investigaciones sociales

Vol.22 N.°42, pp.247-261 [2019]UNMSM/IIHS. Lima, Perú

DOI: https://doi.org/10.15381/is.v22i42.17491

El rol del Estado peruano en la gestión

de los conflictos sociales
Recibido: 16/05/19 José Díaz Bravo
Aprobado: 04/08/19
Universidad Nacional Mayor de San Marcos
jdiazb1@unmsm.edu.pe

RESUMEN
El presente artículo aborda esencialmente el rol que el Estado peruano ha venido desarrollando en los últimos años en la gestión de
los conflictos sociales, partiendo de la premisa de que desempeña siempre un papel protagónico desde sus tres niveles de gobierno.
Este trabajo pretende corroborar la tesis de que el rol de gestor implica necesariamente conformarse como un interlocutor en el
diálogo, y que ese papel no ha sido cumplido cabalmente por el Estado peruano, produciendo que la gestión de los conflictos
sociales sea deficiente.

Palabras clave: Estado, conflictos sociales, diálogo, gestión de conflictos sociales.

The role of the peruvian state in the management

of social conflicts
ABSTRACT
The present article addresses essentially the role that the Peruvian State has been developing during the recent years in the ma-
nagement of social conflicts, starting from the statement that it always plays a main role in its three levels of government. This
paper aims to corroborate the thesis that the manager role necessarily implies being a spokesperson, and that role has not being
fully fulfilled by the Peruvian State, causing the management of social conflicts to be deficient.

Keywords: State, social conflicts, dialogue, social conflicts management.

247
 JOSÉ DÍAZ BRAVO
Los conflictos sociales como síntomas
de un problema más profundo
E
l conflicto parece ser inherente al ser huma-
no. La palabra tiene origen latín en conflictus
que está formado por el prefijo con (conver-
gencia, unión) y la forma en participio de
flictus (fligere) que significa «golpe». Podríamos decir
que se trata de un golpe junto o, para ponerlo en
palabras más sencillas, un pleito. Este primer acer-
camiento parece denotar que hablamos de una cons-
tante en la historia de la humanidad: la pelea.
En este punto debemos definir —con el fin de
diferenciar más adelante— lo que entendemos por
violencia. Para ellos nos apoyaremos en lo que la
Organización Mundial de la Salud define como
violencia:
The intentional use of physical force or power,
threatened or actual, against oneself, another per-
son, or against a group or community, that either
results in or has a high likelihood of resulting in in-
jury, death, psychological harm, maldevelopment,
or deprivation1. (World Health Organization -
WHO, 2019)
Esta definición abarca el elemento intencional, el ins-
trumento usado (fuerza física o poder), el sujeto pasi-
vo (persona o comunidad), la consecuencia (heridas,
muerte, daño psicológico, afectación del desarrollo
o despojo). Sobre esto cabe agregar que la violen-
cia puede ser, además de física, cultura y estructural
(Galtung, 1996, pp. 21-48), simbólica (Bourdieu,
1999, pp. 172-175) y psicológica. Estos aspectos de
la violencia se van presentando en diferentes fases del
proceso conflictivo de forma acumulativa.
Sin embargo, el conflicto no implica necesaria-
mente la existencia de violencia. Los conflictos socia-
les son situaciones en las que dos o más actores socia-
les (que puede o no incluir directamente al Estado)
investigaciones sociales 422019
perciben que sus intereses se contraponen, y esta con-
traposición puede degenerar en violencia (Defensoría
del Pueblo, 2012, p. 25). Esta situación, de natura-
leza compleja, afecta la gobernabilidad democrática,
en la medida en que se pueden ver afectadas las acti-
vidades de alguna institución pública (como una mu-
nicipalidad distrital o provincial) o por un hecho más
profundo: se pueden ver afectados los derechos fun-
248
damentales de las personas o comunidades, lo cuales
deberían ser resguardados por el Estado.
En el Perú, los conflictos sociales han afectado,
de maneras aún no cuantificadas, la gobernabilidad.
Esta es una de las razones que explican la interven-
ción de la Defensoría del Pueblo en el tema y la crea-
ción de oficinas de atención de conflictos sociales en
diferentes organismos del Poder Ejecutivo (en espe-
cial en gobiernos regionales).
Un conflicto puede presentar episodios de vio-
lencia pero no es necesariamente un ingrediente sine
qua non para que exista el conflicto social. En el Perú
la Defensoría del Pueblo ha registrado una cantidad
importante de conflictos sociales desde que destinó
una unidad especial para el monitoreo de los mismos,
en el año 2004. Según ella2, en el año 2016 se regis-
traron 262 casos a nivel nacional, de los cuales fueron
resueltos solo 21. Esta proporción se mantiene desde
hace algunos años.
Los conflictos sociales atraviesan diversas fases
desde que surgen. Primero, se hacen públicas las de-
mandas o el problema que aqueja a algún o algunos
actores sociales. Luego, dependiendo de la atención
que reciban por parte del Estado, el conflicto puede
devenir en un escalamiento de las manifestaciones
públicas (o devenir en violencia) o puede canalizarse
a través de mecanismos de resolución y/o transforma­
ción, que incluyen el espacio de diálogo, la vía judi-
cial, el arbitraje, etc. En el primer caso, la violencia
tuvo como resultado, en 2016, a 19 personas falleci-
das y 872 heridas.
La Defensoría del Pueblo inició su labor de mo-
nitoreo y gestión de conflictos sociales en el año
2004, a partir de los trágicos eventos ocurridos en
Ilave (Puno), en los que el alcalde de dicha localidad
fue linchado ante las cámaras de la televisión, acusa-
do de haber cometido actos de corrupción. Durante
los siguientes años han reportado 1006 conflictos so-
ciales (hasta agosto de 2016), en cifras que fueron
elevándose año a año, llegando a alcanzar un pico de
362 casos en el año 2010 y que han venido disminu-
yendo desde el año 2011 hasta alcanzar los 232 casos
en 2018. En cuanto a los efectos de la violencia en los
conflictos registrados, entre los años 2006 y 2015, la
2 Todas las cifras usadas en esta investigación han sido extraídas de
los reportes mensuales de conflictos sociales de la Defensoría del
Pueblo (https://www.defensoria.gob.pe/areas_tematicas/paz-social-
y-prevencion-de-conflictos/), salvo que se indique lo contrario.

Conflictos sociales registrados por la Defensoría del Pueblo, 2004-2019
Fuente. Informes anuales de la Defensoría del Pueblo de los años 2005 al 2019.
Defensoría registró 264 fallecidos y 4436 heridos, la
mayoría población civil.
Al inicio, la mayoría de casos reportados tenían
relación con la gestión de las autoridades locales, pero
desde el año 2007 los casos socioambientales fueron
cobrando protagonismo hasta llegar a representar
más del 60% de los casos que se reportan cada mes.
Dentro de este grupo la inmensa mayoría son casos
relacionados con la actividad minera. Solamente el
año 2016, estos fueron el 43,5% de los 260 casos
repor­tados. Los conflictos socioambientales se rela-
cionan principalmente con problemas ambientales y
sociales, pero también con el rechazo al inicio de la
actividad o el incumplimiento de compromisos.
Cuadro 1
Conflictos socioambientales, según causa aludida,
octubre de 2019
Indicador de agrupamiento f %
Total 126
Problemas ambientales y sociales 82
Rechazan el inicio de la actividad 17
Incumplimientos de compromisos 27
Fuente. Defensoría del Pueblo. Reporte de mensual de conflictos
sociales N.° 188, octubre de 2019. Elaboración propia.
Otro aspecto relacionado a los conflictos son las
protestas sociales, que pueden ser parte de los hechos
de un caso de conflicto social o pueden ser manifesta-
ciones aisladas de descontento en un grupo social. La
Defensoría ha registrado entre 2008 y 2015 más de
ocho mil protestas, la mayoría plantones y marchas
que fueron protagonizadas principalmente por traba-
jadores no sindicalizados y población local. Una de
EL ROL DEL ESTADO PERUANO EN LA GESTIÓN DE LOS CONFLICTOS SOCIALES
Gráfico 1
las principales demandas de estas protestas han sido
las reivindicaciones laborales (mejora de las condicio-
nes laborales, pago de horas extras, bonificaciones,
etc.).
Son diversas las consecuencias de los conflictos
sociales, algunas de las cuales llevaron a la Defensoría
del Pueblo a intervenir de acuerdo a sus competen-
cias en esta materia (afectaciones a derechos funda-
mentales, desfavorecimiento de las condiciones para
el desarrollo, desestímulo de la cultura del diálogo,
etc.). Sin embargo, una de las más terribles conse-
cuencias del estallido de la violencia en los conflictos
sociales es el saldo de personas heridas y fallecidas.
Estas cifras muestran que los conflictos sociales
en el Perú tienen como consecuencia la vulneración
de ciertos derechos y, principalmente, la afectación
de la vida, el cuerpo y la salud de las personas que
están directamente relacionadas a las protestas pero
también de terceros que no se encontraban involu-
100,0 crados en la problemática.
65,1 En cierto sentido, la existencia de conflictos so-
13,5 ciales puede revelar carencias en cómo se canalizan las
21,4 demandas sociales o si el rol del Estado es el adecua-
do. De acuerdo con Remy (Remy, 2004, pp. 18-19),
la utilización de espacios no institucionalizados pue-
investigaciones sociales 422019
de significar que otros campos de participación no
lograron cumplir con las expectativas de los deman-
dantes o tuvieron costos muy elevados. De esta pers-
pectiva podríamos decir que estamos ante un proble-
ma de carencia de canales de participación efectivos
o ante un problema de falta de recursos para hacer
efectiva la participación. En todo caso, se trata de un
problema que afecta la participación ciudadana.
249
 JOSÉ DÍAZ BRAVO
Gráfico 2. Acciones colectivas de protesta, 2008-2016.
Fuente. Defensoría del Pueblo. Reportes mensuales de conflictos sociales N.° 47 al 187.
Aproximaciones teóricas a la conflictividad social
En los últimos quince años se han incrementado
las investigaciones sobre conflictos sociales en el
Perú. Uno de los primeros trabajos que aborda-
ron la conflictividad en este siglo fue el de José de
Echave, «Construyendo un proceso de toma de de-
cisiones frente a operaciones mineras» (De Echave,
2001) que se enfoca en la industria minera, en un
momento en el que los conflictos mayoritariamente
se daban por demandas hacia las autoridades loca-
les. Unos años después se publica una compilación
de trabajos llamada «Los procesos de Diálogo y la
Administración de Conflictos en Territorios de
Comunidades: El Caso de la Mina de Tintaya en
el Perú» (De Echave, Keenan, Romero, & Tapia,
2005) que también aborda la temática minera en
relación con un actor que en adelante sería protago-
nista: la comunidad campesina.
En 2005 se publica el trabajo «Los múltiples
campos de la participación ciudadana en el Perú» de
María Isabel Remy, sobre el cual se ha basado una
parte importante de esta investigación, que analiza
los diversos canales a través de los cuales las ciudada-
nía puede ejercer el derecho a intervenir en la política
pública. Remy plantea que existen cuatro campos so-
bre los que se desarrolla la participación ciudadana,
investigaciones sociales 422019
que se organizan en función a su institucionalidad y
la existencia de diálogo con las autoridades (Remy,
2005, p. 16). Así tenemos los mecanismos de demo-
cracia directa (institucionalizados pero sin diálogo),
las protestas y movimientos sociales (no institucio-
nalizados y sin diálogo), los espacios de concertación
(institucionalizados y con diálogo) y la incidencia po-
lítica (no institucionalizados pero con diálogo).
250
Hacia el año 2007 el conflicto social ya es un fenó-
meno social con un gran protagonismo no solo en la
academia sino también en la gestión pública pero sin
que haya una propuesta articulada de acción, más allá
de la que venía trabajando la Defensoría del Pueblo.
También aparecen trabajos que ya no solo abordan
el conflicto como un tema de investigación sino que
van abonando a una forma de gestión. El trabajo de
la asociación civil Pro Diálogo es parte fundamental
en este sentido, ya que publica trabajos enfocados en
la construcción de espacios de diálogo (Caravedo &
Moreno, 2007) y en la construcción de consensos
(Bedoya, Caravedo, Moreno, Ormachea, & Yeomans,
2007). Estas aproximaciones al conflicto desde la
gestión son bastante útiles considerando el rol activo
que un Estado debe tener hacia este fenómeno social.
Entender cómo un gobierno interviene en la conflic-
tividad puede develar constructos teóricos que hay
detrás pero además permiten conocer si las fórmulas
teóricas resultan tener impacto en la realidad.
En 2009, Tanaka y Grompone publicaron una
recopilación de artículos en los que relacionan el
conflicto social con el crecimiento económico y la in-
satisfacción social en el Perú (Grompone & Tanaka,
2009). Los artículos abordan los conflictos por temas
con el gobierno local, las demandas magisteriales, la
lucha cocalera por el reconocimiento de la legalidad
de su actividad y la disputa casi perenne entre las co-
munidades campesinas y las grandes empresas mine-
ras en torno al acceso y disfrute de los recursos na-
turales, y por los efectos ambientales de la actividad
extractiva a gran escala. Sobre este último apartado,
Arellano exploró los conflictos sociales en zonas de
desarrollo de gran minería (Arellano Yanguas, 2014)
en las que la distribución de la renta genera activida-
des productivas no sostenibles, el canon se convierte
 EL ROL DEL ESTADO PERUANO EN LA GESTIÓN DE LOS CONFLICTOS SOCIALES
en un incentivo perverso de la participación política
y las transferencias fiscales no han logrado traducirse
en el mejoramiento de los índices de bienestar.
Eduard Vinyamata (Vinyamata, 2014,
pp. 91- 136) tiene un acercamiento desde varias dis-
ciplinas hacia una definición de lo que es el conflicto.
Parte de tomar a la agresividad como un instinto que
puede ser necesario para sobrevivir en determinadas
circunstancias. La represión de este instinto puede
llevar a su estimulación y a desarrollar una mayor vi-
rulencia en su manifestación. Por otro lado, yendo
a un análisis colectivo de la agresividad, Vinyamata
rescata diversas posiciones de autores como Marx,
Marcuse, Fanon y otros, que plantean que la socie-
dad es la generadora de los conflictos y, por lo tanto,
la que estimula la agresividad.
Existen también acercamientos desde la psicolo-
gía que plantean que existe un carácter sociable inna-
to en las personas que se va perdiendo debido a los
miedos. Otros psicólogos le atribuyen a la agresivi-
dad un origen cultural provocado por frustraciones
originadas en la infancia. Los planteamientos desde
la antropología de Malinowski y Margared Mead se-
ñalan que la agresividad forma parte de los valores
colectivos de ciertos grupos humanos, mientras que
los sociólogos Parsons y Smelser consideraban a los
conflictos como aberraciones que perjudicaban la co-
hesión de las sociedades.
El conflicto ha sido abordado desde la Sociología
desde hace bastante tiempo aunque no con la especi-
ficidad que surgió desde los años sesenta en adelante.
Consideraremos al marxismo como la primera escue-
la que brinda una aproximación teórica. Luego se ha-
ría lo propio desde el funcionalismo. En adelante hay
un grupo de teorías que ya pueden llamarse teorías
del conflicto.
El enfoque marxista
El Manifiesto del Partido Comunista pone en su pri-
mera parte que «La historia de toda sociedad hasta
nuestros días no ha sido sino la historia de las luchas
de clases» (Marx & Engels, 2011, p. 30). Parte de los
fundamentos de la teoría marxista tiene que ver con
concebir a la sociedad como un cuerpo organizado en
partes llamadas clases sociales, las que se diferencian
dependiendo su relación con los medios de produc-
ción. La posición que detentan surge de esta relación,
y esto también conlleva a que sus intereses sean dife-
rentes y, sobre todo, antagónicos. Mientras que los
burgueses son los dueños de los medios de produc-
ción, los proletarios solo son dueños de su fuerza de
trabajo. El valor generado por la fuerza de trabajo de
los trabajadores genera la plusvalía de la cual se apro-
pia el burgués. Ambas clases coexisten en constante
contradicción
Esta es parte fundamental de la teoría marxista,
ya que plantea que mientras existan clases, existirá
conflicto entre ellas y este es el motor del proceso
social, que, como sabemos, es teleológico en Marx.
Las clases son los sectores en los que está dividida
la sociedad, de acuerdo con su relación con los me-
dios de producción. Principalmente, Marx y Engels
se refieren a dos clases: proletarios y burgueses. Los
intereses de ambas clases son distintos en cuanto una
tiene la propiedad de los medios de producción y la
otra no. A esto le añadieron otro elemento funda-
mental que es la conciencia de clase o, dicho de otro
modo, el autorreconocimiento como clase social que
va acompañado de un proyecto político. Los elemen-
tos recién descritos permiten entender el surgimiento
de los conflictos dentro de la sociedad que van a de-
cantar en lucha de clases.
Los movimientos sociales no fueron plenamen-
te abordados por Marx y Engels pero sí por Lenin,
quien incorporó el concepto de vanguardia revolu-
cionaria (Lenin, 1974, pp. 108-128), que vendría a
ser la élite dirigente del movimiento revolucionario
y que tiene el rol de organizar a las masas a través
del partido. Por otro lado, Gramsci propuso que el
eje central revolucionario no estaba en la estructura
económica y la organización, sino que estaba en la in-
teracción política institucional y la cultura (Gruppi,
1978, pp. 7-24, 89-111). Más recientemente, E.P.
Thompson y Eric Hobsbawn plantearon, a partir
de sus estudios sobre la clase obrera británica, que la
movilización obrera surge de la identidad colectiva,
investigaciones sociales 422019
formada por elementos ajenos al movimiento en sí
(como las tradiciones compartidas).
El enfoque estructural-funcionalista
Otro gran enfoque de los conflictos desde la
Sociología ha sido el funcionalismo. La sociedad,
desde este cuerpo teórico, está conformada por ins-
tituciones que sirven para satisfacer alguna necesidad
251
 JOSÉ DÍAZ BRAVO
social en particular, es decir, desempeñan una fun-
ción. Los funcionalistas, en general, reconocen algu-
nos elementos comunes como son el sistema social
(actores que interactúan en busca de ganancias uti-
litarias), la estructura (el estado, las normas, los va-
lores, etc.) y la función (basada en tres paradigmas
relativos a la acción social).
Los teóricos funcionalistas tuvieron un enfoque
bastante conservador sobre la sociedad. De sus pos-
tulados desprendieron la idea de que la armonía es
el elemento cohesionador y común en la vida social;
que todo elemento en la vida social (material o in-
material) desempeña un papel indispensable en la
sociedad; y que los actores comparten un conjunto
de valores y fines. En este esquema el conflicto social
es tomado como una desviación que atenta contra
la sociedad y que, por lo tanto, debe ser suprimido.
Merton tiene un enfoque más laxo sobre el con-
flicto social. Él incorporó a la propuesta funcionalista
el concepto de función latente, que no es manifies-
ta ni es conocida por los actores sociales pero que
contribuye al orden social. Dentro de estas encajó
al conflicto como una disfunción, es decir, una al-
teración de la armonía social pero que funcionaba
como válvula de escape y permitía mantener todo en
equilibrio.
Enfoques neomarxistas
Más recientemente, Coser —también desde el cristal
estructuralista— definió al conflicto social como la
lucha por los valores y por el estatus, el poder y los
recursos escasos, en el curso de la cual los oponentes
desean neutralizar, dañar o eliminar a sus rivales
Además, le atribuyó funciones al conflicto so-
cial que lo ubican como un mecanismo de válvula
de escape de la hostilidad que genera el disentimien-
to entre los miembros de la sociedad (Coser, 1961,
pp. 62- 68) . El conflicto tiene como una de sus fun-
investigaciones sociales 422019
ciones la de establecer y reafirmar la identidad del
grupo, que es una forma de mantener las divisiones
sociales con base en el antagonismo.
Por otro lado, Coser diferencia entre conflictos
reales e irreales, siendo estos últimos aquellos cuya
disputa no se centra en algún recurso existente en
la realidad sino en la necesidad de liberar la tensión
generada por la disputa del recurso. Este punto es
importante para entender la aparición de los impul-
252
sos hostiles, que surgen de la acción recíproca sujeto-
objeto. El conflicto real no siempre involucra una
tensión a nivel psicológico o emotivo, pero un actor
puede llevarlo a este plano con el fin de fortalecer la
disposición de los demás actores de llevar el conflicto
hasta las últimas consecuencias.
El antagonismo de los actores, dice Coser, sue-
le ser más intenso en los conflictos que involucran
relaciones sociales íntimas, debido a la fuerte acción
recíproca que caracteriza a este tipo de relaciones. El
apasionamiento es mayor y, por lo tanto, el conflicto
tiende a ser más radical (hacia la unión o la oposi-
ción). En grupos cerrados, el sentimiento de amenaza
a la cohesión del grupo es un ingrediente para la in-
tensificación del conflicto.
Al enfocar los sentimientos hostiles hacia suce-
dáneos, se evita el cuestionamiento total del sistema.
Asimismo, Coser le atribuye al conflicto social la capa-
cidad de moldear las relaciones y fortalecerlas al gene-
rar consensos sobre los temas en controversia (siempre
y cuando no se trate de elementos fundamentales del
grupo) e incentivar la formación de alianzas y coalicio-
nes que mantienen el equilibrio de poderes.
A mediados del siglo xx, Ralf Dahrendorf apor-
tó una perspectiva sobre el conflicto social que hizo
dialogar los enfoques marxista y estructural-fun-
cionalista. Partiendo de preguntarse qué es lo que
mantiene a una sociedad unida, llegó a conclusio-
nes que se sostienen en la estructura del conflicto
y la naturaleza del cambio social. La sociedad, para
Dahrendorf, necesita de cierta estabilidad, pero el
conflicto siempre estará, adoptando formas violen-
tas o pacíficas.
Los conflictos sociales, para este autor, no son ca-
suales sino que son parte de la sistemática de la estruc-
tura de la misma sociedad. En ese sentido, el orden
solo puede existir dentro de una evolución que está
marcada por el compás de las pugnas y oposiciones.
Con esta consideración —de que no hay sociedad sin
conflicto social— Dahrendorf plantea una teoría so-
bre el conflicto social que es capaz de responder a las
siguientes preguntas:
1. ¿Qué hay que entender por conflicto social y qué
clase de conflictos podemos distinguir en las socie-
dades históricas?
2. ¿Dentro de qué imagen social se ofrecen los
conflictos?
 EL ROL DEL ESTADO PERUANO EN LA GESTIÓN DE LOS CONFLICTOS SOCIALES
3. ¿Cómo se pueden determinar los puntos de parti-
da estructurales de los conflictos sociales?
4. ¿De qué modo se despliegan las situaciones con-
flictivas en sus relaciones internas?
5. ¿Cuáles son las dimensiones de la variabilidad de
cada conflicto?
6. ¿De qué modo pueden regularse los conflictos
sociales?
(Baquer, 2000, p. 159)
Finalmente, Dahrendorf incorpora al análisis algunas
categorías que contribuyen a entender el fenómeno
estudiado. Violencia e intensidad son dos de ellas
que, si bien pueden aparentar similitud, aluden a as-
pectos diferenciados. La intensidad mide la cantidad
de actores que participan del conflicto, mientras que
la violencia puede ser ejercida por un grupo reducido
de actores sociales.
Nuevas teorías del conflicto social
A partir de la década de los sesenta, surgen nuevos en-
foques sobre el conflicto social desde otras disciplinas
(ciencia política, antropología, historia, psicología).
Dos de estos enfoques principales son las propuestas
de Mancur Olson (teoría de la elección racional) y
Charles Tilly (teoría de la movilización de recursos y
de las oportunidades políticas).
Olson explica el movimiento social a partir de
la elección racional costo/beneficio del individuo
(Olson, 1985, pp. 32-55) , basada en las expectativas
que tiene (económicas) y en el riesgo que está dis-
puesto a asumir. Esto significa que el individuo par-
ticipará en el movimiento social en tanto el beneficio
esperado de participar sea superior a la posible pérdi-
da (riesgo) que podría tener. Esto supone, sin embar-
go, que existe únicamente una motivación individual
de los sujetos para sumarse al colectivo. ¿Quiénes en-
tonces pueden mantener causas altruistas sobre una
suma de individualidades que buscan maximizar su
beneficio y reducir su riesgo?
Esta sería tarea de una vanguardia, similar a la
que desde el marxismo planteó Lenin pero nueva-
mente surge la pregunta ¿cómo movilizar individuos
hacia una causa altruista? El mecanismo que plantea
Olson es la figura del incentivo selectivo. Esto es una
forma de maximizar el beneficio de quienes son par-
tícipes del movimiento (como por ejemplo, el otor-
gamiento de mejores remuneraciones para los miem-
bros activos de un sindicato movilizado). El elemento
económico no es lo único que explica el surgimiento
del movimiento social. Charles Tilly añadió en los
años setenta el concepto de oportunidades políticas
(Tilly, 1978, pp. 109-111), que plantea que la forta-
leza o debilidad de las autoridades o élites dirigentes
configura un escenario más o menos favorable para el
surgimiento del movimiento. Desde esta perspectiva,
la lucha por el poder es un elemento central en la vida
del conflicto social.
Otras propuestas interesantes surgen a partir de
los años 80, que pretenden explicar el escenario en
el que surge el movimiento social. Estos enfoques
vinculan el conflicto con procesos político-culturales
y con escenarios favorables para el surgimiento del
conflicto (redes, tradiciones, identidades, etc.). Sin
embargo, estas formulaciones resultan muy enfoca-
das en la experiencia europea y estadounidense del
siglo xx, y dejan de lado elementos importantes de la
cultura y la ideología.
Ya entrando en el siglo xxi, identificamos a tres
autores que presentaron aproximaciones nuevas al
análisis del conflicto social. Lorenzo Cadarso apor-
ta un enfoque histórico que amplía el análisis tanto
de historiadores como de conflictólogos (Lorenzo
Cadarso, 1995, pp. 244-245). Para Remo Entelman,
desde una aproximación jurídica, la teoría de con-
flictos debe encargarse de describir el enfrentamiento
en sí, analizar sus elementos y formas de presentarse
(Entelman, 2002, pp. 53-54). Esta propuesta, si bien
nos da una lectura que enriquece el debate, no recoge
la teoría ya existente.
Desde la psicología social, Dean Pruitt y Sung
Hee Kim aportaron una herramienta de análisis a
nivel micro que no se había tocado antes: el análisis
de la percepción recíproca de los actores (Pruitt &
Kim, 2004, pp. 39-59). Cuando la estimación de
un actor sobre sí mismo es alta, y sobre su antago-
investigaciones sociales 422019
nista es negativa, irremediablemente habrá contien-
da. Cuando no confía en sus propias capacidades
frente el otro actor, el resultado será la inacción o la
retirada. Cuando ambas partes confían mucho en
sus capacidades, lo que resultará es la negociación.
Finalmente, cuando hay poca estima en el potencial
de sí mismo y hay temor del adversario, lo que se
dará es una concesión.
253
 JOSÉ DÍAZ BRAVO
¿El conflicto es positivo o negativo?
Luego de explorar los diversos abordajes del conflicto
social, desde las principales corrientes del pensamien-
to sociológico (y algunos aportes desde otras disci-
plinas), podemos afirmar que hay dos posiciones di-
rectamente en contradicción respecto a la valoración
que tiene el conflicto social para la sociedad.
Las definiciones estructuralista y estructural-fun-
cionalista del conflicto social lo incorporan como un
elemento que no es intrínseco a las relaciones socia-
les, y que debe ser suprimido en vista de que pone
en peligro las bases sobre las cuales se construyen. El
conflicto viene a ser la expresión macrosociológica de
la conducta anómica del individuo. Por tanto, la exis-
tencia del conflicto en la sociedad no solamente no
aporta a la cohesión sino que la destruye.
La posición marxista, si bien tiene al conflicto
como un producto esperado de las relaciones de clase,
también coincide en que su efecto puede resultar des-
tructivo pero también creador, ya que el resultado de
la lucha de clases no da lugar a la nada sino que crea
nuevas relaciones entre los grandes grupos sociales.
En la dialéctica del conflicto social reside su poder
creador de nuevas superestructuras sociales. Por otro
lado, los nuevos enfoques (incluyendo los neomar-
xistas) atribuyen funciones muy concretas y específi-
cas al conflicto social. Lo asumen también como un
componente congénito de la sociedad. La cohesión
social, desde estas perspectivas, se ve fortalecida por
las relaciones generadas en la dinámica del conflicto.
¿Por qué surgen los conflictos sociales?
Siguiendo nuestra definición de conflicto social po-
demos decir que estos surgen porque la sociedad
existe. Hemos dicho que en toda sociedad existen
intereses diversos y que pueden ser contradictorios.
investigaciones sociales 422019
En democracia los conflictos se hacen visibles más
rápidamente, mientras que en regímenes autoritarios
estos se hacen subrepticios y se manifiestan pública-
mente de forma muy violenta, llegando a la rebelión
o la guerra civil.
Las sociedades no son conjuntos homogéneos
de grupos humanos. Inclusive las sociedades que
aparentan ser homogéneas, es decir, que comparten
un mismo patrón cultural (idioma, costumbres, re-
254
ligión, etc.) y hasta un mismo grupo étnico, tienen
matices dentro que pueden ser menos pronunciados
que sociedades pluriculturales. La heterogeneidad de
las sociedades radica en su composición, puesto que
toda sociedad se encuentra, de alguna u otra forma,
estratificada. Las divisiones por estamento, casta o
clases social, determinan en gran medida el carácter
conflictivo de las sociedades. Existe la diversidad y
oposición de intereses, y por lo tanto existe la dis-
puta. La forma cómo se puede canalizar la contra-
posición y la forma cómo se desempeñan los actores
sociales puede determinar si una situación se torna en
conflicto social o no.
En los países industrializados, los conflictos so-
ciales más importantes han sido por temas laborales
y por políticas económicas. Esto lo hemos visto en
grandes movilizaciones sociales en Noruega3 en el
año 2000, convocadas por las centrales sindicales que
exigían mejores condiciones salariales, y que movili-
zaron a más de 82 000 trabajadores. En Suecia4, en
2013, se movilizaron trabajadores, la mayoría jóvenes
y migrantes, contra las políticas de empleo que no
favorecían a estos sectores. En Francia, durante el año
en curso, se dieron grandes movilizaciones violentas
contra las políticas económicas para afrontar la crisis,
situación que vivió España con las movilizaciones de
«indignados» en 2011.
En los Estados Unidos, los conflictos sociales han
tenido motivaciones menos ligadas a lo económico.
Las últimas protestas masivas han tenido origen en
los casos de violencia policial contra la población
afroamericana, que han sido muchos en los últimos
años (o que al menos han tenido mayor difusión en
los medios de comunicación tradicionales). Otro
caso particular es el de Islandia, en el que una enorme
movilización produjo la renuncia del primer ministro
por estar ligado al caso de corrupción denominado
Panama Papers.
En la protesta en general, la tecnología de las co-
municaciones ha tenido bastante importancia en los
últimos años. Las protestas que dieron lugar al derro-
camiento del régimen de Ben Ali en Túnez, durante
la llamada «Primavera Árabe», se transmitían y con-
3 http://elpais.com/diario/2000/05/04/economia/957391224_
850215.html
4 http://www.abc.com.py/edicion-impresa/internacionales/desem-
pleo-y-crisis-alientan-conflictos-sociales-en-suecia-577446.html
 EL ROL DEL ESTADO PERUANO EN LA GESTIÓN DE LOS CONFLICTOS SOCIALES
vocaban usando las redes sociales.5 Esto tenía mucho
sentido en países en los que no existía pluralidad en
los intereses defendidos por los grandes medios de co-
municación masiva. Esto mismo se replicó en Argelia,
Mauritania, Omán, Yemen, Siria, Egipto, etc.
En el Perú, los conflictos surgen porque la pobla-
ción de una comunidad exige a una empresa minera que
cumpla con compromisos pactados o porque se oponen
a la actividad hidrocarburífera por considerarla peligro-
sa. Surgen porque un sindicato no ve atendido su pliego
de reclamos ante su patronal o porque los comerciantes
de un mercado se niegan a adecuarse a las nuevas dis-
posiciones municipales por considerarlas perjudiciales a
su actividad empresarial. Estamos ante situaciones más
diversas que lo ocurrido en los países industrializados.
Contamos razones ambientales, de gobierno local, labo-
rales, de demarcación territorial, etc.
En la región, la gran mayoría de conflictos so-
ciales tienen origen en situaciones muy similares. En
Bolivia6, los principales conflictos sociales tienen cau-
sas ambientales, de demarcación territorial y por temas
agrarios. En Ecuador7, los conflictos son por temas
ambientales, específicamente por la Ley de Minería
aprobada durante la segunda gestión de Rafael Correa.
En Chile8, los conflictos son básicamente ambienta-
les aunque los más visibles en medios internacionales
han sido los ligados a las protestas estudiantiles por
una educación gratuita. Estos tres países viven, en
estos momentos, convulsiones sociales importantes
por temas ligados a la institucionalidad democrática
(Bolivia) y el modelo económico (Ecuador y Chile).
Como se puede notar, los conflictos sociales
van muy ligados al momento político-económico
que atraviesa un país. En los países industrializados
existen también disputas sobre temas ambientales
pero no llegan al conflicto social como sí lo hacen
las movilizaciones en contra de políticas de recorte
de empleos. En nuestra región (y en nuestro país),
los proyectos mineros o hidroeléctricos parecen venir
con un conflicto bajo el brazo.
5 La inmolación de Mohamed Bouazizi frente al Palacio de Gobierno
fue transmitida por redes sociales y fue, para muchos entendidos del
tema, el desencadenante de las protestas en todo el país.
6 http://www.alterinfos.org/spip.php?article6857
7 http://www.cetri.be/Conflicto-social-y-cambio-politico?lang=fr
https://nacla.org/article/correa-vs-movimientos-sociales-conflicto-
en-ecuador
8 https://www.bpdigital.cl/opac/...de_conflictos...Chile.../libro_web_
descargable.pdf
Existen también razones que van por el lado ideo-
lógico. Un ejemplo claro fue el conflicto generado a
raíz de la inclusión del enfoque de igualdad de género
en la currícula de educación básica regular, por parte
del Ministerio de Educación como parte de sus fun-
ciones como ente rector en el sector. Este enfoque
generó el rechazo de sectores ultraconservadores de
la sociedad (encabezados por líderes de iglesias evan-
gélicas, algunos de ellos con escaños en el congreso).
La ideología es una herramienta para aprehender
al medio social, político y económico. Los casos por
temas laborales tienen, inherentemente, un conflic-
to basado en contraposición ideológica respecto a
la participación de los trabajadores en el aprovecha-
miento de la plusvalía generada. Los casos por temas
mineros o hidrocarburíferos (y en general donde hay
grandes proyectos) tienen también una tensión ideo-
lógica respecto a la propiedad de la tierra, el uso, los
medios de producción y la visión de desarrollo de las
partes involucradas.
Esto nos lleva a entender también las posiciones
políticas de los actores, las cuales están ciertamente
marcadas por sus posiciones ideológicas. El Perú ini-
ció el proceso de descentralización durante el gobierno
de Toledo (2001-2006) y, como mencionamos en la
introducción, se generó una gran expectativa en la po-
blación respecto a lo que las autoridades locales podían
lograr. Estos nuevos poderes locales terminaron de des-
membrar lo poco que quedaba de partidos nacionales.
Las nuevas fuerzas políticas regionales (organiza-
ciones políticas de origen y con demandas locales y/o
regionales que fueron ganándoles las elecciones a los
tradicionales partidos nacionales) se fueron consoli-
dando, con agendas muy claras para sus regiones y
localidades. Empero, en los lugares donde los con-
flictos por grandes proyectos surgieron, apareció una
exigencia de la población y organizaciones de la so-
ciedad civil: que las autoridades locales representen
los «intereses del pueblo» y no del gobierno central.
investigaciones sociales 422019
Las primeras respuestas de la autoridades locales no
fue la de tomar parte, y eso les costó el cargo en la
siguiente elección. Aquellos líderes que encabezaron
las protestas se erigieron como nuevas autoridades y
cambiaron el papel de los gobiernos subnacionales al
tomar posición en favor de la población.
El caso más saltante es el de Tía María, en el que
los alcaldes distritales y el provincial se sientan a la
mesa con ministros y otros funcionarios del Ejecutivo
255
 JOSÉ DÍAZ BRAVO

pero no para coordinar acciones sino para negociar la utilizando algunos criterios que ordenan todo el pa-
salida al conflicto. Los gobiernos de Toledo, García, norama de mecanismos existentes. El primer criterio
Humala y PPK no tuvieron cómo hacer frente a este sería la verificación de si el mecanismo es o no insti-
fenómeno porque sus partidos no tenían bases regio- tucionalizado, es decir, formalizado a través de nor-
nales ni locales, eran un collage de candidatos de dis- mas legales. El otro criterio es si el mecanismo tiene
tintas ramas políticas. por objetivo el diálogo con las autoridades o si se bus-
ca obligar a una autoridad de tomar una determinada
decisión. A esto le hemos añadido un campo para
Espacios de participación ciudadana congregar todos aquellos espacios creados a partir de
la gestión de conflictos y que tienen por fin atender
En el Perú existen desde hace algunos años, diver- demandas o crear condiciones de desarrollo que con-
sos mecanismos de participación ciudadana a través tribuyan a resolver los problemas que generaron el
de los cuales la sociedad puede canalizar demandas y conflicto. Tenemos:
pedir solución a problemas que les afectan. Sin em-
bargo, estos mecanismos demandan diferentes cos- Cuadro 2
tos a los ciudadanos para poder ser utilizados, lo que Criterios para analizar los mecanismos de participación
conlleva a que, a pesar de su existencia, algunos no No
Institucionalizados
puedan ser utilizados. En esa misma lógica, existen institucionalizados
mecanismos que son los más utilizados y que están Imposición I II
más relacionados con la protesta social. de la Mecanismos de Protestas y
voluntad participación directa. movimientos
La Constitución Política del Perú reconoce el de-
ciudadana sociales
recho a participar en la vida política del país: «Toda
Diálogo con III IV
persona tiene derecho: […] A participar, en forma autoridades Consejos de Propuestas,
individual o asociada, en la vida política, económica, (propuestas) concertación; mesas de incidencia
social y cultural de la Nación. Los ciudadanos tienen, lucha contra la pobreza,
conforme a ley, los derechos de elección, de remo- CCL
ción o revocación de autoridades, de iniciativa legis- Espacios V
lativa y de referéndum».9 Asimismo, la Ley Marco de ad-hoc Comisiones, comités,
grupos de trabajo, etc.
Modernización del Estado10 aborda la democracia creados para atender
participativa asignando al Estado el deber de «promo- conflictos y/o generar
ver y establecer los mecanismos para lograr una ade- condiciones para el
cuada democracia participativa de los ciudadanos, a desarrollo.
través de mecanismos directos e indirectos de partici- Fuente. Remy, 2004, p. 16.

pación», y al ciudadano el derecho a «participar en los

procesos de formulación presupuestal, fiscalización,
ejecución y control de la gestión del Estado, median-
te los mecanismos que la normatividad establezca».
Estos mecanismos se van plasmando, por ejem-
plo, en la Ley de Procedimiento Administrativo11,
investigaciones sociales 422019
En el primer campo se encuentran los mecanismos
que a través de los cuales la ciudadanía puede cambiar
el marco legal que el Congreso aprueba o cambiar a
autoridades locales y regionales electas. En estos me-
canismos, cuando se cumple con todos los requisitos,

que otorga a los ciudadanos el derecho a «participar
responsable y progresivamente en la prestación y con-
trol de los servicios públicos, asegurando su eficiencia
y oportunidad.»
Para María Isabel Remy, una forma de entrar a
analizar el campo de la participación ciudadana es
9 Constitución Política del Perú.
10 Ley N.° 27658.
11 Ley N.° 27444.
256
se ejecutan las iniciativas, no se negocian. Es también
el que demanda mayores costos en el sentido de orga-
nización pero también en un sentido más amplio que
incluye logística organizativa. Suelen llevarse a cabo,
en el Perú, como revocatorias a autoridades distritales
y, como una evento más reciente y aislado, un revo-
catoria a niveles metropolitanos (revocatoria a Susana
Villarán). Estos mecanismos son los que mayormente
se asocian con la participación ciudadana.
 EL ROL DEL ESTADO PERUANO EN LA GESTIÓN DE LOS CONFLICTOS SOCIALES
En el campo III se desarrolla lo que más común-
mente se suele relacionar con la participación ciuda-
dana. Es un campo donde se puede llegar a verdade-
ros cambios institucionales (como los que se dieron
durante el gobierno de Paniagua). Los requisitos para
participar son distintos a los del primer campo y son
básicamente la pertenencia a organizaciones de la
sociedad civil. Tiene la característica de que quienes
convocan a estos espacios definen a los participan-
tes y los temas a tratar, además que ser un campo de
participación personalista. Es un campo con menos
costos pero también menos eficacia.
El campo IV es el espacio del cabildeo y de pre-
sentación de iniciativas por parte de organizaciones,
ONG o plataformas, que demandan costos muy altos
(generalmente financiados por la cooperación inter­
nacional). La presentación de iniciativas en este cam-
po demanda equipos técnicos o especializados.
El campo II es el que Remy llama el de la «par-
ticipación conflictiva» no institucionalizada. Se trata
básicamente de las acciones de fuerza que la población
toma para obligar a una autoridad a atender una agen-
da. Este campo, señala la autora, implica que los otros
mecanismos de participación no han funcionado, y
genera una respuesta por parte de la autoridad de aten-
ción a las demandas o de uso de medidas represivas.
Durante el gobierno de Toledo surgieron múltiples es-
pacios de este tipo que demandaban el cumplimiento
de promesas electorales (la gran mayoría).
El último campo (el V) tiene características simi-
lares al campo III ya que es diálogo con autoridades
pero tiene su origen en el campo II, es decir, en la
participación conflictiva. Este campo debe entender-
se secuencialmente: la protesta origina que la auto-
ridad tome decisiones en el momento (sobre todo
cuando la violencia es aguda) pero también que abra
espacios hechos a medida de la situación (espacios ad-
hoc) cuando el problema es complejo y demanda una
gestión especializadas desde los sectores del Estado
involucrados. En estos espacios pueden participar re-
presentantes del Poder Ejecutivo de diferentes carte-
ras (Ambiente, Energía y Minas, Salud, Educación,
etc.) considerando las demandas y necesidades de los
actores primarios. Sin embargo, como veremos más
adelante, esta multiplicidad de sectores, y la intersec-
cionalidad de los temas, complejizan el abordaje del
espacio de diálogo desde el Estado.
Desempeño del Estado en la gestión de los conflictos
sociales y en los espacios de diálogo
Existen diversos enfoques para abordar la gestión de
los conflictos sociales. En general, se considerará en
este artículo la propuesta de Cordula Reinmann ba-
sada en tres vías: solución, resolución y transforma-
ción (Reimann, 2000, pp. 3-7). Las primeras dos vías
han sido las formas tradicionales de abordar el con-
flicto, y corresponden a estrategias de regulación de
conflictos (primera vía) y estrategias de resolución de
conflictos (segunda vía). La tercera vía es un enfoque
de transformación de las condiciones tanto de las que
originan el conflicto como de las resultantes.
En esta luz, se ha sometido a análisis diez casos re-
presentativos12 y se llegó a la conclusión de que cada
caso ha tenido diversos tipos de intervención que
han sido motivados por la urgencia ante medidas de
protesta más o menos violentas. Otro motivador de
la intervención más articulada del Estado ha sido la
capacidad de articulación de los actores demandantes
para movilizarse o para llevar sus reclamos de agendas
particulares (en dos sentidos: territorial y temático)
hacia temas regionales o de desarrollo.
Por otro lado, los espacios de diálogo se forman
por pedido de alguna de las partes, que no siem-
pre es el Estado. De acuerdo con información de la
Defensoría del Pueblo (Defensoría del Pueblo, 2017,
pp. 51-52), el 21% de los espacios de diálogo confor-
mados fueron a petición de los actores de la sociedad
civil, y el 14% a petición de las empresas, y el restante
65% se iniciaron por pedido de alguna instancia del
Estado (del gobierno central, regional o local, o de
organismos autónomos). Este dato nos da una idea
de la proporción de la iniciativa al diálogo y de que
esta no es un patrimonio de un tipo de actor13.
Ahora, que el Estado tenga la mayor proporción
de casos en los que tomaron la iniciativa de entablar
el diálogo no quiere decir que su primera respuesta
investigaciones sociales 422019
haya sido dialogar. En las etapas más insipientes de
los conflictos siempre hay un acercamiento por parte
de los actores hacia su contraparte para exponer el
12 Sechura-Americas Potash (Piura), Cuatro Cuencas (Loreto), Mercado
Modelo de Piura, Ley Pulpín (Nacional), Quellaveco (Moquegua),
Huachón – Statkraft (Pasco), Ocuviri – Ciemsa (Puno), Ocuviri –
Arasi (Puno), Natucultura (Piura), Cayaltí (Lambayeque).
13 En adelante, los datos a los que se hace referencia son todos de
Defensoría del Pueblo.
257
 JOSÉ DÍAZ BRAVO

Cuadro 3
Resumen de enfoques de gestión en los casos analizados
Enfoques de la gestión de conflictos
Caso Ubicación
Solución Resolución Transformación
Sechura-Americas Potash Piura X X
Cuatro Cuencas Loreto X
Mercado Modelo de Piura Piura X
Ley Pulpín* Nacional X
Quellaveco Moquegua X
Huachón-Statkraft Pasco X
Ocuviri-Ciemsa Puno X X
Ocuviri-Arasi Puno X X X
Natucultura Piura X X
Cayaltí Lambayeque X
* El término «pulpín» es una jerga utilizada para referirse peyorativamente a una persona joven, sin malicia y sin experiencia.
Elaboración propia.

problema y buscar alternativas de solución. La falta
de respuesta o, en menor medida cuando la respuesta
no es satisfactoria, genera la intensificación del pro-
ceso. La posición del Estado de plantear la conforma-
ción de un espacio de diálogo está condicionada al
surgimiento de hechos de violencia. A diciembre de
2016, el 53,1% de casos pasaron a etapa de diálogo
después de un hecho de violencia.
Los conflictos en etapa de diálogo son la mitad,14
por lo que estamos hablando de una cuarta parte del
total de casos que logran ser atendidos en mesas de
diálogo a partir del uso de la fuerza. Este dato, sin
duda, no es una estadística que sea de conocimiento
pleno de los actores que se encuentran en una fase
temprana del conflicto, pero hay que tener en cuenta
que los medios de comunicación masiva solo se en-
focan en los casos a partir de los hechos de violencia.
La sensación en la opinión pública (o al menos en la
opinión publicada) es que el Estado llega únicamen-
te cuando la violencia ha desbordado. Una búsqueda
rápida en la sección de noticias de Google nos arroja
resultados claros: los conflictos en los medios de co-
municación son lo mismo que las protestas sociales.
investigaciones sociales 422019
que las movilizaciones y protestas sociales son la única
forma de ser escuchados por las autoridades. Queda
bastante claro que la protesta violenta tiene ganado un
prestigio como el mejor camino de llegar al diálogo.
La conformación de los espacios de diálogo, sobre
todo si son estructurados, toman un tiempo conside-
rable. De los 84 casos registrados por la Defensoría
del Pueblo entre 2013 y 2015, casi el 60% tomaron
hasta un mes en iniciar el diálogo luego de haber sido
expuesta públicamente la demanda o de conocido el
problema. La cuarta parte tomaron entre 1 y 3 me-
ses, y el resto de 4 meses a más de un año. En este
panorama un mes puede parecer poco tiempo, pero si
consideramos que casos como Natucultura en Piura
se desbordaron en menos de 3 días, un mes puede ser
demasiado tiempo.
Cuadro 4
Tiempo transcurrido entre el inicio del conflicto social y
la conformación del espacio de diálogo, 2013-2015
Tiempo Total (en meses) %
Total 83 100,0
Hasta un mes 49 59,0

La consecuencia de esta visión (real o aumentada) Entre 1 y 3 meses 20 24,1

es que según un estudio de opinión15, más del 70% de Entre 4 meses y un año 9 10,8
los peruanos están de acuerdo o muy de acuerdo con Más de un año 5 6,0
Fuente. Defensoría del Pueblo, 2017, pág. 45.
14 Entre 2013 y 2015 eran el 49,1% y a diciembre de 2016 eran el
51,9%.
15 Encuesta elaborada por el Instituto de Opinión Pública de la Otro dato a considerar (Defensoría del Pueblo,
Pontificia Universidad Católica del Perú a solicitud de la Defensoría 2017, p. 56), es que cuando se compara entre espacios
del Pueblo, entre el 12 y 20 de octubre del 2013 sobre una muestra
de 1203 personas.
de diálogo estructurados y no estructurados, la proba-
258
 EL ROL DEL ESTADO PERUANO EN LA GESTIÓN DE LOS CONFLICTOS SOCIALES
bilidad de éxito es marcadamente distinta. Un espacio
de diálogo estructurado es aquel en el cual se establece
claramente el mecanismo de diálogo, se acredita a los
participantes, se establecen reglas y roles, y se conoce
la frecuencia de las reuniones. Los espacios de diálogo
estructurados fueron exitosos en el 33,7% de los casos,
mientras que los no estructurados solo fueron 6,7%.
La estructuración del espacio es una tarea que recae
fundamentalmente en el Estado, no solo por las com-
petencias que tiene sino por la experiencia acumulada
de sus oficinas de gestión de conflictos.
El análisis del tiempo transcurrido hasta el inicio
del diálogo se hizo en base únicamente a los casos que
pasaron a fase de diálogo, ya que se entiende que el
diálogo no es la única vía para la gestión. En ese sen-
tido, toca mirar las razones por las cuáles estos pro-
cesos tomaron tanto tiempo en devenir en espacios
de diálogo. Considerando únicamente los espacios
estructurados o parcialmente estructurados, la prin-
cipal dificultad para el inicio del diálogo fue la iden-
tificación de los interlocutores (33,1% de los casos),
tanto de los demandantes, de los demandados como
de los mediadores o intermediadores.16
Esta dificultad recae básicamente en los represen-
tantes del Estado, ya que los actores de la sociedad civil
en muy poco casos (menos del 1%) son población no
organizada. Las protestas las llevan a cabo comunida-
des campesinas, frentes de defensa, gremios, sindica-
tos, comunidades nativas, rondas campesinas, etc., es
decir organizaciones con estructura y roles orgánicos
definidos. Por otro lado, las empresas —considerando
que son organizaciones jerarquizadas— tienen bien
definidos a sus representantes (los equipos de relacio-
nes comunitarias o los gerentes en última instancia).
Sorteando la dificultad de la identificación de los
interlocutores (incluidos los del Estado, quienes mu-
chas veces no tienen las competencias suficientes para
desempeñar este rol), es impor­tante no perder de vis-
ta que los procesos de conflictos son un asunto públi-
co en tanto bienes jurídicos pueden verse comprome-
tidos. La dinámica del proceso puede involucrar (y lo
ha hecho en muchos casos) que la protesta continúe
durante el diálogo, y cuando esta se presenta, la res-
puesta del Estado ha sido la declaratoria del estado de
emergencia o el envío policías o de fuerzas militares.
16 Otras dificultades fueron la elección del lugar donde desarrollar las
reuniones (29,2%), la dinámica misma de las reuniones (31,8%), la
conducción inadecuada del proceso (8,9%), entre otras.
La estrategia de respuesta del Estado siempre ha sido
distinta pero la cifra de personas heridas y/o falleci-
das nos da luces para pensar que las intervenciones
policiales (o militares) no son la mejor opción para
cautelar los derechos humanos ni otros bienes jurídi-
cos que el estado debe proteger.
El uso de la violencia como medio
Durante la fase temprana de un caso, los actores ha-
cen públicas sus demandas, necesidades y posiciones,
lo que significa que ya han agotado los intentos de
canalizar el proceso en los espacios (institucionaliza-
dos o no) de deliberación. Este hecho ya genera en el
actor demandante una acumulación de tensión que
se va plasmando en la posición que tengan frente a su
contraparte. Si a esto le sumamos la indiferencia del
Estado para mediar o responder ante sus demandas,
o el desprecio o falta de reconocimiento a sus diri-
gentes o representantes, o una mirada culturalmente
hegemónica sobre sus necesidades, o una respuesta
no comprensiva y desproporcionada por parte de las
fuerzas del orden, o incluso el ataque político o ideo-
lógico sobre sus perspectiva del problema, estamos
frente a un caldo de cultivo para el desencadenamien-
to de respuestas violentas.
En este panorama, el ingrediente final es el pres-
tigio que a lo largo de los años el uso de la violencia
ha ganado como recurso para conseguir la atención de
parte del Estado. Líneas arriba se mencionó el alto por-
centaje de casos que pasan a etapa de diálogo luego de
ocurridos hechos de violencia (más de la mitad).
Algunas conclusiones
A lo largo de este artículo se han planteado tres ideas
fundamentales:
investigaciones sociales 422019
i. El Estado peruano no cumple con el papel de
interlocutor en los conflictos sociales.
ii. La falta de un interlocutor en un conflicto
social, impide el surgimiento de espacios de
diálogo.
iii. La falta de espacios de diálogo para la resolu-
ción de conflictos producen la intensificación
de la protesta que puede conllevar al uso de la
violencia
259
 JOSÉ DÍAZ BRAVO
Discusión final
Respecto de la primera idea, se ha descrito que existen
diversas estrategias de gestión de los conflictos socia-
les que parten desde qué entienden los funcionarios
del Estado sobre lo que es un conflicto. La perspecti-
va más común en los casos en estudio (y en general en
los diversos conflictos que surgieron en el período en
estudio) es del conflicto como un problema del status
quo y del orden social, lo que requiere una estrategia
de solución que va por el lado de las sanciones, la
mediación imperativa, la imposición de la paz y en
otros casos la negociación no coercitiva.
Estamos pues ante un Estado que no cumple un
rol de interlocutor ya que considera el conflicto como
un problema en sí mismo y no como el síntoma de
un problema mayor que requiere del concurso de di-
versos actores de la sociedad y el Estado para darle
una salida consensuada. Pero más importante aún,
estamos ante un Estado peruano que no tiene la ca-
pacidad real para representar un rol coherente frente
a los conflictos y menos ante un espacio de diálogo.
Esto pasa por una inadecuada (y muy cambiante)
organización de su aparato y funcionarios, y la poca
capacitación, experiencia y recursos de los que dispo-
nen para asumir sus funciones. En ese sentido, lo que
hemos visto en los casos analizados y en la estadística,
es que cada caso tiene al frente a un Estado diferente,
con una actitud distinta, con una estrategia ad-hoc,
con una capacidad de negociar asimétrica y con resul-
tados dispares. Podemos asegurar, firmemente, que el
Estado peruano no cumple con su rol de interlocutor.
Respecto a la segunda idea, se ha visto que existen
diversos campos de participación, institucionalizados
y no institucionalizados, de imposición de la volun-
tad ciudadana y de diálogo con las autoridades (per-
manentes y ad-hoc). Estos canales de participación
tienen características distintas y usos diversos, siendo
el más recurrente en los casos estudiados (y en los
investigaciones sociales 422019
conflictos sociales en general) el de la protesta y los
movimientos sociales.
Los mecanismos que se encuentran en este cam-
po son requeridos por las organizaciones sociales y
los actores de la sociedad civil en general porque son
más efectivos, menos costosos, y pueden ser la entra-
da a otros mecanismos de diálogo ad-hoc con las au-
toridades que no se generarían sin la protesta previa.
Tenemos entonces que el Estado es constantemente
260
forzado a sentarse a dialogar o a ejercer el rol de me-
diador o facilitador del conflicto social.
Los actores sociales que participan en conflictos
sociales no hacen uso de los canales de participación
por los motivos ya explicados, con lo que despliegan
sus acciones en el campo de la protesta como una for-
ma de conseguir un espacio ad-hoc (mesa de diálogo,
mesa de trabajo, comité de gestión, etc.) que les faci-
lite la toma de acuerdos. Sin embargo, el desempeño
de los funcionarios y/o servidores públicos es hetero-
géneo y lento, haciendo que las decisiones se tomen
inoportunamente, o que los acuerdos no se lleguen
a cumplir. En síntesis, el Estado depende de la ca-
pacidad de decisión que pueda tener el funcionario
principal a cargo de dirigir el diálogo. Cada espacio
conformado tiene un inicio más o menos similar pero
no existe certeza de cómo va a terminar.
Finalmente, respecto a la tercera idea, se mostró
que la violencia tiene un prestigio ganado en la pro-
testa social ya que al menos la mitad de los espacios
de diálogo que surgieron en el período en estudio se
abrieron luego de hechos de violencia social. Hemos
visto también que esta violencia no solo genera res-
tricción en el tránsito o el cese de actividades econó-
micas, sino que deja un legado de personas heridas
y fallecidas.Las consecuencias de la violencia son la
vulneración de derechos (de todas las generaciones)
pero también el surgimiento y desarrollo de un senti­
do común que empuja a actores sociales y al Estado a
relacionarse y desenvolverse bajo la amenaza constan-
te del surgimiento de la violencia.
Este sentido común convive, de hecho, con la
cultura del diálogo que existe en el país. Las bases cul-
turales de la mayoría de peruanos son orales, no es-
critas, razón por la cual la palabra dicha puede llegar
a tener un peso mucho mayor que la palabra escrita.
De hecho, muchos procesos de diálogo se caen no
porque los acuerdos escritos no reflejen la atención
de las necesidades del actor protestantes, sino porque
en el diálogo se dijeron cosas que pusieron en duda la
credibilidad del firmante. Muchos funcionarios ter-
minan siendo vetados por cosas que han dicho.
El pedido cada vez más recurrente de la presen-
cia de altos funcionarios en los espacios de diálogo
(ministros, primer ministro, presidente) responde a
que la credibilidad de los técnicos ha mermado y las
mismas actas de acuerdos pierden valor ante el in-
cumplimiento constante. Es un escenario en el que se
 EL ROL DEL ESTADO PERUANO EN LA GESTIÓN DE LOS CONFLICTOS SOCIALES
busca escuchar de la misma boca del funcionario que
va a atender la problemática subyacente al conflicto.
Podemos decir claramente que mientras que la vio­
lencia ha ganado prestigio, las actas de acuerdos han
ido perdiéndolo.
Dicho sea de paso, las heridas de la violencia en
el tejido social son las más difíciles de tratar y de he-
cho el Estado no ha llevado a cabo hasta el momento
ningún esfuerzo de gestionar el post conflicto, en el
sentido de restituir las relaciones Estado-sociedad y
mucho menos ha hecho un reconocimiento de que la
violencia ha sido en muchos casos el producto de una
atención inadecuada del conflicto social (siendo uno
de los casos más dramáticos el caso de Bagua).
Podemos concluir entonces que existe una rela-
ción entre la incapacidad del Estado para atender los
conflictos sociales oportunamente y por la vía de la
transformación, y el escalamiento de la violencia en
la protesta social y la profundización de los problemas
estructurales que sirven de generadores del conflicto
social. Estamos ante un círculo vicioso de violencia y
falta de atención de la misma.
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