ESPECIALIZACIÓN EN

COOPERACIÓN, FINANCIACIÓN Y ACCIÓN

EXTERIOR DE LOS GOBIERNOS LOCALES

Módulo 2:

La acción exterior de los gobiernos locales

Profesor: Eugene Zapata Garesché

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Lección N° 3: ¿Cooperación o internacionalización?: transformación de las

modalidades y las tendencias1

I. CONTEXTO

El diálogo y el intercambio entre territorios se ha vuelto una constante a medida que

los procesos de descentralización, globalización y desarrollo se intensifican; a que
tenemos sociedades cada vez más interconectadas y que el desarrollo tecnológico
permite minimizar los tiempos para intercambiar información.

Actualmente, asistimos a un cambio de paradigma en los esquemas de gobernabilidad

local. Sosa López (2012) explica que este cambio definido como una nueva
gobernanza, se sustenta y se legitima en la aplicación generalizada de los principios
de descentralización, participación ciudadana, desregulación, transparencia, eficiencia
y rendición de cuentas.

Esta nueva gobernabilidad tiene resonancia global. En la actualidad ya nadie pone en

duda la importancia de que las autoridades locales participan en la toma de decisiones
de los grandes temas globales. Asuntos como el cambio climático, la seguridad
alimentaria, la salud, el desarrollo incluyente, entre otros, son temas en los que
interactúan los gobiernos locales y nacionales de la mano de organismos
internacionales y otros actores del territorio.

En este contexto, se vuelve cada vez más común que los gobiernos locales tengan
una actividad internacional relevante y que se manifiesta en diversos campos:
cooperación descentralizada, comercio exterior, atracción de inversiones, proyección
del territorio, atención migratoria, entre otros.

La emergencia de los gobiernos locales en la escena internacional es un proceso que

se extiende y se generaliza rápidamente y que parece irreversible. Hoy en día un
gobierno local no puede ejercer sus competencias, prestar los servicios públicos que le
corresponden, promocionar su capacidad productiva, desarrollar el modelo de ciudad
que quiere impulsar, sin entrar en una dinámica de relaciones internacionales.

1 Este texto fue elaborado con base en trabajos previos elaborados en el marco del Observatorio de Cooperación
Descentralizada Unión Europea - América Latina y de la Alianza euro-latinoamericana de cooperación entre ciudades
(Proyecto AL-LAs).

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Sin embargo, con la rápida evolución y emergencia de modalidades en las relaciones

internacionales, los gobiernos locales enfrentan un reto técnico que tiene incidencia en
lo político: planificar y profesionalizar la práctica, sustentada y legitimada con los
actores que interactúan en el territorio.

Por estas razones, la creación de áreas de asuntos internacionales en los gobiernos

locales, sus atribuciones, agendas y actividades debe plantearse de manera
estratégica y con una visión que sea capaz de responder tres preguntas: ¿Por qué, en
qué y cómo internacionalizarse?

II. ¿POR QUÉ INTERNACIONALIZARSE?

La internacionalización de los gobiernos locales ha adquirido fuerza en los últimos

años “como un fenómeno emergente, dinámico y complejo, que está transformando la
práctica de los agentes locales al mismo tiempo que ofrece al mundo nuevas
perspectivas y modelos innovadores para atender los problemas locales.”2 En un
mundo con problemas cada vez más complejos, la acción exterior del gobierno local
se vuelve una necesidad política y técnica.

 Política, porque el refuerzo de la gobernabilidad democrática a escala local es

un nuevo ámbito de trabajo y de intercambio entre ciudades y regiones. Se
trata de fortalecer el espacio público y el acceso y defensa de los derechos
políticos, económicos, sociales y culturales. Se busca la profundización de los
espacios democráticos para generar una gobernabilidad más efectiva, fuerte y
colaborativa.
 Técnica, porque la internacionalización se inserta en nuevas formas de
descentralización de la administración hacia la ciudadanía, de participación de
ésta en la planificación, de gestión y seguimiento de la política pública y de
mayor concertación con los actores del territorio.

Si bien tradicionalmente la acción exterior ha sido competencia exclusiva de los

gobiernos centrales, durante las últimas décadas hay avances significativos que
muestran una progresiva apertura legal e institucional, como se indica en el módulo

2 Observatorio de Cooperación Descentralizada URB-AL http://www.observ-ocd.org/QueEs.asp

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anterior.3 Difícilmente alguien se cuestiona hoy sobre la importancia de que las

ciudades y los gobiernos locales participen de los temas de la agenda mundial que les
afectan. En poco tiempo, quizás tan sólo una década, los alcaldes y autoridades
locales han ganado terreno, legitimidad, espacios, voz e influencia en los debates
mundiales como nunca antes. Hoy, la gestión de riesgos y desastres, la lucha contra el
crimen organizado y la seguridad urbana, la inclusión social, las migraciones, el
desarrollo económico, la innovación tecnológica, entre otros, son temas de la agenda
mundial materia de trabajo de los gobiernos locales.

Tal incursión no se ha dado de forma automática ni ha estado exenta de altibajos. La

práctica se ha diferenciado mucho de región en región y en la actualidad coexisten
naciones en donde las ciudades son muy activas y partícipes de la política exterior,
con otras en donde éstas no tienen ninguna voz ni influencia, ni son consultadas.

Lo cierto es que la tendencia hacia la internacionalización de los gobiernos locales es

clara y se presenta hoy en evolución. Los marcos jurídicos nacionales se están
actualizando y cada día surgen más cursos, seminarios, talleres y diplomados en
respuesta a una creciente demanda para entender y capitalizar esta tendencia. Cada
vez son más las agencias del sistema de Naciones Unidas que conciertan, dialogan e
invitan a alcaldes, autoridades de las ciudades y representantes de las redes de
gobiernos locales a preparar sus programas estratégicos.

Con esta evolución reciente, se presentan por lo menos tres fenómenos simultáneos:

 en primer lugar, un crecimiento exponencial del activismo internacional de los

gobiernos locales;
 en segundo lugar, un cambio de enfoque en su manera de insertarse en el
mundo, ya no sólo como actores de la cooperación (donantes o beneficiarios)
sino como actores de la agenda global en todas sus expresiones;
 y en tercer lugar, un cambio en las modalidades y formas de relacionarse con
el extranjero, cada vez más profesionales, enfocadas a resultados, por
proyectos, a través de redes y en marcos innovadores como la cooperación
Sur-Sur y la internacionalización a través de acciones supra-municipales.

3Algunos de estos cambios, son materia de análisis del cuaderno 1 Marco legal e institucional para la
acción internacional de las ciudades. Diagnóstico y perspectiva euro-latinoamericana, de la Colección de
cuadernos para la internacionalización de las ciudades, publicada en el marco del Proyecto AL-LAs.

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Cambio de enfoque: de relaciones asimétricas a intercambio entre pares

Hasta hace poco tiempo la acción exterior de los gobiernos locales se solía interpretar
sólo en el ámbito de la cooperación al desarrollo. Sin embargo, como consecuencia en
gran medida de recortes de presupuestos para cooperación, los gobiernos locales han
comenzado a poner en valor su especificidad y a darse cuenta de que los problemas
que acontecen a la administración local, a pesar de las diferencias territoriales, son
similares.

En este sentido, los gobiernos locales han iniciado un viraje hacia nuevas formas de
relación basadas en la colaboración, la responsabilidad y el aprendizaje mutuo, la
búsqueda de objetivos comunes, el diálogo, la confianza y la reciprocidad. Así, de los
proyectos de cooperación clásicos o los hermanamientos se ha ido evolucionando
hacia acuerdos bilaterales o multilaterales, dinámicas de trabajo en red, convenios de
colaboración mutua e intercambio de experiencias o hacia la cooperación Sur-Sur.

La acción internacional permite la convivencia de dos enfoques de la cooperación

internacional. En ocasiones, departamentos encargados de la solidaridad internacional
con una visión tradicional, se articulan con departamentos de proyección internacional,
que cuentan con una visión más estratégica de la internacionalización.

Cambio de temáticas: atención a necesidades / fortalecimiento institucional

Aunque de manera precisa las tendencias y temáticas son analizadas en la segunda

lección de este capítulo, es importante señalar que el cambio hacia nuevas temáticas
de la acción internacional ha sido a la vez causa y consecuencia del cambio de
enfoque.

Las relaciones de cooperación descentralizada inicialmente se basaron en objetivos de

lucha contra la pobreza y por lo tanto, en la cobertura de las necesidades básicas de
las poblaciones más vulnerables; es decir, bajo una lógica asistencialista y de la
llamada “ayuda al desarrollo”. Si bien estas dinámicas son aún vigentes,
paulatinamente la acción internacional de los gobiernos locales está transitando hacia
el fortalecimiento de la administración local y el apoyo a las políticas públicas. El
refuerzo a la gobernabilidad democrática tiene como finalidad mejorar la calidad de
vida de la población y favorecer la gobernanza territorial.

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Cambio de modalidades: la atractividad del territorio

Los procesos de descentralización han transferido nuevas responsabilidades y

atribuciones a los gobiernos locales, sin necesariamente fortalecer sus capacidades
para ejercerlas.

El financiamiento local se ha convertido en una de las principales preocupaciones para

asegurar la autonomía y el ejercicio de estas nuevas competencias. Tradicionalmente,
uno de los caminos para paliar dichas deficiencias presupuestales ha sido la captación
de fondos de la cooperación descentralizada mediante la presentación de proyectos.

Por los argumentos anteriormente señalados, esta modalidad progresivamente ha

empezado a perder importancia a favor de otros formatos más acordes con la
proyección del territorio para atraer comercio, inversiones, turismo, conocimiento y
oportunidades financieras hacia la ciudad.

Así, diversas ciudades actualmente llevan a cabo actividades de promoción

económica, de internacionalización o de marketing de ciudad con el objetivo de
generar una mayor “atractividad territorial”.

Otra de las modalidades para fomentar el desarrollo económico suele darse a partir de
alianzas entre ciudades de diferentes regiones para compartir tecnología, innovación o
generar acuerdos comerciales al entorno de un sector productivo local.

La propensión es que cada vez más las ciudades se interesen por ser “atractivas” a
través de un posicionamiento único y diferencial. Es a la vez una apuesta política y con
una visión de largo plazo.

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Tu ciudad: ¿un modelo o una marca?

En los últimos años, las ciudades y gobiernos locales han venido desarrollando
diferentes estrategias para visibilizarse y proyectarse a nivel internacional,
dotándose incluso de una identidad, modelo o marca para ser reconocidas
mundialmente. La intención es pregonar sus atractivos y captar tres nuevos tipos
de capital: visitantes, aunque la atracción de forasteros en Europa comenzara ya
a principios del siglo XX; inversiones; y conocimiento, sea a través de expertos
o de creativos.

Para ello las ciudades necesitan construir una imagen lo más compacta posible y
proyectarla a escala global.

En el proceso de construcción de dicha imagen inciden numerosos factores.

Algunos son innatos: recursos paisajísticos singulares, elementos del patrimonio
cultural, peculiaridades del paisanaje como lo llama Unamuno. Otros son
adquiridos: encargar un hito urbano a un arquitecto reconocido
internacionalmente, engendrar un acontecimiento con visibilidad y capacidad de
proyección, diseñar un logotipo que sintetice los componentes del genio local…

Ejemplos de ciudades claramente posicionadas internacionalmente gracias a esto

abundan: Cannes (cine), Bilbao (museo), Cambridge (educación), Bangalore
(tecnologías de la información), etc.

Otra vía cada vez más empleada para ganar visibilidad es el llamado “marketing
territorial”. Modelo o marca de ciudad que sirve para reconocer o proyectar
internacionalmente a las ciudades.

Al respecto, algunos actores se oponen a este tipo de estrategias argumentando

que la lógica “comercial” no debería aplicar a las ciudades, mientras otros
consideran que la “marca” es indispensable para “vender” a la ciudad.

La imagen de marca funciona hacia el exterior y apela a la emoción tanto como el

modelo de ciudad funciona hacia el interior y apela a la razón. Quizás éste sea el
reto: construir lo uno desde lo otro, conectando marca y modelo, como antídoto
razonable al tan cacareado “fin de la política”.

EXTRACTO DEL 5º Café con AL-LAs: ¿Tu ciudad, un modelo o una marca? Si te
interesa este tema, sigue el debate del Café con #ALLAs http://bit.ly/1p7MeEe

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Otros mecanismos de intercambio

La ampliación de la acción exterior del gobierno local hacia una política pública del
territorio obliga también a las oficinas de Relaciones Internacionales de las ciudades a
plantearse nuevas estrategias más acordes con la gestión relacional y la articulación
territorial, así como la introducción de nuevos instrumentos y temáticas.

Mecanismos de cooperación sur-sur. Más allá del cuestionamiento que sugiere la

cooperación descentralizada Sur-Sur respecto a si se trata de una modalidad que
engendra nuevas lógicas o simplemente se trata de un cambio de orientación
geográfica, la realidad es que muchas de las áreas de asuntos internacionales de las
grandes ciudades de América Latina y Europa apuestan por desarrollar esta nueva
modalidad.

A diferencia de las relaciones tradicionales, aquí el concepto pretende alejarse de la

transferencia de recursos y centrarse en el intercambio de experiencias y de buenas
prácticas, dando paso a un mecanismo de aprendizaje horizontal y a una mayor
apropiación por parte de los actores participantes.

Las prácticas de cooperación Sur-Sur no son del todo nuevas ya que, desde hace
décadas, existen relaciones entre gobiernos locales de la región fuera de sus fronteras
nacionales, especialmente a partir de los procesos de integración regional
(Mercociudades, el Sistema de Integración Centroamericana –SICA- o la Comunidad
Andina –CAN–). La cooperación sur-sur es una expresión de intercambio horizontal y
entre pares, que rompe con la lógica paternalista de cooperación norte-sur.

Intermunicipalidades. Es común asociar a la acción internacional con las ciudades

por sus características económicas, políticas e incluso sociales. Sin embargo, el
enfoque territorial de la internacionalización nos sitúa frente a los problemas que
enfrentan los territorios, sean éstos de corte urbano, rural o semi-rural.

La asociación municipal, llamada “intermunicipalidad”, se entiende como la unión

voluntaria de gobiernos locales para resolver problemas comunes en materia de
servicios públicos y mejorar su función en un territorio coherente y responde a la
necesidad de racionalizar los recursos, las acciones administrativas y la gestión de
servicios. Este carácter voluntario es decisivo y condición indispensable para que cada
municipio, en ejercicio de su autonomía y funciones como gobierno, pueda libre y

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voluntariamente decidir su unión con uno o varios municipios próximos para resolver
ciertos problemas comunes.

La intermunicipalidad: ¿una nueva estrategia de gobernanza local?

Las políticas de descentralización instrumentadas en América Latina durante las

últimas décadas han influido de manera contundente en el desarrollo de los
gobiernos locales. Esto ha traído consigo un aumento considerable en las
facultades de los municipios quienes se han visto investidos de nuevas
responsabilidades que antes no les competían. Es en esta búsqueda de
respuestas que los municipios de América Latina se están organizando para dar
lugar a nuevas formas de gobierno y gestión dentro de las cuales destaca el de
las “intermunicipalidades”.

En este contexto el proyecto “La intermunicipalidad: una herramienta eficaz para

la cohesión social y territorial en América Latina” (proyecto IDEAL) nace en 2008
de una necesidad real para explorar este nuevo esquema de gobernanza del
territorio, que supera las fronteras jurídicas y administrativas tradicionales.

Financiado por la Comisión Europea en el marco del programa URB-AL III, el

proyecto IDEAL fue coordinado por el Gobierno del Estado de Michoacán, México
y agrupa a socios y colaboradores en Argentina, Bolivia, España, Francia,
Guatemala, Nicaragua y Uruguay.

Al final del proyecto nace la Red IDEAL (Intermunicipalidades de Europa y

América Latina) reuniendo a los socios del proyecto inicial y otros nuevos. Su
objetivo es contribuir a mejorar las condiciones de desarrollo y la calidad de vida
de la población, a partir de nuevas estrategias intermunicipales y de gobernanza
local.

A través de un proceso de cuatro años (2009-2012), cinco experiencias

asociativas de gobiernos locales en América Latina y dos experiencias europeas
se han conjugado en el Proyecto IDEAL para sentar las bases de una nueva
forma de gobernanza local. Las regiones involucradas se han visto beneficiadas
por el fortalecimiento municipal, con nuevas estrategias de diálogo entre actores
locales, en una vía de desarrollo local sustentable que abona la cohesión social y
territorial.

Para mayor información consulta la publicación http://bit.ly/1rtHGN3

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La intermunicipalidad se presenta hoy como una forma innovadora de gestión y

gobernanza para, por un lado, cumplir adecuadamente con la prestación de servicios
básicos y, por otro, responder a la creciente exigencia ciudadana por una mayor
eficacia, profesionalización y transparencia en la gestión pública.

I. CONSIDERACIONES

Los cambios en las tendencias de acción y cooperación que plantea el mundo actual a
los gobiernos locales son complejos y multiformes y pueden afectar tanto los objetivos
locales y la forma de estructurar a la administración local para llevarlos a cabo.
Durante los últimos años, las actividades y dinámicas internacionales de los gobiernos
locales han vivido una serie de cambios de objetivos, modalidades, temáticas y
enfoques que apuntan a una evolución de la tradicional cooperación descentralizada
hacia nuevos desafíos a las oficinas de relaciones internacionales de las ciudades.
Frente a estos cambios y los retos para la acción pública, es importante fundamentar

 por qué conviene que un gobierno local se dote de una estrategia de
internacionalización y cómo puede construir y llevar a cabo una política pública al
calce de su evolución y fomentando el intercambio de conocimiento, experiencias,
valores e innovaciones en diversos sectores y con los actores del ámbito local.

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