios.
3) Si los concejales asisten a tiempo a una convocatoria para
una sesión plenaria del concejo, realizada de conformidad con
el reglamento interno, pero ella no se lleva a cabo por razones
ajenas a su voluntad, de este hecho debe dejarse la correspon-
diente constancia por el secretario del concejo, según el mis-
mo reglamento (artículo 31 ibídem). En este caso, la asistencia
336
debidamente comprobada se computará para el pago de los

honorarios.791 (Subraya la Sala)”.
Concejos municipales. Competencia

de su presidente para celebrar
contratos y ordenar el gasto

Fecha: 15/03/2018
Radicado: 13001-23-33-000-2016-01107-01(PI)
Ponente: Hernando Sánchez Sánchez
Fecha: 11/10/1996
Radicado: 908
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado792 tuvo la opor-
tunidad de pronunciarse acerca de la capacidad que tiene el presidente
del concejo municipal para contratar y comprometer a los concejos mu-
nicipales y para ordenar el gasto de dicha corporación. Esa Sala sostuvo
lo siguiente:
“[…] 7. Ordenación del gasto y celebración de contratos por
parte de los concejos y las asambleas.
7.1. En relación con la administración municipal, correspon-
de al alcalde ordenar los gastos municipales y celebrar los
contratos y convenios de acuerdo con el plan de inversión y
presupuesto; cuando en ejercicio de esta función se excedan
las partidas presupuestales de la vigencia, o se sobrepase la
capacidad de endeudamiento se incurre en causal de mala
conducta (arts. 313-3 y 315-9 de la Constitución Nacional y
9-d-5- de la ley 136 de 1993). En relación con la administra-
ción departamental sucede algo semejante con el gobernador
(arts. 300-9, 303, 305-2 de la Constitución Nacional).
7.2. Para los efectos de la ley 80 de 1993, el artículo 2o. de-
nomina “entidades estatales” a los departamentos y munici-
791 Cita original n.º 2: Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Magistrado
Ponente: Humberto Mora Osejo. Radicación No. 631 concepto de 24 de agosto de 1994.
792 Cita original n.º 36: Concepto 908 de 11 de octubre de 1996, M.P. Roberto Suárez Franco
337
pios, otorga además a otros organismos o dependencias del

Estado capacidad para celebrar contratos. Para los mismos
fines, denomina servidores públicos a los miembros de las
corporaciones públicas, “que tengan capacidad para celebrar
contratos en representación de éstas”.
7.3. El Estatuto Orgánico de Presupuesto, decreto 111
de 1996, en su artículo 110, otorga al jefe de cada órga-
no, capacidad para contratar y comprometer a la perso-
na jurídica de la cual haga parte, así como para ordenar
el gasto respectivo con fundamento en las apropiaciones
incorporadas en la respectiva sección del presupuesto.
Estas atribuciones son delegables en funcionarios del nivel
directivo o quien haga sus veces.
El inciso 3o. de la citada disposición extendió la capaci-
dad para ejercer las citadas atribuciones a las asambleas
y a los concejos, y en general a “todos los demás órganos
estatales de cualquier nivel que tengan personería jurídica”.
Su ejercicio debe ceñirse a las normas del Estatuto General
de Contratación Administrativa y a las disposiciones legales
vigentes.
7.4. El concejo municipal es una corporación administrativa
integrada por lo menos de siete ni más de veintiún miem-
bros, elegidos popularmente para períodos de tres años. La
mesa directiva de los concejos se compone de un presidente
y dos vicepresidentes, elegidos separadamente para períodos
de un año; ningún concejal puede ser reelegido en dos perío-
dos consecutivos en la respectiva mesa directiva (art. 28, ley
136 de 1994).
7.5. Para los fines indicados en el artículo 110 del Es-
tatuto Orgánico del Presupuesto, quien hace las veces
de jefe del concejo o de la asamblea, es el presidente de
la respectiva Corporación. Por lo tanto, estos servidores
públicos son las personas legalmente competentes para
contratar y comprometer a la corporación administrativa
como parte de la entidad territorial a la que pertenez-
ca, así como también para ordenar el gasto con el fin de
atender las apropiaciones incorporadas en la respectiva
sección del presupuesto.
Esta competencia le está asignada por la misma ley (art.110
del decreto 111 de 1996); no requiere de reglamentación del
338
concejo o de la asamblea; no obstante, su ejercicio puede

reglamentarse por acto administrativo mediante el cual la
entidad territorial ajuste las normas sobre programación,
elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto a
las normas previstas en la ley orgánica del mismo, a lo cual
debe procederse a más tardar el 31 de diciembre de 1996
(art. 104 decreto 111 de 1996) […]”. (negrilla fuera de texto)
(...)
En ese orden de ideas, el presidente del concejo municipal, como jefe
de la corporación y ordenador del gasto de la misma, debe atender las
apropiaciones incorporadas en la respectiva sección del presupuesto con
los ingresos corrientes de libre destinación que recibe del presupuesto
general de la nación; de manera que, los gastos de funcionamiento de los
concejos municipales no se pueden financiar, entre otros, con recursos
de otros aportes y trasferencias con destinación específica, como es el
caso de los parafiscales.
Concejos municipales. Obligaciones

de crear fondos de solidaridad
y redistribución de ingresos

Fecha: 02/03/2006
Radicado: 66001-23-31-000-2004-00543-01(AP)
Fecha: 11/04/2002
Radicado: 1409
Ponente: Susana Montes Echeverri
En definitiva, el modelo de solidaridad tarifario no puede hacerse so-
portar tan sólo en uno de sus vértices: el recargo en la tarifa de los ser-
vicios por cuenta de unos sectores de la población (subsidios tarifarios
cruzados), sino mediante la creación y puesta en funcionamiento de los
Fondos de Solidaridad por medio de los cuales se canalicen los recursos
presupuestales que le sirven de fuente.
Así lo puso de relieve la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de
Estado en un completo estudio que realizó sobre este tema:
339
“El artículo 89 de la Ley 142 de 1994, radica en cabeza de los

concejos municipales -y, por supuesto distritales-, la com-
petencia y obligación legal de crear los “fondos de solidari-
dad y redistribución de ingresos”, con la precisa finalidad de
que por su intermedio se canalicen los recursos del presu-
puesto del municipio -o distrito- que se destinen a subsidiar
a los usuarios de menores ingresos y a ellos se transfieran,
también, los excedentes de las contribuciones cobradas a los
usuarios de estratos altos, según el servicio de que se trate,
conforme lo establecido en el artículo 89.2 de la Ley 142 de
1994. Los recursos de dichos fondos, por expresa previsión
legal, serán destinados a conceder subsidios a los usuarios
de estratos 1, 2 y 3 en el municipio respectivo, en los térmi-
nos y condiciones establecidos por el legislador” 793 (resalta
la Sala)
Contralorías territoriales.
Autonomía administrativa y presupuestal

Fecha: 22/10/2015
Radicado: 63001-23-31-000-2008-00156-01
Fecha: 11/12/1992
Radicado: 485
7.1.32.- En efecto, a partir del auto 07 de marzo de 2002 proferido den-
tro del radicado número 25000-23-25-000-1999-0807-01 (1494-01) con
ponencia del doctor Tarsicio Cáceres Toro, se ha sostenido la tesis según
la cual si bien es cierto las contraloría territoriales gozan de autonomía
presupuestal, administrativa y contractual, esto NO es patente para afir-
mar que dichas entidades cuentan con personalidad jurídica, toda vez
que quien cuenta con tal calidad (ser persona jurídica) es el ente territo-
rial al cual pertenecen.794
793 Cita original n.º 28: CONSEJO DE ESTADO, Sala de Consulta y Servicio Civil, abril 11
del 2002, Concepto Radicación No. 1409, C.P. Susana Montes de Echeverri.
794 Cita original n.º 9: En este sentido pueden verse las siguientes providencias: Consejo
de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Consulta de 11 de diciembre de 1992.
340
7.1.33.- No obstante lo anterior, la Sala encuentra que tal postura juris-

prudencial es contraria a lo regulado en el aludido artículo 149 del CCA
modificado por el artículo 49 de la Ley 446 de 1998 que regula la repre-
sentación y comparecencia de las entidades públicas a los procesos con-
tenciosos administrativos, dado que dicha disposición legal es clara en
señalar que “las entidades públicas y las privadas que cumplan funciones
públicas podrán obrar como demandantes, demandadas o intervinientes
en los procesos Contencioso Administrativos, por medio de sus represen-
tantes, debidamente acreditados.”
7.1.34.- Como puede advertirse, el legislador fue claro en disponer que
toda entidad que cumpla una función pública tiene capacidad tanto para
ser parte como para obrar en los procesos que se ventilen ante esta Juris-
dicción. En tal sentido la existencia de personería jurídica para compa-
Exp.: 485. C.P.: HUMBERTO MORA OSEJO.
Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia de 05 de agosto de 1994. Exp.: 2859.

C.P.: YESID ROJAS SERRANO. Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia de 09
de diciembre de 1994. Exp.: 2685. C.P.: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ. Consejo
de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia de 20 de marzo de 2003. Exp.:
20001-23-21-000-1999-0794-01(3714-01). C.P.: TARSICIO CÁCERES TORO. Consejo
de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia de 22 de septiembre de 2005.
Exp.: 25000-23-25-000-2001-09397-01(0843-05). C.P.: ANA MARGARITA OLAYA FO-
RERO. Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia de 22 de septiembre de 2005.
Exp.: 25000-23-25-000-2001-09198-01(3628-04). C.P.: TARSICIO CÁCERES TORO.
Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia de 19 de enero de
2006. Exp.: 73001-23-31-000-2002-00548-01(5464-03). C.P.: TARSICIO CÁCERES
TORO. Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia de 16 de marzo
de 2006. Exp.: 73001-23-31-000-2001-02768-01(0788-05). C.P.: ALEJANDRO OR-
DOÑEZ MALDONADO. Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia
de 27 de septiembre de 2007. Exp.: 68001-23-15-000-2000-00168-01(4731-05). C.P.:
GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN. Consejo de Estado. Sección Segunda.
Subsección B. Sentencia de 30 de abril de 2008. Exp.: 66001-23-31-000-2001-01316-
02(2959-05). C.P.: BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ (E). Consejo de Estado. Sección
Segunda. Subsección B. Sentencia de 24 de julio de 2008. Exp.: 19001-23-31-000-
2003-01316-01(1626-06). C.P.: GERARDO ARENAS MONSALVE. Consejo de Estado.
Sección Segunda. Subsección B. Sentencia de 25 de enero de 2010. Exp.: 05001-23-
31-000-2002-00679-01(0615-08). C.P.: GERARDO ARENAS MONSALVE. Consejo de
Estado. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia de 04 de marzo de 2010. Exp.:
19001-23-31-000-2003-01378-01(1494-06). C.P.: LUIS RAFAEL VERGARA QUINTE-
RO. Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia de 25 de marzo de
2010. Exp.: 76001-23-31-000-2001-05545-01(1797-06). C.P.: BERTHA LUCIA RAMI-
REZ DE PAEZ. Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia de 24
de mayo de 2012. Exp.: 15001-23-31-000-2006-03008-01(1631-10). C.P.: GUSTAVO
EDUARDO GOMEZ ARANGUREN. Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección
A. Auto de 03 de febrero de 2015. Exp.: 68001-23-33-000-2014-00294-01(4983-14).
C.P.: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN.
341
recer directamente al proceso deviene en un condicionamiento adicional

no contemplado por la ley, ya que esta se limitó a exigir que la entidad
cumpliera una función específica catalogada como pública sin imponer
otro tipo de requerimiento. En otras palabras, fue el legislador quien, en
ejercicio de sus facultades constitucionales, otorgó capacidad de parte y
de obrar a cualquier entidad pública. La lógica impuesta por el artículo
149 del CCA es plenamente consecuente con la realidad de la adminis-
tración pública en la cual la personería jurídica no se erige como un
atributo esencial para contraer obligaciones y comprometer la responsa-
bilidad por parte de quienes tienen a su cargo el ejercicio de la función
administrativa, de ahí que en nuestro derecho administrativo se acepte la
existencia de entidades públicas con y sin personería jurídica.
7.1.35.- Bajo esta perspectiva la Sala no duda que la posición jurispru-
dencial debe ser cambiada y asumir desde ya que las contralorías terri-
toriales, si bien no tienen personería jurídica propia, gozan de capacidad
para ser parte y capacidad para obrar en los procesos contencioso admi-
nistrativos ya que así lo dispuso expresamente el artículo 149 del CCA
modificado por el artículo 49 de la Ley 446 de 1998. En tal sentido, la
Sala revocará la decisión del a quo que negó la excepción propuesta por
el municipio de Armenia y en su lugar la declarará probada.
Control interno en entidades

territoriales. Competencia para la
designación del funcionario responsable

Fecha: 31/05/2018
Radicado: 17001-23-33-000-2014-00341-01(0199-17)
Fecha: 12/12/2013
Radicado: 2182
Pues bien, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1474 de 2011, y en
virtud del su artículo 8º y 9º, el Gobierno Nacional instó a las entidades
de la rama ejecutiva del orden territorial a designar dentro de sus plantas
de funcionamiento al responsable de Control Interno, por un periodo fijo
de 4 años, nombrado por la máxima autoridad administrativa de la res-
pectiva entidad territorial, por lo que INFICALDAS, mediante el Acuerdo
342
No. 03 de 13 de diciembre de 2013, modificó el artículo 3º del Acuerdo

039 de 2009, y tal como lo indicó la entidad demandada en la respuesta
a la petición presentada el 10 de marzo de 2014, mediante Decreto No.
0250 de 31 de diciembre de 2013, en virtud de la ley plurimencionada y
en concordancia con el Concepto emitido por la Sala de Consulta y Ser-
vicio Civil, C.P. Álvaro Namén Vargas de 12 de diciembre de 2013, Radi-
cado 2182, corresponde a los gobernadores y alcaldes a partir del 1º de
enero de 2014, designar al funcionario responsable del control interno,
tal como lo hizo el Gobernador de Caldas.
Así las cosas, la Sala concluye que la clasificación de los empleos en sus
niveles y las escalas salariales, corresponden a una potestad del ejecu-
tivo, y en el caso particular, a partir de la expedición de la Ley 1474 de
2011, mediante la cual, tanto para las entidades estatales como las te-
rritoriales, con el objetivo de adoptar unas medidas administrativas para
la lucha contra la corrupción, se designará un responsable de control
interno por un periodo fijo de 4 años, que para el ámbito territorial, tal
designación la efectuará la máxima autoridad administrativa del ente
territorial respectivo (…).
Corporaciones públicas territoriales.

Falta de competencia para fijar el régimen
prestacional de los servidores públicos

Fecha: 11/09/2003
Radicado: 73001-23-31-000-1999-1691-01(2865-00)
000-2001-00799-01(6179-03) / Sentencia del
28/09/2006. Rad. 73001-23-31-000-2001-00841-
05001-23-31-000-1996-00470-01(8483-05)
/ Sentencia del 27/01/2011 Rad. 68001-23-
15-000-2004-01878-02(0388-10) / Sentencia
del 03/02/2011. Rad. 68001-23-31-000-2005-
01820-01(1267-10) / Sentencia del 23/02/2011.
Rad. 68001-23-15-000-2005-03382-02(1406-10)
343
31-000-2003-03128-01(1714-10) / Sentencia
del 23/05/2011. Rad. 68001-23-31-000-2005-
02325-01(1867-09) / Sentencia del 21/05/2011.
Rad. 68001-23-15-000-2005-02356-02(1269-
09) / Sentencia del 23/05/2011. Rad. 68001-
23-15-000-2005-01891-01(1158-09) / Sentencia
del 23/05/2011. Rad. 68001-23-15-000-2005-
01915-02(0695-09) / Sentencia del 23/06/2011.
Rad. 68001-23-15-000-2005-01756-02(2081-10)
15-000-2005-02272-02(0013-11) / Sentencia
del 15/09/2011. Rad. 68001-23-15-000-2004-
01884-02 (1061-10) / Sentencia del 29/09/2011.
Rad. 08001-23-31-000-2005-02866-03(2434-10)
000-2005-07607-01(1552-10) / Sentencia del
13/10/2011. Rad. 68001-23-15-000-2004-1965-
68001-23-15-000-2005-02332-02(1169-09) /
000-2005-00518-01 (2625-08) / Sentencia del
15/12/2011. Rad. 08001-23-31-000-2006-02664-
01(1587-11)
Concepto citado*: Sala de Consulta y Servicio Civil
Fecha: 18/07/2002
Radicado: 1393
La Constitución Política de 1991 dispone:
“Art. 150 Competencias del Congreso que se ejercitan me-
diante leyes. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por
medio de ellas ejerce las siguientes funciones:
...
19. Dictar las normas generales y señalar en ellas los objeti-
vos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los
siguientes efectos:
...
*Nota editorial: La cita del concepto no corresponde en su integridad al texto.
344
e). Fijar el régimen salarial y prestacional de los emplea-

dos públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la
Fuerza Pública.
f). Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los
trabajadores oficiales.
Art. 313 Competencias de los Concejos Municipales. Co-
rresponde a los Concejos:
...
6. Determinar la estructura de la administración municipal y
las funciones de sus dependencias; las escalas de remunera-
ción correspondientes a las distintas categorías de empleos;
crear, a iniciativa del Alcalde, establecimientos públicos y
empresas industriales o comerciales, y autorizar la construc-
ción de sociedades de economía mixta.
...”.
La Ley 4ª de 18 de mayo de 1992, es el marco con sujeción al cual el
Gobierno Nacional dicta los decretos sobre regímenes prestacionales de
los servidores públicos. En el orden Territorial, dispone:
“Art. 12 El régimen prestacional de los servidores públi-
cos de las Entidades Territoriales será fijado por el Gobier-
no Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos
contenidos en la presente ley.
En consecuencia, no podrán las Corporaciones Públicas
arrogarse esta facultad.
...”.
La Jurisprudencia
Tanto la Sección Segunda como la Sala de Consulta de esta Corporación
se han pronunciado al respecto.
(…).
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en concepto
emitido el 18 de julio de 2002, con ponencia del Doctor Flavio Augusto
Rodríguez Arce, señala:
“ ... Los estatutos que modifiquen sin competencia el régi-
men prestacional de los empleados públicos, resultan in-
eficaces porque no fueron expedidos conforme a la Consti-
tución y a la Ley. La ley no está a merced de las partes y
345
por tanto, éstas no la pueden derogar. Así las cosas, no es

viable que los referidos Acuerdos produzcan válidamente
efectos jurídicos con relación a los servidores públicos que
tienen una relación legal y reglamentaria con la administra-
ción, de lo cual se infiere que es improcedente que a ellos se
les siga reconociendo y pagando los factores salariales y las
prestaciones sociales allí creadas o reguladas por fuera de los
límites establecidos por el Congreso y el Gobierno Nacional
...”.

Fecha: 04/06/2009
Radicado: 76001-23-31-000-2001-03433-01(5255-05)
000-2005-02066-01(0842-09) / Sentencia del
17/03/2011. Rad. 05001-23-31-000-2005-00076-
05001-23-31-000-2005-00351-01(0184-12) /
000-2006-03028-01(1463-14) / Sentencia del
15/09/2016. Rad. 76001-23-31-000-2005-04234-
01(1204-12)
Otra sentencia que cita el concepto 1518:
000-2016-00346-01(PI)
Auto que cita el concepto 1518:
Auto del 25/05/2017. Rad. 68001-23-33-000-
2013-01077-01(PI)
Fechas: 11/11/1999, 18/07/2002 y 11/09/2003
Radicados: 1220, 1393 y 1518
Ponentes: Augusto Trejos Jaramillo, Flavio Augusto
Rodríguez Arce y Susana Montes de Echeverry
Para finalizar, no sobra indicar que a pesar de la autonomía de que gozan
los entes territoriales, estos no pueden fijar de manera aislada y capricho-
sa el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos a su cargo,
pues esta decisión requiere, además del respeto de los derechos y precep-
346
tos laborales ya vistos, la intervención concurrente de otros órganos, tal

como se verá a continuación:
“A partir de la Constitución de 1991 se derivan las siguientes
consecuencias:
a) El Congreso de la República está facultado para expedir la ley
marco a la cual debe sujetarse el gobierno nacional para fijar el
régimen salarial y prestacional de los empleados públicos.
b) El gobierno fija el régimen prestacional de los empleados
públicos de todos los órdenes - nacional, seccional o local -,
bien que pertenezcan al nivel central de la administración, ora
al nivel descentralizado función que, en todo caso, es indele-
gable en las corporaciones públicas territoriales, las cuales no
podrán arrogárselas…….
c) En igual forma, el gobierno establece el régimen salarial de
los empleados públicos de la administración central a nivel na-
cional y, al efecto, fija sus dotaciones y emolumentos.
d) El régimen salarial de los empleados públicos de la adminis-
tración central del Distrito se fija de manera concurrente, con
la intervención del Congreso, el gobierno nacional, el concejo
distrital y el alcalde mayor. Así, el concejo tiene facultad para
determinar las escalas de remuneración correspondientes a
las distintas categorías de empleos y el alcalde fija los emolu-
mentos de los empleos de sus dependencias, con arreglo a los
acuerdos correspondientes, dentro de los límites señalados por
el gobierno nacional.
e) El régimen salarial de los empleados públicos de las
entidades descentralizadas del Distrito también se fija de
manera concurrente, con la intervención del Congreso,
el gobierno nacional, y las juntas directivas de tales en-
tes, según se analizó.
f) El límite máximo salarial de todos los servidores públi-
cos de las entidades territoriales y de sus entes descen-
tralizados por servicios, es establecido por el gobierno
guardando equivalencias con cargos similares del orden
nacional, de manera que aquéllas no pueden desbordar
ese marco” (resaltado fuera del texto - conceptos 1393 de
2002 y 1518 de 2003 de la Sala de Consulta y Servicio Civil
del Consejo de Estado).
347
Curadores urbanos. Finalidad

Fecha: 30/03/2017
Radicado: 11001-03-25-000-2010-00213-00(1702-10)
Ponente: César Palomino Cortés
000-2013-00493-00(0996-13)
Fecha: 13/02/2005
Radicado: 1624
El antecedente de la creación de los curadores urbanos es el Decreto Ley
2150 de 1995 “Por el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedi-
mientos o trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”,
que, con el propósito de descongestionar las oficinas de planeación muni-
cipal, como lo explicó la Sala de Consulta y Servicio Civil en el concepto del
3 de febrero de 2005795, creó esta figura, definida como la función pública
ejercida por particulares para la verificación del cumplimiento de las nor-
mas urbanísticas, mediante el otorgamiento de licencias de urbanización y
construcción (art. 50) 796.
El citado artículo 50 del Decreto Ley 2150 de 1995 fue derogado expresa-
mente por el numeral 9 del artículo 138 de la Ley 388 de 1997797, y ésta
en su artículo 101 definió a los curadores urbanos. Dicha disposición fue
3 de febrero de 2005, M.P. Gustavo Aponte Santos.
796 Cita original n.º 11: Artículo. 50. Definición de Curador Urbano. El Curador Urbano es
un particular encargado de estudiar, tramitar y expedir las Licencias de Urbanismo o
de Construcción, a petición del interesado en adelantar proyectos de urbanización o de
edificación, en las zonas o áreas de la ciudad que la administración municipal le haya
determinado como de su jurisdicción.
La Curaduría Urbana implica el ejercicio de una función pública, para la verificación
del cumplimiento de las normas urbanísticas y de edificación vigentes en el distrito o
municipio, a través del otorgamiento de licencias de urbanización y construcción.
797 Cita original n.º 12: “Derogan expresamente las disposiciones contenidas en los artí-
culos 50, […] del Decreto-Ley 2150 de 1995”
348
modificada por el artículo 9 de la Ley 810 de 2003798, norma que fue regla-
mentada por el Decreto ahora demandado.
La Sala de Consulta y Servicio Civil en el concepto del 3 de febrero de
2005799 destacó que, según los antecedentes de la Ley 388 de 1997, la
creación de los curadores tuvo como fin encargar a un particular de una
función pública que era desarrollada por las oficinas de planeación mu-
nicipal y distrital. Al citar los referidos antecedentes la mencionada Sala
resaltó: “Esta figura –la de los curadores urbanos- que busca delegar en
particulares la función de otorgar licencias de construcción, con el fin de
que las oficinas de planeación se puedan concentrar en las funciones de
planeación propiamente dichas […]”800.
Departamentos.
Categorización. Alcance

Fecha: 20/10/2017
Radicado: 76001-23-33-003-2016-00915-01
Fecha: 06/12/2016
Radicado: 2315
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto [...] contra el auto pro-
ferido el 2 de septiembre de 2016, por el Tribunal Contencioso Adminis-
trativo del Valle del Cauca, el cual dispuso la suspensión provisional de
los efectos jurídicos del Decreto nro. 1561 de 28 de octubre de 2015 “por
el cual se determina la categoría presupuestal del Departamento del Valle
del Cauca, para la vigencia 2016” proferido por el mismo departamento.
[...]
798 Cita original n.º 13: Por medio de la cual se modifica la Ley 388 de 1997 en materia
de sanciones urbanísticas y algunas actuaciones de los curadores urbanos y se dictan
otras disposiciones.
3 de febrero de 2005, M.P. Gustavo Aponte Santos.
800 Cita original n.º 15: Gaceta del Congreso No. 466 del 13 de diciembre de 1995. Ponen-
cia para primer debate a los proyectos de ley acumulados Nos. 52 y 95 de 1995- Sena-
do. Modificación a la Ley 9 de 1989.
349
II.2. Problema jurídico

Para resolver el recurso de apelación interpuesto, la Sala examinará si el
acto acusado cumple con los parámetros previstos en la Ley 617 del 6 de
octubre de 2000, para clasificar presupuestalmente al Departamento del
Valle del Cauca en categoría especial.
Para resolver dicho interrogante, la Sala examinará los requisitos que
establece la Ley 617 de 2000 para clasificar presupuestalmente a los
departamentos, los alcances definidos por la jurisprudencia y, con base en
tales parámetros, resolver el caso concreto.
II.2.1. Marco legal aplicable en torno a la categorización de
departamentos
El artículo 302 de la Constitución Nacional preceptúa:
“[…] ARTICULO 302. La ley podrá establecer para uno o va-
rios Departamentos diversas capacidades y competencias de
gestión administrativa y fiscal distintas a las señaladas para
ellos en la Constitución, en atención a la necesidad de mejorar
la administración o la prestación de los servicios públicos de
acuerdo con su población, recursos económicos y naturales y
circunstancias sociales, culturales y ecológicas.
En desarrollo de lo anterior, la ley podrá delegar, a uno o va-
rios Departamentos, atribuciones propias de los organismos o
entidades públicas nacionales. […]”
La Ley 617 de 2000 “por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de

1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la ley orgánica
de presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendien-
tes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la raciona-
lización del gasto público nacional” establece en su artículo primero los
requisitos que se deben cumplir para la categorización de departamen-
tos, así:
“[…] Artículo 1º- Categorización presupuestal de los de-
partamentos. En desarrollo del artículo 302 de la Constitu-
ción Política, teniendo en cuenta su capacidad de gestión ad-
ministrativa y fiscal y de acuerdo con su población e ingresos
corrientes de libre destinación, establécese la siguiente catego-
rización para los departamentos:
Categoría especial. Todos aquellos departamentos con
población superior a dos millones (2.000.000) de habi-
tantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación
350
anuales sean superiores a seiscientos mil (600.000) sa-

larios mínimos legales mensuales.
[...]
Por su parte, el artículo 4º de la ley en comento, determina el valor máxi-

mo de los gastos de funcionamiento de los departamentos así:
“Artículo 4º- Valor máximo de los gastos de funciona-
miento de los departamentos. Durante cada vigencia fiscal
los gastos de funcionamiento de los departamentos no podrán
superar, como proporción de sus ingresos corrientes de libre
destinación, los siguientes límites:
Categoría Límite
Especial 50%
Primera 55%
Segunda 60%
Tercera y cuarta 70%
II.2.2. Marco jurisprudencial sobre la categorización de

departamentos
La Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación, en Concepto de
6 de diciembre de 2016801, con ponencia del Magistrado Álvaro Namén
Vargas, se pronunció en torno a los alcances de la categorización de de-
partamentos, así:
“[…]
i) Tiene fundamento constitucional en el artículo 302.
ii) Se establece atendiendo la capacidad de gestión adminis-
trativa y fiscal, la población y los ingresos corrientes de libre
destinación del departamento.
iii) En primera instancia, la competencia para su determinación
se encuentra en cabeza del Gobernador, quien tiene hasta el
31 de octubre para expedir el decreto correspondiente. En caso
que el Gobernador no lo expida en el término señalado, la cer-
tificación de categorización debe ser promulgada por el Conta-
dor General de la Nación en el mes de noviembre.
801 Cita original n.º 2: Rad: 11001-03-06-000-2016-00209-00(2315)
351
iv) Es un mecanismo adecuado para el manejo presupuestal

de los departamentos y el aseguramiento de su viabilidad fi-
nanciera802.
v) A la luz de la Ley 617 de 2000, la categorización presupues-
tal del departamento determina asuntos tales como: i) el valor
máximo de los gastos de funcionamiento del departamento (ar-
tículo 4º), ii) el valor máximo de los gastos de la Asamblea y la
Contraloría Departamental (artículo 8º) y iii) la remuneración
de los diputados (artículo 28). […]”
II.2.3. Caso concreto
[...]
La Sala advierte que, una vez comparado el contenido del acto acusado
y los requisitos establecidos en los artículos 1 y 4 de la Ley 617 para la
categorización presupuestal de los departamentos, se encuentra que el
Departamento del Valle del Cauca, pese a cumplir con los requisitos de
población e ingresos corrientes de libre destinación establecidos en la
citada norma, no podía ascender de categoría debido a que la relación
porcentual entre ingresos corrientes de libre destinación y gastos de fun-
cionamiento era superior al 50%, situación que le impide ubicarse en
categoría especial.
Descentralización del servicio educativo.

Asunción de los costos de homologación
del personal administrativo

Fecha: 06/12/2007
Radicado: 85001-23-31-000-2003-01183-01(0283-07)
Ponente: Alejandro Ordoñez Maldonado
802 Cita original n.º 3: “En otras palabras, la categorización presupuestal bajo estudio
constituye un sistema idóneo para adecuar la dinámica financiera de los entes terri-
toriales a su verdadera capacidad presupuestal, puesto que establece, por ejemplo,
distintos límites temporales para que aquellos cumplan con los topes de los gastos
de funcionamiento, o diferentes escalas de remuneración de los servidores públicos
correspondientes; medidas éstas que, en su conjunto -como se verá más adelante-,
contribuirán a asegurar la viabilidad financiera de tales entes y facilitarán, en con-
secuencia, el desarrollo cabal de sus cometidos institucionales, materializando así la
pauta del artículo 356 Superior”. Ibídem.
352

31-000-2003-01239-01(0086-07) / Sentencia
del 26/07/2012. Rad. 85001-23-31-000-2003-
01299-01(0069-07) / Sentencia del 22/07/2014.
Rad. 66001-23-33-000-2012-00127-01(3764-13)
33-000-2013-00213-01(0084-15) / Sentencia
del 26/09/2017. Rad. 73001-23-33-000-2014-
00244-01(2077-15) / Sentencia del 22/02/2018.
Rad. 73001-23-33-000-2014-00404-01(2475-15)
33-000-2014-00250-01(1670-15) / Sentencia
del 10/05/2018. Rad. 73001-23-33-000-2014-
00185-01(3180-15). Sentencia del 10/05/2018.
Rad. 73001-23-33-000-2014-00270-01(2360-
15) / Sentencia del 21/06/2018. Rad. 73001-23-
33-000-2014-00218-01(1372-15) / Sentencia del
21/06/2018. Rad. 73001-23-33-000-2014-00232-
73001-23-33-000-2014-00251-01(2121-15) / Sen-
tencia del 23/08/2018. Rad. 73001-23-33-000-
2014-00403-01(4589-15)
Fecha: 09/12/2004
Radicado: 1607
Sea lo primero señalar que conforme al proceso de descentralización ad-
ministrativa, en el campo de la educación el personal que venía prestan-
do sus servicios a la Nación, por virtud de la Ley 60 de 1993 debía entre-
garse al respectivo departamento o distrito, mediante la incorporación de
dichos empleados a la planta de personal del ente territorial con previa
homologación de los cargos.
Dicha incorporación suponía, de un lado, que los departamentos debían
reajustar, atendiendo sus necesidades, su estructura orgánica y funcio-
nal para cumplir con los fines del servicio educativo y, de otro, que la
inclusión en la nueva planta debía tomar en cuenta no sólo el aspecto
formal de los empleos, como su nomenclatura y grado - que podían y
pueden diferir -, sino de manera primordial su clasificación por la natu-
raleza de las funciones, el grado de responsabilidad y los requisitos para
353
su ejercicio, con sujeción a los manuales específicos respectivos, para de

esta manera determinar la remuneración, lo cual debió cumplirse dentro
del proceso de homologación. En otras palabras, la incorporación orde-
nada por la Ley 60 de 1993 presupone una homologación en la denomi-
nación del cargo, funciones, responsabilidades y en el régimen salarial y
prestacional de los incorporados del orden nacional con los departamen-
tales.
De manera que aquellas homologaciones que cayeron en el campo de
la liberalidad, que se apartaron de los criterios de igualdad - “a trabajo
igual, igual salario” - o de equivalencia que debían presidir las incorpo-
raciones y representan un mayor valor, necesariamente deberían estar a
cargo de la respectiva entidad territorial, pues si el deber legal de recibir
el personal se traducía en una facultad reglada para confrontar los requi-
sitos, funciones, etc. de los empleos, las consecuencias presupuestales
producto de homologaciones desproporcionadas y por tanto alejadas de
la equivalencia, deben correr por cuenta de la entidad territorial respec-
tiva que tomó la decisión803.
Distrito Capital. Estatuto de personal

Fecha: 27/02/2013
Radicado: 25000-23-25-000-2006-00795-01(1477-09)
Fecha: 07/02/1997
Radicado: 945
Acerca de la vigencia de dicho estatuto, la Corporación, Sala de Consul-
ta y Servicio Civil, C.P. Luis Camilo Osorio Isaza, en concepto de 07 de
febrero de 1997, Radicación 945, se pronunció en el siguiente sentido:
“Estatuto de Personal del Distrito.
En cuanto al decreto 991 de 1974 es preciso tener en cuenta
que el artículo 180 del decreto ley 1421 de 1993 derogó todas
las disposiciones que le fueran contrarias y en especial el de-
803 Cita original n.º 3: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, M.P. doctor
Flavio Augusto Rodríguez Arce. Consulta No. 1607 de 9 de diciembre de 2004.
354
creto ley 3133 de 1968, con fundamento en el cual había sido

expedido.
Luego el régimen administrativo del Distrito Capital está con-
tenido en lo fundamental, en su estatuto especial (decreto ley
1421) y en las normas generales dictadas con fundamento en
la Constitución Política de 1991, que no siendo sobre materias
regladas expresamente por este decreto contengan disposicio-
nes que regulen situaciones aplicables a la Capital de la Re-
pública, como las contenidas en las leyes 4ª y 27 de 1992, la
ley 136 de 1994 y demás disposiciones concordantes entre las
cuales deben mencionarse los decretos 2400 y 3074 de 1968 y
la ley 6ª de 1945 aplicable a los trabajadores oficiales; en con-
secuencia, las normas del decreto 991 de 1974 que reproduz-
can disposiciones y directrices tomadas del decreto ley 3133
de 1968 están derogadas, junto con las que sean contrarias al
decreto ley 1421 de 1993 o las demás leyes y decretos citados
los cuales tienen aplicación en la medida en que armonicen con
la legislación general sobre el régimen municipal.
(…)
Conclusión.
El decreto 991/74, es disposición especial para el Distrito Ca-
pital vigente en la medida que sus preceptos no estén modifica-
dos o derogados por disposiciones especiales posteriores como
el decreto 1421/93 y sus normas reglamentarias.
En materia disciplinaria la ley 200 de 1995 dispuso el régimen
general aplicable a los servidores públicos, incluidos los del
Distrito Capital.
La Sala responde.
1. A partir de la vigencia del decreto ley 1421 de 1993 que-
daron derogadas todas las disposiciones del orden distrital
contrarias a este estatuto, incluidas las previstas en el decreto
991 de 1974 de la Alcaldía Mayor del Distrito Especial de Bo-
gotá que les sean contrarias.
En consecuencia, el decreto 991 de 1974, estatuto de
personal del Distrito Capital está derogado en las nor-
mas sobre carrera administrativa y en materia discipli-
naria.
355
2. Los servidores del Distrito Capital están sometidos a la si-

guiente legislación:
-En sus relaciones administrativas a las disposiciones del de-
creto ley 1421 de 1993;
-En materia disciplinaria al Código Disciplinario Unico (ley 200
de 1995).
-En régimen de carrera administrativa a la ley 27 de 1992, en
razón a la remisión expresa del artículo 126 del decreto 1421
de 1993.
-En cuanto al régimen prestacional, rige la ley 4ª de 1992 y
en cuanto al régimen salarial, está sujeto al límite máximo que
señala el Gobierno nacional con fundamento en el artículo 12
de esta ley.
-En las demás materias que hacen parte del estatuto de
personal, se encuentran vigentes los artículos del decre-
to 991/74 que no hayan sido objeto de especial posterior
regulación por la ley o por disposición de igual o mayor
eficacia jurídica.
-En otros asuntos no regulados especialmente para el Distrito
Capital, por la ley 136 de 1994.
(…)”
De acuerdo con lo anterior, el Decreto 991 de 1974, estatuto de personal

del Distrito Capital, permanece vigente en cuanto a las materias que for-
man parte del estatuto de personal, siempre que éstas no sean contrarias
a la Ley 27 de 1992, lo cual se ratifica en el artículo 30 ibídem, cuyo texto
señala:
ARTÍCULO 30. DE LA VIGENCIA. <Ley derogada por el artículo
87 de la Ley 443 de 1998> Esta Ley rige a partir de su publi-
cación y modifica en lo pertinente los Decretos Leyes 2400 y
3074 de 1968, el Decreto reglamentario 1950 de 1973, la Ley
13 de 1984, el Decreto reglamentario 482 de 1985, la Ley 61
de 1987, el Decreto reglamentario 573 de 1988 y las demás
disposiciones que le sean contrarias, con excepción de
las normas existentes sobre la materia en el Distrito Ca-
pital de Santafé de Bogotá. (Subrayado fuera de texto).
De esta manera, la Ley 27 de 1992 dejó a salvo el régimen de personal

contenido en las disposiciones existentes sobre la materia en el Distrito
de Bogotá que no le fueran contrarias.
356
Empleados de carrera administrativa

del Distrito Capital. Régimen jurídico

Fecha: 25/02/2000
Radicado: 44582-1635-99
Ponente: Carlos Arturo Orjuela Góngora
000-2001-09083-01 (2347-08)
Fecha: 15/04/1994
Radicado: 586
A continuación la Sala debe ocuparse del tema concerniente a la clase
de carrera administrativa que corresponde a los servidores del Distrito
Especial de Santafé de Bogotá. Al efecto resulta muy conveniente trans-
cribir lo manifestado en el prenotado concepto:
“La ciudad de Bogotá, capital de la República y del depar-
tamento de Cundinamarca, desde la expedición del decreto
legislativo 3640 de 1954, dictado en desarrollo del Acto Legis-
lativo número 1 de 1945, comenzó a tener un régimen jurídi-
co especial, distinto al de los restantes municipios del país.
“Empero, el tema específico relacionado con la carrera ad-
ministrativa apenas empezó a incidir en la organización del
personal vinculado al nivel nacional del Estado, cuando el
Gobierno decidió impulsar el mandato constitucional respec-
tivo, proveniente del constituyente de 1957, mediante la ex-
pedición de los decretos 2400 y 3074 de 1968. Fue entonces
cuando el nuevo estatuto orgánico de Bogotá o decreto-ley
3133 del mismo año, simultáneamente quiso que en la ca-
pital del país rigiera también la carrera administrativa, pero
confiriendo el poder regulador al Concejo Distrital de esa ciu-
dad.
“Aquel mandato legal encontró desarrollo en el Acuerdo 12 de
1987, “por el cual se adopta la Carrera Administrativa para
la Administración Central en el Distrito Especial de Bogotá.”
357
“Vigente la carrera administrativa en los niveles nacional y

distrital en la forma como suscintamente (SIC) se deja ex-
puesto, el legislador de 1992 decidió ampliar su cobertura a
los niveles departamental y municipal y, para el efecto, dictó
la ley 27 del mismo año, en la cual remitió a los decretos le-
yes 2400 y 3074 de 1968, así como a sus complementarios
posteriores (las leyes 13 de 1984 y 61 de 1987), con el fin de
que sus disposiciones rigieran igualmente en las adminis-
traciones seccionales y locales. Pero de este sistema jurídico
exceptuó, de modo expreso, a Bogotá, al señalar que los em-
pleos del distrito capital, “continuarán rigiéndose por las dis-
posiciones contenidas en el Acuerdo 12 de 1987…” (ibídem,
art. 2º parágrafo).
“Por último, la necesidad de adaptar el estatuto orgánico de
Bogotá, proveniente del año de 1968, a los nuevos preceptos
de la Carta Política de 1991, llevó al constituyente de este
último año a consignar la siguiente disposición transitoria:
“ART. 41. Si durante los dos años siguientes a la fecha de
promulgación de esta Constitución, el Congreso no dicta la
ley a que se refieren los artículos 322. 323 y 324, sobre régi-
men especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá,
el Gobierno, por una sola vez expedirá las normas correspon-
dientes.”
“Fue entonces cuando, transcurrido el plazo de dos años sin
que el Congreso ejerciera sus funciones en la materia men-
cionada en el artículo transcrito, el Gobierno procedió a ex-
pedir el estatuto contentivo del régimen especial para Bogotá,
mediante el decreto 1421 de 21 de julio de 1993; al tratar el
tema concerniente a carrera administrativa, consignó su vo-
luntad en los siguientes términos textuales:
“ART. 126. Son aplicables en el Distrito Capital y sus entida-
des descentralizadas las disposiciones de la ley 27 de 1992 en
los términos allí previstos, y sus disposiciones complementa-
rias.” (inciso segundo).
“La Sala considera que el anterior mandato del legislador ex-
traordinario de 1993, en materia de carrera administrativa,
tiene para el Distrito Capital de Bogotá un doble significado:
“a. Amplía la cobertura de la carrera administrativa. Esta ca-
rrera, que venía aplicándose únicamente a la administración
358
central por voluntad del estatuto orgánico del año 1968 y del
Acuerdo 12 de 1987, en lo sucesivo comprenderá también
el sector descentralizado compuesto por los establecimientos
públicos, las empresas industriales y comerciales, las socie-
dades de economía mixta y los entes universitarios autóno-
mos (decreto-ley 1421 de 1993, art. 54). Y,
“b. Remite a la ley 27 de 1992, con el fin de que en la organi-
zación administrativa de Bogotá sean aplicadas sus disposi-
ciones “en los términos allí previstos”, y además “sus disposi-
ciones complementarias.”
“La Sala estima que, mientras la voluntad del Congreso (le-
gislador ordinario) al expedir la ley 27 de 1992 sobre carrera
administrativa, consistió en prorrogar la vigencia del Acuerdo
12 de 1987, mediante el cual se regulaba un sistema especial
de carrera para la administración central distrital, la inten-
ción del Gobierno Nacional (legislador extraordinario), expre-
sada mediante la expedición del decreto-ley 1421 de 1993,
fue precisamente la contraria: Que la carrera administrati-
va en el Distrito Capital se rigiera, tanto en el sector central
como en el descentralizado, por las normas previstas en la ley
27 de 1992 y en sus disposiciones complementarias.
“En tal forma, no solamente quedó derogado el parágrafo
del art. 2º de esa última ley sino que perdió toda vigencia el
Acuerdo Distrital número 12 de 1987, expedido con funda-
mento en el decreto-ley 3133 de 1968, a su vez dictado por
el Gobierno en una época en que la Constitución otorgaba a
la ley la atribución de “dictar las normas correspondientes
a la carrera administrativa” (Constitución de 1886, art. 76,
numeral 10).
“Como consecuencia, la nueva ley sobre carrera administra-
tiva para las administraciones nacional, departamental, dis-
trital y municipal (ley 27 de 1992), que había exceptuado de
su cobertura los regímenes especiales de carrera y de manera
expresa, el régimen para el Distrito Capital contenido en el
Acuerdo 12 de 1987, amplía su campo de aplicación a Bogotá
por mandato del decreto-ley 1421 de 1993 o estatuto especial
para dicha ciudad.
“De conformidad con las consideraciones expuestas, la Sala
responde:
359
1. El artículo 126 del decreto-ley 1421 de 1993 derogó el pa-

rágrafo del artículo 2º de la ley 27 de 1992.
“2. Han quedado insubsistentes las disposiciones relativas
a la carrera administrativa contenidas en el Acuerdo 12 de
1987, expedido por el Concejo Distrital de Bogotá, sin perjui-
cio de las situaciones jurídicas constituidas por dicho Acuer-
do. Por consiguiente, los empleados del Distrito Capital, tan-
to del nivel central como del descentralizado, deben regirse
por la ley 27 de 1992 y sus decretos reglamentarios.
“En materia disciplinaria, tal como lo sostuvo la Sala en re-
ciente consulta, a dichos empleados les son aplicables las
disposiciones del decreto-ley 1421 de 1993 y, en lo no pre-
visto en esta norma, las de la ley 13 de 1984 y su decreto
reglamentario 482 de 1985.
“3. El Departamento Administrativo del Servicio Civil Distri-
tal y el Consejo Distrital del Servicio Civil, perdieron compe-
tencia para administrar y vigilar la carrera administrativa de
los empleados del Distrito Capital, por mandato del artículo
126 del decreto-ley 1421 de 1993 y, por consiguiente, estas
funciones deben ser asumidas por la Comisión Nacional del
Servicio Civil, a que se refieren los artículos 130 de la Consti-
tución y 12 a 14 de la ley 27 de 1992.
“4. La Comisión Nacional del Servicio Civil puede delegar en
el Consejo Distrital del Servicio Civil la función de adminis-
trar y vigilar la carrera administrativa de los empleados del
Distrito Capital.”
El anterior pronunciamiento lo hace suyo esta Sala, remarcando a la vez
que el decreto 1421 de 1993 contiene el régimen especial para el Distri-
to Capital de Santafé de Bogotá, de cuyo tenor y mandato se desprende
diáfanamente que la carrera administrativa de los servidores del Distrito
Capital es de carácter ordinario.
360
Entidades descentralizadas municipales.

Competencia de sus juntas directivas
para fijar el régimen salarial. Requisitos

Fecha: 03/12/2009
Radicado: 25000-23-25-000-2002-02146-01(2288-05)
Fecha: 18/07/2002
Radicado: 1393
En el caso del Instituto de Desarrollo Urbano, la Dirección administrativa
está en cabeza de una Junta Directiva (artículo 12 Acuerdo 19 de 1972)
entre cuyas funciones se encuentra la de adoptar el estatuto de personal
al servicio de la entidad y la clasificación y remuneración de los em-
pleos. (Artículo 16 ibidem). Así las cosas, la Junta Directiva de la entidad
tiene la facultad para establecer el régimen salarial, eso sí, respetando los
límites máximos salariales señalados por el Gobierno Nacional.
Lo anterior ha sido expresado por el Consejo de Estado en sentencias
como la del 1° de febrero de 2007, Expediente No. 4688-05 con ponencia
del Dr. Alejandro Ordoñez Maldonado, en la cual se señaló que “Para
el caso de las entidades descentralizadas como lo es el INSTITUTO DE
DESARROLLO URBANO IDU la competencia para fijar la remuneración
de los empleos le corresponde a la Junta Directiva, facultad que deberá
ejercerse respetando los límites máximos salariales establecidos por el Go-
bierno Nacional.”
Así mismo, la Sala de Consulta y Servicio Civil en el concepto No. 1393
emitido el 18 de julio de 2002, C.P. Flavio Rodríguez Arce, se dijo:
“En las entidades descentralizadas del nivel municipal, se
agrega, la competencia para determinar las escalas salariales
era, en principio, de los concejos municipales, de acuerdo a la
Constitución Política de 1886 y, en el caso especial del Distrito
Capital, conforme al decreto 3133 de 1968. La constitución de
1991 y el decreto 1421 de 1993 se la otorgaron a tales corpo-
raciones, únicamente, respecto de las entidades de la admi-
nistración central, originándose un vacío normativo para esta-
blecer el salario en las entidades descentralizadas por parte
361
de sus juntas directivas. Se señala luego que en la actualidad,

con la expedición de la ley 489 y teniendo en cuenta el concep-
to de esta Sala del 11 de noviembre de 1999 (consulta 1220)
las juntas directivas de las entidades descentralizadas
pueden establecer el régimen salarial respetando los lími-
tes máximos salariales señalados por el Gobierno Nacional,
siempre y cuando en el respectivo acto de creación se hubiere
otorgado esta facultad.”
“(…)
e) El régimen salarial de los empleados públicos de las entida-
des descentralizadas del Distrito también se fija de manera
concurrente, con la intervención del Congreso, el gobierno na-
cional y las juntas directivas de tales entes, según se analizó.”
(…)
“Las juntas directivas de las entidades descentralizadas del
orden distrital tienen la potestad de fijar los emolumentos de
sus empleados públicos, respetando el límite máximo salarial
establecido por el gobierno mediante el decreto 2714 de 2001.
Las prestaciones y los factores salariales que se tienen en
cuenta para efectos de su reconocimiento son los establecidos
por el gobierno conforme con la ley.”
Lo anterior indica que respecto de las entidades descentralizadas del or-

den distrital no operan las mismas competencias que para la administra-
ción central, puesto que la descentralización y la autonomía administra-
tiva, de la cual ya se hizo referencia, permiten que las autoridades que la
dirigen sean los competentes para fijar los salarios de los empleos, con
sujeción a lo que determine el estatuto de cada entidad, y sin que se lle-
guen a desconocer los límites máximos que señale el Gobierno Nacional.
El límite máximo al que se hace referencia es el señalado en el parágrafo del
artículo 12 de la Ley 4ª de 1992, cuyo contenido fue analizado por la Corte
Constitucional en sentencia C-315/95 de julio 19 de 1995, con ponencia
del magistrado EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ y que a la letra dijo:
“La determinación de un límite máximo salarial, de suyo ge-
neral, si bien incide en el ejercicio de las facultades de las
autoridades territoriales, no las cercena ni las torna inocuas.
Ni el Congreso ni el Gobierno sustituyen a las autoridades te-
rritoriales en su tarea de establecer las correspondientes esca-
las salariales y concretar los emolumentos de sus empleados.
Dentro del límite máximo, las autoridades locales ejercen libre-
362
mente sus competencias. La idea de límite o de marco general

puesto por la ley para el ejercicio de competencias confiadas
a las autoridades territoriales, en principio, es compatible con
el principio de autonomía. Lo contrario, llevaría a entronizar un
esquema de autonomía absoluta, que el Constituyente recha-
zó al señalar: “Las entidades territoriales gozan de autonomía
para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la
Constitución y la ley” (C.P. art. 287). (Subraya no es original)”.
Fondo de Pensiones de las

Entidades Territoriales (Fonpet).
Propiedad, origen y cálculo de los recursos

Fecha: 17/07/2014
Radicado: 73001-23-33-000-2013-00042-01
Fecha: 7/10/2010
Sobre el inciso tercero del artículo 3° de la Ley 549 de 1999, resulta
ilustrativo lo expresado por la Sala de Consulta y Servicio Civil de la Cor-
poración, en Concepto de 7 de octubre de 2010 (Radicados núm. 2010-
00064 (2010) y 2010-00098 (2035), por medio del cual en respuesta a
una Consulta elevada por el Director General del Departamento Nacional
de Planeación relacionada con la participación de las entidades territo-
riales en las regalías asignadas al FONPET; dijo la Sala: “los recursos
destinados al FONPET, entre ellos los de las regalías, son de propiedad de
la respectiva entidad territorial una vez registrados en la cuenta que para
ella debe abrirse”.
Fecha: 06/09/2018
Radicado: 70001-23-33-000-2018-00019-01(PI)
Fecha: 27/08/2015
Radicado: 2240
Ponente: Germán Alberto Bula Escobar
363
Las Fuentes de Origen Constitucional corresponden a los recursos que

por disposición de la Constitución Política deben destinarse al financia-
miento del pasivo pensional en el FONPET. Estos son:
(…)
- Fuentes de Origen Territorial; Integran los recursos con que las enti-
dades territoriales aportan directamente para cubrir el pasivo pensional.
Una vez cubierto el pasivo, podrán ser destinados por la entidad titular
de los mismos a los fines que correspondan de acuerdo con las leyes que
regulan la destinación de cada uno de estos recursos. En todo caso, si el
pasivo deja de estar adecuadamente cubierto deberán destinarse nueva-
mente a la financiación de la cuenta de la entidad territorial en el Fonpet,
según lo prevé el artículo 6° de la Ley 549 de 1999804. Los recursos de
fuente territorial son los siguientes: I. El 15% de la enajenación de activos
de las Entidades Territoriales al sector privado. II. El 20% del impuesto
al registro, a partir del 1° de enero del año 2001805. III. El 10%806 de los
ingresos corrientes de libre destinación del departamento807.
Una vez la entidad territorial ha cubierto el pasivo pensional, se exime de
la obligación de continuar aportando al Fonpet con los ingresos de fuente
territorial (recursos provenientes de la enajenación de activos de la enti-
dad territorial, impuesto de registro e ingresos corrientes de libre desti-
nación), al señalarse en el artículo 6° de la Ley 549 de 1999 que “cuando
los pasivos pensionales, de una entidad estén cubiertos, los recursos a que
se refiere el artículo 2° de esta ley que se causen a partir de dicha fecha
podrán ser destinados por la entidad titular de los mismos a los fines que
correspondan de acuerdo con las leyes que regulan la destinación de cada
uno de estos recursos”. Igual sucede con los recursos de la participación
de propósito general del SGP según lo previsto en el artículo 22 de la Ley
1176 de 2007. Y se excluye la entidad territorial de la distribución de los
recursos de fuente nacional con destino al Fonpet (recursos provenientes
804 Cita original n.º 31: 21 Artículo 6 de la Ley 549 de 1999. “[…] Así mismo, cuando los
pasivos pensionales, de una entidad estén cubiertos, los recursos a que se refiere el ar-
tículo 2° de esta ley que se causen a partir de dicha fecha podrán ser destinados por la
entidad titular de los mismos a los fines que correspondan de acuerdo con las leyes que
regulan la destinación de cada uno de estos recursos. En todo caso, si el pasivo deja de
estar adecuadamente cubierto deberán destinarse los recursos nuevamente a la finan-
ciación de la cuenta de la entidad en el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades
Públicas Territoriales”
805 Cita original n.º 32: 3 Numeral 8 del artículo 2 de la ley 549 de 1999
806 Cita original n.º 33: 4 Inicialmente el porcentaje correspondió al 5%
807 Cita original n.º 34: 25 Numeral 8 del artículo 2 de la ley 549 de 1999
364
de las privatizaciones nacionales y del impuesto de timbre nacional), los

cuales únicamente serán distribuidos entre entidades que aún cuenten
con pasivo pensional, en los términos del artículo 6° de la Ley 549 de
1999 que señala que “los recursos nacionales a que se refiere la ley, se
distribuirán entre las entidades territoriales que no tengan cubierto todo
su pasivo”. De tal forma que, cubierto el pasivo pensional, no se presenta
acumulación de recursos de fuente territorial, nacional y de la participa-
ción de propósito general del SGP en las cuentas de las entidades territo-
riales registradas en el Fonpet mayor al requerido para atender el pasivo
pensional (125%), toda vez que los ingresos de fuente territorial y el por-
centaje de la participación de propósito general del SGP se destinan, sin
que ingresen al Fonpet, por la entidad titular de los mismos a los fines
que correspondan de acuerdo con las leyes que regulan la destinación de
cada uno de estos recursos, y los de fuente nacional se distribuyen entre
las entidades territoriales que no tengan cubierto todo su pasivo.
En cuanto a los recursos de fuente constitucional: 2.9% de las asignacio-
nes especiales del SGP y el 10 % de los recursos de SGR, una vez cum-
plida con la provisión de los pasivos pensionales persiste la obligación
de continuar ahorrando en las cuentas del Fonpet. Lo anterior en con-
cordancia con el artículo 2.2.5.9.1 del Decreto 1082 de 2015, que señala
que los beneficiarios de la asignación especial del 2.9% del SGP para el
Fonpet son “los departamentos, distritos y municipios, existentes a 31 de
diciembre del año inmediatamente anterior al cual se realiza la distribu-
ción”, sin que se haya excluido de la distribución a las entidades territo-
riales sin pasivo pensional o con pasivo pensional cubierto, acogiéndose
el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado
núm. 2240 de 27 de agosto de 2015808.
Fecha: 12/04/2012
Radicado: 11001-03-27-000-2009-00045-00(17994)
Ponente: William Giraldo Giraldo
Fecha: 26/02/2009
Radicado: 1933
808 Cita original n.º 35: “(...) las entidades territoriales que han cumplido con la provisión de
sus pasivos pensionales deben ser incluidas en la base de distribución de la Asignación
Especial del 2.9% del Sistema General de Participaciones, prevista en el artículo 2º de la
Ley 715 de 2001 a favor del Fonpet, por ser esta de origen constitucional”.
365
El legislador al establecer los recursos para la financiación de las pensio-

nes a cargo de los entes territoriales dispuso que se destine a ese propó-
sito el veinte por ciento (20%) del producto del impuesto de registro y el
diez por ciento (10%) de los ingresos corrientes de libre destinación de la
respectiva entidad territorial. Al señalar estos últimos no excluyó de esos
ingresos ningún concepto.
En este orden de ideas, la definición que acogió el artículo 5º del Decreto
1584 de 2002 de “Ingresos corrientes de libre destinación de los departa-
mentos” para que sean “todos los ingresos” que no hayan sido asignados
a una finalidad específica, se ciñe a la norma que reglamenta, porque
ésta no hizo distinción alguna.
Además, esta definición corresponde, en su esencia, a la noción de in-
gresos corrientes de libre destinación que acogió el artículo 3° de la Ley
617 de 2000, “Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el
Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Pre-
supuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a
fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización
del gasto público nacional” (…).
Así mismo, si se tiene en cuenta que la Ley 549 de 1999 buscó aunar
recursos del orden nacional y territorial con el propósito de resolver la
crisis estructural del pasivo pensional; permitir, como lo propone el ac-
tor, que se excluya el 80% del producto del impuesto de registro de los
ingresos corrientes de libre destinación, iría en contra de una interpre-
tación finalista, que es la más acorde con la norma superior y que salva-
guarda los derechos fundamentales de los pensionados de las entidades
territoriales.
Esta interpretación finalista fue la que acogió la Sala de Consulta y Ser-
vicio Civil de esta Corporación en el Concepto 1933 del 26 de febrero de
2009809, al responder la consulta del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público “sobre el cálculo de los recursos con destino al Fondo de Pensiones
de las Entidades Territoriales - FONPET.” Al respecto puntualizó:
“En síntesis, es claro que el impuesto de registro es un ingreso
tributario. De su recaudo el 20% va directamente al FONPET. El
80 % restante no tiene destinación específica, salvo las excep-
ciones contempladas en el artículo 5º del decreto 1584 de 2002;
por lo tanto, tal como lo disponen las normas transcritas, entra
a formar parte de los ingresos corrientes de libre destinación.
809 Cita original n.º 2: C.P Dr. Enrique José Arboleda Perdomo
366
En consecuencia, el cálculo del 10% a que hace referencia el

numeral 9 del artículo 2º de la ley 549 de 1999, debe hacerse
sobre la totalidad de los ingresos de libre destinación de la
entidad territorial, que están definidos en el artículo 3º de la
ley 617 de 2000, sin que se autorice por la ley hacer deducción
alguna.
La anterior argumentación se refuerza con los antecedentes de
la ley y la jurisprudencia de la Corte Constitucional transcri-
tas, según las cuales se buscaba con la ley 549 de 1999, los
mayores ingresos posibles al Fonpet con el fin de garantizar
las pensiones de las entidades territoriales, de manera que la
interpretación que acaba de darse es la que mejor encaja en la
finalidad querida por la ley.”
(…)
En consecuencia, el ejecutivo, al expedir el artículo 5º del Decreto 1584
de 2002 respetó los contenidos y criterios legales de carácter general pre-
fijados por el legislador.
Juntas administradoras locales.

Sentencia: Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso

Administrativo
Fecha: 19/02/2002
Radicado: 11001-03-15-000-2001-0163-01(PI)
Ponente: Ricardo Hoyos Duque
Fecha: 05/07/2001
Radicado: 1359
Ahora bien, ese mismo estatuto [Decreto 1421 de 1993] regula las fun-
ciones que le corresponde a las juntas administradoras locales, que como
ya tuvo oportunidad de precisarlo la Sala de Consulta y Servicio Civil,
“son corporaciones públicas, cuerpos de representación elegidos por el
pueblo, que participan en la elaboración de planes y programas, de pro-
puestas de inversión, que tienen funciones de vigilancia y control de la
gestión pública, etc., y hacen parte de la administración municipal o dis-
trital; obligadas por tanto a cumplir, en todas sus atribuciones, incluidas
367
las electorales, las normas constitucionales de manera prevalente (art. 4°

de la C. P.), entre ellas, el artículo 263 constitucional, que prevé el empleo
del sistema del cuociente electoral siempre que estas corporaciones voten
por dos o más individuos”810
Lotería La Nueve Millonaria.


Fecha: 20/05/2004
Radicado: 25000-23-24-000-2000-00694-01(6997)
Fecha: 14/03/2002
Radicado: 1396
Es importante anotar que la Lotería La Nueva Millonaria de la Nueva
Colombia, de conformidad con sus estatutos vigentes, es una sociedad
comercial de responsabilidad limitada con carácter de empresa industrial
y comercial del Estado del orden departamental cuyo objeto es el desa-
rrollo, explotación y administración del monopolio de loterías y apuestas
permanentes.
(...)
En cuanto a la naturaleza jurídica de la Lotería la Nueve Millonaria, la
Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación, señaló:
“En un todo de acuerdo con las disposiciones legales antes tras-
critas, el artículo 38 de los estatutos sociales vigentes, prevé:
“Los actos, operaciones, contratos y acuerdos que realice la so-
ciedad para el desarrollo del objeto social, estarán sujetos a las
regulaciones que la ley establece para las empresas indus-
triales y comerciales del estado”. (la negrilla no es del texto).
De esta forma, es claro que la sociedad de capital público de-
partamental denominada Lotería la Nueve Millonaria de la
Nueva Colombia Ltda, está sometida, en cuanto sea compati-
ble con su propia naturaleza, al régimen jurídico propio de las
810 Cita original n.° 10: Consulta No. 1359 del 5 de julio de 2000.
368
empresas industriales y comerciales del estado establecido en

la ley 489 de 1.998; por ello sus actos, en cuanto desarrollan
actividades de naturaleza comercial y de gestión económica,
se rigen por el derecho privado (art 85); además, de conformi-
dad con la prescripción del artículo 86 ibídem,
“La autonomía administrativa y financiera de las empre-
sas industriales y comerciales del estado se ejercerá conforme
a los actos que las rigen; en el cumplimiento de sus activi-
dades, se ceñirán a la Ley o norma que las creó o autorizó y
a sus estatutos internos; no podrán destinar parte de sus
bienes y recursos para fines diferentes de los contemplados
en la ley o en sus estatutos internos; además de las acti-
vidades o actos allí previstos, podrán desarrollar y ejecutar
todos aquellos que sean necesarios para el cumplimiento del
objeto asignado”
En conclusión, la Lotería La Nueve Millonaria de la Nueva Co-
lombia Ltda, está sometida a las normas que la crearon, a las
propias y vigentes de las empresas industriales y comerciales
del estado en cuanto no sean incompatibles con su propia na-
turaleza y a sus estatutos en todo aquello que no haya sido
definido por las demás disposiciones.
(...)
Con fundamento en los análisis y consideraciones preceden-
tes, la Sala responde así la consulta formulada:
1. El régimen aplicable a la sociedad Lotería la Nueve
Millonaria de la Nueva Colombia Ltda., es el previsto para las
empresas industriales y comerciales del Estado, en razón a
que es el que corresponde a las [sic] Sociedad de Capital Pú-
blico Departamental (SCPD), que tienen por objeto la adminis-
tración y/o operación de la lotería tradicional o de billetes y de
los demás juegos de su competencia contemplados en la ley de
régimen propio del monopolio rentístico de juegos de suerte y
azar, salvo en cuanto se refiere con la elección y remoción del
Gerente”: Cfr.. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio
Civil. Marzo 14 de 2002. C.P. Dra. Susana Montes).
369
Monopolio rentístico de las loterías

Fecha: 20/05/2004
Radicado: 25000-23-24-000-2000-00694-01(6997)
Fecha: 05/02/1996 y 14/03/2002
Radicado: 740
Entra la Sala al estudio de los argumentos expuestos en el recurso de
apelación interpuesto contra el fallo del Tribunal que denegó las preten-
siones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra
la Resolución 144 de 2000, expedida por la Lotería La Nueve Millonaria
de la Nueva Colombia Ltda. por la cual se declaró un incumplimiento, se
canceló una inscripción a un Distribuidor y se ordenó hacer efectiva la
Garantía única de cumplimiento y Resolución 169 del 2000, que resolvió
el recurso de reposición confirmando la decisión inicial.
De conformidad con el artículo 336 de la Constitución Política, la orga-
nización, administración, control y explotación de los monopolios rentís-
ticos está sometido a un régimen propio, fijado por ley y las rentas ob-
tenidas en ejercicio de los monopolios de suerte y azar están destinadas
exclusivamente a los servicios de salud.
Sobre este monopolio, esta Corporación ha señalado:
“El monopolio rentístico de las loterías fue consignado en la
Ley 64 de 1923, cuyo artículo 1º dispuso que a partir de la
promulgación de esa ley solamente los departamentos podrán
establecer una lotería con premios en dinero, cuyo producto
se destinará exclusivamente a la asistencia pública. Luego, el
Decreto - ley 1222 de 1986 reprodujo la misma norma.
Posteriormente el artículo 42 de la Ley 10 de 1990 ordenó:
“Arbitrio rentístico de la Nación: Declárase como arbitrio ren-
tístico de la Nación la explotación monopólica, en beneficio del
sector salud, de todas las modalidades de juegos de suerte y
azar, diferentes de las loterías y apuestas permanentes exis-
tentes.”
(...)
370
Por consiguiente, la Sala responde que el arbitrio rentístico

en favor de la Nación establecido por la Ley 10 de 1990, el
cual comprende “todas las modalidades de juegos de suerte
y azar”, excluye las loterías, vocablo que debe entenderse en
su acepción genérica para constituir un monopolio asignado a
los departamentos. De modo que la excepción comprende no
sólo las loterías existentes, al momento de la promulgación
de aquella ley, explotadas por tales entidades territoriales,
sino las que llegaren a organizarse en el futuro, salvo que una
ley de la República disponga expresamente lo contrario” (Rad.
404 de 3 de octubre de 1991).
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Adminis-
trativo de la Corporación, se pronunció en sentido diferente
afirmando que el monopolio departamental es sólo sobre las
loterías y apuestas permanentes que existían al momento de
expedirse la Ley 10 de 1990.
(...)
“En conclusión, la Sala estima que la Ley 10 de 1990 dero-
gó las disposiciones anteriores que otorgaban en favor de los
departamentos la explotación de las loterías y apuestas per-
manentes, conservándoles a aquéllos el monopolio de las ya
existentes, pero consagrando en favor de la Nación a través
de Ecosalud, la explotación de las que a partir de la fecha de
la entrada en vigencia empezaren a existir...”
(...)
Y recientemente, la Ley 223 de 1995, sancionada el 20 de
diciembre de dicho año y publicada en el Diario Oficial el 22
del mismo mes y año, ordena en su artículo 237:
“Renta de loterías. La titularidad de la renta de arbitrio ren-
tístico de las loterías corresponde a los departamentos y al
Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá en los términos y con-
diciones que establezca la ley de régimen propio de que trata
el artículo 336 de la Constitución Política.
Parágrafo 1º. Los departamentos podrán seguir explotando la
renta de loterías que estuvieren operando a la fecha de expe-
dición de la presente ley.
Parágrafo 2º. Las loterías creadas o autorizadas por ley es-
pecial podrán seguir operando conforme a las disposiciones
especiales que las regulen.”
371
La norma transcrita ratifica la titularidad de la renta de la ex-

plotación de loterías en favor de los departamentos y distrito
capital de Santa Fe de Bogotá, conserva las loterías que estu-
vieren operando los departamentos a la fecha de la expedición
de la Ley 223 de 1995 y las creadas o autorizadas por ley es-
pecial y dispone que la renta de las loterías corresponde a las
mencionadas entidades territoriales en los términos y condicio-
nes que establezca la ley de régimen propio sobre organización,
administración, control y explotación de los juegos de suerte y
azar, como monopolio rentístico”. (Cfr. Consejo de Estado. Sala
de Consulta y Servicio Civil. C.P. Dr. Cesar Hoyos Salazar. Rad,
740. Sentencia del 5 de febrero de 1996).
Personerías municipales. Autonomía

administrativa y presupuestal

Fecha: 12/07/2012
Radicado: 68001-23-31-000-2001-00085-01(1869-08)
2004-00152-01(34353)
Fecha: 28/06/2007
Radicado: 1828
Tal como lo evidenció el Alcalde de Jordán Sube, en su comunicación de
18 de marzo de 2000, y el a quo, en su pronunciamiento, las Personerías
por gozar de autonomía administrativa y presupuestal, constituyen una
sección dentro del presupuesto del respectivo municipio, lo cual las
habilita para atender sus obligaciones y realizar directamente sus pagos.
Así lo señaló la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación, en
su concepto de 28 de junio de 2007:
“Al respecto, es necesario señalar que la Personería Municipal
puede carecer de personería jurídica, pero ello no es óbice para
que efectúe el pago de las condenas judiciales, toda vez que goza
de autonomía administrativa y presupuestal y constituye una
372
Sección dentro del presupuesto del respectivo municipio, lo cual

la habilita para atender sus obligaciones y realizar sus pagos.
……………………………
Como se observa, el inciso tercero de esta última norma
menciona a las ’Personerías Territoriales’, expresión que
comprende a las personerías distritales y a las municipales
y en consecuencia, la ley orgánica de presupuesto reconoce
a estos órganos, la autonomía presupuestal necesaria
para el ejercicio independiente de su labor de control de la
administración local y les confiere la categoría de ser una
sección del presupuesto del respectivo distrito o municipio, con
lo cual, además de la potestad de contratar y comprometer a
nombre de la persona jurídica de la cual hacen parte (el distrito
o el municipio), pueden válidamente ordenar el gasto respecto
de las apropiaciones que han sido incorporadas en la Sección
que les corresponde.
……………………………..
En consecuencia, el Personero Municipal y los funcionarios del
nivel directivo en los cuales éste haya delegado la facultad de
ordenación del gasto, pueden, con sujeción a las disposicio-
nes presupuestales y fiscales, ordenar el gasto respecto de las
apropiaciones que figuren en la sección correspondiente de la
Personería Municipal dentro del presupuesto del municipio, sin
que haya que solicitar la intervención del Alcalde Municipal,
pues ello significaría desconocer la autonomía presupuestal
del órgano de control” 811.
Así las cosas, es claro que el Personero de Jordán Sube estaba habilita-
do, como ordenador del gasto de su entidad, para adoptar directamente
las medidas administrativas y presupuestales necesarias para efectuar
el pago oportuno de las prestaciones sociales definitivas del demandante.
811 Cita original n.º 2: Radicación interna 1828, actor: Departamento Administrativo de la
Función Pública, M.P. Dr. Gustavo Aponte Santos.
373
Presupuesto municipal. Gastos de

capacitación de los concejales. Alcance

Fecha: 25/03/2010
Radicado: 25000-23-15-000-2009-00514-01(PI)
Ponente: María Claudia Rojas Lasso (E)
Fecha: 11/10/1996
Radicado: 908
El problema jurídico se centra en establecer si por la expedición de la Re-
solución 19 de 2008 del Concejo Municipal de Fusagasugá, que autoriza
el pago de una capacitación que incluye inscripción, alojamiento y ali-
mentación de los concejales demandados y por la asistencia de algunos
de ellos al evento, se incurrió en indebida destinación de dineros públicos
y, por lo tanto, en causal de pérdida de investidura de concejal.
(...)
Aclara la Sala que, como bien lo señaló el fallo apelado, el concepto de
la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado del 11 de oc-
tubre de 1996812, no tiene el alcance que los demandantes le atribuyen,
en el sentido de considerar prohibido que los presupuestos municipales
destinen recursos para gastos de capacitación de los concejales. La Sala
explícitamente dijo que el artículo 184 de la Ley 136 de 1994, permite con
cargo al presupuesto del municipio, gastos de inversión para realizar la
capacitación de los concejales y sufragar también sus gastos de despla-
zamiento y permanencia en lugar distinto al de su sede.
Proceso disciplinario de docentes.

Garantía de la doble instancia

Fecha: 18/06/2009
Radicado: 05001-23-31-000-2000-00965-01(7754-05)
812 Cita original n.º 5: Concepto 908; C.P. Roberto Suárez Franco.
374

Fecha: 11/11/1996
Radicado: 891
Ponente: Luís Camilo Osorio Isaza
Ahora, en relación con la censura que se formula en la demanda en torno
a que el Gobernador al ser miembro de la Junta Seccional del Escalafón,
conocería de los asuntos disciplinarios en primera y segunda instancia,
la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en Consulta
891 del 11 de noviembre de 1996, con ponencia del doctor Luís Camilo
Osorio Isaza, plantea una solución al punto en los siguientes términos:
“La norma reglamentaria de la Ley 200 de 1995, respecto del
régimen disciplinario de la profesión docente (Decreto 1726
de 1995), con la que se atendió a las nuevas exigencias pro-
cedimentales, produjo la situación siguiente: cuando se les
dio carácter de Oficina de Control Disciplinario Interno a las
Juntas Seccionales de Escalafón no se tuvo en cuenta que
de conformidad con el artículo 17.1 del Decreto - ley 2277 de
1979, el Alcalde de Santa Fe de Bogotá preside la del Distrito
Capital, con lo cual evidentemente se produce la situación de
actuar tanto en primera instancia como presidente de la Jun-
ta, como en la segunda con carácter de nominador en caso
de que le haya correspondido hacer el nombramiento; con
ello se contrarían los principios del debido proceso y la doble
instancia que rige el Derecho Disciplinario por disposición
de los artículos 5º y 18 de la Ley 200 de 1995. Por la razón
anotada el Alcalde o se abstiene de participar en la Jun-
ta o deberá declararse impedido como nominador en la
segunda instancia; en consecuencia, la situación planteada
debe analizarse en procura de que una autoridad no participe
durante el mismo proceso en las dos instancias.”
De conformidad con el anterior criterio es válido admitir que el Goberna-
dor del Departamento de Antioquia, como miembro de la Junta Seccional
del Escalafón (arts. 17 del Decreto 2277 de 1979) ha debido de abstener-
se en fallar el proceso disciplinario contra el actor en primera instancia
o declararse impedido para conocer del mismo en segunda instancia. El
Gobernador de Antioquia, optó por la primera alternativa, pues la copia
del acto acusado – Resolución 097 de 1999 - solo está firmada por la Pre-
sidente de la Junta, (folios 191 y 514).
375
Servicio de policía de tránsito

y transporte. Convenios con la
Dirección General de la Policía Nacional

Fecha: 22/07/2014
Radicado: 17001-23-31-000-2007-00293-01(1856-12)
Fecha: 21/09/2011
Radicado: 2034
Ponente: Augusto Hernández Becerra
En cuanto a la función de control operativo del tránsito y el transporte
en el Municipio, es claro para la Sala que la misma podía ser contratada
con la Policía Nacional, de conformidad con lo previsto en el parágrafo 4°
del artículo 7 de la Ley 769 de 2002 que determina: “Los organismos de
Tránsito podrán celebrar contratos y/o convenios con los cuerpos especia-
lizados de la policía de tránsito y transporte mediante contrato especial
pagado por los distritos, municipios y departamentos y celebrado con la
Dirección General de la Policía. Estos contratos podrán ser temporales o
permanentes, con la facultad para la policía de cambiar a sus integrantes
por las causales establecidas en el reglamento interno de la institución
policial”, normatividad con fundamento en la cual, el 17 de mayo de
2007 el Alcalde de Manizales procedió a celebrar el respectivo convenio
interadministrativo con la Policía Nacional, con el objeto de cumplir con
dicha función, asegurando de esta forma la continuidad y permanencia
en la prestación de tal servicio público, para el cual, la Policía se obligó
a asignar un número no inferior a 100 unidades especializados en la
materia, en los grados de oficiales, suboficiales, patrulleros, agentes y
auxiliares bachilleres. Contando con dos (2) oficiales, uno de los cuales
debe tener grado de capitán o superior y tres (3) sub-oficiales, acordando
que el número de auxiliares bachilleres sería inferior al 30% del total
de unidades. Se pactó también que la prestación del servicio sería de
manera permanente e ininterrumpida, para lo cual se establecerían los
horarios y turnos correspondientes. En desarrollo del convenio, la Poli-
cía se comprometió a especializar al personal vinculado con la Policía de
Tránsito y Transporte, garantizando la especialización requerida para el
servicio y a trabajar en la coordinación de los programas de capacitación
de todas las personas que se vinculen a la especialidad.
376
En tal sentido, la Sala de Consulta y Servicio Civil de la Corporación, en

concepto No. 2034 de 21 de septiembre de 2011, Expediente: 11001-03-
06-000-2010-00097-00, precisó lo siguiente:
“3. Celebración de contratos y/o convenios con los cuer-
pos especializados de policía urbana de tránsito.
El parágrafo 4° del artículo 7° de la ley 769 de 2002 permite
a los organismos de tránsito de los distritos, municipios y de-
partamentos celebrar convenios o contratos con la Dirección
General de la Policía Nacional para que esta preste en dichas
entidades territoriales los servicios de policía de tránsito y
transporte, en los siguientes términos:
“Los organismos de tránsito podrán celebrar contratos y/o
convenios con los cuerpos especializados de policía urbana de
tránsito mediante contrato especial pagado por los distritos,
municipios y departamentos y celebrado con la Dirección Ge-
neral de la Policía. Estos contratos podrán ser temporales o
permanentes, con la facultad para la policía de cambiar a sus
integrantes por las causales establecidas en el reglamento in-
terno de la institución policial.”
De otra parte el artículo 4° de la ley 1310 de 2009, posibilita
a los municipios la celebración de los expresados convenios
“con otros municipios”, así:
“Cada organismo de tránsito contará con un solo cuerpo es-
pecializado de agentes de tránsito y transporte, que actuará
únicamente en su respectiva jurisdicción (o bajo convenios
con otros municipios), los cuales por su rango de autoridad
y tener funciones de policía judicial no podrán ser objeto de
delegación o contratar con particulares.”
III. LA SALA RESPONDE:
(…)
3. (…)
Teniendo en cuenta que cada entidad territorial sólo puede
tener un organismo de tránsito y, a su vez, un solo cuerpo
especializado de agentes de tránsito, el organismo de tránsito
respectivo puede tomar la decisión de asumir el servicio me-
diante un cuerpo de agentes propio, o contratarlo con la Poli-
cía Nacional. Si opta por esto último, de acuerdo con el pará-
377
grafo 4º del artículo 7º de la ley 769 de 2002, deberá celebrar

contrato o convenio con la Dirección General de la Policía.”
En este orden, para la Sala es claro que el Municipio de Manizales optó por
celebrar convenio con la Dirección General de la Policía para desarrollar la
función de control del flujo vehicular, potestad que emana de la ley y a la
que podía acceder según las necesidades particulares del municipio, como
en efecto ocurrió, situación por la cual se desvirtúan las razones de orden
subjetivo o personal que se predican del Alcalde de Manizales.
Situaciones jurídicas laborales

consolidadas y definidas. Intangibilidad

Fecha: 07/04/2005
Radicado: 73001-23-31-000-2001-00798-01
(2836-03)
Fecha: 27/05/1999 y 18/07/2002
Ponente: Luis Camilo Osorio / Flavio Augusto Ro-
dríguez
El parágrafo del artículo 293 del Decreto 1333 de 1986 ordenó que
las situaciones jurídicas laborales consolidadas definidas por dispo-
siciones municipales no serían afectadas por normas que expidiera el
legislador.
Sobre este aspecto en particular y concretamente sobre la interpretación
del parágrafo de la norma en mención esta Corporación en consulta del
18 de julio de 2002 con ponencia del Dr. Flavio Augusto Rodríguez Arce,
precisó:
“Sobre este último punto, y en aras de darle respuesta a una
de las inquietudes planteadas en la Consulta, vale la pena
hacer referencia al artículo 293 del decreto 1333 de 1986, el
cual dispuso:
“Los empleados públicos se rigen por las normas de la ley
y las demás disposiciones que, en desarrollo de ésta, dicten
las autoridades municipales competentes. Los trabajadores
378
oficiales, por la ley, las cláusulas del respectivo contrato y la

convención colectiva de trabajo, si la hubiere.
PARAGRAFO. Las situaciones jurídicas laborales definidas
por disposiciones municipales, no se verán afectas por lo
establecido en los dos artículos anteriores”.
En Consulta 1184 de 1999, a la cual hace referencia el señor Ministro del
Interior, la Sala fijó el alcance del artículo en mención, así:
“Ordenó la ley que las situaciones jurídicas labora-
les definidas por disposiciones municipales no serían
afectadas por la competencia del legislador para fijar
el régimen de prestaciones sociales de los empleados
municipales (art. 293, decreto 1.333/86); con lo an-
terior dió (sic) aplicación a la noción del denominado
derecho adquirido, según el cual, la nueva norma no
afecta situaciones definidas o consolidadas conforme
al régimen jurídico anterior; en este caso, en aplicación
de las disposiciones vigentes de carácter municipal.
Es decir, el legislador extraordinario dejó a salvo aque-
llas situaciones en materia prestacional que tuvieron
cumplimiento o fueron consolidadas respecto de los
servidores que habían observado los requisitos señala-
dos en las normas municipales.
Por ello, los derechos prestacionales creados por los
concejos municipales que a la entrada en vigencia del
decreto ley 1.333 de 1.986 se habían consolidado en
beneficio del servidor, tuvieron el carácter de derecho
adquirido, siendo éstas las “situaciones laborales defi-
nidas” a las que se refiere el parágrafo del artículo 293;
por tanto, estima la Sala que:
-quienes no alcanzaron a consolidar su situación al
momento de entrar en vigencia el decreto 1.333, no
pueden beneficiarse del régimen previsto en materia
prestacional por las disposiciones del orden municipal
que venían rigiendo,
-con posterioridad a la expedición de dicho estatuto,
los actos municipales creadores de regímenes presta-
cionales perdieron su valor frente a la competencia ex-
clusiva del legislador para regular estas materias. (...)
379
En consecuencia, la Sala concluye que con posteriori-

dad a la entrada en vigencia del decreto ley 1.333 de
1.986, son inaplicables las disposiciones de los munici-
pios que reconocieron prestaciones sociales a sus em-
pleados públicos municipales y no tuvieron fundamen-
to en ley vigente al momento de su expedición. “
Lo anterior no significa, en manera alguna, que la Sala haya afirmado -
pregunta 5ª - que los “derechos prestacionales creados por los Concejos
Municipales a la entrada en vigencia del Decreto Ley 1333 de 1986, se
habían consolidado exclusivamente en beneficio del servidor público
vinculado con anterioridad a la entrada en vigencia de dicho decreto”,
pues lo precisado por ella es cosa diametralmente distinta, esto es,
que las situaciones jurídicas consolidadas con anterioridad al decreto
mencionado, o sea las que participan de la naturaleza de derecho
adquirido, no pueden resultar afectadas, de lo cual sigue la imposibilidad
de continuar reconociendo prestaciones sin fundamento legal, que
además no habían ingresado al patrimonio del servidor y la consecuente
inaplicación del acto general respectivo hacia el futuro.
La conclusión anterior no entraña desconocimiento del inciso final del
artículo 53 de la Carta, en cuanto la inaplicación de normas contrarias
a esta no pueden generar derechos adquiridos ni de ninguna otra clase
y, por tanto, no es dable afirmar el quebrantamiento por la ley de “los
derechos de los trabajadores”, cuando, al contrario la consecuencia
del mecanismo de excepción es el restablecimiento del orden jurídico
vulnerado, todo sin detrimento, se insiste, de las situaciones jurídicas
particulares consolidadas”813.
Universidad Industrial de Santander.

Subvención de vivienda. Límites

Fecha: 31/05/2012
Radicado: 68001-23-31-000-2004-01511-01(0825-09)
813 Cita original n.º 1: Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Consulta de
18 de julio de 2002 Radicación No. 1393 Consejero Ponente. Flavio Augusto Rodríguez
Arce. Actor: Ministro del Interior.
380

Fecha: 26/04/2001
Radicado: 1334
Así, se debe anotar que los Acuerdos a que se hace alusión en el acto de-
mando [sic], son aquellos por los cuales se aprobó, se ajustó, se hizo ex-
tensiva a pensionados para ser parte del componente salarial que sirvió
de base para el cálculo del valor mensual de la pensión, respectivamente,
una Subvención con destino al Fondo de Ahorro y Vivienda de la Univer-
sidad Industrial de Santander.
(…)
De igual manera, el Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil
el 26 de abril de 2001, profirió un concepto con ocasión a la consulta ele-
vada por el Ministerio de Educación Nacional sobre la legalidad de la sub-
vención que con cargo al programa de Bienestar Universitario, reconocía
la Universidad Industrial de Santander a sus empleados y pensionados.
La Sala de Consulta y Servicio Civil en esa oportunidad analizó la na-
turaleza jurídica de la subvención aprobada mediante los Acuerdos del
Consejo Superior de la Universidad de Santander desde el año 1966, a
favor de los Servidores y Pensionados por intermedio del FAVUIS, con-
cluyendo que:
“De acuerdo con la prohibición consagrada en el inciso primero
del artículo 355 de la Carta, la Universidad Industrial de San-
tander UIS no puede decretar auxilios ni donaciones a favor
del Fondo de Empleados de la Universidad Industrial de San-
tander FAVUIS por ser éste una empresa asociativa de derecho
privado.
Sin embargo, como quiera que en la Convención Colectiva de
Trabajo suscrita entre la Universidad y el Sindicato de Traba-
jadores y Empleados Universitarios de Colombia-SINSTRAU-
NICOL, Seccional Bucaramanga, para el período comprendido
entre el 1o. de enero de 2000 y el 31 de diciembre de 2001, se
estableció a cargo de la Universidad la obligación de continuar
con el pago oportuno de los aportes para los planes de ahorro
y vivienda de sus empleados, considera la Sala que dichos
giros pueden hacerse mientras dure el plazo pactado para la
vigencia de la convención, pero sólo respecto de quienes tienen
la calidad de trabajadores oficiales toda vez que, como antes
se dijo, esta clase de servidores pueden celebrar convenciones
381
colectivas que les reconozcan prestaciones sociales superiores

a las que establece la ley, pues así lo permite el artículo 150-
19.f de la Constitución Nacional.
(…)
Distinto sucede con los servidores que tienen el carácter de
empleados públicos, pues el régimen salarial y prestacional
a ellos aplicable es única y exclusivamente el consagrado en
las normas legales, por lo cual no pueden ser beneficiarios de
la referida subvención so pena de que la Universidad incurra
en violación de la prohibición contenida en el artículo 355 de
la Carta.
Respecto de la posibilidad de que la Universidad continúe pa-
gando la subvención con cargo a los programas de bienestar
universitario, en los términos de los artículos 117 y 118 de la
ley 30 de 1992 -que organiza el servicio público de la educa-
ción superiores de anotar que las normas citadas disponen
que las instituciones de educación superior deben adelantar
programas de bienestar universitario para los estudiantes,
docentes y personal administrativo, mediante políticas deter-
minadas por el Consejo Nacional de Educación Superior, orga-
nismo encargado de crear un fondo de bienestar universitario
con recursos del Presupuesto Nacional y de las entidades terri-
toriales, que será administrado por el ICFES; igualmente, cada
institución debe destinar por lo menos el 2% de su presupuesto
de funcionamiento para tales fines.
(…) SE RESPONDE:
1. La Universidad no puede continuar con el pago de la sub-
vención patronal al FAVUIS, con cargo a los programas de
bienestar universitario en los términos de los artículos 117 y
118 de la ley 30 de 1992, ni para los empleados públicos ni
para los trabajadores oficiales.
2. La única posibilidad para la Universidad hacer este pago,
se da respecto de los trabajadores oficiales amparados por la
Convención Colectiva de Trabajo vigente, toda vez que, en re-
lación con estos servidores ya no constituye un auxilio o dona-
ción, sino un beneficio laboral reconocido mediante tal Conven-
ción” (fls. 85 a 90 vuelto).
Así se tiene que conforme a lo expuesto y a las consideraciones consig-

nadas en el Acuerdo No. 74 de 2003, la entidad demandada tuvo razones
382
suficientes para derogar la subvención de naturaleza prestacional, entre

las cuales figura la conveniencia del buen manejo de los recursos pú-
blicos a cargo del ente universitario, por lo cual la Sala considera que el
demandante no pudo desvirtuar los motivos de conveniencia que expuso
la Universidad para expedir el acto acusado.
Así las cosas el acto demandado se ajusta a la normatividad y fue expe-
dido en ejercicio de facultades legales propias del ente universitario, sin
que fuera necesario el consentimiento del administrado y tal y como lo
afirma el demandante al sustentar el cargo de no cumplimiento de la ley.
Uso del suelo. Régimen jurídico

del Distrito Capital de Bogotá

Fecha: 19/12/2005
Radicado: 25000-23-24-000-1995-04761-01(7591)
Fecha: 18/03/1996
Radicado: 803
Después, el Concejo del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, median-
te Acuerdo 22 de 1995 (7 de septiembre) «por el cual se da cumplimiento
al artículo 61 de la Ley 99 de 1993, se autoriza a la Administración
para desarrollar un parque y se dictan otras disposiciones» declaró
como «reserva forestal y zona verde de uso público» los predios de-
nominados «Sierras del Chicó Ltda.» y «Chicó Oriental Número 2» y au-
torizó al Alcalde Mayor a iniciar directamente con los propietarios los
trámites pertinentes a su adquisición. En el artículo 2º preceptuó que
«En la zona comprendida por los predios anteriormente mencionados
no podrán adelantarse construcciones urbanísticas, ni residencial, ni
comercial, ni industrial, ni en general podrán tener un uso distinto al
de una zona verde pública para uso contemplativo. En este predio sólo
podrán adelantarse aquellas obras paisajísticas que no ofrezcan impacto
ambiental alguno y que permitan a los ciudadanos el uso contemplativo
al igual que el desarrollo de la Avenida Circunvalar.»
El Acuerdo autorizó al Alcalde Mayor para «...iniciar los trámites pertinentes
a la adquisición de estos predios, directamente con los propietarios y con
el cumplimiento de las normas fiscales en esta materia» (artículo 3º). Dis-
383
puso que si en un término máximo de dos meses, contados a partir de su

vigencia, los propietarios no llegaren a ningún acuerdo con la Adminis-
tración Distrital, se autoriza al Alcalde Mayor para adelantar los trámites
legales a que haya lugar para la expropiación de los predios el Sierras del
Chicó Ltda. y Chicó Oriental número 2. A efecto de la tasación del precio
se tendrá en cuenta el uso del suelo814 (artículo 4º).
814 Cita original n.º 17: A solicitud del Ministro de Interior, en concepto de 18 de marzo de
1996, con ponencia del H. C. Dr. Roberto Suárez Franco la Sala de Consulta y Servicio
Civil se pronunció sobre el alcance de la expresión «uso del suelo» que ha de tenerse
en cuenta para la adquisición o indemnización de los predios denominados Sierras
del Chicó y Chicó Oriental número 2 del Distrito Capital. Radicación número: 803
384
VIII. Otros asuntos
VIII. Otros asuntos
Antinomias. Reglas de especialidad

y temporalidad

Fecha: 18/08/2011
Radicado: 25000-23-24-000-2002-00911-01
Salvamento de voto: Marco Antonio Velilla
Fecha: 15/12/2009
Radicado: 1882 Ampliación
SALVAMENTO DE VOTO
(...)
Me he apartado de la decisión de la mayoría, por cuanto considero, de
una parte, que la norma aplicable no era el artículo 12 de la Ley 489 de
1998 sino el artículo 113 de la Ley 142 de 1994 y por otra parte, que al no
existir una norma que defina lo que para efectos del artículo 12.1.7. de la
Resolución 307 de 2 de octubre de 2000 significa información auditable,
el desconocimiento del método empleado por el actor resulta contrario
al principio de respeto por la legalidad en las decisiones administrativas
y, en consecuencia, procedía aceptar los argumentos de la demanda al
respecto.
(...)
No resulta ocioso además recordar que la Ley 142 de 1994 en su artículo
186 estableció expresamente su naturaleza de ley especial y subrayó que
en caso de conflicto con otras leyes, para efectos de excepciones o dero-
gaciones, no se entenderá que ella resulta contrariada por normas poste-
riores sobre la materia, sino cuando éstas identifiquen de modo preciso
385
la norma de esta ley objeto de excepción, modificación o derogatoria. El

citado artículo es del siguiente tenor:
Artículo 186. Concordancias y derogaciones. Para efectos del
artículo 84 de la Constitución Política, esta ley reglamenta de
manera general las actividades relacionadas con los servicios
públicos definidos en esta ley; deroga todas las leyes que le
sean contrarias; y prevalecerá y servirá para complementar
e interpretar las leyes especiales que se dicten para algunos
de los servicios públicos a los que ella se refiere. En caso de
conflicto con otras leyes sobre tales servicios, se preferirá ésta,
y para efectos de excepciones o derogaciones, no se entende-
rá que ella resulta contrariada por normas posteriores sobre
la materia, sino cuando éstas identifiquen de modo preciso la
norma de esta ley objeto de excepción, modificación o deroga-
toria.
Por lo anterior considero que la aplicación de la Ley 142 de 1994, por su

carácter especial, es prevalente sobre la de la Ley 489 de 1998.
La prevalencia de las normas especiales sobre las generales la ha preci-
sado la Corte Constitucional en los siguientes términos815:
(…)
La misma posición ha sido adoptada por esta Corporación al expresar:
“Respecto de la regla de especialidad ha dicho la jurispruden-
cia que “en virtud de la clásica regla hermenéutica, lex spe-
cialis derogat generali (…) las normas especiales deben apli-
carse de preferencia a las normas generales” ; y ha señalado
también que esa regla se encuentra consagrada en el derecho
administrativo, cuando el Código Contencioso Administrativo
establece que los procedimientos especiales se regirán por lo
dispuesto en las normas que los regulan, y que solamente en
lo no previsto en éstas se aplicará el procedimiento general
establecido en dicho código (art.1) .
(…)
La doctrina ha señalado sobre este particular que el conflicto

que surge entre una norma posterior general y normas anterio-
815 Cita original n.º 10: Corte Constitucional sentencia C-005 de 1996. Ver además la
sentencia de la Corte Constitucional C-576 de 2004.
386
VIII. Otros asuntos
res especiales, se soluciona con la regla “lex posterior genera-

lis, non derogat legi priori speciali”, dando así prioridad a la
lex specialis sobre la lex posterior. Sobre el particular señala
Díez- Picazo:
“Esta regla, que en última instancia no es más que una máxi-
ma de experiencia, parece fundarse en la idea de que, cuan-
do el legislador dicta una regulación general contrastante con
una anterior más restringida, no tiene la intención de privar la
eficacia de esta última, ya que de ser así, lo declararía expre-
samente. La misma razón que justifica la existencia misma del
criterio de especialidad, es decir, la progresiva diferenciación
de las respuestas normativas del ordenamiento, avalaría su
prevalencia sobre el criterio cronológico816”
Aplicación de la ley en el tiempo.

Ley 1437 de 2011

Fecha: 15/02/2016
Radicado: 15001-31-33-004-2002-01525-01(1882-15)
Otras providencias que citan el concepto:
Auto del 22/02/2016. Rad. 11001-03-25-000-2014-
00753-00(2343-14) / Auto del 01/09/2016. Rad.
15001-33-31-014-2005-00816-01(0627-15) / Auto
del 26/04/2018. Rad. 11001-03-25-000-2014-
01302-00(4203-14) / Auto del 25/01/2018. Rad.
11001-03-25-000-2015-00373-00(0758-15) / Auto
del 25/01/2018. Rad. 11001-03-25-000-2015-
00722-00(2328-15) / Sentencia del 26/04/2018.
Rad. 11001-03-25-000-2013-01289-00(3277-13) /
2017-00216-00(1223-17)
816 Cita original n.º 11: Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Bogotá, D.C.,
quince (15) de diciembre de dos mil nueve (2009). Consejero ponente: William Zambra-
no Cetina. Radicación número: 11001-03-06-000-2008-00014-00(1882)A. (...)
387

Fecha: 29/04/2014
Radicado: 2184
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en el Concep-
to No. 2184 de 29 de abril de 2014, con ponencia del Consejero Álvaro
Namén Vargas y la Sección Tercera de la Corporación en fallo de 20 de
octubre de 2014, con ponencia del Consejero Enrique Gil Botero, estu-
diaron el asunto relativo al tópico examinado, esto es, la aplicabilidad
de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, a procesos iniciados en vigencia del Decreto
01 de 1984, Código Contencioso Administrativo.
En aquellas oportunidades, si bien la materia central objeto de análisis
por parte de la Sala de Consulta y Servicio Civil y de la Sección Tercera
del Consejo de Estado tenía que ver con determinar cuál es el régimen de
intereses de mora aplicable, después de expedida la Ley 1437 de 2011,
a las conciliaciones y condenas impuestas por la jurisdicción de lo con-
tencioso administrativo en procesos y trámites iniciados en vigencia del
Decreto Ley 01 de 1984, gran parte de los razonamientos expuestos en
las providencias señaladas se concentraron en dilucidar lo relativo a la
aplicación de la Ley 1437 de 2011 a situaciones adelantadas en vigencia
del Decreto 01 de 1984.
En el citado concepto, se dio en respuesta a una consulta elevada por el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que en su momento le planteó
a la Sala el siguiente problema jurídico: “… los intereses moratorios que
se causan por la falta de cumplimiento oportuno de condenas impuestas a
entidades públicas o de acuerdos conciliatorios aprobados mediante provi-
dencia judicial con posterioridad a la fecha en que entró a regir la Ley 1437
de 2011 (2 de julio de 2012), pero cuyas demandas se instauraron antes
de dicha fecha, se liquidan con base en lo previsto por la Ley 1437 de 2011
o con base en lo dispuesto por el Decreto 01 de 1984”. Para resolver, la
Sala de Consulta y Servicio Civil argumentó lo siguiente:
“…Como se advierte, las disposiciones transcritas hacen rela-
ción a los efectos de la vigencia de la ley procesal nueva que
introduce modificaciones a la organización judicial, a los pro-
cedimientos y procesos, y a las competencias, esto es, determi-
nan lo concerniente a la eficacia del nuevo código en el tiempo.
388
VIII. Otros asuntos
Recuérdese que para resolver los conflictos suscitados por

el tránsito de legislación817, la regla general es que la norma
nueva rige hacia el futuro, al porvenir, lo que comporta que
se aplica a los hechos producidos a partir de su nacimiento
y hasta el momento de su derogación. La excepción es que la
ley sea retroactiva, es decir, tenga fuerza para regular hechos
ocurridos en el pasado o situaciones jurídicas pretéritas, o
sea con anterioridad a su vigencia.
En el caso de las leyes procesales, de conformidad con lo dis-
puesto por el artículo 40 de la Ley 153 de 1887 y por tratarse
de normas imperativas y de orden público, estas se aplican
con efecto general e inmediato tanto a los procesos que se pro-
muevan como a los procesos en trámite desde que comienzan
a regir, sin perjuicio de que ciertas actuaciones iniciadas con
antelación a su expedición, como los recursos interpuestos,
la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convoca-
das, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren co-
menzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones
que se estén surtiendo, culminen al amparo de la ley procesal
antigua, que tiene respecto de estas un efecto ultractivo o de
supervivencia, es decir, conserva su fuerza vinculante para
todas esas situaciones jurídicas y hasta su finalización.818
Sin embargo, observa la Sala que el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo fijó una re-
gla de tránsito de legislación diferente y especial a la general
prevista en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, para evitar
817 Cita original n.º 9: Sin duda, la expedición de una ley nueva desde que comienza a
regir genera conflictos en cuanto a su aplicación en el tiempo, por la incidencia que los
efectos de su aplicación puede traer respecto de los hechos, situaciones o relaciones
jurídicas pasadas, presentes y futuras.
818 Cita original nº. 10: El artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo
624 de la Ley 1564 de 2012, es del siguiente tenor: “Las leyes concernientes a la sus-
tanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento
en que deben empezar a regir. Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de
pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos
que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se
estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recur-
sos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a
correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notifi-
caciones. La competencia para tramitar el proceso se regirá por la legislación vigente
en el momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley
elimine dicha autoridad”.
389
el conflicto que en el tiempo se pudiera presentar con ocasión

de la reforma.
Como se anotó, el artículo 308 dispuso, de una parte, su apli-
cación con efecto general e inmediato a los procedimientos y
las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las
demandas y procesos que se instauren desde el 2 de julio de
2012; y de otra, reservó la fuerza obligatoria de la ley antigua
para las situaciones jurídicas surgidas con anterioridad a esa
fecha pero que no se hubiesen agotado en ese momento, otor-
gándole un efecto ultractivo hasta su terminación.
En conclusión, el nuevo código únicamente se aplicará, a
partir de su entrada en vigencia, a las situaciones entera-
mente nuevas, nacidas con posterioridad a su vigor, y la ley
antigua, en este caso el Decreto Ley 01 de 1984 y las normas
que lo modifiquen o adicionen, mantienen su obligatoriedad
para las situaciones jurídicas en curso, independientemente
del momento en que culminen.
(…)
Por lo tanto, a los trámites, procesos, actuaciones, procedi-
mientos, demandas y actuaciones iniciadas antes del 2 de
julio de 2012 se les aplica, en estricto rigor, el Decreto Ley 01
de 1984, desde su inicio y hasta su culminación, indepen-
dientemente de la fecha en que ocurra esta última”.
A la misma conclusión llegó la Sección Tercera de esta Corporación en
fallo de 20 de octubre de 2014, con ponencia del Consejero Enrique Gil
Botero819, en la que al resolver en segunda instancia una Acción de Gru-
po, también se preguntó la Sala sobre cuál es el régimen de intereses
de mora aplicable después de expedida la Ley 1437 de 2011 a las con-
ciliaciones y condenas impuestas por la jurisdicción de lo contencioso
administrativo en procesos y trámites iniciados en vigencia del Decreto
Ley 01 de 1984.
819 Cita original n.º 11: Expediente No. 52001-23-31-000-2001-01371-02 (AG).
390
VIII. Otros asuntos
Asociación de fondos de empleados.

Actividades de ahorro y crédito autorizadas

Fecha: 14/10/2010
Radicado: 11001-03-27-000-2005-00006-00
Fecha: 19/08/2004
Radicado: 1582
Ahora bien, con respecto a la objeción principal, es decir, la que concierne
a la supuesta imposibilidad de que las asociaciones de segundo grado
constituidas por los fondos de empleados, se ocupen de la prestación de
servicios de ahorro y crédito con destino a los fondos asociados, la Sala
de lo Contencioso Administrativo comparte el criterio expresado por la
Sala de Consulta y Servicio Civil de esta misma Corporación, el 19 de
agosto de 2004, en donde adujo lo siguiente:
“3. Asociación de fondos de empleados. […] El régimen le-
gal actual de los fondos de empleados permite la asociación
entre sí con el fin de prestar servicios de carácter económico,
de asistencia técnica y de beneficio social a las entidades aso-
ciadas - organismos de segundo grado - (art. 44 del decreto
ley 1481/89). […] ║ […] (A) las asociaciones de segundo gra-
do y a las gremiales se les aplican, de manera general, las
normas legales previstas para los fondos de empleados, sin
embargo respecto del objeto de cada una de ellas, es decir
de las actividades que están habilitadas a desarrollar, exis-
ten diferencias obvias: las primeras desarrollan actividades
económicas y las segundas de defensa gremial. ║ De modo
que la asociación de los fondos de empleados entre sí, para
la realización de actividades económicas de intermediación
financiera, mantiene su régimen especial de ahorro y crédito
-art. 44-, cuya prestación debe realizarse en forma directa
y exclusivamente con sus asociados -art. 22 ibídem-, de tal
manera que en el caso de constituirse asociaciones de fondos
que tengan por objeto tal servicio, éste ha de cumplirse en
las mismas condiciones en que la realizan los fondos y, en
consecuencia, no podrá desarrollarse tal actividad financiera
391
con terceros. ║ Ahora bien, como el régimen especial aplica-

ble a los fondos de empleados sólo consagra disposiciones
particulares respecto del ejercicio de la actividad financiera
en lo relativo al servicio de ahorro y crédito ya analizado, de-
ben determinarse las normas complementarias de remisión o
generales a las cuales deben sujetarse para el desarrollo de
otras actividades financieras, contenidas en las leyes 454 de
1998 y 79 de 1988, que permiten a las entidades de economía
solidaria desplegarlas a través de entidades especializadas. ║
De acuerdo a la remisión del artículo 58 ibídem, los fondos
de empleados pueden asociarse para constituir organismos
de segundo grado con cooperativas, las cuales pueden ser
cooperativas de ahorro y crédito, cooperativas financieras,
instituciones financieras de naturaleza cooperativa o coope-
rativas multiactivas o integrales, conforme lo autoriza el artí-
culo 39 de la ley 454 para realizar actividad financiera […] ║
El escrito de adición a la consulta inquiere si los organismos
de segundo grado que se creen por los fondos de empleados
pueden captar ahorro de sus entidades asociadas y otorgar-
les créditos, sin constituirse en entidades financieras. ║ So-
bre el particular es aplicable el artículo 41 de la ley 454 que
dispone: “Cooperativas de ahorro y crédito. Son cooperati-
vas de ahorro y crédito los organismos cooperativos especiali-
zados cuya función principal consiste en adelantar actividad
financiera exclusivamente con sus asociados820, su naturaleza
jurídica se rige por las disposiciones de la Ley 79 de 1988 y se
encuentran sometidas al control, inspección y vigilancia de la
Superintendencia de la Economía Solidaria.” ║ Al efecto debe
señalarse que este precepto, en armonía con la autorización
de asociación contenida en el artículo 44 del decreto ley 1481
de 1989 ya analizada, permite que los organismos de segundo
grado constituidos por los fondos de empleados puedan tener
por objeto la prestación de servicios de carácter económico -
entre los cuales se encuentra el desarrollo de la actividad de
ahorro y crédito - “a las entidades asociadas”, esto es, que
la asociación puede darse entre fondos de empleados o con
otras entidades del sector solidario o no, pero siempre que la
actividad a desarrollar sea la de ahorro y crédito, lo cual im-
plica que no se produce cambio de la naturaleza y fines de los
820 Cita original n.º 3: Mediante sentencia C- 201/01 la Corte Constitucional dictó senten-
cia inhibitoria respecto del aparte subrayado.
392
VIII. Otros asuntos
fondos y, por tanto, no hay lugar a su transformación en en-

tidades financieras ni surge la obligación legal de constituirse
como tales.” (Las negrillas son propias del texto)821
Caducidad y prescripción. Diferencias

Fecha: 01/03/2018
Radicado: 25000-23-42-000-2017-02713-01(4106-17)
Auto del 21/06/2018. Rad. 25000-23-42-000-
2017-04738-01(0850-18)
Fecha: 11/10/1999
Radicado: 313
La norma establece un término en cual [sic] la persona debe acudir a la
jurisdicción a impugnar un acto administrativo de contenido particular
para evitar la caducidad del medio de control de nulidad y restableci-
miento del derecho, y para el efecto consagró el plazo de cuatro (4) meses
siguientes al día de la comunicación, notificación, ejecución o publica-
ción del acto administrativo.
En el mismo sentido, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado
que la caducidad es:
“es un fenómeno cuya ocurrencia depende del cumplimiento
del término perentorio establecido para ejercer las acciones
ante la jurisdicción derivadas de los actos, hechos, omisiones
u operaciones de la administración, sin que se haya ejercido
el derecho de acción por parte del interesado”822.
821 Cita original n.º 4: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, pronun-
ciamiento calendado el 19 de agosto de 2004 (Radicación 1582), Consejero ponente:
Flavio Augusto Rodríguez Arce.
822 Cita original n.º 14: Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección “B”. C.P.: Ber-
tha Lucia Ramírez de Páez. Fecha 23 de septiembre de 2010. Rad. 47001-23-31-000-
2003-00376-01(1201-08). Reiterada el 5 de marzo de 2015. C.P.: Sandra Lisset Ibarra
Vélez. Rad. 270012333000 201300248 01 (1153-2014).
393
La Corte Constitucional también se ha pronunciado respecto al tema de

la siguiente manera:
“La caducidad es una institución jurídico procesal a través de
la cual, el legislador, en uso de su potestad de configuración
normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda per-
sona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta
y cumplida justicia, y su fundamento se halla en la necesidad
que tiene el conglomerado social (…) de obtener seguridad
jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico”.823
En el otro extremo y tratándose también del paso del tiempo como fenó-
meno extintivo, tenemos que la prescripción se trata de un modo de ex-
tinguir los derechos por el paso del tiempo, que se encuentra regulada en
el Código Civil824, Decreto 3135 de 1968825, Decreto 1848 de 1969826, así
como también lo ha establecido la jurisprudencia de la siguiente manera:
“es el fenómeno mediante el cual el ejercicio de un derecho se
adquiere o se extingue con el solo transcurso del tiempo de
acuerdo a las condiciones descritas en las normas que para
cada situación se dicten bien sea en materia adquisitiva o
extintiva”827
Podemos diferenciar entonces que la caducidad es procesal pues atañe
a la acción y la prescripción es sustancial toda vez que concierne al de-
823 Cita original n.º 15: Corte Constitucional. Sentencia C-401/10 M.P. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo. Fecha. 26 de mayo de 2010. Exp. D-7928.
824 Cita original n.º 16:“Articulo 2512. Definición de prescripción. La prescripción es un

modo de adquirir las cosas ajenas, o de extinguir las acciones o derechos ajenos, por
haberse poseído las cosas y no haberse ejercido dichas acciones y derechos durante
cierto lapso de tiempo, y concurriendo los demás requisitos legales. Se prescribe una
acción o derecho cuando se extingue por la prescripción”.
825 Cita original n.º 17:“por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el
sector público y el privado y se regula el régimen prestacional de los empleados públi-
cos y trabajadores oficiales”.
826 Cita original n.º 18: Artículo 102º.- Prescripción de acciones. Las acciones que ema-
nan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, pres-
criben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se
haya hecho exigible. 2. El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante
la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determi-
nado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual”. Ver: Decreto Nacional
3135 de 1968.
827 Cita original n.º 19: Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección “B”. C.P.: San-
dra Lisset Ibarra Vélez. Fecha 9 de julio de 2015. Rad. 27001233300020130034601
(03272014).
394
VIII. Otros asuntos
recho. La caducidad se refiere al término prescrito por la ley para acudir

a la jurisdicción contrario a la prescripción la cual consiste en el tiempo
necesario que se tiene para adquirir o extinguir un derecho pretendido828.
Cajas de compensación familiar.

Naturaleza jurídica de sus recursos.
Control fiscal

Fecha: 06/06/2003
Radicado: 11001-03-24-000-2001-00130-01 (7004)
Fecha: 08/10/1999 y 03/12/2001
Radicado: 1204 y 1375*
Se pide la anulación de la Resolución 265 de 4 de octubre de 2000, por
medio del cual el Contador General de la Nación revocó la Resolución 289
de 1998 mediante la cual, a su vez, se revocó el oficio CGN-J-5233 del 27
de junio de 1998, que obligaba a la Caja de Compensación Familiar Cam-
pesina COMCAJA a presentar información contable a nivel de reporte a la
Contaduría General de la Nación.
Se aduce violación del artículo 73 del C.C.A. en cuanto se revocó un acto
particular sin el consentimiento expreso y escrito del titular.
(...)
El Consejo de Estado, Sección Primera829, denegó las pretensiones de la
demanda de nulidad formulada contra la expresión “cajas de compen-
sación familiar”, contenida en el artículo 2 de la Resolución 400 de 1 de
828 Cita original n.º 20: Concepto de 11 de octubre de 1999. Sala de Consulta y Servicio
del Consejo de Estado. C.P. Humberto Mora Osejo. Rad. 313.
*Nota editorial: La sentencia del 06/06/2003, Rad. 11001-03-24-000-2001-00130-01

(7004) cita una sentencia de la Sección Primera de fecha 11 de julio de 2002, M.P. Dr.
Manuel Santiago Urueta y es en esta donde se hace referencia al concepto de la Sala
de Consulta No. 1375. Sin embargo, en ella se cita erróneamente la fecha de dicho
concepto, siendo la fecha correcta 03/12/2001.
829 Cita original n.º 1: Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 11 de Julio de
2002. M.P. Dr. Manuel Santiago Urueta).
395
diciembre de 2000, expedida por el Contador General de la Nación, “por

la cual se adopta el nuevo Plan General de Contabilidad Publica [sic] y se
dictan otras disposiciones”, cuyo texto es el siguiente:
(...)
El Consejo de Estado, Sección Primera, respecto de este punto manifestó:
“Examinado el texto de los preceptos transcritos la Sala con-
sidera que los mismos autorizan al Contador General de la Nación para
adoptar la decisión cuestionada, esto es, aplicar el Plan General de Con-
tabilidad Pública a las cajas de compensación familiar, pero sólo respecto
de los recursos públicos que manejen, para el caso, los aportes que rea-
lizan las diferentes entidades estatales en su condición de patronos, por
concepto del subsidio familiar a que tienen derecho los trabajadores de
medianos y bajos ingresos.
El artículo 7º de la Ley 21 de 1982 “Por la cual se modifica el
Régimen de Subsidio Familiar y se dictan otras disposiciones” prescribe
que están obligados a pagar el subsidio familiar y a efectuar aportes para
el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) la Nación, por intermedio de
los ministerios, departamentos administrativos y superintendencias; los
departamentos; los establecimientos públicos, las empresas industriales
y comerciales y las empresas de economía mixta del orden nacional,
departamental, distrital y municipal, aportes todos cuya naturaleza es
pública y, por ende, independientemente de que quien los administre sea
una entidad de derecho privado, como lo son las cajas de compensación,
están sometidos a la aplicación del PGCP.
Respecto de si los citados aportes pueden considerarse o no
una contribución parafiscal, esta Corporación considera que ello no es
relevante en el asunto examinado, pues lo cierto es que son recursos pro-
venientes de entidades públicas, a los cuales, por tal razón, se reitera, se
les aplica el PGCP.
Adicionalmente, se advierte que la Sala de Consulta y Servi-
cio Civil, en concepto de 12 de marzo de 2001, radicado bajo el número
1375, Consejero Ponente Dr. Augusto Trejos Jaramillo, dejó establecido
que las cajas de compensación familiar, por manejar recursos públicos,
esto es los aportes, se encuentran sometidas al control fiscal de las con-
tralorías, lo cual trae como consecuencia que las administradoras de di-
chos recursos se sujetan al PGCP.
(…)”
396
VIII. Otros asuntos
A la luz de las normas constitucionales y legales y de la jurisprudencia,

es claro que las personas naturales o jurídicas que administren o mane-
jen recursos públicos, de manera temporal o permanente, entre las cua-
les se encuentran las Cajas de Compensación Familiar, están obligadas a
aplicar el Plan General de Contabilidad Pública.
(...)
3.Revocatoria Directa de la Resolución 289 de 1998.
La Resolución 289 de 1998, “Por la cual se rechaza un recurso y se de-
clara la revocatoria directa de un Acto Administrativo”, había dispuesto,
entre otras, la revocatoria del Oficio CGN-J-5233 del 27 de junio de 1998,
que obligaba a la Caja de Compensación Familiar Campesina- Comcaja
a presentar información contable a nivel de reporte a la Contaduría Ge-
neral de la Nación
(...)
En la Resolución 265 de 2000 que se acusa y mediante la cual se revocó
la Resolución 289 de 1998, se dijo en uno de los considerandos:
“Que con posterioridad a la anterior decisión administrativa, el H. Conse-
jo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, mediante concepto 1204
de octubre de 1999 sentó doctrina sobre el tema diciendo: “tampoco pue-
de decirse que el hecho de que el Estado no aporte recursos públicos al
patrimonio de esta entidad la catalogue automáticamente como asocia-
ción privada, que no pueda por tanto ser vinculada a la administración
pública. Y ello por la sencilla razón de que el patrimonio de Comcaja,
al igual que el de las demás Cajas, no se constituye a partir de aportes,
entendiendo esta palabra en el sentido de recursos transferidos expresa-
mente para la constitución de capital de la Corporación. El patrimonio
de las cajas de compensación, se constituye con un porcentaje de los
ingresos recibidos en cumplimiento de la obligación patronal de pagar el
subsidio. Tales aportes no pueden catalogarse como recursos privados, y
en estricto sentido, constituyen propiamente hablando recursos parafis-
cales del Estado, como ya ha sido definido por la jurisprudencia de esta
Corporación”.
(…)
Con la misma autoridad con que en esa oportunidad el Contador Ge-
neral de la Nación mediante la Resolución 289 de 1998 revocó el Ofi-
cio CNG-J-5233 de 1998, revocó la Resolución 289 del mismo año. No
obstante, la Resolución 265 que revocó la anterior, se fundamenta en el
artículo 69 del C.C.A. , señalando que aquel “consagra la facultad de la
397
administración de revocar sus propios actos siempre que hayan variado

las circunstancias jurídicas en que fue proferido el acto inicial”, presu-
puesto no contenido en la norma citada que se refiere a los tres eventos
anteriormente enunciados y dentro de los cuales no se encuentra el ci-
tado por el Contador General de la Nación, pero que no afecta la validez
del mismo. Por parte alguna de la Resolución 289 de 1998 aparece que
la decisión se hubiera tomado “hasta nueva orden” como se afirma en la
contestación de la demanda, aspecto que tampoco reviste importancia,
pues lo cierto es que el acto acusado acogió el concepto de la Sala de Con-
sulta y Servicio Civil de esta Corporación, refrendado posteriormente en
el fallo del 11 de julio de 002 [sic], encontrando que la decisión de eximir
a Comcaja de la exigencia de informes contables, era contraria a las nor-
mas, la revocación y podía hacerlo porque la Resolución 289 no creó en
cabeza de la demandante el derecho a no entregar información pues las
normas que rigen a las Cajas de Compensación conducen a lo contrario
al que se hizo referencia y, por ello, procederá a denegar las súplicas de
la demanda al no desvirtuarse la legalidad del mismo, puesto que existe
claridad en cuanto a la obligatoriedad de las Cajas de Compensación de
someterse al Plan General de la Contabilidad Pública en cuanto a los re-
cursos públicos que reciben.
En conclusión son las normas que rigen la actividad de la demandante y
los recursos con los que se nutre los que indican la obligación de respetar
tal información, aunque no existiera acto del contador General que así
se lo impusiera.
Censo Nacional de Población.

Sujeción a la ley aprobatoria

Fecha: 21/06/2018
Radicado: 68001-23-33-000-2012-00213-02 (Acu-
mulados 68001-23-33-000-2012-00213-00, 68001-
23-33-000-2012-00193-00, 68001-23-33-000-
2012-00199-00, 68001-23-33-000-2012-00205-00,
68001-23-33-000-2013-00258-00, 68001-23-33-
000-2013-00348-00)
Fecha: 03/06/1998
Radicado: 1111
398
VIII. Otros asuntos
Ahora bien, del texto del Acuerdo Metropolitano nro. 016 de 31 de

agosto de 2012 demandado se desprende que la Junta Metropolitana de
Bucaramanga constituyó al Área Metropolitana de ese municipio como
autoridad ambiental metropolitana y la facultó para asumir funciones
ambientales, crear una Subdirección Ambiental y funcionar con el
cincuenta por ciento (50%) del producto correspondiente al recaudo del
porcentaje o de la sobretasa del impuesto predial y de otros gravámenes
que sobre la propiedad inmueble tengan los predios ubicados en la
mencionada Área.
(...)
Atendiendo la controversia sometida al estudio de la Sala y los
considerandos del referido acuerdo demandado, es menester tener en
cuenta las siguientes disposiciones:
La Ley 99, en sus artículos 44, 55 y 66, establece:
(...)
Y, el Decreto 632 de 1994, en su artículo 3º, prevé:
(...)
De acuerdo con las disposiciones antes transcritas, fluye con claridad que
para que las áreas metropolitanas sean competentes para ejercer, dentro
de su perímetro urbano, las funciones descritas en los artículos 55 y 66
de la Ley 99, esto es, otorgar licencias ambientales, permisos, concesiones
y autorizaciones, así como las mismas atribuidas a las Corporaciones Au-
tónomas Regionales, en lo que fuere aplicable al medio ambiente urbano,
deben cumplir con el requisito de tener una población urbana igual o
superior a 1.000.000 de habitantes.
(...)
En tratándose del señalado requisito del número de habitantes o pobla-
ción, cabe observar lo siguiente:
(...)
Posteriormente, en el concepto de 3 de junio de 1998 (Expediente nro:
1111, Actor: Ministro del Interior, C.P. doctor Luis Camilo Osorio Isaza),
la Sala de Consulta y Servicio Civil expresó lo siguiente:
“[…] La Sala considera:
Para absolver la consulta formulada, se procede a analizar el
régimen normativo aplicable para la determinación del nú-
mero de representantes a la Cámara y cómo se establece la
vigencia y aplicación de los censos de población.
399
Antecedentes.
La legislación nacional sobre la materia tiene antecedentes
con la organización de una “oficina de estadística” prevista
en la ley 29 de 1888 mediante la cual se autorizó al Gobierno
para centralizar el “Ramo de Estadística” en el Ministerio de
Fomento; la ley 67 de 1917 otorga al Gobierno la compe-
tencia de revisar el censo general formado por la Oficina
Central de Estadística, y si lo encontraba arreglado a las
formalidades previstas para levantarlo, debía presentarlo
al Congreso, con el fin de que este le impartiera su apro-
bación por medio de una ley, desde cuya sanción empeza-
ba a regir el censo, “en todos los actos oficiales” (art. 11).
El artículo últimamente mencionado fue derogado expre-
samente por la ley 79 de 1993 (art. 8º).
Ya desde la ley 67 de 1917 se dispuso que cada diez años
debía formarse un nuevo censo general que, “con la apro-
bación del Congreso, regirá en todos los actos oficiales re-
lacionados con el número de habitantes de la Nación” (art.
12), disposición a la cual se referirá la Sala más adelante.
Posteriormente se han producido reformas en particular so-
bre la organización administrativa de las dependencias a las
que les ha correspondido adelantar las estadísticas y la reali-
zación de censos como las contenidas en las leyes 82 de 1935,
2ª de 1962 y 79 de 1993 y en los decretos 2239 de 1951, 2666
de 1953 (mediante la cual se creó el “Departamento Adminis-
trativo Nacional de Estadística”) y 2118 de 1992.
[…]
El Censo
Corresponde al Departamento Administrativo Nacional de
Estadística, DANE, realizar los censos de población y vivien-
da en las fechas que mediante decreto señale el Gobierno
Nacional (art. 1º, ley 79 de 1993; decreto 2118 de 1992).
Sin embargo, la misma disposición (ley 79 de 1993), señala
que el DANE:
“podrá realizar encuestas y censos experimentales que sirvan
de base para el censo oficial. Sus resultados serán de carác-
ter meramente informativo” (art. 1º, inciso 1º).
El Gobierno deberá dentro de los tres meses siguientes al
procesamiento y evaluación de los datos obtenidos pre-
400
VIII. Otros asuntos
sentar al Congreso “el proyecto de ley mediante la cual

se adopten los resultados del censo” y agrega que “una
vez sancionada la ley que adopte el censo, se destruirán
los formularios de los censos y encuestas, previa memo-
ria de los mismos” (art. 7º).
En aparte anterior se advirtió sobre la derogatoria expresa
del artículo 11 de la ley 67 de 1917 que contenía materia de
la misma índole a la de los artículos 1º y 7º de la ley 79 de
1993 cuyos apartes se transcribieron y donde se desprende
la obligación de someter el material obtenido por el DANE
para que se adopte por la ley como censo que genere efec-
tos jurídicos; esta disposición debe entenderse en concor-
dancia con el artículo 12 de la ley 67 de 1917.
La Carta Política no señaló al legislador la función de aprobar
los censos poblacionales; en efecto, el artículo 150 ni otra
norma constitucional atribuyen a la ley la función de aprobar
los censos.
Sin embargo la misma Carta prevé como atribución constitu-
cional a cargo de la ley (art. 150.7) la creación de entidades
de la administración central, incluidos los departamentos ad-
ministrativos a los que les señala sus objetivos.
Al asignar las funciones del DANE, el legislador una vez ela-
borados los datos, se reservó la facultad de “adoptar” los re-
sultados del censo, mediante la expedición de una ley.
En criterio de la Sala, careciendo de competencia expresa
asignada por el constituyente, no ha debido el Congreso arro-
garse la función de adoptar mediante ley el censo elaborado
por la entidad estatal competente, en este caso el DANE.
Como antecedente constitucional debe observarse que el Acto
Legislativo 1 de 1968 en disposición transitoria aprobó el
censo realizado 4 años atrás:
Artículo 76.e) “para todos los efectos apruébase el censo de
población de 1964”.
En relación con el censo vigente dispone el artículo 54
transitorio constitucional:
“Adoptase, para todos los efectos constitucionales y le-
gales, los resultados del censo nacional de población y
vivienda realizado el 15 de octubre de 1985”.
401
Este precepto no obstante encontrarse en las disposicio-

nes constitucionales transitorias produce efectos jurí-
dicos de esta índole por tiempo indefinido, de tal modo
que permanecerá vigente hasta que se adopte otro censo
posterior, tal como lo exigen actualmente los artículos 1º
y 7º de la ley 79 de 1993 o sea fijado otro criterio legal
distinto.
En 1993 el DANE realizó el censo nacional de población y vi-
vienda y una vez concluido fue presentado como proyecto de
ley al Congreso (proyecto 109 - Cámara); debe señalarse que
el trámite no se cumplió y fue ordenado su archivo.
En consecuencia, el censo de 1985 es el que determina
la validez jurídica de las cifras de población en los aspec-
tos constitucionales y legales como lo ordena la norma
superior.
[…]
En síntesis, con posterioridad a la disposición constitucional
referida no se ha dado aprobación o adoptado legalmente otro
censo; en particular no lo ha sido el realizado en 1993, no
obstante que la iniciación del trámite legislativo ya referido
concluyó con el archivo del proyecto, de tal manera que el
censo de 15 de octubre de 1985 es el vigente conforme a la
ley.” (Las negrillas y subrayas fuera de texto)
(…)
En la sentencia de 4 de marzo de 2005 (Expedientes nros. 11001-
03-28-000-2003-00040-01 y 11001-03-28-000-2004-00022-01 (3170-
3366), Actores: Gustavo Adolfo Prado Cardona y otro, C.P.: Darío Qui-
ñones Pinilla), la Sección Quinta continuó con la misma posición, de la
siguiente manera:
“[…] El artículo transitorio número 54 de la Carta Política
dispone lo siguiente: “Adóptanse, para todos los efectos cons-
titucionales y legales, los resultados del censo nacional de
población y vivienda realizado el 15 de octubre de 1985”. Es
evidente, entonces, que a partir de la vigencia de la Constitu-
ción de 1991 quedó adoptado el censo de población y vivienda
celebrado en el año de 1985.
[…]”
402
VIII. Otros asuntos
En el pasado esa exigencia estaba contemplada en el artículo

11 de la Ley 67 de 1917 que disponía lo siguiente: “… Luego
que esté formado el censo general por la Oficina Central de
Estadística, el Ministerio de Gobierno lo revisará y sí lo en-
contrare arreglado a las formalidades prescritas para levan-
tarlo, lo pasará al Congreso, con el fin de que este le imparta
su aprobación, por medio de una ley, desde cuya sanción
regirá el censo en todos los actos oficiales”. Esa norma fue de-
rogada por el artículo 8º de la Ley 79 de 1993 y reemplazado
por el artículo 7º. de la misma ley que dispuso lo siguiente:
“Dentro de los tres meses siguientes al procesamiento y eva-
luación de los datos obtenidos en el censo, el Gobierno Nacio-
nal deberá presentar al Congreso de la República el proyecto
de ley mediante el cual se adopten los resultados del censo.
En todo caso, entre la fecha de realización del censo y la de
presentación al Congreso del aquí citado proyecto de ley, no
podrá transcurrir mas de doce (12) meses ….”.
De modo que, como lo ha entendido la Sala de Consulta y
Servicio Civil de esta Corporación830, es la última norma
transcrita, en concordancia con el artículo 12 de la Ley
67 de 1917, la que actualmente regula el punto relativo a
la exigencia de la adopción del censo de población por el
Congreso de la República para que los datos obtenidos en
el mismo puedan producir efectos jurídicos y, por tanto,
tomarse en cuenta para todos los efectos oficiales. Ese ar-
tículo 12 dice que el nuevo censo “con la aprobación del
Congreso, regirá en todos los actos oficiales relacionados
con el número de habitantes de la Nación” […] (Negrillas y
subrayas fuera de texto)”.
(…)
De la reseña jurisprudencial antes señalada, se colige que esta Corpo-
ración ha sido unánime al sostener que para determinar el requisito del
número de habitantes o población, se debe tener en cuenta el resultado
del Censo Nacional de Población y Vivienda realizado el 15 de octubre de
1985, el cual fue adoptado por el Congreso de la República, a través del
artículo 54 Transitorio de la Constitución Política, “para todos los efectos
constitucionales y legales”.
830 Cita original n.º 20: “Concepto del 3 de junio de 1998.- Radicación número 1111”
403
Y que no puede tenerse en cuenta la proyección, índice, variación, o tasas

de crecimiento exponencial de la población censada, pues se desconoce-
ría la citada disposición.
Ello, en tanto que el citado artículo 54 Transitorio constitucional (que
adoptó el censo de 1985) está destinado a dotar de certeza las decisiones
administrativas que tengan como base estadísticas de población; produ-
ce efectos jurídicos transitorios por tiempo indefinido, de tal modo que el
mismo permanece vigente hasta que el legislador adopte otro censo pos-
terior, conforme lo exigen los artículos 1º y 7º de la Ley 79 o sea fijado un
criterio legal distinto, a través de una norma especial.
Por tanto, debe destacarse que la aplicación del referido censo de
1985 constituye la regla general en todos los asuntos o materias, en
los cuales haya que determinar el número de habitantes o población,
y que no hubiesen sido regulados de manera específica por una
norma especial, en razón de que es el que determina la validez jurídica
de las cifras de población para todos los efectos constitucionales y
legales, de tal manera que “ninguna autoridad legislativa, ejecutiva o
judicial pudiera desconocerlo en el cumplimiento de sus funciones”; es el
único censo oficial y adoptado por la ley, en tanto cumplió con el trámite
de ser aprobado por el Congreso de la República a través de ley y, en con-
secuencia, tiene pleno respaldo en las normas constitucionales (artículo
54 Transitorio) y legales (artículos 1º y 7º de la Ley 79, en concordancia
con el artículo 12 de la Ley 67) en que debía fundarse.
Certificado de desarrollo turístico

como incentivo fiscal. Derogación. Efectos

Fecha: 27/01/2011
Radicado: 25000-23-24-000-2002-00230-02
Fecha: 16/12/1996
Radicado: 927
La Ley 223 de 20 DE DICIEMBRE DE 1995 derogó el incentivo fiscal
denominado “Certificado de Desarrollo Turístico”, y por las implicaciones
404
VIII. Otros asuntos
jurídicas que la misma pudiera tener, el Ministro de Desarrollo Econó-

mico elevó consulta a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de
Estado, la cual mediante Concepto de 16 de diciembre de 1996, con po-
nencia del Magistrado doctor César Hoyos Salazar, analizó la existencia
de tres situaciones que podían presentarse a raíz de la derogatoria, que
le fueron planteadas, así:
“…1.2 Las situaciones presentadas a raíz de la derogato-
ria. La derogatoria del decreto 2272 de 1974 afectó las solici-
tudes de certificados de desarrollo turístico que se hallaban
en trámite, generando tres tipos de situaciones que la consul-
ta reseña de la siguiente manera:
“1. Establecimientos hoteleros construidos, con aprobación
de planos arquitectónicos impartida por la Corporación Na-
cional de Turismo de Colombia antes de la expedición de la
ley 223 de 1995, cuya solicitud de entrega de certificados de
desarrollo turístico se formalizó y radicó igualmente con an-
telación a la derogatoria de las normas en virtud de las cuales
se creó ese incentivo fiscal, y que fueron presentados a la
Junta Directiva de la Corporación Nacional de Turismo para
que emitiera su recomendación al CONPES acerca del por-
centaje a reconocer, y respecto de los cuales existe aproba-
ción por parte del CONPES (negrilla no es del original).
2. Establecimientos hoteleros construidos, con aprobación de
planos arquitectónicos impartida por la Corporación Nacional
de Turismo de Colombia antes de la expedición de la ley 223
de 1995, cuya solicitud de entrega de certificados de desarro-
llo turístico se formalizó y radicó igualmente con antelación
a la derogatoria de las normas en virtud de las cuales se creó
ese incentivo fiscal, que no alcanzaron a ser presentados a
la Junta Directiva de la Corporación Nacional de Turismo
para que emitiera su recomendación al CONPES acerca
del porcentaje a reconocer.
3. Establecimientos hoteleros construidos, con aprobación de
planos impartida por la Corporación Nacional de Turismo de
Colombia antes de la expedición de la ley 223 de 1995, cuya
solicitud de entrega de certificados de desarrollo turístico se
formalizó y radicó con posterioridad a la derogatoria de
las normas en virtud de las cuales se creó ese incentivo fiscal”
(negrilla no es del texto original)…”.
405
Concluyó la Sala de Consulta, lo siguiente:

“… Analizadas las normas comentadas de los decretos 2272
de 1994 y 1361 de 1976, se deduce que el acto constitutivo
del derecho para el inversionista de recibir los certificados
de desarrollo turístico, es la decisión favorable del Consejo
de Política Económica y Social –CONPES; el artículo 5° del
primer decreto confiere expresamente a tal organismo la com-
petencia para el otorgamiento del beneficio y sus condiciones,
dentro de las cuales están el porcentaje y las estipulaciones
contractuales (arts. 18 y 19 decreto 1361/76), pudiendo per-
fectamente disponer que no se otorgue el beneficio, en razón
de que por ejemplo, faltan algunos requisitos o no se han
cumplido a cabalidad.
Antes no existe propiamente un derecho como tal, sino una
mera expectativa de obtener los certificados de desarrollo tu-
rístico, lo cual se puede producir o no, según la decisión del
CONPES…”.
“…2.2. En relación con las solicitudes de certificados de de-
sarrollo turístico que no alcanzaron a ser presentadas a la
Junta Directiva de la Corporación Nacional de Turismo, para
su recomendación al CONPES, es procedente devolverlas a
los interesados, mediante una comunicación en la cual se les
informará que la derogatoria del decreto 2272 de 1974, por
el artículo 285 de la ley 223 de 1995, hace imposible trami-
tarlas…”.
Este criterio de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Es-
tado fue acogido por la Corte Constitucional en la sentencia C-478 de 9
de septiembre de 1998, con ponencia del Magistrado Alejandro Martínez
Caballero, al resolver sobre la demanda de inconstitucionalidad de la Ley
223 de 1995, derogatoria del Decreto núm.2272 de 1974.
(...)
Ahora bien, la actuación que correspondía llevar a cabo a la Administra-
ción en relación con la solicitud de reconocimiento del incentivo turístico
solicitado por la actora en septiembre de 1995 y ordenado por la senten-
cia de 18 de octubre de 2001 no podía ser otra diferente que la señalada
en el punto 2.2 del concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil antes
transcrito, fundamento de la parte motiva de la citada sentencia de 18
de octubre, esto es, que aquélla no le recomendara al Conpes el otorga-
miento del incentivo EN VIRTUD DE LA DEROGATORIA DEL DECRETO
406
VIII. Otros asuntos
2272 DE 1974, POR PARTE DEL ARTÍCULO 285 DE LA LEY 223 DE

1995, toda vez que, como quedó visto, la solicitud de la demandante se
hizo TRES MESES ANTES DE LA DEROGATORIA (septiembre de 1995),
amén de que la iniciación de las obras se produjo un mes antes, lo cual
significa que no tenía derecho adquirido alguno.
(...)
Desde esta perspectiva el acto acusado, que se entiende que no reco-
mendó el otorgamiento del incentivo ni remitió el expediente al CONPES,
entidad esta a la que le correspondía en vigencia del Incentivo Turístico
proceder o no a su reconocimiento, debe entenderse que estuvo ajustado
a la legalidad, en la medida en que, conforme lo precisó en su oportuni-
dad la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación, que ahora
se prohíja, ante la derogatoria del incentivo se hacía imposible tramitar
la recomendación al CONPES para tal otorgamiento.
Comunidades negras.
Actividades de fomento

Fecha: 06/03/2008
Radicado: 17001-23-31-000-1994-01029-
01(16613)
Fecha: 13/05/1996
Radicado: 800
El artículo 355 Constitucional enfáticamente prohibió los auxilios y do-
naciones a particulares con los siguientes perentorios términos:
“Ninguna de las ramas u órganos del poder público podrá
decretar auxilios o donaciones a favor de personas naturales
o jurídicas de derecho privado.
El gobierno, en los niveles nacional, departamental, distri-
tal y municipal podrá, con recursos de los respectivos presu-
puestos, celebrar contratos con entidades privadas sin ánimo
de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar pro-
gramas y actividades de interés público acordes con el plan
407
nacional y los planes seccionales de desarrollo. El Gobierno

Nacional reglamentará la materia.”
Con esta prohibición terminante, la Constitución de 1991 quiso así poner
remedio en el inciso primero de este texto a la vieja y abusiva práctica de
los denominados “auxilios parlamentarios”831 cuya eliminación se justifi-
có en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente con los siguientes
razonamientos:
“Es ya un hecho político y notorio que las partidas decretadas
para el fomento de empresas útiles y beneficios del desarrollo
regional, conocidas por el nombre genérico de auxilios parla-
mentarios (...) se ha convertido en una de las más importantes
razones de desprestigio del Congreso Nacional, por el mal uso
que un número creciente de congresistas ha hecho de ellos.”832
(…)
No puede desconocerse que si bien todo subsidio estatal entraña la trans-
ferencia de recursos públicos a un particular, sin que supongan necesa-
riamente una contraprestación por parte de éste último y por lo mismo
en principio los subsidios estarían cobijados por la prohibición prevista
en el artículo 355 C.N., lo cierto es que si i) se apoya en una disposición
constitucional y ii) además resulta indispensable para materializar un
fin esencial del Estado, la jurisprudencia lo ha encontrado autorizado.
En otros términos, el artículo 355 Constitucional no sólo encuentra ex-
cepción en materia de subsidios al amparo del artículo 368 de la CP,
relativo a los servicios públicos domiciliarios, sino que también existen
otros supuestos que permiten que se otorguen subsidios, toda vez que
aquella prohibición de los auxilios y donaciones no entraña el descono-
cimiento de los fines propios del Estado Social de Derecho en tanto di-
chas asignaciones presupuestales vía subsidio en definitiva contribuyen
831 Cita original n.º 4: Que existían bajo otra denominación con anterioridad a la Reforma
Constitucional de 1968, como que el texto original de la Constitución de 1886 los au-
torizaba en el artículo 78 numeral 5º en consonancia con el 76.18 y el 76.20 eiusdem,
y que luego fue objeto de regulación especial en la enmienda de 1945. Así lo ponen
de presente los hacendistas Trujillo Alfaro y Plazas Vega (TRUJILLO ALFARO, Jorge
Luis, Presupuesto: Una aproximación desde la planeación y el gasto público, Colec-
ción Textos de Jurisprudencia, Colegio Mayor del Rosario, Bogotá, 2007, p. 50 y ss. y
PLAZAS VEGA, Mauricio, Derecho de la Hacienda Pública y Derecho Tributario, Tomo
I Derecho de la Hacienda Pública, Ed. Temis, Segunda ed., Bogotá, 2006, p. 338 y ss.)
832 Cita original n.º 5: NIETO ROA, Luis Guillermo et al., Control a los auxilios parlamen-
tarios, Proyecto de Acto Legislativo de vigencia inmediata, en GACETA DE LA ASAM-
BLEA NACIONAL CONSTITUYENTE, No. 77, 20 de mayo de 1991, p. 11 y 12.
408
VIII. Otros asuntos
al cumplimiento de múltiples preceptos constitucionales que sintetizan

deberes públicos del Estado.
Así lo reconoció la Corte Constitucional, por ejemplo, en punto de la polí-
tica estatal de fomento de la investigación y la transferencia de tecnología
(CP art. 65), la cual -a juicio de esa Corporación- puede traducirse en
apoyos no compensados de orden económico a entes y personas priva-
das833; lo mismo que en el caso de la concesión de subsidios en favor de
los pequeños productores sobre las cuotas de recuperación de inversio-
nes de los proyectos públicos de adecuación de tierras.834 En sentido
similar se pronunció la Sala de Consulta de esta Corporación respecto
de ayudas a personas naturales de las comunidades negras, al estimar
que lo dispuesto en el inciso primero del artículo 355 de la Constitución
de 1991 no ha hecho desaparecer la política de fomento del Estado a la
actividad particular.835
Condenas judiciales. Clasificación
Auto: Consejo de Estado. Sección Cuarta

Fecha: 24/11/2017
Radicado: 05001-23-31-000-2005-06730-02(22599)
Ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto
Fecha: 26/09/1990
Radicado: 369
Al respecto, el Despacho considera que no le asiste razón a la parte de-
mandante, pues esta Corporación en la sentencia de segunda instancia
profirió una condena en concreto, toda vez que además de ordenar al mu-
nicipio de Medellín la devolución de un valor específico al contribuyente
($824.332.377), también estableció los parámetros sobre los cuales se
deben liquidar los intereses corrientes y moratorios.
833 Cita original n.º 10: CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C-506 de 1994 M.P. Morón
Díaz.
834 Cita original n.º 11: CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C 205 de 1995 M.P. Cifuen-
tes Muñoz.
835 Cita original n.º 12: CONSEJO DE ESTADO, SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL,
Concepto 800 de 1996, CP Henao Hidrón. En sentido similar Concepto 504 de
409
Por tanto, si bien en la sentencia de segunda instancia no se determinó

una cantidad específica respecto a los intereses, lo cierto es que tal cir-
cunstancia no le quita el carácter de condena en concreto, en tanto que el
valor de los mismos es cuantificable al haberse indicado la tasa aplicable
y el lapso en que deben ser calculados.
Así lo ha precisado la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corpora-
ción en providencia del 26 de septiembre de 1990836:
“Las condenas se pronuncian in genere o se dictan en concreto.
Las primeras obedecen al hecho de que en el proceso, aunque
aparece acreditada la existencia del perjuicio o daño, no se
halla probada la cuantía o monto de la indemnización corres-
pondiente. En este tipo de condenas se da una insuficiencia
probatoria sobre el último extremo, que deberá suplirse duran-
te el trámite posterior.
Las condenas en concreto pueden asumir dos formas, igual-
mente válidas, así: a) La sentencia fija un monto determina-
do por concepto de perjuicios; por ejemplo, condena a pagar
$ 1’000.000.oo; y b) La sentencia no fija suma determinada,
pero la hace determinable, bien porque en la misma se dan en
forma precisa o inequívoca los factores para esa determina-
ción, de tal manera que su aplicación no requiere de un pro-
cedimiento judicial subsiguiente, con debate probatorio para
el efecto; o bien, porque los elementos para esa determinación
están fijados en la Ley (…)”
De esta forma, para el Despacho es claro que la sentencia proferida por

esta Corporación contiene una condena en concreto, toda vez que los in-
tereses corrientes y moratorios allí reconocidos son susceptibles de ser
cuantificados al haberse señalado los lineamientos para su determinación.
Condenas judiciales.
Reglas para solicitar el pago

Fecha: 24/05/2018
Radicado: 25000-23-41-000-2016-02463-01
Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés
836 Cita original n.º 1: C.P. Jaime Paredes Tamayo, radicación No. 369.
410
VIII. Otros asuntos

Fecha: 29/04/2014
Radicado: 2184
En relación con el momento en que se deben reconocer intereses con oca-
sión de las condenas al Estado, la Corte Constitucional en la Sentencia
C- 188 de 1999837, señaló:
“[…] el momento en el cual principia a aplicarse el interés de
mora depende del plazo con que cuente la entidad pública obli-
gada, para efectuar el pago. Así, en el caso de la conciliación,
se pagarán intereses comerciales durante el término que en
ella se haya pactado y, vencido éste, a partir del primer día de
retardo, se pagarán intereses de mora. En cuanto al artículo
177 del Código Contencioso Administrativo, a menos que la
sentencia que impone la condena señale un plazo para
el pago -evento en el cual, dentro del mismo se pagarán
intereses comerciales-, los intereses moratorios se cau-
san a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia
[…].
[…]”. (resalta la Sala)
En tal sentido, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Esta-

do, con ponencia del Magistrado Álvaro Namén Vargas838, precisó
“[…]
La regulación de las finanzas públicas impone la necesidad
de organizar el pago de las sentencias de manera ordenada,
ágil y con respeto de los derechos de los beneficiarios. Así, de
conformidad con la citada norma y las demás analizadas de la
Ley 1437 de 2011, el cumplimiento de una condena o concilia-
837 Cita original n.º 5: Corte Constitucional, Expediente D-2191. 24 de marzo de 1999,
Magistrado Ponente Dr. José Gregorio Hernández Galindo, Demanda de inconstitucio-
nalidad contra el artículo 72 (parcial) de la Ley 446 de 1998, Demandantes: Ana Maria
Acosta, Juliana Gomez, Cristina Trujillo, Adriana Gomez, Catalina Rozo Y Claudia
Ochoa.
838 Cita original n.º 6: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Magistrado
Ponente Dr. Álvaro Namén Vargas, 29 de abril de 2014, Radicación interna: 2184,
Número Único: 11001-03-06-000-2013-00517-00, Referencia: Ley 1437 de 2011. Ré-
gimen de transición y vigencia -pago de sentencias judiciales-, artículos 192, 195 y
308.
411
ción que implique el pago de una suma de dinero, está sujeto

a lo siguiente:
(i) Ejecutoriada la respectiva providencia, los beneficia-
rios deberán presentar la solicitud de pago correspon-
diente a la entidad responsable para hacerla efectiva.
(ii) La entidad pública tiene el término de diez (10) meses (inc.
2., art. 192 Ley 1437 de 2011) para el pago de las sentencias
condenatorias en firmes (a menos que esta señale un plazo
diferente), o el término pactado para el pago de los acuerdos
conciliatorios, según el caso; y luego de fenecidos estos pla-
zos, podrá el acreedor beneficiario exigir su monto más
los intereses generados mediante juicio ejecutivo según
el artículo 299 del nuevo Código, sin perjuicio de optar
en su recaudo por el procedimiento de cumplimiento de
que trata el artículo 298 ibídem, una vez se cumplan los
presupuestos fijados en esta última disposición.
(iii) Para su pago, la entidad en un plazo máximo de diez (10)
días contados a partir de la respectiva ejecutoria de la provi-
dencia que imponga o liquide la condena o aprueba la concilia-
ción, requerirá al Fondo de Contingencias el giro de los recur-
sos correspondientes, el cual lo hará en menor tiempo posible.
iv) La entidad obligada deberá realizar el pago efectivo de la
condena al beneficiario dentro de los cinco (5) días siguientes
a la recepción de los recursos.
[…]
Por consiguiente, a la luz de las reglas de las obligaciones y
de la dinámica propia de la institución de la mora de las pres-
taciones, la Ley 1437 de 2011, en particular lo dispuesto en
el numeral 4 del artículo 195, en concordancia con el inciso
segundo del artículo 192 ibídem, es aplicable en materia de
reconocimiento y liquidación de intereses moratorios, a
partir de la ejecutoria de la respectiva decisión judicial,
a la tasa DTF o a la tasa comercial, según el período de
la mora, cuando una entidad estatal deba dar cumplimiento
a una sentencia o conciliación proferida con posterioridad a su
entrada en vigencia (julio 2 de 2012), pero cuya demanda fue
interpuesta con anterioridad a esta fecha.
[…]”. (resalta la Sala)
412
VIII. Otros asuntos
Así las cosas, una vez vencido el plazo para el pago de una condena sin
que la entidad obligada haya dado cumplimiento a la sentencia, el be-
neficiario podrá exigir el respectivo pago, más los intereses generados,
requiriendo directamente a la entidad o a través del proceso ejecutivo
regulado en los artículo [sic] 297 y ss. del CPACA.
Derecho al debido proceso.

Alcance y efectos
Sentencia: Consejo de Estado, Sección Segunda

Fecha: 22/03/2012
Radicado: 11001-03-25-000-1999-00145-01(2395-99)
000-2005-00233-00(9904-05)
Fecha: 11/09/2003
Radicado: 1527
El derecho de defensa se garantiza permitiéndole al interesado que pueda
ser oído, es decir, que pueda hacer valer sus propias razones y argumen-
tos, impugnar las decisiones, pedir pruebas, controvertirlas, contrade-
cirlas y que se valoren aquellas que le son favorables, que se sigan las
reglas y etapas procesales previas a cualquier decisión. Al respecto esta
Corporación839 ha señalado:
“El artículo 29 de la Constitución reglamenta el derecho fun-
damental al debido proceso, de manera más prolija que como
lo hacía el artículo 26 de la Constitución de 1886, si se tiene
en cuenta que los principios que lo informan no pueden ser, en
ningún caso, suspendidos durante la vigencia de los estados
de excepción, según lo ordenan los artículos 93 y 214 de la ac-
tual Carta. La norma en cita prescribe, entre otras cuestiones,
que el debido proceso: a) se aplica a toda clase de actuaciones
Ponente Flavio Augusto Rodríguez Arce, 11 de septiembre de 2.003, Número Interno
1527, Actor: Ministerio de Interior y de Justicia.
413
judiciales y administrativas; b) el juzgamiento se debe hacer

conforme a las leyes preexistentes; c) el juzgamiento se debe
hacer ante juez o tribunal competente; d) con observancia de la
plenitud de las formas propias de cada juicio; e) se cumple sin
dilaciones injustificadas; f) da la posibilidad de solicitar prue-
bas y de controvertir las que se alleguen en contra; g) es nula
de pleno derecho la prueba obtenida con violación del debido
proceso; h) posibilita la impugnación de sentencias, y i) prohí-
be el juzgamiento dos veces por el mismo hecho. De esta mane-
ra, el debido proceso se puede violar, por ejemplo, si se imparte
a la demanda un trámite distinto al que corresponda; no se
notifica en debida forma al demandado o a su representante
el auto admisorio de la demanda; se incumplen los términos;
se pretermite la posibilidad de pedir pruebas o se rechazan los
recursos sin justificación alguna.”
Las pruebas constituyen el derecho de las partes que acuden a un pro-

ceso y principalmente el fundamento de toda pretensión u oposición, en
tanto corresponde a la parte actora probar los fundamentos de hecho de
su demanda y a la parte demandada los de su excepción o defensa, de
donde se erige la realidad jurídica de las partes frente a la Ley, proporcio-
nando al juez o funcionario certeza a la hora de fallar.
Derechos adquiridos y meras expectativas.

Diferencias

Administrativo
Fecha: 03/09/2013
Radicado: 17001-33-31-001-2009-01566-01(IJ)
Ponente: Mauricio Fajardo Gómez
Fecha: 08/07/1996
Radicado: 829
En línea con lo anterior, la Sala de Consulta y Servicio Civil, también ha
considerado:
“1.3 Derechos adquiridos. Por derecho adquirido, conocido
también como situación jurídica concreta o subjetiva, han en-
414
VIII. Otros asuntos
tendido la jurisprudencia y la doctrina aquel derecho creado y

definido bajo el imperio de una ley, que por lo mismo ha ingre-
sado y forma parte del patrimonio de una persona.
Como mera expectativa, igualmente denominada situación jurí-
dica abstracta u objetiva, se ha considerado aquella situación
en la cual el texto legal que la ha creado aún no ha concretado
o definido sus efectos en favor o en contra de una persona.
Estas dos nociones son opuestas. Mientras una nueva ley no
puede vulnerar o desconocer los derechos adquiridos con arre-
glo a la anterior, las meras expectativas o esperanzas de lo-
grar los efectos de un texto legal pueden resultar fallidas o
pospuestas, en virtud de una modificación que ordene discre-
cionalmente el legislador.
Así se ha interpretado el artículo 58 de la Carta Política que
garantiza los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civi-
les, al señalar que no pueden ser desconocidos ni vulnerados
por leyes posteriores. Precisamente la Corte Constitucional, en
sentencia C - 168 de 1995, fija el sentido y alcance de esta
norma después de un detallado análisis de la doctrina y la ju-
risprudencia de la Corte Suprema de Justicia y de esa misma
Corporación”840.
Derechos registrales. Naturaleza jurídica

Fecha: 14/12/2009
Radicado: 11001-03-24-000-2004-00080-01
Fecha: 18/12/1997
Radicado: 1058
De las normas señaladas como violadas, advierte la Sala que, a juicio del
actor, solicitar a las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos el nú-
mero de matrícula inmobiliaria de un bien inmueble del cual se desea obte-
ner certificado de libertad y tradición, equivale a elevar una petición verbal
840 Cita original n.º 56: Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto de 8 de julio de 1996,
exp. 829. M.P. César Hoyos Salazar.
415
de información y, teniendo en cuenta que se trata de un derecho de rango

fundamental, sólo el Congreso puede reglamentarlo mediante Ley Estatu-
taria.
Antes bien, como se desprende de la parte motiva del Decreto 1428 de
2000 y de su artículo 11, los $500 pesos cobrados a quienes requieren
una constancia del número de matrícula inmobiliaria de un inmueble, res-
ponden a derechos registrales que, de conformidad con concepto rendido
por la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación841, “(…) son
considerados como una tasa administrativa que se cobra por la prestación
del servicio público”.
En ese sentido, no es cierto que el Presidente haya excedido los poderes
reglamentarios conferidos por el artículo 189-11 de la Carta Política, dado
que, como se dijo, (i) el Decreto 1428 de 2000 no reglamentó ningún dere-
cho fundamental; luego tampoco puede predicarse la violación del artículo
152-a constitucional ya que, además, (ii) el Gobierno está plenamente fa-
cultado para fijar tasas por concepto de la función registral.
Derogación de las normas.

Modalidades

Fecha: 25/11/2004
Radicado: 11001-03-27-000-2003-0087-01(14295)
000-2003-00116-01(15679) / Sentencia del
19/02/2009. Rad. 11001-03-25-000-2006-00062-
00(1181-06)
Fecha: 17/10/1995
Radicado: 730
De acuerdo con los artículos 71 y 72 del Código Civil, la derogación de las
normas es expresa cuando la nueva norma dice que deroga la antigua y
841 Cita original n.º 1: Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado M.P César
Hoyos Salazar. Sentencia de 18 de diciembre de 1997. Número de Radicación 1058
416
VIII. Otros asuntos
es tácita cuando contiene disposiciones incompatibles o que no pueden

conciliarse con la ley anterior, o porque regula íntegramente el tema al
que se refería la norma pretérita842.
(...)
Por las anteriores razones, la Sala concluye que no hubo derogatoria ex-
presa ni tácita del artículo 5° del Decreto 3750 de 1986 por el artículo 15
de la Ley 788 de 2002, por tanto la interpretación que hizo la Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales en ese sentido, dentro del Concepto
039171 del 8 de julio de 2003, quebrantó las normas superiores sobre
interpretación y las relacionadas con la retención en la fuente, que debía
atender.
Excepción de Inconstitucionalidad.
Naturaleza y alcance

Fecha: 23/02/2011
Radicado: 66001-23-31-000-2005-00996-03(17686)
Otra sentencia que cita el el concepto 1956:
000-2004-00779-00(S)
Fecha: 10/09/2009 y 20/05/2010
Ponente: Luis Fernando Álvarez Jaramillo y William
Zambrano Cetina
El Tribunal decidió inaplicar por inconstitucional el inciso segundo del
artículo 706 del Estatuto Tributario por cuanto vulneraba el debido pro-
ceso y el derecho de igualdad del contribuyente frente al Estado, pues,
mediante esa prueba, la Administración prolongaba injustificadamente
un término legal establecido a favor del administrado. Señaló que el de-
recho del contribuyente de que se le definiera su situación jurídica de ca-
rácter fiscal no podía quedar indefinidamente sujeto a una investigación
842 Cita original n.º 2: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 730
del 17 de octubre de 1995. M.P. Cesar Hoyos Salazar. Levantada la reserva mediante
Auto del 6 de marzo de 2000.
417
de sus movimientos económicos, a merced de la inactividad de la Admi-

nistración; de manera que el alcance de la prueba de modificar un tér-
mino de esa naturaleza no era razonable ni proporcional. Por lo anterior,
consideró que la liquidación privada había adquirido firmeza, porque la
inspección tributaria decretada no tuvo efecto por la inconstitucionalidad
de la norma que consagraba la suspensión.
Pues bien, a juicio de la Sala el Tribunal no debió tomar la decisión de
aplicar la excepción de inconstitucionalidad en relación con el artículo
706 del Estatuto Tributario, por cuanto no se advierte una incompati-
bilidad visible e indiscutible con las normas constitucionales señaladas,
que obligue a preferir el precepto constitucional, en razón de su carácter
fundante de todo el ordenamiento jurídico, como lo ha señalado la Cor-
poración843.
El artículo 706 del Estatuto Tributario dispone que “El término para no-
tificar el requerimiento especial se suspenderá: Cuando se practique ins-
pección tributaria de oficio, por el término de tres meses contados a partir
de la notificación del auto que la decrete. Cuando se practique inspección
tributaria a solicitud del contribuyente, responsable, agente retenedor o
declarante, mientras dure la inspección. También se suspenderá el térmi-
no para la notificación del requerimiento especial, durante el mes siguiente
a la notificación del emplazamiento para corregir”.
La excepción de inconstitucionalidad tiene su origen en el artículo 4
de la Constitución Política cuando ordena: “La Constitución es norma
de normas – En todo caso de inconstitucionalidad entre la Constitución
y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitu-
cionales”. Esta norma, constitucional además, es concordante con lo
dispuesto por los artículos 9° de la Ley 153 de 1887844 y 5 de la Ley 57
del mismo año845.
Como lo ha señalado la Sala, cuando se invoca la enunciada excepción,
los argumentos deben estar encaminados a evidenciar que una ley, que ha
sido utilizada en el proceso que se discute, es contraria a la Constitución
843 Cita original n.º 4: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Conceptos
1956 de 2009 y 1999 de 2010.
844 Cita original n.º 5: Art. 9 Ley 153: La constitución es ley reformatoria y derogatoria de
la legislación preexistente, toda disposición legal anterior a la Constitución y que sea
claramente contraria a su letra o a su espíritu, se desechará como insubsistente.”
845 Cita original n.º 6: Art. 5 Ley 57 de 1887: “Cuando haya incompatibilidad entre una
disposición constitucional y una legal, preferirá aquella.”
418
VIII. Otros asuntos
Política, para lograr que se inaplique en el fallo que se profiera, sin afectar
su vigencia general, es decir, con efectos únicamente inter-partes846.
Fecha: 28/03/2019
Radicado: 15001-23-33-000-2003-00605-01(0288-
15) CE-AUJ2-005-19
Fecha: 13/10/1992
Radicado: 464
68. Sobre la naturaleza de la excepción de inconstitucionalidad, esta Cor-
poración, Sala de Consulta y Servicio Civil, señaló lo siguiente en concep-
to del 13 de octubre de 1992:
[…] La excepción de inconstitucionalidad, prescrita por el ar-
tículo 4o. de la Constitución - 215 de la anterior Carta Polí-
tica - consiste en la inaplicación que hace un funcionario u
órgano administrativo o judicial, de la disposición aplicable
al caso, por considerarla inconstitucional para proferir su
decisión con fundamento en la Constitución. La disposición
inaplicada subsiste pero en el caso específico, es reemplaza-
da por la de carácter constitucional. Por consiguiente, la ex-
cepción de inconstitucionalidad es un criterio de hermenéu-
tica jurídica que permite al funcionario u órgano, judicial o
administrativo, preferir una disposición constitucional sobre
otra posterior de inferior jerarquía para proferir su decisión
en un caso determinado […]847.
69. En armonía con ello, es preciso señalar que el requisito legal que con-
diciona a una determinada cuantía el derecho que tienen las personas de
acudir a la jurisdicción para que, a través del recurso extraordinario de
unificación de jurisprudencia, se les aplique el precedente judicial y sus
casos sean fallados atendiendo a criterios uniformes e iguales, socava el
derecho constitucional y fundamental de acceso a la administración de
justicia o tutela judicial efectiva, último que sumado a principios como
846 Cita original n.º 7: Sentencia del 26 de octubre de 2009, Exp. 16718, C.P. Dra. Martha
Teresa Briceño de Valencia.
847 Cita original n.º 64: Concepto del 13 de octubre de 1992; Consejo de Estado, Sala de
Consulta y Servicio Civil; actor: Departamento Administrativo del Servicio Civil radica-
ción 464.
419
la igualdad, la seguridad jurídica y la confianza legítima, cuyo amparo

deviene del texto superior y de instrumentos normativos internacionales
incorporados al orden interno, impone que, en la pugna con principios
como la libertad de configuración normativa del legislador, la balanza
se incline a favor del primero, siendo procedente remover los obstáculos
que, por resultar excesivos, impiden su plena realización.
Fondos mutuos de inversión.


Fecha: 23/06/2005
Radicado: 25000-23-27-000-1999-00765-01(13781)
Fecha: 31/03/1996
Radicado: 796
Debe la Sala determinar si se ajustan o no a derecho los actos adminis-
trativos por los cuales el Distrito Capital negó al actor la devolución de las
sumas pagadas por concepto del impuesto de industria y comercio por
los años gravables 1995 a 1997. Para el efecto y con base en el recurso
de apelación interpuesto por la parte demandada, la Sala analizará si el
fondo mutuo de ahorro e inversión FONTRATEL es o no sujeto pasivo del
impuesto de industria y comercio en el Distrito Capital.
Pues bien, los fondos mutuos de inversión son personas jurídicas de
derecho privado, sin ánimo de lucro848 que se constituyen por el acuerdo
entre la empresa y los trabajadores, con una contribución de aquélla y
con los aportes de éstos (artículos 1 y 2 del Decreto 1705 de 1985), con
el fin de que sus afiliados obtengan planes de ahorro, rendimientos y be-
neficios (artículos 3 a 8 ibídem y Decreto 739 de 1990).
Las inversiones que pueden realizar los fondos mutuos de inversión son
las expresamente autorizadas por las normas legales. Así, el Decreto
2514 de 1987 permite a dichos fondos, entre otras inversiones, las si-
guientes: en acciones y bonos inscritos en Bolsa, en valores emitidos por
la Nación y entidades territoriales, en depósitos a término, préstamos a
848 Cita original n.º 1: Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 796 de 31 de marzo de
1996, Consejero Ponente, doctor Roberto Suárez Franco.
420
VIII. Otros asuntos
sus afiliados y fondos de valores. Por su parte, el artículo 39 del Decreto

692 de 1994 prevé que los mencionados fondos pueden intervenir en la
constitución o ser socios de sociedades administradoras de fondos de
pensiones.
Informe administrativo por muerte.


Fecha: 08/04/2010
Radicado: 25000-23-25-000-2002-10683-01(0816-
09)
000-2003-01734-01(1309-09) / Sentencia del
5/07/2012. Rad. 13001-23-31-000-2004-00256-
11001-03-24-000-2013-00381-00(3675-14) / Sen-
tencia del 25/05/2017. Rad. 08001-23-31-000-
2008-00638-01(2731-14)
Fecha: 04/06/1992 y 22/04/2004
Ponente: Jaime Betancur Cuartas /Gustavo Apon-
te Santos
Así las cosas, observa la Sala que la Resolución No. 04027 de 13 de no-
viembre de 2001, por sí sola no crea modifica o extingue situación jurídi-
ca alguna a favor de la parte demandante. En efecto, la citada resolución
al modificar el informe administrativo de la muerte del Sargento Urrego,
simplemente definió la calificación de las circunstancias de tiempo, modo
y lugar en que ocurrió su muerte, esto es, suministró una información
que posteriormente fue tenida en cuenta por la Subdirección General de
la Policía Nacional al momento de expedir la Resolución No. 00245 de 28
de febrero de 2002, mediante la cual se le reconoció a sus beneficiaros
una serie de prestaciones económicas y se negó la solicitud de ascenso
póstumo.
421
Bajo estos supuestos, la Resolución No. 04027 de 2001 no tiene el ca-

rácter de acto administrativo definitivo sino el de acto preparatorio, en la
medida en que no puso fin a la situación administrativa que siguió a la
muerte del Sargento Primero Urrego Rodríguez por el contrario, facilitó
con posterioridad la expedición de varios actos administrativos que si tie-
nen el carácter de definitivos849. Tal circunstancia es corroborada, en el
caso concreto, por el numeral segundo del informe administrativo de 24
de septiembre de 2001, el cual ordena el envío del citado informe al Área
de Prestaciones Sociales de la Policía Nacional para que haga parte del
expediente prestacional de Sargento Primero Urrego Rodríguez (fl. 12).
De acuerdo con la tesis antes expuesta, en punto de los actos que contie-
nen los informes de calificación por muerte de los miembros de la Fuer-
zas Militares, resulta pertinente citar el concepto No. 1558 de la Sala
de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación, con ponencia del Dr.
Gustavo Aponte Santos850:
“El Informe Administrativo por Muerte es un acto administra-
tivo preparatorio, en la medida en que no pone fin a la actua-
ción, pero dado que define una calificación de la modalidad de
la muerte, aporta información que debe ser tenida en cuenta al
momento de expedir el acto definitivo, la resolución de recono-
cimiento a los deudos de las prestaciones correspondientes.”.
(…).
Teniendo en cuenta, que como quedó dicho, la Resolución No. 04027 de

13 de noviembre de 2001 no es un acto administrativo definitivo sino un
acto preparatorio, no le asiste la razón a la demandante cuando sostiene
que la falta de notificación de dicho acto vulneró su derecho de defensa,
al no poder controvertirlo mediante la vía gubernativa, toda vez que, se-
gún lo dispuesto por los artículos 49 y 50851 el Código Contencioso Admi-
nistrativo los recursos de la vía gubernativa proceden únicamente contra
849 Cita original n.º 1: Resolución No. 00245 de 28 de febrero de 2002, por la cual el
Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, mediante la cual se le reconoce a la
demandante en su condición de cónyuge supersite [sic] del Sargento Primero Urrego
Rodríguez una prestación pensional y auxilio de cesantías y el Oficio No. 7234 GRU-
SO-9763 de 16 de julio de 2002 por el cual se negó la solicitud de ascenso póstumo
del citado Sargento Primero (fls. 8 a 11 y 14).
850 Cita original n.º 2: Al respecto, puede verse también el concepto de la Sala de Consulta
y Servicio Civil n.º 448. M.P. Jaime Betancur Cuartas.
851 Cita original n.º 4: “ARTICULO 49. IMPROCEDENCIA. No habrá recurso contra los actos
de carácter general, ni contra los de trámite, preparatorios, o de ejecución excepto en los
casos previstos en norma expresa.
422
VIII. Otros asuntos
los actos que ponen fin a las actuaciones administrativas, y no contra los
actos preparatorios como lo pretende la demandante en este caso.
Instituciones religiosas.
Personería jurídica

Fecha: 23/04/2009
Radicado: 25000-23-27-000-2005-00562-01(16783)
Fecha: 05/10/1994
Radicado: 641
Las entidades que requieren de la personería jurídica especial, son aqué-
llas que realizan prácticas o cultos religiosos como las iglesias (Congre-
gación de los fieles cristianos en virtud del bautismo)852 o Confesiones
religiosas (Credo religioso y conjunto de personas que lo profesan)853 o
aquellas, que aunque no realizan este tipo de actividades, sí imparten
una formación religiosa u ofrecen atención de este tipo en diferentes
campos de la sociedad (docencia, salud, etc.), como el caso de la asocia-
ción de ministros.
Diferentes de estas entidades son las asociaciones o fundaciones de ca-
rácter religioso que tiene por objeto prestar actividades de beneficencia,
educación o salud, que no están organizadas con una jerarquía ecle-
siástica, ni realizan rituales, pero que con fundamento en los valores y
reglas de la religión o influidos por una creencia religiosa tienen por fin
servir a la comunidad menos favorecida y procurar su beneficio sin con-
traprestación alguna. Estas entidades se rigen por el derecho civil y el
reconocimiento de la personería jurídica no se le atribuye al Ministerio de
Gobierno, como erróneamente lo concluyó la DIAN.
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en Concepto
641 de 5 de octubre de 1994, absolvió algunas consultas del Ministerio
ARTICULO 50. RECURSOS EN LA VIA GUBERNATIVA. Por regla general, contra los
actos que pongan fin a las actuaciones administrativas (…).”.
852 Cita original n.º 4: Diccionario de la Lengua Española Vigésima Primera Edición.
853 Cita original n.º 5: Ibídem.
423
de Gobierno en relación con el reconocimiento de la personería jurídica

de las iglesias, confesiones y denominaciones religiosas, sus federacio-
nes y confederaciones, toda vez que el parágrafo del artículo 9, transcri-
to, permite que tales entidades pueden conservar o adquirir personería
jurídica de derecho privado. Además, se preguntó que si era deber del
Ministerio de Gobierno inscribir en el Registro Público de Entidades Reli-
giosas, a las organizaciones de este orden que tengan personería jurídica
de derecho privado. A lo cual precisó:
“I) Que la Ley 133 de 1994 atribuye al Ministerio de Gobier-
no la competencia para reconocer personería jurídica a las
iglesias y confesiones religiosas, lo mismo que a las federa-
ciones y confederaciones y a las asociaciones de ministros.
Este reconocimiento de personería jurídica es diferente del
que efectúan el Ministerio de Justicia y otros organismos del
Estado a las entidades religiosas con el carácter de asociacio-
nes Y fundaciones, por que éstas tienen por objeto principal
la prestación de servicios como la salud, la educación y la
beneficencia.
II) Que las entidades religiosas constituidas como asociacio-
nes y fundaciones pueden conservar o adquirir la personería
jurídica de derecho privado con arreglo a las disposiciones
generales del derecho civil.
III) Que las iglesias y confesiones religiosas que pretendan
ejercer válidamente la dirección espiritual de sus fieles, cu-
yas actuaciones, además, tengan efectos jurídicos frente al
Estado, deben solicitar el reconocimiento de su personería
jurídica ante el Ministerio de Gobierno.
[…]
V) Que el Registro Público de entidades religiosas funcionará
en el Ministerio de Gobierno y en él se inscribirán de oficio
las entidades religiosas a las cuales dicho Ministerio les reco-
nozca la personería jurídica.
VI) Que para el reconocimiento de la personería jurídica de
las entidades religiosas deben exigirse los requisitos seña-
lados en el inciso segundo, del artículo 9o. de la Ley 133 de
1994, relativos a su fundación o establecimiento, denomina-
ción e identificación y copia de los estatutos en los que se
señalen sus fines religiosos, el régimen de funcionamiento,
424
VIII. Otros asuntos
su esquema de organización, con indicación de los órganos

representativos, las funciones y la forma de designarlos.
Vll) Que las iglesias y confesiones religiosas con personería
jurídica pueden celebrar matrimonios y declarar la nulidad
de los mismos de conformidad con sus cánones y las reglas
previstas en sus estatutos, actuaciones que según la misma
ley tendrán efectos civiles […]”.
De acuerdo con lo anterior, no es acertado que la DIAN pretenda extender
el reconocimiento de la personería especial de que trata el artículo 9 de
la Ley 133 de 1994, a asociaciones de carácter religioso, porque, como
se precisó, éste sólo está previsto para iglesias, confesiones y denomina-
ciones religiosas, sus federaciones y confederaciones y asociaciones de
ministros, entidades de naturaleza y objeto diferente al de una asociación
religiosa.
Interés bancario corriente. Concepto

Fecha: 10/09/2009
Radicado: 11001-03-27-000-2007-00006-00(16399)
Fecha: 05/07/2000
Radicado: 1276
Con fundamento en el artículo 305 del Código Penal, la tasa de usura es
el resultado de multiplicar el interés bancario corriente por uno punto
cinco (1.5). A su vez, el interés bancario corriente, es el aplicado por las
entidades crediticias en sus operaciones de crédito en una plaza, durante
un lapso determinado y corresponde “al interés promedio cobrado como
práctica general, uniforme y pública en cuanto al pacto de intereses en el
crédito ordinario otorgado por los establecimientos bancarios”854.
Por su parte, el Decreto 519 de 2007 asignó a la Superintendencia Fi-
nanciera de Colombia la función de certificar el interés bancario corriente
correspondiente a las modalidades de microcrédito, crédito de consumo y
854 Cita original n.º 13: Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto 1276 de 5 de julio
2000.
425
ordinario (artículo 1). La misma norma señala que las tasas certificadas
deben expresarse en términos efectivos anuales y rigen por el período
correspondiente, previa publicación del acto administrativo.
El artículo 3 del Decreto 519 de 2007 dispone que en los eventos en que
los intereses se encuentren definidos en la ley o el contrato en función
del interés bancario corriente, tales como los intereses de mora que se
deban por concepto de tributos, obligaciones parafiscales u obligacio-
nes mercantiles de carácter dinerario diferentes de las provenientes de
las operaciones activas de crédito, “únicamente deberá tenerse en cuenta
el interés bancario corriente certificado para el crédito de consumo y
ordinario”.
Juntas médicas laborales.

Plazo para impugnar dictámenes

Fecha: 21/11/2011
Radicado: 13001-23-31-000-2003-00315-01(1188-08)
Fecha: 22/04/2004
Radicado: 1558
Luego del anterior análisis es pertinente traer a colación las condiciones
que la Ley impone a los actores que se conjugan en la convocatoria del
Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, para lo cual
es necesario relacionar el siguiente articulado del Decreto Ley 094 de
1989855.
“Artículo 25º. - Tribunal Médico - Laboral de Revisión Militar y
de Policía. El Tribunal Médico - Laboral y de revisión, es
la misma autoridad en materia Médico - Militar y policial. Como
tal conoce en última instancia de las reclamaciones que surjan
contra las decisiones de las Juntas Médico - Laborales.
855 Cita original n.º 3: “por el cual se reforma el estatuto de la capacidad sicofísica, incapa-
cidades, invalideces e indemnizaciones del personal de Oficiales y Suboficiales de las
Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, soldados, grumetes, agentes, alumnos de las
Escuelas de Formación y Personal Civil del Ministerio de Defensa y Policía Nacional”,
426
VIII. Otros asuntos
En consecuencia podrá aclarar, ratificar, modificar, o revocar

tales decisiones.
También conocerá el Tribunal de las modificaciones que pudie-
ren registrarse en las lesiones o afecciones ya calificadas por
una Junta Médico - Laboral, cuando la persona haya continua-
do en servicio activo.
Parágrafo. En casos excepcionales podrá el Tribunal disponer
la práctica de nuevos exámenes sicofísicos.”
Como se lee, esta disposición determina la procedibilidad de convocatoria

a Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía como última
instancia de las reclamaciones que surjan contra las decisiones de las
Juntas Médico Laborales quienes podrán, aclararlas, ratificarlas, modifi-
carlas, o revocarlas.
Por su parte el artículo 27 ibídem dispone:
“Artículo 27º. - Convocatoria del Tribunal Médico - Laboral de
Revisión Militar y de Policía. La convocatoria del Tribunal Mé-
dico se hace por orden del comandante General de las Fuerzas
Militares, Director General de la Policía Nacional o Secretario
General del Ministerio de Defensa, según el caso, a solicitud
escrita por el interesado o de la respectiva Dirección de Sani-
dad.”
Nótese que la convocatoria se ordena por las máximas autoridades mili-

tares y de Policía o por el Secretario General del Ministerio de Defensa,
pero por “(…) solicitud escrita por el interesado o de la respectiva Direc-
ción de Sanidad” (resalta la Sala.)
(…).
En este momento es del caso traer a colación el concepto emitido por la
Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado ante una consulta
que elevó el señor Ministro de Defensa Nacional y que fue respondida el
22 de abril de 2004, Radicado 1.558. En aquella oportunidad se consul-
tó si el término de cuatro meses regía también para las Direcciones de
Sanidad, respecto de lo cual el órgano consultivo del Gobierno Nacional
respondió:
“Al respecto, la Sala considera que el plazo de cuatro meses
opera también para las Direcciones de Sanidad, porque venci-
do ese término sin que se haya impugnado, deber entenderse
que la decisión de la Junta Médico-Laboral queda en firme y
427
el expediente pasa a liquidación de las prestaciones y expedi-

ción del acto definitivo de reconocimiento, Interpretar que las
Direcciones de Sanidad, por pertenecer a la administración,
puedan tener un plazo abierto, atenta contra los principios de
economía, celeridad, eficacia y seguridad jurídica. Es eviden-
te, a contrario sensu, que tampoco cabe decir que el plazo para
Las Direcciones de Sanidad sea inferior a los cuatro meses
pues si la ley no lo señaló, mal puede hacerlo el intérprete.
Debe concluirse, por tanto, que el único plazo fijado en la ley,
es decir, el de los cuatro meses, cobija tanto al lesionado como
a las Direcciones de Sanidad.”
En ese orden de ideas, la Dirección de Sanidad se encontraba habilitada

para solicitar la convocatoria del Tribunal Médico –Laboral, y buscar con
ella que se analizara en otra instancia la decisión tomada por la Junta
Médica Laboral, luego la presunta vulneración al debido proceso alegada
por la parte actora carece de sustento jurídico. Aunado a lo anterior se
dirá que al estar dentro del término establecido por la normatividad apli-
cable al caso para solicitar la convocatoria del Tribunal Médico Laboral,
no cabe la menor posibilidad de estudiar la violación de los artículos 70
y 73 del C.C.A. que pregona el actor.
Leyes marco. Alcance de los

decretos que las reglamentan

Fecha: 18/06/2009
Radicado: 11001-03-25-000-2004-00041-01(0466-04)
Fecha: 06/04/2000
Radicado: 1255
Las funciones de reformar las leyes y la de derogarlas son propias y ex-
clusivas del Congreso, este únicamente se las puede trasladar al Eje-
cutivo dentro de las condiciones y con los requisitos establecidos en el
artículo 150-10 de la Constitución. Además, la atribución del Presidente
de la República prevista en el artículo 189-16 ibídem, es puramente ad-
ministrativa y, por tanto, tiene de suyo las limitaciones de la Administra-
428
VIII. Otros asuntos
ción, que no puede legislar sino que, por el contrario, se encuentra sujeto
a tales disposiciones.
Para que el Presidente pueda ejercer la función legislativa, necesita que
haya una norma legal previa, en donde se instituyan los principios y re-
glas generales dentro de los cuales deberá producirse su actividad. No se
trata de invocar simplemente el artículo 189-16 de la Constitución, para
que el Presidente de la República pueda modificar la estructura de un
determinado organismo.
De otro lado, tampoco puede sostenerse que, en ejercicio de esa atribu-
ción, le sea dado al Presidente de la República modificar la estructura de
entidades remitiéndose simplemente a la norma contemplada en el artí-
culo 54 de la Ley 489 de 1998 , ya que si así fuera la expedición de ese
precepto legal, significaría la desaparición del numeral 7 del artículo 150
ibídem; se habría trasladado de manera definitiva al Presidente la fun-
ción legislativa, o la compartirían las dos ramas del poder público, lo cual
llevaría a distorsionar el sentido y los propósitos del artículo 189-16 de
la Carta Política, o admitir que una misma facultad fue simultáneamente
entregada por el Constituyente, al Congreso y al Gobierno.
Así las cosas, resulta inconstitucional, en cuanto invade la órbita del
Congreso, el decreto presidencial que, como el acusado, sin una ley que
defina principios y reglas generales, modifique la estructura de una en-
tidad y además, se oponga o contradiga lo dispuesto en la ley mediante
la cual el propio Congreso ya había establecido la estructura correspon-
diente.
En el caso en concreto, si se entiende que la legislación a la cual se refiere
el artículo 189-16 de la Constitución es de la categoría de las denomi-
nadas “Leyes Marco”, debe aplicarse lo expresamente manifestado por el
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, en Concepto del 6
de abril de 2000, (C.P. Dr Augusto Trejos Jaramillo) donde se señaló que
“ los reglamentos proferidos en desarrollo de las leyes marco están subor-
dinados a éstas y, por tanto, su ámbito de regulación se enmarca dentro
de los criterios generales por ella fijados sin que puedan llegar a modificar
o derogar la legislación existente sobre la materia, pues, de hacerlo, inva-
dirían la órbita de competencia del legislador, la que en ningún momento
ha sido trasferida al ejecutivo. De aceptar la tesis de que el gobierno al
entrar a reglamentar las leyes marco puede modificar o derogar la legisla-
ción existente, resultaría irrelevante la expedición de tales leyes y se ajus-
taría más a la técnica jurídica que se concedieran al ejecutivo facultades
extraordinarias.”
429
Dentro de la jerarquía normativa establecida en la Carta Política resulta

claro que, con la salvedad de los decretos legislativos y decretos con
fuerza de ley, todos los demás que expida el Presidente de la República,
incluidos los previstos en el artículo 150-16 de la Constitución, son
normas de rango inferior a las leyes. Por lo que, mal podría aceptarse una
superior categoría en los decretos que se dicten con apoyo en el artículo
189-16 ibídem, o mucho más específicamente con base en el artículo
54 de la Ley 489 de 1998, toda vez que ninguna norma constitucional
les confiere o reconoce ese mayor grado, luego no es posible por esa vía
derogar, modificar, adicionar o sustituir una ley de la República.
Licencia ambiental. Alcance
Sentencia: Consejo de Estado. Sección Primera*856

Fecha: 21/06/2018
Radicado: 25000-23-24-000-2001-01245-02 (ACU-
MULADO 25000-23-24-000-2002-00817-01)
Ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez
Fecha: 29/05/1997
Radicado: 974
A las voces de los conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil del
Consejo de Estado857, la licencia ambiental ampara el cúmulo de activi-
dades necesarias para el desarrollo de los proyectos, lo que incluye la
construcción de obras que sean inherentes a su infraestructura, como
vías de acceso, campamentos para quienes laboran allí, que no requieren
por consiguiente de la obtención de licencia de construcción.
856 *Nota editorial: El proceso 25000-23-24-000-2001-01245-02 (ACUMULADO 25000-

23-24-000-2002-00817-01) fue fallado por la Sección Quinta, de conformidad con el
Acuerdo 357 del 5 de diciembre de 2017, proferido por la Sala Plena del Consejo de
Estado, mediante el cual se suscribió un acuerdo de descongestión entre las Secciones
Primera y Quinta, con el fin de que esta última contribuya a la descongestión de la
primera.
857 Cita original n.º 23: Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de
29 de mayo de 1997. Rad. 974. C.P. Augusto Trejos Jaramillo.
430
VIII. Otros asuntos
Liquidación y disolución
de una persona jurídica. Efectos
Sentencia: Consejo de Estado. Sección Primera*858

Fecha: 12/07/2018
Radicado: 76001-23-31-000-2002-01664-01
Fecha: 23/06/2005
Radicado: 1649
Ponente: Luís Fernando Álvarez Jaramillo
Desde una perspectiva general, la apertura de un proceso liquidatorio,
conlleva entre otras consecuencias; la desvinculación de los administra-
dores, designación de un liquidador, y conformación de la masa liquida-
toria, la cual, constituye prenda general de los acreedores, y garantiza el
pago de las obligaciones a cargo de la entidad en liquidación859.
Frente a lo anterior la Sala de Consulta de Servicio Civil de esta Corpo-
ración, ha señalado:
“El artículo 117 del E.O.S.F, modificado por el artículo 23 de
la ley 510 de 1999 señala entre los efectos de la decisión de
liquidar una entidad del sector, la disolución de la misma y la
formación de la masa de bienes.
La disolución de la persona jurídica, como lo expone la doc-
trina, implica: “(...) el principio del fin de la compañía. (...) La
capacidad de la compañía queda limitada a la celebración de
actos que conduzcan exclusivamente a la liquidación. (...) Así,
pues, es al ente social al que le está vedado efectuar operacio-
858 *Nota editorial: El proceso 76001-23-31-000-2002-01664-01 fue fallado por la Sección

contribuya a la descongestión de la primera.
859 Cita original n.º 28: Concepto construido con base a la Sentencia 11 de febrero del
2010, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Maria Claudia
Rojas Lasso, radicación número: 11001-03-24-000-2006-00129-01; y Sentencia del
25 de febrero de 2000. Expediente 5475.Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso
Administrativo. Sección Primera. C.P. Olga Inés Navarrete Barrero.
431
nes que no estén encaminadas a agotar el proceso liquidato-

rio”.860
La formación de la masa de bienes, genera que éstos ya no
están afectos a la explotación de la actividad económica, sino a
servir de prenda común de los acreedores. Al respecto dispone
el artículo 299 del E.O.S.F.:
“Artículo. 299. — Masa de la liquidación. 1. Masa de la li-
quidación. Integran la masa de la liquidación todos los bienes
actuales y futuros de la entidad intervenida. (...)”.
En concordancia con lo anterior, la capacidad jurídica de las
entidades financieras públicas que se encuentran en procesos
de liquidación, como sucede con la capacidad de cualquier ente
societario se circunscribirá únicamente a los actos necesarios
a la inmediata liquidación –actos necesarios para conformar la
masa y hacer líquidos sus activos y cancelar los pasivos-.861” 862
Si bien el caso particular se rige por la Ley 79 de 1988 “Por la cual se

actualiza la legislación cooperativa”, los efectos del proceso liquidatorio
descritos en el aparte en cita, son similares, toda vez, que se genera la
integración de un conjunto de bienes que respaldan las obligaciones del
ente en liquidación respecto a sus acreedores.
No obstante, existen conceptos excluidos por ley de ese conjunto de bie-
nes, los cuales integran la denominada “no masa”, que tiene como efecto
principal su restitución directa a beneficiarios y por ende no entran
en el orden de graduación de acreencias, dentro del trámite liquidatorio
respecto de la masa.
860 Cita original n.º 29: Reyes Villamizar, Francisco. Disolución y liquidación de Socieda-
des. Ediciones Doctrina y Ley. 1993. Página18.
861 Cita original n.º 30: Código de Comercio. “Artículo. 222. Disuelta la sociedad se procederá
de inmediato a su liquidación. En consecuencia, no podrá iniciar nuevas operaciones en
desarrollo de su objeto y conservará su capacidad jurídica únicamente para los actos
necesarios a la inmediata liquidación. Cualquier operación o acto ajeno a este fin, salvo
los autorizados expresamente por la ley, hará responsables frente a la sociedad, a los
asociados y a terceros, en forma ilimitada y solidaria, al liquidador, y al revisor fiscal
que no se hubiere opuesto. (...).”
862 Cita original n.º 31: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala
de Consulta y de Servicio Civil, sentencia de 23 de junio de 2005, C.P. Luis Fernando
Alvarez Jaramillo. Radicación Número: 1649
432
VIII. Otros asuntos
Loterías. Concepto

Fecha: 2/02/2006
Radicado: 05001-23-24-000-1995-01184-01(6139)
Fecha: 05/02/1996
Radicado: 740
Se concluye:
La iniciativa propuesta en el proyecto con miras a destinar el producto de
las loterías a los Fondos Seccionales de Salud para cubrir gastos de asis-
tencia pública y de dirección no prosperó. Por el contrario, se aprobó que
estos recursos y los de todos los nuevos juegos de suerte y azar queda-
ran en manos de la Nación. La supresión de las modalidades específicas
de loterías y apuestas permanentes existentes evidencia la intención del
legislador de mantener en el articulado la expresión genérica.
Pese a que no existe definición legal para el concepto de «lotería» esta
Corporación, conforme a la normativa aplicable, ha acuñado la siguiente:
«Es una especie de juego de suerte y azar, organizado
y administrado en forma permanente por una entidad
legalmente autorizada para explotarlo, directamente o a través
de un concesionario; entidad que ofrece al público un plan de
premios en dinero para cada sorteo, en cantidad no inferior
a un porcentaje del cincuenta y cuatro por ciento (54%) del
valor de los billetes que componen cada sorteo, y los adjudica
a las personas que tengan, exhiban y entreguen los billetes
o fracciones de billetes numerados, emitidos y vendidos o
colocados por aquella, cuya numeración coincida con la que
en la fecha y hora del sorteo público aparezca como resultado
del azar, en el sistema o mecanismo autorizado para jugar». 863
Esta noción comprende las loterías de resolución instantánea, cuya
explotación quedó comprendida en el monopolio de la Nación a partir del
10 de enero de 1990, fecha en que entró a regir la Ley 10ª.
863 Cita original n.º 11: Concepto de la Sala de Consukta [sic] y Servicio Civil de 5 de
febrero de 1996. C.P. César Hoyos Salazar.
433
Condonación de deudas.
Modo de extinguir las obligaciones

Fecha: 17/07/2008
Radicado: 25000-23-27-000-2002-01011-01(15722)
Ponente: Juan Ángel Palacio Hincapié
Fecha: 03/06/1998
Radicado: 1099
Este punto se contrae a determinar si la condonación de deudas per-
tenecientes a los años 1993 a 1998, se trata de una renta líquida por
“recuperación deducciones” como lo determinó la Administración, o a un
“ingreso extraordinario” como lo solicitó la actora y lo aceptó el Tribunal.
(…)
Los ingresos, conforme dispone el artículo 27 del Estatuto Tributario, se
entienden realizados cuando se perciben efectivamente en dinero o en
especie en forma que equivalgan legalmente a un pago, o por cualquier
otro modo legal de extinción de las obligaciones, tales como la com-
pensación o confusión. Quienes lleven contabilidad por el sistema de
causación deben denunciar los ingresos causados en el año.
Entendiendo entonces, la condonación como un modo de extinguir las
obligaciones, la cual se produce mediante la renuncia gratuita que hace
el acreedor a favor del deudor del derecho de exigir el pago de su crédi-
to864, se tiene que la condonación de las deudas contraídas por el con-
tribuyente desde el año 1993 a 1998 efectuada por el proveedor en la
vigencia fiscal objeto de discusión, constituyen un ingreso extraordinario
causado en el año 1998 período gravable en el cual se efectuó el perdón
de las obligaciones por parte del acreedor, toda vez que no hace parte del
giro ordinario de la actividad del contribuyente.
Ahora bien, toda vez que la Administración de Impuestos pretende consi-
derar el ingreso extraordinario como una recuperación de costos que se
adecua a lo dispuesto en el artículo 195 del ordenamiento tributario, ha
de tenerse en cuenta que dentro del derecho tributario existen figuras se-
864 Cita original n.º 1: Sala de consulta y Servicio Civil, Concepto del 3 de junio de 998
(sic), M.P. Dr. César Hoyos Salazar.
434
VIII. Otros asuntos
gún los cuales la renta líquida es considerada en forma especial, debido

a la no existencia de gastos, o porque los ingresos y gastos contemplados
tienen un sistema especial para la determinación de la renta líquida.
Monopolio rentístico de las loterías. Concepto

Fecha: 20/05/2004
Radicado: 25000-23-24-000-2000-00694-01(6997)
Fecha: 05/02/1996
Radicado: 740
Entra la Sala al estudio de los argumentos expuestos en el recurso de
apelación interpuesto contra el fallo del Tribunal que denegó las preten-
siones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra
la Resolución 144 de 2000, expedida por la Lotería La Nueve Millonaria
de la Nueva Colombia Ltda. por la cual se declaró un incumplimiento, se
canceló una inscripción a un Distribuidor y se ordenó hacer efectiva la
Garantía única de cumplimiento y Resolución 169 del 2000, que resolvió
el recurso de reposición confirmando la decisión inicial.
De conformidad con el artículo 336 de la Constitución Política, la orga-
nización, administración, control y explotación de los monopolios rentís-
ticos está sometido a un régimen propio, fijado por ley y las rentas ob-
tenidas en ejercicio de los monopolios de suerte y azar están destinadas
exclusivamente a los servicios de salud.
Sobre este monopolio, esta Corporación ha señalado:
“El monopolio rentístico de las loterías fue consignado en la
Ley 64 de 1923, cuyo artículo 1º dispuso que a partir de la
promulgación de esa ley solamente los departamentos podrán
establecer una lotería con premios en dinero, cuyo producto
se destinará exclusivamente a la asistencia pública. Luego, el
Decreto - ley 1222 de 1986 reprodujo la misma norma.
Posteriormente el artículo 42 de la Ley 10 de 1990 ordenó:
“Arbitrio rentístico de la Nación: Declárase como arbitrio ren-
tístico de la Nación la explotación monopólica, en beneficio del
435
sector salud, de todas las modalidades de juegos de suerte y

azar, diferentes de las loterías y apuestas permanentes exis-
tentes.”
(...)
Por consiguiente, la Sala responde que el arbitrio rentístico
en favor de la Nación establecido por la Ley 10 de 1990, el
cual comprende “todas las modalidades de juegos de suerte
y azar”, excluye las loterías, vocablo que debe entenderse en
su acepción genérica para constituir un monopolio asignado a
los departamentos. De modo que la excepción comprende no
sólo las loterías existentes, al momento de la promulgación de
aquella ley, explotadas por tales entidades territoriales, sino
las que llegaren a organizarse en el futuro, salvo que una ley
de la República disponga expresamente lo contrario” (Rad. 404
de 3 de octubre de 1991).
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo
de la Corporación, se pronunció en sentido diferente afirmando
que el monopolio departamental es sólo sobre las loterías y
apuestas permanentes que existían al momento de expedirse
la Ley 10 de 1990.
(...)
“En conclusión, la Sala estima que la Ley 10 de 1990 dero-
gó las disposiciones anteriores que otorgaban en favor de los
departamentos la explotación de las loterías y apuestas per-
manentes, conservándoles a aquéllos el monopolio de las ya
existentes, pero consagrando en favor de la Nación a través de
Ecosalud, la explotación de las que a partir de la fecha de la
entrada en vigencia empezaren a existir...”
(...)
Y recientemente, la Ley 223 de 1995, sancionada el 20 de di-
ciembre de dicho año y publicada en el Diario Oficial el 22 del
mismo mes y año, ordena en su artículo 237:
“Renta de loterías. La titularidad de la renta de arbitrio rentís-
tico de las loterías corresponde a los departamentos y al Distri-
to Capital de Santa Fe de Bogotá en los términos y condiciones
que establezca la ley de régimen propio de que trata el artículo
336 de la Constitución Política.
436
VIII. Otros asuntos
Parágrafo 1º. Los departamentos podrán seguir explotando la

renta de loterías que estuvieren operando a la fecha de expedi-
ción de la presente ley.
Parágrafo 2º. Las loterías creadas o autorizadas por ley es-
pecial podrán seguir operando conforme a las disposiciones
especiales que las regulen.”
La norma transcrita ratifica la titularidad de la renta de la
explotación de loterías en favor de los departamentos y dis-
trito capital de Santa Fe de Bogotá, conserva las loterías que
estuvieren operando los departamentos a la fecha de la ex-
pedición de la Ley 223 de 1995 y las creadas o autorizadas
por ley especial y dispone que la renta de las loterías corres-
ponde a las mencionadas entidades territoriales en los tér-
minos y condiciones que establezca la ley de régimen propio
sobre organización, administración, control y explotación de
los juegos de suerte y azar, como monopolio rentístico”. (Cfr.
Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. C.P. Dr.
Cesar Hoyos Salazar. Rad, 740. Sentencia del 5 de febrero
de 1996).
La Nueve Millonaria.

Fecha: 20/05/2004
Radicado: 25000-23-24-000-2000-00694-01(6997)
Fecha: 14/03/2002
Radicado: 1396
Es importante anotar que la Lotería La Nueva Millonaria de la Nueva
Colombia, de conformidad con sus estatutos vigentes, es una sociedad
comercial de responsabilidad limitada con carácter de empresa industrial
y comercial del Estado del orden departamental cuyo objeto es el desa-
rrollo, explotación y administración del monopolio de loterías y apuestas
permanentes.
(...)
437
En cuanto a la naturaleza jurídica de la Lotería la Nueve Millonaria, la

Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación, señaló:
“En un todo de acuerdo con las disposiciones legales antes tras-
critas, el artículo 38 de los estatutos sociales vigentes, prevé:
“Los actos, operaciones, contratos y acuerdos que realice la
sociedad para el desarrollo del objeto social, estarán sujetos
a las regulaciones que la ley establece para las empresas
industriales y comerciales del estado”. (la negrilla no es
del texto).
De esta forma, es claro que la sociedad de capital público de-
partamental denominada Lotería la Nueve Millonaria de la
Nueva Colombia Ltda, está sometida, en cuanto sea compati-
ble con su propia naturaleza, al régimen jurídico propio de las
empresas industriales y comerciales del estado establecido en
la ley 489 de 1.998; por ello sus actos, en cuanto desarrollan
actividades de naturaleza comercial y de gestión económica,
se rigen por el derecho privado (art 85); además, de conformi-
dad con la prescripción del artículo 86 ibídem,
“La autonomía administrativa y financiera de las empresas
industriales y comerciales del estado se ejercerá conforme a
los actos que las rigen; en el cumplimiento de sus actividades,
se ceñirán a la Ley o norma que las creó o autorizó y a sus
estatutos internos; no podrán destinar parte de sus bienes y
recursos para fines diferentes de los contemplados en la ley o
en sus estatutos internos; además de las actividades o ac-
tos allí previstos, podrán desarrollar y ejecutar todos aquellos
que sean necesarios para el cumplimiento del objeto asignado”
En conclusión, la Lotería La Nueve Millonaria de la Nueva Co-
lombia Ltda, está sometida a las normas que la crearon, a las
propias y vigentes de las empresas industriales y comerciales
del estado en cuanto no sean incompatibles con su propia na-
turaleza y a sus estatutos en todo aquello que no haya sido
definido por las demás disposiciones.
(...)
Con fundamento en los análisis y consideraciones preceden-
tes, la Sala responde así la consulta formulada:
1. El régimen aplicable a la sociedad Lotería la Nueve Millo-
naria de la Nueva Colombia Ltda., es el previsto para las em-
presas industriales y comerciales del Estado, en razón a que
438
VIII. Otros asuntos
es el que corresponde a las [sic] Sociedad de Capital Público

Departamental (SCPD), que tienen por objeto la administración
y/o operación de la lotería tradicional o de billetes y de los
demás juegos de su competencia contemplados en la ley de
régimen propio del monopolio rentístico de juegos de suerte y
azar, salvo en cuanto se refiere con la elección y remoción del
Gerente”: Cfr.. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio
Civil. Marzo 14 de 2002. C.P. Dra. Susana Montes).
Organización Mundial
de Comercio. Finalidades

Fecha: 19/07/2018
Radicado: 11001-03-24-000-2010-00205-00
Fecha: 05/12/2002
Radicado: 1386
Ponentes: Flavio Augusto Rodríguez Arce y Cesar
Hoyos Salazar
En la revisión de la Ley aprobatoria de los Acuerdos, la Corte Constitucional
señaló que la decisión de creación de dicho organismo “interpreta el
artículo 226 de la Constitución”, según el cual el Estado promoverá la
internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y
ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional,
además de que “consulta el espíritu del artículo 227”, de acuerdo con el cual
el Estado promoverá la integración económica, social y política con las
demás naciones, mediante la celebración de tratados que sobre bases de
equidad, igualdad y reciprocidad, creen organismos supranacionales.865
En lo ateniente a la implementación de la Ley a la legislación nacional, la
Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado señaló:
« […] El acuerdo de la OMC se refiere al comercio mundial en
sus diversos aspectos y es de enorme importancia para todos
los países, ya que del desarrollo de este comercio dependen,
en gran medida, muchos factores de progreso de los mismos,
865 Cita original n.º 13: Sentencia C-137 de 1995, Magistrado ponente: doctor Jorge
Arango Mejía.
439
como son la producción de mercancías y servicios, el empleo

y el nivel de vida de sus habitantes.
(…)
Tiene entre otras finalidades las de “desarrollar un sistema
multilateral de comercio integrado, más viable y duradero que
abarque el Acuerdo General sobre aranceles aduaneros y co-
mercio, los resultados de anteriores esfuerzos de liberalización
del comercio y los resultados integrales de las Negociaciones
comerciales multilaterales de la Ronda Uruguay” y servir de
foro multilateral para discutir y resolver los conflictos entre los
países sin tener que recurrir o soportar acciones unilaterales. 866
(…)
Practicaje marítimo.
Concepto y alcance

Fecha: 31/05/2018
Radicado: 11001-03-24-000-2008-00181-00
Fecha: 10/04/2008*
Radicados: 1876
6.5.1 El practicaje ha sido entendido como la actividad de asesoría que
presta un experto, llamado piloto práctico, al capitán de un buque
para entrar y salir de un determinado puerto o canal en condicio-
nes de seguridad. Tal entendimiento puede extraerse de la lectura
de las definiciones del artículo 2 de la Ley 658 de 2001 y de lo dis-
puesto en el artículo 14 ibídem, que son del siguiente tenor:
(…)
El concepto emitido el 10 de abril de 2018 por la Sala de Consulta y
Servicio Civil en el expediente número 11001-03-16-000-2008-00005-00
(1876), ilustró con precisión la noción de esta actividad; veamos:
866 Cita original n.º 14: Concepto de 5 de diciembre de 2002, Radicado nro. 1386, Conse-
jeros ponentes: doctores Flavio Augusto Rodríguez Arce y Cesar Hoyos Salazar.
*Nota editorial: La sentencia cita erróneamente la fecha del concepto, siendo la correc-
ta 10/04/2008
440
VIII. Otros asuntos
1. “El practicaje marítimo en el ámbito Internacional. As-

pectos generales.
El practicaje es una actividad tan antigua como la navegación.
Los antecesores de los pilotos prácticos eran individuos cuyos
conocimientos sobre la profundidad de las aguas, las corrien-
tes, las condiciones del viento y del fondo marino, indispensa-
bles para el tránsito de un buque o una nave por un determina-
do puerto, se adquirían por la experiencia, en tiempos en que
navegar era una aventura sumamente riesgosa.
Con el fin comprender el alcance de esta figura, vale la pena,
traer a colación algunos de sus antecedentes históricos y refe-
rencias en el derecho marítimo internacional:
“En Inglaterra, país marítimo por excelencia, los siste-
mas de practicaje se remontan al siglo XIV. Tuvieron ori-
gen en la formación de “Hermandades” o asociaciones
de prácticos en los puertos más importantes. Estas aso-
ciaciones eran de un número de miembros limitado por lo
que a ellas sólo podían acceder individuos relacionados
por lazos de familia o de amistad con los que ya perte-
necían a ellas. El objeto de esta exclusividad era formar
en cada jurisdicción un cuerpo de prácticos debidamente
capacitados para impedir que individuos extraños que
no conocían las características de los puertos aten-
taran contra la seguridad de la navegación.”867(Ne-
grillas fuera de texto)
Actualmente, la mayoría de las legislaciones definen el practi-
caje como una actividad de asesoría que presta un experto, el
piloto práctico, al capitán sin la cual un buque no puede entrar
o salir de un determinado puerto o canal en condiciones de
seguridad,868 quien tiene “que integrar, en tiempo real, innu-
merables variables interactivas que influyen en el comporta-
867 Cita original n.º 14: Gaceta de Congreso 176 del 31 de mayo de 1999.
868 Cita original n.º 15: En la legislación española, por ejemplo, se entiende por practicaje
“el servicio de asesoramiento a capitanes de buques y artefactos flotantes para facilitar
su entrada y salida y las maniobras náuticas dentro de los límites geográficos de la
zona de practicaje en condiciones de seguridad y en los términos que se establecen en
esta Ley, en el reglamento del servicio y en el pliego regulador del mismo. Este servicio
se prestará a bordo de los buques, incluyéndose en el mismo las instrucciones impar-
tidas por los prácticos desde el momento en que partan de la estación de practicaje
para prestar el servicio”.
441
miento de la nave en maniobra (…) tan pronto arriba al puente,

asimila la información proporcionada por el Capitán; analiza
el comportamiento de la nave y prevé los efectos sobre ésta de
las condiciones meteorológicas y oceanográficas presentes en
el área; aquilata la capacidad profesional de la tripulación; va-
lora el apoyo que pueden prestar los remolcadores y lanchas;
apela a su propio conocimiento y experiencia sobre el arte de
la maniobra; compara la situación presente con experiencias
anteriores para (…) tomar las decisiones”.869
La Organización Marítima Internacional –OMI- (organismo de
las Naciones Unidas encargado de los asuntos marítimos y
la protección del medio marino) ha reconocido la importancia
de “emplear prácticos competentes en los accesos a puertos
y otras zonas donde es necesario contar con un conocimiento
local especializado (resolución A 159 (ES.IV)” y la necesidad de
que los Estados organicen los servicios de practicaje y adopten
normas de seguridad para prevenir la ocurrencia de siniestros
marítimos por errores en la navegación.870
En Argentina, el reglamento de los servicios de practicaje y pilotaje en puertos y cana-

les señala que éstas son tareas que “realiza a bordo de los buques el personal habilita-
do para asesorar al capitán en navegación y reglamentación, en las zonas declaradas
de practicaje o pilotaje obligatorio o facultativo (…)”.-Decreto 2694 de 1991-.
El reglamento de practicaje y remolcaje de la República de El Salvador, señala que la
finalidad del servicio de practicaje es lograr que “las maniobras en zonas de practicaje
obligatorio se efectúen de manera, que se garantice las seguridad del buque y de las
instalaciones marítimas portuarias mediante un práctico autorizado debidamente (…)
que preste asesoría al capitán del buque en aspectos de navegación, ruta, gobierno,
maniobras y cumplimiento de las disposiciones de seguridad”. Acuerdo No. 4 Acta 56
de 2006.
Congreso de la Asociación Internacional de Practicaje Marítimo (IMPA) en Cuba “Sin el
trabajo de los prácticos no pueden entrar los buques a los puertos, que son el reflejo
de la economía nacional”.
869 Cita original n.º 16: El practicaje en Chile. Maximización de la contribución del practicaje
de puerto. El ámbito de la Seguridad Marítima y del Medio Ambiente Acuático.
870 Cita original n.º 17: Documento publicado por la OMI. “La Omi y la Seguridad de la Na-
vegación”. Enero de 1998. http://www.imo.org. “El registro de siniestros marítimos del
Lloyd’s, edición correspondiente a 1958 –años anteriores al periodo de sesiones de la
Asamblea de la OMI- señalaba que el 16% del tonelaje de buques mercantes siniestra-
dos ese año (56000 tb) se había perdido por abordajes, y un 32% adicional (115000 bt)
por colisiones con restos de naufragios sumergidos. La inmensa mayoría de estos sinies-
tros (…) fue causada total o parcialmente por errores o deficiencias de carácter náutico.
(…) históricamente, los peores desastres marítimos han sido resultado de abordajes u
otros accidentes atribuibles a errores de navegación.”.
442
VIII. Otros asuntos
Internacionalmente, el servicio de practicaje está catalogado

como un servicio del cual depende la seguridad de la vida hu-
mana en el mar, del medio ambiente acuático y del tráfico ma-
rítimo y fluvial.
Teniendo en cuenta la relación intrínseca de este servicio con
la seguridad marítima, la legislación comparada tiende a otor-
garle el carácter de servicio público regulado y controlado por
cada Estado.
Adicionalmente, observa la Sala, que a nivel internacional no
existe un tratamiento uniforme sobre las actividades que for-
man parte del servicio de practicaje, pues, mientras en algunos
países con tradición marítima se incluye dentro de su estruc-
tura tarifaria del mismo, el servicio de transporte del piloto
práctico al buque y servicio de amarre y desamarre de la nave
al puerto, en otros, éstos son servicios adicionales al practi-
caje propiamente dicho, el cual, se concibe en términos de la
asesoría que presta el piloto práctico al capitán del buque en
443
las maniobras que debe efectuar la nave en un determinado

puerto o canal.871 872
Esta breve reseña, permite a la Sala señalar que, si bien es
cierto, el servicio de practicaje marítimo se define esencialmen-
te como la asesoría que presta el piloto práctico al capitán de
un buque en las maniobras de practicaje, también lo es, que le
corresponde a cada Estado determinar su alcance y ejercer el
control y la vigilancia del mismo, para garantizar la seguridad
de la vida humana en el mar, del medio ambiente marítimo y
de la navegación en general.”. (Subrayas de la Sala).
871 Cita original n.º 18: http://www.pancanal.com/esp/maritime/tariff/1060-0000.html

A título de ejemplo, encuentra la Sala que la Autoridad del Canal de Panamá, al regular
la tarifa oficial del servicio marítimo de practicaje, incluye estos dos servicios, en los
siguientes términos:
“Para los tránsitos en los que se solicita o es necesario que el práctico aborde o desem-
barque cuando el buque se encuentra fuera del rompeolas del sector Atlántico, se cobra-
rá por el practicaje mar afuera (renglón 1060.5060 del listado de tarifas), más el servicio
de lancha (renglón 1800.0100). (…)
“Si después de transitar el Canal, se solicita o es necesario que el práctico preste los
servicios de atraque en el muelle, de amarre o de anclaje del buque, o de practicaje más
allá de los puntos terminales mencionados arriba, la embarcación pagará el practicaje
de puerto contenido en el renglón 1060.5010 del listado de tarifas, más la tarifa de lan-
cha 1800.0100). (…)
“Los cargos por practicaje de puerto son en adición a los que correspondan de mar
afuera, misceláneos o especiales, y se cobrarán, independientemente de si uno o más
prácticos realizan el servicio. Los cargos de practicaje de puerto cubren el servicio de
un solo práctico. En el caso de que un movimiento requiera el uso de más prácticos, se
aplicarán cargos adicionales. Los cargos por retrasos en movimientos de puerto son en
adición a los cargos de practicaje de puerto.
(3) El servicio de lancha para el practicaje de puerto se cobra a la tarifa estipulada en
el renglón 1800.0100.
“Amarraderos: Se aplicará un sólo cargo de practicaje cuando las embarcaciones utilicen
los amarraderos de la Autoridad del Canal, salvo cuando se relacione con los requisitos
de operación del tránsito, tal como lo defina el Gerente de la Sección de Administración
de Tráfico y Arqueo de Naves, a las tarifas del renglón 1060.5010, más la tarifa por el
servicio de lanchas (renglón 1800.0100 (…)”
872 Cita original No. 19: Ley 48 de 2003. Artículo 60. Concepto y clases de servicios básicos.
1. Son servicios básicos aquellas actividades comerciales que permiten la realización de
las operaciones de tráfico portuario. (…) 2. Los servicios básicos son los siguientes: a.
Servicio de practicaje. b. Servicios técnico-náuticos: 1. Remolque portuario. 2. Amarre y
desamarre de buques.
444
VIII. Otros asuntos
Precedente judicial. Efectos a futuro

Fecha: 13/05/2015
Radicado: 25000-23-42-000-2012-01645-01(0932-14)
Otras providencias que citan el mismo concepto:
Auto del 16/07/2015. Rad. 25000-23-42-000-2013-
00485-02(1656-15) / Sentencia del 16/03/2017.
Rad. 76001-23-33-000-2013-00063-01(2710-15)
000-2012-00091-01(1482-17) / Sentencia del
17/05/2018. Rad. 76001-23-31-000-2013-00520-
76001-23-33-000-2012-00207-02(3485-17) / Sen-
tencia del 20/09/2018. Rad. 63001-23-33-000-
2012-00087-01(4576-13)
Fecha: 16/02/2012
Radicado: 2069
Ahora bien, con la presente demanda la actora pretende que se declare
la nulidad de la Resolución No. UGM051193 de 2012, proferida por CA-
JANAL EICE en liquidación y que se reliquide su pensión de jubilación
con inclusión de la prima de riesgo.
Asimismo se encuentra que la demandante fundó su pretensión en la
vulneración del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, además de la normati-
va antes anotada y la nueva jurisprudencia del Consejo de Estado873, en
tanto dispuso que la prima de riesgo de los servidores del Departamento
Administrativo de Seguridad, DAS, debe ser tenida en cuenta como fac-
tor para el reconocimiento de las pensiones de jubilación o de vejez de
quienes sean sujetos del régimen de transición pensional.
Considera la Sala que en cuanto al cambio de jurisprudencia, no es
razón suficiente para sustentar que la causa petendi entre la sentencia
existente y el presente proceso difiere una de la otra, por cuanto el pre-
873 Cita original n.º 3: Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de 15 de agosto de
2013, M.P Gerardo Arenas Monsalve. Actor: Actor: Héctor Enrique Duque Blanco
445
cedente jurisprudencial, de acuerdo a lo anotado por la Corte Constitu-

cional en la Sentencia C-816/2011, es el mecanismo que determina que
ciertas decisiones judiciales tienen un valor vinculante para la solución
de nuevos casos, lo que significa que “la regla de decisión de algunas
sentencias debe ser aplicada por los jueces y tribunales competentes a
los casos posteriores que se apoyen en los mismos supuestos fácticos y
jurídicos.” 874.
De este modo, se tiene que los precedentes judiciales sirven como refe-
rente para que se decidan otros conflictos semejantes, iguales en cuanto
a supuestos fácticos y jurídicos, sin que se consideren como hechos o
razones que motivan la demanda. Esto conlleva a estimar, que en nada
se distingue la causa petendi del proceso actual comparada con la de-
manda que dio lugar a la sentencia de 7 de septiembre de 2006.
De otra parte, se encuentra que la Sala de Consulta y Servicio Civil de
esta Corporación875 definió que “los cambios de precedente no afectan las
decisiones judiciales adoptadas con anterioridad, pues las mismas hacen
tránsito a cosa juzgada”. Lo que quiere decir, para el caso en concreto,
que lo fallado en la sentencia de 7 de septiembre de 2006 es inmutable,
inimpugnable y obligatorio.
Principio de buena fe. Alcance
Sentencia: Consejo de Estado. Sección Primera*

Fecha: 02/08/2018
Radicado: 20001-23-31-000-2010-00041-01
874 Cita original n.º 4: Corte Constitucional, Sentencia C- 816/2011 de 1 de noviembre de

2011, Referencia: Expediente D-8473. M.P Mauricio González Cuervo. Actor: Francis-
co Javier Lara Sabogal.
875 Cita original n.º 5: Concepto de 16 de febrero de 2012. Magistrado Ponente: William
Zambrano Cetina. Radicación número: 11001-03-06-000-2011-00049-00(2069). Ac-
tor: Ministerio de Educación Nacional
*Nota editorial: El proceso 20001-23-31-000-2010-00041-01 fue fallado por la Sección

contribuya a la descongestión de la primera..
446
VIII. Otros asuntos

Fecha: 17/04/1996
Radicado: 811
Por su parte, la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación,
también se pronunció sobre la buena fe y las implicaciones que ella tiene
sobre los deberes de las personas, sobre el particular expresó que:
“[…] El artículo 83 de la Constitución parte de un supuesto de
carácter objetivo muy preciso: cuando en la vida nacional se
cumplan actuaciones de los particulares o de las autoridades
públicas todas estas personas deben ceñirse a “los postula-
dos de la buena fe” con lo que se quiere significar que quienes
así actúen deben acogerse a proposiciones “cuya verdad se
admite sin pruebas y que es necesario para servir de base
en ulteriores razonamientos”. Realmente son supuestos que se
establecen para fundar una demostración.
Tal normatividad consagra, en primer término, un deber para
toda persona: ceñirse a los postulados de la buena fe; es un
imperativo categórico que se proyecta en dos maneras: por los
particulares cuando actúan frente al Estado, o por este cuando
en ejercicio de la función pública, desarrolla su propia activi-
dad frente a los particulares
En tal orden de ideas es menester establecer diferenciación
entre la idea abstracta y escueta de buena fe y el principio
general del derecho que lo contempla. La buena fe a secas
obedece a un concepto incluido en normas jurídicas tendientes
a precisar supuestos de hecho en casos particulares. Pero el
principio general del derecho engendra una apreciación
jurídica de contenido más amplio tendiente a que toda
persona que en razón de su actividad ejecute actos ju-
rídicos lo haga motivado por una actitud honesta, leal,
desprovista de cualquier intención dolosa o culposa, lo
que jurídicamente implica la honradez de toda relación
jurídica manifestada en su doble dirección: el ejercicio
del derecho de buena fe o el cumplimiento de la presta-
ción derivada de la obligación que la causa, lo que debe
también ejecutarse de buena fe […] (Negrillas y subrayas
por fuera de texto)876.
17 de abril de 1996, rad: 811, C.P. Roberto Suárez Franco.
447
Quiere decir esto que, la calificación de un conducta como de buena fe o

no, es un criterio que no solo depende del comportamiento esperado por
cualquier persona en una situación genérica, sino que quien despliega
una actividad especializada debe cumplir unos deberes subyacentes que
emanan del avanzado conocimiento que tiene sobre una labor en con-
creto, pues la buena fe proviene del actuar diligente de la persona en el
marco de sus particulares condiciones y no de una consideración inde-
terminada o sin contenido material.
Principio de favorabilidad.
Ámbito de aplicación

Administrativo
Fecha: 3/06/2003
Radicado: 11001-03-15-000-2002-0019-01(S-131)
Ponente: Alier Eduardo Hernández Enríquez
000-2002-0612-01(S-417)
Fecha: 16/10/2002
Radicado: 1454
Por su parte, la Sala de Consulta del Consejo de Estado ha expresado que
el principio de favorabilidad forma parte de los “criterios y conceptos que
fueron desarrollados ampliamente por el derecho penal y hoy resultan
aplicables a las actuaciones judiciales y administrativas en las cuales se
juzgue la conducta humana para aplicar el poder sancionador del Esta-
do...”877 (se subraya), y ha manifestado que tal principio, que constituye
una excepción a la irretroactividad de la ley, se aplica en asuntos de
carácter “penal, disciplinario o en los casos contravencionales en que su
naturaleza lo admita...”. Al respecto, ha precisado:
“...tratándose de las infracciones (contravenciones) adminis-
trativas, existe una gama muy amplia de ellas, por lo cual y
en cada caso, se deberán tener en cuenta su propia natura-
877 Cita original n.º 13: Concepto del 16 de octubre de 2002. Radicación No. 1.454.
448
VIII. Otros asuntos
leza y características a fin de determinar la aplicabilidad y

alcance de los principios del derecho punitivo o sancionador.
Así, por ejemplo, en materia de política económica, como lo
ha reiterado la jurisprudencia de esta Corporación, no tiene
aplicabilidad el principio de la favorabilidad penal, pues su
contenido hace relación a las definiciones propias de un mo-
mento dado y, por consiguiente, son por esencia cambiantes.
Así lo ha establecido, entre muchas otras providencias, en las
siguientes:
• “(...) En materias financieras son frecuentes las modifica-
ciones de las regulaciones porque estas dependen de las
circunstancias económicas del momento, pero la disminu-
ción y aún la supresión de un determinado deber no tiene
efectos retroactivos a épocas anteriores, porque no se trata
de normas de índole penal. Cuando se rebaja un encaje
o una inversión obligatoria no puede alegarse esto
como ley posterior favorable que exonere del cum-
plimiento de la norma que con anterioridad regía el
encaje o la inversión.(...)” Sent. De 18 de noviembre de
1.994, Sección IV M.P. Dra. Consuelo Sarria.
• (...) No se comparte la tesis de que el principio de favorabi-
lidad se debe aplicar cuando quiera que se impongan
sanciones administrativas, pues en esta materia y
específicamente en relación con el derecho económi-
co, que exige el que sus normas tengan efecto gene-
ral inmediato, sin que haya lugar a pretender las
consecuencias que se predican a este respecto de las
normas penales. No se desconoce que en algunos aspec-
tos administrativos se aplica el principio de favorabilidad
pero ello acontece en virtud de la existencia de leyes que
específicamente lo consagran para tales áreas, como su-
cede por ejemplo en el campo tributario.(...)” Sentencia de
noviembre 12 de 1.992, Sección IV. MP. Dra Consuelo
Sarria O.
En igual sentido se encuentran otras sentencias de la Sección
I (Dic.3/99 exp.5877) y de la Sección IV (Dic. 3/99 Exp. 9625;
Marzo 13/98 exp.8570; marzo 3/97 exp.8082; enero 24/96
exp.8033)”.878 (Se subraya).
878 Cita original n.º 14: Ibidem.
449
Principio del efecto útil

de las normas. Concepto

Fecha: 30/06/2008
Radicado: 25000-23-26-000-1994-00223-01(15161)
Ponente: Ramiro Saavedra Becerra
Fecha: 09/05/2002
Radicado: 1411
Ese principio del efecto útil de la interpretación, también ha sido apli-
cado por esta Corporación en diferentes providencias proferidas por las
Salas de Decisión Contencioso Administrativas, e invocando igualmente
en conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil, como por ejemplo,
en los siguientes antecedentes:
(…)
b) Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil de 9 de

mayo de 2002879:
“…El principio del efecto útil de las normas consiste “en
que se debe preferir la interpretación que confiere un
sentido a todas las cláusulas de la Carta sobre aque-
lla que resta eficacia normativa a determinados apartes
del texto constitucional”880 y de manera más general,
“en que siempre debe preferirse aquella interpretación
que confiera pleno efecto a las prescripciones normati-
vas, especialmente cuando se trata de la protección de
derechos fundamentales”881…”
“En el caso analizado, teniendo en consideración estos dos
principios, hay que dar mayor eficacia al artículo 1° de la ley
680 de 2001 que subroga al artículo 34 de la ley 182 de 1995,
879 Cita original n.º 6: Expediente 1411, solicitante: Viceministro de Comunicaciones. C.P.
César Hoyos Salazar
880 Cita original n.º 7: [Nota al pie en el original]: “Corte Constitucional, Sentencia C-399
del 7 de septiembre de 1995”
881 Cita original n.º 8: [Nota al pie en el original]: “Corte Constitucional, Sentencia T-036
del 25 de enero de 2002”
450
VIII. Otros asuntos
fue ampliamente debatido en el Congreso y tiene un contenido

positivo que sirve para regular una actividad tan importante
como es la televisión, y preferirlo sobre el artículo derogatorio,
el cual se introdujo en la ponencia para segundo debate en
la Cámara882, al parecer por error al ver que se subrogaba el
artículo 34 y entonces de regir el artículo original” (negrillas
adicionales)
Procedimiento de restitución
de tierras. Etapas. Impugnación

Fecha: 19/07/2018
Radicado: 23001-23-33-000-2016-00104-01
Fecha: 19/02/2015*
Radicado: 2220
Finalmente, tampoco advierte esta colegiatura que en el presente caso se
configure la procedencia del medio de control de nulidad simple, como
excepción, dado que el demandante no prueba una afectación del orden
público, político, económico, social o ecológico, en los términos del nume-
ral 3 del artículo 137 CPACA, que lo exima de tramitar el proceso a través
del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
En relación con lo anterior, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Con-
sejo de Estado se ha pronunciado en los siguientes términos:
“La Ley 1448 de 2011, en sus artículos 76 a 102 (…), reguló
de forma especial el procedimiento para que las víctimas pue-
dan obtener la restitución de los predios o tierras que debieron
abandonar o les fueron despojadas.
“Con este objetivo, estableció un procedimiento mixto (…), inte-
grado por dos etapas: una de naturaleza administrativa,
882 Cita original n.º 9: [Nota al pie en el original]: “Gaceta del Congreso No. 278 del 8 de
junio de 2001, pág. 3”
*Nota editorial: La sentencia cita erróneamente la fecha del concepto, siendo la correc-
ta 19/02/2015.
451
que se adelanta ante la UAEGRTD y otra, de índole ju-

dicial que se lleva a cabo ante los jueces y magistrados
especializados en restitución de tierras.
“Encuentra la Sala que estas dos etapas obedecen a funciones
diferentes del Estado que pueden distinguirse sin ambages,
pero que contribuyen a cumplir una finalidad de protección a
las víctimas del conflicto como es la de restituir las tierras des-
pojadas y abandonadas forzosamente.
“Así, la función que se desarrolla en la primera fase a
cargo de la UAEGRTD es una actuación de naturaleza
administrativa que tiene como finalidad adelantar el
procedimiento administrativo para resolver la solici-
tud de inclusión en el Registro de Tierras Despojadas
y Abandonadas Forzosamente, realizada por el interesado
con miras a cumplir con el requisito de procedibilidad que exige
la ley para demandar posteriormente la restitución (…).
“Por su parte, la función que se desarrolla en la segunda fase
a cargo de los Jueces Civiles del Circuito y los Magistrados de
los Tribunales Superiores de Distrito Judicial Sala Civil, espe-
cializados en restitución de tierras, es una actividad de natu-
raleza judicial dirigida a decidir si hay lugar a las pretensiones
formuladas en la demanda de restitución o de formalización
(…).
“Advierte la Sala que estas actuaciones por su misma natura-
leza tienen una forma de control diferente. Así, el acto admi-
nistrativo que se expide para definir si hay lugar a la
inclusión de un predio o una persona en el Registro de
Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente tiene
un control en sede administrativa mediante el recurso
de reposición y en sede judicial mediante la pretensión
de nulidad y restablecimiento del derecho, cuando el so-
licitante no ha sido incluido (…)” (se resalta)883.
En las condiciones analizadas, la Sala encuentra que las determinacio-

nes que pusieron fin al trámite administrativo de inscripción en el Regis-
tro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente promovido por
parte actora son susceptibles de ser cuestionadas a través del medio de
control de nulidad y restablecimiento del derecho.
19 de noviembre de 2015, radicado 2220, C.P. William Zambrano Cetina, solicitante
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
452
VIII. Otros asuntos
Protocolo de Internet. Identificación
Sentencia: Consejo de Estado. Sección Cuarta.

Fecha: 12/12/2014
Radicado: 13001-23-31-000-2009-00446-01(19121)
Fecha: 11/12/2001
Radicado: 1376
6.13 En este caso particular, otra situación llama la atención de la Sala,
y es que la parte demandante no comprueba, correspondiéndole la car-
ga de la prueba, que por concepto de las embarcaciones en cuestión, en
el año 2004, haya realizado pagos, así sean parciales, o adquirido obli-
gaciones de tipo crediticio, para cubrir el pago del precio de los bienes
adquiridos, que resulta ser una suma considerable.
La única prueba que se aporta es con la demanda, y corresponde a la
copia de un correo electrónico encabezado: Contabilidad Seatech In-
ternational Inc., de: Martha Márquez – Contadora <martha.marquez@
seatechint.com>, para: Alicia Esther Vargas Puche <aevargas@telecom.
com>, Jaime Dávila Pestana Padrón <jaime.davila-pestana@seatechint.
com>, con copia a: Martha Márquez <martha.marquez@seatechint.
com>, enviado el 19 de abril de 2007, asunto: préstamo compra de
barcos y cuyo contenido es el siguiente: “Por la presente estamos recor-
dando el pago de los intereses generados por la obligación registrada
en nuestros libros por concepto del préstamo otorgado a ustedes para la
compra”884.
Prueba que además de no ser conducente y pertinente para comprobar
una obligación a cargo de TUNA ATLANTIC LTDA. y en favor de SEA-
TECH INTERNATIONAL INC, por la compra de las embarcaciones que
interesan en este proceso, aporta otro elemento de juicio para analizar
el tema de la vinculación económica entre estas dos empresas, en la
medida en que, si se mira con detenimiento las direcciones de correo
electrónico de la remitente y de uno de los destinatarios, concretamente
del señor Jaime Dávila Pestana Padrón, es evidente la identidad en el
884 Cita original n.º 73: Fl. 165 c. p.
453
dominio885 de internet, vale decir, seatechint.com, situación que no es

usual que ocurra entre dos sociedades entre las que se dice, no existe
ningún tipo de vinculación económica.
Sentencias de inconstitucionalidad.
Efectos en el tiempo

Fecha: 04/05/2011
Radicado: 08001-23-31-000-2002-02905-01
000-2005-00585-00(S)
Fecha:22/04/1998
Radicado: 1093
Respecto a las declaraciones de importación efectuadas con anterioridad
al 20 de septiembre de 2001, cabe señalar que no es posible aplicar la
excepción de inconstitucionalidad que insistentemente solicitó la socie-
885 Cita original n.º 74: En el concepto de la Sala de Consulta del Consejo de Estado del 11
de diciembre de 2001, radicado No. 1376, C.P. César Hoyos Salazar, al referirse a los
nombres de dominio se precisó que “Por ser la Internet, como se dijo atrás, un entrama-
do mundial de redes conectadas entre sí de un modo que hace posible la comunicación
casi instantánea desde cualquier computador de una de esas redes a otros situados en
otras redes del conjunto, es necesario que cada sitio esté plenamente identificado para
que la comunicación se obtenga. Esto se logra mediante la IP (Internet Protocol), (…)”.
“Para facilitar la memorización de las direcciones y la asociación de éstas con la activi-
dad o entidad a la que corresponde, se creó el sistema de nombres de dominio (Domain
Name System), que permite asignar nombres diferenciados para identificar los equipos
conectados a la Red, los cuales son equivalentes con los números IP que en último extre-
mo identifican el destino de la transmisión. Por consiguiente, los usuarios no necesitan
conocer la dirección numérica correspondiente sino el nombre de dominio formado por
letras, que dan lugar al empleo de denominaciones de organizaciones públicas o priva-
das, de nombres comerciales o marcas”.
“Técnicamente, el nombre de dominio ha sido definido de diferentes maneras: como
“una dirección alfanumérica para acceder a la Internet”, como “un nombre alfanumérico
único utilizado para identificar un sitio web en la Internet”, y como “una forma fácil de
identificar una computadora o servidor conectado a la Internet”.
454
VIII. Otros asuntos
dad actora tanto en su demanda como en su recurso de apelación, ya que

como lo dijo esta Corporación en la sentencia pre transcrita, pretender
aplicar dicho medio exceptivo a una norma declarada inconstitucional
implicaría desconocer los efectos futuros que dicha declaratoria otorga,
además porque cuando se declara la inexequibilidad de una norma ello
no equivale a su anulación, por lo que las situaciones jurídicas que se
cumplieron durante su vigencia conservan plena validez a menos que la
Corte Constitucional fije otros efectos886.
Sentencias judiciales.
Carácter vinculante y definitivo
Sentencia: Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A

Fecha: 15/08/2013
Radicado: 76001-23-31-000-2008-00636-01(0342-12)
Fecha: 09/08/2012
Radicado: 2106
Además, para hacerse efectiva la condena se previó el procedimiento pre-
visto en los artículos 176 y 177 del C.C.A, en razón a que las sentencias
judiciales son un título ejecutivo.
El Código Contencioso establece un término de 30 días887, para que la
administración tome las medidas tendientes al cumplimiento de la sen-
886 Cita original n.º 6: Consejo de Estado, Sala de Consulta y servicio civil, concepto ra-
dicación número 1093 del 22 de abril de 1998, Consejero Ponente: doctor: Augusto
Trejos Jaramillo.
887 Cita original n.º 1: “ARTICULO 176. EJECUCION. Las autoridades a quienes corres-
ponda la ejecución de una sentencia dictarán, dentro del término de treinta (30) días
contados desde su comunicación, la resolución correspondiente, en la cual se adopta-
rán las medidas necesarias para su cumplimiento.”
Ibidem Al respecto, se ha considerado que una de las características esenciales de

la sentencia es su carácter vinculante y definitivo, y no puede ser entendida como
un acto jurídico condicionado a la aceptación o no de sus destinatarios, según la
evaluación que éstos hagan de ella; tanto es así, que la jurisprudencia ha señalado
en repetidas oportunidades que ni los particulares ni las autoridades públicas pue-
den sustraerse del deber de acatar los fallos judiciales, y que, en consecuencia, “en
el evento de resultar equivocados o errados como puede suceder” deben agotarse
455
tencia y cuenta con un término de 18 meses a partir de la ejecutoria de la

decisión para apropiar presupuestalmente la condena. Si al vencimiento
del mismo la administración no ha dado cumplimiento a la obligación o
lo ha hecho de manera deficiente, el actor queda habilitado para reclamar
el cumplimiento de sus derechos.
Subsidios familiar y de escolaridad.

Cálculo independiente

Fecha: 25/08/2016
Radicado: 25000-23-24-000-2006-00799-01
Fecha: 02/03/2006
Radicado: 1704
6.3 Aplicación del parágrafo 2º del artículo 65 de la Ley 633

de 2000
La recurrente rechaza la interpretación del a quo según la cual el subsi-
dio de escolaridad previsto en el parágrafo 2º del artículo 65 de la ley 633
de 2000888 fue derogado por lo dispuesto en el artículo 3º del decreto ley
1769 de 2003, en concordancia con el artículo 5º de la ley 789 de 2002.889
oportunamente los mecanismos que “la Constitución y la ley consagran” para su dis-
cusión”. SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL. Consejero ponente: LUIS FERNAN-
DO ÁLVAREZ JARAMILLO. Bogotá, D.C., nueve (9) de agosto de dos mil doce (2012).
Radicación número: 11001-03-06-000-2012-00048-00(2106).Actor: MINISTERIO DE
RELACIONES EXTERIORES
888 Cita original n.º 39: El parágrafo 2º del artículo 65 de la ley 633 de 2000 establece lo
siguiente: “Parágrafo 2º. Los subsidios de escolaridad en dinero pagados por las Cajas
de Compensación a las personas a cargo de trabajadores beneficiarios, matriculados
en los tres (3) últimos grados del ciclo secundario de la educación básica y en el nivel
de educación media, formarán parte del cálculo de subsidio monetario pagado por cada
Caja de Compensación Familiar y de la obligación de destinación para educación previs-
ta en el artículo 5º del Decreto 1902 de 1994, siempre que la destinación total para ella
no resulte inferior a la obligatoria antes de la vigencia de la presente ley”.
889 Cita original n.º 40: Folio 203. C1
456
VIII. Otros asuntos
Al respecto es menester citar el concepto de la Sala de Consulta y Servicio

Civil de esta corporación del 2 de marzo de 2006890 en el cual se dijo:
“…la intención del Legislador era proteger la integralidad del
subsidio en dinero de manera que no resultara afectado por
el computo de otros subsidios – como el de escolaridad- con
menoscabo del porcentaje obligatorio mínimo asignado para
cubrirlo (…)
Las modificaciones introducidas en el sistema de cómputo de
la cuota monetaria resultan, como se verá más adelante, in-
compatibles con la autorización de computar el subsidio de es-
colaridad dentro del porcentaje obligatorio del 55% destinado
a cubrir la cuota monetaria (…)
Dada la nueva e integral regulación de la cuota monetaria que
implicó el retiro del ordenamiento del parágrafo segundo del
artículo 65 de la ley 633 por derogatoria…”
Esta Sala sigue la anterior interpretación por cuanto resulta ajustada

a derecho desde una perspectiva histórica de la norma, en el entendido
que permite comprender que el querer del legislador fue excluir en su
momento, el subsidio de escolaridad.
890 Cita original n.º 41: Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Consejero
Ponente Flavio Augusto Rodríguez Arce. 2 de marzo de 2006. Rad. 1.704. Ref. Subsidio
Familiar. Cuota Monetaria. Subsidio de Escolaridad. Parágrafo 2º del artículo 65 de la
ley 633 de 2000. Alcance ley 789 de 2002.
457

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LOS CONCEPTOS

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ISBN Obra independiente: 978-958-5570-26-9 (versión digital)

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V. FUNCIÓN PÚBLICA Y RÉGIMEN PRESTACIONAL Y DE

Actividades de alto riesgo. Régimen de transición pensional

Convenciones colectivas. Inaplicabilidad

Empleados públicos. Liquidación de pensiones con

Hospital San Juan de Dios. Naturaleza jurídica.

Prima técnica. Prescripción........................................................ 188

Servicio militar obligatorio. Cómputo del tiempo para la

Administración de fondos parafiscales.

Corredor férreo. Naturaleza jurídica

Tasas retributivas. Cobro de intereses........................................ 325

Administración pública distrital. Distribución de

Personerías municipales. Autonomía administrativa

Antinomias. Reglas de especialidad y temporalidad.................... 385

incluso, contratar productos y servicios mediante supuestos normativos

Colombia tiene el privilegio de contar con el Consejo de Estado, Corpora-

Hoy, más que nunca, cuando transitamos por momentos de crisis, en

Por lo anterior, destaco lo oportuno de la publicación de este valioso tra-

dicial desarrollada tanto por la Sala Contenciosa del Consejo de Estado,

“Los conceptos en la jurisprudencia del Consejo de Estado” y “Los con-

Es claro que la tarea de elaboración no fue fácil de llevar a cabo. Se anali-

El resultado de ese análisis merece una distinción, puesto que permitió

Para la Sala de Consulta y Servicio Civil, el resultado de este trabajo es

Estoy seguro de que esta obra despertará un enorme interés de servido-

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En suma, no me cabe duda de que esta obra constituirá para muchos

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Finalmente, me permito felicitar al doctor Édgar González López, Conse-

Bogotá, D. C., 14 de mayo 2021.

La práctica ha demostrado, y esta obra así lo confirma, que el Consejo de

Bajo estas consideraciones, la presente obra tiene como propósito iden-

Cabe señalar que esta obra es una complementación y actualización del

El presente trabajo excluyó todas las providencias que fueron objeto de

Para desarrollar el objetivo mencionado, se formaron seis grupos de tra-

administrativa de inspección, vigilancia y control, entre otros importan-

El capítulo séptimo trata el tema de las entidades territoriales, la distri-

Sala de Revisión Sala Plena

Total de providencias: 248

Conceptos en la jurisprudencia de la Corte Constitucional

Total de providencias: 248

Conceptos en la jurisprudencia del Consejo de Estado

Total de providencias: 1.416

Conceptos en la jurisprudencia del Consejo de Estado

Otros asuntos Administración Pública

Conceptos en la jurisprudencia de la Corte Constitucional vs.

0 200 400 600 800 1.000 1.200 1.400 1.600

Conceptos en la jurisprudencia de la Corte Constitucional vs.

No. de Providencias de la Corte Constitucional No. de Providencias del Consejo de Estado

V. Función pública y régimen

Actividades de alto riesgo. Régimen

Sentencia: Consejo de Estado. Sección Segunda

a) Los servidores descritos en el artículo 6° del Decreto 1835 de 1994,

Para los servidores de la Unidad Administrativa Especial de

Acto de posesión. Requisito para el ejercicio

Sentencia: Consejo de Estado. Sección Segunda

A su vez el decreto 1950 de 1973, en su artículo 25 en concordancia con

dure el ejercicio del cargo, mientras permanezca el origen de