Protección social y programas de

trasferencias con corresponsabilidad

(PTC) en América Latina

Simone Cecchini
División de Desarrollo Social
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
Seminario Internacional “Sistemas de protección social de las familias pobres o
vulnerables: desafíos en el contexto latinoamericano“
Panel 1.3: La contribución de los programas de transferencia de ingresos para el fortalecimiento de
los sistemas de protección social
Brasilia, 9 de diciembre de 2009
PTC, políticas sociales y
protección social
 Los PTC hoy operan en 17 países de América Latina y el
Caribe y cubren 22 millones de familias (cerca de 100
millones de personas)
País Programa Duración
Argentina Familias por la Inclusión Social 2005-
Bolivia (Estado plurinacional de) Bono Juancito Pinto / Bono Juana Azurduy de Padilla 2006- / 2009-
Brasil Bolsa Família (incorpora Bolsa Escola, Bolsa Alimentação y otros) 2003-
Chile Chile Solidario 2002-
Colombia Familias en Acción 2001-
Costa Rica Avancemos 2006-
Ecuador Bono de Desarrollo Humano 1998-
El Salvador Red Solidaria 2005-
Guatemala Mi Familia Progresa 2008-
Honduras Programa de Asignación Familiar (PRAF) 1990-
Jamaica Programa de Avance mediante la Salud y la Educación (PATH) 2002-
México Oportunidades (Ex-PROGRESA) 1997-
Nicaragua Red de Protección Social (RPS) 2000-2006
Panamá Red de Oportunidades 2006-
Paraguay Tekoporâ 2005-
Perú Juntos 2005-
República Dominicana Programa Solidaridad 2005-
Trinidad y Tobago Conditional Cash Transfer Programme (CCTP) 2006-
Uruguay Ingreso Ciudadano (PANES) 2005-2007
 Los PTC son solamente uno de los
componentes de la protección social

PROTECCIÓN
SOCIAL

ASISTENCIA
SEGURIDAD REGULACIÓN
SOCIAL
SOCIAL • Transferencias en efectivo MERCADO DE
• Jubilaciones o en especie (ej. PTC) TRABAJO
• Seguro de salud • Subsidios • Estándares laborales
• Seguro de desempleo • Programas de empleo de • Derechos laborales
emergencia

Fuente: Adaptación de Martínez y Robles (2009).

Los PTC son parte de nuevas tendencias en las
políticas sociales (1)
Modelo de ajuste Nuevas tendencias
estructural
• Ajustes fiscales con • Ampliación de la
reducción de la inversión social y
inversión social criterios contra-cíclicos
• Papel central del • Rol regulador del Estado
mercado en la con el objeto de dirimir
asignación de bienes asimetrías del mercado
y servicios
 La inversión pública social ha aumentado, por el
crecimiento del PIB y porque su prioridad dentro del gasto
público ha aumentado
AMERICA LATINA (21 PAISES) : TENDENCIA DEL GASTO PÚBLICO SOCIAL Y GASTO PÚBLICO
TOTAL COMO PORCENTAJE DEL PIB
35 (En porcentajes) 0.9

GASTO PUBLICO TOTAL

0.8
30

0.7
Porcentaje del PIB

Ratio GPS/GPT
25

PRIORIDAD FISCAL DEL GPS 0.6

20
17.9
0.5

15
0.4
12.4
GASTO PUBLICO SOCIAL

10 0.3
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
GPS % del PIB promedio ponderado GPT % del pib promedio ponderado Ratio GPS/GPT Poly. (Ratio GPS/GPT)

Fuente: CEPAL, Panorama social de América Latina 2009.

 Las transferencias asistenciales públicas son particularmente
relevantes para elevar los niveles de bienestar de los estratos
más pobres, seguidas de las pensiones (no así las jubilaciones)
AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES): PESO DE LAS DIFERENTES TRANSFERENCIAS DENTRO DEL
INGRESO PER CÁPITA DEL HOGAR, ALREDEDOR DE 2008
(En porcentajes)
Transferencias asistenciales públicas
Transferencias asistenciales solidarias (tercer sector)
16.0 14,8% Becas escolares
Seguros e indeminzaciones
14.0 11,5% Pensiones
Porcentaje del ingreso per cápita total

Jubilaciones
12.0 10,0% 10,3% 10,0% 9,6%
6.8 9,9% 10,7% 10,3%
0.5 8,9%
10.0 0.3
3.5 1.4 1.0 0.8 0.4
2.3 0.2
8.0 2.2 1.9
2.1 2.0 1.3
2.1
6.0 2.4
2.6 2.6
4.0 7.3
3.1 6.9 6.5 6.7
5.6 6.1
5.0
2.0 3.6 3.8
1.9
0.0
Decil 1 Decil 2 Decil 3 Decil 4 Decil 5 Decil 6 Decil 7 Decil 8 Decil 9 Decil 10
Deciles de ingreso per cápita total

Fuente: CEPAL, Panorama social de América Latina 2009.

 Dentro de las transferencias públicas, los PTC son
altamente progresivos
AMÉRICA LATINA (5 PAÍSES): DISTRIBUCIÓN DE LAS TRANSFERENCIAS MONETARIAS DE LOS PROGRAMAS DE
TRANSFERENCIAS CON CORRESPONSABILIADAD RESPECTO DEL INGRESO PER CÁPITA DE LOS HOGARES ANTES
DE TRANSFERENCIAS ASISTENCIALES

100 PRAF
(Honduras)
90
Bonos de
80 Protección Familias en
social (Chile) Acción
70
(Colombia)

60 Bono de Desarrollo
Humano (Ecuador)
50

40 Oportunidades
(M éxico)
30

20 Ingreso antes de
transferencias
10 asistenciales

0
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Fuente: CEPAL, Panorama social de América Latina 2009.

 Los PTC son parte de nuevas tendencias en las
políticas sociales (2)
Modelo de ajuste Nuevas tendencias
estructural
• Protección social basada • Protección social incorpora
en criterios de una visión de más largo
emergencia plazo: asistencia y acceso a
la promoción (acumulación
de capital humano)
• Políticas de mitigación • Políticas integrales para la
de la pobreza extrema reducción de la pobreza:
expansión de los activos y las
capacidades
 Los PTC son parte de nuevas tendencias en las
políticas sociales (3)

Modelo de ajuste Nuevas tendencias

estructural

• Enfoque exclusivo en los • Enfoque en actores

actores productivos productivos, territoriales, de
género, de etnia
• Protección social • Protección social en un
centrada en el trabajo mundo laboral restringido: del
(hombre-jefe de hogar) plano contributivo al solidario

• Mecanismos informales: • Hacia un contrato basado en

clientelismo y derechos sociales
prebendalismo
 Hacia la protección social como garantía
ciudadana
• El Estado tiene la obligación de cautelar un conjunto de
derechos. Se elaboran estándares de mínimos sociales
incrementales, buscando proteger al conjunto de la ciudadanía
• En una región con altos niveles de informalidad, el Estado de
Bienestar basado en la “sociedad del trabajo” ha sido una
promesa inconclusa
• Pasar a una “sociedad de derechos”, pasar de ser
consumidores a ciudadanos, de beneficiarios a demandantes
• Orientación universal de la protección social, manteniendo
la focalización de las acciones como instrumento para
optimizar la distribución de recursos
• La protección como garantía ciudadana está en construcción y
enfrenta varios dilemas y desafíos
– ¿Qué garantizar y a quiénes?; judicialización de los DESC;
¿condicionar o no condicionar?; calidad de las prestaciones sociales;
¿diferenciar la oferta (ej. pueblos indígenas), segmenta la
ciudadanía?
Fuentes: CEPAL (2006); Martínez y Robles (2009); Robles (2009).
 La protección como garantía ciudadana no sólo se
centra en quienes han caído bajo la línea de la
pobreza, sino también en quienes son vulnerables
No pobres autónomos:
mayores activos para
enfrentar riesgos y
capacidad para acceder a
oportunidades

No pobres vulnerables:
pueden caer bajo la línea
de pobreza o indigencia,
transicional o crónica
Línea de pobreza
Pobres transicionales: Pobres crónicos:
sin mecanismos de viven en condiciones
protección pueden caer prolongadas de Línea de indigencia
en pobreza crónica privación

Fuente: Adaptación de Martínez y Robles (2009).

 La estructura social de los países de la región
presenta un alto porcentaje de población
vulnerable
AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES): PERFIL DE LA VULNERABILIDAD DE INGRESOS POR PAÍS,
ALREDEDOR DE 2008 (en porcentajes)
100%
18.7 16.2 14.0
90% 24.7 23.7 21.5
32.9 28.6 28.2
35.5 35.1 11.0
80% 41.9 13.9
52.4 49.2 15.0
58.0 55.7 14.6
70% 63.3 62.2 14.7
18.3
19.4 16.4 25.5
60% 16.6
20.2 20.0 32.5
50% 26.4 31.5 32.0
21.7
16.6 30.3 31.6
40% 15.7 25.0
16.9 32.3
18.9 28.8
30% 17.5 17.9 30.6
20.0 25.5 49.5
19.4
20% 17.9 35.2 34.3 37.4
17.1 32.4
14.7 15.5 25.4 25.1 25.4
10% 12.5 14.2 13.7 16.1 19.7
6.0 9.5 10.9
4.5 4.4
0%

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Indigente y altamente vulnerable a la indigencia (hasta 0.6 LP ) P o bre y altamente vulnerable a la po breza (0.61a 1.2 LP )
Vulnerables a la po breza (1.2 a 1.8 LP ) No vulnerables (más de 1.8 LP )

Fuente: CEPAL, Panorama social de América Latina, 2009.

La heterogeneidad de los
PTC en América Latina
 Aunque los PTC comparten características
comunes…

• Objetivos de los PTC: reducir la pobreza y aumentar el

capital humano
• Nacen en la segunda mitad de los años noventa (Brasil,
México) y se difunden en la presente década
• Diseño básico común
– Transferencia de ingreso a familias pobres con niños, a
cambio de compromisos en los ámbitos de educación,
salud y nutrición (ej. asistencia a la escuela y centros de
salud)
– Papel central de las mujeres
– Focalización geográfica y comprobación de medios
 …no se puede hablar de un modelo único

• Existen diversos referentes de PTC (ej. Brasil, México

y Chile) y los programas han sido reapropiados por
cada país
– Actores políticos y entorno institucional local
• Surgimiento de diseños alternativos
– Transferencias en especie, apoyo psicosocial, vínculo
con capacitación, modalidades de pago, con o sin
condicionalidad efectiva, etc.
• Heterogeneidad de experiencias
– Diversos enfoques y aspectos operacionales
– Diferentes niveles de inversión y cobertura

Fuente: Adaptación de Cecchini y Madariaga (2009).

 Diversidad de enfoques de los PTC

• Fortalecimiento del capital humano

– Oportunidades: estricto control de las
corresponsabilidades; transferencias cambian para
distintos grupos de población (costos de oportunidad)
• Transferencia de ingreso
– Bolsa Família: control de las corresponsabilidades menos
riguroso; transferencias planas o por composición familiar
• Conexión al sistema de protección social
– Chile Solidario: transferencia es muy baja; apoyo
psicosocial para vincular a las familias con la red pública
de servicios sociales
 La inversión en PTC promedia el 0,25% del
PIB de los países en que operan
0.90

0.84 AMÉRICA LATINA (19 PAÍSES): GASTO EN PROGRAMAS DE

0.80 TRANSFERENCIAS CON CORRESPONSABILIDAD (PTC),
2006/2009 (En porcentaje del PIB)
0.70

0.60
Promedio simple países
desarrollo humano alto:
0,30%
0.50
Promedio simple países
0.43 desarrollo humano
0.41 0.40 medio: 0,18%
0.40 0.37
0.35

0.30 0.27
0.30
0.24
0.22
0.20 0.20
0.20
0.16

0.11
0.10 0.08
0.06
0.04 0.04 0.04

0.00
Uruguay (2006)

Panamá (2008)

Argentina (2009)

Colombia (2008)

Jamaica (2009)

Paraguay (2007)
Rep. Dominicana
Ecuador (2008)

Brasil (2008)

Honduras (2008)

Nicaragua (2006)
Costa Rica (2008)

Guatemala (2008)
Trinidad y Tobago

Bolivia (E. plurinac.

Perú (2008)

Chile (2009)
México (2008)

El Salvador (2008)
de) (2008)
(2008)
(2007)

Desarrollo humano alto Desarrollo humano medio

Fuente: CEPAL, Panorama social de América Latina 2009; UNDP, Human Development Report 2009.
 Los PTC cubren en promedio el 12% de la
población total de los países en que operan
40.0
37.1
AMÉRICA LATINA (19 PAÍSES): COBERTURA DE LOS
35.0 PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CON
CORRESPONSABILIDAD (PTC), 2006/2009 (En porcentaje de la
población total)
30.0

26.0
25.0
23.3
Promedio simple países
desarrollo humano alto:
14,3%
20.0 18.6
17.6 Promedio simple países
desarrollo humano
medio: 9,1%
15.0
13.2
11.4 11.3 11.3
10.1
10.0
8.0 8.2
6.9 6.8 6.7 6.6

5.0
2.9 2.5
1.5

0.0
Panamá (2008)
Colombia (2008)

Uruguay (2007)

Argentina (2009)

Jamaica (2009)

Paraguay (2007)
Rep. Dominicana
Ecuador (2009)

Brasil (2009)

Costa Rica (2008)

Honduras (2008)

Guatemala (2008)

Nicaragua (2006)
Trinidad y Tobago
México (2008)

Perú (2008)

Chile (2008)

El Salvador (2008)
Bolivia (E. plurin. de)

(2008)
(2008)

(2008)

Desarrollo humano alto Desarrollo humano medio

Fuente: CEPAL, Panorama social de América Latina 2009; UNDP, Human Development Report 2009.
 En varios países de desarrollo humano alto, el número
de beneficiarios supera al número de personas que
viven en la indigencia
AMÉRICA LATINA (17 PAÍSES): COBERTURA DE LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CON
CORRESPONSABILIDAD (PTC), 2006/2009
(En porcentaje de la población indigente y pobre) a
> 100 > 100 > 100 > 100 > 100 > 100
100.0
93.4
Porcentaje de la población indigente
90.0
84.3 Porcentaje de la población pobre
83.9 83.3

80.0
Beneficiarios PTC / Población indigente y pobre

71.2
70.0
63.7

60.0
54.7 55.7
51.7 51.9
50.0

41.6 41.1
38.7
40.0 36.4
36.0 35.3 34.7

30.0 28.1

22.2 21.2
18.5 19.2
20.0 17.4
... 14.5

10.0 7.7
4.0 4.6
2.4
0.0
Uruguay (2007)

Panamá (2009)
Argentina (2009)

Colombia (2008)

Paraguay (2007)
Rep. Dominicana
Ecuador (2009)

Brasil (2008)

Costa Rica (2008)

Guatemala (2008)

Honduras (2008)

Nicaragua (2006)
Perú (2008)
México (2008)

Chile (2008)

El Salvador (2008)
Bolivia (E. p. de)
(2008)

(2008)

Desarrollo humano alto Desarrollo humano medio

Fuente: CEPAL, Panorama social de América Latina 2009. Nota: a La cobertura de los PTC en relación con la población indigente y pobre no toma en cuenta los errores de
inclusión y exclusión.
 Heterogeneidad de impactos

• Alivio más que superación de la pobreza

– Impacto se concentra en medidas de brecha y severidad (buena
focalización)
– Impacto sobre incidencia de la pobreza depende de la cobertura y el
monto de la transferencia (ej. Argentina, Brasil, Ecuador, Jamaica,
México)
– Encuesta panel de beneficiarios de Oportunidades muestra que sólo
18,5% de hogares clasificados como elegibles en 1997-1998 han
salido y se mantuvieron fuera de la pobreza luego de permanecer 8-9
anos en el programa (Banegas 2008, en Franco 2009)
• Literatura muestra impactos positivos de los PTC sobre
consumo, matrícula y asistencia escolar, controles médicos
– Dudas sobre la calidad de los servicios de educación y salud y sobre
impacto en indicadores “finales” de capital humano
• No se aprecian impactos negativos sobre la oferta laboral
Los desafíos de los PTC para
articularse con un sistema de
protección social
 Desafíos institucionales de los PTC
• Estabilidad institucional y acuerdos nacionales de
largo plazo
– Continuidad de los programas (ej. Brasil y México); pasar de una
política de gobierno a una política de Estado; financiamiento con
recursos nacionales
• Complejas coordinaciones institucionales
– Los PTC dependen de lo que hagan otros sectores sociales, pero
hay fragmentación en diversas instituciones; es necesaria
coordinación entre sectores y distintos niveles territoriales
• Riesgos de clientelismo y corrupción
– Estudio denuncias en programa Jefes y Jefas de Argentina entre
2002-2007 muestra abusos en inscripción, pago (directo/ tarjeta
magnética) y pedido de tareas bajo amenaza de perdida de
beneficio
– Denunciados: coordinadores del plan, empleados municipales,
bancarios pagadores, políticos
– Trabajo en empresa, trabajo domestico, acoso sexual,
participación en reuniones políticas o manifestaciones (Gruenberg
y Pereyra Iraola 2009)
 Desafíos operacionales de los PTC

• Disponibilidad de oferta de calidad de servicios

sociales
– PTC son incentivo a la demanda, suponiendo que hay oferta; en pocos
casos, hay incentivos a la oferta
• Focalización y registro de beneficiarios
– Riesgo tensiones en las comunidades entre beneficiarios y no beneficiarios
– Es necesario un registro dinámico porque la pobreza no es estática
– Considerar limitaciones sistemas estadísticos nacionales
• Control de corresponsabilidades
– Uno de los aspectos más demandantes de los PTC en comparación con
otros programas sociales; importante cantidad de recursos para las
actividades monitoreo de corresponsabilidades
• Reglas de egreso
– Generalmente, los PTC prevén que salgan del programa los que no están
cumpliendo las condiciones y/o los que llegaron al plazo máximo de
vinculación establecido
– Esto no puede significar que las familias “egresen” del sistema de protección
social
 Otros desafíos para los PTC
• Fortalecer la interculturalidad
– Participación y consultas con las comunidades indígenas;
información en idiomas nativos; oferta apropiada educación y salud
• Avanzar hacia una perspectiva de derechos
– Familias pobres: ciudadanos con derecho a un mínimo nivel de
bienestar y actores del desarrollo
– Decidir qué bienes y servicios constituyen umbral mínimo; cuáles
grupos de edad son prioritarios; qué porcentaje de la población
debiera ser prioritaria
– Garantizar recursos públicos
En resumen:
• Alinear programas a los objetivos de política social y
condiciones del país
• Considerar fortalezas y debilidades institucionales, así
como nivel y características de la pobreza
 Elementos clave para la articulación de los PTC
con un sistema de protección social

Anclaje legal,
Disponibilidad
claridad
recursos financieros
procedimientos

Integración vertical:
asistencia,
promoción y Establecimiento
seguridad social registro
beneficiarios

Integración
horizontal:
“ventanilla
única”
Fuente: Adaptación de Cecchini y Madariaga (2009).
 ¡Muchas gracias!

Simone Cecchini
División de Desarrollo Social
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
Seminario Internacional “Sistemas de protección social de las familias pobres o
vulnerables: desafíos en el contexto latinoamericano“
Panel 1.3: La contribución de los programas de transferencia de ingresos para el fortalecimiento
de los sistemas de protección social

Brasilia, 9 de diciembre de 2009