Edición 2021-2022

TEMA 2
INTRODUCCIÓN AL SECTOR PÚBLICO

ÍNDICE:

2.1. Concepto de sector público.

2.1.1. El sistema económico.
2.1.2. Los agentes económicos.
2.1.3. Los sectores económicos.
2.1.4. Los niveles de gobierno.
2.2. Las funciones y objetivos del sector público.
2.2.1. Las funciones del sector público.
2.2.2. Los objetivos del sector público.
2.3. Los instrumentos del sector público.
2.3.1. Las políticas económicas.
2.3.2. Las operaciones del sector público.
2.4. La dimensión del sector público: indicadores.
2.4.1. El índice de gasto público.
2.4.2. El nivel de imposición.
2.4.3. Otros indicadores.
2.5. El sector público en España.
2.5.1. El modelo económico en la Constitución española de 1978.
2.5.2. Indicadores presupuestarios del sector público español.
2.1. Concepto de sector público.

Se denomina sector público al conjunto de agentes del sistema económico cuyas

decisiones se toman a través del proceso político, se ejecutan al amparo del poder
de coacción del Estado y se dirigen, en los países democráticos, a procurar la
máxima satisfacción eficiente de las preferencias de la mayoría ciudadana respecto
a la provisión de bienes y servicios públicos.

2.1.1. El sistema económico.

Se denomina generalmente sistema económico a la forma en que se desenvuelve

la actividad económica de una sociedad; es decir, a la manera en que una
comunidad política se organiza para afrontar e intentar resolver sus problemas
económicos: la producción, la distribución y el consumo de mercancías entre sus
miembros y, desde otra perspectiva, la asignación de los recursos, el crecimiento
de la actividad económica y la distribución de la renta y de la riqueza.

Para José Luis Sampedro Sáez (Las fuerzas económicas de nuestro tiempo,
Ed. Guadarrama, Madrid, 1967), "sistema económico es el conjunto de relaciones
básicas, técnicas e institucionales, que caracterizan la organización económica de
una sociedad y que condicionan el sentido general de sus decisiones
fundamentales y los cauces predominantes de su actividad".

A lo largo de la Historia se han sucedido distintos sistemas económicos o modos

de organización social de la actividad económica, que se caracterizan y diferencian
entre sí por su ordenamiento jurídico básico (en materia de derechos de
propiedad, reglas de la contratación y normas relativas a las decisiones colectivas)
y por su capacidad productiva (esto es, el tamaño de su población, su grado de
desarrollo tecnológico y su nivel de acumulación de capital físico y humano).

Martínez Coll, J. C. (1999). La teoría de los sistemas económicos. La Economía de

mercado. Virtudes e inconvenientes:
"El economista clásico Karl Marx sugirió que el sistema económico utilizado por cada
sociedad humana depende del desarrollo de las fuerzas productivas, principalmente los
conocimientos técnicos, el capital acumulado y la población. Mientras el ordenamiento
jurídico sea el adecuado al nivel de las fuerzas productivas, decía Marx, éstas pueden
desarrollarse sin que aparezcan tensiones graves; pero llega un momento en el que las
fuerzas productivas han crecido tanto que la estructura social, en vez de estar

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 potenciando su desarrollo, aparece como una limitación, un corsé que impide su
crecimiento. Es entonces cuando la superestructura jurídica y consiguientemente el
régimen de propiedad, se ve forzada al cambio de forma más o menos brusca.
Aplicando ese análisis, Marx dividía la historia de los sistemas económicos en salvajismo
o barbarie, esclavismo, feudalismo, modo de producción asiático y capitalismo. El
materialismo histórico deducía que el capitalismo había llegado a una situación límite;
que el régimen jurídico de la propiedad privada sobre los medios de producción estaba
impidiendo el crecimiento de las fuerzas productivas; que como consecuencia de ello se
estaban produciendo crisis económicas cada vez más graves; que el sistema estaba
condenado a derrumbarse y a ser substituido por otro en el que los medios de
producción estarían en manos de toda la sociedad; y que los proletarios, la clase social
emergente, serían los encargados de dirigir ese cambio. Preveía el advenimiento en los
países más avanzados de dos futuros sistemas, el socialismo, en el que «cada cual recibirá
según su trabajo», y el comunismo, en el que «cada cual dará según sus posibilidades y
recibirá según sus necesidades».
Este análisis pretendidamente científico, se ha visto desmentido por el devenir histórico.
Siglo y medio después de que se escribiera el Manifiesto Comunista podemos
comprobar que sus predicciones no se han cumplido. No hay leyes históricas inmutables
que describan la evolución de los sistemas económicos y de las sociedades humanas.
Tampoco hay una relación biunívoca entre grado de desarrollo de las fuerzas
productivas y sistema económico […]
La organización que adoptarán las sociedades humanas en el futuro no está escrita en
ningún libro sagrado ni determinada por ninguna ley histórica: será la consecuencia de
las decisiones que están adoptando en el presente un gran número de individuos y
grupos sociales".

Frente a los sistemas económicos precedentes, el denominado Capitalismo o

Economía de mercado (Market economy) se caracteriza, entre otros rasgos,
porque las decisiones económicas generalmente se adoptan y ejecutan siguiendo
los criterios de una autoridad política (institucional) o de manera descentralizada
en los mercados mediante la intervención de un gran número de agentes
económicos que se agrupan en dos sectores: el sector privado y el sector público.

Tras la primera denominación de Sistema de la libertad natural utilizada por Adam

Smith, el Capitalismo debe su nombre a Karl Marx, quien utilizó en El Capital
(1867) la expresión "modo de producción capitalista" para referirse a este sistema
económico y resaltar la importancia que el pensamiento clásico daba a la
acumulación de capital (es decir, a la producción de bienes y servicios susceptibles
de ser utilizados para producir otras mercancías) como nuevo concepto de
riqueza nacional, frente a la precedente idea mercantilista de la riqueza entendida
como acumulación de metales preciosos (concepción que recibe la denominación
de bullonismo o bullionismo —del inglés bullion, lingote de oro—).

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Desde los economistas neoclásicos, es común referirse al Capitalismo moderno
con la expresión Economía de mercado, denominación con la que se pretende
poner énfasis en la importancia que tiene el mercado en una organización social
caracterizada por la propiedad privada de una gran parte de los recursos
productivos y en la que los agentes privados (cuyas decisiones se canalizan a través
del mecanismo del mercado y siguiendo su lógica) juegan un papel muy relevante.

En la historiografía ha sido motivo de controversia el origen del Capitalismo.

Generalmente, el Capitalismo mercantil o comercial se considera que se inició en
los siglos XV-XVI. Para Joseph Schumpeter, un elemento clave en el surgimiento
del Capitalismo es la aparición de la figura del empresario.

Un empresario es una persona física o jurídica que, por sí misma o por medio de
delegados, emprende o desarrolla profesionalmente en nombre propio una actividad
constitutiva de empresa con el objetivo de obtener beneficios económicos, que tiene el
control de las decisiones estratégicas de la empresa y que asume legalmente el riesgo
económico de incurrir en pérdidas.
Una empresa es un conjunto organizado de bienes, derechos y relaciones de hecho que
combina factores de producción (recursos naturales, trabajo, capital y tecnología) para
producir mercancías.
Una mercancía es cualquier cosa susceptible de ser objeto de transacción en un
mercado. Pueden ser bienes (cosas materiales o tangibles) o servicios (cosas inmateriales
o intangibles).
Un mercado es un espacio establecido como institución social para el intercambio
regular de mercancías entre agentes económicos. Atendiendo a distintos criterios, los
mercados pueden ser físicos o virtuales; locales o internacionales; de productos o de
factores de producción; de bienes o de servicios; reales o financieros; oficiales o
informales; legales o ilegales; permanentes o temporales; etc.

En la evolución histórica del moderno Capitalismo o Economía de mercado

pueden observarse distintas modalidades o variantes:

 El Capitalismo liberal, que se caracteriza porque los agentes privados asumen

el principal protagonismo en la toma de decisiones económicas, mientras que
el sector público queda relegado a un papel residual (conforme al principio
clásico de gestión pública mínima).
 El Capitalismo de Estado, en el que el sector público es el principal
protagonista de las decisiones económicas, mientras que los agentes privados
mantienen una función residual (limitada al ámbito del consumo, básicamente,
y a una parte menor de la actividad productiva); diversos autores incluyen en
esta categoría al sistema soviético y regímenes asimilados con economías de

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 planificación central, mientras otros discrepan de esa interpretación y lo
consideran como un modo de producción diferenciado.
 El Capitalismo mixto (o también Economía mixta de mercado o Economía social
de mercado), que se reconoce por la participación conjunta de los agentes del
sector privado y del sector público en la toma de decisiones para afrontar los
problemas económicos. En la actualidad, en la Unión Europea la participación
media de los sectores privado y público en términos de gasto en el Producto
Interior Bruto (indicador GP/PIB) se reparte en torno al 50%.

2.1.2. Los agentes económicos.

Los agentes económicos son las personas físicas o jurídicas con capacidad para
tomar decisiones relativas al funcionamiento del sistema económico.

En el Sistema Europeo de Cuentas (European System of Accounts, ESA 2010 o

SEC 2010), aprobado por el Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión
Europea mediante el Reglamento (UE) nº 549/2013, de 21 de mayo, los agentes
económicos se denominan unidades institucionales y se definen como "entidades
económicas capaces de ser propietarias de bienes y activos, contraer pasivos y
participar en actividades y operaciones económicas con otras unidades, en
nombre propio" (SEC 2010, regla 1.57); es decir, son entidades económicas que
se caracterizan "por su autonomía de decisión en el ejercicio de su función
principal" (SEC 2010, regla 2.12).

En el SEC 2010, las unidades institucionales se agrupan en sectores institucionales

nacionales mutuamente excluyentes, que en conjunto constituyen el total de la
economía de una nación:

☐ El sector de los hogares incluye las personas y los pequeños grupos de

personas que comparten una misma vivienda y ponen en común sus rentas y su
patrimonio, y que consumen individual o colectivamente determinados bienes y
servicios, principalmente la vivienda y la alimentación. Se considera que forman un
único hogar, "los miembros de órdenes religiosas que viven en monasterios, los
pacientes hospitalizados durante periodos largos, los presos que cumplen
condenas largas o las personas mayores que viven permanentemente en
residencias" (SEC 2010, regla 2.119). Sus recursos principales son remuneraciones
de asalariados, rentas de la propiedad (intereses, dividendos, alquileres) y

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transferencias de otros sectores (pensiones, prestaciones sociales, ayudas, etc.). Su
función económica principal es el consumo, aunque también producen bienes y
servicios para uso o consumo final propio, y pueden trabajar como asalariados o
como profesionales o empresarios individuales autónomos, entre otras
actividades.

La función económica principal del resto de los agentes económicos es la

producción de bienes y servicios. Según el desempeño de esa actividad, esas
unidades institucionales pueden ser productoras de mercado o productoras no
de mercado; se considera producción de mercado la que se vende a precios
económicamente significativos o se cede de otra manera en el mercado (por
ejemplo, una permuta o un pago en especie) y producción no de mercado la que
se suministra a otras unidades de forma gratuita o a precios económicamente no
significativos (es decir, cuando las ventas no cubren ni el 50% de los costes de
producción de forma continuada durante varios años) (SEC 2010, regla 3.19).

Por otra parte, esas unidades institucionales pueden estar controladas por una
administración pública o por otras unidades institucionales. El control se define
como "la capacidad para determinar la política general o el programa de una
unidad institucional, por ejemplo, eligiendo directores adecuados en caso
necesario" (SEC 2010, reglas 1.36 y 2.35).

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Una unidad institucional puede ejercer el control sobre una sociedad si posee más de la
mitad de las acciones con derecho a voto o si controla de otra manera más de la mitad
de los derechos de voto de los accionistas. La posesión de más de la mitad de las
acciones de una sociedad es una condición suficiente, pero no necesaria, para tener su
control. Por ejemplo, una administración pública puede asegurarse el control de una
sociedad mediante una disposición legal, decreto o reglamento especial que la autorice
a determinar la política de la sociedad, a nombrar o destituir a sus administradores o a
vetar los acuerdos de sus órganos de gobierno. Asimismo, una unidad institucional
puede controlar a otra si es su único demandante, oferente o financiador, o si existen
acuerdos contractuales que atribuyen esa influencia dominante (SEC 2010, reglas 2.35 y
20.309).

La acción de oro (golden share) es un mecanismo de control societario que puede

adoptar varias formas (por ejemplo, una acción nominal) y que confiere el derecho de
veto a la toma de ciertas decisiones estratégicas en el consejo de administración de una
sociedad, como por ejemplo el nombramiento de los directivos, la entrada de nuevos
accionistas, el cambio del objeto social o la política de alianzas y fusiones con otras
sociedades.
Puede establecerse en favor de una persona física (por ejemplo, el fundador de una
sociedad) o jurídica (por ejemplo, un banco que concede un crédito a una sociedad y
desea garantizar sus intereses, o una ONG que desea controlar la continuidad de una
línea de trabajo social determinada), aunque generalmente la beneficiaria es la
Administración pública de un Estado.
Este mecanismo se introdujo en 1984 en el Reino Unido cuando Margaret Thatcher
decidió privatizar British Telecom y pretendía impedir que las actividades consideradas
estratégicas para la economía nacional cayeran en manos extranjeras después de haber
sido privatizadas. A continuación, otros países copiaron esa medida de salvaguarda de
los intereses nacionales cuando secundaron la política de privatización de las empresas
públicas. En España se introdujo en 1995 cuando se decidió un plan de privatizaciones
de importantes empresas públicas como Argentaria, Endesa, Iberia, Repsol, Tabacalera
o Telefónica, de manera que en todas ellas el Estado se reservó una acción de oro, que
nunca se ejecutó.
El Tribunal de Justicia de la Unión Europea resolvió en varias sentencias dictadas entre
los años 2000 y 2003 que la acción de oro es una excepción a la libre circulación de
capitales (uno de los cuatro pilares del mercado único interior) que solamente podría
justificarse "por razones imperiosas de interés general", siempre que fuera
"proporcionada respecto al fin perseguido" y que no pudiera ser "reemplazada por una
medida menos restrictiva", por lo que muchos países europeos la suprimieron, aunque
no todos. La crisis económica de 2007 y posteriormente la crisis asociada al coronavirus
han vuelto a poner de actualidad el debate en torno a la acción de oro, ya que la
cotización de las acciones de muchas empresas estratégicas (energía, transporte,
telecomunicaciones, etc.) se ha depreciado tanto que están siendo adquiridas, o pueden
serlo, por inversores externos, lo que plantea problemas de seguridad si deciden
fusionarlas, disolverlas o descapitalizarlas.

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De esta manera, encontramos los cuatro sectores institucionales o agrupaciones
de unidades institucionales siguientes:

☐ Las instituciones sin fines de lucro al servicio de los hogares son entidades
legales o sociales dotadas de personalidad jurídica y creadas con el fin de producir
bienes y servicios y suministrarlos a los hogares, y cuya condición de productores
no de mercado no les permite ser fuente de rentas, beneficios u otras ganancias
financieras para los hogares que las establecen, controlan o financian (SEC 2010,
reglas 2.129 y 3.31).

En este sector institucional se incluyen: sindicatos, asociaciones profesionales o

científicas, asociaciones de consumidores, partidos políticos, iglesias o
asociaciones religiosas y clubes sociales, culturales, recreativos y deportivos;
asociaciones de beneficencia, de ayuda y de asistencia al servicio de unidades
residentes o no residentes financiadas por medio de transferencias voluntarias, en
efectivo o en especie, de otras unidades institucionales; y las asociaciones y
fundaciones que sean productores no de mercado y no estén controladas por
alguna administración pública.

☐ Las unidades del sector Administraciones públicas son "entidades jurídicas

establecidas mediante un proceso político que disponen de autoridad legislativa,
judicial o ejecutiva sobre otras unidades institucionales dentro de un área
determinada. Su función principal es ofrecer bienes y prestar servicios a la
comunidad y a los hogares sobre una base no de mercado y redistribuir la renta y
el patrimonio" (SEC 2010, regla 20.06).

Este sector institucional incluye "las unidades institucionales que son productores
no de mercado cuya producción se destina al consumo individual o colectivo, que
se financian mediante pagos obligatorios efectuados por unidades pertenecientes
a otros sectores y que efectúan operaciones de redistribución de la renta y de la
riqueza nacional" (SEC 2010, regla 2.111); es decir, los órganos administrativos del
Estado (en todos sus niveles de gobierno: central, regional y local), la Seguridad
Social y las fundaciones que sean productoras no de mercado y estén controladas
por algún otro órgano de las Administraciones públicas.

Por último, las unidades institucionales que son productores de mercado pueden
agruparse en dos categorías atendiendo al criterio del control:

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☐ Las sociedades e instituciones públicas son las entidades, organismos,
sociedades, cuasisociedades (sin personalidad jurídica) y fundaciones cuya
actividad principal es la producción de bienes y servicios siguiendo criterios de
mercado y que están controladas por alguna Administración pública.

☐ Las sociedades e instituciones privadas son las sociedades, cuasisociedades

(sin personalidad jurídica), cooperativas, asociaciones y fundaciones cuya
actividad principal es la producción de bienes y servicios siguiendo criterios de
mercado y que no están controladas por ninguna Administración pública.

2.1.3. Los sectores económicos.

Los agentes económicos se agrupan formando dos grandes sectores dentro del
sistema económico: el sector privado y el sector público, que se diferencian entre
sí por su composición, sus mecanismos para tomar decisiones y sus pautas de
comportamiento racional.

I. CRITERIO DE LA COMPOSICIÓN. El sector privado está formado por los

hogares, las instituciones sin fines de lucro al servicio de los hogares y las
sociedades e instituciones privadas. Por su parte, el sector público lo integran las
Administraciones públicas y las sociedades e instituciones públicas ("empresas
públicas" en sentido amplio). Es decir, el sector público está compuesto por todas
las unidades institucionales que están controladas por las Administraciones
públicas, mientras que las demás unidades son agentes del sector privado.

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☐ Las Administraciones públicas son el primer y principal componente del
sector público. Este subsector abarca varias áreas institucionales u organismos
públicos que tienen en común sus funciones (producir servicios no destinados a la
venta y realizar actividades de redistribución de la renta y la riqueza) y sus fuentes
de financiación ordinarias (que consisten en pagos coactivos realizados por
agentes del sector privado).

Según la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público

(LRJSP), las Administraciones públicas están compuestas por:

a) Altos órganos institucionales (los órganos constitucionales en España son la

Jefatura del Estado, las Cortes Generales, el Tribunal de Cuentas, el Tribunal
Constitucional, el Consejo de Estado, el Consejo General del Poder Judicial, el
Defensor del Pueblo y el Consejo Económico y Social).
b) Administración del Gobierno; compuesta, a su vez, por:
 Ministerios, consejerías, concejalías o departamentos análogos
(comparten la personalidad jurídica única de la Administración de la que
forman parte);
 Organismos autónomos (órganos que se dedican a realizar tareas
administrativas y que cuentan con personalidad jurídica, patrimonio y
tesorería propias, aunque mantienen una dependencia orgánica respecto
de algún ministerio, consejería, concejalía o departamento análogo);
 Autoridades administrativas independientes (entidades de derecho
público con personalidad jurídica propia que tienen atribuidas funciones
de regulación o supervisión de carácter externo sobre sectores económicos
o actividades determinadas);
 Otros entes públicos administrativos (hay varios tipos); y
 Fundaciones que sean productoras no de mercado y estén controladas
por alguna Administración pública. Las fundaciones públicas son
organizaciones con personalidad jurídica propia sujetas al derecho privado
con carácter general y al derecho público en lo relativo a su presupuesto,
su contabilidad y la auditoría de sus cuentas.
c) Administración gestora de la Seguridad Social. El Instituto Nacional de la
Seguridad Social es una entidad de derecho público con personalidad jurídica
propia cuya actividad principal consiste en proporcionar pensiones y prestaciones
sociales y que, dado su extraordinario tamaño y su especial normativa reguladora,
tiene un tratamiento diferenciado dentro de las Administraciones públicas.

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☐ Las sociedades e instituciones públicas (o empresas públicas en sentido
amplio) son el segundo componente del sector público. Las empresas públicas
pueden clasificarse atendiendo a muchos criterios:
a) Según su actividad en el sistema económico, pueden ser financieras (las que
realizan actividades de crédito o de seguros) o no financieras (las que producen
bienes y servicios no financieros).
b) Según su estatuto o naturaleza jurídica, pueden ser:
 Entidades públicas empresariales (dependientes de un ministerio o
departamento similar, con personalidad jurídica propia y sujetas al derecho
público y privado).
 Sociedades mercantiles estatales (sociedades anónimas sometidas al
derecho privado y al derecho público).
 Otros entes públicos empresariales (hay varios tipos); y
 Fundaciones que sean productoras de mercado y estén controladas por
alguna Administración pública.

II. CRITERIO DE LA TOMA DE DECISIONES. En segundo lugar, las diferencias

entre el sector privado y el sector público se encuentran en sus respectivos
mecanismos para tomar decisiones económicas: en el sector privado las decisiones
se toman y ejecutan a través de los mercados, mientras que en el sector público se
toman a través de los procesos políticos y se ejecutan al amparo del poder de
coacción del Estado.

III. CRITERIO DEL COMPORTAMIENTO RACIONAL. Por último, los sectores

privado y público se diferencian también por sus respectivos criterios teóricos de
comportamiento racional: en los sistemas democráticos, el sector público está
llamado a maximizar la satisfacción eficiente de las preferencias de la mayoría de
la ciudadanía en cuanto a la provisión de bienes y servicios, mientras que los
agentes privados se comportan racionalmente cuando actúan con otros criterios:

 los hogares, cuando procuran maximizar la satisfacción de sus necesidades de

consumo y la renta obtenida por su aportación de factores de producción a los
otros agentes;
 las instituciones privadas no lucrativas, cuando procuran maximizar su
producción de bienes y servicios;
 las sociedades e instituciones privadas, cuando procuran maximizar sus
beneficios (sea a corto o a largo plazo);

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 y todos los agentes privados anteriores, cuando intentan maximizar su ecuación
fiscal —esto es, la relación entre las rentas pagadas al Estado, la provisión de
servicios que reciben de éste y los efectos de la actividad reguladora—.

2.1.4. Los niveles de gobierno.

Se denomina nivel de gobierno el ámbito territorial de actividad de las unidades

institucionales que componen el sector público. Todos los Estados cuentan con, al
menos, dos niveles de gobierno: el general y el local, que gestionan las
competencias relativas a la prestación de bienes y servicios públicos de ámbito
general (por ejemplo, la defensa nacional y las relaciones diplomáticas exteriores)
y local (por ejemplo, los servicios de alcantarillado, de alumbrado público y de
recogida de basuras), respectivamente.

Desde un punto de vista hacendístico, se consideran Estados centralizados los que

tienen dos niveles de gobierno y Estados federales o descentralizados aquellos
que tienen más de dos niveles de gobierno:

 Sector público general o Administración general, central o federal del Estado

(en la normativa presupuestaria española se suele usar el adjetivo estatal).
 Sector público subcentral o Administración intermedia o subcentral (regional,
autonómica, provincial, cantonal, etc.) del Estado.
 Sector público local o Administración local (municipal, comarcal, insular, etc.)
del Estado.

Son Estados hacendísticamente federales Alemania, Argentina, Australia, Austria,

Bélgica, Bolivia, Brasil, Canadá, China, Colombia, Emiratos Árabes Unidos, España,
Estados Unidos de América, Etiopía, India, Malasia, México, Nigeria, Perú, Rusia, Sudán,
Suiza, Uruguay y Venezuela, entre otros.

A su vez, en cada uno de los niveles de gobierno suele establecerse la separación

institucional entre Administraciones públicas y sociedades e instituciones públicas
y, con criterios presupuestarios, entre sector público administrativo, sector
público empresarial y sector público fundacional.

Se denomina Federalismo fiscal a la rama de la Hacienda Pública que estudia la

distribución de competencias económicas (de asignación de recursos, de estabilización
de la actividad económica, de redistribución de la renta y la riqueza; presupuestarias,
monetarias, reguladoras, etc.) entre los distintos niveles de gobierno dentro un Estado.

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2.2. Las funciones y objetivos del sector público.

El buen funcionamiento del sistema económico requiere la previa definición de un

marco jurídico-institucional que, a modo de reglas del juego, ofrezca estabilidad
y seguridad a los agentes económicos para operar con eficiencia y conseguir
resultados. Ese ordenamiento jurídico básico está compuesto por tres grupos de
normas:

1. Regulación de los derechos de propiedad, que consiste en establecer las

circunstancias en las que los recursos y las mercancías pueden ser objeto de
apropiación, la identificación de las propiedades y de los propietarios, y el
contenido, la duración y los efectos del ejercicio de esa apropiación por sus
titulares.

Gimeno, J. A., Guirola, J. M., González, C. y Ruiz-Huerta, J. (2003). Principios de Economía,

McGraw-Hill, capítulo 6:
"Una primera misión del Derecho es delimitar inequívocamente los derechos de
propiedad [...]. Un concepto fundamental es el de los incentivos que se derivan del
ordenamiento jurídico [...]. La actuación del Estado se refleja, fundamentalmente, en un
conjunto de incentivos y desincentivos, de medidas que favorecen o penalizan unos
comportamientos frente a otros, unos derechos frente a otros, unos intereses frente a
otros [...] El primer paso que debe dar el Derecho es delimitar los derechos de
propiedad: lo que para los economistas (no estrictamente para un jurista) significa fijar
la posición de cada individuo respecto a la utilización de los recursos escasos, definir lo
que cada persona puede hacer con los bienes, servicios y derechos disponibles en la
sociedad [...]. La propiedad privada y la defensa de la misma por parte del
ordenamiento jurídico es uno de los más relevantes incentivos en el funcionamiento del
mercado [...]. Por ello el Derecho fija en las economías de mercado el derecho a no ser
molestado en el disfrute de la propiedad privada y sanciona las transgresiones a ese
derecho. Sin embargo, los poderes públicos pueden marcar limitaciones al ejercicio del
derecho privado o definir como público el derecho de acceso a determinados bienes o
servicios".

2. Regulación de la contratación en los mercados, que consiste en establecer las

normas básicas relativas al funcionamiento de los mercados de bienes y servicios
y de factores de producción (mercados de trabajo, de recursos naturales,
financiero e inmobiliario) de manera que los costes de transacción sean mínimos
para facilitar los intercambios.

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 Gimeno, Guirola, González y Ruiz-Huerta (2003), capítulo 6:
"Una vez definidos los derechos de propiedad, para que exista un equilibrio eficiente
[en los mercados] es necesario un adecuado sistema de contratación que garantice que
los intercambios sean posibles y fiables. El acuerdo implica un proceso de identificación
de los contratantes, de coincidencia respecto al objeto y condiciones de la transacción
y de garantías del cumplimiento de aquél. Todo ello puede englobarse bajo el término
de "costes de transacción", que serían los costes derivados de usar el mercado y
engloban el conjunto de pasos necesarios para alcanzar un acuerdo eficiente de
intercambio de bienes o derechos [...]. Para facilitar los intercambios es necesario, ante
todo, reducir los costes de transacción. Si éstos son elevados puede resultar que ni
siquiera compense iniciar la negociación. En todo caso, los resultados distarán de ser
eficientes [...]. El Derecho contribuye a minimizar los costes de transacción cuando
proporciona unos contratos tipo [estándar] que simplifican la negociación y garantiza
las reglas aplicables en los supuestos no previstos en los contratos [...]. El carácter
supletorio del derecho de contratos permite simplificarlos y facilita los acuerdos. Pero
el derecho de contratos tiene una función aún más relevante que las anteriores cual es
asegurar el cumplimiento de los pactos. Si así no fuera se estaría desincentivando su
propia celebración […] Por ello uno de los aforismos básicos del Derecho es «pacta
sunt servanda» (los pactos deben respetarse)".

3. Regulación de los procesos políticos o de decisión colectiva a través de los

cuales se toman, ejecutan y controlan las decisiones en el sector público. Se llaman
reglas de elección colectiva (public choice) las normas que regulan los mecanismos
o procedimientos para tomar, ejecutar y controlar las decisiones relativas a la
actividad o el funcionamiento del sector público. Están compuestas, a su vez, por
tres grupos de normas:

 Las normas de votación establecidas para determinar cuáles son las

preferencias colectivas de una comunidad política (a partir del reconocimiento
democrático del derecho a la diversidad de preferencias personales entre sus
miembros);
 Las normas que regulan el comportamiento de los agentes que participan en
los procesos políticos (que en una democracia avanzada sería toda la
ciudadanía en sus cuatro posibles roles de votantes, representantes políticos,
administradores públicos y miembros de asociaciones o grupos de intereses
particulares); y
 Las normas de evaluación y control de los procesos de adopción y ejecución
de las decisiones públicas, que tienen la función de detectar, impedir,
dificultar, reparar y sancionar los fallos del proceso político.

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Del adecuado establecimiento del marco jurídico-institucional en los tres ámbitos
de actividad citados dependerá el buen funcionamiento del sistema económico:
la calidad del sistema legal al regular los derechos de propiedad, la contratación
en los mercados y los procesos políticos condicionará la capacidad de los sectores
privado y público para afrontar y resolver adecuadamente los problemas
económicos de la sociedad.

El efecto cobra. A comienzos del siglo XIX, durante la dominación colonial británica en la
India, las autoridades políticas decidieron resolver el problema de la proliferación de
cobras en las calles de Delhi estableciendo una cuantiosa recompensa a quien entregara
una cobra muerta. Esa norma constituyó un eficaz incentivo a la iniciativa privada, de
manera que la población de cobras en las calles disminuyó inmediatamente. Y esa norma
también resultó ser un incentivo de segundo orden para que muchas personas
emprendedoras crearan granjas dedicadas a criar cobras para luego sacrificarlas a
cambio de la recompensa. Cuando las autoridades comprobaron la desaparición del
peligro que representaban las cobras salvajes, decidieron lógicamente cancelar el
incentivo de las recompensas. En ese momento, los criadores de cobras optaron por
liberar a sus animales, de manera que finalmente el número de serpientes venenosas en
las calles resultó ser todavía mayor que el inicial.

2.2.1. Las funciones del sector público.

En nuestros días, las normas constitucionales de los Estados democráticos

establecen, entre otros elementos fundamentales para la convivencia ciudadana,
las bases del modelo económico del Estado y, dentro de ellas, las funciones que
se atribuyen al sector público, los objetivos económicos a que deben atender los
poderes públicos, los instrumentos o políticas a emplear para alcanzarlos y la
organización básica interna (horizontal y vertical) del sector público.

Así, en los Estados democráticos modernos se atribuyen al sector público diversas

funciones dentro de un modelo de Economía mixta de mercado. Richard
Musgrave (1910-2007) las sintetizó en 1939 en las tres siguientes:

 Asignación eficiente de los recursos: corregir las deficiencias en el

comportamiento de los agentes privados (función de asignación).
 Crecimiento estable de la actividad económica: corregir los desequilibrios
económicos en el funcionamiento de los mercados (función de estabilización).

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 Redistribución equitativa de la renta y de la riqueza: corregir las desigualdades
sociales asegurando una red de protección a la ciudadanía ante las
adversidades (función de redistribución).

En las últimas décadas se ha consolidado en los países más desarrollados el

consenso social respecto a que las tres funciones del sector público deben ser
aplicadas con el criterio de procurar que el desarrollo económico sea perdurable,
sustentable o sostenible.

La expresión sustainable development fue utilizada por primera vez en un documento

oficial en 1987 en el Informe Brundtland, Nuestro Futuro Común, dentro de los trabajos
de la Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo, creada por la Asamblea
General de las Naciones Unidas en 1983.

El desarrollo sostenible es una concepción de equidad intergeneracional en el

desarrollo económico y social que plantea que la asignación de los recursos, el
crecimiento económico y la distribución de la renta y la riqueza, además de ser
eficientes, estables y equitativas, respectivamente, en el momento presente,
deben conducirse sin perjudicar el legítimo derecho de las generaciones futuras a
disfrutar de un medio ambiente de calidad (esto es, sin contaminación) y a
disponer de suficientes reservas de recursos para atender sus necesidades.

2.2.2. Los objetivos del sector público.

Los objetivos a los que atiende la actividad del sector público son muy diversos y
pueden agruparse según las funciones públicas de la siguiente manera:

Hacienda Pública. 2021-2022. Tema 2. Página 16 de 35

☐ La función de asignación de los recursos tiene los siguientes objetivos:

 Evitar o corregir los daños y perjuicios que la actividad de algún agente privado
pueda causar a otros agentes (la contaminación, etc.)
 Representar y defender en los mercados los intereses de las generaciones
futuras (el agotamiento de los recursos naturales, etc.).
 Facilitar la libre circulación de los recursos (corregir las barreras a la movilidad,
etc.).
 Evitar o corregir los abusos en la posición de dominio de los monopolios y
oligopolios (la defensa de la competencia, la intervención de los precios del
monopolio natural, etc.).
 Corregir las asimetrías de información de los agentes económicos dentro de un
mismo mercado (el asesoramiento a consumidores, desempleados, etc.).
 Provisionar o garantizar la oferta de bienes públicos (defensa, protección civil,
alcantarillado, recogida de basuras, etc.).

La provisión de bienes públicos consiste en garantizar a la ciudadanía el suministro o la

prestación de los mismos en condiciones asequibles de cantidad, calidad y precios. La
provisión pública puede ejecutarse, básicamente, de dos maneras: mediante la producción
pública directa (por ejemplo, a través de una empresa pública) o mediante el apoyo público
a la producción privada de los mismos (por ejemplo, concediendo subvenciones,
exenciones fiscales o el monopolio de la fabricación o de la venta a una empresa privada).

☐ La función de estabilización de la actividad económica tiene los objetivos

siguientes:

 Corregir la inflación y deflación de los precios.

 Corregir el desempleo de los recursos.
 Corregir los desequilibrios en los intercambios exteriores (exportaciones e
importaciones).
 Facilitar y contribuir a la creación de riqueza.

☐ La función de redistribución tiene por objetivo procurar un reparto

equitativo de los recursos de varias maneras:

 Redistribución personal (entre personas físicas; por ejemplo: ingreso mínimo

vital, viviendas sociales, etc.).
 Redistribución sectorial (entre sectores de actividad económica; por ejemplo,
ayudas a agricultores, pescadores, etc.).

Hacienda Pública. 2021-2022. Tema 2. Página 17 de 35

 Las actividades económicas pueden clasificarse atendiendo a muchos criterios. El más
importante es el que las agrupa según su naturaleza en los tres sectores productivos o
sectores de actividad económica siguientes:
 Sector primario (actividades directamente relacionadas con la explotación de los
recursos naturales): agricultura, ganadería, caza, silvicultura, pesca, caza, acuicultura y
minería.
 Sector secundario (actividades de transformación de insumos para la producción de
bienes): industria manufacturera, construcción, suministro de energía eléctrica, gas, vapor y
agua, y actividades de saneamiento, gestión de residuos y descontaminación. Por su
importancia cuantitativa y cualitativa, la construcción suele identificarse como un cuarto
sector independiente.
 Sector terciario (actividades de prestación de servicios): comercio; reparaciones;
transporte y almacenamiento; hostelería; información y comunicaciones; financiación y
aseguramiento; inmobiliarias; profesionales, científicas y técnicas; administrativas;
educación; sanitarias y de servicios sociales; artísticas, recreativas y de entretenimiento;
servicios personales; y Administración pública y defensa.
El turismo es la actividad que realizan las personas durante sus viajes y estancias en lugares
distintos a su entorno habitual durante un periodo de tiempo consecutivo inferior a un año
con fines de ocio, por negocios u otros motivos. Por tanto, el turismo es una agrupación de
diversos subsectores de servicios que incluye: comercio al por menor, transporte, hostelería
(alojamiento y restauración), agencias de viajes, operadores turísticos y servicios de reservas,
establecimientos residenciales sanitarios, actividades artísticas, de espectáculos y
recreativas, museos y otras actividades culturales y de entretenimiento, y servicios
personales.
La clasificación nacional de actividades económicas (CNAE) se aprobó mediante el Real
Decreto 475/2007, de 13 de abril, que incorpora los criterios establecidos en el Reglamento
CE 1893/2006, de 20 de diciembre, por el que se establece la nomenclatura estadística de
actividades económicas de la Comunidad Europea (NACE).

 Redistribución espacial (entre territorios dentro de un mismo nivel de

gobierno; por ejemplo, fondos de solidaridad interterritorial, etc.).
 Redistribución funcional (entre factores de producción: básicamente trabajo
—rentas salariales: sueldos y salarios— y capital —rentas no salariales y mixtas:
alquileres, intereses y beneficios empresariales—; por ejemplo, la fijación de la
duración máxima de la jornada laboral, del salario mínimo interprofesional,
etc.).

Las cuatro modalidades de redistribución de la renta y la riqueza no son excluyentes entre

sí: una misma medida de política económica puede ser simultáneamente redistributiva de
manera personal, sectorial, espacial y funcional, o solamente serlo en una o en varias de esas
modalidades.

Hacienda Pública. 2021-2022. Tema 2. Página 18 de 35

2.3. Los instrumentos del sector público.

2.3.1. Las políticas económicas.

Las políticas económicas son los instrumentos desarrollados por el sector público
para atender a sus objetivos y cumplir con las funciones públicas.

Las políticas económicas pueden clasificarse atendiendo a muy diversos criterios

(instrumentales, sectoriales, espaciales, temporales, etc.). Según el tipo de
operaciones que les dan contenido, pueden clasificarse en las cuatro siguientes
políticas instrumentales:

1. Política monetaria, que abarca todas las actividades dirigidas a influir

directamente sobre la oferta monetaria (la cantidad de dinero en circulación en
un sistema económico).

2. Política de empresa pública, que abarca todas las actividades desarrolladas

mediante el sector público empresarial.

3. Política reguladora (también llamada política de regulación económica,

regulación económica o regulación), que incluye toda actividad pública en materia
de regulación de los derechos de propiedad, reglas de la contratación y reglas de
elección colectiva.

4. Política presupuestaria, que es toda actividad de las Administraciones públicas

desarrollada mediante el presupuesto público; suele desagregarse en política de
gasto público, política tributaria y política de deuda pública.

La expresión política fiscal tiene distintos usos en el lenguaje jurídico y económico. En

Macroeconomía se utiliza política fiscal como sinónimo de política presupuestaria (e
incluye, en ese caso, todas las operaciones de ingresos públicos y de gastos públicos).
En otras ocasiones se usa política fiscal como equivalente a política de ingresos públicos
(para contraponerla a política de gasto público). También se emplea a veces para
referirse a la política tributaria, que consiste en establecer, gestionar y recaudar tributos
(los ingresos públicos ordinarios o coactivos: los impuestos, las tasas y las contribuciones
especiales). En sentido estricto, se denomina política fiscal a la actividad que consiste en
establecer, gestionar y recaudar impuestos y es sinónimo de política impositiva o de
fiscalidad.

Hacienda Pública. 2021-2022. Tema 2. Página 19 de 35

2.3.2. Las operaciones del sector público.

Para atender a sus funciones y cumplir con sus objetivos, los agentes del sector
público ejecutan sus políticas económicas realizando múltiples operaciones.

1. Ejemplos de operaciones de la política monetaria:

 Emitir dinero legal.

 Fijar el tipo de interés oficial del dinero. En España el tipo de interés legal del
dinero se determina anualmente en la Ley de Presupuestos Generales del
Estado y es el recargo en concepto de indemnización por daños y perjuicios
que, si no se hubiera pactado otro distinto, debe abonar el deudor moroso al
acreedor.
 Fijar el tipo de interés básico de descuento. El tipo de descuento es el precio
de referencia al que la banca central de un país —en el caso de la Unión
Europea, el Banco Central Europeo— presta dinero a los bancos privados.
 Ordenar el sistema bancario (autorizar fusiones de bancos privados, etc.).
 Establecer el coeficiente de caja o coeficiente legal de reservas (el porcentaje
de depósitos que los bancos privados deben mantener en reservas líquidas,
como garantía de su solvencia).
 Realizar operaciones en mercado abierto, mediante la emisión o la
amortización de títulos de deuda pública y la compraventa de activos (oro,
divisas o activos financieros).

2. Ejemplos de operaciones de la política de empresa pública:

 Crear una empresa pública.

 Privatizar una empresa pública.
 Obtener ingresos y realizar gastos en una empresa pública.
 Fijar los criterios de funcionamiento (localización, tamaño, empleo, salarios,
cantidades, calidades y precios de venta de los productos, etc.) de una
empresa pública.

3. Ejemplos de operaciones reguladoras:

 Expropiar total o parcialmente una propiedad (por ejemplo, expropiar un solar

para hacer una plaza).

Hacienda Pública. 2021-2022. Tema 2. Página 20 de 35

 Autorizar o prohibir total o parcialmente una actividad (por ejemplo, limitar el
volumen o la altura de la edificabilidad en una zona o prohibir la circulación de
vehículos de cierta antigüedad).
 Someter al régimen de licencia previa el inicio de una actividad.
 Cobrar tasas por la concesión de una licencia para el ejercicio de una actividad
(por ejemplo, para ocupar una vía pública con una terraza).
 Condicionar la calidad mínima de las mercancías (por ejemplo, mediante
normas de etiquetado con la composición de los alimentos o con su fecha de
caducidad o de consumo preferente).
 Sancionar el incumplimiento de una prohibición (por ejemplo, mediante la
imposición y el cobro de multas).
 Fijar precios en el mercado de trabajo (fijar el salario mínimo interprofesional,
etc.).
 Fijar condiciones en el mercado de trabajo (establecer el calendario laboral, los
horarios comerciales, etc.).
 Conceder un monopolio legal (estancar la venta de una mercancía, reconocer
un derecho de autor o de patente, etc.).
 Fijar precios máximos de venta en casos de monopolio natural.

4. Las operaciones presupuestarias se clasifican en:

 Ingresos públicos: representan entradas de fondos a las Administraciones

públicas.
 Gastos públicos: representan salidas de fondos de las Administraciones
públicas.

Existen dos modalidades de gasto público en sentido amplio:

o Gasto público directo (llamado gasto público en sentido estricto): es toda

salida de fondos de las Administraciones públicas en la que se producen un
desembolso y un pago (o cualquier otro procedimiento —como la
compensación de deudas— que conduzca a la extinción de una obligación
previamente contraída por el sector público).
o Gasto público fiscal (denominado generalmente gasto fiscal): es toda salida
de fondos de las Administraciones públicas en la cual el desembolso no se
materializa mediante un pago, sino a través de la concesión de una exención
tributaria. En la medida en que una exención tributaria representa un
beneficio fiscal para algún agente económico (que está sujeto a un tributo y
al que se le otorga un trato de favor que consiste en no tener que pagarlo,

Hacienda Pública. 2021-2022. Tema 2. Página 21 de 35

 sea total o parcialmente), el gasto fiscal también puede definirse como el
coste para el sector público derivado de la concesión de un beneficio fiscal.

Las operaciones presupuestarias de ingresos públicos y de gasto público

directo se clasifican, a su vez, en:

☐ Operaciones financieras (las relativas a activos financieros).

Activos financieros son los títulos-valores relativos a emisiones de deuda

pública y de obligaciones, bonos, acciones y participaciones en sociedades.
En la clasificación presupuestaria pública española se denominan activos
financieros cuando representan un derecho para el sector público y pasivos
financieros cuando le suponen una obligación.

Conforme a la Resolución de 20 de enero de 2014, de la Dirección General

de Presupuestos del Ministerio de Hacienda:

 Ingresos por activos financieros son "los ingresos procedentes de

enajenación de activos financieros, así como los ingresos procedentes de
reintegros de préstamos concedidos y de reintegros de depósitos y fianzas
constituidos".
 Ingresos por pasivos financieros son los ingresos procedentes de "la
emisión de deuda y la obtención de préstamos" y de "los depósitos y fianzas
recibidas".
 Gastos por activos financieros son "los destinados a la adquisición de
activos financieros, que pueden estar representados en títulos valores,
anotaciones en cuenta, contratos de préstamo o cualquier otro documento
que inicialmente los reconozca, así como los destinados a la constitución de
depósitos y fianzas".
 Gastos por pasivos financieros son los destinados a "la amortización de
deudas emitidas, contraídas o asumidas por el Estado" y a "la devolución de
depósitos y fianzas constituidos por terceros".

Hacienda Pública. 2021-2022. Tema 2. Página 22 de 35

☐ Operaciones no financieras (todas las demás).

Las operaciones presupuestarias no financieras se clasifican en:

o Operaciones por cuenta de renta (también llamadas operaciones

corrientes): son actividades públicas de consumo.
o Operaciones por cuenta de capital (también llamadas operaciones de
capital): son actividades públicas de inversión.
o Operaciones bilaterales (onerosas): tienen alguna contraprestación.
o Operaciones unilaterales (gratuitas): no tienen contraprestación.

Cruzando ambos criterios de clasificación se obtienen los distintos tipos de

operaciones presupuestarias públicas no financieras que figuran en las tablas
siguientes:

Hacienda Pública. 2021-2022. Tema 2. Página 23 de 35

2.4. La dimensión del sector público: indicadores.

Un indicador, índice o número índice es un instrumento estadístico que sirve para

efectuar comparaciones de magnitudes en distintas situaciones temporales o
espaciales.

Los indicadores económicos son los relativos a magnitudes económicas y pueden

clasificarse en generales, privados y públicos (según se refieran al conjunto del
sistema económico, al sector privado o al sector público, respectivamente) y en
indicadores de precios, de cantidades y de rentas (según la magnitud objeto del
análisis), entre otros criterios.

Existen muchos indicadores económicos para medir la actividad del sector público
y evaluar sus efectos, y todos ellos presentan importantes limitaciones. La primera
limitación radica en la amplitud y diversidad de las actividades de regulación
económica, que hacen que resulte compleja, aunque no imposible, la elaboración
de índices que permitan cuantificarlas de manera objetiva y medir todos sus
efectos sobre la actividad económica.

En cuanto a la dimensión de la actividad presupuestaria, los indicadores más

utilizados en comparaciones internacionales son los siguientes cocientes:

Gasto público Impuestos

PIBpm PIBpm

Saldo presupuestario Deuda pública

PIBpm PIBpm

Cada uno de esos cuatro indicadores aporta una visión parcial o incompleta de la
política presupuestaria. Por tanto, para valorar mejor la dimensión de la actividad
presupuestaria pública, conviene examinarlos conjuntamente, observar su
evolución en el tiempo y, sobre todo, complementarlos con información adicional
relativa a la estructura o composición interna de los gastos e ingresos públicos, a
las políticas de empresa pública y de gasto fiscal y a las características de la deuda
pública emitida, entre otras variables.

Hacienda Pública. 2021-2022. Tema 2. Página 24 de 35

2.4.1. El índice de gasto público.

El principal indicador público es el índice de gasto público, que es el cociente

GP/PIBpm, que relaciona la cifra total de gasto público directo realizado por las
Administraciones públicas durante un año y un indicador de toda la actividad
económica generada en el país como es el Producto Interior Bruto (la estimación,
a precios de mercado, del valor añadido bruto creado en el interior de un Estado
durante el mismo año). Por tanto, este indicador pretende servir para medir el
volumen o cifra de negocios gestionada en el sector público administrativo en ese
periodo y para dar una idea aproximada de la dimensión relativa del sector
público en el conjunto del sistema económico.

La ratio GP/PIBpm tiene muchas limitaciones como indicador de la actividad del

sector público; por ejemplo, las siguientes:

 El numerador recoge la cifra de gasto realizada sólo por una parte del sector
público (el administrativo, no el empresarial), con lo que no puede ser
representativo de toda la actividad pública (aunque sea la más relevante).
 El numerador abarca el gasto público directo y no el gasto fiscal (lo que implica
que, ceteris paribus, en aquellos países o niveles de gobierno en los que el
desembolso de fondos públicos hacia el sector privado opere mediante
exenciones fiscales, este indicador será menor que en aquellos otros en los
que se opte por una política de subvenciones directas, aunque ambas tengan
el mismo importe).
 El numerador registra el valor final de las compras públicas de bienes y
servicios, muchos de los cuales son producidos total o parcialmente por
agentes privados, con lo que no puede ser totalmente representativo de la
producción o la renta realmente generadas por las Administraciones públicas.
 El PIBpm presenta limitaciones como indicador de la actividad económica.

2.4.2. El nivel de imposición.

El segundo indicador económico del sector público es la ratio T/PIBpm, que se

denomina nivel de imposición. Este cociente pretende medir el tamaño del
esfuerzo fiscal realizado por el sector privado para contribuir al sostenimiento del
sector público y pone en relación la cifra total de impuestos recaudados durante
un año y la estimación del PIBpm generado durante el mismo periodo.

Hacienda Pública. 2021-2022. Tema 2. Página 25 de 35

En España y en otros países este indicador todavía se conoce como presión fiscal
(o como carga tributaria, en portugués). La OCDE propuso la actual denominación
de nivel de imposición (tax level o tax ratio) porque el término presión (como sus
sinónimos carga, opresión o amenaza) lleva aparejada una connotación emocional
peyorativa que no se corresponde con criterios científicos.

El numerador de esta ratio recoge la recaudación efectivamente realizada

(aplicando el criterio de caja) durante un año por todos los impuestos directos e
indirectos, las cotizaciones obligatorias a la Seguridad Social y aquellos otros
ingresos públicos coactivos que no supongan simples tasas administrativas por la
prestación de servicios, cualquiera que sea su denominación.

Existen varias modalidades de este indicador:

o Nivel de imposición directo o estático: recoge en el numerador la recaudación

impositiva líquida durante un año.
o Nivel de imposición indirecto: incluye el valor monetario de todo el esfuerzo
realizado por los agentes privados para cumplir las obligaciones fiscales, que no
sólo está compuesto por los fondos que la Hacienda ingresa, sino también por
los gastos indirectos en archivos, contabilidad, asesoría fiscal, etc., que tiene el
contribuyente como costes adicionales de cumplimiento de las obligaciones
tributarias y que dependen de la sencillez o complejidad del sistema fiscal.
o Nivel de imposición dinámico: mide la evolución del nivel de imposición estático
a lo largo de un periodo de tiempo.

El nivel de imposición también tiene limitaciones como indicador presupuestario:

 El numerador recoge sólo una parte de los ingresos públicos, con lo que no
representa todos los fondos gestionados por el sector público.
 No informa acerca de cuál es la estructura interna del sistema fiscal ni de cuál es
la composición del gasto público que se financia con el mismo, por lo que no es
representativo de todos los efectos de la fiscalidad al depender éstos no sólo
de su tamaño, sino de su composición (cómo se reparte el esfuerzo fiscal) y,
sobre todo, de su destino (cómo se gastan los recursos).
 Los valores de este cociente se ven afectados por los niveles de evasión o fraude
fiscal, sobre los cuales no informa: dos Estados pueden tener el mismo sistema
fiscal y similares sistemas económicos y, sin embargo, registrar valores
diferentes de este indicador según sea el fraude fiscal en cada uno de ellos.

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2.4.3. Otros indicadores.

El tercer gran indicador de la actividad del sector público es el índice de saldo

presupuestario, que es una ratio que relaciona el saldo presupuestario anual (el
balance fiscal: la diferencia entre gastos e ingresos públicos) de las
Administraciones públicas con la estimación del PIBpm durante el mismo ejercicio.
Este es un indicador de la dimensión del desequilibrio presupuestario anual de las
Administraciones públicas. Según cuál sea su signo (déficit o superávit) implica una
necesidad o una capacidad de financiación pública, respectivamente.

En el déficit o superávit de caja se recogen las diferencias entre los ingresos y gastos no
financieros del Estado en términos de liquidación presupuestaria. En la Contabilidad
Nacional se utilizan los indicadores llamados necesidad/capacidad de financiación que
miden la diferencia entre los recursos y empleos, corrientes y de capital, del Estado; es
equivalente a la diferencia entre la variación neta de activos financieros y de pasivos
financieros del Estado y mide el saldo de las operaciones no financieras contabilizadas
según el criterio de devengo.

Otro indicador presupuestario público relevante es el índice de endeudamiento

acumulado, que es el cociente entre la deuda pública viva de las Administraciones
públicas en un momento dado y la estimación del PIBpm, generado durante un año.
Es una ratio que pretende medir el peso que supone la deuda pública acumulada
por las Administraciones públicas hasta un ejercicio con respecto a la capacidad
de creación de riqueza del país durante el último año. Es un indicador de la
solvencia financiera de un Estado.

Otros indicadores económicos interesantes para examinar el funcionamiento y los

efectos de la actividad pública son los relativos al empleo (número de empleados
públicos en relación al total de empleados), a la finalidad o el destino de los gastos
(gasto en sanidad, en protección medioambiental, en educación, etc.) o a la
distribución de los ingresos o los gastos por niveles de gobierno (índice de
descentralización fiscal).

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2.5. El sector público en España.

2.5.1. El modelo económico en la Constitución española de 1978.

Se denomina modelo económico a la manera particular en que se reparte el

protagonismo de los agentes del sector privado y del sector público en la toma,
ejecución y control de las decisiones dentro del sistema económico. Desde un
punto de vista jurídico, se entiende por Constitución económica aquella parte de
las normas fundamentales de un Estado u organización supranacional que define
el marco básico de derechos y obligaciones de los agentes económicos.

El modelo económico establecido en el Constitución española de 1978, o

Constitución económica española, se construye mediante diversas declaraciones
que figuran diseminadas en el articulado de esa Carta Magna y que han
necesitado, en muchos casos, de un continuo y minucioso trabajo posterior de
desarrollo, especificación y aclaración por el Tribunal Constitucional.

El modelo económico constitucional español se caracteriza por ser abierto o

flexible ya que permite la aplicación de políticas económicas de signo muy diverso
dentro de unos límites amplios que se corresponden con un sistema económico
mixto.

La Constitución española de 1978 asume en su artículo 38 que el sistema

económico o modo de organización social de la actividad económica en España es
el Capitalismo o Economía de mercado. A su vez, en su articulado se declara que
la modalidad mediante la cual se ha de afrontar la resolución de los problemas
económicos consiste en un sistema de Capitalismo mixto o Economía mixta de
mercado en el que tanto el sector privado como el sector público participan
activamente.

En los artículos 33, 35, 38, 40, 128, 130, 131 y 135 de la Constitución de 1978 se
definen las líneas maestras del modelo económico en España.

Dentro del Título I ("De los derechos y deberes fundamentales") se establece:

Artículo 33. "1. Se reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia.

2. La función social de estos derechos delimitará su contenido, de acuerdo con las leyes.

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 3. Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de
utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de
conformidad con lo dispuesto por las leyes".

Artículo 35. "1. Todos los españoles tienen el deber de trabajar y el derecho al trabajo,
a la libre elección de profesión u oficio, a la promoción a través del trabajo y a una
remuneración suficiente para satisfacer sus necesidades y las de su familia, sin que en
ningún caso pueda hacerse discriminación por razón de sexo".

Artículo 38. "Se reconoce la libertad de empresa en el marco de la economía de

mercado. Los poderes públicos garantizan y protegen su ejercicio y la defensa de la
productividad, de acuerdo con las exigencias de la economía general y, en su caso, de la
planificación".

Artículo 40. "1. Los poderes públicos promoverán las condiciones favorables para el
progreso social y económico y para una distribución de la renta regional y personal más
equitativa, en el marco de una política de estabilidad económica. De manera especial
realizarán una política orientada al pleno empleo".

A su vez, en el Título VII ("Economía y Hacienda") de la Constitución de 1978 se

establecen principios rectores del funcionamiento del sector público español.

Artículo 128. "1. Toda la riqueza del país en sus distintas formas y sea cual fuere su
titularidad está subordinada al interés general.
2. Se reconoce la iniciativa pública en la actividad económica. Mediante ley se podrá
reservar al sector público recursos o servicios esenciales, especialmente en caso de
monopolio y asimismo acordar la intervención de empresas cuando así lo exigiere el
interés general".

Artículo 130. "1. Los poderes públicos atenderán a la modernización y desarrollo de

todos los sectores económicos y, en particular, de la agricultura, de la ganadería, de la
pesca y de la artesanía, a fin de equiparar el nivel de vida de todos los españoles".

Artículo 131. "1. El Estado, mediante ley, podrá planificar la actividad económica general
para atender a las necesidades colectivas, equilibrar y armonizar el desarrollo regional y
sectorial y estimular el crecimiento de la renta y de la riqueza y su más justa distribución".

Artículo 135. "1. Todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al
principio de estabilidad presupuestaria.
2. El Estado y las Comunidades Autónomas no podrán incurrir en un déficit estructural
que supere los márgenes establecidos, en su caso, por la Unión Europea para sus Estados
Miembros.

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 Una Ley Orgánica fijará el déficit estructural máximo permitido al Estado y a las
Comunidades Autónomas, en relación con su producto interior bruto. Las Entidades
Locales deberán presentar equilibrio presupuestario.
3. El Estado y las Comunidades Autónomas habrán de estar autorizados por ley para
emitir deuda pública o contraer crédito.
Los créditos para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública de las
Administraciones se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de sus
presupuestos y su pago gozará de prioridad absoluta. Estos créditos no podrán ser
objeto de enmienda o modificación, mientras se ajusten a las condiciones de la ley de
emisión.
El volumen de deuda pública del conjunto de las Administraciones Públicas en relación
con el producto interior bruto del Estado no podrá superar el valor de referencia
establecido en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
4. Los límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública sólo podrán
superarse en caso de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de
emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen
considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del
Estado, apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los
Diputados.
5. Una Ley Orgánica desarrollará los principios a que se refiere este artículo [...]".

Además, en otros artículos de la Constitución se establecen más aspectos relativos

a la actividad del sector público.

Artículo 31. "1. Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo
con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los
principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance
confiscatorio.
2. El gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos y su
programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía".

Artículo 41. "Los poderes públicos mantendrán un régimen público de Seguridad Social
para todos los ciudadanos que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes
ante situaciones de necesidad, especialmente en caso de desempleo. La asistencia y
prestaciones complementarias serán libres".

En el articulado constitucional se atribuyen al sector público diversos objetivos

económicos; por ejemplo: regulación de derechos de propiedad y normas de
contratación y de elección colectiva (arts. 148 y 149); provisión de bienes públicos
como la Defensa o la Justicia (arts. 148 y 149) y de bienes preferentes como la
Educación, la Salud pública, la Cultura, el Patrimonio histórico, etc. (arts. 27, 43, 44,
46...); corrección de los efectos perjudiciales de la actividad de unos agentes sobre

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otros en materia de contaminación o agotamiento de recursos (art. 45); evitación
o corrección de fallos de información de los agentes económicos (art. 51) o de
abusos en la posición de dominio en casos de monopolio u oligopolio (art. 128.2);
redistribución personal, sectorial y espacial de la renta (arts. 27, 31, 40, 47, 50,
129, 131, 158...), etc.

Por otra parte, la Constitución establece como órganos constitucionales del

Estado a la Corona, las Cortes Generales, el Defensor del Pueblo, el Tribunal de
Cuentas, el Tribunal Constitucional, el Consejo de Estado y el Consejo General del
Poder Judicial. También son órganos de rango constitucional el Consejo de
Planificación (previsto en el art. 131.2, aunque nunca se ha constituido hasta ahora)
y el Consejo Económico y Social (creado mediante la Ley 21/1991, de 17 de junio,
en virtud del art. 9.2 de la Constitución: "Corresponde a los poderes públicos
promover [...] y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política,
económica, cultural y social").

Asimismo, se establece la existencia de al menos tres niveles de gobierno: general,

autonómico y local, cada uno de ellos con sus propias Administraciones públicas
y empresas públicas.

2.5.2. Indicadores presupuestarios del sector público español.

En las clases prácticas se actualizarán los datos contenidos en las tablas siguientes
(y otros indicadores) con la información suministrada por la OCDE en sus
publicaciones Economic Outlook y Government at a Glance.

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 Gasto público en porcentaje del PIB
1978 1984 1990 1996 2002 2008 2014 2018
Australia 32,7 36,7 35,2 35,3 34,4 34,4 35,5 35,5
Austria 49,0 49,2 51,5 55,9 51,1 50,0 52,4 48,6
Belgium 49,0 58,0 52,2 52,4 49,9 50,8 55,6 52,1
Canada 38,7 44,8 48,8 45,8 40,4 38,8 38,4 40,7
Czech Republic 41,7 44,8 40,7 42,4 40,6
Denmark 50,7 60,4 55,9 58,9 53,2 50,4 55,2 50,9
Estonia 39,5 35,9 39,4 37,5 39,1
Finland 36,7 40,6 48,3 60,1 48,5 47,9 57,3 53,1
France 44,6 51,6 49,3 54,5 52,8 53,3 57,2 56,0
Germany 47,3 46,1 44,5 49,0 47,8 44,3 44,2 44,5
Greece 31,6 39,2 50,2 43,8 45,7 50,9 50,3 47,1
Hungary 51,5 51,0 48,8 50,3 46,7
Iceland 42,2 42,8 54,5 43,8 42,0
Ireland 42,8 49,6 43,1 39,2 33,2 41,8 37,6 25,4
Israel 52,5 42,8 39,6 40,3
Italy 42,4 49,4 53,5 52,2 46,7 47,8 50,8 48,4
Japan 30,0 32,3 31,8 36,3 37,0 35,6 39,7 37,9
Korea 17,6 20,0 21,8 25,6 30,8 30,5 31,5
Latvia 35,1 37,7 38,0 38,5
Luxembourg 37,7 41,1 41,4 39,7 42,0 41,9
Netherlands 51,3 53,8 53,1 49,4 43,6 43,1 45,7 42,0
New Zealand 49,6 40,5 33,3 37,6 38,0 37,5
Norway 50,9 42,1 54,0 48,5 47,2 40,6 46,3 49,2
Poland 51,0 45,4 44,0 42,4 41,6
Portugal 36,4 42,1 40,0 42,4 43,7 45,3 51,7 43,5
Slovak Republic 53,7 45,4 37,0 43,3 41,8
Slovenia 44,2 47,3 45,1 50,8 43,5
Spain 29,0 36,9 42,6 43,2 38,6 41,4 45,1 41,7
Sweden 58,6 58,6 61,3 62,9 53,9 50,3 50,8 49,8
Switzerland 30,0 35,2 35,7 31,3 33,8 33,7
United Kingdom 41,4 45,1 42,2 41,4 37,5 44,3 43,0 40,9
United States 30,0 33,1 37,1 36,6 36,9 40,0 38,5 37,9
Euro area 43,6 47,4 48,1 50,5 47,2 46,9 49,3 47,0
Total OECD 35,8 37,8 40,2 41,5 40,3 40,8 41,3 40,2
Source: OECD Economic Outlook database.
 Nivel de imposición
1978 1984 1990 1996 2002 2008 2014 2018
Australia 29,9 31,5 33,7 34,1 36,1 34,4 33,7 35,5
Austria 46,2 46,6 48,9 51,8 49,7 48,5 49,7 48,8
Belgium 42,4 47,1 45,5 48,4 49,9 49,7 52,5 51,4
Canada 35,5 37,0 43,0 43,1 40,2 39,0 38,5 40,3
Czech Republic 38,6 38,5 38,7 40,3 41,7
Denmark 50,4 56,3 54,6 56,9 53,2 53,6 56,4 51,5
Estonia 39,1 36,3 36,8 38,2 38,6
Finland 38,0 43,9 53,2 56,7 52,5 52,1 54,3 52,2
France 42,5 48,7 47,0 50,5 49,6 50,1 53,3 53,5
Germany 44,8 44,2 41,7 45,7 43,9 44,1 44,8 46,4
Greece 29,9 30,8 30,9 36,8 39,7 40,7 46,8 48,1
Hungary 46,9 42,2 45,1 47,5 44,4
Iceland 38,3 40,6 40,1 41,6 43,7 42,8
Ireland 34,2 40,6 40,1 39,0 32,7 34,8 33,9 25,4
Israel 44,2 39,4 37,3 36,7
Italy 31,9 38,0 41,5 45,2 43,8 45,3 47,9 46,2
Japan 24,5 30,2 34,0 31,4 29,6 31,5 34,4 35,5
Korea 19,2 23,1 25,2 28,6 32,8 31,7 34,4
Latvia 32,8 33,5 36,6 37,8
Luxembourg 42,1 42,3 43,8 43,0 43,3 44,6
Netherlands 48,8 47,6 49,6 47,5 41,4 43,3 43,6 43,5
New Zealand 48,7 42,9 36,7 38,0 38,2 38,4
Norway 50,8 49,1 55,5 54,8 56,2 59,2 54,9 57,3
Poland 46,1 40,6 40,4 38,7 41,4
Portugal 29,5 35,0 34,5 37,6 40,4 41,6 44,4 43,0
Slovak Republic 43,8 37,2 34,5 40,2 40,8
Slovenia 43,0 44,9 43,7 45,3 44,3
Spain 27,0 32,5 38,7 37,7 38,3 36,9 39,2 39,2
Sweden 58,2 55,8 63,1 59,6 52,5 52,2 49,2 50,6
Switzerland 30,2 33,6 33,9 33,2 33,5 35,1
United Kingdom 37,0 41,3 40,1 37,3 35,6 39,1 37,5 38,7
United States 30,2 28,3 32,8 33,6 31,6 32,5 33,1 31,2
Euro area 39,5 42,6 46,1 46,1 44,5 44,7 46,8 46,5
Total OECD 33,2 33,6 38,0 38,0 36,4 36,9 37,6 37,3
Source: OECD Economic Outlook database.
 Saldo presupuestario anual en porcentaje del PIB
1978 1984 1990 1996 2002 2008 2014 2018
Australia -2,8 -5,2 -2,0 -1,2 1,7 0,0 -1,8 0,0
Austria -2,8 -2,6 -2,5 -4,1 -1,4 -1,5 -2,7 0,2
Belgium -6,6 -10,9 -6,7 -4,0 0,0 -1,1 -3,1 -0,7
Canada -3,2 -7,8 -5,8 -2,7 -0,2 0,2 0,2 -0,4
Czech Republic -3,1 -6,4 -2,0 -2,1 1,1
Denmark -0,3 -4,1 -1,3 -2,0 0,0 3,2 1,1 0,6
Estonia -0,4 0,4 -2,6 0,7 -0,6
Finland 1,3 3,3 5,4 -3,4 4,1 4,2 -3,0 -0,8
France -2,1 -2,8 -2,4 -4,0 -3,2 -3,3 -3,9 -2,5
Germany -2,5 -1,9 -1,9 -3,3 -3,9 -0,1 0,6 1,9
Greece -1,7 -8,4 -14,0 -7,0 -6,0 -10,2 -3,6 1,0
Hungary -4,6 -8,8 -3,7 -2,8 -2,3
Iceland -3,3 -1,6 -2,8 -12,9 -0,1 0,8
Ireland -8,6 -9,0 -2,8 -0,3 -0,5 -7,0 -3,7 0,1
Israel -8,3 -3,4 -2,3 -3,6
Italy -10,5 -11,4 -11,4 -7,0 -2,9 -2,6 -3,0 -2,2
Japan -5,5 -2,1 2,1 -4,9 -7,4 -4,1 -5,4 -2,4
Korea 1,5 3,1 3,4 3,1 2,0 1,2 2,8
Latvia -2,3 -4,2 -1,4 -0,7
Luxembourg 4,3 1,2 2,4 3,3 1,3 2,7
Netherlands -2,5 -6,2 -5,3 -1,9 -2,1 0,2 -2,2 1,5
New Zealand -4,6 2,5 3,3 0,4 0,2 0,9
Norway -0,1 7,0 2,2 6,3 9,0 18,6 8,6 8,1
Poland -4,9 -4,8 -3,6 -3,6 -0,2
Portugal -6,9 -7,1 -6,1 -4,8 -3,3 -3,7 -7,4 -0,4
Slovak Republic -9,9 -8,2 -2,5 -3,1 -1,1
Slovenia -1,1 -2,4 -1,4 -5,5 0,8
Spain -2,0 -4,4 -4,1 -5,5 -0,3 -4,6 -5,9 -2,5
Sweden -0,4 -2,8 3,3 -3,3 -1,4 1,9 -1,5 0,8
Switzerland -0,1 -1,7 -1,8 1,9 -0,2 1,4
United Kingdom -4,4 -4,0 -1,8 -4,1 -1,9 -5,2 -5,5 -2,2
United States 0,2 -4,7 -4,2 -3,0 -5,3 -7,5 -5,4 -6,7
Euro area -4,1 -4,8 -4,3 -4,3 -2,7 -2,2 -2,4 -0,5
Total OECD -2,6 -4,2 -2,9 -3,5 -3,8 -3,9 -3,7 -2,9
Source: OECD Economic Outlook database.

Hacienda Pública. 2021-2022. Tema 2. Página 34 de 35

 Deuda pública viva en porcentaje del PIB
1978 1984 1990 1996 2002 2008 2014 2018
Australia 22 39 22 16 40 44
Austria 34 47 57 70 76 80 109 97
Belgium 69 114 126 133 120 102 131 119
Canada 47 79 75 110 83 72 93 94
Czech Republic 31 35 55 40
Denmark 22 78 66 79 58 42 59 48
Estonia 12 8 8 14 13
Finland 14 18 16 66 48 39 71 72
France 39 36 39 66 75 82 119 123
Germany 30 41 40 59 63 71 85 70
Greece 29 41 90 104 117 119 185 196
Hungary 77 61 76 100 87
Iceland 33 36 40 69 77 62
Ireland 66 97 97 34 48 123 76
Israel 90 72 66 61
Italy 62 75 97 128 116 114 158 148
Japan 42 63 65 95 145 163 218 224
Korea 17 8 28 42 39
Latvia 16 22 50 44
Luxembourg 5 10 18 25 31 29
Netherlands 40 64 88 88 59 63 83 66
New Zealand 44 32 28 41 35
Norway 60 30 29 34 39 54 33
Poland 51 53 53 71 67
Portugal 38 55 66 67 67 83 153 139
Slovak Republic 38 52 35 68 64
Slovenia 36 30 100 84
Spain 14 44 48 76 60 48 119 115
Sweden 35 65 46 82 61 49 57 50
Switzerland 31 54 60 46 43 42
United Kingdom 59 61 33 52 45 62 109 112
United States 39 54 63 68 55 73 104 107
Euro area 42 50 57 80 77 78 113 103
Total OECD 41 55 57 73 71 80 111 109
Source: OECD Economic Outlook database.

Hacienda Pública. 2021-2022. Tema 2. Página 35 de 35