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FINANZAS PUBLICAS
Lecturas de apoyo sobre economía del sector público
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PRIMERA UNIDAD

Concepto de Finanzas Públicas, componentes, organización del sector público y las funciones
fiscales básicas

A. introducción a las Finanzas Públicas

1. Las Finanzas Públicas

La palabra “Finanzas” proviene del latín: finatio, para referirse a la finalización de un proceso judicial que
culminaba con una sentencia que ordenaba un pago de dinero, por eso la palabra finatio y sus derivados
quedaron asociados al pago de dinero y, en general, a los asuntos monetarios.

Las finanzas experimentaron un desarrollo notable desde finales del siglo XIX cuando surgieron los
grandes imperios industriales en Estados Unidos en las áreas del petróleo, el acero y los mercados
financieros, entre otros, de tal manera que se constituyeron en un área separada de la ciencia económica,
a pesar de lo cual mantienen un nexo muy estrecho.

El análisis financiero se realiza en el sector privado, cuando está referido a las empresas y familias y en
el sector público cuando se trata de las instituciones gubernamentales o entidades controladas por los
gobiernos, en este último caso hablamos de las “Finanzas Públicas”, que se pueden definir de la siguiente
manera:

Finanzas Públicas: Es la ciencia que estudia, bajo un enfoque positivo y normativo, la manera
como el sector público obtiene ingresos para ser aplicados en el cumplimiento de sus funciones,
siendo la fundamental garantizar el bienestar de la sociedad; así como el impacto que tales
operaciones tienen sobre la economía.

Otra denominación tradicional de esta disciplina es “Hacienda Pública”, en donde la palabra

“hacienda” se usa en su acepción de: “conjunto de bienes y que riqueza que se posee”, en este
caso el calificativo de “pública” la refiere a las cuestiones de la gestión del patrimonio de los
organismos de gobierno.

En los últimos años ha crecido la importancia asignada a los aspectos económicos de la gestión
fiscal, además, los temas fiscales se han integrado al cuerpo general del análisis económico, por
esto se utiliza la denominación de “Economía del Sector Público” para referirse a esta disciplina;
sin embargo, este término parece sugerir que los temas de la materia son de naturaleza
exclusivamente económica, pero en la actualidad han surgido enfoques más amplios.
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Si las Finanzas Públicas son

aquellas que corresponden al
gobierno y sus instituciones
¿Cuál es la naturaleza y características de tales entidades?

2. El Origen del Estado Moderno

La palabra Estado es relativamente reciente, se comenzó a utilizar en el siglo XVI, específicamente en la

obra: “El Príncipe” de Nicolás Maquiavelo, que expuso el tema de la organización política de una sociedad
a la que llamo Estado. Los griegos no usaron esa palabra para referirse a este mismo fenómeno sino el
término: “la polis”, que significaba la ciudad.

El Estado surge cuando en un área territorial determinada, un grupo de personas deciden constituirse
como tal, bajo una forma de gobierno específica y con fundamento en la Ley (Estado de Derecho), siendo
este la forma más perfeccionada de la humanidad, la estructura más organizada.

La Constitución de un Estado es la ley fundamental que describe cómo funciona el mismo, estos
basamentos surgen a finales del siglo XVIII, antes de esta época no existían las constituciones porque los
estados funcionaban de manera mecánica, siguiendo tradiciones dadas.

El gobierno es la forma en que se articula el poder político para ejercer la autoridad dentro del Estado y
garantizar la cohesión y armonía de la sociedad, es decir que con el estado se produce la
institucionalización del poder. La forma de gobierno se refiere a la estructura que pueden adoptar en un
país los organismos encargados de ejercer las funciones soberanas y el mutuo enlace con que deben ser
tratados y relacionados entre sí, pueden ser diferentes en los distintos contextos y momentos históricos;
no obstante, las dos formas de gobierno más comunes son: la república y la monarquía.

En la república, el pueblo ejerce la potestad soberana y se manifiesta principalmente en la manera como

se define la jefatura del gobierno que tiene un carácter electivo y es un cargo público, entre tanto, en la
monarquía el gobierno lo ejerce una sola persona y es no electiva, es vitalicia y designada según un
orden hereditario, pero el ejercicio del poder se realiza con arreglo a leyes fijas; de igual manera, el grado
de pluralismo y participación política permite identificar otras clasificaciones de los sistemas políticos como
democráticos, autoritarios y totalitarios, según se permita el ejercicio de la oposición política. Las
repúblicas y monarquías tienen formas jurídicas muy diversas y responden a diferentes procesos políticos
o a sus propias tradiciones, entre estas tenemos las siguientes:

• Las Repúblicas Presidencialistas: son aquellas en las que un presidente es la cabeza activa de la
rama ejecutiva del gobierno y es elegido y se mantiene en el cargo de manera independiente de la
legislatura, entre los países que se rigen por este sistema están: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile,
Colombia, Costa Rica, República Dominicana, Ecuador, El Salvador, Estados Unidos, Guatemala,
Honduras, México, Nicaragua, Afganistán, Corea del Sur, Filipinas, Angola, Camerún, Ghana,
Mozambique, Sudán, Zambia, Uganda, etc.

• Las Repúblicas Semi Presidencialistas: por lo general, hay un presidente y un primer ministro, el
primero tiene la autoridad ejecutiva, pero parte del papel del Jefe de gobierno lo ejerce el primer
ministro, algunos de los países que tienen este sistema son: Argelia, República Democrática del
Congo, Egipto, Haití, Francia, Rumania, Rusia, etc.
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• Las Repúblicas Parlamentarias: el primer ministro es el jefe del poder ejecutivo y también es el líder
de la legislatura, entre los países bajo este régimen están: Cabo Verde, Mauricio, Etiopía, Libia,
Sudáfrica, India, Irak, Israel, Albania, Alemania, Austria, Bulgaria, Grecia, Hungría, Italia, Irlanda,
Polonia, Suiza, etc.

• Las Repúblicas Unipartidistas: son estados en los que un único partido tiene todo el poder en el
gobierno y no permiten la creación de otros partidos, los países que utilizan este sistema son: Cuba,
Eritrea, Corea del Norte, Laos, República Popular de China, Turkmenistán y Vietnam.

• Monarquías Parlamentarias: son aquellas en las que un monarca mantiene la posición de jefe de
estado pero tiene poderes muy limitados, simbólicos o ceremoniales, el poder ejecutivo es ejercido en
nombre de ese monarca por el gobierno, dirigido por un presidente o primer ministro, en realidad el
monarca es un mero símbolo de unidad nacional y de reconocimiento de las tradiciones imperantes,
entre los países que se sitúan en esta clasificación están: Lesoto, Camboya, Japón, Malasia,
Tailandia, Bélgica, Dinamarca, España, Luxemburgo, Noruega, Suecia.

• Reinos de la Mancomunidad Británica de Naciones: son aquellos que reconocen como jefe de
estado al rey o reina de Inglaterra, que es quien designa a un Gobernador General como representante
con poderes ejecutivos limitados y ceremoniales, mientras que un primer ministro es el jefe del
gobierno que proviene del cuerpo legislativo como líder del partido con más representación, esta
mancomunidad está formada por: Bahamas, Barbados, Belice, Canadá, Granada, Jamaica, Santa
Lucia, San Vicente, Reino Unido, Australia, Nueva Zelanda, Nueva Guinea y Tuvalu.

• Monarquías Constitucionales: son el resultado de las luchas populares para subordinar la acción
del monarca a un orden jurídico determinado, se rigen por una constitución y poseen instituciones
legislativas elegidas, judiciales con cierta independencia y ejecutivas dirigidas por un primer ministro;
sin embargo, el monarca conserva poderes significativos que puede usar a discreción y control sobre
los otros poderes, entre ellas están: Marruecos, Bahréin, Bután, Emiratos Árabes Unidos, Jordania,
Kuwait, Mónaco y Tonga.

• Monarquías Absolutas: son regímenes en los que el monarca tiene el poder absoluto del gobierno,
el rey es el único titular de la soberanía y la ejerce en nombre propio, no estando limitado por ningún
orden jurídico que pueda limitar su voluntad, entre ellas están: Suazilandia, Arabia Saudita, Brunéi,
Catar, Omán, El Vaticano.

Las relaciones entre el poder político y el poder religioso permiten identificar a los Estados Laicos que
son aquellos en que existe una completa separación entre la Iglesia y el Estado, por su parte, aquellos en
los que se define una religión oficial, son Estados Confesionales y tienen mayor o menor tolerancia hacia
otras confesiones o posiciones religiosas que puede llegar a un caso extremo en el que las autoridades
religiosas controlan por completo el poder político formando una teocracia como Irán y el Vaticano.

Las dictaduras: son regímenes en los que el poder no procede de un proceso democrático, sino que es
obtenido por la fuerza. En el caso de países totalitarios, el poder es detentado por un pequeño grupo con
un partido único y frecuentemente con un líder. En los gobiernos dictatoriales se suprimen las libertades
políticas y se ejerce el dominio sin límites legales.

La nación: es una ideología, una vivencia de un pueblo, de pertenencia a una colectividad con un destino
común, que existe de manera natural.
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En los Estados Democráticos, se entiende que la fuente del poder reside en la población y este es
delegado en el gobierno para que lo ejerza en beneficio de la colectividad, expresándose la voluntad
popular a través de un sistema electoral que permite esa participación de los ciudadanos.

Es importante destacar que el poder que se delega es real y reviste la forma de “poder de coerción”,
esto significa que el gobierno tiene el monopolio del uso legítimo de la violencia y puede obligar a los
miembros del estado a obedecer sus determinaciones. Por lo común, el poder dentro del Estado se
encuentra expresado en tres ramas independientes pero complementarias conocidas como los Tres
Poderes del Estado:

• El Poder Legislativo: es el que crea, modifica, interpreta o deroga la Ley.

• El Poder Ejecutivo: que es el que lleva a cumplimiento la Ley.
• El Poder Judicial: es el que sanciona las transgresiones de la Ley.

Una de las razones para esta división del poder radica en la posibilidad de que las personas que lo
ostentan lo utilicen de manera arbitraria, cometan excesos o lleguen a concentrarlo de tal manera que se
pondría en peligro la existencia del Estado Democrático. De la misma manera, para que el ejercicio del
poder sea legítimo, debe efectuarse siempre con base en la Ley, como rasgo característico de un
verdadero Estado de Derecho.

B. La Sectorización

En finanzas públicas, se entiende por “Sectorización” el proceso mediante el cual se identifican, agrupan
y clasifican todas las entidades públicas de un país, formando distintos niveles o grupos útiles para el
análisis fiscal o macroeconómico, esto se efectúa conforme a criterios internacionalmente aceptados
establecidos por el Fondo Monetario Internacional.

1. Principios para la Sectorización:

a. La Unidad Institucional

Es necesario identificar una unidad básica para el análisis de finanzas públicas y para organizar
institucionalmente al Sector Público, está recibe el nombre de “la Unidad Institucional”.

Una Unidad Institucional es una entidad que tiene capacidad, por derecho propio,
de poseer activos, incurrir pasivos y realizar actividades económicas y transacciones
con otras entidades por las que es directamente responsable ante la Ley.

Utilizar como base para el análisis la figura de la Unidad Institucional es conveniente porque estas son
entidades para las cuales es factible obtener conjuntos completos de cuentas, incluidos balances; es
decir, se puede acceder a los datos necesarios a través de los registros contables existentes o se
pueden conseguir con facilidad, de igual manera, este enfoque permite armonizar el análisis fiscal con el
que se realiza mediante otros sistemas macroeconómicos como ser las Cuentas Nacionales.
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En el Sector Público hay dos grandes tipos de Unidades Institucionales para efectos del análisis de
finanzas públicas que son: las unidades de gobierno y las empresas públicas.

a.1 Unidades de Gobierno:

El gobierno de un país comprende las autoridades públicas y sus organismos, que son entidades creadas
mediante procesos políticos y dotadas de poder legislativo, judicial y ejecutivo en un área territorial
determinada. Las características básicas de una Unidad de Gobierno son las siguientes:
• Asumen la responsabilidad por la provisión de bienes y servicios a la comunidad en términos no de
mercado, ya sea para consumo colectivo o individual.
• Redistribuyen el ingreso y la riqueza por medio de pagos de transferencia.
• Financian sus actividades principalmente con impuestos u otras transferencias obligatorias; no
obstante, también pueden financiar una parte de sus actividades durante un determinado período
endeudándose o adquiriendo fondos de fuentes distintas a los impuestos, tales como ingresos por
intereses, ventas incidentales de bienes y servicios o arriendo de activos del subsuelo.

a.2 Empresas Públicas:

Tienen las siguientes características:

• Producen bienes y servicios en términos de mercado.
• Pueden ser fuente de ganancias financieras para las Unidades de Gobierno que las poseen o
controlan.
• Estas entidades son controladas por Unidades de Gobierno, lo cual se realiza generalmente mediante
la potestad de designar a los gerentes o directores, la facultad para definir las políticas generales de
la institución o por medios financieros. El control es el criterio principal para identificar una empresa
pública.

Aunque las empresas públicas no forman parte del gobierno como tal, pueden realizar operaciones del
gobierno o llevar adelante actividades de política fiscal por mandato de este.

Las empresas públicas pueden ser financieras, cuando se dedican a la intermediación financiera o
actividades similares o auxiliares a la intermediación, en los demás casos se clasifican como empresas
públicas no financieras.

Un tipo especial de empresa pública es el Banco Central, que incluye las juntas monetarias o las
autoridades monetarias independientes que emiten moneda nacional plenamente respaldada por
reservas de divisas.

b. Niveles del Sector Público:

El Sector Público de un país está compuesto por una gran cantidad de instituciones que se agrupan en
niveles de acuerdo con sus características y propósitos de la siguiente manera:

b.1 Gobierno Central: La autoridad política del Gobierno Central se extiende a todo el territorio
del país, puede aplicar impuestos sobre todas las unidades institucionales residentes y sobre
las unidades no residentes que realizan actividades económicas dentro del país. El gobierno
central suele encargarse de prestar servicios colectivos en beneficio de la comunidad en su
conjunto, como defensa nacional, relaciones con otros países, seguridad, orden público y
funcionamiento eficiente del sistema socioeconómico del país. Además, puede incurrir en
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gastos para la prestación de servicios, como la educación o la salud, en beneficio

principalmente de los hogares individuales, y puede realizar transferencias a otras unidades
institucionales, incluidos otros niveles de gobierno.

Es fundamentalmente a través de las finanzas del Gobierno Central que la política fiscal actúa sobre
las presiones inflacionarias o deflacionarias dentro de la economía, por lo general, es a este nivel
exclusivamente que un órgano con capacidad decisoria puede formular y ejecutar políticas destinadas
al logro de objetivos económicos de alcance nacional. Otros niveles de gobierno no tienen por objetivo
políticas económicas nacionales ni gozan del acceso que tiene el Gobierno Central al crédito del
Banco Central.

b.2 Gobierno Local: La autoridad legislativa, judicial y ejecutiva de una unidad del Gobierno Local
se limita a las zonas geográficas más pequeñas en las que puede dividirse un país con fines
políticos o administrativos. Por lo general, el alcance de la autoridad del Gobierno Local es
mucho menor que el del Gobierno Central. Suelen depender en gran parte de transferencias
de niveles de gobierno superiores y también pueden desempeñar en cierta medida funciones
de agente del Gobierno Central. Sin embargo, para ser consideradas unidades institucionales
deben poseer sus propios activos, recaudar fondos e incurrir pasivos mediante la obtención de
empréstitos por cuenta propia.

b.3 Gobierno General: Este nivel comprende todas las unidades de gobierno y todas las
Instituciones Sin Fines de Lucro no de mercado que son controladas o financiadas
principalmente por unidades de gobierno. Un grupo de entidades muy importante dentro del
Gobierno General está representado por los Fondos de Seguridad Social los cuales se
pueden clasificar como un nivel de gobierno dentro del Gobierno General o Central.

Los gobiernos crean “sistemas de protección o previsión social” que consisten en

intervenciones sistemáticas destinadas a reducir la carga que representa para los hogares
e individuos un conjunto definido de riesgos sociales.

Un riesgo social es un evento o circunstancia que puede afectar adversamente el bienestar

de los hogares, ya sea imponiendo demandas adicionales sobre sus recursos o reduciendo
sus ingresos.

Son ejemplos de riesgos sociales los siguientes:

1. Enfermedad.
2. Accidentes.
3. Invalidez.
4. Vejez.
5. Muerte.

Estos sistemas se pueden organizar de múltiples maneras, por ejemplo, pueden ser contributivos o
no contributivos, obligatorios o voluntarios, sistemas en los que el empleador provee cobertura solo
para sus empleados o sistemas en los que el gobierno provee cobertura para la población en general.
De cualquier manera, podemos clasificar los sistemas de protección social en dos grandes grupos:
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• Sistemas de Asistencia Social: son organizados y administrados por unidades del gobierno, no
se asignan específicamente ingresos para estos sistemas, es decir, son no contributivos.

• Sistemas de Seguridad Social: También pueden ser administrados por entidades del gobierno y
para tener derecho a las prestaciones que otorgan las personas deben realizar contribuciones
sociales que se convierten en la principal fuente de ingresos de estas entidades, asimismo, estas
contribuciones pueden ser realizadas por los empleadores, los trabajadores por cuenta propia o
los no empleados y adicionalmente pueden recibir transferencias del gobierno y obtener rentas
por la inversión de sus activos.

b.4 Sector Público No Financiero (SPNF): Incluye a todas las unidades de gobierno así como
a las empresas públicas no financieras, este es el nivel más amplio para el cual se
analizan las finanzas públicas.

b.5 Sector Público Combinado (SPC): Este no es un nivel del sector público, consiste en
agregar el balance operativo del Banco Central, llamado resultado cuasi fiscal, a las
cuentas consolidadas del Sector Público No Financiero para determinar la totalidad del
impacto financiero que tiene la actividad gubernamental.

2. La Conformación del Sector Público en Honduras:

En el caso de Honduras, la base legal para la creación de las instituciones públicas y su organización está
contenida en la Ley General de la Administración Pública, sin embargo, hay que destacar que para el
análisis de finanzas públicas o macroeconómico el criterio legal no es determinante, sino la aplicación de
los criterios de sectorización mencionados que devienen en la metodología generalmente aceptada para
estudiar la conformación del sector público de cualquier país.

3. El Balance Global

Toda entidad pública que sea una Unidad Institucional tendrá unos ingresos y realizará unos gastos
determinados, de tal manera que es posible calcular para cada una de ellas un “Balance Global” que
resumirá su posición financiera, de igual manera, estos resultados se pueden consolidar de acuerdo con
los niveles descritos anteriormente. Una fórmula simple para determinar el balance global es la siguiente:

Balance Global = Ingresos Totales (menos) Gastos Totales

Solo existen tres resultados posibles:

• Si los Ingresos Totales son mayores que los Gastos Totales, el Balance Global es positivo, llamado
“Superávit”.
• Si los Ingresos Totales son menores que los Gastos Totales, el Balance Global es negativo, llamado
“Déficit”.
• Si los Ingresos Totales son iguales que los Gastos Totales, el Balance Global es cero, llamado
“Equilibrio”.
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Los Balances Globales se calculan en términos monetarios, pero adicionalmente deben ser expresados
en términos relativos, es decir, como proporción del Producto Interno Bruto (PIB), esto es necesario por
tres razones:

a. Eliminar las distorsiones en las variables monetarias que ocasiona el proceso inflacionario.
b. Permite realizar comparaciones de las series de datos fiscales en el tiempo.
c. Facilita las comparaciones de las cifras fiscales entre países (en este caso también es posible
expresar las cifras en alguna moneda común, generalmente el dólar).

EJERCICIOS SOBRE SECTORIZACION Y CÁLCULO DEL BALANCE GLOBAL

Ejercicio No.1

En el año 2017 las instituciones públicas de Honduras registraron los siguientes resultados:
Ingresos Gastos
Institución / grupo Totales Totales
Se Pide:
Empresas Públicas No Financieras 25,773.0 32,324.8

Instituciones Descentralizadas 8,757.6 9,096.3 Calcular el Balance Global del Sector Público No

Administración Central 64,119.4 93,768.8

Financiero (SPNF) y sus niveles, tanto en millones de
Lempiras como en % del PIB.
Gobiernos Locales 11,560.2 12,506.0

Empresas Públicas Financieras 7,895.0 4,238.0

Instituciones de Previsión Social 21,646.0 10,383.2

PIB 377,620.0

Ejercicio No.2

A continuación, se describen una serie de entidades ficticias, así como una afirmación relacionada con el tipo de
institución y nivel del sector público en el que podría clasificarse. De acuerdo con la teoría analizada, explique si
está de acuerdo con la clasificación sugerida, de no ser así, explique cómo debería clasificarse la institución bajo
análisis:

a) El Instituto XY tiene como objetivo apoyar a los pequeños empresarios mediante el otorgamiento de préstamos
a tasas de interés preferenciales. El capital inicial ha sido aportado principalmente por la Administración Central
y se ha complementado con una donación del Gobierno de España. Este instituto tiene independencia financiera
y funcional.
Debe clasificarse como una empresa pública financiera porque se dedica a la intermediación.

b) La Comisión Nacional de Energía Eléctrica es una entidad que permite regular el sector eléctrico, tanto en lo
que respecta a la política tarifaria como la operación de las empresas dedicadas a la generación y distribución
de la energía, su presupuesto anual le es asignado a través de la Secretaría de Recursos Naturales, de la cual
depende.
Debido a la importante labor que realiza, esta Unidad Institucional se debe considerar como una
Institución Descentralizada.
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c) El Fondo de Jubilación de los Empleados Públicos, es una entidad autónoma que obtiene recursos en forma de
aportaciones de los trabajadores y los patronos para ser sujetos de los beneficios establecidos en el régimen
correspondiente. El presidente de la República nombra directamente al Director Ejecutivo de la entidad.
Este fondo se debe considerar como un organismo desconcentrado.

d) El gobierno ha proporcionado el 60% del capital accionario de la Empresa Minera del Pacífico. En virtud de que
no tiene el 100% de las acciones no se puede considerar como una empresa pública. Esta es una empresa
privada.

Ejercicio No. 3

A continuación, se presenta una lista de Unidades Institucionales del país Z, incluyendo su principal característica y
sus resultados globales correspondientes al año xxx (las cifras se expresan en millones):
Balance
No Unidad Institucional Principal Característica Global

Opera en términos no de mercado, apoya las políticas de la

1 Instituto para la Protección Ambiental Admón. Central en esta área. -25.2

Produce en términos de mercado, es controlado por el

2 Instituto de Energía -854.9
gobierno.
Es financiado por completo con donaciones del gobierno de
3 Instituto para la Promoción de las Artes España, su administración es autónoma. 68.3

Entes de gobierno que ejercen poder político con

Gobiernos Municipales de la Zona Centro -
4 jurisdicción en el territorio geográfico de los municipios de -600.5
Norte
esa zona.
Se financia en un 98% con las tarifas que cobra por el
5 Universidad Nacional servicio y el 2% restante con transferencias de la 261.4
Administración Central
Produce bienes y servicios no de mercado y se financia
6 Administración Central principalmente con impuestos -8,550.8

Ofrece sus servicios de intermediación financiera cobrando

7 Instituto para el Crédito Estudiantil tasas de interés significativamente más bajas que la banca 16.9
privada
Entes de gobierno que ejercen poder político con
8 Gobiernos Locales de la Zona Sur jurisdicción en el territorio geográfico de los municipios de -373
esa zona.
Es la autoridad monetaria del país, puede ser fuente de
9 Banco Central ganancia. -917.3

Opera en términos no de mercado, cubre a los empleados

10 Fondo Nacional para Jubilación del gobierno general. 3.332.0

Se financia con transferencias de la Administración Central.

11 Instituto de Desarrollo Agrícola Su propósito es promover el desarrollo del sector agrícola 5.8
nacional.

Se pide:
a) Calcular el Balance Global del Sector Público No Financiero (SPNF) de este país y sus niveles.
b) En ese año el PIB fue de: 289,577 millones. Exprese los balances globales como proporción del PIB.
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Ejercicio No.4

A continuación, se presenta una lista de entidades de un país X, así como los resultados obtenidos en materia de
ingresos y gastos correspondiente al año 2018 (las cifras están expresadas en millones de unidades monetarias):
• Tres Poderes del Estado, ingresos: 57,345; gastos: 71,409.
• Empresa de Telecomunicaciones, ingresos: 3,200 y gastos por 2,540. El gobierno posee el 10% de las
acciones de esta empresa y el gerente es nombrado por un concesionario privado.
• Instituto Nacional de Seguridad Social, ingresos: 5,678 y gastos por 2,112. Posee patrimonio propio, con
activos por 9,520 y tiene como objetivo administrar el sistema nacional de seguridad social para beneficio de
toda la población.
• Instituto de conservación del patrimonio público, ingresos 55 y gastos 62. Esta entidad gestiona su propio
patrimonio y opera mediante transferencias realizadas por la Administración Central.
• Gobiernos regionales, Ingresos de 4,030; gastos por 6,600.
• Empresa de Lotería Electrónica, ingresos: 780; gastos: 301. Comercializa su producción y el gobierno posee
más del 50% del capital. Sus pasivos ascienden a 280.
• Escuela de Educación Superior, ingresos: 2,340 y gastos: 2,118. Ofrece los servicios de forma gratuita,
controla sus activos y pasivos y recibe recursos del gobierno para funcionar junto con otras fuentes de ingresos
propios.
• Institutos de Jubilación Públicos, gastos por 3,453 e ingresos de 7,300. Gestiona sus activos y pasivos y
cubren a todos los empleados del gobierno.
• Empresa de Energía Eléctrica, ventas por 18,590 y gastos por 20,089. Opera en términos de mercado, el
gobierno la controla.
• Banco Central de la Nación: ingresos de 34,000 y gastos de 30,500 millones, es la autoridad monetaria del
país.
• Instituto Nacional de promoción del arte y el deporte, entidad con patrimonio propio que genera servicios en
el área de su competencia de forma no comercial con ingresos de 110 y gastos de 95.
• Organización para apoyo al migrante, organismo no gubernamental que administra sus activos y pasivos, con
ingresos de 53 y gastos de
40.
• El PIB de este año ascendió a 300,100 millones.

Elabore lo siguiente:

a) Resultado Global para el Sector Público No Financiero del país X y sus niveles en millones de unidades
monetarias.
b) Resultado Global para el Sector Público No Financiero del país X y sus niveles como porcentaje del PIB.
c) Calcule los ingresos y gastos totales del Sector Público No Financiero en millones de unidades monetarias y
como porcentaje del PIB.
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C. Las Finanzas Públicas y el Sistema Económico

Como se ha mencionado, uno de los elementos principales que se estudia en finanzas públicas es lo
atinente al impacto que tiene la actividad financiera del gobierno en la economía, por ello, es preciso que
recordemos algunos aspectos centrales de esta ciencia y las características de los sistemas
económicos.

La Economía, como ciencia, surge en 1776 cuando el célebre filósofo escoses Adam Smith publicó su
obra: “Una Investigación Sobre la Naturaleza y Causas de la Riqueza de las Naciones” en la que hace
una descripción sistemática del incipiente sistema de mercado, estableciendo las bases teóricas y muchas
ideas que aún tienen vigencia. No existe una única definición de Economía, algunos autores proporcionan
las siguientes:

Economía es la ciencia que estudia las leyes que rigen la producción, la distribución y el
consumo de los bienes materiales que satisfacen las necesidades humanas. (Federico
Engels).

La Economía estudia la satisfacción de las necesidades humanas mediante bienes que,

siendo escasos, tienen usos alternativos entre los cuales hay que optar. (Lionel Robbins).

La Economía se encarga de estudiar aquel aspecto de la actividad humana especialmente

destinado a alcanzar y utilizar los medios materiales del bienestar. (Alfred Marshall).

Como vemos, el problema económico fundamental es la “escasez” que surge por el conflicto entre
necesidades o deseos humanos que se supone son ilimitados frente a recursos económicos que son
limitados, requiriéndose una administración adecuada de estos últimos para asegurar que el mayor
número de necesidades queden satisfechas para lo cual la ciencia económica brinda un marco
apropiado que orienta la toma de decisiones.

En línea con lo anterior, un “sistema económico” surge cuando los seres humanos toman conciencia de
sus necesidades materiales, planteándose tres preguntas fundamentales: ¿Qué producir?, ¿Cómo
producir? y ¿Para quién producir?, mismas que conducen a la actividad económica que no es otra cosa
más que la producción, la distribución y el consumo de bienes y servicios, esta actividad tiene lugar gracias
a la existencia de los llamados recursos económicos.

Los recursos económicos, también llamados factores de producción, son los

elementos a partir de los cuales se satisfacen las necesidades humanas. Los
economistas clasifican los recursos económicos en tres categorías: tierra, trabajo
y capital.

• Tierra: incluye todo tipo de recursos naturales, tanto los que se encuentran en el subsuelo, como en
la superficie, atmósfera, clima, etc.
• Trabajo: es el esfuerzo físico o intelectual que el ser humano imprime en la producción de bienes y
servicios.
• Capital: son bienes que no están destinados a satisfacer necesidades directamente, sino que se
utilizan para producir otros bienes y consiste en instalaciones, edificios, herramientas, equipos, etc.
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Por su parte, la llamada “actividad económica” se refiere a tres esferas que son:

• La producción: consiste en combinar los recursos económicos de tierra, trabajo y capital de acuerdo
con una tecnología determinada, para generar los “bienes y servicios” que son los elementos que
permiten satisfacer de manera directa las necesidades humanas.
• La distribución: una vez realizada la producción esta debe repartirse entre los miembros de la
sociedad, en la actualidad este proceso se realiza a través de los mercados y depende de la manera
como las personas se vinculan con la producción.
• El consumo: es la utilización de los bienes y servicios que permite la satisfacción de las necesidades,
el consumo es el fin último de la producción.

En un momento y lugar determinado una sociedad asume alguna forma específica de sistema
económico, que se refiere al conjunto de relaciones estructurales básicas, técnicas e institucionales que
caracterizan a una organización económica, nos concentraremos en los tres sistemas siguientes:

1. El Sistema de Mercado

Es aquel en el que las decisiones económicas se toman de forma descentralizada e impersonal mediante
la interacción de compradores y vendedores en los mercados.

El mercado es cualquier ámbito en el que se interrelacionan compradores y

vendedores para efectuar intercambios mutuamente beneficiosos, en tal
sentido, este término no se refiere necesariamente a una dimensión espacial o
temporal.

En este sistema prevalece la libertad de elección de los consumidores, las empresas y los proveedores
de recursos, lo cual podría parecer que conduciría a la economía a un caos ya que los intereses de estas
personas son en muchos casos incompatibles; en lugar de eso, el sistema de mercado se convierte en
un mecanismo muy eficiente de coordinación de las decisiones de los agentes económicos y funciona sin
coerción, sin una autoridad centralizada, reuniendo los conocimientos y las actividades de un gran número
de consumidores y empresas que de manera conjunta determinan el precio de los distintos bienes así
como las cantidades para el intercambio.

Los consumidores determinan los tipos y cantidades de bienes y servicios que se deben producir en el
mercado, sin más restricciones que sus ingresos monetarios y la intervención del gobierno.

El caso extremo de economía de mercado es aquel en el que el gobierno desempeña un papel económico
muy limitado y los mercados operan con escasa o nula regulación, se conoce como economía del laissez
faire (dejar hacer). En el ámbito político el sistema de mercado es compatible con las estructuras
democráticas por lo que frecuentemente se lo asocia con estas.

El mercado, cuando opera adecuadamente, permite asignar los recursos económicos a aquellos usos en
los que más se los valora y además genera el mejor resultado para la sociedad considerada en conjunto.
Adam Smith hablaba de una “mano invisible” que parecía dirigir a los participantes de los mercados de
tal forma que aunque su motivación era el interés propio automáticamente se servía a los intereses de la
sociedad, en palabras de Smith: “No es de la benevolencia del carnicero, cervecero o panadero de donde
obtendremos nuestra cena, sino de su preocupación por sus propios intereses”.
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Se pueden resumir las características del sistema de mercado de la manera siguiente:

• La propiedad privada: los agentes económicos pueden ejercer derechos de propiedad sobre los
recursos económicos o bienes, pero el predominio de esta propiedad no es absoluto, la propiedad
pública puede coexistir con la privada, además, pueden existir limitaciones legales a estos derechos.

• La competencia: para que esta tenga lugar deben confluir en el mercado un gran número de
compradores y vendedores, ninguno de los cuales puede ejercer influencia sobre los resultados del
mercado de forma individual. Los compradores y vendedores deben tener libertad para entrar y salir
de los mercados particulares. La competencia actúa como un mecanismo de control. Las fuerzas de
la oferta y la demanda transmiten los deseos de la sociedad a las empresas y por medio de estas a
los propietarios de los recursos económicos, pero es la competencia la que obliga a las empresas y a
los proveedores de recursos a que tomen las decisiones adecuadas, lo que incluye la adopción de las
técnicas de producción más eficientes.

• Los precios guían las decisiones de los compradores y vendedores: en el mercado la oferta y la
demanda en conjunto determinan los precios de los recursos y bienes que se intercambian, al mismo
tiempo, los precios envían a los participantes del mercado las señalas que afectan su comportamiento
y que conducen hacia un equilibrio, es decir, que en el mercado los excedentes y la escasez de
productos es transitoria y no es necesaria la intervención del gobierno para decidir que se debe
producir (al menos así se planteaba en el modelo clásico).

• Los incentivos juegan un papel clave en el mercado: este sistema recompensa el mayor esfuerzo
en el trabajo con mayores ingresos monetarios, genera más beneficios a los empresarios que atienden
las preferencias de los consumidores y asumen riesgos, de igual manera se premia a los innovadores.

• El papel del gobierno es mínimo: en el sistema de mercado se aboga por un gobierno con funciones
muy limitadas y que no interfiera con las actividades privadas, se supone que el mercado es un
sistema que se auto regula y que por tanto no requiere intervenciones externas (del gobierno) salvo
casos excepcionales.

• La especialización: los agentes económicos se dedican a las actividades en las que son más
eficientes, es decir, se especializan, pero el precio que deben pagar es una mayor interdependencia.

• Garantiza la eficiencia pero no la equidad: cuando se cumplen unas condiciones básicas, el sistema
de mercado garantiza la eficiencia en la asignación de los recursos, entendiendo por eficiencia aquella
situación en la cual se aprovechan al máximo los recursos económicos, además, estos se orientan
hacia la producción de los bienes que la sociedad prefiere y obliga a utilizar las técnicas más eficientes,
como ya se mencionó; sin embargo, el tema de la equidad que se relaciona con la manera como se
distribuye la riqueza y el bienestar material entre las personas que componen la sociedad queda al
margen del mercado.
 15

2. El Sistema de Planificación Centralizada

Se utilizó por primera vez a principios del siglo XX en la antigua Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas
(URSS), siendo su ideólogo Vladimir I. Lennin. En este sistema el gobierno posee los medios de
producción, y las empresas estatales procuran maximizar el bien social antes que las utilidades.

La URSS estableció un sistema mediante el cual el gobierno controlaba todos los aspectos de la actividad
economía a través de un ministerio central de economía y una serie de ministerios sectoriales que
elaboraron una estructura de planificación en tres niveles:

los planes de largo plazo orientados a realizar cambios estructurales, los planes de mediano plazo que
eran quinquenales y buscaban objetivos sectoriales y los planes operativos que eran anuales y contenían
las metas de corto plazo y de gestión corriente. La centralización de las decisiones económicas no solo
era institucional sino también geográfica, alrededor de 15 países que formaban la URSS eran controladas
desde la capital, Moscú.

Si bien, la planificación central permitió que la URSS se convirtiera en una potencia y alcanzará la
industrialización, los problemas inherentes al sistema mismo se fueron incrementando hasta que
provocaron su colapso a finales de la década de los ochenta. Al desintegrarse la URSS inicia el proceso
de transición de los países que formaban el bloque comunista de Europa del Este hacia la economía de
mercado. De igual manera cabe destacar que esta forma de organizar la economía estuvo unida a un
sistema político que coarto drásticamente la libertad de los individuos y eliminó el papel de los incentivos
que en el sistema de mercado son indispensables para orientar las acciones.

3. El Sistema de Economía Mixta

En este sistema coexisten elementos del sistema de mercado y de planificación centralizada. En la

actualidad casi todos los países son economías mixtas en los que tanto el sector privado como el sector
público realizan importantes actividades pero no existen reglas con respecto a cuál debe ser el papel del
gobierno y hay mucha discusión sobre la naturaleza y alcance de la intervención gubernamental en estas
economías, de cualquier forma se observa que los mercados tienen un lugar dominante pero están
regulados por el gobierno para corregir sus fallas, promover el bienestar social y otras razones. Esta
dificultad para establecer las fronteras entre lo público y lo privado en las economías mixtas se traduce
en un elemento importante que determina también la gestión de las finanzas públicas.
 16

D. La Política Fiscal y las Funciones Fiscales Básicas

La Política Fiscal es el empleo del nivel y composición de los gastos e ingresos del sector público
y la acumulación relacionada de activos y pasivos del gobierno, para alcanzar objetivos como la
estabilización de la economía, la reasignación de recursos y la redistribución del ingreso nacional.

La política fiscal comprende los siguientes instrumentos principales:

• La política tributaria.
• La política de gasto público.
• La política de endeudamiento público.

Generalmente los gobiernos la utilizan para promover un crecimiento fuerte y sostenible y reducir la
pobreza. El papel y los objetivos de la política fiscal han ganado relevancia después de la crisis financiera
internacional al intervenir los gobiernos para respaldar los sistemas financieros, reactivar el crecimiento y
atenuar el impacto de la crisis en los grupos vulnerables.

¿Qué significa expansión fiscal? y, en términos más generales, ¿cómo pueden las herramientas
fiscales dar impulso a la economía?

Históricamente, la prominencia de la política fiscal como herramienta de política ha sufrido altibajos. Antes
de 1930, prevalecía la teoría del Estado limitado, la economía de tipo laissez-faire. Ante el desplome de
la Bolsa y la Gran Depresión, los responsables de las políticas abogaron por un papel más proactivo del
Estado. A partir de la década de los setentas y ochentas, los países redujeron el tamaño y la función del
Estado, asumiendo los mercados un papel más relevante en la asignación de bienes y servicios. Ahora,
a partir de la crisis financiera que inició en el 2008, vuelve a tener aceptación una política fiscal más activa.

La Política Fiscal estar orientada por la consecución de las llamadas ´´Funciones Fiscales
Básicas´´, se acuerdo con la teoría planteada por el renombrado teórico de la hacienda pública,
el señor Richard Musgrave, quien propone una clasificación ampliamente aceptada de las funciones del
gobierno, en tres grandes ramas que se describen a continuación:

1. La Función Asignación

El libre mercado puede prosperar solo cuando los gobiernos fijan las reglas que lo rigen —como las leyes
que garantizan el derecho de propiedad— y lo respaldan con una infraestructura apropiada, como
carreteras y autopistas para trasladar los bienes y a las personas que realizan las actividades; no obstante,
los gobiernos pueden responder a intereses privados organizados que tratan de influir en la normativa
para proteger su posición económica en detrimento del interés público, por ejemplo: reprimiendo el mismo
libre mercado que generó su éxito. Para el análisis de la asignación eficiente de los recursos, la teoría
económica recurre a la economía del bienestar.

La economía del bienestar es el estudio de cómo afecta la asignación de recursos al bienestar económico,
para ello se busca el equilibrio entre la oferta y la demanda en un mercado que maximiza los beneficios
totales que obtienen los compradores y vendedores, esta área se ha ocupado principalmente de
cuestiones políticas que surgen en la asignación de recursos económicos sobre el bienestar.
 17

Según el economista Wilfredo Pareto el problema es: el mercado operando libremente, asegura la
eficiente asignación de los recursos, es decir, aun cuando a cada uno de los compradores y de los
vendedores de un mercado solo les interesa su propio bienestar, son llevados conjuntamente por una
mano invisible a un equilibrio que maximiza los beneficios totales de los compradores y vendedores.

Como hemos visto, el mercado proporciona un método sencillo y eficaz para determinar el nivel de
producción de los bienes y servicios a través del mecanismo de precios, asegurando la asignación
eficiente de los recursos económicos, pero los supuestos en los que se basa el sistema de mercado son
extremadamente rígidos y no siempre se cumplen en la vida real, en tal situación los gobiernos intervienen
para subsanar estas falencias y en estos casos se dice que realizan “la función asignación”, la cual es la
función original que tuvieron los estados modernos desde el siglo XVIII.

La función asignación se ocupa de las siguientes cuestiones:

a. La provisión de bienes públicos:

Los bienes que es posible comprar en el mercado mediante el pago de un precio tienen, por lo general,
dos características: son bienes excluyentes, es decir, es posible impedir que los utilice una persona y en
segundo lugar son bienes rivales, lo cual significa que su uso por parte de una persona reduce su uso por
parte de otra. Los bienes privados son tanto excluyentes como rivales.

Por otro lado, existen los “bienes públicos puros” que se definen como aquellos que no son rivales en
el consumo ni son excluyentes, además, el costo marginal de proporcionar estos bienes no varía
cuando una persona más los consume. En la medida en que un bien tiene las características de no
rivalidad, no exclusión y costo marginal de producción de cero se estará ante la presencia de bienes cuya
asignación eficiente no podrá garantizar el mercado y se requerirá de mecanismos de provisión por
parte del gobierno que garanticen dicha asignación y permitan a la población gozar de un mayor bienestar.

En virtud de las características anteriores el financiamiento de estos bienes debe hacerse mediante
gravámenes obligatorios o impuestos ya que una de las dificultades que se presentan con los bienes
públicos puros es el conocido “problema del parásito”, el cual se refiere a la imposibilidad de financiar
estos bienes mediante contribuciones voluntarias por parte de las personas ya que estas saben que no
podrán ser excluidas del consumo independientemente de que paguen por ellos o no.

Por otra parte, existen bienes y servicios que aun cuando no reúnen las características planteadas son
proporcionados por entidades de gobierno, en estos casos hablamos de bienes privados provistos por el
gobierno, en virtud de la importancia que reviste su consumo para la población y considerando que si se
dejan al mercado una parte significativa de la población puede quedar al margen de los mismos lo que
limitaría drásticamente las posibilidades de desarrollo personal, como ejemplo se pueden mencionar los
servicios de educación y salud.

b. La corrección de algunos fallos del mercado

Los fallos de mercado son situaciones en los que este no asigna por si solo los recursos de forma eficiente,
siendo necesario una intervención correctiva por parte del gobierno, en cuyo caso esta intervención queda
comprendida dentro de la función asignación. Entre estos fallos se pueden mencionar los siguientes:

b.1 Las Externalidades: son efectos colaterales que se generan en la producción o el consumo de bienes
y servicios y que recaen en personas distintas a las que llevan a cabo las acciones. Las
 18

externalidades pueden ser positivas cuando generan un beneficio o negativas cuando imponen un
costo.

b.2 El Poder de Mercado: surge cuando un participante del mercado tiene capacidad de influir, de manera
individual y en beneficio propio, en el resultado del mercado (precios o cantidades), siendo el caso
extremo el conocido como “monopolio” cuando existe un solo vendedor de un bien que no tiene
sustitutos cercanos y hay barreras legales o de otro tipo que impiden la entrada de nuevas
empresas.

b.3 La Asimetría de Información: para que el mercado funcione apropiadamente es imprescindible que
los participantes cuenten con toda la información necesaria para realizar la toma de decisiones,
cuando una persona o empresa posee más información que los demás tratará de utilizarla en su
beneficio, es decir, existirá asimetría de información.

b.4 Mercados Incompletos: son aquellos en los cuales existe demanda y el costo marginal de producción
del bien o servicio es mayor que cero; sin embargo, la oferta es insuficiente o inexistente.

c. Los Bienes Preferentes y Bienes Indeseables

Existen ciertos bienes o servicios que el gobierno juzga no serán adquiridos en las cantidades apropiadas
por la población por lo que este puede obligar a su consumo y se les llama “bienes preferentes”, por
otra parte, el gobierno puede considerar que el consumo de algunos bienes debe ser prohibido a la
población debido a los efectos perjudiciales que pueden generar para el individuo o la sociedad, en tal
caso se trata de “bienes indeseables”. En ambos casos se observa que el gobierno asume una posición
paternalista frente a la población, tratando de decidir por las personas al considerar que estas no tomarán
por sí mismas las mejores alternativas.

Los Fallos de la Intervención del Gobierno

Aunque los fallos del mercado impulsaron a los países occidentales a adoptar los grandes programas
públicos de los años treinta a los sesenta, en la década de los setenta y ochenta las deficiencias de estos
programas indujeron a los economistas y a los politólogos a investigar los “Fallos del Gobierno”. ¿En qué
condiciones no funciona bien el gobierno? ¿Fueron meros accidentes los fracasos de los programas
públicos o un resultado predecible de las características inherentes de las actividades gubernamentales?
¿Pueden extraerse consecuencias para la elaboración de los programas futuros?

Son cuatro las causas de la incapacidad sistemática del gobierno para cumplir los objetivos formulados:

1. Información limitada: muchas medidas tienen consecuencias complejas y difíciles de prever.

2. Control limitado de las respuestas privadas: el gobierno no controla totalmente las consecuencias
de sus intervenciones.

3. Control limitado de la burocracia: El congreso aprueba las leyes, pero delega su ejecución en un
organismo público. Este puede tardar mucho en redactar los reglamentos correspondientes, cuyo
contenido es fundamental para determinar las consecuencias de la legislación. En algunos casos, los
 19

organismos públicos también son responsables de garantizar el cumplimiento de la normativa. En

muchos casos, el hecho de que no se lleven a cabo los propósitos del Congreso no es algo
intencionado sino una consecuencia de la ambigüedad de sus intenciones. En otros casos, los
problemas se deben se deben a que los burócratas carecen de los incentivos necesarios para poner
en práctica la voluntad del Congreso.

4. Limitaciones impuestas por los procesos políticos: incluso aunque los gobiernos estuvieran
perfectamente informados de las consecuencias de todas las distintas medidas posibles, el proceso
político a través del cual se toman las decisiones plantearía otras dificultades. Por ejemplo, los políticos
tienen incentivos para actuar en interés de determinados grupos de presión, aunque sólo sea para
recaudar fondos con los que financiar campañas cada vez más caras.

Los detractores de la intervención del gobierno en la economía, como Milton Friedman, creen que estas
cuatro causas de fallos del gobierno son suficientemente importantes para que este se abstenga de
intentar resolver las deficiencias supuestas o demostrables de los mercados.

Joseph E. Stiglitz

2. La Función Distribución

Mediante esta función los gobiernos tratan de redistribuir la composición del ingreso y la riqueza dentro
de la sociedad, a través de instrumentos coyunturales, que son los que tienen impacto en el corto plazo y
los instrumentos estructurales que afectan en el largo plazo.

Las acciones coyunturales o de corto plazo utilizan las variables de finanzas públicas como ser impuestos
progresivos y gastos de transferencias destinados a los sectores más vulnerables de la sociedad, entre
tanto, las medidas estructurales o de largo plazo, tratan de afectar las causas de la mala distribución del
ingreso y son necesarias para asegurar la solución permanente de los problemas relacionados con la
inequidad. Es importante destacar que el crecimiento económico por sí solo no garantiza un mejor nivel
de vida para toda la población, al contrario, estos procesos pueden ir acompañados de severas injusticias
y polarización del ingreso dentro de la sociedad lo cual acarrea una serie de problemas que van del
escenario económico hacia el social y el político.

La función distribución es la que más se ha expandido y su origen se remonta a finales del siglo XIX pero
especialmente a la década de los años treinta del siglo recién pasado, cuando el gobierno estadounidense
experimenta un profundo cambio que amplio sus funciones como parte del conocido “New Deal” que
incluyó la creación de instituciones, programas de ayuda a los pobres, subsidios y una fuerte regulación
económica. De la misma manera, después de la Segunda Guerra Mundial la atención de los gobiernos
se dirigió a los temas relacionados al desarrollo y al combate de la pobreza quedando todo esto
comprendido dentro de la función distribución.

3. La Función Estabilización

Esta función trata de obtener la estabilidad del sistema económico y evitar los desequilibrios realizando
los ajustes necesarios en la demanda agregada para superar en cada caso las situaciones de inflación y
desempleo. Como esta función es macroeconómica, para comprenderla es necesario mencionar algunos
conceptos básicos de esta área de la economía.
 20

El desempeño económico de un país se mide, generalmente, utilizando un indicador conocido como:

Producto Interno Bruto (PIB)

El PIB: es el valor de mercado de toda la producción de bienes y servicios finales realizada en un país en un período
determinado, normalmente un año.

El PIB Potencial: es la producción que lograría una economía con el pleno uso de sus recursos económicos,
representa el nivel de producción al que aspira un país.

Para el cálculo del PIB la base es la identidad que establece lo siguiente:

Ingreso Total = Gasto Total = Valor de la Producción

Lo anterior significa que existen al menos tres métodos para determinar el PIB: el enfoque del ingreso que consiste
en sumar todo el ingreso que reciben los propietarios de los factores de producción y que toman la forma de salarios,
rentas, intereses y ganancias; el enfoque del gasto suma el gasto que realizan cada uno de los agentes económicos
y en el enfoque de la producción se utiliza el valor agregado por cada rama de actividad económica.

Cálculo del PIB por el enfoque del gasto: utiliza la ecuación siguiente:

PIB = C + I + G + (X – M)

Donde:
C = Consumo, es el gasto en bienes y servicios que realizan los hogares.
I = Inversión, es el gasto en bienes de capital que realizan las empresas, también se conoce como formación bruta
de capital fijo, incluye además el gasto de los hogares en vivienda nueva.
G = Gasto del Gobierno, es el gasto de consumo que realiza el gobierno.
X = Exportaciones, bienes producidos en el país y vendidos en el extranjero.
M = Importaciones, bienes producidos en el extranjero y vendidos dentro del país.

PIB per Cápita: es un indicador de bienestar económico muy utilizado que consiste en dividir el PIB
(nominal) entre la población. Para corregir las diferencias en los precios de los bienes y servicios entre
países se suele realizar un ajuste llamado Paridad del Poder Adquisitivo (PPA) que permite reflejar mejor
el nivel de vida.

Aunque el PIB sigue siendo uno de los indicadores de bienestar más utilizados, se debe reconocer que
tiene limitaciones que hacen necesario complementar los análisis con variables adicionales que permitan
identificar las tendencias en áreas clave como ser: la equidad, la sostenibilidad, la calidad del crecimiento
económico, etc.

A nivel macroeconómico el análisis se centra en el comportamiento agregado de los agentes económicos:

familias, empresas, gobierno y resto del mundo y su interacción en tres grandes mercados: el de factores,
el de bienes y servicios y el mercado financiero, todo lo cual conforma el sistema macroeconómico, mismo
que es influido por la gestión de las variables de finanzas públicas. En una situación ideal, cada economía
debería producir de acuerdo con su PIB potencial; sin embargo, en el corto plazo, esto muchas veces no
 21

ocurre, el PIB real o efectivo que genera un país fluctúa por encima o por debajo del PIB potencial dando
origen a lo que conocemos como el “ciclo económico”.

El ciclo económico: se refiere a las altas y bajas, más o menos regulares pero impredecibles, de la
actividad económica en torno a su nivel potencial o tendencial. Las dos fases principales del ciclo
económico son: a. La expansión
b. La recesión
El ciclo tiene dos puntos de inflexión:
a.
La cima: señala el final de un período de expansión y el inicio de una tendencia decreciente de la
actividad económica.
b.
El valle: indica el final de un período recesivo y el aumento de la actividad económica.

La estabilización macroeconómica como función de los gobiernos aparece a raíz de una profunda crisis
conocida como la “Gran Depresión” que inició en 1929 y se extendió por casi una década, durante este
evento las economías sufrieron un desempleo generalizado y un deterioro de los niveles de vida de las
personas. En 1936 el brillante economista británico John Maynard Keynes publica su obra: “Teoría
General del Empleo, el Interés y El Dinero” en la cual sostiene que la economía de mercado lucha por
recuperarse de una desaceleración de la inversión de tal manera que puede permanecer indefinidamente
en equilibrio con un gran desempleo y sin crecimiento.

Hace su aparición la llamada teoría keynesiana que desafió la noción que prevalecía hasta ese momento
de que las economías de mercado (laissez faire) podían funcionar bien por si solas; es decir, sin la
intervención del gobierno para promover la demanda agregada y combatir el alto desempleo y la deflación
de la década de los 30. Keynes planteaba que la intervención del gobierno (reduciendo impuestos y
aumentando el gasto público) era necesaria para sacar a la economía de la recesión. Estas medidas
procuraban atenuar las fases de auge y caída de la actividad económica como resultado del ciclo
económico; sin embargo, nunca fue intención de Keynes reemplazar la economía de mercado por otra
diferente, solo afirmó la necesidad de una intervención periódica del gobierno.

La teoría keynesiana gozó de gran aceptación hasta la década de los años setenta hasta que surgió otra
crisis económica mundial caracterizada por altas tasas de inflación acompañadas de desempleo, esto
propició el auge de la teoría monetarista y la doctrina del neoliberalismo que postulaba que los gobiernos
lejos de ser la solución a los problemas económicos eran la causa, así que estas nuevas corrientes de
pensamiento llevaron a otra redefinición del papel del gobierno y una controversia al respecto que continua
hasta nuestros días.

Actualmente parece que muchos piensan que las economías de mercado deben ser orientadas en la
dirección correcta por las políticas del gobierno para garantizar que la mano invisible que mencionaba
Adam Smith siga operando en favor de la sociedad.
 22

Como parte de la función estabilización, los gobiernos elaboran e implementan la “Política Económica”.

La Política Económica: Es la intervención deliberada del gobierno en la economía para lograr un conjunto
de objetivos que se supone son de interés social, a partir de una serie dada de instrumentos.

Los principales objetivos de la política económica son:

De corto plazo o coyunturales:
a. Pleno empleo.
b. Baja inflación.
c. Reducción del desempleo.
d. Equilibrio externo
e. Control del déficit fiscal.

Los objetivos de largo plazo pretender lograr cambios estructurales en la economía como ser: un sistema
financiero sólido, industrialización, desarrollo agrícola, flexibilización del mercado laboral, etc.

Por otra parte, los instrumentos de que dispone la política económica son:

a. La Política Monetaria: se refiere a las decisiones del banco central sobre la cantidad de dinero en la
economía. Para controlar la oferta monetaria los bancos centrales utilizan operaciones de mercado
abierto, las tasas de encaje bancario y los redescuentos.
b. La Política Cambiaria: trata de estabilizar el valor de la moneda nacional con respecto a la divisa,
esto significa que el banco central utiliza las reservas internacionales para influir en los mercados de
divisas y mantener el valor de la moneda.
c. La Política Fiscal: son las decisiones del gobierno sobre su nivel y composición de ingresos y gastos,
es decir, esta política utiliza las variables de finanzas públicas para influir en la economía
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ANEXOS
En este apartado encontrará algunos fragmentos de leyes y artículos relacionados con los temas
conceptuales de Finanzas Públicas.

Anexo No.1

CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE HONDURAS

Asamblea Nacional Constituyente, Decreto número 131

(Diario Oficial La Gaceta No. 23612 del 20 de enero de 1982)

Preámbulo: nosotros, Diputados electos por la voluntad soberana del pueblo hondureño, reunidos en
Asamblea Nacional Constituyente, invocando la protección de Dios y el ejemplo de nuestros próceres, con
nuestra fe puesta en la restauración de la unión centroamericana e interpretando fielmente las
aspiraciones del pueblo que nos confirió su mandato, decretamos y sancionamos la presente Constitución
para que fortalezca y perpetúe un estado de derecho que asegure una sociedad política, económica y
socialmente justa que afirme la nacionalidad y propicie las condiciones para la plena realización del
hombre, como persona humana, dentro de la justicia, la libertad, la seguridad, la estabilidad, el pluralismo,
la paz, la democracia representativa y el bien común.

TITULO I DEL ESTADO

CAPITULO I DE LA ORGANIZACIÓN DEL ESTADO

Artículo 1
Honduras es un estado de derecho, soberano, constituido como República libre, democrática e
independiente para asegurar a sus habitantes el goce de la justicia, la libertad, la cultura y el
bienestar económico y social.

Artículo 2
La soberanía corresponde al pueblo del cual emanan todos los poderes del estado que se ejercen
por representación. La suplantación de la soberanía popular y la usurpación de los poderes
constituidos se tipifican como delitos de traición a la patria la responsabilidad en estos casos es
imprescriptible y podrá ser deducida de oficio o a petición de cualquier ciudadano.

Artículo 4
La forma de gobierno es republicana, democrática y representativa. Se ejerce por tres poderes:
Legislativo, Ejecutivo y Judicial, complementarios e independientes y sin relaciones de
subordinación. La alternabilidad en el ejercicio de la Presidencia de la República es obligatoria. La
infracción de esta norma constituye delito de traición a la patria.

Artículo 5
El gobierno debe sustentarse en el principio de la democracia participativa del cual se deriva la
integración nacional, que implica participación de todos los sectores políticos en la administración
pública a fin de asegurar y fortalecer el progreso de Honduras basado en la estabilidad política y
en la conciliación nacional.

Fragmentos seleccionados de la Constitución de la República de Honduras

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Anexo No. 2

LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA

(Decreto No. 146-86)

PRNCIPIOS GENERALES

Artículo 1.- La presente Ley establece las normas a que estará sujeta la Administración Pública.

Artículo 2.- La Administración Pública puede ser centralizada y descentralizada.

Artículo 3.- La creación, modificación o supresión de los órganos de la administración centralizada y de las entidades
de la administración descentralizada, solo podrá hacerse previa justificación económico-administrativa del costo de
su funcionamiento, del rendimiento o utilidad esperados, de las necesidades a satisfacer o, en su caso, de los
ahorros previstos.

Artículo 4.- No podrán crearse nuevos órganos de la administración centralizada o entidades de la administración
descentralizada, que supongan duplicación de otros ya existentes, si al propio tiempo no se suprime o restringe
debidamente la competencia de éstas.

Artículo 5.- La Administración Pública tendrá por objeto promover las condiciones que sean más favorables para el
desarrollo nacional sobre una base de justicia social, procurando el equilibrio entre su actuación y los derechos e
intereses legítimos de los particulares.

TITULO PRIMERO
LA ADMINISTRACION PUBLICA CENTRALIZADA Y LA DESCONCENTRACION

CAPITULO PRIMERO

Artículo 9.- La Administración Pública Centralizada está constituida por los órganos del Poder Ejecutivo.

Artículo 10.- Son órganos del Poder Ejecutivo:

1. La Presidencia de la República;
2. El Consejo de Ministros; y
3. Las Secretarías de Estado.

Artículo 15.- El Presidente de la República, podrá disponer que funcionen gabinetes sectoriales, integrados por los
Secretarios de Estado con responsabilidad en el sector de que se trate. Tales gabinetes serán dirigidos por el
Presidente de la República o por el Secretario de Estado que él designe. Los gabinetes sectoriales, serán
organismos de asesoramiento y podrán proponer al Presidente de la República acuerdos, políticas o decisiones.
También podrán ser creados para coordinar actividades que comprometan la acción de varios ministerios u otros
órganos o entidades públicas.
 25

SECCION TERCERA
SECRETARIAS DE ESTADO

Artículo 29.- Las Secretarías de Estado tendrán igual rango y, entre ellas no habrá preeminencia alguna…

Artículo 30.- En el Reglamento Interno de cada Secretaría de Estado, se determinarán las atribuciones de sus
unidades administrativas.

Artículo 31.- Las Secretarías de Estado contarán con los correspondientes servicios de apoyo administrativo en
materia de planificación, programación, presupuesto, informática y estadística; recursos humanos, recursos
materiales, contabilidad, fiscalización, archivos y los demás que sean necesarios para el adecuado cumplimiento de
sus cometidos.

CAPITULO SEGUNDO
LA DESCONCENTRACION

Artículo 41.- Para la más eficaz atención y eficiente despacho de los asuntos administrativos se establece la
desconcentración en la forma que dispone este Capítulo y demás normas aplicables.

Artículo 42.- La desconcentración podrá ser funcional o geográfica.

Artículo 43.- La desconcentración funcional se verificará mediante la constitución de órganos o entidades que no
obstante depender jerárquicamente de un órgano central, ostenten una competencia determinada y en virtud de la
misma podrán gozar de una relativa independencia administrativa.

Artículo 44.- La desconcentración geográfica se realizará mediante la creación de órganos que dependiendo
jerárquicamente de un órgano central, poseen una jurisdicción propia en partes determinadas del territorio nacional.

TITULO SEGUNDO
LA ADMINISTRACION
DESCENTRALIZADA CAPITULO
PRIMERO

ENTIDADES DESCENTRALIZADAS

Artículo 47.- La administración descentralizada está integrada por la siguiente categoría de entidades:
1. Instituciones Autónomas; y
2. Municipalidades o Corporaciones Municipales

Artículo 48.- Las entidades de la administración descentralizada estarán dotadas de personalidad jurídica y
patrimonio propio y ejercerán las potestades públicas que el Estado les otorgue en el ámbito de su competencia.

CAPITULO SEGUNDO
INSTITUCIONES AUTONOMAS

Artículo 51.- Las instituciones autónomas se dividen en institutos públicos y empresas públicas, y el grado de
autonomía de cada una se determinará en la Ley de su creación, según la naturaleza y propósito de sus respectivas
funciones.
 26

Artículo 52.- Los institutos públicos son los que se establecen para atender funciones administrativas y prestación
de servicios públicos de orden social, tales como la educación y la seguridad social, cuyo patrimonio se constituye
con fondos del Estado.

Artículo 53.- Las empresas públicas son las que se crean para desarrollar actividades económicas al servicio de
fines diversos y que no adoptan la forman de sociedad mercantil.

Artículo 54.- Las instituciones autónomas gozan de independencia funcional y administrativa y a este efecto, podrán
emitir los reglamentos que sean necesarios.

Anexo No. 3. Artículo para análisis

Descentralización de la Gestión Pública

LA POBLACIÓN reclama una mayor participación en la determinación de los mecanismos de gobierno.

Históricamente, ciertos grupos sociales han sido privados del poder que ahora exigen, y al gobierno central
le resulta cada vez más difícil resistir a estas exigencias. Esta tendencia se ha atribuido al fracaso económico
del Estado centralizado, autoritario; la disminución del peligro de guerra y agresión externa en la mayor
parte del mundo y el surgimiento de una clase media urbana educada (con la consiguiente desaparición de
la relación de protector a protegido entre el gobierno y los gobernados). Los gobiernos nacionales han
reaccionado de distintas maneras. Algunos se han hecho más democráticos. Hace 25 años sólo un tercio de
los países celebraban elecciones basadas en la competencia entre los partidos. Esta proporción ha subido al
60% o más. Por otra parte, los gobiernos se están descentralizando, transfiriendo funciones y recursos a
unidades subnacionales de gobierno. Ambos mecanismos permiten mantener la estabilidad política y
conceder poder político dentro de un sistema reglamentado de adopción de decisiones.

Aunque el objetivo primordial de la descentralización puede ser la estabilidad política, la delegación de

facultades y determinadas funciones a los gobiernos locales influye también en la consecución de metas de
desarrollo más tradicionales. Desde el punto de vista positivo, la descentralización puede dar mayor
eficiencia y capacidad de reacción al sector público, al establecer una mayor proximidad entre las decisiones
y la ciudadanía. Por otra parte, la descentralización suscita el riesgo de inestabilidad macroeconómica. No
se trata de establecer si el gobierno debe descentralizarse o no, sino de hallar la manera de dar cabida a las
presiones políticas de modo que pueda realizarse el potencial que representa la descentralización para el
desarrollo y que se reduzcan al mínimo los riesgos.

Las estrategias de descentralización varían según las circunstancias de los diferentes países. No obstante,
la experiencia de los últimos años brinda algunas enseñanzas que pueden aplicarse en otros países. Quizá
la más importante es que un sistema basado en un conjunto de reglas coherente, explícito y estable funciona
mejor que el que carece de esos atributos. Esas reglas deben abarcar tres aspectos de la relación entre los
distintos niveles de gobierno:
 27

la división del poder político nacional entre intereses nacionales y subnacionales; las funciones y los
recursos asignados a los gobiernos subnacionales, y las reglas electorales y otras instituciones políticas que
vinculan los políticos a sus representados.

Intereses regionales y nacionales

El gobierno nacional adopta las normas en cuyo contexto funcionan los gobiernos subnacionales. Por lo
tanto, la influencia de los intereses subnacionales en el gobierno nacional influye decisivamente sobre los
procedimientos de realización y modificación de las relaciones entre los distintos niveles de gobierno. Los
gobiernos democráticos se esfuerzan desde hace tiempo por hallar la manera de representar los intereses
regionales a nivel nacional. Si, por una parte, se confieren excesivas potestades a los intereses regionales,
resulta difícil defender los intereses nacionales frente a los regionales en caso de conflicto entre unos y
otros. Por otra parte, un gobierno central excesivamente fuerte inhibe la apertura política que se procura
lograr a través de la descentralización.

Actualmente, los gobiernos nacionales tienden a preocuparse más por evitar la inestabilidad política que
por promover una mayor apertura. Uno de los mecanismos utilizados para enfrentar esta preocupación
consiste en reforzar al poder ejecutivo en relación con el poder legislativo. Las facultades concedidas al
poder ejecutivo, incluidas las de gobernar por decreto (promulgar leyes sin aprobación parlamentaria) y
disolver el parlamento y llamar a nuevas elecciones varían de un país a otro. Los regímenes electorales
influyen también sobre el poder ejecutivo.

Los sistemas que promueven la proliferación de partidos políticos pueden debilitarlo, al obligar a los
candidatos a formar coaliciones para ocupar cargos. Las normas referentes a los partidos influyen también
de manera importante sobre el equilibrio entre los intereses nacionales y regionales. Un sistema en que los
partidos estén sujetos a reglas disciplinarias firmes, y el poder de seleccionar candidatos a cargos
parlamentarios pueden reforzar la posición del poder ejecutivo.

Funciones y recursos de los gobiernos subnacionales

Las funciones y los recursos asignados a los gobiernos subnacionales constituyen el segundo componente
importante de las relaciones entre los niveles de gobierno.

Funciones. El enfoque clásico frente a la descentralización requiere una estructura de gobierno subnacional
con varios planos, en cada uno de los cuales se prestan servicios que benefician a quienes residen en la
jurisdicción del gobierno subnacional. Este modelo, aunque útil, tiene varios inconvenientes. Desde el
punto de vista práctico, suele ser difícil definir el alcance de los beneficios de determinado servicio y
establecer qué jurisdicción específica ha de recibirlos.

Los beneficios de la educación, por ejemplo, pueden considerarse sumamente localizados, dadas sus
repercusiones sobre los futuros ingresos de las personas. No obstante, como vehículo para el alivio de la
pobreza y la aculturación política, también suscitan beneficios a escala nacional. Otro inconveniente es de
carácter administrativo. Los servicios públicos están sujetos a economías de escala, especialmente en
cuanto al uso de personal especializado. Por lo tanto, a los gobiernos locales puede resultarles ventajoso
celebrar contratos con autoridades de más alto nivel para la prestación de esos servicios; análogamente,
para el gobierno central contratar con los gobiernos locales la prestación de funciones de campo en su
nombre puede representar una eficacia de costos. En consecuencia, toda división de funciones acertada se
caracteriza por un conjunto de relaciones entre entidades principales y agentes, en el cual los gobiernos
 28

subnacionales actúan como agentes de niveles de gobierno más altos y como entidades principales (o, más
precisamente como agentes de sus propios representados) para la prestación de servicios locales. Para
lograrlo, se suelen desmantelar los servicios individuales, de modo que cada nivel de gobierno cumpla la
función que mejor corresponda a sus intereses o ventajas comparativas. Por ejemplo, dado que la educación
se utiliza como instrumento de alivio de la pobreza, los gobiernos nacionales suelen proporcionar respaldo
financiero para garantizar un nivel mínimo de educación en todas las jurisdicciones, en tanto que la gestión
cotidiana se asigna a gobiernos locales o consejos de educación.

Lo importante es que estas relaciones —aunque complicadas— se definan claramente y sean estables. De
lo contrario, la división de funciones puede provocar competencia entre distintos niveles de gobierno. En
Sudáfrica, por ejemplo, el gobierno central y los gobiernos provinciales comparten atribuciones en materia
de salud y educación, pero no se definen con exactitud los cometidos de cada uno de esos niveles, lo que
hace que los gobiernos provinciales usen para otros fines las transferencias destinadas a financiar servicios
sanitarios y educativos, a sabiendas de que el gobierno central intervendrá para prestar los servicios
necesarios.

Recursos. El principio rector de la asignación del ingreso fiscal es simple: la función debe ir seguida de
financiamiento, puesto que los gobiernos subnacionales necesitan recursos conmensurables con sus
cometidos. En los últimos años numerosos países africanos confrontados con crisis fiscales han delegado
una amplia gama de servicios públicos a gobiernos subnacionales sin proporcionarles el ingreso fiscal
necesario.

No es sorprendente, por lo tanto, que la calidad de los servicios descentralizados haya sufrido un
pronunciado deterioro. En gran parte de América Latina ha ocurrido lo contrario: los gobiernos
descentralizaron la distribución del ingreso fiscal sin delegar las correspondientes responsabilidades. En
Colombia, las transferencias del gobierno central a las municipalidades aumentaron un 60% sin la
correspondiente ampliación de los cometidos.

El endeudamiento constituye un componente cada vez más polémico de la relación entre los distintos
gobiernos. En los países en que los mercados de capital internos son débiles, el gobierno central es la
principal fuente de crédito para los gobiernos locales, a menudo a través de instituciones de crédito
especializadas. Los antecedentes financieros de estas instituciones son dispares. En Europa su trayectoria
ha sido sumamente exitosa; no así en los países en desarrollo. En los países con mercados de capital internos
más desarrollados o con acceso más expedito a los mercados internacionales, los gobiernos subnacionales
recurren cada vez en mayor medida al sector privado en procura de crédito. En principio, estos préstamos
deben realizarse a través de transacciones simples entre los gobiernos subnacionales y los prestamistas
privados. Sin embargo, dado que la deuda subnacional suele contar con la garantía implícita del gobierno
central, los bancos pueden estar dispuestos a otorgar préstamos a jurisdicciones insolventes. Los gobiernos
nacionales han enfrentado este problema tratando de regular el nivel del endeudamiento local, pero la
experiencia reciente indica que ello no basta. Lo esencial es que se sepa que el gobierno central, dados sus
antecedentes, se opone firmemente al alivio de la deuda subnacional. Haciendo saber a los potenciales
prestamistas que no dispondrán de asistencia, el gobierno puede lograr que el endeudamiento subnacional
no rebase los niveles que los propios gobiernos subnacionales puedan y quieran rembolsar.
 29

Instituciones Políticas
El tercer componente de la relación entre los distintos niveles de gobierno se refiere a las reglas que deben
aplicarse a las relaciones entre las autoridades locales y sus representados. Si la descentralización no
incrementa la influencia local sobre el sector público, se pierden los principales beneficios de la
descentralización.

Uno de los determinantes clave de la responsabilidad local es el sistema de elección de autoridades locales:
gobernadores y alcaldes No obstante, las elecciones de por sí no bastan. En la atención de las autoridades
locales con respecto a los intereses de sus representados influyen también las tradiciones cívicas y el vigor
y la militancia de las entidades comunitarias.

Gestión de la descentralización: La descentralización constituye una tarea aún incompleta. Varios países
están ensayando diferentes enfoques, de modo que se conocen pocos resultados. No obstante, se han
recogido algunas enseñanzas. La más importante es que se debe sincronizar la realización de los
componentes de la reforma. La distribución del ingreso fiscal debe descentralizarse de acuerdo con los
cometidos que se trata de financiar. Deben establecerse mecanismos de transferencia de personal y activos
del gobierno central. El impulso político que da lugar a la descentralización lleva al gobierno central a
adoptar primero las medidas de mayor alcance, como la realización de elecciones locales y un mayor
incremento del reparto del ingreso fiscal. Pero lo esencial y lo que más tiempo requiere es establecer nuevas
relaciones funcionales entre los distintos niveles de gobierno. Las relaciones administrativas entre
diferentes unidades del gobierno central deben convertirse en relaciones a distancia entre diferentes niveles
de gobierno.

La experiencia reciente pone de manifiesto asimismo la necesidad de que el gobierno central esté dispuesto
a aplicar con prontitud las nuevas reglas a las relaciones entre los diferentes niveles de gobierno. Deben
tenerse en cuenta los precedentes, porque éstos influyen sobre las expectativas. La aplicación de severas
restricciones presupuestarias a los gobiernos subnacionales reviste especial importancia: los gobiernos
centrales deben mantenerse firmes contra las transferencias ad hoc o el alivio de la deuda, de modo de
forzar a los gobiernos subnacionales a gastar en la medida de sus recursos. Es improbable que las estrategias
encaminadas a detener el proceso de descentralización tengan éxito. Y, de hecho, las presiones en pro de la
descentralización escapan al control del gobierno. En los últimos años han dado lugar a una distribución
más amplia del poder político en América Latina, Europa oriental y algunas regiones de África y el Oriente
Medio. Es probable que en los primeros años del siglo XXI surjan presiones del mismo género en el resto
de África y en Asia oriental, así como en Asia meridional. En lugar de oponer resistencia, estos países
deben aprender de los países que los han precedido.

William Dillinger y Marianne Fay

Fondo Monetario Internacional - FMI
 30

Anexo No. 4 Artículo para análisis

Salud, Riqueza y Bienestar

MÁS QUE NUNCA, en los últimos 150 años los pueblos del mundo han disfrutado de una vida más larga,
saludable y productiva, lo cual, además de tener consecuencias profundas sobre la magnitud y estructura
demográficas, ha elevado las tasas de crecimiento económico. Entre el siglo XVI y mediados del siglo XIX,
la esperanza de vida promedio en el mundo era de 40 años, y no había una tendencia ascendente. En la
segunda mitad del siglo XIX, la esperanza de vida aumentó lenta pero continuamente; en el siglo XX dio
un gran salto, primero en Europa y luego en el resto del mundo. Los historiadores y los demógrafos difieren
respecto al origen de estos cambios, pero casi todos convienen en que se debe principalmente al aumento
de los ingresos (y, por lo tanto, a la mayor disponibilidad de servicios sanitarios y alimentos). Consideran,
además, que en el siglo XX los avances técnicos fueron el elemento catalizador, sobre todo el advenimiento
de la teoría del germen, la importancia dada a la higiene y el desarrollo de antibióticos y vacunas.

El caso de Chile ejemplifica claramente la disminución extraordinaria de la tasa de mortalidad. La esperanza

de vida de una mujer nacida en 1910 era de 33 años; hoy, supera los 78 años (solo dos menos que en Estados
Unidos). En 1910, la probabilidad de morir antes de los cinco años era superior a 1 en 3; hoy, dicha
probabilidad es inferior a 1 en 50. Las actuales tasas de mortalidad de adultos también son mucho más
bajas: es mucho menos probable que una mujer chilena muera de tuberculosis o en un parto durante su
juventud, o de cáncer en su edad madura. Ha variado, por lo tanto, la calidad de vida.

Las mujeres pueden optar por un número menor de embarazos: la tasa de fecundidad de la mujer chilena se
redujo de 5,3 niños en 1950 a 2,3 en la actualidad (un poco más que la tasa de reemplazo). Sufren menos
de infecciones, son más fuertes y altas, y tienen una mente más ágil. Viven más tiempo y, además, en mejor
estado de salud. ¿Qué representa para las economías del mundo esta mejora en la salud de la población
registrada desde mediados del siglo XIX? ¿Y qué representa la reciente disminución de la esperanza de
vida en África y en otras partes del mundo debido al VIH/SIDA? Este artículo trata de responder a estas
preguntas analizando los datos que señalan que un mejor estado de salud contribuye a un crecimiento más
rápido del PIB per cápita. También analiza estudios recientes que sostienen que se ha subestimado el
progreso económico en el pasado y que, probablemente, también se han subestimado las recientes pérdidas
económicas causadas por el VIH/SIDA, sobre todo si los economistas utilizan el PIB per cápita como
parámetro de referencia. Un mejor indicador es el “ingreso pleno”, concepto que refleja el valor de las
variaciones de la esperanza de vida al incorporarlas a la evaluación del bienestar económico. En el caso de
África, con este nuevo parámetro pueden observarse claramente las consecuencias económicas del SIDA
en los últimos 15 años, así como la catástrofe que se avecina.

Efecto de la salud sobre el PIB per cápita

Los trabajadores saludables son más productivos. Evidencia de ello proviene de estudios que vinculan la
inversión en la salud y la nutrición de los jóvenes con los salarios de los adultos. Un buen estado de salud
aumenta el ingreso per cápita de varias maneras. Primero, porque se toman decisiones de gasto y ahorro
diferentes durante el ciclo de vida. Se hacen planes de jubilación solo si las tasas de mortalidad hacen que
sea realista pensar en llegar a jubilarse. Debido a la mayor longevidad en los países en desarrollo, las tasas
internas de ahorro han aumentado. Si bien este auge del ahorro dura solo una generación y se ve
 31

contrarrestado por las necesidades de la población a medida que ésta envejece, mientras dura puede
impulsar considerablemente las inversiones y las tasas de crecimiento económico. Segundo, la buena salud
alienta la inversión extranjera directa, que no afluirá hacia zonas donde la población activa es propensa a
enfermedades. Asimismo, las enfermedades endémicas pueden impedir el acceso a la tierra o a otros
recursos naturales, como ocurrió en África occidental hasta que se logró controlar la oncocercosis (“ceguera
de los ríos”). Tercero, una mejor salud impulsa la educación. Los niños más saludables asisten a la escuela
y tienen un mayor desarrollo cognoscitivo, y al prolongarse la vida resulta más atractivo invertir en
educación.

Los beneficiarios iniciales de las mejoras en la salud son el grupo más vulnerable, los niños. Una menor
mortalidad infantil crea un grupo familiar muy numeroso, lo que reduce la tasa de natalidad ya que las
familias optan por tener menos niños. Una familia numerosa afecta profundamente la economía a medida
que se incorpora al sector educativo, encuentra empleo, ahorra para su jubilación y, finalmente, se retira
del mercado laboral. Si la buena salud mejora el potencial productivo de la economía, cabría esperar que
fuera aparejada de un nivel más alto de producción en estado estable. Sin embargo, puede que se produzca
un retraso tal en el efecto que la economía se adapte gradualmente a ese nivel en estado estable. En este
caso, cabe esperar que los países con alto nivel de salud pero bajo nivel de ingreso probablemente
experimenten un crecimiento económico relativamente más rápido a medida que se ajusta su ingreso. El
cálculo comparativo realizado para varios países muestra que el buen estado de salud contribuye en gran
medida al crecimiento. De hecho, se ha determinado que la salud inicial de una población es uno de los
mayores factores de impulso del crecimiento, junto con otros factores como el nivel inicial del ingreso per
cápita (una vez que los países alcanzan su nivel de ingreso en estado estable se desacelera el crecimiento),
la ubicación geográfica, el entorno institucional, la política económica, el nivel inicial de educación y las
inversiones en educación.

Por ejemplo, Bloom, Canning y Sevilla (Universidad de Harvard) observaron que un año adicional de
esperanza de vida aumenta el PIB per cápita en estado estable en un 4%. Pero no todos los países se
benefician de igual manera de este vínculo. Bhargava (Universidad de Houston) y sus colegas observaron
que, en lo que respecta a los salarios, un buen estado de salud es más importante en los países de bajo
ingreso que en los de alto ingreso. Y los estudios demuestran que es más importante en los países con
buenas políticas económicas, por ejemplo, los abiertos al comercio y los que tienen buena gobernabilidad.
Bloom, Canning y Malaney (Universidad de Harvard) concluyeron que el milagro del crecimiento de Asia
oriental no fue tal, sino una prueba fidedigna de que las mejoras en la salud desempeñan un papel crucial
en el contexto de políticas económicas generalmente favorables.

Círculos virtuosos y viciosos

Las mejoras en la salud pueden impulsar el desempeño económico, pero la causalidad también funciona en
sentido contrario. Por lo tanto, es difícil estimar el efecto causal de la salud en la economía, y los estudios
en esta materia suelen identificar el efecto a través del tiempo; por ejemplo pueden utilizarse la salud y
nutrición infantiles como determinantes del salario de los adultos, o la salud de la población en 1960 como
factor que influyó en el crecimiento económico en 1960–95.

Cabe destacar que la causalidad bidireccional puede ser de carácter acumulativo: las mejoras en la salud
conducen al crecimiento económico, que a su vez permite mejorar aún más la salud. Si bien este círculo
virtuoso puede continuar por un tiempo, llega a su fin a medida que el rendimiento de las mejoras de la
salud se reduce y la población envejece.
 32

Pero también existen círculos viciosos donde el deterioro de la salud desencadena empobrecimiento y
empeora la salud, por ejemplo en la antigua Unión Soviética, donde la esperanza de vida de los hombres
disminuyó mucho en el período de transición después del comunismo, y en los países de África
subsahariana, donde las tasas de infección del VIH son altas y el SIDA ha aumentado enormemente las
tasas de mortalidad adulta. El efecto del VIH/SIDA sobre el PIB per cápita puede ser devastador.

El desperdicio de capital humano es enorme cuando mueren trabajadores en su edad más productiva. A su
vez, por la alta tasa de mortalidad, se crea una generación de huérfanos obligados a trabajar para sobrevivir
y quizá privados de la educación que necesitan.
La alta mortalidad reduce la inversión, primero porque la tasa de ahorro disminuye al ser menores las
perspectivas de llegar a la jubilación, y segundo, porque es más improbable que las empresas extranjeras
inviertan en un país con gran incidencia de VIH por la amenaza que representan para sus propios
trabajadores las perspectivas de una gran rotación de personal y la posible pérdida de trabajadores
calificados.

Influencia de la salud sobre el “ingreso pleno”

Cuando se evalúa el desempeño económico de un país por su PIB per cápita es imposible diferenciar a los
países cuyos ciudadanos disfrutan de vidas largas y saludables de aquellos con el mismo PIB per cápita
pero cuyos ciudadanos sufren más de enfermedades y mueren más jóvenes. La disposición de un individuo
a renunciar a cierto ingreso para trabajar en un entorno más seguro, y la disposición de la sociedad a pagar
por las medidas de carácter ambiental y de seguridad que mejoran la salud, sirven de medida aproximada
del valor de las diferencias en las tasas de mortalidad. En los últimos decenios se han realizado muchos
estudios sobre la “disposición a pagar”, y en general sus resultados se resumen en el “valor de una vida
estadística”. Aunque las cuentas nacionales de ingreso y producto incluyen el valor de los insumos
utilizados en la atención de salud (por ejemplo, medicamentos y tiempo de los médicos), normalmente no
incluyen información sobre el valor de los cambios en las tasas de mortalidad. En un trabajo innovador,
aunque ignorado por mucho tiempo, Dan Usher, de la Universidad Queen’s de Canadá, incorporó por
primera vez el valor de la reducción de la mortalidad en el análisis económico de la contabilidad nacional
del ingreso, mediante estimaciones del crecimiento del “ingreso pleno” (concepto que refleja el valor de las
variaciones de la esperanza de vida al incorporarlas a la evaluación del bienestar económico) para seis
países y territorios (Canadá, Chile, Francia, Japón, Sri Lanka y Taiwán) en la mitad del siglo XX. En los
países de alto ingreso de este grupo, un 30% del aumento del ingreso pleno se debió a una disminución de
la mortalidad. En los países en desarrollo, donde la mortalidad se redujo con especial rapidez en ese período,
las variaciones de la mortalidad afectaron aún más al ingreso pleno. En general, las estimaciones de la
variación del ingreso pleno se calculan sumando el valor de los cambios en las tasas de mortalidad anuales
(calculadas utilizando las cifras del VVE) y los cambios en el PIB per cápita anual. Pero incluso estos
cálculos subestiman el ingreso pleno pues solo incorporan el valor de los cambios en la mortalidad y no
contabilizan el valor total de los cambios en el estado de salud.

Durante casi 15 años hubo pocos estudios sobre los efectos del cambio en la tasa de mortalidad sobre el
ingreso pleno (pero sí se realizaron numerosas estimaciones del VVE). Luego, dos trabajos concitaron gran
interés. Bourguignon y Morrisson estudiaron la evolución a largo plazo de la desigualdad entre los
ciudadanos de todo el mundo a partir de la premisa de que “una definición integral del bienestar económico
debe considerar al individuo durante toda su vida”. Concluyeron que a partir de los años cincuenta, el rápido
aumento de la esperanza de vida en los países más pobres condujo a una disminución de la desigualdad, en
 33

su sentido más amplio, a pesar de que la desigualdad de ingresos continuó aumentando. En los países en
desarrollo, la esperanza de vida aumentó entre 1960 y 1990 a un ritmo de 6,3 años por década, y en los
países de alto ingreso, la tasa fue de “solo” 2,3 años por década. William Nordhaus, de la Universidad de
Yale, evaluó el crecimiento del ingreso pleno per cápita en Estados Unidos en el siglo XX y concluyó que
un poco más del 50% de dicho crecimiento en la primera mitad del siglo, y un poco menos del 50% en la
segunda, se debieron a la reducción de la mortalidad. En esa época, el ingreso real en Estados Unidos se
multiplicó por seis, y la esperanza de vida aumentó unos 25 años. El trabajo de Nordhaus también resume
la teoría y los métodos utilizados para calcular el ingreso pleno. Tres trabajos más recientes se basan en
estos métodos para interpretar el desempeño económico de los países en desarrollo en los últimos decenios;
sus conclusiones difieren considerablemente de los análisis basados solo en el PIB. Dos de estos estudios
evaluaron el impacto de la epidemia de SIDA en el ingreso pleno y llegaron a la conclusión de que en los
años noventa sus consecuencias económicas fueron mucho más graves de lo que reflejan sus efectos sobre
el PIB per cápita. Gary Becker y sus colegas de la Universidad de Chicago extendieron el trabajo de
Bourguignon y Morrisson; observaron una fuerte convergencia absoluta en el tiempo del ingreso pleno de
los distintos países, a diferencia de la conclusión típica respecto a una divergencia continua del PIB per
cápita. Jeffrey Sachs (Universidad de Columbia) y sus colegas, mediante regresiones estándar realizadas
utilizando el ingreso pleno (en lugar del PIB per cápita) como determinante, llegaron también a la conclusión
de que las economías convergen en lo que respecta al ingreso pleno, y que los determinantes del crecimiento
del ingreso pleno parecen ser similares a los del crecimiento del PIB.

Conclusión
La enorme reducción de la mortalidad durante el último siglo y medio, y la inversión de esta tendencia
desde 1990 debido al SIDA, han tenido consecuencias económicas importantes. Se calcula que un año
adicional de esperanza de vida aumenta el PIB per cápita de un país alrededor de un 4%. El valor intrínseco
de los cambios en la mortalidad, medido en función del VVE, es aún mayor. ¿Qué efecto tiene esto sobre
la estrategia de desarrollo y el análisis costo-beneficio de las inversiones del sector público? La utilización
del ingreso pleno en los análisis costo-beneficio de las inversiones en salud (y en sectores afines como
educación, agua, saneamiento y alimentación) incrementaría marcadamente el cálculo estimado de los
beneficios netos y las tasas de rendimiento. Hoy, sólo 10% de la asistencia oficial para el desarrollo (AOD)
se compromete directamente al sector salud. Dadas las nuevas tecnologías que promueven la salud (sobre
todo en entornos de alta mortalidad), una reevaluación de las diferentes prioridades de inversión llevaría a
la conclusión de que deben incrementarse en gran medida las actuales asignaciones presupuestarias y de
asistencia oficial para el desarrollo destinadas a la salud. ■

Sobre los autores del Artículo:

David E. Bloom es profesor (Cátedra Clarence James Gamble) de Economía y Demografía, Presidente del Departamento de población y salud
internacional de la Facultad de salud pública de la Universidad de Harvard. David Canning, Departamento de la Facultad de salud pública de
la Universidad de Harvard, profesor de Economía y Salud Internacional. Dean T. Jamison profesor de Economía internacional de la salud y de
Educación en la Universidad de California, Los Ángeles, y catedrático del Centro Internacional Fogarty de los Institutos Nacionales de la Salud
de Estados Unidos (NIH). Fue director del equipo del Banco Mundial que elaboró el Informe sobre el Desarrollo Mundial 1993 titulado: Cómo
invertir en la salud.
 34

Anexo No.5 Artículo para análisis

Se Necesita Ayuda
Hyun-Sung Khang

VANESSA Tuduri era una estudiante de 20 años de edad cuando se desencadeno la crisis financiera
mundial y su madre, quien ayudaba a pagar sus estudios, le dijo que debía buscar asistencia financiera en
otra parte. Tuduri abandonó la universidad y pasó a integrar las estadísticas de jóvenes españoles en busca
de empleo. “Teníamos grandes sueños, queríamos comernos el mundo, creímos que lo conseguiríamos
todo, pero la crisis acabo con la ilusión de un golpe”, dice. En su punto máximo, a mediados de 2013, el
desempleo juvenil en España superaba el 56%, según la Comisión Europea. Si bien la Economia nacional
mejoró recientemente, el desempleo de los jóvenes tiene efectos duraderos que se harán sentir durante
décadas: no solo entre las personas afectadas, sino también en las sociedades en las que viven. La escala
puede ser excepcional en España, pero el fenómeno del elevado desempleo juvenil se observa en todas las
regiones, desde las apretadas filas de jóvenes sin trabajo en Oriente Medio, región rica en recursos naturales,
pasando por los jóvenes con menor movilidad y calificados en África subsahariana rural, hasta los jóvenes
sobrecalificados que trabajan en empleos de servicios de baja calificación en la Europa asolada por la crisis.

Según la Organización Internacional del Trabajo (OIT), en 2014 más de 73 millones de personas entre 15
y 24 años de edad buscaban empleo: el 14% del grupo etario, en todo el mundo, frente al 12,4% de 2007.
La cifra de más de 70 millones no incluye a grupos tales como los desalentados, que renunciaron a buscar
trabajo, por lo que algunos estiman que el número real es tres veces mayor.

¿Por qué preocuparse?

El desempleo puede ser destructivo para la identidad y el ánimo de cualquiera, pero su efecto en los jóvenes
suele ser más pronunciado, más pernicioso y más duradero. “Para los jóvenes que se lanzan por primera
vez al mercado laboral, lo ideal es pasar directamente de la educación al trabajo. El problema del desempleo
juvenil es que los jóvenes suelen estar en los límites de la contratación y el despido”, explica John
Wadsworth, de la Escuela de Economia de Londres. Cuando una empresa decide expandir su personal, en
general contrata a jóvenes, pero cuando lo reduce, estos son los primeros en ser despedidos. Además de
estar en el borde más filoso, en caso de un colapso económico, los jóvenes que ingresan en el mercado
laboral durante una recesión pueden sufrir sus efectos durante décadas. La investigación acerca de los
jóvenes que sufrieron desempleo a largo plazo en la recesión de la década de 1980 sugiere que aun hoy, a
sus cuarenta o cincuenta y tantos años, tienen una mayor probabilidad de estar desocupados, y los que
tienen trabajo tienden a recibir un menor salario que sus pares que no pasaron por la misma experiencia.
“Eso significa que, cuando se retiren, cobraran una jubilación menor. El problema afecta a su vida entera”,
observo Richard Exell, del Congreso de Sindicatos de Londres. Las perspectivas a largo plazo para los
jóvenes también pueden frustrarse cuando deben aceptar empleos para los que están sobrecalificados. Henry
Rivera Angulo, de 20 años de edad, oriundo de Ecuador pero criado en España, comenzó a buscar trabajo
hace dos años con su título secundario. Acudió a Barcelona Activa, un organismo del gobierno local cuyo
mandato es atraer empresas y empleos a la ciudad, esperando recibir ayuda en su búsqueda. Sin embargo,
se encontró con que “No era el único. Había muchos más calificados que yo trabajando como camareros”.
 35

El primer golpe, y el más duro

Las causas del desempleo juvenil son diversas, pero algunas son comunes a todas las regiones. La primera
es el crecimiento. Cuando una Economia se contrae, los jóvenes reciben el primer golpe, y el más duro:
muchas veces son los primeros en ser despedidos. Y perdido un empleo, no siempre tienen suficiente
experiencia, formación ni redes para encontrar otro. En cualquier país, el desempleo juvenil suele duplicar
el desempleo general. Ambas estadísticas se mueven en conjunto, y están fuertemente determinadas por el
crecimiento económico, según Wadsworth.

“No hay modo de reducir el desempleo juvenil ni el desempleo general sin crecimiento. Toda la evidencia
sugiere que hacen falta tasas de crecimiento de más del 2% para lograr cierto avance en la lucha contra el
desempleo”, señaló Wadsworth acerca de la situación en el Reino Unido. “España no tiene un problema de
desempleo juvenil, tiene un problema de desempleo general”, afirmo Pau Serracant, de la Universitat
Autónoma de Barcelona, en España. Estimular el crecimiento es el primer paso para reducir el desempleo,
opina Serracant.

El bajo crecimiento o incluso la contracción de la Economia pueden ser la causa principal del elevado
desempleo juvenil, pero por si solos no explican el fenómeno. En el Reino Unido, por ejemplo, la cantidad
de jóvenes desocupados estaba en aumento ya antes de la crisis financiera. Si bien ahora las cifras están
bajando, el periodo que muchos pasan sin trabajo se extiende. En la mayoría de los paises de la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, más de un tercio de los jóvenes en busca
de empleo llevan desocupados por lo menos seis meses.

Ann-Marie Taylor, de Londres, forma parte del grupo de personas desempleadas de larga duración. A sus
23 años, busca empleo a intervalos, sin éxito, desde que dejo el colegio a los 16 años; vive con US$85 de
prestaciones por semana y lucha contra el estigma de subsistir gracias al seguro de desempleo. “Es muy
deprimente. Pierdes por completo el ánimo y la motivación, sobre todo si cobras el seguro de desempleo,
porque te conviertes en un estereotipo . . . Hay que reunir fuerzas todos los días para salir de la cama”. Los
jóvenes poco calificados tienen las peores posibilidades, y sin haber podido acumular experiencia ni
calificaciones, ahora Taylor debe competir con candidatos más jóvenes por los mismos puestos. “Si recién
dejara el colegio, reconsideraría seriamente las cosas (…) porque tienes que estar decidido a conseguir lo
que quieres”, comento.

¿Un desajuste de capacidades?

Si bien un bajo crecimiento es la causa principal del desempleo juvenil, otra causa importante, según
muchos economistas, es el desajuste entre las aptitudes que buscan las empleadores y las empresas, y las
aptitudes que ofrece el sistema educativo a los jóvenes. Muchos empleadores se quejan de que no
encuentran empleados calificados para llenar vacantes.

“Los empleadores tienen razón: no consiguen las capacidades que requieren, ni en cantidad ni en calidad”,
explica Anthony Carnevale, ex director de la Comisión Nacional de Políticas de Empleo de Estados Unidos
durante el gobierno de Bill Clinton.

Carnevale cree que el sistema educativo del país y de muchas otras economías avanzadas está rezagado con
respecto a las exigencias laborales de hoy.
 36

En cambio, otros, como Exell, cuestionan la idea de que exista un desajuste. Exell afirma que los jóvenes
nunca estuvieron tan calificados: por ejemplo, en paises como el Reino Unido, hay un número record de
inscritos en la educación superior. Exell reconoce que la creciente cantidad de graduados exige una actitud
como de quien pretende ganar la lotería en cuanto a la educación superior, hoy un primer paso necesario
para obtener un buen empleo. Pero Exell no cree que el sistema educativo deba ser responsable de producir
empleados en masa listos para salir a trabajar. “Creemos que hay demasiados empleadores que se
consideran consumidores de educación y capacitación y que han olvidado, si es que alguna vez lo supieron,
sus responsabilidades y deberes en cuanto a educar a sus trabajadores”, asegura. Quizá las posturas de Exell
y Carnevale no sean tan contradictorias como parecen. “El desajuste de capacidades en los mercados
laborales juveniles se ha vuelto una tendencia persistente y en aumento. La sobre educación y la sobre
calificación conviven con la subducción y la sub calificación, y cada vez más con la obsolescencia de
calificaciones que provoca el desempleo a largo plazo”, ha señalado la OIT.

Rigideces del mercado laboral

Una tercera causa importante del desempleo juvenil elevado son las rigideces del mercado laboral, como
los mercados laborales sumamente regulados con fuertes impuestos al trabajo o los salarios mínimos
elevados. En Sudáfrica, por ejemplo, que padece una de las tasas más altas de desempleo juvenil de África
subsahariana, las empresas sistemáticamente califican de agobiantes las leyes laborales de su país y su
cumplimiento, de gravoso. Un proyecto de investigación del Laboratorio de Acción contra la Pobreza del
Instituto Tecnológico de Massachusetts sugiere que, objetivamente, las leyes laborales de ese país pueden
no ser más engorrosas que las de otros paises con un nivel similar de ingreso. Sin embargo, esa percepción
por si sola disuade a las empresas de contratar empleados nuevos, sobre todo aquellos con perfiles “más
riesgosos”, lo que incluye a los trabajadores más jóvenes o menos experimentados. Una rigidez del mercado
laboral que golpea desproporcionadamente a los jóvenes es su empleo en puestos por periodos cortos,
temporales o inestables, lo cual sucede en las economías en desarrollo —donde se encuentra la mayoría de
la población joven mundial—, a falta de empleos estables de calidad. Y en Europa, hay tres veces más
jóvenes en puestos temporales que trabajadores adultos. En los paises europeos afectados por la crisis, la
diferencia es aún mayor. Con frecuencia, esos contratos se diseñan para darle a quien busca empleo por lo
menos una oportunidad de trabajar. Pero estos contratos también pueden tener el efecto perverso y no
buscado de condenar a los trabajadores a idénticos empleos temporales mal pagados y con pocas
oportunidades de capacitación o progreso profesional. Esa rigidez deriva de la disparidad entre los
trabajadores con contratos permanentes y plenos beneficios —en general, mayores— y los trabajadores
temporales con poca o nula protección.

Tuduri, la joven española, finalmente consiguió empleo a través de una agencia: un puesto temporal a
tiempo parcial en uno de los museos de primera categoría de Barcelona, pero con turnos irregulares y no
garantizados. Si bien ese empleo le da la oportunidad de aplicar sus conocimientos de idiomas y de conocer
gente de todo el mundo, ella y sus pares anhelan una mayor estabilidad. “Soy adulta y necesito las
oportunidades que se les dan a los adultos, no que me paseen por donde me necesiten las empresas hasta
que [me dicen] ‘Ya no te necesitamos, puedes irte a tu casa, quizá te llamaremos’”.

En el Reino Unido, esos contratos informales o “sin horas” (es decir, en los que no se especifica el número
de horas laborables) se han convertido en objeto de controversias políticas porque no garantizan un tiempo
mínimo de trabajo y la gente no sabe si va a trabajar o cuando lo hará. Richard Hughes, del YMCA de
Londres, institución que defiende a los jóvenes, sostiene que los contratos “sin horas” son sumamente
problemáticos y da el ejemplo de una joven, Chloe, que decidió renunciar al seguro de desempleo a cambio
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de un contrato “sin horas” para ofrecer cuidados paliativos terminales. Bajo ese contrato, en teoría, puede
trabajar entre cero y 35 horas semanales. Por su volátil salario, no puede pagar el alquiler y debe hospedarse
en casa de amigos. “Es decir que perdió su casa por trabajar”, comenta Hughes.

Adultez postergada
En un contexto de perspectivas laborales malas o inexistentes, muchos jóvenes ven muy limitada su
posibilidad de independizarse, casarse y formar una familia. Sin libertad financiera, muchos debieron volver
a su hogar de origen, donde los mantienen sus padres. Para esta generación bumerán, la adultez se ha
postergado indefinidamente. Esa tendencia solía darse mucho más en paises con malos sistemas de
protección social, pero con el aumento de los déficits nacionales y la reducción de los aportes previsionales,
la práctica se está extendiendo a paises donde, tradicionalmente, la juventud desocupada contaba con
beneficios que amortiguaban la situación, explica Serracant. “Muchos jóvenes ingleses se ven obligados a
recurrir a su familia más que antes. Parece que el modelo español o del sur de Europa está creciendo”,
comenta. Además del estrés y la frustración obvios, el desempleo de larga duración también se ha asociado
a una menor expectativa de vida, mayor probabilidad de ataques cardiacos a edades más avanzadas, y mayor
incidencia de suicidios y enfermedades mentales. Para algunos, la escala del desempleo juvenil y el
desperdicio de capacidad humana constituyen una emergencia social. Con la escasez de oportunidades, en
regiones como África subsahariana, donde hay mucha población juvenil, los jóvenes pueden empezar.

El costo de la capacidad humana desperdiciada se agrava con los ingresos tributarios perdidos, el gasto
elevado en beneficios y la productividad mermada. Otro elemento igualmente preocupante para los
gobiernos es que la falta de oportunidades puede generar inestabilidad política y alimentar la delincuencia
y el conflicto. La primavera árabe de 2011 se vio azuzada, en parte, por el elevado desempleo juvenil en
Oriente Medio y Norte de África.

En lugar de resignarse a unas perspectivas sombrías, muchos jóvenes parten rumbo a otros horizontes. La
búsqueda de una vida mejor en lugares remotos es tan antigua como la humanidad. La ONU estima que
uno de cada ocho migrantes tiene entre 15 y 24 años de edad. Desde la desaceleración mundial, los paises
más golpeados de la zona del euro sufrieron un éxodo estable de jóvenes hacia otras partes de Europa: una
pérdida de capacidades valiosas y la partida de algunos de los miembros más brillantes, calificados y
motivados de la población. En una Europa sin fronteras, es difícil determinar las cifras con exactitud, pues
gran parte de esos viajes quedan indocumentados. A las filas de jóvenes españoles que parten al exterior se
les unen cientos de miles de migrantes que vuelven a sus paises de origen, en una inversión del recorrido
que incremento la población de España durante una década. Hace 13 años, cuando Rivera emigro de
Ecuador junto a su familia, España era una luz de esperanza que atraía a muchos latinoamericanos. Hoy
Rivera evalúa volver a la región, esta vez con su novia española, Elizabet de Miguel Rodriguez, de 19 años
de edad, que también busca trabajo. “Si no consigo empleo, intentare en otra parte, ya que aquí no puedo
aspirar a mucho”, comenta de Miguel. Y Rivera agrega: “Soy pesimista. Con las cosas como están, tiene
que ocurrir algo drástico para que la situación cambie. Dudo mucho que volvamos a lo que éramos antes,
felices”.

Hyun-Sung Khang es Redactora Principal Fondo Monetario Internacional.

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Anexo No.6 Artículo para análisis

En Busca de la Calidad
Por sí solo, un mayor crecimiento no mejorará las condiciones sociales

TRANSFORMAR un crecimiento sólido en mejores condiciones de vida es el santo grial para los
formuladores de políticas en las economías en desarrollo (muchas de las cuales han experimentado un
robusto crecimiento económico en la última década). Sin embargo, la pobreza, la desigualdad y los
indicadores de desempleo continúan siendo obstinadamente altos en muchos países.La calidad del
crecimiento es tan importante como su nivel, y tal vez incluso más. Un alto crecimiento por sí solo no
mejora los resultados sociales. Hay un creciente consenso en torno a la idea de que el crecimiento inclusivo
(aquel que beneficia a todos los miembros de la sociedad) es un importante elemento del denominado “buen
crecimiento”.

El denominador común del crecimiento inclusivo es su calidad, lo que puede tener significados diversos
para diferentes personas. Al igual que ocurre con la belleza, la calidad del crecimiento varía según quien la
contemple. La reciente historia económica y política ha mostrado que un alto crecimiento no
necesariamente culmina en mejores resultados sociales. Asimismo, buenos resultados sociales sin un
crecimiento sólido resultan insostenibles (Berg, Ostry y Zettelmeyer, 2012). El buen crecimiento en las
economías en desarrollo debe promover las principales metas de toda política de desarrollo: mejores
condiciones de vida, menor pobreza y una reducción de la desigualdad. Una creciente literatura señala que
los paises con crecimiento elevado, duradero y que incorporan el aspecto social tienen más probabilidades
de mejorar las condiciones de vida y reducir la pobreza más rápidamente (véanse, por ejemplo, Dollar y
Kraay, 2002; y Sala-i-Martin, 2006). Así, el buen crecimiento debe asegurar la inclusión de segmentos de
la población que se encuentran en la periferia del proceso. La redistribución de los frutos del crecimiento
es menos importante que asegurar que el crecimiento tenga una base amplia y propicie mejores resultados
sociales.

La medida de la calidad
Pese al consenso entre los economistas respecto de
que por sí solo el crecimiento no culmina en mejores
resultados sociales (Ianchovichina y Gable, 2012),
aun no se cuenta con una definición rigurosa —o
cuantificación formal— del crecimiento de calidad.
En un artículo reciente (Mlachila, Tapsoba y
Tapsoba, 2014), desarrollamos un índice de calidad
del crecimiento (ICC) que incorpora tanto la
naturaleza del crecimiento como su dimensión
social. Nuestra premisa es que no todo crecimiento
genera resultados sociales favorables. El modo en
que se produce el crecimiento es esencial para su
sustentabilidad y su capacidad de crear trabajos
decentes, para mejorar las condiciones de vida y
reducir la pobreza. Con nuestro diseño del ICC
 39

apuntamos a incorporar estas características multidimensionales del crecimiento centrándonos en su

naturaleza y los resultados sociales deseados. El ICC es un índice compuesto de diseño simple y
transparente. El índice es el resultado de la agregación de dos elementos básicos: la naturaleza intrínseca
del crecimiento (su fortaleza, estabilidad, diversificación y orientación hacia el exterior) y la dimensión
social, que representa los resultados sociales en que se desea culmine el crecimiento (véase grafico 1).

Un crecimiento fuerte, diversificado y basado en el fomento de las exportaciones es necesario para limitar
la pobreza (Dollar y Kraay, 2002). El crecimiento inestable empeora la pobreza y socava la igualdad porque
la erosión de las aptitudes de los pobres durante las épocas difíciles no es remediada cuando la economía
deja atrás una crisis (Ames et al., 2001). El crecimiento diversificado reduce la variabilidad del desempeño
económico (Papageorgiou y Spatafora, 2012), lo que ayuda a reducir la pobreza. Y es más probable que el
crecimiento orientado a las exportaciones aumente la productividad, incluso por medio del “aprender
haciendo”, la importación de tecnologías de avanzada, la transferencia de conocimiento, la disciplina del
mercado mundial, la competencia y la inversión extranjera directa (Diao, Rattso y Stokke, 2006). Tal
orientación del crecimiento hacia el exterior también puede aumentar la vulnerabilidad de un país a
fluctuaciones en el contexto externo, pero el ICC aborda esta inquietud en cierta medida teniendo en cuenta
la volatilidad del crecimiento. Además, una vida larga y
saludable —junto con el acceso a una buena
educación— es un indicador importante y generalmente
aceptado de reducción de la pobreza (Sen, 2003). El ICC
omite otras variables clave de inclusión, tales como
empleo, desigualdad y factores ambientales, debido a
limitaciones de datos. El índice va de 0 a 1 —donde 1 es
la más alta calificación de buen crecimiento— y abarca
a más de 90 economías en desarrollo en el periodo 1990–
2011. ¿Que nuevos elementos incorpora el índice? . Es
solo un retoque del muy conocido Índice de Desarrollo
Humano (IDH) de las Naciones Unidas (PNUD, 1990)
o de otros indicadores de bienestar? En absoluto:
presenta diferencias notables. El ICC va más allá de los
niveles de ingresos y se concentra en la naturaleza
misma del crecimiento. El IDH se basa principalmente
en el ingreso, y se sustenta en el nivel de ingreso per cápita en determinado año. Podría argumentarse que
el IDH representa milenios de crecimiento acumulado (el nivel de ingresos en una fecha dada es la
sumatoria de episodios de crecimiento).

La ventaja del ICC es su capacidad para evaluar la calidad de episodios específicos de crecimiento dentro
y a través de paises. Esta característica permite a los formuladores de políticas saber si su estrategia de
crecimiento está generando buenos resultados. Además, el ICC puede identificar el crecimiento y los
resultados sociales atribuibles a políticas actuales o recientes. El ICC también difiere del recientemente
desarrollado Índice de Progreso Social (Stern et al., 2014). Este se centra, en mayor medida que el IDH, en
aspectos relacionados con la dimensión social del ICC, pero no tiene en cuenta los elementos fundamentales
del crecimiento que se encuentran en el núcleo del ICC.
 40

Conclusiones del ICC

Varios temas importantes se ponen de manifiesto en nuestra investigación empírica del ICC. La calidad del
crecimiento ha mejorado durante las últimas dos décadas (véase grafico 2), gracias a la confluencia de una
serie de factores, que incluyen la moderación mundial de los shocks externos (como las fluctuaciones en
los términos de intercambio), la implementación de políticas macroeconómicas en general sólidas y un
movimiento gradual hacia un gasto público más favorable a la dimensión social. Estos factores han
contribuido a elevar el crecimiento, reducir su volatilidad, mejorar su composición e intensificar su
potencial para generar mejores resultados sociales. Además, la convergencia de la calidad del crecimiento
entre paises es relativamente lenta. Es decir, quienes tienen un menor desempeño tienden a alcanzar a los
adelantados, pero esto requiere tiempo. Esto se ajusta a la tradicional hipótesis de convergencia presente en
la literatura sobre el crecimiento.

En otras palabras, una vez que la calidad del crecimiento de un país es elevada, continuar mejorándola se
vuelve cada vez más difícil (así como hay límites biológicos al mejoramiento de la expectativa de vida). En
cambio, los paises con un ICC bajo tienden a mejorar la calidad de su crecimiento a un ritmo relativamente
más rápido. Las mejoras duraderas en los resultados sociales requieren un crecimiento de alta calidad
sostenido durante un largo período (entre 30 a 40
años). Países como China y Malasia han tenido
grandes avances en esta materia, si bien las redes de
protección social aún no han sido plenamente
desarrolladas. Unos cuantos paises africanos, como
Tanzania y Zambia, han logrado mejoras notables en
la calidad del crecimiento, pero deben mantener este
ímpetu a través del tiempo. Hay gran variación a través
de los paises en cuanto a niveles de ingreso y regiones
(véase grafico 3). Como es de esperar, los paises de
ingreso mediano alto obtienen las calificaciones más
elevadas, seguidos por los paises de ingreso mediano
bajo y los de bajo ingreso. Tampoco es ninguna
sorpresa que los Estados frágiles se enfrenten a
impedimentos estructurales a la calidad del
crecimiento y tiendan a quedar rezagados. Desde una
perspectiva regional, América Latina, Europa central y
oriental, así como Asia y el Pacifico sobresalen por su
mejor desempeño en el ICC, principalmente debido a
la significativa mejora en el componente social del
índice. América Latina tuvo un comienzo flojo, con
elevada pobreza y desigualdad de ingresos a principios
de la década de los noventa, y el desempeño de Europa
central y oriental en el ICC conto con el impulso
brindado por el sólido progreso social después de la
transición a economías de mercado en la región.

Un crecimiento sólido, primordialmente orientado a

las exportaciones, que generó aumentos sustanciales
en la productividad mediante la transferencia de
 41

tecnología e innovación fue el principal motor en Asia y el Pacifico. Detrás del grupo de vanguardia
encontramos a la región de Oriente Medio y Norte de África, que se ve beneficiada por una mejora en la
dimensión social, conjuntamente con un crecimiento relativamente fuerte. Los paises de África
subsahariana se ubican en el último lugar pese al robusto crecimiento experimentado recientemente, que
aún no se ha traducido en mejores resultados sociales.

Los modelos empíricos señalan que hay un margen considerable para que los formuladores de políticas
incrementen la calidad del crecimiento (véase gráfico 4), por medio de la mejora de la estabilidad
macroeconómica y política, la calidad institucional, un gasto público que contribuya a reducir la pobreza y
el desarrollo financiero. Y, por cierto, un contexto externo más favorable también ayuda.

El aumento de los recursos públicos destinados a sectores sociales tales como salud y educación ayudan a
fortalecer el capital humano, lo que no solo aumenta la productividad de la economía como un todo, sino
también abre las puertas a la igualdad de oportunidades para que las personas recojan los frutos de un mayor
crecimiento. El mayor desarrollo financiero —que facilita el acceso al crédito— ayuda a liberar el potencial
de creación de riqueza y puestos de trabajo del sector privado. Y las condiciones externas, en especial la
inversión extranjera directa, cubren la insuficiencia de ahorro interno para inversión interna y aceleran la
transferencia de tecnología y conocimiento.

Espacio para mejorar

Si bien el ICC contribuye al análisis actual del crecimiento desigual, este índice puede ser mejorado. Tiene
el potencial de convertirse en una herramienta oportuna y eficaz en función del costo que permita a
formuladores de políticas verificar el progreso del crecimiento inclusivo. Pero, como ocurre con todos los
índices, solo es bueno en la medida en que lo sean los datos básicos. La calidad de los datos sociales es
particularmente pobre e irregular, de modo que nos vimos obligados a efectuar algunas interpolaciones y
emplear promedios quinquenales en nuestros cálculos. Sería posible mejorar el índice mediante la inclusión
de mediciones de desigualdad y variables del mercado laboral.

Por último, pero no menos importante, una advertencia: el ICC no aborda la sostenibilidad a largo plazo.
En pocas palabras, el índice no puede prever si las políticas actuales de un país —que pueden mejorar la
calidad del crecimiento hoy— provocarán un desastre económico o ambiental a largo plazo. Por ejemplo,
un país puede mejorar la calidad de su crecimiento agotando rápidamente sus recursos naturales o
contrayendo deuda pública. El ICC es una herramienta útil en la búsqueda de una mejor medición de la
calidad del crecimiento, y podría ayudar a orientar una estrategia para un crecimiento exitoso en el mundo
en desarrollo.

Los autores:
Montfort Mlachila es Asesor en el Departamento de África del FMI, y René Tapsoba y Sampawende Tapsoba son Economistas
del Departamento de Finanzas Públicas del FMI.
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Anexo No. 7. Información conceptual

¿CÓMO FUNCIONA LA POLÍTICA FISCAL?

Para influir en la economía, las autoridades cuentan con dos herramientas principales: la política
monetaria y la política fiscal. Los bancos centrales dirigen la actividad de manera indirecta al
influir en la oferta monetaria mediante ajustes de las tasas de interés, los encajes bancarios y la
venta de títulos públicos y divisas; los gobiernos influyen en la economía modificando el nivel y
los tipos de impuestos, la medida y la composición del gasto, y el grado y la forma de
endeudamiento.

Los gobiernos influyen directa e indirectamente en la forma en que se usan los recursos en la
economía, como lo muestra la ecuación básica de la contabilidad del ingreso nacional:

PIB = C + I + G + XN.

A la izquierda figura el producto interno bruto (PIB), el valor de todos los bienes y servicios finales
de la economía. A la derecha figuran las fuentes del gasto o la demanda agregada: consumo
privado (C), inversión privada (I), bienes y servicios adquiridos por el gobierno (G) y
exportaciones menos importaciones (exportaciones netas, XN).

Los gobiernos afectan la actividad económica (PIB), controlando directamente la variable G e

influyendo en C, I y XN indirectamente, mediante modificaciones de impuestos, transferencias y
gastos.

Es expansiva o “laxa” una política fiscal que aumenta directamente la demanda agregada
mediante un aumento del gasto público, mientras que aquella que reduce la demanda mediante
un menor gasto suele considerarse contractiva o “restrictiva”.

Además de la provisión de bienes y servicios, los objetivos de la política fiscal varían. A corto
plazo, los gobiernos pueden apuntar a la estabilización macroeconómica, por ejemplo,
estimulando una economía debilitada, combatiendo un alza de la inflación o reduciendo las
vulnerabilidades externas. A más largo plazo, el objetivo puede ser fomentar el crecimiento
sostenible o reducir la pobreza con medidas por el lado de la oferta para mejorar la infraestructura
o la educación. La importancia relativa de estos objetivos difiere según las circunstancias de cada
país. A corto plazo, las prioridades pueden reflejar el ciclo económico o la respuesta a un desastre
natural, y a más largo plazo, el nivel de desarrollo, los aspectos demográficos o la dotación de
recursos. A fin de reducir la pobreza, un país de bajo ingreso podría inclinar el gasto hacia la
atención primaria de la salud, mientras que en una economía avanzada se podría reformar el
régimen jubilatorio para atender los crecientes costos a largo plazo resultantes del
envejecimiento poblacional.
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Respuesta ante las crisis

La crisis financiera internacional que inicio en 2008 ha tenido un impacto negativo en las
economías de todo el mundo, ya que las dificultades del sector financiero y el debilitamiento de
la confianza afectaron el consumo privado, la inversión y el comercio internacional (recuérdese
la ecuación de la contabilidad del ingreso nacional). Los gobiernos respondieron procurando
impulsar la actividad a través de dos canales: los estabilizadores automáticos y el estímulo
fiscal mediante nuevo gasto discrecional o rebajas impositivas. Los estabilizadores se activan al
variar el nivel de ingresos tributarios y de gasto y no dependen de medidas específicas, sino que
funcionan en relación con el ciclo económico.

Cuando el producto se desacelera o cae, la recaudación impositiva decrece porque caen las
utilidades de las empresas y los ingresos de los contribuyentes. Las prestaciones por
desempleo y otros gastos sociales también aumentan durante una contracción económica.
Estas variaciones cíclicas hacen que la política fiscal sea automáticamente expansiva durante
la retracción y contractiva durante la fase alcista.

Los estabilizadores automáticos dependen del tamaño del Estado y tienden a ser mayores en las
economías avanzadas. Si son mayores, quizá sea menor la necesidad de estímulo —rebajas
impositivas, subvenciones o programas de obras públicas— porque los dos enfoques contribuyen
a suavizar los efectos de una contracción. En la crisis actual, los países que tienen
estabilizadores más importantes han recurrido menos a medidas discrecionales. Además, los
estabilizadores automáticos no están sujetos a demoras de implementación y su impacto se
suprime automáticamente al mejorar la situación. En cambio, el estímulo fiscal puede ser difícil
de diseñar e implementar con eficacia y de revertir cuando las circunstancias mejoran. En
muchos países de bajo ingreso y de mercados emergentes, no obstante, los estabilizadores son
relativamente débiles debido a las limitaciones institucionales y la estrechez de la base tributaria.
El tipo de respuesta depende en definitiva del espacio fiscal con que cuente el gobierno para
emprender nuevas iniciativas de gasto o rebajas impositivas, es decir, su acceso a financiamiento
adicional a un costo razonable o su capacidad de reformular las actuales prioridades de gasto.
Algunos gobiernos no están en condiciones de dar estímulo fiscal porque sus potenciales
acreedores creen que un mayor gasto y endeudamiento generaría una presión excesiva sobre la
inflación, las reservas de divisas o el tipo de cambio, o que restaría demasiados recursos al sector
privado local (efecto de desplazamiento), demorando así la recuperación. En otros casos,
restricciones de financiamiento más severas han obligado a los gobiernos a recortar el gasto al
caer los ingresos (funcionamiento de los estabilizadores). En los países que tienen altos niveles
de inflación o déficits en cuenta corriente, el estímulo fiscal podría resultar ineficaz, e incluso
desaconsejable.

Calibrar la respuesta, el papel de los multiplicadores

Es importante considerar el tamaño, oportunidad, composición y duración del estímulo. Las

autoridades procuran adaptar el tamaño del estímulo a sus estimaciones de la brecha del
producto, es decir, la diferencia entre el producto esperado y el nivel que este alcanzaría si la
economía funcionara a plena capacidad. La eficacia del estímulo en términos de producto se
 44

mide por el multiplicador. Este tiende a ser mayor si hay menos “filtraciones” (por ejemplo, si solo
una pequeña parte del estímulo se ahorra o se gasta en importaciones), las condiciones
monetarias son acomodaticias (las tasas de interés no suben como consecuencia de la
expansión fiscal) y la posición fiscal del país después del estímulo se considera sostenible. Los
multiplicadores pueden ser pequeños o incluso negativos si la expansión genera dudas acerca
de la sostenibilidad futura, en cuyo caso el sector privado tendería a contrarrestar la intervención
estatal aumentando el ahorro o incluso girando fondos al extranjero, en vez de invertir o consumir.
Los multiplicadores también suelen ser mayores en el caso de las medidas de gasto que en el
de las rebajas impositivas o transferencias y en los países más grandes, debido a que hay menos
filtraciones. En cuanto a la oportunidad, a menudo lleva tiempo implementar las medidas de gasto
y quizá ya no se las necesite una vez establecidas. No obstante, esta limitación no sería tan
grave si se prevé que la contracción económica será prolongada, como sucede en la crisis actual.
Por todo ello, las medidas de estímulo deben ser oportunas, focalizadas y temporales, y se las
debe revertir una vez que la situación mejore. También es posible ampliar la capacidad de
respuesta y el alcance de los estabilizadores, por ejemplo, mediante un régimen tributario más
progresivo con tasas más altas para los hogares de ingresos altos que para los de menores
ingresos. Los pagos de transferencias también pueden vincularse expresamente a las
condiciones económicas (por ejemplo, a la tasa de desempleo u otros indicadores del mercado
de trabajo).

En algunos países, las reglas fiscales tienen por objeto limitar el aumento del gasto en épocas
de bonanza, cuando crecen mucho los ingresos, particularmente los generados por los recursos
naturales. En otros casos, los mecanismos formales de revisión o caducidad de los programas
garantizan que las nuevas iniciativas no seguirán vigentes una vez cumplido su propósito inicial.
Por último, los marcos fiscales de mediano plazo que contemplan una cobertura y evaluación
integral de ingresos, gastos, activos, pasivos y riesgos permiten una mejor formulación de
políticas durante todo el ciclo económico.

Grandes déficits y deuda pública creciente

La respuesta fiscal ante la crisis ha provocado un fuerte aumento de los déficits fiscales y los
coeficientes de la deuda pública en relación con el PIB.

El respaldo y las garantías otorgados a los sectores financiero e industrial generan más motivos
de preocupación. Muchos países pueden permitirse contraer un déficit fiscal moderado por
períodos prolongados, estando los mercados financieros internos e internacionales y los socios
internacionales y bilaterales convencidos de su capacidad de cumplir sus obligaciones presentes
y futuras. Un déficit que crezca excesivamente o dure demasiado puede, sin embargo, socavar
esa confianza.

Consciente de esos riesgos en la coyuntura actual, el Fondo Monetario Internacional (FMI) insta
a los gobiernos a adoptar una estrategia cuádruple de política fiscal para garantizar la solvencia:

• El estímulo no debe tener efectos permanentes en los déficits.

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• Los marcos fiscales de mediano plazo deben incluir el compromiso de hacer una corrección
fiscal una vez que la situación mejore.
• Deben identificarse e implementarse reformas estructurales para reforzar el crecimiento, y
• Los países que enfrentan presiones demográficas a mediano y largo plazo deben
comprometerse firmemente a aplicar estrategias claras para reformar sus sistemas de salud
y de pensiones.

Departamento de Finanzas Públicas del FMI.

Anexo No.8 Artículo para análisis

Utilizar la política fiscal para estimular el crecimiento

Un postulado macroeconómico básico es que la política fiscal puede ayudar a estimular la

demanda agregada y reactivar una economía estancada. Por otro lado, son cada vez más los
estudios, sobre países industriales principalmente, que indican que en determinadas
circunstancias no se puede aplicar una política fiscal expansiva para sacar a una economía de
la recesión. Concretamente, si los niveles de deuda pública ya son altos, el incremento del déficit
presupuestario puede dar lugar a un descenso de la inversión y el consumo privados, anulando
el efecto de un aumento del gasto público o de una reducción de impuestos en la demanda
agregada.

De hecho, varios estudios de países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo

Económicos (OCDE) indican que la reducción del déficit fiscal puede acelerar el crecimiento
cuando la deuda pública es alta e insostenible. La reducción del endeudamiento público para
financiar el gasto mediante déficit suele presionar a la baja las tasas de interés, alentando por
ende la inversión. Además, al reducirse el déficit, el sector privado ajusta a la baja sus
estimaciones de la deuda tributaria corriente y futura, lo cual representa otro estímulo para la
inversión y el consumo. Los estudios también indican que la forma en que se reduce el déficit es
importante. Los ajustes fiscales que se basan principalmente en el recorte de las subvenciones,
las transferencias (las pensiones, por ejemplo) y las remuneraciones del sector público suelen
ser más duraderos y pueden tener efectos expansivos, mientras que los que se logran elevando
los impuestos y reduciendo el gasto público suelen ser contractivos e insostenibles. Hay que
analizar más a fondo hasta qué punto estas inquietudes son relevantes para los países en
desarrollo, sobre todo los de bajo ingreso. Cabe preguntarse, por ejemplo, si estos resultados
significan que los déficits presupuestarios más bajos son buenos para el crecimiento, o si los
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países de bajo ingreso deberían recortar el gasto público, que por lo general representa un
porcentaje relativamente bajo del PIB. Estos temas han cobrado interés últimamente al
argumentarse que las medidas fiscales de los programas respaldados por el FMI son
demasiado restrictivas y obligan a los países de bajo ingreso a renunciar al crecimiento
en aras de la austeridad fiscal. No es fácil dar respuesta a estos interrogantes, dados la
complejidad de los cauces a través de los cuales la política fiscal afecta al crecimiento y el hecho
de que en la ecuación también intervienen otros factores, en particular las políticas
macroeconómicas y la calidad de la gestión de gobierno.

Las finanzas públicas y el crecimiento

De acuerdo con un estudio sobre la influencia de la política fiscal en el crecimiento económico,

el impacto de los ajustes fiscales y sus canales a transmisión, realizado para 39 países de bajos
ingresos, se concluyó que, en promedio, el ajuste fiscal no fue un obstáculo para el
crecimiento. Una mejora del saldo fiscal de 1 punto porcentual del PIB influyó de forma notable
y positiva en la tasa de crecimiento del PIB, que aumentó al menos 0.25 puntos porcentuales. La
composición del gasto es clave. El aumento de los sueldos y salarios del sector público repercute
negativamente en el crecimiento, mientras que el gasto en otros bienes y servicios y proyectos
de inversión tiende a elevar la tasa de crecimiento. Los ajustes fiscales prudentes basados en la
reasignación del gasto público hacia fines más productivos y en la reducción de los déficits
presupuestarios permiten aumentar el crecimiento en países con un entorno macroeconómico
desfavorable.

La forma en que se financian los déficits también es importante. En este estudio, el financiamiento
interno tendía a obstaculizar el crecimiento. Un aumento de dicho financiamiento en 1 punto
porcentual del PIB se traducía en un descenso de la tasa de crecimiento per cápita de un tercio
de punto porcentual. Si se recurría al financiamiento externo (en su mayoría de carácter
concesionario) el efecto estimado era menor y podría compensarse canalizando el gasto hacia
proyectos de inversión financiados con recursos externos. Sin embargo, esto no se cumplió en
todos los países de la muestra, sobre todo en los que ya habían alcanzado un mínimo de
estabilidad macroeconómica (incluida una tasa de inflación baja). Por ejemplo, no se observó
ninguna relación positiva entre el ajuste fiscal y el crecimiento en países como Benin, Gambia,
Lesotho, la ex República Yugoslava de Macedonia, Senegal o Tanzania, que registraron sin
excepción déficit fiscales (después de tener en cuenta las donaciones) de menos del 2.5% del
PIB en los años noventa. En dichos países, el aumento de ciertos gastos no salariales-
operaciones, mantenimiento e inversión pública- era compatible con un mayor crecimiento y, lo
que es más importante, el financiamiento interno del déficit no frenó el crecimiento económico, a
diferencia de los países que aún no habían logrado la estabilización macroeconómica.

El ajuste fiscal: Cuanto más duradero, mejor

Cuanto más persistente sea el saneamiento de las finanzas públicas, más positivos serán sus
efectos sobre el crecimiento. En general, los ajustes más duraderos contribuyen a afianzar la
estabilidad macroeconómica en la medida en que los inversionistas se sienten más tranquilos
porque no se elevarán los impuestos ni las tasas de interés para financiar futuros desequilibrios
fiscales. En cambio, es menos probable que un ajuste pasajero genere crecimiento, porque
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denota que la mejora inicial de las finanzas públicas no puede mantenerse y podría revertirse a
mediano plazo. Por lo tanto, para averiguar cómo influye el ajuste fiscal en el crecimiento, es
esencial entender qué es lo que lo hace persistente. A tal efecto, nos propusimos estimar la
duración de los episodios de ajuste fiscal, es decir, períodos en los que el déficit fiscal se redujo
anualmente por lo menos en un 1,5% del PIB. Se observó que la mayoría de los episodios apenas
duró un año, y solo una cuarta parte más de dos años. La brevedad del ajuste fiscal en la mayoría
de los casos tuvo consecuencias desafortunadas para la viabilidad fiscal y el crecimiento
económico. Cuanto más intenso es el desplazamiento del gasto público a favor de la inversión
de capital en detrimento del gasto corriente, más duradero es el ajuste fiscal. El ajuste tiende a
ser más transitorio cuando suben los sueldos y salarios y aumentan las transferencias y las
subvenciones, y sucede lo contrario cuando el gasto se reorienta hacia los desembolsos de
capital.

Otro elemento importante es la magnitud del ajuste. En concreto, los países con mayores
reducciones acumuladas del déficit muestran una mayor propensión a perseverar en el proceso.
Se observan pocos síntomas de “fatiga del ajuste” quizá porque un ajuste de mayor magnitud
evidencia el compromiso de las autoridades con la continuidad del proceso. También influye la
situación de partida. Los países en donde era menos favorable —es decir, en los que el ajuste
fiscal era más necesario— fueron, en general, los menos capaces de mantener el proceso.
Asimismo, observamos que los países con un historial de fracasos suelen interrumpir el ajuste
con más frecuencia que los países con mejores antecedentes de reducción sostenida del déficit.
Ello se debe a que normalmente se tarda en lograr la credibilidad y el respaldo necesarios para
la política fiscal. Por último, la interrupción de los ajustes también es más frecuente en los países
con crecimiento más lento, lo que demuestra lo difícil que resulta mantener el saneamiento de
las finanzas públicas en una economía vacilante.

Los gobiernos que afianzaron el ajuste fiscal fortaleciendo las medidas de recaudación de
ingresos en general interrumpieron menos los procesos de ajuste. Este dato contrasta con los de
países de la OCDE, en donde los ajustes que se basan en aumentos de los ingresos tributarios
tuvieron menos éxito. No obstante, en nuestra muestra, los países de bajo ingreso que aceleraron
la recaudación —ya sea mejorando la administración tributaria, eliminando las exenciones,
combatiendo la evasión o elevando la tasa impositiva— registraron reducciones del déficit más
persistentes.

Cauces de transmisión

La estimación de los efectos directos e indirectos de las reducciones del déficit fiscal en el
crecimiento indica que en los países de bajo ingreso estos canales difieren, en muchos aspectos,
de los que funcionan en los países desarrollados.
En los países de bajo ingreso, el ajuste fiscal da lugar a tasas más altas de crecimiento, sobre
todo, a través de los aumentos de la productividad de los factores. Al igual que en los países de
la OCDE, en los países de bajo ingreso también suele estimular la inversión privada, pero por
otros motivos:

• El principal cauce de transmisión del estímulo del ajuste fiscal al crecimiento es la

productividad de los factores. Cuando los fondos públicos no se utilizan de forma eficiente y
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la productividad del sector público es baja, mejorando la composición del gasto se puede
incentivar el crecimiento.

• Los países de bajo ingreso dependen mucho de la asistencia externa en condiciones

concesionarias para financiar el déficit, lo que significa que la inversión privada reacciona en
menor medida a la evolución de las tasas de interés. El ajuste fiscal puede fomentar la
inversión privada al reducir el tamaño del sector público cuando la gestión de gobierno no es
buena y socava la capacidad de las autoridades para proporcionar servicios públicos de
manera eficiente.

• En los países de la muestra, el ajuste fiscal tiene un efecto indirecto en la inversión privada
(y, por consiguiente, en el crecimiento) porque desacelera la inflación en los casos en que
ésta supera el 20% anual.

Conclusión y repercusiones para las políticas

• Nuestros estudios demuestran que, para fomentar el crecimiento, la política fiscal tiene que
adaptarse a la situación propia de cada país. No es conveniente aplicar una estrategia
uniforme en virtud de la cual se aconseje a todos los países reducir el déficit
independientemente de las circunstancias. En la práctica, el FMI al asesorar en materia de
política fiscal sí reconoce las situaciones diversas de los diferentes países, como lo confirma
un estudio reciente de la Oficina de Evaluación Independiente sobre el ajuste fiscal en los
programas respaldados por el FMI. Si bien la política fiscal no funciona igual en los países
desarrollados que en los países de bajo ingreso, en estos últimos también es posible estimular
el crecimiento mediante el ajuste fiscal. Dado que, en los países del estudio, una reducción
de 1 punto porcentual en la razón déficit fiscal/PIB generó un aumento medio del crecimiento
per cápita de al menos 0,25 puntos porcentuales, es posible que una reducción del déficit
medio en los países de bajo ingreso, de alrededor del 4% del PIB al 2% del PIB, estimule el
crecimiento per cápita entre 0,5 y 1 punto porcentual al año en países vulnerables desde el
punto de vista fiscal.

• La composición del gasto también es un factor importante para incentivar el crecimiento

económico: los ajustes fiscales que reducen el gasto improductivo y protegen la inversión
pública han demostrado ser más sostenibles y tienen más probabilidades de acelerar el
crecimiento. Otro factor clave es cómo se financia el déficit. El estudio revela que los ajustes
basados en la reducción del financiamiento interno tuvieron un efecto en el crecimiento
aproximadamente una vez y media más intenso que los ajustes en los que se reducían el
financiamiento interno y el externo. Sin embargo, los países de bajo ingreso que ya gozan de
estabilidad macroeconómica pueden permitirse incrementar algunos gastos corrientes,
siempre y cuando tengan acceso a financiamiento concesionario y los recursos se destinen
a fines productivos, como la infraestructura y la lucha contra la pobreza.

• Por último, dado el impacto de la gestión de gobierno en la productividad y la importancia de

incrementar la productividad total de los factores para fomentar el crecimiento económico, las
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reformas institucionales que facilitan la buena gestión de gobierno son cruciales para lograr
un crecimiento sostenido.

• Las políticas fiscales y macroeconómicas prudentes pueden ayudar a mejorar dicha gestión,
pero la reforma del gasto ha de hacerse en una secuencia adecuada para garantizar que las
políticas coadyuven a un crecimiento más rápido. Por ejemplo, las reformas de la función
pública que incluyen una descompresión de la escala salarial para atraer a empleados más
calificados podrían ser demasiado costosa para países con abultados desequilibrios fiscales,
pero las consecuencias pueden ser positivas una vez que el país haya alcanzado una
situación fiscal sólida.

AUTORES:
Emanuele Baldacci, Benedict Clements y Sanjeev Gupta, Departamento de Finanzas Públicas del FMI.