CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

CAPÍTULO 22
EMPLEO PÚBLICO:
SITUACIÓN ACTUAL Y PERSPECTIVAS
POR ALBERTO M. SÁNCHEZ

Es abogado, egresado de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Católica de

Cuyo. Ha efectuado estudios de posgrado en la Reforma del Estado y Derecho Comunitario. Dirigió
posteriormente, el posgrado sobre temáticas de Derecho Público. En cuanto a su actividad académica,
es en la actualidad titular de Derecho Internacional Público en la Facultad de Derecho y Ciencias
Sociales de la Universidad Católica de Cuyo y miembro de la Asociación Argentina de Derecho
Administrativo, Asociación Argentina de Derecho Internacional, del Instituto de Derecho Administrativo
del Foro de Abogados de San Juan, del Instituto de Derecho Eclesiástico de la Facultad de Derecho
Canónico de la Universidad Católica Argentina en Buenos Aires, del Comité Ejecutivo del Instituto
Cuyano de Estudios Superiores y miembro correspondiente en San Juan de las publicaciones Revista de
Derecho Administrativo y Revista Argentina del Régimen de la Administración Pública y de los Institutos
de Federalismo de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba y del Instituto de
Estudios Administrativos de Mendoza.
Es autor del libro El sumario administrativo en la provincia de San Juan y en coautoría los libros Integración
y liberación de América Criolla, Temas de Derecho Comunitario, además de seis obras colectivas de
temática jurídica. Es cofundador y ex Director de la revista Entre Abogados del Foro de Abogados de
San Juan. En la función pública, ha ocupado cargos consultivos en la Administración Pública provincial
y actualmente se desempeña como Asesor Adscripto a la Asesoría de San Juan, Consultor Senior en el
Ministerio de Educación de la provincia de San Juan.

1. Introducción
Como una primera aproximación al tema propuesto, entiendo que el contrato de empleo
público ha sido, en la última década, uno de los que menor atención ha despertado en la
doctrina nacional, justificadamente subyugada por la incidencia del proceso de reforma
del Estado en otras áreas de la Administración.
Hasta la fecha, este proceso, iniciado con las Leyes Nos. 23.696 y 23.697 en la Nación y
continuado con las pertinentes normas provinciales inspiradas en aquéllas, no ha
repercutido mayormente en el diseño del empleo público, al menos no con la intensidad
con que lo ha hecho en otras porciones de la realidad estatal.
¿Es esto consecuencia de que no es necesario replanteo alguno de este importante contrato?
¿Es realmente el marco legal existente el adecuado para enfrentar los importantes desafíos
que presenta el futuro inmediato? Más allá de este planteo, ¿se aplica efectivamente
dicho marco legal, o se ha convertido en letra muerta en manos de la politización de la
estructura burocrática?
Estos interrogantes, y algunos otros, serán motivo de análisis en las presentes líneas.
Obviamente, las mismas no pretenden agotar un tema que es, como todos los temas,
inagotable. Simplemente aspiran a efectuar una mirada revisora del estado actual del
empleo público y a indicar las causas y consecuencias de su crisis. Con esta base, intentaré
también vislumbrar algunos rasgos que la evolución del mismo puede presentar en el
futuro y proponer pautas de solución a la problemática planteada.
ALBERTO M. SÁNCHEZ

Finalmente, aclaro que no pretendo ingresar –los límites de este trabajo lo impiden– en la
consideración de la normativa específica que regula este contrato en el orden nacional y
en los respectivos estatutos provinciales1.

2. ¿Hay crisis del empleo público?

Es por todos conocido que la palabra “crisis” reconoce dos acepciones: crisis como
expresión de cambio y crisis como un tiempo de dificultades y peligros. Ambas acepciones
serán materia de este trabajo.
Considero un hecho cierto que la relación de empleo público atraviesa por una crisis de
enormes dimensiones. Más allá de los minuciosos diagnósticos que puedan efectuarse,
lo afirmado aparece como un dato de la realidad, con una evidencia tal que exime de
cualquier esfuerzo de prueba.
Cuando el maestro Marienhoff escribió la primera versión de su tratado, hace más de dos
décadas, se ocupó de distinguir entre el concepto técnico de “burocracia”2 y su versión
degradada3. Refiriéndose a la segunda, afirmaba: “Ese concepto desdeñoso de ‘burocracia’
obedece, en síntesis, al exceso de empleados y funcionarios públicos, a la gran cantidad
de ineptos entre ellos, a la forma deficiente de su actuación y a la lentitud con que
cumplen sus obligaciones” 4.
La descripción es de plena aplicación a la realidad actual, con el agravante de la forma
en que se está vivenciando hoy este fenómeno. La comunidad está pasando del estado de
indignación al de resignación. En otras palabras, la ineficiencia estatal sigue produciendo
indignación, pero por encima de ésta comienza a imponerse un cierto sentimiento de
resignación. La razón de esto es muy simple: el grado de indignación es directamente
proporcional a las expectativas. Actualmente los ciudadanos que creen, al iniciar un
trámite administrativo, que su petición será resuelta acertadamente en los plazos legales
establecidos configuran lo que los ecologistas llaman “especie en extinción”: no han
desaparecido totalmente, pero quedan muy pocos. Con esto quiero significar que quien
acude a la Administración, como quien acude a la Justicia, en defensa de algún derecho
que cree vulnerado, no lo hace en ancas de un optimismo esperanzado, sino como un
paso más que irremediablemente debe dar.
Esta resignación de la que venimos hablando se refleja en las definiciones que ha ido
elaborando el ingenio popular. Así, se ha conceptualizado a la Administración Pública
como “el lugar en que confluyen los que llegan tarde con los que se van temprano”, y a
la burocracia como “el arte de hacer imposible lo posible”. Cuando este tipo de
manifestaciones ven la luz, es porque la indignación ha dejado su lugar a la resignación.
Esto mismo es el mayor peligro que advierto, ya que la resignación supone el abandono
del esfuerzo ante lo que se entiende como irremediable. Y cuando ello ocurre, lo que

1
Para un estudio comparativo del tratamiento que ha tenido el contrato de función o empleo públicos en el
ordenamiento público provincial, la remisión obligada es al excelente trabajo del doctor Alejandro Pérez Hualde,
titulado “Los contratos del Estado en las constituciones provinciales” (Instituto Argentino de Estudios
Constitucionales y Políticos. Mendoza. 1991).
2
“Conjunto de funcionarios y empleados públicos que constituye el órgano de ejecución de la política del
gobierno” ( Marienhoff, Miguel S. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo III-B. Abeledo- Perrot. Buenos
Aires. 1978. p. 9. Con cita de Pedro J. Frías).
3
“Así, ya no trasluce lo que pertenece o atañe a la Administración Pública, sino que, por el contrario, expresa
la idea de una ‘inflación inconsulta de sus órganos’, un ‘estado morboso’ de la Administración” (Cit. a Clodomiro
Zavalía). Op. Cit. p. 10.
4
Ibídem.
 CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

parecía irremediable sin serlo, se convierte en irremediable. Muchas veces he escuchado,

ante planteos de tal magnitud como sería éste que estamos esbozando de revitalizar el
empleo público, respuestas irónicas que califican a estos anhelos de “utopías”. Y,
permítaseme decirlo, muchas veces demasiadas son los mediocres los que convierten los
deberes en utopías. ¿Es utópico un Juzgado con las causas al día? ¿Es utópica una Legislatura
con quórum en todas las sesiones? ¿Es utópica una Administración Pública eficiente y
eficaz? Muchos han respondido que sí. Somos muchos también los que pensamos que
no.
He sostenido que la Administración Pública en la Argentina de hoy es ineficiente e ineficaz
y esto se manifiesta en las dos dimensiones desde las que intentaremos analizar el tema
propuesto: la cuantitativa y la cualitativa.
2. 1. Crisis cuantitativa del empleo público
La hiperpoblación administrativa no merece mayor demostración. Quisiera resaltar también
que no es un fenómeno reciente. Ya Félix Sarría decía, en 1946: “El personal administrativo
aparece así como la expresión viviente del Estado, su propia encarnación, y modernamente
asume las formas de un organismo jurídico y a la vez técnico, sólidamente constituido y
frondosamente desarrollado, cuya importancia ya no se discute”5.
Cuando los autores que han defendido la estabilidad propia del empleado público
utilizaban, como uno de los más importantes fundamentos de sus tesis, el temor de que el
gobierno triunfante cesanteara en masa a los empleados existentes con cualquier excusa
para nombrar a continuación a su propia clientela política 6, se les escapaba una
consideración que atribuyo a que la doctrina sobre este contrato se ha desarrollado en
una época signada por el predominio de los gobiernos de facto y la escasa vivencia
democrática. Este hecho que no tuvieron en cuenta dichos autores fue que los gobiernos
triunfantes no se privaron de nombrar a sus adláteres aun sin despedir a nadie. En otras
palabras, la estabilidad propia de los empleados públicos no fue, en manera alguna, un
impedimento para un sobredimensionamiento irracional y patológico del sector.
Esta actitud ha sido, sobre todo en muchas provincias, una peligrosa constante, que ha
generado consecuencias cuyo alto precio estamos pagando ahora y seguiremos pagando
por un buen tiempo más.
Analizaré más adelante las causas de esta crisis cuantitativa del empleo público.
2. 2. Crisis cualitativa del empleo público
Sumado a lo expuesto, una simple mirada sobre la realidad circundante nos devela que
el problema sometido a examen no es sólo cuantitativo. Junto al sobredimensionamiento
del empleo público se advierte también la falta de incentivo, formación y capacitación
imperante, lo que se manifiesta de diversas formas.
Por un lado, en la ausencia de respuestas a la nueva tecnología, puesta de manifiesto, por
ejemplo, en los innumerables empleados administrativos que no pueden operar una
computadora. Una importante franja de ellos ha quedado detenida en el tiempo, como si
la informática y el progreso en las comunicaciones fuesen elementos de ciencia ficción.

5
Sarria, Félix. Derecho Administrativo (3º Edición). Tomo 1. Peuser SA. Córdoba. 1946, p. 211.
6
Ekmekdjian, Miguel Ángel. “La estabilidad del empleado público en el nuevo Estatuto del Personal Civil de la
Administración Pública Nacional” (La Ley. 150-970).
ALBERTO M. SÁNCHEZ

Por otro lado, en la incapacidad de dar respuestas acerca de las razones de su accionar,
que les lleva a un desenvolverse mecánico y ciego. Empleados que exigen el cumplimiento
irrestricto y sacramental de requisitos cuya utilidad desconocen; que repiten a lo largo de
los años las fórmulas heredadas sin el menor esfuerzo de actualización; que han hecho
un culto de la expresión “siempre se hizo así”, renunciando de plano a la posibilidad de
cualquier innovación creativa.
A ello se suma el desaliento que cunde en el desempeño de la función administrativa,
causado por la injusticia operante en los mecanismos de promoción y en la vulneración
de la carrera administrativa.
Finalmente, un estado generalizado de indiferencia y mediocridad, originado en la
inexistencia de un sistema de premios y castigos. ¿Para qué esforzarse si los mecanismos
de promociones no funcionan? ¿Para qué tener iniciativas si las mismas quedarán
sepultadas en el cajón de algún funcionario desidioso?
En definitiva, la crisis cualitativa del empleo público tiene su base en el requisito de la
idoneidad, sobre el que volveré más adelante en forma específica.

3. Causas de la crisis del empleo público

Si aceptamos, de acuerdo con lo expuesto, que existe actualmente una profunda crisis en
el empleo público, corresponde interrogarnos acerca de las causas de esa crisis. Para ello
seguiremos la misma línea expuesta precedentemente, distinguiendo entre el aspecto
cuantitativo y el cualitativo.
3.1. Causas de la crisis del empleo público desde lo cuantitativo.
Aquella “inflación inconsulta” de que hablaba Zavalía reconoce múltiples responsables.
3.1.1. La partidocracia.
Ya quedó expresado que en múltiples ocasiones los partidos triunfantes han incrementado
desvergonzadamente las filas de la Administración con la designación de sus seguidores,
convirtiendo al empleo público en un auténtico botín de guerra. Para ello no fue
impedimento la interpretación de la estabilidad del empleado público como propia.
En realidad, esta es una muestra más del accionar dañoso de la partidocracia, descripta
por el maestro cordobés Pedro Frías como “esa acumulación de poder en los partidos, no
exigida ni por la mediación política ni por el ejercicio del gobierno”7. En la Argentina la
partidocracia ha desarrollado, desde el advenimiento de la democracia, una estrategia
basada en la omnipresencia, mediante la cual los partidos políticos procuran ocupar
todos los espacios posibles, a fin de dominar los resortes necesarios para un ejercicio del
poder liberado de controles y oposiciones. La razón es muy simple: es más fácil gobernar
desde la imposición que desde la construcción del consenso.
En el ámbito de la administración pública, el nombramiento de legiones de seguidores
obedece a un doble motivo. Por un lado, a las presiones de las denominadas “bases”, que
entienden que su apoyo y su trabajo a favor del candidato debe traducirse obligatoriamente
en un “premio”, y ese premio es el ingreso en los cuadros de la Administración. Por otro
lado, sumar empleados a las filas del empleo público implica un doble beneficio: la

7
Frías, Pedro J. “Cuestiones de Estado”. Lit Verlag. Münster. 1998, p. 10. En otro lugar de este estupendo
trabajo, Frías dirá: “No debe dudarse que la clase política necesita correcciones; contra la partidocracia, en
primer lugar, contra su falta de altura también” (p. 8).
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obtención de una mayoría de adeptos y la creación de una especie de masa cautiva que,
de cara a las siguientes elecciones, seguirá apoyando el status quo por miedo a perder el
puesto.
Si esto es grave, la forma en la que se lleva a cabo es peor. En muchas jurisdicciones los
nombramientos y promociones se llevan a cabo sin respetar las normas establecidas para
el ingreso y la carrera administrativa. En otras palabras, se designa sin procedimiento de
concurso y se promueve sin calificaciones ni puntajes.
En esta circunstancia está, pues, el origen de todos los males, aunque no es la única
causa.
3.1.2. Los órganos de contralor
No puede soslayarse la responsabilidad que les cabe a los distintos organismos de contralor,
que muchas veces no han utilizado las herramientas que la ley les brinda para oponerse
a situaciones lesivas al erario público o violatorias de la legislación aplicable.
3.1.3. Las asociaciones sindicales
También las entidades sindicales tienen su cuota de responsabilidad, porque no
cuestionaron adecuadamente los nombramientos masivos e ilegales a que hemos hecho
referencia.
Indudablemente, también a los dirigentes gremiales les conviene el irracional aumento
del empleo público, ya que se traduce en más afiliados, lo que significa más aportes y
más poder.
Sin embargo, debieron advertir que la cantidad, en este caso, conspira contra la calidad.
La realidad ha probado esto de manera incontrastable. La porción presupuestaria destinada
a los salarios del empleado público no ha aumentado, durante el tiempo, en forma
proporcional al incremento de su número.
3.1.4. Las entidades profesionales
Lo dicho con relación a los sindicatos es de aplicación también a los colegios profesionales,
los que tampoco han hecho oír su voz cuando el ingreso y las promociones del personal
profesional no se efectuaron de conformidad con las normas legales pertinentes.
Se trata de una complicidad inexplicable, ya que se supone que estas instituciones deben
bregar por beneficiar a sus asociados y, de esta manera, se lo ha hecho con algunos en
detrimento de los demás, quienes quizá tenían mayor mérito para ocupar los cargos que
los finalmente designados o promovidos.
3.2. Crisis del empleo público desde lo cualitativo
Indudablemente, después de lo expuesto queda claro que los criterios de selección de los
aspirantes al empleo público no han pasado ni pasan por la idoneidad en un gran número
de casos. Por el contrario, la Administración se ha colmado de personas sin capacitación
alguna, carentes de los conocimientos básicos y de la experiencia necesaria.
Tampoco el Estado les ha brindado luego esa capacitación, aunque es justo reconocer
que se han implementado, desde hace algún tiempo, algunos programas tendientes a
superar dicha carencia. No obstante, tales iniciativas distan por ahora de haberse
generalizado lo suficiente y, sobre todo, de tener la necesaria persistencia.
Nos encontramos pues con una panorama en el que prima la escasa capacitación per-
sonal, la obsolescencia de elementos básicos de trabajo, la inexistencia de un auténtico
sistema de premios y castigos y la falta de incentivos.
ALBERTO M. SÁNCHEZ

Tal estado de cosas obedece en gran medida a cierta subestimación de la incidencia que
tiene la actuación de los agentes públicos en la marcha del Estado. Entiendo que aparece
acá una manifestación más de la tendencia que tenemos los argentinos a pensar y hablar
mucho de las cuestiones “macro”, olvidando la importancia de los sucesos y actitudes
cotidianos. Desde esta óptica, no hemos sabido construir la cotidianeidad, hemos tenido
una posición desdeñosa de los pequeños pasos pensando siempre –aunque no siempre
consiguiéndolo– en los grandes saltos cuantitativos.
Esta cultura del discurso grandilocuente desde el olvido de lo cotidiano se manifiesta con
meridiana claridad en el empleo público y esto es lo que convierte a la transformación
que reclamamos en un desafío de enorme envergadura. Así como aquella posición generó
el olvido del empleo público, el empleado público desarrolló, como respuesta, la cultura
del menor esfuerzo.
No se trata, pues, de meras reformas instrumentales la solución al problema planteado.
Hay algo mucho más profundo y consistente que construir: una nueva cultura del empleo
público, cimentada en la cultura del trabajo.

4. Consecuencias de la crisis
¿Cuáles son, después de lo dicho, las consecuencias de esta crisis?
4.1. Ineficiencia estatal
La primera, más importante y más evidente consecuencia del actual estado de cosas, es
la ineficiencia del aparato estatal, manifestada en la impotencia para dar respuestas óptimas
a las problemáticas que se presentan, tanto endémicas como coyunturales. A nadie escapa
que el Estado necesita, para poner en práctica las políticas que diseña, de un soporte
técnico adecuado, que responda con capacidad y celeridad a los desafíos de la hora
presente. Si ese soporte falla, todo el andamiaje resulta afectado, ya que en este campo es
tan importante la planificación como la ejecución.
Planificación sin posibilidades de ejecución es voluntarismo. Ejecución sin planificación
es improvisación. Como se ve, la una necesita irremediablemente de la otra. Por ello
puede afirmarse que los mejores planes fracasan cuando no son asumidos por ejecutores
eficientes y los más brillantes ejecutores culminan también en el fracaso cuando, lejos de
poner en marcha programas profundamente analizados y seriamente elaborados, deben
dedicarse a trabajar siempre sobre la coyuntura, como boyas a la deriva.
Resulta muy claro desde esta óptica que la crisis del empleo público conspira de manera
concluyente contra las posibilidades de implementar necesarios programas de
transformación. Si el Estado no comienza un auténtico proceso de autodepuración y
perfeccionamiento interno, jamás podrá llegar a imponer hacia fuera un modelo de orden
y de eficiencia.
4.2. Desaliento y la apatía en el seno del Estado
Una rápida constatación nos devela que toda esta situación caótica ya descripta produce
en el empleado administrativo una suerte de resignación potenciada por una cuota no
menor de resentimiento. La ecuación es clara: si los ingresos y las promociones se van a
regir por los códigos del clientelismo político, del nepotismo o del “amiguismo”, se asume
como absolutamente irrelevante todo el esfuerzo que se haga por dignificar la función. La
sensación es que nada cambiará por mucho empeño que se ponga y esto, en una cultura
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como la nuestra, contaminada por convicciones raigales tales como “la ley del menor
esfuerzo”, la “picardía criolla” y el “no te metas”, es letal.
4.3. Morosidad administrativa
Una de las consecuencias directas de lo dicho precedentemente es este flagelo, del cual
me he ocupado anteriormente en otro trabajo. Allí sostuve básicamente que la morosidad
reconoce causas políticas, morales, legales, estructurales, humanas y materiales,
analizando cada una de ellas. Después de describir las consecuencias de tal estado de
cosas concluía en que “la morosidad administrativa es una forma de violencia. Consiste
en hacerle sentir al administrado la prepotencia del más poderoso. Y cuando eso ocurre,
jamás estamos más lejos del bien común, fin del Estado”8.
No hay dudas de que el diagnóstico mantiene toda su plenitud. Con un plantel sin la
adecuada capacitación y sin la tecnología suficiente, resulta imposible que la
Administración cumpla sus cometidos dentro de los plazos establecidos por la ley.
4.4. “Cultura del empleo público”
Otra de las consecuencias lamentables del aumento injustificado de la población
administrativa es la generación de una auténtica cultura del empleo público, que adquiere
en algunas instancias sobre todo provinciales y municipales una dimensión alarmante.
Con ello se produce un fenómeno que implica la contraposición más radical con lo que
se vislumbra sobre el mundo del trabajo en el milenio que viene. Los “pensadores del
futuro” coinciden en que existe una alta probabilidad de que la relación laboral adquiera
en los tiempos venideros una nueva configuración, en la que deberá coexistir el empleo
con el trabajo autónomo. En otras palabras, la tendencia parece ser que los empleos en
relación de dependencia insumirán apenas una porción del tiempo laboral de la persona,
la que deberá dedicar el resto de su tiempo disponible a trabajar por cuenta propia.
Esta “cultura del empleo público” marcha a contramano de lo que en apariencia se está
gestando. La prueba de ello es la escasa adhesión que han generado los programas de
retiro voluntario implementados en las distintas jurisdicciones.

5. Dos aspectos del problema

Después de haber brindado un panorama poco alentador, es momento de esbozar alguna
propuesta para encauzar las posibles soluciones.
Sin perjuicio de los aspectos puntuales sobre los que deberán recaer las reformas a
instrumentarse, entiendo que los dos grandes ejes sobre los que girarán los remedios
futuros son los conceptos de idoneidad y estabilidad, que deberán asumir nuevas
connotaciones y un diseño acorde a la situación actual.
Hasta la fecha, han sido dos elementos más dentro de la relación de empleo público,
dotados de autonomía el uno respecto del otro. Creo indudable que los tiempos que
corren exigen que, en el futuro, ambos marchen irremediablemente unidos.

8
Sánchez, Alberto M. “Causas y consecuencias de la morosidad administrativa”, en Protección del administrado.
Ciudad Argentina. Buenos Aires. 1996, p. 142.
ALBERTO M. SÁNCHEZ

5.1. Idoneidad
Definir la idoneidad ha dejado de ser tarea sencilla, si alguna vez lo fue. Se presenta hoy
una circunstancia ausente en otros tiempos: la instalación del fenómeno del cambio como
factor permanente y estable. Lo que antes era un momento de quiebre entre un estado de
cosas dado y uno nuevo, ha pasado a ser el estado habitual. Lo que antes permitía distinguir
entre etapas o “eras” se ha convertido en una constante omnipresente.
El cambio es permanente y vertiginoso. Asume diversas formas, se presenta con distintos
ropajes, pero lo inunda todo y lo sume en un trajinar frenético. Los 90 serán recordados
como la época en que el cambio comenzó a ser lo estable.
Un ejemplo que viene al caso ilustrará adecuadamente lo dicho. Hasta hoy, las precedentes
generaciones pudieron colaborar activamente en la formación escolar de sus hijos con
los conocimientos que habían adquirido durante el período de su propia educación for-
mal. Ya no será así en adelante. La educación, incluso la formal, ha dejado de ser un
período en la vida de la persona con un principio y un fin. La innovación tecnológica, el
desarrollo portentoso de los medios de comunicación y la globalización han modificado
el panorama planetario y el concepto tradicional de la educación y de la cultura.
Con este marco, no caben dudas que la idoneidad para los cargos públicos no puede ser
una excepción. Siguiendo esta línea, no dudamos en afirmar que la idoneidad ha dejado
de ser solamente un requisito de admisión para convertirse, además, en una condición
de permanencia. Ya no se puede ser “idóneo” de una vez y para siempre. En otras palabras,
entiendo que la nueva configuración de la relación de empleo público que habrá que
comenzar a diseñar, exige poseer la idoneidad para el ingreso y mantenerla en el futuro
para un eficiente ejercicio de la función.
Lo que acabo de exponer se comienza a vislumbrar ahora con una cierta claridad, pero
no era así hace poco tiempo atrás. Autores de prestigio hacían referencia a la idoneidad
simplemente como un requisito inherente al ingreso a las filas de la administración,
partiendo de una base antes correcta y actualmente desacertada: la persona que acreditaba
idoneidad al ingresar, aseguraba idoneidad en adelante. Esto no es así actualmente.
Acreditar idoneidad para desempeñar una función implica probar que, hoy, se está en
condiciones de desarrollarla con eficiencia, pero nada quiere decir con relación al fu-
turo.
Esto se ve con particular claridad en el ámbito universitario, donde los concursos docentes
aseguraban vitaliciamente la permanencia en el cargo a quien los ganaba. ¿Puede hoy
sostenerse tales mecanismos, cuando los conocimientos se modifican con una
vertiginosidad limítrofe con la ciencia ficción?
No puede pensarse otra cosa del ámbito de la Administración Pública. Seguir sosteniendo
que basta con la acreditación de una idoneidad inicial es tanto como institucionalizar la
desidia y la mediocridad, porque sería alentar y sostener la falta de actualización y de
interés por el propio perfeccionamiento.
La idoneidad debe medirse hoy en relación directa con la función que se cumple, con
el nuevo rol asumido por el Estado después del proceso de transformación y con los
superiores fines que inspiran su accionar. No está en juego la supervivencia de una
empresa; es el bien común el que estamos afectando si el Estado, por el peso paralizante
de un lastre que lo ancla desde adentro, resulta incapaz de dar las respuestas que los
tiempos exigen, asumiendo con excelencia sus cometidos esenciales: salud, educación,
justicia y seguridad.
 CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

Urge que la fuerza de la transformación llegue a la relación de empleo público, hasta

ahora olvidada de tales esfuerzos. El Estado argentino comenzó hace un tiempo un proceso
de autodepuración, que ha tenido en los mecanismos de desestatización su punto
culminante. La autodepuración ad intra sigue siendo una asignatura pendiente.
En este punto, no alcanza con voluntarismos ni con sumas de diagnósticos. Hacen falta
programas ambiciosos de capacitación y un profundo cambio de cultura en el empleado
público. Deberá reemplazarse la actual idiosincrasia, encarnada en actitudes de pasivismo
e indiferencia por una de compromiso y eficiencia, solventada por un riguroso sistema de
premios y castigos. Reglas claras, exigencias acordes con la importancia de la función,
incentivos para quienes demuestran en los hechos su voluntad de crecer y colaborar,
sanciones severas para quienes hacen del empleo público una beca.
Una reflexión final, en este acápite, nos conduce a destacar un aspecto de esta cuestión
sobre el que no solemos detenernos: la idoneidad también se define en la forma de
ingreso. Fiorini sostiene, con todo acierto, que “no hay idoneidad donde no hay justicia
para la selección9”. Hay un doble orden de razones que avalan esta afirmación. Por un
lado, cuando se habla de la idoneidad para el ingreso se habla también de un
procedimiento de selección legalmente establecido. Por lo tanto, no se trata simplemente
de nombrar a “un” idóneo, sino al “más” idóneo. Por otro lado, no puede realmente
garantizarse la idoneidad cuando no se han respetado las pautas que la ley establece
para determinarla.
Con todo esto, planteo también que el concepto de idoneidad no se agota en las habilidades
técnicas o profesionales, sino que se sustenta esencialmente en lo moral. Pretender que
pueden escindirse ambos elementos constituye un reduccionismo inaceptable, mucho
más aún en nuestras épocas, tan sensibles a la palabra “corrupción”.
5.2. Estabilidad
La discusión capital en este punto se ha dado siempre sobre si la estabilidad del empleado
público es propia o impropia10. No es en absoluto un tema menor, habida cuenta de las
consecuencias inmediatas que supone la admisión de una u otra posición.
He sostenido anteriormente que la estabilidad del empleado público es impropia11 y sigo
convencido de ello. Aquella recordada frase, “el empleado es para el cargo y no el cargo
para el empleado” sigue siendo el fundamento irrefutable de lo afirmado. Hay que estar
a la esencia misma de la función, instancia en la que se descubre que la función pública
es un servicio en orden al bien común.
Miguel Angel Ekmekdjian es uno de los autores que ha defendido con mayor énfasis la
estabilidad propia del empleado público, con un doble orden de argumentos.

9
Fiorini, Bartolomé. Derecho Administrativo. Tomo I. Abeledo Perrot. Buenos Aires. 1976, p. 796.
10
Miguel Ángel Ekmekdjian las define de la siguiente manera. “La estabilidad propia o simplemente estabilidad
consiste en el derecho del trabajador a no ser despedido (ruptura de la relación laboral, por decisión unilateral
del empleador) a menos que incurra en la comisión de un hecho que la norma prevé como causal de dicha
ruptura, que éste sea imputable a él y que su acreditación se efectúe otorgando al imputado el derecho de ser
oído, de producir prueba de descargo y de controlar la producción de la de cargo... En cambio la estabilidad
denominada impropia, no cercena el derecho del empleador para despedir al trabajador, es decir, para rescindir
unilateralmente la relación laboral, sino que en tal caso, pone a cargo del principal el pago de una indemnización
forfataria, normalmente proporcional a la antigüedad del trabajador en el empleo” (Ekmekdjian, Miguel Ángel.
“La estabilidad del empleado público en el nuevo Estatuto del Personal Civil de la Administración Pública
Nacional”. La Ley, tomo 150, p. 968). Como se verá más adelante, no coincido con la primera conceptualización
señalada.
11
Sánchez, Alberto M. “La estabilidad del empleado público: una situación particular”. RAP Nº 180. Editorial
Ciencias de la Administración. Buenos Aires. 1993, p. 5 y ss.
ALBERTO M. SÁNCHEZ

Por un lado, afirmando que es la garantía que impide que los gobiernos que suceden a
otros produzcan cesantías en masa, con excusas pueriles, para nombrar a su clientela
política12. Por otro lado, sosteniendo que la estabilidad propia tiene sustento constitucional
en el Art. 14 bis de la Constitución Nacional, cuando refiere a la “estabilidad del empleado
público”. “Entendemos –afirma el autor– que el agente público, en cambio, tiene el derecho
a la estabilidad ‘propia’, porque ello surge del mismo texto constitucional antes citado –
se refiere a “protección contra el despido arbitrario”–, el cual expresamente consagra la
‘estabilidad del empleado público’. Si bien en la frase no aparece el calificativo de ‘propia’
ello surge por comparación con la frase anterior, ya que, de pensar los constituyentes en
otorgar también la protección contra el despido arbitrario al agente público, hubiera sido
innecesaria la mención expresa a la estabilidad de éste, por cuanto su derecho a una
indemnización hubiera quedado garantizado al igual que para el resto de los trabajadores,
por la ya citada “protección contra el despido arbitrario”13.
Entiendo que las razones expuestas por el prestigioso constitucionalista tienen su germen
de verdad, pero no conducen a una solución adecuada.
En primer lugar, ya hemos visto que los gobiernos de turno no se sienten coartados por la
idea de estabilidad propia a la hora de designar a sus adláteres. Por el contrario, sospecho
que ni siquiera tienen en la actualidad la intención de adoptar decisiones tan impopulares
como las de cesantear en masa a los actuales empleados. De haberlo así querido, lo
habrían hecho capitalizando de alguna manera las ideas de un vasto sector doctrinario y
numerosa jurisprudencia que sostiene la estabilidad impropia. De manera que creo un
error definir la naturaleza jurídica de una institución siguiendo criterios eminente o
exclusivamente tuitivos. El procedimiento es el inverso: definida la naturaleza jurídica de
la institución, habrá que analizar de qué modo protegerla normativamente.
Tampoco estimo válido el segundo argumento. La “protección contra el despido arbitrario”,
consagrada en el texto constitucional, refiere a la obligatoriedad de indemnizar cuando
el despido es incausado. La “estabilidad del empleado público” indica la imposibilidad
del distracto incausado. No veo, de esta manera, que el texto constitucional consagre en
manera alguna la estabilidad propia. La justificación de la inclusión de las dos fórmulas
obedece a que, correspondiendo en cualquier caso la indemnización, en referencia al
empleado público debe existir una causa justificada que no se agote en la mera voluntad
del empleador.
En definitiva, insisto en que actualmente idoneidad y estabilidad deben ir de la mano. No
se puede sostener la estabilidad de quien dejó de ser idóneo. Con esto quiero significar
que habrá que desarrollar normativamente la idea de que la separación del empleado
público, en el futuro, podrá obedecer a tres causas:
La primera de ellas, por todos indiscutida, se configura cuando el agente incurre en faltas
de conducta que traen aparejadas sanciones expulsivas.
La segunda será la de inidoneidad sobreviniente. Habiendo demostrado el agente idoneidad
al momento del ingreso, deberá, como se ha dicho, mantenerla en el futuro. Si de los
mecanismos a diseñarse, de los que me ocuparé luego, surgiere que el empleado ha
perdido aquella idoneidad inicial por falta de actualización y perfeccionamiento, deberá
ser separado del cargo. Por supuesto que esta actitud exige que el Estado brinde los
elementos necesarios para tal capacitación, aspecto éste que también retomaré después.

12
Cfr. Sarría, Félix. Op. cit., p. 222.
13
Ekmekdjian, Miguel Ángel. Op. cit., p. 969.
 CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

En tercer término, el ejemplo clásico que rechazan los partidarios de la estabilidad propia,
esto es, la llamada racionalización, que en muchos casos implica la desaparición del
organismo en el que presta servicios el agente. Acá es donde recobra toda su fuerza la
idea de que el agente es para el cargo y no a la inversa. ¿Cuál es el motivo racional para
seguir manteniendo en su puesto a una persona que no tendrá nada que hacer en el
futuro? ¿Cuál es la justificación, desde la óptica del bien común, para seguirle pagando
de por vida a una persona por un trabajo que ya no realizará?14. Me apresuro en aclarar
que la solución extrema de separar al agente presupone el esfuerzo por reubicarlo en otro
sector de la Administración donde pueda ser útil al Estado y a la sociedad. Supone también
el compromiso del Estado –que debe traducirse normativamente– de no designar a nadie
en ningún sector de la Administración para el que el agente separado hubiese sido idóneo,
quien debe tener prioridad en caso de nuevas vacantes y en caso de que se necesite
cubrirlas. Supone también que el Estado obrará con prudencia y equilibrio y supone,
finalmente, que si no lo hace, la Justicia podrá restablecer las situaciones de injusticia.
No se me escapa que estas propuestas serán tildadas por algunos de utópicas. Algo ya
dije antes al respecto. Pero no podemos seguir construyendo vallas anti-sistema. Si creemos
en el sistema democrático de división de funciones y controles recíprocos, hagamos lo
necesario para que funcione bien. Si después de evaluar sinceramente el estado de cosas,
llegamos a la conclusión de que hemos dejado de creer en este sistema –que, por otra
parte, todos sabemos que no es infalible– diseñemos otro sistema. Pero lo que de ningún
modo podemos hacer es seguir construyendo controles de controles, erigiendo vallas
nutridas de desconfianza, elaborando teorías parcializadas que terminan agravando aquello
que quieren aun de buena fe sanar.
Si vamos a suponer que por sostenerse la estabilidad propia el Ejecutivo va a cesantear en
masa a los empleados públicos, y vamos a suponer también que el Poder Judicial no
corregirá la situación, y vamos a suponer que el Legislativo mirará hacia el costado, y
vamos a suponer que las asociaciones de trabajadores aceptarán pasivamente esta situación
y vamos a suponer que el Defensor del Pueblo guardará en su cajón más profundo los
reclamos, entonces el problema es que no creemos en el sistema o, creyendo en el sistema,
no creemos que la dirigencia actual sea capaz de sostenerlo en toda su dimensión.Y si
esto es así, el problema es mucho más complejo de lo que parece a simple vista. Podrá
decirse que esto ya ocurrió en el pasado, pero habría que deslindar, en primer lugar, si fue
durante gobiernos de iure o de facto. En el primer caso, lo único que prueba esto es que
alguno o algunos de estos mecanismos fallaron. De todas maneras, creo que en el actual
estado de cosas, y si vamos a apartarnos de lo estrictamente jurídico para adentrarnos en
lo sociológico, es más ingenuo sostener que ante cesantías masivas no existiría reacción
social ni institucional.
De manera que este tema hay que definirlo con criterios ontológicos y axiológicos y no
con especulaciones pragmáticas ni sociológicamente coyunturales. Lo real es que el
empleado público presta un servicio dentro del marco de competencia de los organismos
del Estado. Cumple una función determinada en este esquema. Si nuevas políticas, como
por ejemplo las ya experimentadas en la última década, diseñan una nueva estructura
que se reconoce como más apta para la consecución del bien común, y en esa nueva
estructura no tiene cabida el organismo en el que presta servicios el agente, precisamente
los criterios de bien común son los que imponen la desaparición del órgano y, con ella, la
desvinculación de aquellos que lo integraban, salvo, como se ha dicho, que pudieren ser

14
Cfr. Sarría, Félix. Op. cit., p. 221.
ALBERTO M. SÁNCHEZ

racionalmente ubicados en otras áreas de la Administración. Lo mismo puede decirse del

caso en que, por diversas circunstancias, no resulta imperioso que desaparezca el órgano,
pero sí una reducción sustancial de su estructura, sea por actualización tecnológica, por
transferencia de funciones o por cualquier otra causa atendible.
Entiendo que lo expuesto requiere, a fin de evitar abusos de poder siempre posibles, una
intervención enérgica y decidida del Poder Judicial, que no siempre ha existido por una
actitud no pocas veces remisa por parte de éste, so pretexto del principio de no injerencia
en los asuntos propios del otro poder del Estado, con la consecuente afectación del
principio de división de funciones15. Pero si esto fuera así, la solución es bregar por un
cambio de la situación y no por adoptar el camino más fácil, que consiste en adoptar una
actitud permisiva con la posición prescindente del Poder Judicial y crear una
pseudoprotección a un empleado que ya no resulta útil o necesario en las estrategias
diseñadas para alcanzar el bien común.
Repito acá lo expuesto en otro lado: “Es hora, entonces, de abandonar las actitudes
demagógicas y de adoptar las medidas necesarias para que el empleo público recobre,
algún día, el prestigio que otrora tuviera. Y sobre todo es hora de que entendamos que no
puede ser lo mismo ser eficiente que ineficiente, responsable que irresponsable, honesto
que deshonesto. Un compromiso insoslayable con la comunidad así lo impone: el
compromiso de asumir que el funcionario público y el empleado público son servidores
de la comunidad”16.

6. Algunos esbozos de solución

Sin la intención de alcanzar conclusiones definitivas –en estos ámbitos de pensamiento
pretender hacerlo sería un acto de necedad o de soberbia– me permitiré esbozar algunas
ideas que sirvan de base a una futura transformación. No refiriéndose este trabajo a un
orden normativo determinado, dichas propuestas tendrán cierta generalidad y necesitarán,
en cada instancia particular, de un esfuerzo de adecuación y adaptación.
Antes de entrar al planteo concreto, estimo imprescindible efectuar algunas
consideraciones previas acerca de cuestiones que incidirán significativamente en cada
diseño particular.
En primer lugar, debe tomarse clara conciencia de que estas transformaciones no se hacen
de una vez y para siempre. Posse lo dice muy bien: “... la reforma no es un proceso
estático, sino que por el contrario es dinámico y permanente, porque es inacabable en
cuando la evolución de los acontecimientos provoca necesarias adecuaciones. No tiene
fechas ni plazos. Se hace siempre”17. Es una reflexión clave para entender que, en esta
materia, nunca se llega al modelo acabado, máxime teniendo en cuenta lo manifestado
acerca del cambio. Si la compleja realidad político-social es cambiante, jamás las políticas
a implementar por el Estado podrán ser estáticas y, por ende, en ningún caso las estructuras
estatales diseñadas para cumplir con aquellas políticas podrán cristalizarse. Implica un
cambio profundo del modo en que se lee la realidad interna del aparato estatal; de ahora
en adelante, nunca podrá obviarse este dinamismo consustancial a su misión de cara al
bien común.

15
Cfr. Marienhoff, Miguel S. Op. cit., p. 12; Ekmekdjian, Miguel A. “De nuevo sobre el derecho a la estabilidad
propia del empleado público”. La Ley, tomo 180-C, p. 1085.
16
Sánchez, Alberto M. “El sumario administrativo en la Provincia de San Juan”. EFU. San Juan. 1996.
17
Posse, Guillermo A. “Función Pública”, en Nociones de Derecho Administrativo. Universidad Nacional de
Cuyo. Mendoza. 1993., p. 151.
 CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

En segundo lugar, es importante entender que no debe subestimarse la importancia de

esta transformación. El proceso de desestatización, cuya envergadura nadie puede
desconocer, ha llevado a que los esfuerzos se dirijan a efectuar un seguimiento de la
nueva realidad, en la que muchas funciones han sido asumidas por la actividad privada.
Así, las discusiones más álgidas están hoy referidas a los servicios públicos, a los entes
reguladores, a las nuevas modalidades de contralor, a procedimientos novedosos como
la audiencia pública, y otros tantos más. En definitiva, todo un análisis relativo al ámbito
de la economía y de las consecuencias mediatas e inmediatas que la transformación
produce y producirá en dicho plano. Pero, como bien ha dicho Juan Pablo II en Centesimus
Annus, “... existen numerosas necesidades humanas que no tienen salida en el mercado.
Es un estricto deber de justicia y de verdad impedir que queden sin satisfacer las
necesidades humanas fundamentales y que perezcan los hombres oprimidos por ellas”18.
El Estado tiene cometidos esenciales que tienen directa relación con este tipo de
necesidades que no se solventan en el mercado, y cuya actuación no solamente le es
permitida por el principio de subsidiariedad, sino exigida19. Llevarlos a cabo con eficiencia
requiere de una estructura interna que garantice el logro de estos objetivos. De nada sirve
plantearse ambiciosas políticas de gobierno si a la hora de su implementación se naufraga
en un mar de carencias de toda índole. Insistimos en un concepto ya vertido: el Estado no
ha profundizado, ad intra, la transformación operada ad extra.
Finalmente, y aunque parezca obvio, no es ocioso resaltar que no existen recetas
universales. Cada Administración en particular debe diseñar su propio modelo de
transformación y optimización de la función pública. Los lineamientos generales que se
esgriman deben tener su concreta adaptación a cada realidad particular.
Dicho esto, ¿cuáles son las posibles medidas a tomar para que la reforma del Estado
llegue al corazón del aparato estatal?
6.1. Racionalización
Mucho se ha hablado acerca de la racionalización. Los excesos otrora cometidos la han
convertido en una palabra resistida, pero no debería escandalizarnos desde una concepción
de ella basada en la justicia.
Al respecto, afirma Posse: “Yo entiendo por racionalización de la Administración Pública,
en primer lugar, un cambio de mentalidad en todos los que debe involucrar el proceso.
En segundo lugar, importa una tarea de reestructuración de los entes y organismos para
hacer más eficiente el aparato, la corrección en la realización de inversiones y en la
utilización de bienes y fondos públicos, todo ello enmarcado dentro de una concepción
dirigida a la reducción del gasto público para tener un presupuesto equilibrado”20.
Debo insistir en este punto en que no se trata ya de un concepto estático sino dinámico
y en que no se agota en el fenómeno económico. En razón de ello, me permito definir la
racionalización como el proceso permanente mediante el cual el Estado adecua su
estructura interna para estar en condiciones óptimas de llevar a cabo sus cometidos, en

18
Juan Pablo II. “Carta Encíclica Centesimus Annus”, Nº 34. 1991.
19
“Es deber del Estado proveer a la defensa y tutela de los bienes colectivos, como son el ambiente natural y el
ambiente humano, cuya salvaguardia no puede estar asegurada por los simples mecanismos de mercado. Así
como en tiempos del viejo capitalismo el Estado tenía el deber de defender los derechos fundamentales del
trabajo, así ahora con el nuevo capitalismo el Estado y la sociedad tienen el deber de defender los bienes
colectivos que, entre otras cosas, constituyen el único marco dentro del cual es posible para cada uno conseguir
legítimamente sus fines individuales” (Juan Pablo II. Op. cit. Nº 40).
20
Posse, Guillermo A. Op. cit. , p. 149.
ALBERTO M. SÁNCHEZ

orden al bien común. Desde esta óptica, el Estado debe sostener una continua
autoevaluación que le permita descubrir si su configuración le permite asumir los desafíos
de cada momento. De la respuesta a esta mirada introspectiva deberá surgir la adecuación
antes señalada.
Esto nos permite remarcar que es un concepto erróneo identificar racionalización con
achicamiento del aparato estatal. Muchas veces racionalizar implicará desarrollar
determinadas áreas, con el aumento presupuestario consiguiente.
De esta manera, no debe ya asustar esta palabra racionalización, sino que debe ser
entendida como el mecanismo mediante el cual el Estado podrá dar respuestas adecuadas
a las problemáticas emergentes.
Asentada esta noción, creo que hoy se impone agudizar el proceso de racionalización ad
intra, atacando las causas del empobrecimiento cuantitativo y cualitativo de la función.
¿Cuáles podrían ser algunas medidas concretas a tomar?
6.1.1. Supresión de vacantes.
Siendo evidente, como se ha visto, la superpoblación de agentes, resulta imprescindible
la supresión de las vacantes en todos aquellos casos en que no se comprometa la prestación
de un servicio esencial. En este último supuesto, antes de optar por la excepción, deberá
echarse mano a la posibilidad de cubrir la vacante mediante la redistribución de los
agentes existentes. En definitiva, el lema debe ser evitar nuevos nombramientos.
No se me escapa que lo dicho ya reconoce recepción en las diversas legislaciones de
emergencia, pero esto permite dos reflexiones. En primer lugar, la emergencia no será
definitiva, ya que todos sabemos que su constitucionalidad depende, entre otros elementos,
de su acotamiento temporal. Superada la emergencia, al menos legalmente, la posibilidad
de nombrar renacerá y, con ella, el riesgo de que se siga incrementando el ya escandaloso
número de empleados públicos. En segundo lugar, aún con emergencia, y ante la
imposibilidad de nombrar, se sigue acudiendo a burdos artilugios para llevar gente adicta
al seno de la Administración. Desde pseudocontratos de locación de obra hasta
consultorías, la gama de elegantes violaciones a la ley –sobre todo a su espíritu– es nutrida.
Se ha llegado al extremo de haber dado a luz a los “empleados mochila”, extraña especie
de entes de existencia real cuya efectiva prestación de servicios es dudosa y su pertenencia
al aparato estatal es virtual. No son designados, no marcan tarjeta, no firman expedientes,
no dejan rastro alguno de su permanencia en el lugar de trabajo como no sea el de su
fugaz presencia corporal. ¿Se trata de una nueva generación de generosos y desinteresados
colaboradores de la Administración? No, se trata del milagro de la “multiplicación de los
sueldos”: un empleado designado o un contratado cobra, y reparte su sueldo con el
“mochila”.
Como vemos, será siempre la seriedad y el compromiso con que se asuman estos procesos
los que nos darán la pauta de sus posibilidades de éxito.
6.1.2. Regímenes de retiro voluntario.
Constituyen otro importante elemento para llevar adelante la racionalización. Es acá
muy importante que no se improvise, y que no se lo transforme en un mecanismo
simplemente expulsivo. No se trata de seguir generando desempleo, sino de transferir de
la actividad pública a la privada.
Para ello habrá que evaluar que detrás de la indemnización que se paga por el retiro,
exista un proyecto que garantice, en cierta forma, que el ex agente no pasará a formar
 CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

parte, en el corto plazo, de la estadística de desocupación. El bien común, al que no

pueden ser ajenos los regímenes de retiro voluntario, exige un país productivo e innovador,
y no un emporio de quioscos y mercaditos familiares.
Por otro lado, acá también se ha hecho la trampa luego de hecha la ley, con dos
consecuencias funestas. Una de ellas es la cobertura de la vacante producida por el
retirado, lo que implica una burla cínica a la comunidad. La otra es el reingreso del
agente, en el mejor de los casos una vez que transcurre el tiempo de ingreso vedado, el
que es habitualmente demasiado breve (cinco años).
6.1.3. Transferencia a la actividad privada.
En este punto pienso que lamentablemente no se aprovechó bien el proceso de
desestatización, sobre todo en materia de privatizaciones, en lo referente a la transferencia
de agentes a la actividad privada.
Por un lado, en algunos sectores se transfirieron en masa empleados a las manos privadas,
las que en muy poco tiempo dispusieron despidos también en masa, habida cuenta de la
sobreestructura recibida. Aun habiendo pagado las indemnizaciones correspondientes,
esta situación ha producido un alto costo social 21.
Por otra parte, en otros ámbitos la transferencia ha sido escasa, menor a la que podría
haberse operado mediante el traslado de la actividad.
En definitiva, este es un aspecto en el que aún queda mucho por hacer. Urge sancionar
legislación que incentive a la empresa privada que absorba al empleado público. Para
ello, urge aún más diseñar los mecanismos que fomenten y permitan la expansión y
desarrollo de dicha actividad privada.
Por último, el Estado debe seguir profundizando su redimensionamiento a la luz del
principio de subsidiariedad. Me pregunto ¿qué justificación plausible existe para que el
Estado sea titular de obras sociales o de cajas mutuales o de seguros de vida? Si bien es
cierto que es necesario que el Estado se asegure que todos sus agentes posean la cobertura
correspondiente en cada uno de estos ámbitos, no es menos cierto que dicha cobertura la
puede brindar la actividad privada, limitándose el Estado a descontar los montos pertinentes
y transferirlos a la entidad elegida por el agente. De esta manera, podrían trasladarse a la
empresa privada gran cantidad de empleados que hoy se desempeñan en estos organismos,
sin que la desaparición de éstos implique la desprotección del empleado público.
6.1.4. Redistribución de agentes.
Otra modalidad importante de racionalización es la redistribución de agentes, mediante
la cual debe encontrarse un equilibrio interno en los cuadros de la Administración. Se
trata de detectar aquellos lugares donde existe cantidad injustificada de agentes para
derivarlos a aquellos sectores considerados estratégicos.
En particular, algunas legislaciones provinciales han elaborado programas de incentivo
para aquellos agentes de la Administración Central que acepten ser trasladados a las
fuerzas policiales. Al hacerlo, liberan del cumplimiento de tareas administrativas a per-
sonal policial, que puede así ser colocado en la calle, mejorando la función de seguridad,

21
Lo afirmado es meramente descriptivo y no implica en modo alguno una crítica infundada a estos procesos.
Más allá del grado de su prolijidad o legalidad, lo cierto es que respondían a una situación de vieja data, que
reconoce la responsabilidad de varios gobiernos. Hacer recaer la responsabilidad sobre el que termina tomando
la medida que los anteriores no se animaron a tomar es tan injusto como obviar las referencias objetivas a la
situación creada.
ALBERTO M. SÁNCHEZ

que es para lo que está fundamentalmente preparado. Este es apenas un ejemplo, pero
válido para ensayar nuevas variantes.
A la par de la redistribución geográfica debería implementarse la horaria, esto es, el
trabajo de agentes en doble turno, sobre todo en sectores de atención al público, lo que
contribuiría a descomprimirlos, con el consiguiente beneficio para el administrado, que
se vería más eficientemente atendido.
6.1.5. Algunas modificaciones normativas.
El proceso de racionalización debe ser apoyado con algunas modificaciones de la
normativa vigente.
Una de ellas, tendiente a facilitar la inserción del agente en la actividad privada, es la
ampliación de los plazos de las licencias sin goce de haberes, actualmente demasiado
breves como para favorecer dicha inserción. En la medida en que el plazo de aumenta,
crecen las posibilidades de que el agente logre insertarse, y sobre todo consolidarse, en la
esfera privada. En la actualidad, los plazos van desde los seis meses a un año, siendo
demasiado exiguos. Algunas legislaciones provinciales (San Juan) han comenzado a ex-
tender dichos plazos a tres años, lapso en el cual el agente tiene posibilidades reales de
enraizarse en la vida económica privada.
También resulta imprescindible el saneamiento de las estructuras, para lo cual, en muchos
casos, deberá comenzarse por cuestiones tan elementales como definir el organigrama
completo de la Administración Pública. Con un buen diseño estructural y las competencias
claramente delimitadas, será el turno de definir los cursogramas de trabajo, esto es, la
definición del curso que seguirá cada uno de los trámites habituales, con la indicación de
la naturaleza de la intervención de cada sector actuante y los plazos fijados para dicha
intervención.
Otra norma que se impone, si bien excede el ámbito de la racionalización, es la
reglamentación del derecho de huelga en el sector público. Entiendo, con parte de la
doctrina más calificada22, que no puede reconocerse ilimitadamente el derecho de huelga
a los trabajadores pertenecientes a los servicios esenciales.
6.2. Despolitización del aparato burocrático
A mi juicio, uno de los vicios más graves de nuestra vida democrática, que ha repercutido
negativamente con enorme influencia en el seno de la Administración, ha sido la excesiva
politización del aparato burocrático. Cada cambio de gobierno implica el
desmantelamiento de las cúpulas en todas de las reparticiones y, con ello, el comenzar
de nuevo, desperdiciándose así la experiencia y la capacidad de muchos funcionarios
idóneos.
Esta conducta obedece en principio a dos razones. Una de ellas es el ya expuesto afán de
premiar a los adláteres con algún cargo. La otra, es una desconfianza manifiesta en el
accionar de los que están, como si le fuese sencillo boicotear la gestión de gobierno.
Lo cierto es que no existe justificación alguna para este tipo de comportamientos, en los
que se advierte con toda crudeza los excesos de la partidocracia. Es entendible que quien
gobierna pretenda contar con gente de su confianza en todas las líneas que involucran el

22
Marienhoff, Miguel S. Op. cit. p. 315 y ss.; Cassagne, Juan Carlos. “La huelga en los servicios esenciales”.
Civitas. 1993. Madrid; Kemelmajer de Carlucci, Aída. “Huelga y Servicios Públicos”. La Ley. 14/3/91; Escola,
Héctor J. Compendio de Derecho Administrativo. Volumen II. Depalma. Buenos Aires. 1984, p. 818.
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diseño de las políticas de gobierno, pero es irracional pretender extender esto hasta las
líneas de ejecución de dichas políticas. En lo personal, no justifico remover funcionarios
más allá del nivel de Subsecretaría. Los Directores de repartición no debieran ser separados
de sus cargos. Con esto se lograría un equilibrio entre la innovación creativa de quien
llega con la experiencia ejecutiva de quien queda.
Sé que muchos nuevamente calificarán a esto de utopía, pero implementarlo es mucho
menos complicado que lo que parece a simple vista. En primer lugar es claro que quien
pretenda ponerlo en práctica no comenzará con los actuales Directores si son de distinto
signo partidario. Pero sí puede emitir las normas del caso y dar el ejemplo designando,
para su permanencia en el futuro, a personas reconocidas por su trayectoria, más allá de
su condición político-partidaria. Es más, si se trata de un verdadero estadista, es muy
probable que ni siquiera necesite de esto. El estadista no construye desde la omnipresente
ocupación de los espacios de poder sino desde el consenso, a partir del respeto que su
propia investidura moral impone. Si esto existe, no resultaría absurdo pensar que los
actuales Directores, si son funcionarios idóneos y bienintencionados, quieran sumarse al
proyecto con lealtad y entusiasmo.
Reconozco, no obstante lo dicho, que el panorama expuesto exige un cambio de cultura
en la dirigencia política y reconozco también que las actuales circunstancias no invitan
al optimismo.
6.3. Optimización del ingreso
Sin perjuicio de lo dicho acerca de la supresión de vacantes, en aquellos casos en los que
resulte absolutamente imprescindible un nombramiento, deberá asegurarse que el mismo
se llevará a cabo con las garantías propias del régimen de concurso. Como ya se expresara,
no se trata solamente de nombrar a un idóneo, sino al “más” idóneo.
A ello deben contribuir todos los sectores que he señalado precedentemente como
responsables de la hiperpoblación administrativa.
No se trata en absoluto de un tema menor, ya que de él se derivan la gran mayoría de los
males descritos. Por ello, la selección deberá ser sumamente rigurosa en cuanto a la
idoneidad moral, física, intelectual y técnica o profesional del aspirante23.
6.4. Capacitación de los agentes públicos
Ya quedó expresada la necesidad de la actualización y perfeccionamiento constantes del
agente público como condición de un accionar eficiente del aparato estatal. Quedó
también puesto de manifiesto que éste debe ser un proceso constante, habida cuenta de
la permanente innovación tecnológica. Todo ello trae aparejado que el Estado debe, en
primer lugar, asegurarse de que quien ingresa a sus filas tenga la aptitud necesaria para
adaptarse a los cambios sobrevinientes y, posteriormente, brindar a sus agentes los medios
para esa adaptación.
En un mundo globalizado en el que nadie discute que el quicio del desarrollo está en el
conocimiento, el Estado debe marcar una muy clara política de desarrollo cultural y
tecnológico, desde un doble plano. Por un lado, incentivando a la actividad privada con
políticas de fomento, premiando la creatividad, apoyando la investigación científica,

23
Puede consultarse al respecto el trabajo de Marta S. Roncoroni, “Ingreso a la Administración Pública: necesidad
de control. Legislación y reglamentación vigente. Propuesta de modificación”, en Jurisprudencia Argentina, 1/
10/97, Nº 6057. Allí propone, entre otras cosas, la creación de un Registro Unico de condenados por delitos
dolosos, procesados e imputados y de un Registro Unico de inhabilitados, cesanteados y exonerados.
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invirtiendo en educación. Por otro lado, trasladando estas prioridades a su propio ámbito
interno. Concretamente, resulta imperioso que el Estado dicte permanentemente cursos
de capacitación, que dote a los distintos organismos de los elementos informáticos,
bibliográficos y técnicos que se necesiten, que asegure las condiciones de infraestructura
adecuadas.
De esta manera, el agente que ingresó siendo idóneo lo seguirá siendo; de lo contrario,
no tardará en quedar rezagado mirando desolado cómo lo abandona, como un fantasma,
su propia capacitación.

6.5. Implementación de una auténtica carrera administrativa

En este punto es donde quizá se encuentre una de las claves de la recuperación del
empleo público. Así como es necesario una cuidadosa selección para el ingreso, también
es imprescindible respetar la carrera administrativa, que deberá estar cimentada en los
pilares que se detallarán a continuación. No me resulta desconocido que muchas de
estas apreciaciones han sido ya receptadas normativamente, como es el caso, por ejemplo,
del Decreto N° 993/91, que aprobó el SINAPA. Resta preguntarnos si las normas en él
contenidas han tenido constante aplicación o ha sido, en la realidad, una nueva muestra
de gatopardismo: cambiar para que todo siga igual.
6.1.1. Promoción o ascenso por méritos.
Implica el abandono de las recategorizaciones signadas por el nepotismo, el amiguismo,
el clientelismo político y la demagogia y el consecuente seguimiento de criterios de
justicia y equidad para la determinación de las promociones, a través de mecanismos
transparentes.
6.1.2. Medición continua de la idoneidad.
Supone la implementación de un sistema de puntajes a través del cual pueda medirse la
idoneidad del agente para la función. Dicho sistema otorgará puntos por actos meritorios,
por esfuerzos de actualización, por concepto, por contribuciones creativas, etc. Con él se
consigue un doble objetivo: determinar si el agente que ingresó siendo idóneo continúa
siéndolo y otorgar datos objetivos para la selección de quienes deben ascender.
6.1.3. Igualdad salarial ante equivalencia de funciones.
Es uno de los aspectos de más difícil concreción, ya que en muchos casos la situación de
injusticia es caótica. Las importantes diferencias de sueldos entre agentes que realizan la
misma función en organismos distintos del mismo poder, o entre los distintos Poderes del
Estado, o entre organismos del mismo poder pero de diferente jurisdicción, constituyen
una injusticia inexplicable. Deberá, de algún modo, y sin pretender soslayar las diferentes
jurisdicciones, equipararse tales diferencias, cuestión difícil sin dudas toda vez que igualar
hacia arriba implica un esfuerzo presupuestario quizá impracticable al corto plazo. No
obstante, deberán ir dándose los pasos que se puedan dar en este sentido.

6.5.4. Reestructuración de las dedicaciones.

Volviendo a lo antes expresado, entiendo que se impone que el aparato estatal comience
a determinar sus prioridades y a requerir los recursos humanos de conformidad a ellas.
Así, habrá que establecer en muchos ámbitos, sobre todo profesionales, dedicaciones
exclusivas, con la exigencia al agente de la prestación de servicios solamente para el
Estado con bloqueo de su título. Con ello se conseguirán profesionales con una mayor
experiencia y especialización, a lo que se sumará un mayor grado de compromiso. Junto
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a esta franja, coexistirá otra con dedicación parcial, con un tiempo menor que el
actualmente asignado, probablemente de cuatro horas por día.

7. Conclusiones
Las ideas precedentes, tan sucintamente expuestas, son apenas un esbozo de una posible
estrategia de recuperación del empleo público.
El desafío por delante es inédito. Se ha transformado nada más ni nada menos que el
concepto de experiencia, tan valorado otrora. Con él se hacía relación a la acumulación
de tiempo sobre el ejercicio de una determinada actividad, en la convicción de que ese
transcurrir temporal otorgaba al trabajador una solvencia cada vez mayor en la tarea.
Hoy el concepto ha variado porque el fenómeno del cambio rara vez permite acumulación
de tiempo sobre el desempeño de la misma tarea.
Nos preguntamos hoy: ¿cuál sería esa tarea que no resultaría alcanzada por la innovación
tecnológica? Todos conocemos la respuesta y la respuesta es dura. El futuro que nos
depara un presente enancado en el cambio, es la actualización constante.
Ante esta realidad, como siempre, son posible dos posturas.
Una de ellas es la “política del avestruz”: evadirnos de esa misma realidad
desconociéndola, buscando culpables (la globalización encabeza la lista), convirtiéndonos
nosotros mismos en una maniobra distractiva. Siempre es más fácil negar la entidad del
cambio que liderar las transformaciones necesarias para que el cambio no dañe.
La otra posición es, precisamente, enfrentar con decisión y coraje el desafío de fin de
milenio, asumir la necesidad de construir un nuevo concepto de empleo público sobre
las ruinas del viejo y perimido, aceptar que el Estado no puede cumplir con vigor sus
cometidos con el lastre de un aparato enmohecido.
Yo sueño con un Estado eficiente, firmemente sostenido por una sólida estructura interna.
Sueño con agentes públicos responsables, serios, puntuales, creativos, dotados de un
nivel de excelencia y, sobre todo, portadores de un sano orgullo que dignifique la función.
Sueño, en definitiva, con agentes con vocación de servicio que construyan una burocracia
estatal con vocación de bien común.
¡Utopías!, dirán los mediocres.
¡Deberes!, corregirán aquellos que han entendido el signo de los tiempos y no renuncian
a vivir con dignidad.