DOCUMENTO CGR: BALANCE DE LA POLÍTICA ECONÓMICA

ECONOMÍA
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA / REVISTA ECONOMÍA COLOMBIANA / MAYO ☛ AGOSTO 2019

COLOMBIANA
Alarcón Hommes Perry Ocampo Restrepo Junguito Zuluaga Echeverry Cárdenas Carrasquilla

9
EX MINISTROS
DE HACIENDA
Y EL ACTUAL
MINISTRO,
ANALIZAN
LA ECONOMÍA
Y PLANTÉAN
RUTAS PARA
EL CRECIMIENTO
Número 355
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P
ocas veces ha sido tan cierto
que estamos reformando para
pacificar. A la violencia, el odio y
la impunidad, le hemos opuesto
la transformación pacífica, la
reconciliación y la justicia. La tarea, claro
está, aún no culmina. Ahora, tenemos
que demostrar que aquello que soñamos,
aquello por lo cual tanto luchamos, no solo
es posible en un texto constitucional, sino
también en la realidad.

César Gaviria Trujillo.

Aparte de su intervención durante la ceremonia
de proclamación de la Asamblea Nacional
Constituyente. Julio 4 de 1991
 ❯
AGENDA PARA
EDITORIAL
LA MODERNIZACIÓN
4 HACE POCOS DÍAS, el conocido premio Nobel
de Economía, Joseph E. Stiglitz, señalaba en
una de sus columnas en periódicos interna-
cionales, que “una agenda integral-conducen-
te al bienestar humano debe centrarse en la
educación, la investigación y las otras fuentes
verdaderas de riqueza; y debe proteger al me-
dio ambiente y combatir el cambio climático”.
En opinión del profesor Sti-
glitz, esa agenda debe ofrecer
programas públicos que garanti-
cen que a ningún ciudadano se
le nieguen los requisitos básicos
de una vida decente; estos inclu-
yen seguridad económica, acce-
so al trabajo y a un salario digno,
atención médica y vivienda ade-
cuada, retiro seguro y una edu-
cación de calidad para sus hijos.
Afortunadamente, nadie pue-
de discutir hoy que Colombia
va en esa dirección, si tomamos
en cuenta el contenido macro-
económico y social de nuestros planes de
desarrollo de los últimos años, los conceptos
acertados de académicos y destacados exmi-
nistros de hacienda, los estudios realizados
por comisiones de expertos y las propuestas
que se han hecho desde diferentes esquinas
del pensamiento económico y político del
país.
Es enorme el reto que tiene hoy la clase di-
rigente del país para luchar contra la desigual-
dad, la pobreza y la falta de oportunidades. Y
es afortunado el esfuerzo de imaginación que
se ha hecho para concretar planes y propues-
tas de solución a muchos de los problemas
sociales que están planteados.
Sin duda, ha sido muy positiva la continui-
dad en las políticas económicas, ejecutadas
con transparencia y responsabilidad. Ese es
un desafío para quienes siempre han respal-
dado la institucionalidad y el progreso dentro
del estado social de derecho.
ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
De nuestra parte, desde la Contraloría
General de la Republica, tenemos también el
compromiso de cuidar los recursos que tiene
el país para realizar sus inversiones en frentes
prioritarios para el bienestar de la sociedad,
evitar que la plata que necesitamos para fo-
mentar el desarrollo económico y social ter-
mine en manos de los corruptos o “ladrones
de cuello blanco”, y realizar un
esfuerzo diario para combatir la
corrupción y la desviación de los
dineros oficiales.
Estamos comprometidos con
una agenda de modernización,
no solo para ser más eficientes
en el control fiscal sino para ga-
narnos el respeto de la gente en
lo que hacemos y en lo que pro-
ponemos. Es claro el propósito
que nos guía: mayor tecnología y
más ciudadanía comprometida
con nuestros objetivos.
Tenemos metas claras y una de ellas es
cumplir una función ágil y excepcional de ca-
rácter preventivo para llegar a tiempo y que
no nos vaya a ocurrir como en aquel pasaje de
“El amor en los tiempos del cólera” de nuestro
Nobel Gabriel García Márquez, cuando escri-
bió sobre catástrofes matrimoniales que “la
sabiduría nos llega cuando ya no sirve para
nada”.
El propósito es muy sencillo pero de hondo
contenido: la contraloría se está modernizan-
do para poder recuperar los recursos públicos
con rapidez y que el responsable pague opor-
tunamente. Estamos construyendo la contra-
loría del siglo XXI. Ya creamos el observatorio
del gasto público, en donde se puede ver en
línea y en tiempo real la cuenta maestra del
Estado. Vamos a poner en marcha una gigan-
tesca plataforma inteligente en la que se po-
drá observar el movimiento de cada peso de
los presupuestos públicos de todo el país.
 Con total claridad en lo que nos hemos pro-
puesto y con la convicción de poner en marcha
rápidamente los mecanismos que nos otor-
personal o políticas. Solo nos interesa y es nuestro único
propósito tecnificar, construir y avanzar.
Con el mejoramiento de nuestro sistema del control fis-
5
guen las cámaras legislativas, estamos muy op- cal oportuno, con la aplicación de las nuevas tecnologías
timistas sobre la suerte del acto legislativo que para evitar el desgreño y la pérdida de dineros oficiales, des-
crea el nuevo régimen de control fiscal para de nuestra orilla de responsabilidades estamos trabajando
Colombia que estamos promoviendo. también para contribuir al gran objetivo de conseguir el
Tenemos la pasión necesaria para crear el bienestar de nuestros ciudadanos. EC
control fiscal del futuro. Y lo vamos a lograr
con eficiencia, con equidad, con transparen-
cia y con la participación ciudadana activa,
que nos ayude en la denuncia de la corrup- POR: CARLOS FELIPE
ción en la contratación pública y en la vigilan- CÓRDOBA LARRARTE
cia de la gestión adelantada por los diversos CONTRALOR GENERAL
DE LA REPÚBLICA
niveles administrativos de la Nación.
Con el mayor empeño insistiremos en la
modernización tecnológica de la contraloría,
en la utilización al máximo de los instrumen-
tos técnicos y científicos a nuestro alcance
para ser más precisos en el control. Pero, con
participación ciudadana eficaz, veedurías y
control fiscal participativo y democrático.
La contraloría ha cumplido una importan-
te tarea con los instrumentos que tiene a la
mano. Pero puede hacer más con las nuevas
posibilidades tecnológicas y, especialmente,
con las nuevas regulaciones de control fiscal.
Tal como ocurre con la política económica
-sobre la cual exponen sus tesis en esta edi-
ción de la revista institucional de la entidad
“Economía Colombiana”, nueve exministros
de hacienda y el actual titular de las finanzas-,
la continuidad en los programas y en los as-
pectos fundamentales del desarrollo ha sido
esencial para la estabilidad de Colombia.
También es nuestra intención proseguir
con las buenas y positivas iniciativas que pu-
sieron en marcha mis antecesores para pro-
curar la modernización de la gestión fiscal.
Para la contraloría que hoy tengo el honor de
orientar, es una gran satisfacción confirmar
la contundencia de nuestros programas y la
seriedad de nuestros propósitos institucio-
nales, ajenos a consideraciones de carácter
SUMARIO EDICIÓN 355

ECONOMÍA
DIRECTOR
COLOMBIANA
Carlos Felipe Córdoba Larrarte
Contralor General de la República

6
REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
SUBDIRECTOR
AÑO 33 / MAYO - AGOSTO DE 2019
Ricardo Rodríguez Yee
Vicecontralor General de la República

CONSEJO EDITORIAL
Margarita Henao Cabrera
Beethoven Herrera Valencia
Juan Camilo Cárdenas
Julián Arévalo Bencardino
Jorge Armando Rodríguez 4 AGENDA PARA LA MODERNIZACIÓN
Javier Díaz Molina Felipe Córdoba Larrarte
Contralor General de la República
EDITORES
Oscar Alarcón Núñez
Javier Ayala Álvarez 10 CREAR CONSENSOS PARA HACER LOS AJUSTES
ECONÓMICOS QUE REQUIERE EL PAÍS
OFICINA DE COMUNICACIONES Luis Fernando Alarcón
Y PUBLICACIONES Ministro de Hacienda 1987 - 1990
DIRECTORA DE OFICINA
Rossana Payares Altamiranda 16 EL FACTOR POLÍTICO LE ESTÁ HACIENDO
DAÑO A LA ECONOMÍA
ENLACE DESPACHO VICECONTRALOR Rudolf Hommes
Diana Carolina Córdoba Álvarez
Ministro de Hacienda 1990 - 1994
SUSCRIPCIONES Y DISTRIBUCIÓN
Cra.69 No.44-35
PBX: 5187000
22 LA ECONOMÍA EN LA CONSTITUCIÓN DE 1991
Guillermo Perry Rubio
e-mail: revista_economia@contraloría.gov.co
Ministro de Hacienda 1994 - 1996
PRODUCTORA EDITORIAL
Adriana Prieto Herrera
adriana@disenoeditorial.com
30 EL SECTOR PÚBLICO ES DEMASIADO PEQUEÑO
PARA LAS TAREAS QUE TIENE PENDIENTES
DISEÑO EDITORIAL
José Antonio Ocampo
Enrique Franco Mendoza Ministro de Hacienda 1996 - 1998

GANCHOS EDITORIALES Y CORRECCIÓN

Jaime Viana Saldarriaga

DIAGRAMACIÓN Y PREPRENSA
FOTOGRAFÍAS E ILUSTRACIONES
Diseño Editorial Comunicaciones Ltda.
Banco de fotos: www.disenoeditorial.com, Shutterstock, Publicaciones Semana S.A.
contacto@disenoeditorial.com
Diseño Editorial Comunicaciones / Ilustraciones: 1, 8,9, 11, 17, 23, 31,37, 43, 49, 55, 63.
©Publicaciones Semana S.A páginas: 1,8,9, 11, 17, 23, 25, 37, 43, 49, 55, 63.
CONCEPTO GRÁFICO E ILUSTRACIÓN
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D.E.Comunicaciones Ltda.:
67, 70, 71. Agradecimiento por cortesías: Ecopetrol/Comunicaciones, Contraloría General
Gabriela Franco
de la República/Comunicaciones, Banco de la República/Comunicaciones, archivo personal
colaboradores e invitados. https://wattsupwiththat.com/2014/09/13/stanford-publishes-a-
report-on-the-balanced-use-of-fracking/pág.58.

ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

 LUIS FERNANDO ALARCÓN GUILLERMO PERRY JOSÉ ANTONIO OCAMPO JUAN
LUISCAMILO RESTREPO
FERNANDO ALARCÓN ROBERTO JUNGUITO ÓSCAR IVÁN ZULUAGA
GUILLERMO PERRY JUAN
JOSÉCARLOS
ANTONIOECHEVERRY
OCAMPO MAURICIO CARDENAS
JUAN CAMILO RESTREPO ALBERTO
ROBERTOCARRASQUILLA
LUIS FERNANDO ALARCÓN JUNGUITO GUILLERMO PERRYJUAN CARLOS ECHEVERRY
ÓSCAR IVÁN ZULUAGA JOSÉ ANTONIO OCAMPO JUAN CAMILO RESTREPO
MAURICIO CARDENAS ROBERTO JUNGUITO
ALBERTO CARRASQUILLA ÓSCAR IVÁN ZULUAGA JUAN CARLOS ECHEVERRY MAURICIO CARDENAS ALBERTO CARRASQUILLA
GUILLERMO PERRY JOSÉ ANTONIO OCAMPO LUIS FERNANDO
JUAN CAMILO RESTREPOALARCÓN ROBERTO JUNGUITO GUILLERMO
ÓSCAR IVÁN ZULUAGA PERRY JOSÉ ANTONIO
JUAN CARLOS OCAMPO
ECHEVERRY MAURICIOJUAN CAMILO RESTREPO ALBERTOROBERTO
CARDENAS JUNGUITO
CARRASQUILLA ÓSCAR IVÁN ZULUAGA JUAN CARLOS ECHEVERRY MAURICIO CARDENAS ALBERTO CARRASQUILLA
1987 / 1990 1994 / 1996 1996 / 1998 1998 / 2000 2002 / 2003 2007/
19942010 2010
1996/ 2012 2012
1998/ 2018 1987 / 1990 ACTUAL 1994 / 1996 1996 / 1998 1998 / 2000 2002 / 2003 2007/ 2010 2010 / 2012 2012 / 2018 ACTUAL
1994 / 1996 1996 / 1998 1987 / 1990
1998 / 2000 2002 / 2003 1994 / 1996
2007/ 2010 1996 / 1998
2010 / 2012 1998 / 2000
2012 / 2018 ACTUAL2002 / 2003 2007/ 2010 2010 / 2012 2012 / 2018 1987 / 1990 ACTUAL / 1996 / 1998 / 2000 2002 / 2003 2007/ 2010 2010 / 2012 2012 / 2018 ACTUAL

11 17 23 31 37

7
LUIS FERNANDO ALARCÓN GUILLERMO PERRY JOSÉ ANTONIO OCAMPO JUAN CAMILO RESTREPO ROBERTO JUNGUITO ÓSCAR IVÁN ZULUAGA JUAN CARLOS ECHEVERRY MAURICIO CARDENAS ALBERTO CARRASQUILLA
LUIS FERNANDO ALARCÓN GUILLERMO PERRY JOSÉ ANTONIO OCAMPO JUAN CAMILO RESTREPO ROBERTO JUNGUITO ÓSCAR IVÁN ZULUAGA JUAN CARLOS ECHEVERRY 1987 / MAURICIO
1990 CARDENAS ALBERTO CARRASQUILLA 1994 / 1996 1996 / 1998 1998 / 2000 2002 / 2003 2007/ 2010 2010 / 2012 2012 / 2018 ACTUAL
GUILLERMO PERRY JOSÉ ANTONIO OCAMPO JUAN CAMILOLUIS FERNANDO ALARCÓN
RESTREPO ROBERTO JUNGUITO ÓSCAR IVÁNGUILLERMO
ZULUAGA PERRY JUAN CARLOSJOSÉ ANTONIO OCAMPO MAURICIO CARDENAS
ECHEVERRY 1987 / 1990
JUAN CAMILO RESTREPOALBERTO ROBERTO JUNGUITO
CARRASQUILLA ÓSCAR IVÁN ZULUAGA1994 / 1996 1996 / 1998
JUAN CARLOS ECHEVERRY LUIS1998
MAURICIO CARDENAS / 2000 ALARCÓN
FERNANDO 2002 / 2003
ALBERTO CARRASQUILLA 2007/ 2010 PERRY
GUILLERMO 2010JOSÉ
/ 2012
ANTONIO OCAMPO 2012 / 2018
JUAN CAMILO RESTREPO ACTUAL ROBERTO JUNGUITO ÓSCAR IVÁN ZULUAGA JUAN CARLOS ECHEVERRY MAURICIO CARDENAS ALBERTO CARRASQUILLA
1994 / 1996 1996 / 1998 1998 / 20001987 / 1990 2002 / 2003 2007/ 2010 1994 / 1996 2010 / 20121996 / 1998 2012 / 20181998 / 2000 ACTUAL 2002 / 2003 2007/ 2010 2010 / 2012 2012 / 2018 1987 / 1990 ACTUAL 1994 / 1996 1996 / 1998 1998 / 2000 2002 / 2003 2007/ 2010 2010 / 2012 2012 / 2018 ACTUAL

55 69
43 49 63

36 HACE FALTA DECISIÓN POLÍTICA PARA 62 UNA DE LAS VIRTUDES

NO QUEDARLE MAL AL POSCONFLICTO DE NUESTRA ECONOMÍA ES
Juan Camilo Restrepo LA CONTINUIDAD EN SU MANEJO
Ministro de Hacienda 1998 - 2000 Mauricio Cárdenas Santamaría
Ministro de Hacienda 2012 - 2018
42 ES URGENTE UNA REFORMA RURAL GENERAL,
AMIGABLE CON LA AGRICULTURA COMERCIAL

»
Roberto Junguito 68 CRECIMIENTO ECONÓMICO
Ministro de Hacienda ESTARÁ POR ENCIMA DEL 4,5%
Período 1: 1984 - 1985 Alberto Carrasquilla
período 2: 2002 - 2003 Ministro de Hacienda
Período 1: 2003 - 2007
Período 2: 2018 - en ejercicio
48 COLOMBIA TIENE QUE VOLCAR TODOS


LOS RECURSOS HACIA LA EDUCACIÓN
Oscar Iván Zuluaga
72 BALANCE DE LA POLÍTICA
ECONÓMICA COLOMBIANA DESDE
Ministro de Hacienda 2007 - 2010 LA DÉCADA DE LOS NOVENTA
Contraloría General de la República
Juan Pablo Radziunas Pulido
54 COLOMBIA ESTÁ PARADA SOBRE Miguel Montoya Olarte
UN TESORO DE PETRÓLEO PERO
NO SE DECIDE A BUSCARLO
Juan Carlos Echeverry 89 LA CONSTITUCIÓN DEL 91
Ministro de Hacienda 2010 - 2012 Documento de julio 4 de 1991
César Gaviria Trujillo
 ❯
RUTAS
ESPECIAL EDICIÓN 355

ESPECIAL

8
PARA EL
CRECIMIENTO

ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

Para hacer un balance sobre cómo va la economía
nacional y recoger una perspectiva plural,
la revista Economía Colombiana entrevistó
a nueve exministros y al actual
ministro de Hacienda, Alberto Carrasquilla.
9
 LUIS FERNANDO ALARCÓN RUDOLF HOMMES
1987 / 1990 1990 / 1994
LUIS FERNANDO ALARCÓN
Crear consensos para
10 hacer los ajustes económicos
que requiere el país
❯ Urge decisión política para modernizar la agricultura y los catastros rurales.
❯ El sistema pensional es inviable.
INGENIERO CIVIL Y MASTER EN INGENIERÍA del
MIT, Alarcón Mantilla fue director por Colom-
bia del Banco Interamericano de Desarrollo,
Presidente de Asofondos, gerente de Interco-
nexión Eléctrica S.A., presidente de la junta
directiva de Almacenes Éxito y en el pasado
miembro de las juntas de la Bolsa de Colombia,
Caracol, Banco de Bogotá y Bavaria, entre otras
empresas nacionales.
RUTAS PARA EL CRECIMIENTO
El exministro considera que el país necesita
decisión política para construir una agricultu-
ra empresarial moderna, paralela a la econo-
mía campesina. “Contamos, por ejemplo, con
una altillanura con territorios muy amplios de
baja intensidad poblacional que tiene un gran
potencial de desarrollo productivo de gran
escala para atender el abastecimiento de ali-
mentos que necesitan el país y los mercados
internacionales”.
Para conocer sus opiniones, los periodistas
de la revista Economía Colombiana desarrolla-
mos el siguiente diálogo con el exministro Luis
Fernando Alarcón:
¿Cómo ve usted hoy la situación económica
❯
de Colombia y sus perspectivas a corto plazo?
“Me gustaría responder la pregunta haciendo
referencia a cómo era el país cuando ejercí el
ESPECIAL
ministerio. El país y el mundo han cambiado
mucho en las últimas tres décadas. Buena
parte de los retos que tuvimos que enfrentar
ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
GUILLERMO PERRY JOSÉ ANTONIO OCAMPO JUAN CAMILO RESTREPO RO
1994 / 1996 1996 / 1998 1998 / 2000 20
“Hoy estamos en los ochentas giraron alrededor del finan-
ciamiento externo del país. Fue la época de
pagando los la crisis de la deuda, cuando los mercados se
efectos de la cerraron y nos tocó a todos los ministros de
revaluación la época “pedalear” intensamente para conse-
guir unos créditos externos de 1.000 millones
que tuvo lugar de dólares. Hoy, el gobierno sale a los merca-
durante las dos internacionales y en un abrir y cerrar de
ojos coloca bonos por 2.000 o 3.000 millones
bonanzas
de dólares sin “pestañear”. Lo mismo ocurre
petroleras, ya con el financiamiento interno. La emisión de
que se destruyó Títulos de Ahorro Nacional (TAN) que hizo el
exministro Junguito por allá en el año 85 re-
mucha capacidad quirió la garantía del Banco de la República y
productiva sino nadie invertía. De ese tamaño era la des-
confianza en las finanzas públicas.
exportadora y de Hoy en día tenemos un mercado de deuda
empresas pública absolutamente desarrollado, conside-
rado un ejemplo internacional, donde los in-
que compiten con versionistas extranjeros son posiblemente los
importaciones”. principales tenedores de esos títulos. Por otro
lado, ha habido unos cambios fundamentales
en la propiedad de muchas empresas del Esta-
do, algunas de las cuales se destacan en la BVC.
Eso era impensable en esa época.
De otro lado, el gasto público se ha dupli-
cado en los últimos treinta años como partici-
pación del PIB. Pasamos del orden del 10% a
cerca del 20% del PIB, porque la atención de
las necesidades de la sociedad ha aumentado
dramáticamente, con aspectos muy positivos
O ROBERTO JUNGUITO ÓSCAR IVÁN ZULUAGA JUAN CARLOS ECHEVERRY MAURICIO CARDENAS ALBERTO CARRASQUILLA
2002 / 2003 2007/ 2010 2010 / 2012 2012 / 2018 ACTUAL

11
 LUIS FERNANDO ALARCÓN RUDOLF HOMMES
1987 / 1990 1990 / 1994
como las mejoras que se han registrado en el
sistema de salud.
Muchas veces no se reconoce el esfuerzo
que han hecho los gobiernos para darle una
cobertura universal a algo que no existía hace
30 años; pero también cosas tan complejas,
que requieren atención, como una asignación
12
de recursos muy discutible en los subsidios
pensionales que hoy en día se llevan una suma
bastante grande (entiendo que cerca del 3%
del PIB), muchos de esos subsidios no siempre
muy sanos en términos de equidad y que lla-
man la atención sobre la necesidad de hacer
una reforma pensional bien hecha.
En síntesis, uno puede decir que frente a los
cambios que se han dado en el mundo, el país
se ha ido moviendo de manera muy favorable.
Creo que el país tiene unas instituciones sufi-
cientemente fuertes, muy especialmente en
lo económico, que harán que pese a todos los
altibajos que se van a presentar el país siga por
una senda de desarrollo y de crecimiento.
Sin embargo, las cosas se pueden hacer
más eficientemente o se pueden hacer con
más contratiempos y creo que en este sentido
es bien importante que se creen los consen-
sos para que se entienda que el mundo de hoy
es muy distinto al de hace unos años; que se
requieren unos cambios en el funcionamiento
de la economía, que es necesario aprovechar
bien todas las oportunidades que se presen-
RUTAS PARA EL CRECIMIENTO
tan superando muchas de las discusiones a
veces llenas de sesgos ideológicos, llenas de
prejuicios y en muchos casos atadas al pa-
sado que impiden que en la agricultura, en el
sector energético, en la modernización de una
gran cantidad de sectores, se pueda avanzar
al ritmo que se necesita.
¿Esos cambios en el funcionamiento del Estado
hacia qué aspectos puntuales se deben dirigir?
El país y los distintos estamentos de la socie-
dad tienen que entender que las cosas hoy en
día funcionan distinto a cómo funcionaban en
el pasado. Miremos el caso concreto del sector
agropecuario. Hoy en día es necesario que la
agricultura moderna se desarrolle en el país y,
❯
a la vez, también se requiere pensar en el pe-
queño campesino, en las zonas de economía
campesina. El país tiene una gran posibilidad
ESPECIAL
de desarrollo en la altillanura, con un potencial
productivo muy grande para contribuir a abas-
tecer unas necesidades cada vez más crecien-
ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
GUILLERMO PERRY JOSÉ ANTONIO OCAMPO JUAN CAMILO RESTREPO RO
1994 / 1996 1996 / 1998 1998 / 2000 20
“Las cosas tes de alimentos y de proteínas en el mundo y
que no se ha podido desarrollar simplemente
se pueden porque las instituciones propias de la econo-
hacer más mía campesina no distinguen lo que se requie-
re para una agricultura empresarial y moderna.
eficientemente Y nosotros seguimos en unas discusiones
o se pueden interminables sobre si la gente puede o no pue-
de tener o explotar extensiones grandes, cosa
hacer con más que a mi juicio es indispensable, tal como se
contratiempos ha hecho en países como Brasil que desarro-
lló una agricultura moderna que le permitió
y creo que en convertirse en el principal productor mundial
este sentido es de granos, de carne, de cítricos, de frutas, sim-
plemente porque aprovechó la oportunidad
bien importante de contar con un recurso natural disponible
que se creen los y creó las condiciones para que se hicieran las
inversiones que se necesitan.
consensos para
que se entienda ¿En este caso más que una reforma institucional
lo que se requiere es decisión política?
que el mundo Si, decisión política pero, además, acabar con
de hoy es muy una cantidad de mitos. Por ejemplo, mien-
tras sucedieron todas las discusiones sobre
distinto al de hace los problemas de la Unidad Agrícola Familiar,
unos años”. ¿cuántos desarrollos se paralizaron desapro-
vechando a unos inversionistas que tenían un
gran interés en invertir unas platas grandes y
tecnología? Una explotación de gran escala no
se hace con azadones y bueyes, eso requiere
inversiones muy grandes, tecnología y una in-
fraestructura básica donde además hay unas
oportunidades inmensas desde el punto de
vista de atención de las necesidades sociales,
de la lucha contra el desempleo y la pobreza.
Todos conocemos que la altillanura es un
territorio muy amplio con una muy baja den-
sidad poblacional, con una pésima atención de
los servicios sociales del Estado, prácticamen-
te ni hay Estado. Allí un desarrollo bien conce-
bido va a permitir generar muchísimo empleo
y generar asentamientos poblacionales con la
infraestructura necesaria.
El país se ha enredado en unas discusiones
anacrónicas que han impedido aprovechar
esas oportunidades y lo mismo ocurre en otros
sectores, como el caso del fracking o las discu-
siones en general sobre las industrias extracti-
vas. Una cosa es exigir el cumplimiento de los
estándares ambientales, como ocurre en los
países desarrollados, como Canadá, cuidadoso
como el que más de su medio ambiente, pero
donde hay explotación petrolera y minera en
gran escala.
O ROBERTO JUNGUITO ÓSCAR IVÁN ZULUAGA
2002 / 2003 2007/ 2010
Para no ir tan lejos, países como Chile y
Perú han podido desarrollar una minería
bien manejada. Mientras tanto, nosotros por
la confusión que a veces se genera no distin-
guimos el cumplimiento de los estándares, de
las normas y de unos criterios fundamentales
que es necesario mantener, con el desarrollo
de toda una industria y estamos eventual-
mente cerrando las puertas a la posibilidad de
aprovechar las riquezas que tiene el país. Eso
ocurre muchas veces porque confundimos la
industria extractiva legal de alto nivel, con el
cumplimiento de todas las normas, con la tec-
nología indicada, con una minería ilegal que
ha hecho un daño espantoso.
De otro lado, tampoco se nos puede olvidar
que, en lo que tiene que ver con los hidrocarbu-
ros, dentro unas cuantas décadas estaremos
viendo el declive y de alguna manera la des-
aparición del uso de muchos de los combus-
tibles fósiles. Eso va a tomar un tiempo pero
hacia allá va el mundo. Entonces, no podemos
desaprovechar esa “ventana” de tiempo para
aprovechar esos recursos, extraerlos y obtener
los beneficios económicos que genera todo el
Fuente: Cuenta Satélite de Cultura - DANE
JUAN CARLOS ECHEVERRY MAURICIO CARDENAS ALBERTO CARRASQUILLA
2010 / 2012 2012 / 2018 ACTUAL
13
❯ “Brasil desarrolló proceso de transformación de la estructura
una agricultura productiva y de las cosas que el país necesita.
moderna que le Pero si quiero llamar la atención en el sen-
permitió convertirse tido de que hay muchas oportunidades y mu-
en el principal chas cosas por hacer y, en consecuencia, es
productor mundial necesario que se generen unos consensos que
de granos, de carne,
hagan viable que las cosas se realicen con cri-
de cítricos, de
terios técnicos, aterrizados, sin ponerle sesgos
frutas, simplemente
porque aprovechó
políticos o ideológicos a muchas decisiones
la oportunidad de que deberán hacerse para impulsar el proceso
contar con un recurso de desarrollo y crecimiento del país.
natural disponible y Por supuesto que hay unas reformas insti-
creó las condiciones tucionales que el país debe hacer como una
para que se hicieran reforma pensional seria y aspirar a tener un
las inversiones que se sistema tributario eficiente, mucho más uni-
necesitan”. versal y que no desincentive el ahorro y la
inversión. En este sentido, me parece muy po-
sitivo lo que se ha venido haciendo, tratando
de incorporar al “torrente” tributario a la eco-
nomía informal, que no son los vendedores
de chicles, sino todo lo que está por fuera del
sistema normal, donde hay grandes capitales
y muchas actividades y se necesitan algunas
reformas institucionales pero hay que hacerlas
bien, hacerlas con juicio.
 LUIS FERNANDO ALARCÓN RUDOLF HOMMES GUILLERMO PERRY JOSÉ ANTONIO OCAMPO JUAN CAMILO RESTREPO RO
1987 / 1990 1990 / 1994 1994 / 1996 1996 / 1998 1998 / 2000 20

¿Esas propuestas encajarían dentro

de una gran reforma del Estado?...
Yo no soy muy amigo de esos revolcones ins-
titucionales, ni de una constituyente como a
veces se menciona, porque uno sabe dónde
comienza pero no sabe dónde termina. De

14
pronto será necesario hacer algunos ajustes,
pero, por ejemplo, nuestras instituciones eco-
nómicas, después de la independencia del
Banco de la República, están bien. Es posible
que la institucionalidad económica tenga que
ir haciendo adaptaciones a medida que se van
dando las cosas, pero no creo que aquí se ne-
cesite un revolcón y poner todo “patas arriba”,
porque afortunadamente nuestra institucio-
nalidad económica ha funcionado bien, es
seria y sólida.

¿Desde su perspectiva, sería partidario

de una reforma agraria o reforma rural?
Yo considero que una reforma agraria como
tal no se necesita. De pronto lo que el país
si necesita es regularizar el catastro, porque
como todavía no hay catastro, hay tierras que
pueden ser muy valiosas pero no tributan, no
pagan impuestos y no están claros y definidos
los derechos de propiedad.
En el mundo de hoy, donde esas cosas se
hacen con una gran facilidad, si tenemos en
cuenta que todo es geo-referenciamiento, ae-
RUTAS PARA EL CRECIMIENTO
“Confundimos ducían hoy tienen cafés de excelente calidad,
como es el caso de Vietnam. Pero al interior
la industria del país ha habido unos cambios que los ha de-
extractiva terminado el mercado. Hace unos años la pro-
ducción estaba concentrada en el eje cafetero y
legal de alto Antioquia, y la producción del Huila y el Tolima
nivel, con el existía pero era marginal. Hoy en día hay gran-
des productores de café de muy buena calidad.
cumplimiento Lo que creo es que tenemos que aprender que
de todas las así funcionan las cosas, que hay que competir

rofotografía, lo que se requiere es avanzar en el y que cuando uno ya no es competitivo pues

catastro para titular lo que está por titular.
Lo primero que se debe hacer es garantizar
que aquellas personas que son propietarios de
facto puedan tener sus títulos en orden para
que puedan, además, hacer lo que quieran
con sus propiedades. Garantizar la estabilidad
jurídica de los títulos, permitir la negociación
de esos títulos de tal manera que la gente que
quiera hacerlo pueda tranzar su propiedad.
En otros casos dedicarse a explotarlas ade-
cuadamente. Por supuesto que el gobierno tiene
los instrumentos para hacer redistribución de
tierras en los sitios donde es necesario. El mejor
ejemplo de la tierra ociosa del país está en la alti-
llanura, con una productividad mínima.
❯
normas, con le busca otro uso a la tierra y diversifica la pro-
la tecnología ducción.
indicada, con ¿Usted cómo ve el panorama del sector
una minería de hidrocarburos y de energía?
En materia petrolera el país tiene mucho po-
ilegal que ha tencial y puede mantener los niveles de pro-
hecho un daño ducción. Tenemos una gran empresa que es
Ecopetrol, tenemos un gran interés de muchas
espantoso”. empresas extranjeras dispuestas a invertir en
este sector, a correr los riesgos propios del sec-
tor de hidrocarburos, hay disponibilidad, hay
recursos humanos idóneos. Creo que hay que
revisar la distribución de las regalías para me-
jorarle la participación a los municipios, lo que

me parece que es un incentivo natural. Al fin de

¿A propósito de estabilidad y productividad cuentas la extracción de hidrocarburos genera
agrícola qué proyecciones le ve hoy externalidades negativas y hay que compensar
ESPECIAL

a la industria cafetera? a las comunidades.

Hoy en día hay mucha más competencia en En el sector eléctrico Colombia es un país
el mercado cafetero. Países que antes no pro- ejemplar en términos de las instituciones que

ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

O ROBERTO JUNGUITO ÓSCAR IVÁN ZULUAGA JUAN CARLOS ECHEVERRY
2002 / 2003 2007/ 2010 2010 / 2012
se crearon hace 25 años con las leyes de servi-
cios públicos y han funcionado muy bien. Co-
lombia, a través de las reformas que se hicieron
en los años 90, logró configurar unos mercados
tanto en la generación como en la distribución
y en la comercialización que han funcionado
bien, con empresas que son buenas y eficien-
tes. Recientemente el gobierno creó una comi-
sión de expertos para mirar temas de la nueva
institucionalidad eléctrica y definir que ajustes
es necesario hacerle, siempre y cuando se ha-
gan con base en unos análisis y con aportes
que vayan más allá del sentido común y que se
adopten racionalmente.
Hay unos retos que debemos enfrentar muy
bien como, por ejemplo, la transición hacia las
energías renovables no convencionales. Hoy en
día la tecnología permite que ese tipo de ge-
neración sea eficiente, competitiva y se pueda
llevar a cabo. Hay que crear el marco institu-
cional apropiado para que el país al igual que
el resto del mundo se siga moviendo hacia allá
gradualmente.
Considero que la poca capacidad instalada
térmica que existe en el país irá marchitándo-
se. La matriz energética de Colombia es de las
más ambientalmente sostenibles, porque la
mayor parte de su generación es hidroeléctri-
ca. Las termoeléctricas irán desapareciendo
pero eso es normal y es la tendencia general en
todo el mundo, atendiendo los retos del cam-
bio climático.
MAURICIO CARDENAS ALBERTO CARRASQUILLA
2012 / 2018 ACTUAL
15
❯ “Una cosa es ¿Cuál es su percepción sobre el futuro
exigir el cumplimiento del régimen pensional que tanto preocupa?
de los estándares El sistema pensional colombiano es abso-
ambientales como lutamente inviable. Mantener un sistema
ocurre en los países pensional con un régimen de reparto o de
desarrollados, como
prima media que garantiza unas pensiones
Canadá, cuidadoso
a unas edades muy bajas con unos montos
como el que más de su
medio ambiente, pero
muy altos para las personas que pueden ac-
donde hay explotación ceder a esa pensión, que no son la mayoría,
petrolera y minera en no es sensato, no es justo, no le sirve a la
gran escala”. población.
Necesitamos tener un sistema con una co-
bertura más amplia, que permita que los sub-
sidios sean realmente para los más pobres. La
única forma de garantizar que eso sea así es
yendo a un sistema de capitalización donde
todo el mundo tenga que ahorrar, tenga que
financiar su pensión y, en el caso de las perso-
nas de ingresos bajos que no logren tener una
pensión apropiada cuenten con un subsidio
del Estado. Eso es así de sencillo.
Creo necesario un cambio sustancial. En
el caso de un régimen de capitalización, el
tema de las edades opera solamente para
la garantía estatal de la pensión mínima. Es
necesario ajustar las edades. Creo que el ac-
tual régimen que establece 62 años para los
hombres y 57 para las mujeres son edades
muy bajitas y además sigue existiendo un
régimen de prima media que implica unos
subsidios gigantescos y que hacia el futuro
no podrá mantenerse. EC
 LUIS FERNANDO ALARCÓN RUDOLF HOMMES
1987 / 1990 1990 / 1994
El factor político
16 le está haciendo
daño a la economía
❯ Estamos muy atrasados en el crecimiento económico.
❯ Se hizo la paz y no se ocuparon los territorios que dejó la guerrilla.
EL EXMINISTRO DE HACIENDA, RUDOLF HOMMES
es administrador de empresas y economista
de la Universidad de los Andes. Magister con
grado de administración industrial de la uni-
versidad estatal de California y doctorado en
administración de empresas de la universidad
de Massachusetts.
RUTAS PARA EL CRECIMIENTO
En su extensa carrera profesional ha sido pro-
motor y defensor de la apertura económica del
país, creador de importantes publicaciones
especializadas, columnista económico de El
Tiempo por 24 años, crítico franco de decisio-
nes económicas que no comparte y consultor
de organismos internacionales de crédito.
Como la mayoría de los exministros de ha-
cienda de nuestro país también ha sido pro-
fesor universitario en Colombia y el exterior y
miembro de importantes juntas directivas de
empresas líderes en la nación.
El exministro Hommes, con su conocido
buen humor y capacidad para analizar la co-
yuntura económica y política del país, atendió
un amplio diálogo con los periodistas de la re-
❯
vista “Economía Colombiana”.
¿Cuál es su percepción sobre
ESPECIAL
la situación económica del país hoy?
Yo tiendo a estar de acuerdo con el señor ge-
rente del Banco de la República, que piensa
ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
GUILLERMO PERRY JOSÉ ANTONIO OCAMPO JUAN CAMILO RESTREPO RO
1994 / 1996 1996 / 1998 1998 / 2000 20
RUDOLF HOMMES
“Si nosotros que el factor gobierno y el factor político le
están haciendo daño a la economía. Y le están
seguimos haciendo daño en el siguiente sentido: es que
creciendo no hay política económica definida ni que le dé
a uno confianza en el futuro. Al gobierno lo veo
al 3% o aún patinando. El presidente dijo que si pudiera
al 4% no vamos volver a hacer las objeciones a la ley estatutaria
de la JEP lo volvería a hacer. Y por su parte, el
para ninguna sector privado dice que está rodeando al go-
parte, porque bierno, pero sin aportar nada constructivo. Y
yo estoy de acuerdo con Echavarría en que el
nos estamos gobierno es una variable muy importante para
quedando la economía. Si el gobierno no funciona la eco-
nomía no funciona.
atrás”. Eso que decía Fabio Echeverry de que la eco-
nomía va bien pero el país va mal, no es cier-
to… Particularmente tengo esa preocupación y
también por el poco crecimiento económico.
Si nosotros seguimos creciendo al 3% o aún al
4% no vamos para ninguna parte, porque nos
estamos quedando atrás. Hay países que cre-
cen al 7%, China crece al 8-9%; Corea, Tailan-
dia, Malasia, Vietnam crecen al 7%. Nosotros
ya estamos muy atrasados. En 1960 Colombia
y Corea estaban más o menos iguales; ahora,
Corea tiene entre 4 y 5 veces más del ingreso
per cápita que nosotros. Si seguimos así nunca
vamos a alcanzar ni a Chile, ni a Perú, mucho
menos a Corea.
O ROBERTO JUNGUITO ÓSCAR IVÁN ZULUAGA JUAN CARLOS ECHEVERRY MAURICIO CARDENAS ALBERTO CARRASQUILLA
2002 / 2003 2007/ 2010 2010 / 2012 2012 / 2018 ACTUAL

17
 LUIS FERNANDO ALARCÓN RUDOLF HOMMES
1987 / 1990 1990 / 1994
¿Bueno y entonces qué se le ocurre
que debemos hacer?
Sentarnos a pensar. El gobierno ahora está vi-
viendo una situación ideal pues ahí están to-
dos los gremios y los empresarios rodeándolo.
El gobierno debe aprovechar esa coyuntura y
18 sentarse con ellos a definir entre todos una po-
lítica de crecimiento para sacar el país adelan-
te, en lugar de estar haciendo tanta maniobra
para acabar con la paz.
The Economist publicó hace pocos días
un artículo sobre América Latina que dice
muy claramente: “exportar o estancarse”. Y
señala que las economías de América Latina
no están creciendo suficientemente rápido
para acercarse a los más desarrollados. Ima-
ginen ustedes que a Colombia le tomaría 475
años para llegar al nivel de Estados Unidos
en ingreso per cápita con las tasas de creci-
miento que tenemos hoy. A Corea, Malasia,
Tailandia y Vietnam les tomaría mucho me-
nos tiempo. En el caso de Corea, alrededor
de 14 años.
¿Qué hacen diferente los países asiáticos
de lo que hacemos nosotros? Miremos estos
indicadores: la productividad en Chile, en Ma-
lasia, en Costa Rica, en Corea es mejor que en
Colombia. Esa es una variable crítica. Nosotros
estamos padeciendo, inclusive, de tener tasas
RUTAS PARA EL CRECIMIENTO
negativas de crecimiento de la productividad.
Eso impide crecer mas allá de 3 a 3.5 por ciento
a tasas sostenidas.
¿Cómo superamos esta situación? Con edu-
cación, conocimiento, disciplina y tecnología.
Mientras los políticos sean los que definan
cómo se quedan con la plata, aquí no habrá
progreso en ese sentido. Se necesita inversión
en educación, en tecnología, en salud, en in-
fraestructura y en innovación.
En materia de exportaciones el artículo de
The Economist demuestra que están por en-
cima de Colombia países como Chile, Costa
Rica, Perú, México, Corea, Malasia, Tailandia,
el Asia Pacífico. Lo que tendríamos que hacer
es exportar mucho más, porque ahora estamos
❯
exportando un poco más de 14% del PIB. Por
el contrario, países cercanos como Costa Rica
exporta el 33.5% del PIB, Chile el 28.7%, Corea
ESPECIAL
el 43%, Malasia el 71%, Tailandia el 68%. Este
es el grupo de países que crece más acelerada-
mente.
ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
GUILLERMO PERRY JOSÉ ANTONIO OCAMPO JUAN CAMILO RESTREPO RO
1994 / 1996 1996 / 1998 1998 / 2000 20
“Estamos En conclusión, tenemos que mejorar en
productividad y diversificar, sofisticar y hacer
padeciendo, crecer las exportaciones. Porque seguir expor-
inclusive, de tando productos básicos o petróleo no tiene
sentido. No nos da suficiente seguridad hacia
tener tasas adelante, ni genera empleo, ni se vuelve progre-
negativas de
crecimiento de
so. Si se crea riqueza, pero se disipa.
Por ejemplo, en nuestras relaciones comer-
ciales con Venezuela no fuimos prevenidos y
la productividad. no creímos que nos fueran a cerrar esa llave,
como lo hizo el expresidente Chaves cuando
Eso impide entendió que nos podía hacer un gran daño.
crecer mas Pero vino el petróleo y suavizó la caída. Y no
nos preparamos en la época de precios altos
allá de 3 a del petróleo para enfrentar una baja de los
3.5 % a tasas precios. Y ahora que está subiendo el petróleo
vamos a estar otra vez felices y no nos prepara-
sostenidas”. remos para la próxima caída. Y hemos dejado
que la economía se petrolice. Es una especie de
mal holandés y eso le hace daño a otros secto-
res e incrementa la dependencia de estas eco-
nomías.
En todas estas cosas tendríamos que es-
tar trabajando y no lo estamos haciendo. La
otra variable es la participación del sector
manufacturero en la economía. En el caso de
Corea 33%, Estados Unidos 67%, Chile el 19%,
Colombia tiene solamente el 11%. Dejamos
caer la participación de la industria en el PIB
y nos llenamos de servicios de muy baja pro-
ductividad. En este frente también debemos
actuar.
No tenemos un diagnóstico de todos es-
tos indicadores que sea aceptado por todo el
mundo, lo que es muy grave. No hay un diag-
nóstico claro, ni un consenso de cómo vamos
a proceder. Por eso digo que la situación en
este momento sería muy favorable para pro-
poner soluciones y el gobierno lo que quiere
es seguir haciendo lo mismo. Nadie está pro-
poniendo nada distinto.
“NOS GASTAMOS EL TIEMPO BUSCANDO
TUMBAR LA JEP”
¿Cuándo usted dice que el gobierno lo
que quiere es seguir haciendo lo mismo a qué
se refiere? ¿Qué se debe hacer diferente?
Ya nos gastamos más de medio año buscando
tumbar la JEP y mientras tanto, la economía,
el crecimiento y la situación social descuida-
O ROBERTO JUNGUITO ÓSCAR IVÁN ZULUAGA JUAN CARLOS ECHEVERRY
2002 / 2003 2007/ 2010 2010 / 2012
dos. Hoy veo un crecimiento muy mediocre,
el peligro de un cambio radical en el gobierno
al final del periodo y un desperdicio inima-
ginable de tiempo y de iniciativas. Se fueron
las FARC y entregaron unos territorios y el
gobierno dejó que los ocuparan las mafias, el
ELN y los disidentes. Y esto no es solo cul-
pa del actual gobierno sino también del an-
terior, que no impidió que los territorios que
devolvió la insurgencia los ocuparan otros
grupos armados. Nos entregaron medio país
y lo dejaron ahí sin saber qué hacer hasta que
vuelven los bandidos y se lo toman de nuevo.
La gran falla que tenemos es que no hay po-
líticas y por eso estoy tan de acuerdo con el
señor gerente del Banco de la República.
Aquí lo que hace falta es un gran cambio
estructural y una mentalidad del gobierno
diferente, que no se conforme con hablar
sino que también se preocupe de ejecutar. Y
el plato está servido para que lo hagan el go-
bierno y el sector privado ahora que están tan
unidos y que el gobierno tiene mucho apoyo.
Insisto en que tenemos que aumentar las
exportaciones, mejorar la industria y la agri-
cultura. Colombia tiene mucha tierra mal uti-
lizada y dos terceras partes sin usar. Lo que
se requiere es impulsar la agricultura y poner
a la economía a crecer por lo menos un punto
más al año.
MAURICIO CARDENAS ALBERTO CARRASQUILLA
2012 / 2018 ACTUAL
19
❯ “Tenemos Se necesitan un par de carreteras para po-
que mejorar en der aumentar la producción agropecuaria:
productividad y una, la de la altillanura para llegar hasta Puer-
diversificar, sofisticar to Carreño que no arranca y la otra, en la que
y hacer crecer las llevamos más 20 años sin haber resuelto el
exportaciones. Porque problema de los derrumbes, es la de Bogotá a
seguir exportando Villavicencio y sus extensiones por Casanare
productos básicos
y el Meta hacia el oriente. Esas carreteras pon-
o petróleo no tiene
drían a la gente a soñar y a emigrar en busca
sentido”.
de ese sueño. Si las comenzamos a hacer y las
terminamos en este gobierno, o a lo sumo en
el próximo, no debe sorprendernos que haya
un boom de producción en esos lugares que
hoy en día son relativamente improductivos.
Necesitamos un gobierno líder y un sector
privado que le colabore y lo estimule y no so-
lamente que lo rodee.
A mí me parece bien la economía naranja
pero no creo que esa sea la salida. Si hay más
artistas, más bailarines, más programadores,
mejor arte y más artistas, más telenovelas, más
teatro, más ideas y mejores empresarios me
parece magnífico, pero eso no va a sacar al país
del relativo estancamiento en el que se encuen-
tra, aunque si lo va a estimular.
Se necesita una política de desarrollo secto-
rial, de la agricultura, la industria y los servicios
de alto valor agregado y alta tecnología. Hemos
logrado reducir la pobreza extrema pero toda-
vía tenemos y Colombia es de las más altas.
 LUIS FERNANDO ALARCÓN RUDOLF HOMMES GUILLERMO PERRY JOSÉ ANTONIO OCAMPO JUAN CAMILO RESTREPO RO
1987 / 1990 1990 / 1994 1994 / 1996 1996 / 1998 1998 / 2000 20

Tenemos que preguntarnos cómo transfor-

mamos la industria para producir una oferta
de bienes con mayor sofisticación y demanda
mundial para que podamos exportar. No tengo
la respuesta, pero me da la impresión de que
nadie está pensando en eso en serio. La Andi
propone que se subsidien las exportaciones.
Esto tendría sentido solamente si los subsidios

20 son para los nuevos exportadores, no para los

que ya lo hacen,
Otra preocupación es el crecimiento del
desempleo, que se lo estamos atribuyendo a
la migración de venezolanos. Y yo no estoy tan
seguro. Yo creo que a la larga nosotros vamos
a ganar con esa migración de Venezuela. Los
factores de crecimiento son fuerza laboral, ca-
pital y productividad. Nosotros tuvimos entre
5 y 6 millones de colombianos en Venezuela y
❯ “El crecimiento ❯ “Mientras los políticos sean allá los recibieron y los absorbieron. Y hoy te-
del desempleo se lo los que definan cómo nemos que devolverles. En dos años los vene-
estamos atribuyendo se quedan con la plata, aquí
zolanos van a ser dueños de tiendas, peluque-
a la migración de no habrá progreso. Se necesita
rías, pequeños comercios y en una cantidad de
venezolanos. Y yo no inversión en educación,
estoy tan seguro. Yo en tecnología,
cosas que son todas productivas para el país.
creo que a la larga en salud, en infraestructura En lugar de estar viendo como se desenvuelven
nosotros vamos a ganar y en innovación”. los venezolanos, lo que hay que pensar es por
con esa migración de qué en muchas empresas los prefieren y como
Venezuela”. volverlos a todos, colombianos y venezolanos,
más productivos.

¿En medio de este panorama, le genera

alguna preocupación el tema pensional?
RUTAS PARA EL CRECIMIENTO

Lo primero que tenemos que hacer es enfren-

tarlo, No tratar de ponerlo debajo de la alfom-
bra. Yo creo que tenemos dos problemas por
resolver: salud y pensiones y la realidad es
que no los hemos enfrentado. A nosotros nos
vendieron la idea y yo la compré, de crear los
fondos privados de pensiones. En el congreso
no dejaron, entonces, que existiera la opción
de un fondo de pensiones público que no es-
tuviera basado en el ahorro sino en las contri-
buciones de la generación siguiente. Y ahora
están tratando de obligar a la gente a pasarse
a los fondos privados, cuando ya tiene un de-
recho adquirido de permanecer en el sistema
que le permitieron escoger. Hay que buscarles
una solución a los dos sistemas y no la han en-
❯

contrado.
En materia de salud hicimos una cosa que
fue muy importante: aumentar radicalmente la
ESPECIAL

cobertura. Pero realmente la falla fue no super-

visar a todas las instituciones prestadoras de
salud porque se han presentado muchos abu-

ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

O ROBERTO JUNGUITO ÓSCAR IVÁN ZULUAGA JUAN CARLOS ECHEVERRY
2002 / 2003 2007/ 2010 2010 / 2012
sos. Nadie en este momento está mirando una
reforma de la salud en serio.
A partir de este diagnóstico que nos hace sobre
la evolución de la economía, ¿usted se declara
optimista o pesimista sobre el futuro del país?
Yo soy optimista, pero hay que enfrentar los
problemas. Hay que aprovechar un momento
de tanto unanimismo como el que estamos
viviendo para usarlo bien. Para organizar esto
mejor, para ser productivos, para tener solu-
ciones. Estamos en un momento clave para
decidir el futuro de Colombia. Ojalá lo deci-
dan bien.
Yo pensaba que era bueno que existiera el
esquema de gobierno-oposición pero no has-
ta el extremo de que no puedan ceder. No es
la polarización lo que nos está afectando sino
la intransigencia.
En conclusión, una de las variables econó-
micas que me preocupa es la del crecimiento,
que lo veo mal; pensiones y salud los veo mal,
seguridad y orden público lo veo pésimo, el
MAURICIO CARDENAS ALBERTO CARRASQUILLA
2012 / 2018 ACTUAL
21
❯ “La gran oportunidad desempleo tiende a mejorar, inflación bien,
que tiene Colombia es el manejo de tasa de cambio está bien. Me
que una tercera parte parece que en lugar de “matonear” al geren-
de su tierra cultivable te del Banco de la República hay que hacerle
es la que está usando, caso, porque si él toma el riesgo de decir lo
mucha de ella mal que dijo, es porque lo tiene preocupado la si-
utilizada, y tenemos tuación.
dos terceras partes
Estoy plenamente identificado con una
sin usar. Se necesita
recomendación del artículo repetidamente
Impulsar la agricultura
y poner
citado del The Economist en el sentido de que
a la economía a crecer”. “la izquierda tiene que entender que la disci-
plina fiscal y las exportaciones son indispen-
sables y la derecha tiene que entender que los
monopolios no contribuyen al crecimiento y
que los salarios y la distribución del ingreso
tienen que mejorar”. Eso es algo que nos hace
falta entender y también encontrar maneras
para discutir entre los polos opuestos de la
opinión pública y de llegar a soluciones de
compromiso. Al parecer, carecemos de dos
atributos importantes. Uno es perdonar y el
otro es saber perder, admitir las derrotas y
buscar otros caminos. EC
 LUIS FERNANDO ALARCÓN RUDOLF HOMMES GUILLERMO PERRY JOSÉ ANTONIO OCAMPO JUAN CAMILO RESTREPO RO
1987 / 1990 1990 / 1994 1994 / 1996 1996 / 1998 1998 / 2000 20

GUILLERMO PERRY RUBIO

La economía en la
22 Constitución de 1991
❯ Lo que el país necesita es aplicar las regulaciones
de la Constitución del 91.
❯ Recortar el gasto y reducir la evasión no es tan fácil de un año para otro.
❯ No es buena idea vender activos como ISA y Ecopetrol
para tapar huecos.

PARA EL EXMINISTRO GUILLERMO PERRY RUBIO,
la Constitución del 91 tuvo la virtud de supe-
rar el falso dilema entre la posición neoliberal
de defensa de la propiedad y la iniciativa pri-
vada y la de quienes sostenían que dotaba al
Estado de mayores y más efectivos poderes de
intervención.
Quien fuera uno de los más activos par-
ticipantes en la Asamblea Constituyente, es
RUTAS PARA EL CRECIMIENTO
“En la primera económico. ¿Qué repercusiones tienen
hoy los cambios establecidos?
etapa de la Una vez expedida la constitución del 91 hubo
Asamblea quienes dijeron que era neoliberal porque
protege mucho la propiedad y la iniciativa
Constituyente privada; otros, por el contrario, afirmaron que
cada uno era exageradamente intervencionista y garan-
tista, porque dota al Estado de mayores y más
de nosotros efectivos poderes de intervención de los que

ingeniero y economista de la Universidad
de los Andes, tiene doctorado de economía
del Instituto Tecnologico de Massachusetts,
(MIT) e hizo estudios de especialización en
política fiscal. De la Carta del 91, sostiene
que gracias a la conciliación que allí se logró
se consagró el respeto a la propiedad priva-
da al tiempo que estableció su función social
y ecológica, con lo que se garantizó que el
Estado debe propender por la competencia
económica .
“La Constitución generó una revolución,
un cambio dramático en los servicios públi-
cos domiciliarios y se estableció que quien
estuviera proveyendo los servicios públicos
tenía que cubrir todos los estratos sociales en
❯
planteó su había tenido hasta ese momento y protege
una amplia gama de derechos económicos,
visión sobre sociales y colectivos. Resulta interesante que
lo que debía existieran esos juicios contradictorios, por-
que lo que los constituyentes buscamos fue
contener la superar ese falso dilema.
constitución En la primera etapa de la Asamblea Cons-
tituyente cada uno de nosotros planteó su
del futuro de visión sobre lo que debía contener la consti-
Colombia”. tución del futuro de Colombia. En esa primera
intervención expuse que ese par de visiones
extremas (el neoliberalismo y el intervencio-
nismo) parten de considerar que el mercado
y el Estado son antagónicos. Y que simple-
mente los neoliberales toman partido por el
mercado y los intervencionistas por el Estado.

su área de jurisdicción y adoptar un sistema Plantee que las nuevas corrientes de pen-
de subsidios cruzados”. samiento económico, en particular las de la
economía institucional desarrollada por el
ESPECIAL

Usted, como uno de los protagonistas de premio nobel Douglas North, señalaban que
la Asamblea Constituyente de 1991, tuvo mercado y Estado no son antagónicos, sino
activa participación en la definición del tema complementarios. Que los mercados no fun-

ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

O ROBERTO JUNGUITO ÓSCAR IVÁN ZULUAGA JUAN CARLOS ECHEVERRY MAURICIO CARDENAS ALBERTO CARRASQUILLA
2002 / 2003 2007/ 2010 2010 / 2012 2012 / 2018 ACTUAL

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 LUIS FERNANDO ALARCÓN RUDOLF HOMMES
1987 / 1990 1990 / 1994
cionan bien cuando no hay buenas institu-
ciones y buena regulación estatal y el Estado
no promueve la libre competencia, pues so-
lamente los mercados competitivos (no mo-
nopólicos) son eficientes. Y que, a su vez, el
Estado presenta también fallas en su capaci-
dad, de tal manera que cuando trata de hacer
demasiadas cosas, que el mercado puede ha-
24 cer mejor bajo buena regulación estatal, aca-
ba haciéndolas muy mal. Vale decir, dejados
a su arbitrio los mercados presentan muchas
fallas que requieren la intervención estatal,
pero el Estado también presenta muchas fa-
llas cuando trata de hacer demasiadas cosas.
Un par de semanas después las bancadas li-
berales presentamos un planteamiento escrito,
que yo redacté, proponiendo como principio
rector de la concepción económica de la nueva
carta: “tanto mercado como sea posible y tanta
intervención como sea necesaria”. Esta es una
buena síntesis de la economía social de mer-
cado que promueven hoy los partidos social
demócrata y progresista, en el mundo entero.
Este principio facilitó el consenso en la
constituyente. La bancada del M19 se sumó a
esta visión cuando convinimos con ellos que,
como decía Teng Siao Ping, “no importa que
un gato sea rojo o negro, con tal de que cace
ratones”. Con ese lema los comunistas chinos
decidieron no quedarse en la posición dogmá-
tica de que el Estado haga todo directamente
RUTAS PARA EL CRECIMIENTO
(como con frecuencia parece querer Gustavo
Petro), pues finalmente lo que importa es que
todos los ciudadanos tengan acceso a servicios
básicos de calidad y eso con frecuencia se con-
sigue mejor con prestadores privados bajo bue-
na regulación y supervisión del Estado. Esta
concepción se desarrolló de manera particular
en la nueva Carta para el caso de los servicios
públicos domiciliarios
En la Constitución del 91 se defendió el
concepto de propiedad privada pero se
agregaron normas frente a los monopolios y la
competencia. ¿Qué pasa hoy con esas normas?
La constitución del 91 protege la propiedad
privada, pero al mismo tiempo le impone una
❯
función social y ecológica. Por ello permitió el
desarrollo de figuras como la extinción de do-
minio cuando es adquirida ilegalmente o no
ESPECIAL
cumple con esas funciones. Asimismo, consa-
gra el derecho a la libre iniciativa (hasta el pun-
to de que prohibió que el gobierno nacional,
ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
GUILLERMO PERRY JOSÉ ANTONIO OCAMPO JUAN CAMILO RESTREPO RO
1994 / 1996 1996 / 1998 1998 / 2000 20
Para asegurar los departamentales y municipales puedan
ponerle trabas o exigirle licencias de funcio-
el acceso de namiento por motivos no autorizados por
los más pobres ley), pero, al mismo tiempo, estableció la libre
competencia como un derecho colectivo, que
a los servicios cualquiera puede defender mediante accio-
públicos nes populares, y ordenó castigar los abusos
de posición dominante en los mercados. Eso
la propia
Constitución
ordenó que
ha conducido a las actuaciones recientes de la
SIC contra abusos monopolísticos en merca-
dos tan diversos como el azúcar, el cemento y
los pañales, algo que antes no sucedía. Por de-
la regulación más, estas nuevas normas sobre competencia
resultaron definitivas para la aprobación de
y supervisión nuestro ingreso a la OECD y condujeron a un
del gobierno enorme cambio en la prestación de los servi-
cios públicos en Colombia.
“garantice el
acceso de todos Bueno, pero también la Constitución trazó
normas modernas para los servicios públicos.
los ciudadanos ¿Usted cree que se han interpretado
a servicios correctamente?
La Constitución del 91 generó una revolución
de calidad” en los servicios públicos domiciliarios (elec-
y dispuso tricidad, agua, aseo, alcantarillado y gas). En
primer lugar, dispuso que la comunidad orga-
que hubiera nizada y el sector privado tienen el derecho
subsidios para de prestar servicios públicos domiciliarios
bajo regulación y supervisión estatal y que el
los consumos Congreso debía legislar sobre la materia. Cum-
básicos de pliendo con estas disposiciones constitucio-
nales se expidieron en 1993 la primera ley de
familias de servicios públicos domiciliarios en la historia
ingresos bajos. del país, y luego otras sobre electricidad y tele-
comunicaciones, se establecieron las comisio-
nes autónomas de regulación (como la CREG)
y la Superintendencia de Servicios Públicos
(esta última creada directamente por la propia
Constitución).
Tomemos como ejemplo el caso del sec-
tor eléctrico. A partir de las leyes de 1993 que
desarrollaron los preceptos constituciona-
les en este sector, el Estado invierte solo en
las redes de transmisión a través de ISA y en
electrificación rural, pero las grandes inversio-
nes en generación y en distribución las hacen,
en un mercado competitivo regulado, tanto
empresas privadas como empresas públicas
que eran muy buenas y que sobrevivieron a la
competencia, tales como EPM. Antes el sector
eléctrico se llevaba una de las mayores tajadas
del presupuesto nacional, era un gran foco de
corrupción (Corelca, las electrificadoras, la
O ROBERTO JUNGUITO ÓSCAR IVÁN ZULUAGA JUAN CARLOS ECHEVERRY
2002 / 2003 2007/ 2010 2010 / 2012
Empresa de Energía de Bogotá y el Guavio) y
ocasionó la crisis fiscal de 1983.
ISA y EPM se convirtieron después de estas
reformas en grandes multinacionales que in-
vierten con éxito en toda América Latina. Y la
Empresa de Energía de Bogotá, que antes era el
mayor foco de corrupción del distrito y lo man-
tenía quebrado, se convirtió en una “holding”
que presta un excelente servicio en Bogotá y
Cundinamarca a través de Codensa y Engesa
con socios privados, maneja buena parte de los
gasoductos del país a través de TGI, construye
líneas de transmisión y le deja grandes rendi-
mientos financieros al Distrito Capital.
Algunos sectores en la asamblea consti-
tuyente tenían la preocupación de si los más
pobres iban a acceder a los servicios con la en-
trada del sector privado. Para asegurar su acce-
so la propia Constitución ordenó que la regu-
lación y supervisión del gobierno “garantice el
acceso de todos los ciudadanos a servicios de
calidad” y dispuso que hubiera subsidios para
los consumos básicos de familias de ingresos
bajos (que inicialmente pagaban los usuarios
industriales y de ingresos altos y luego han
MAURICIO CARDENAS ALBERTO CARRASQUILLA
2012 / 2018 ACTUAL
25
❯ ”En 1991 venido quedando más a cargo del presupues-
propusimos como to nacional), con lo cual la prestación de los
principio rector servicios se extendió a todos los barrios mar-
de la concepción ginales y los pueblos pequeños, lo que no había
económica de la sucedido cuando solo había empresas públicas
nueva carta: “tanto sin regulación ni supervisión. Estas ideas ya
mercado como las habíamos ensayado con mucho éxito en el
sea posible y tanta
sistema de gas domiciliario, por acuerdos entre
intervención como
Ecopetrol, Promigas y otros actores privados
sea necesaria”.
desde el gobierno Barco.
Algo parecido sucedió en las telecomuni-
caciones, sector en el que había un atraso fe-
nomenal bajo el monopolio de Telecom. Algo
menos en el sector agua potable, por cuanto
en este último caso no hay como introducir
competencia sino que se trata de monopolios
regulados.
Es importante subrayar que ahora la Su-
perintendencia de Servicios Públicos defien-
de efectivamente los derechos de los usuarios
en todos esos sectores. Antes la única defensa
contra los abusos era quemar las facturas en
grandes manifestaciones.
Otra de las grandes ventajas del nuevo ré-
gimen de servicios públicos con participación
 LUIS FERNANDO ALARCÓN RUDOLF HOMMES
1987 / 1990 1990 / 1994
privada ha sido que el Estado ya no tiene que
financiar todas las obras y todos los proyectos.
Vale decir, se liberó capacidad fiscal para au-
mentar los recursos destinados a educación,
salud, vivienda y protección ambiental
Lo único que lamento es que no incluimos
en estas normas al transporte porque nos limi-
tamos a los servicios públicos domiciliarios.
26 Si hubiéramos hecho desde el principio la re-
forma institucional que hasta ahora se está
haciendo en ese sector, con la creación de una
comisión de regulación (la CRIT), una unidad
de planeación integrada (la UPIT) y el forta-
lecimiento de la Superintendencia de Trans-
porte, no hubiéramos tenido tanto atraso y
corrupción.
Se ha criticado mucho que la Constitución
de 1991 fue muy garantista en materia de
derechos económicos y sociales y por eso
afectó las finanzas públicas…
La Constitución del 91 estableció tres tipos de
derechos: (1) los fundamentales (como el dere-
cho a la vida, a no ser privado de libertad sin
orden de juez, a la libertad de expresión y de
asociación, etc), que son de inmediato cumpli-
miento y están amparados por la tutela; (2) los
colectivos (medio ambiente, espacio y patri-
monio público, libre competencia), amparados
por la acción popular; y (3) los económicos y
sociales, que son de progresivo cumplimiento.
RUTAS PARA EL CRECIMIENTO
Ha habido, sin embargo, dos tipos de pro-
blemas con graves consecuencias de orden
fiscal y de equidad, a mi juicio por equivo-
caciones de la Corte Constitucional. El más
complejo es el problema de la salud que la
Corte convirtió en un derecho fundamental,
de inmediata aplicación y amparado por la
tutela. Al principio se fue tanto la mano que
cualquier tratamiento por costoso o ineficaz
que fuera se le podía exigir a un seguro de
salud que debe tener unas finanzas balan-
ceadas. Luego la Corte dijo que, aún si es un
derecho fundamental, puede ser limitado por
una Ley Estatutaria. Hasta el día de hoy este
problema no está bien resuelto. De no resol-
verlo el seguro será financieramente inviable
❯
y se seguirá debilitando la calidad para todos
por atender casos individuales demasiados
costosos, lo que acaba siendo además inequi-
ESPECIAL
tativo. Ni los países mas ricos pretenden que
sea posible financiar cualquier tratamiento a
cargo del seguro de salud.
ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
GUILLERMO PERRY JOSÉ ANTONIO OCAMPO JUAN CAMILO RESTREPO RO
1994 / 1996 1996 / 1998 1998 / 2000 20
“Ha habido La otra equivocación ha sido la de no con-
siderar apropiadamente cuando hay conflictos
dos tipos de entre derechos y como resolverlos. Este ha sido
problemas el caso, por ejemplo, de los fallos sobre salario
“digno”, especialmente a favor de los servido-
con graves res públicos (eg, los ajustes anuales no pueden
consecuencias ser menores a la inflación) que en ocasiones
(como durante la crisis de 1999-2002 afectaron
de orden fiscal
y de equidad,
a mi juicio por
gravemente el “derecho al trabajo” (induciendo
desempleo e informalidad), crearon un des-
equilibrio muy inequitativo con lo que estaba
sucediendo con los salarios e ingresos en el
equivocaciones sector formal e informal privado y dificultaron
mucho el ajuste fiscal.
de la Corte Por estas razones el gobierno Santos pro-
Constitucional. movió la introducción del “incidente fiscal” en
una reforma parcial a la constitución, pero esta
El más figura, ajena al cuerpo constitucional, ha teni-
complejo es el do poco efecto. Hubiera sido mejor incorporar
la “sostenibilidad fiscal” como un derecho co-
problema de lectivo, como lo es, pues una crisis fiscal nos
la salud que la perjudica a todos.
Dicho esto, la crisis fiscal del 99 tuvo mu-
Corte convirtió cho mas que ver con las consecuencias de la
en un derecho descentralización muy rápida de recursos y los
costos asociados con la agudización del con-
fundamental, flicto interno en los 90
de inmediata
También se ha generado un largo debate sobre
aplicación y la descentralización y el desequilibrio fiscal…
amparado por Era fundamental descentralizar un poco al
Estado. Vivíamos en un país muy descen-
la tutela”. tralizado y diverso en todo (la población -un
país con muchas ciudades-, la actividad eco-
nómica, cultural, política) pero con un Esta-
do super centralizado impuesto por Nuñez y
los sectores más conservadores en 1986. Ya
reformas constitucionales previas habían ini-
ciado un proceso de descentralización admi-
nistrativa (la de 1968, con el situado fiscal y la
cesión parcial del impuesto a las ventas a los
municipio) y política (la de 1983 con la elec-
ción de alcaldes).
Pero había mucha presión para ir más lejos
y varios constituyentes fueron elegidos con el
mandato de llevar más recursos a sus regiones.
Esa presión por descentralizar el gasto acabó
generando un desequilibrio fiscal en la nación.
La crisis fiscal que tuvimos en el 99 se debió
principalmente a la velocidad de aumento de
las transferencias. Por eso en el gobierno de
Pastrana, siendo ministro de Hacienda Juan
Manuel Santos, tuvieron que limitar las trans-
O ROBERTO JUNGUITO ÓSCAR IVÁN ZULUAGA JUAN CARLOS ECHEVERRY
2002 / 2003 2007/ 2010 2010 / 2012
ferencias porque su crecimiento estaba reven-
tando al gobierno nacional.
También contribuyeron los mayores gastos
en el Estado que se hicieron con la reforma de
la justicia en la Constitución como la creación
de la Fiscalía, de la Corte Constitucional, del
Consejo Superior de la Judicatura y el aumento
grande que hubo que hacer del pie de fuerza
para atender el creciente problema de orden
público.
Por todo eso pasamos de un Estado que
tenía un tamaño de 10 al 12% del PIB, a uno
del 18 al 20% del PIB. Casi se duplicó el tamaño
relativo del Estado frente a la economía. Y aun-
que en los gobiernos Gaviria y Samper hicimos
2 reformas tributarias en cada uno y los recau-
dos se elevaron cerca de 6 puntos del PIB, no
fue suficiente.
No fue una sola causa la que generó el des-
equilibrio fiscal, pero no es cierto que hubiera
sido responsabilidad principal de que la cons-
titución fuera muy “garantista”. Fue mas de la
descentralización fiscal demasiado rápida y los
gastos crecientes del conflicto.
MAURICIO CARDENAS ALBERTO CARRASQUILLA
2012 / 2018 ACTUAL
27
❯ “No es lógico De otra parte, la prestación de servicios ha
vender las gallinas mejorado mucho en varias ciudades y en unos
de los huevos de oro, pocos departamentos con la descentraliza-
como ISA y Ecopetrol, ción, pero en otros casos ha habido historias de
para tapar un hueco. horror por falta de capacidades o por captura
Ni es buena práctica
de recursos y corrupción. Es importante ha-
contable considerarlos
cer un análisis desapasionado en cuanto a los
como ingresos
corrientes”.
ajustes que se deberían introducir al esquema
vigente para lograr más casos de éxito y tener
menos historias de horror.
¿Usted qué opina de vender activos como
Ecopetrol y parte de ISA para atender los
compromisos del Marco Fiscal?
Como no ahorramos casi nada del boom de
ingresos fiscales petroleros que tuvimos en-
tre el 2003 y el 2014, durante los gobiernos de
Uribe y Santos, y elevamos mucho el gasto y la
inversión pública en esos años, el país ha teni-
do que hacer un ajuste fiscal muy fuerte desde
que cayeron los precios del petróleo. Primero,
porque el gobierno Santos para poder cumplir
con la regla fiscal, cuando perdió el plebiscito
y no pudo presentar toda la reforma tributaria
 LUIS FERNANDO ALARCÓN RUDOLF HOMMES
1987 / 1990 1990 / 1994
que le habíamos recomendado en la comisión
asesora, se dio la pela y subió el IVA hasta 19%
pero completó lo que requería con impuestos
temporales. Por eso ya sabíamos que desde
el 2020 habría un hueco. Pero lo agravó la ley
28 de financiamiento del gobierno Duque, por-
que redujo la carga tributaria a las empresas
(lo que está bien) y aumentó mucho los in-
centivos tributarios (lo que no es bueno) sin
compensar las pérdidas con otras medidas
tributarias.
El Marco Fiscal de Mediano Plazo prevé
cumplir con la regla fiscal, en primer lugar por-
que proyecta un aumento considerable del cre-
cimiento económico como consecuencia de
la rebaja de la carga tributaria a las empresas
de modo que piensa que esas rebajas se pagan
solas. Eso no sucedió cuando los gobiernos
Reagan o Trump hicieron algo parecido en los
EEUU o la Tatcher en el Reino Unido.
En segundo lugar, prevé un recorte muy
fuerte del gasto corriente y una reducción
drástica de la evasión y la venta de activos. Es
muy importante controlar la evasión y recortar
el gasto, pero no es tan fácil lograr resultados
dramáticos en estas materias de un año a otro.
Finalmente, propone acabar de cerrar el hue-
co con venta de activos. Pero estos no son ingre-
RUTAS PARA EL CRECIMIENTO
sos corrientes y no es lógico vender las gallinas
de los huevos de oro, como ISA y Ecopetrol, para
tapar un hueco. Ni es buena práctica contable
considerarlos como ingresos corrientes.
En síntesis, no se ve muy claro cómo va a
cumplir el gobierno con la regla fiscal del 2020
en adelante. Tanto el Fondo Monetario como
las agencias calificadoras de riesgo han adver-
tido estos problemas.
También se ha dicho que la del 91
es una Constitución verde…
Así es. La Constitución del 91 no solamente
ordena a las 3 ramas del Estado otorgar priori-
dad al objetivo de mantener un ambiente sano,
sino que le entregó a los ciudadanos un instru-
❯
mento efectivo para exigir el cumplimiento de
este mandato: la acción popular.
Obviamente la Carta no quiso llegar al ex-
ESPECIAL
tremo de que los objetivos conservacionistas
impidieran el desarrollo, como pretenden hoy
algunos grupos, porque entonces el cumpli-
ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
GUILLERMO PERRY JOSÉ ANTONIO OCAMPO JUAN CAMILO RESTREPO RO
1994 / 1996 1996 / 1998 1998 / 2000 20
“No se ve muy miento de todos los derechos económicos y
sociales quedarían en entredicho. Por eso el
claro cómo va criterio adoptado por la Carta fue el del “desa-
a cumplir el rrollo sostenible”: se trata de buscar un mayor
bienestar económico de todos los ciudada-
gobierno con
la regla fiscal
del 2020 en
nos en forma tal que no se degrade el medio
ambiente (que siempre resultará afectado por
cualquier acción humana) hasta el punto de
hacer imposible el desarrollo subsiguiente.
adelante”. El mundo ha ido desarrollando tecnologías
y prácticas que permiten conciliar estos ob-
jetivos. Es lo que debemos hacer sin dar la
espalda ni a la protección ambiental ni al de-
sarrollo económico y social de nuestro país y
nuestras regiones.
Una de las grandes contribuciones de
la Constitución del 91 fue la autonomía
del Banco de la República. ¿Cómo
ha respondido el banco central a esa
responsabilidad?
Coincido en esa apreciación. El “nuevo” Banco
de la República se caracteriza por su autono-
mía, pero también porque se le prohibió otor-
gar crédito de fomento y financiar directamen-
te al Gobierno con base en recursos de emisión
(lo último salvo circunstancias especiales con
voto unánime de sus miembros, lo que hasta
ahora no ha ocurrido), como hacía antes. Vale
decir, se le dio autonomía pero se limitó su fun-
ción a la de autoridad monetaria y cambiaria.
Gracias a estos dos cambios y a su decisión
de adoptar una política de metas de inflación
objetivo a partir de 1999, logramos finalmente
derrotar la inflación. Un gran logro. Lo que no
significa que no haya ni deba haber un debate
legítimo sobre la forma precisa como el banco
cumple con sus funciones.
El éxito conseguido en materia monetaria
con esta nueva institucionalidad ha llevado
a pensar en hacer algo parecido en materia
fiscal, aunque no idéntico pues la política
fiscal no se puede delegar totalmente a un
organismo técnico. Eso exigiría convertir al
actual Comité Consultivo de la Regla Fiscal
en un Consejo Fiscal más autónomo y con
mayores funciones, como se ha hecho en
varios países de la OECD y algunos pocos
en desarrollo. Es un tema importante que
debemos estudiar con cuidado EC
 LUIS FERNANDO ALARCÓN RUDOLF HOMMES GUILLERMO PERRY JOSÉ ANTONIO OCAMPO JUAN CAMILO RESTREPO RO
1987 / 1990 1990 / 1994 1994 / 1996 1996 / 1998 1998 / 2000 20

JOSÉ ANTONIO OCAMPO

El sector público es demasiado

30 pequeño para las
tareas que tiene pendientes
❯ Hay que repensar a fondo el cambio estructural de nuestro sistema tributario,
porque el actual no da suficientes recursos.
❯ Es necesario garantizar un gasto decente en ciencia y tecnología.

EL EXMINISTRO JOSÉ ANTONIO OCAMPO, uno
de los más prestigiosos economistas del país,
considera que en Colombia el sector público es
demasiado pequeño para las tareas que tiene
pendientes, especialmente en el campo social.
“Necesitamos un Estado más grande.
Hay que tener en cuenta que la Constitu-
ción del 91 creó el concepto de derechos
sociales, con sus múltiples implicaciones
en demanda de educación, salud y otros
servicios sociales para todos. El Estado se
ha ido expandiendo, pero todavía tiene ne-
RUTAS PARA EL CRECIMIENTO
“Hoy estamos ciales. Un segundo resultado fue la estabilidad
económica en medio de una crisis política pro-
pagando los funda. Un tercer avance fue el fortalecimiento
efectos de la de las relaciones con todas las entidades finan-
cieras: el BID, el Banco Mundial y la CAF. Nos
revaluación que metimos, además, de lleno en el mercado de
tuvo lugar durante bonos internacionales. Fue tal la sobredeman-
da de bonos a diez años que tuvimos a comien-
las bonanzas zos de 1997 que yo decidí ofrecer bonos a 30
petroleras, ya años por primera vez”
Bajo su orientación y liderazgo se lanzó
que se destruyó también el mercado moderno de TES. “Esa fue

cesidades insatisfechas enormes”
Con la autoridad que le da una brillante ca-
rrera de servicios al país, su experiencia en el
manejo de las finanzas públicas, en planeación
económica y social, en política agraria, en la
dirección de importantes organismos econó-
micos internacionales y como profesor en las
más importantes universidades de Colombia
y Estados Unidos, Ocampo planteó profundas
tesis sobre la actualidad y las perspectivas eco-
nómicas del país.
Las demandas que enfrenta
el Estado colombiano
Siendo director del Departamento Nacional de
Planeación (DNP) contribuyó a la construc-
❯
mucha capacidad una de mis principales obras como Ministro de
Hacienda, el desarrollo de un mercado amplio
productiva de TES respaldado por los llamados ‘creadores
exportadora y de de mercado’. Los títulos a TES a un año y al-
gunos a dos años se emitieron a tasa fija, pero
empresas que sostuve que, debido a la inflación, que a mi jui-
compiten con cio iba a bajar (sobre lo cual tuve razón) debe-
rían ser indexados, es decir atados al UPAC en
importaciones”. aquel momento”.
Recuerda, de igual manera, que cuando lle-
gó al Ministerio de Hacienda vivió un proceso
un tanto frustrante pero que tuvo un desenlace
muy favorable. “Había un endeudamiento pri-
vado en el exterior galopante. Cuando a mí me
dicen que el sector público fue el causante de
la crisis del 1998-99 yo sostuve que el problema

ción del plan de desarrollo “El Salto Social”. más importante fue el endeudamiento externo
“Hicimos una gran concertación nacional para privado. Por lo demás, la deuda pública total
discutir prioridades para las regiones. Fue el era el 19% del PIB, como la mitad de lo que es
ESPECIAL

primer plan de desarrollo bajo la Constitución hoy en día. Teníamos un déficit fiscal, pero en
del 91. El principal resultado que logramos fue los diez años siguientes el país tuvo déficits fis-
el avance en la cobertura de los servicios so- cales más altos. Además, el déficit consolidado

ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

O ROBERTO JUNGUITO ÓSCAR IVÁN ZULUAGA JUAN CARLOS ECHEVERRY MAURICIO CARDENAS ALBERTO CARRASQUILLA
2002 / 2003 2007/ 2010 2010 / 2012 2012 / 2018 ACTUAL

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del sector público era más bajo. La administra-
ción Samper no fue irresponsable fiscalmente”.
Y agrega: “Yo comencé un ajuste fiscal gra-
RUTAS PARA EL CRECIMIENTO
dual para frenar la tendencia ascendente de la
deuda pública nacional, incluyendo cancelar
las cuentas por pagar que dejó mi antecesor.
El déficit fiscal explotó después por la rece-
sión Por otra parte, siempre he sostenido la
teoría de que el gran error que cometieron
cuando se desataron los efectos sobre el país
de la crisis asiática a comienzos de 1998 fue
no haber soltado la tasa de cambio a tiempo.
Les dio susto en la Junta del Banco de la Repu-
blica hacerlo y decidieron aumentar las tasas
de interés para evitar que se viniera una deva-
luación muy fuerte”.
En mayo del 98, cuando ya era Secretario
Ejecutivo de la CEPAL, insistió con el nuevo
Ministro, Antonio Urdinola, en su propuesta
❯
para que soltaran la tasa de cambio. Le dijo:
“no sigan controlando los efectos de la crisis
asiática con tasas de interés.” Y agrega: “Toda-
ESPECIAL
vía creo que fue un error tratar de manejar la
crisis así y no con tasa de cambio. Los que se
afectaron con las tasas de interés altas fueron
ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
GUILLERMO PERRY JOSÉ ANTONIO OCAMPO JUAN CAMILO RESTREPO RO
1994 / 1996 1996 / 1998 1998 / 2000 20
❯ “Colombia es los hogares, la gente que perdió sus viviendas
buen ejemplo de como consecuencia de un UPAC que ya estaba
progreso en frentes atado a las tasas de interés y no a la inflación,
como el acceso a la así como las empresas medianas y pequeñas
educación y la salud, endeudadas en pesos. A las empresas grandes
así como en servicios
las golpeaba más la devaluación pero ya en los
públicos”.
años 80 se había creado un buen mecanismo
por el cual el Banco de la República ayudaba a
hacer más gradual el ajuste de la tasa de cam-
bio sobre las deudas. Básicamente el Banco les
prestó entonces en pesos a las empresas para
que permitieran ese ajuste más gradual.”
Ocampo participó en la creación del fondo
de estabilización para el manejo de la bonan-
za petrolera, fue negociador de Colombia en
la búsqueda de integración económica con
México y Venezuela, Secretario Ejecutivo de
la Comisión Económica para América Latina
(CEPAL) y miembro de la Misión Rural que
produjo uno de los mejores documentos de
política pública sobre la situación agraria de
Colombia.
Hoy es materia de debate en el país si la
estructura del sector público debe achicarse
o debe crecer para enfrentar los desafíos de
O ROBERTO JUNGUITO ÓSCAR IVÁN ZULUAGA JUAN CARLOS ECHEVERRY
2002 / 2003 2007/ 2010 2010 / 2012
la política económica y sobre el particular “En un país
el exministro Ocampo sostiene: “Yo soy de
aquellos que piensan que el sector público tan desigual
es demasiado pequeño en Colombia para las como el nuestro
tareas que tiene pendientes. Necesitamos un
Estado más grande. Hay que tener en cuenta necesitamos
que la Constitución del 91 creó el concepto un Estado
de derechos sociales con sus múltiples impli-
caciones en demanda de educación, salud y que proteja
otros servicios sociales para todos. El Estado los derechos
se ha ido expandiendo, pero todavía tiene ne-
cesidades insatisfechas enormes. Lo que se económicos
hizo en la década del 90 y ha continuado en y sociales
parte durante el siglo actual fue hacer crecer
gradualmente el sector público, precisamente de los más
para absorber los mandatos de la Constitu- desfavorecidos”.
ción del 91 en materia social.”
Consideró que hoy Colombia es buen ejem-
plo de progreso en frentes como el acceso a la
educación y la salud, así como en servicios pú-
blicos. Eso se ha hecho bien, pero subsiste el
problema de la desigualdad social enorme.
“En un país tan desigual como el nuestro ne-
cesitamos un Estado que proteja los derechos
económicos y sociales de los más desfavoreci-
Fuente: Cuenta Satélite de Cultura - DANE
MAURICIO CARDENAS ALBERTO CARRASQUILLA
2012 / 2018 ACTUAL
33
dos. La mayor parte de la población no puede
pagar la educación, no puede pagar la salud y
eso tiene que hacerse a través del gasto públi-
co. Yo insisto en la teoría de que nosotros tene-
mos un gobierno demasiado pequeño para las
tareas que tiene pendientes en materia social”.
A su juicio, a las demandas asociadas a la
desigualdad social se unen las que genera la
fragmentación geográfica de Colombia y las de
integración nacional con el mundo. “Ningún
país del mundo –dijo-- tiene la cantidad de cor-
dilleras que tenemos nosotros. Aquí para ir de
Bogotá al Pacifico, a Buenaventura, hay que ba-
jar una cordillera y atravesar dos más. Enton-
ces, tenemos un problema de infraestructura
física asociado a la geografía que es un tema no
resuelto y que hay que enfrentar.”
Ciencia y tecnología
El exministro Ocampo se entusiasma al referir-
se a este tema: “Nos queda, además, el reto de
la competitividad y el de ciencia y tecnología.
Hoy en día con esta cuarta revolución indus-
trial que ya llegó uno tiene que garantizar un
gasto decente en ciencia y tecnología”.
 LUIS FERNANDO ALARCÓN RUDOLF HOMMES GUILLERMO PERRY JOSÉ ANTONIO OCAMPO JUAN CAMILO RESTREPO RO
1987 / 1990 1990 / 1994 1994 / 1996 1996 / 1998 1998 / 2000 20

Recuerda que durante su gestión como Di-

rector del DNP y Ministro de Hacienda, en los
años 1995 a 1997 logró aumentar cada año en
50% el presupuesto de Colciencias. “El presu-
puesto que dejé lo recortaron después dramá-
ticamente”.
Recordó que Colciencias era una depen-
dencia de Planeación Nacional y el director del

34 DNP presidia el Consejo Nacional de Ciencia

y Tecnología. “Lo peor que hicieron fue pasar
el sistema de ciencia y tecnología a ser un de-
partamento Administrativo dependiente de la
Presidencia de la Republica.”
Sostuvo que el sistema de ciencia y tecno-
logía es, por definición, de todo el gobierno.
“Por eso tenía sentido que estuviera vincula-
do al DNP, que es la entidad intersectorial que
tiene el país en materia económica. Espero,
sin embargo, que ahora funcione bien como
Ministerio.”

Reforma tributaria estructural

Le preguntamos qué modelo de país debe-
ría tener Colombia a mediano y largo plazo y
con prudente optimismo respondió: “Es muy
complicado señalar que modelo de país re-
comienda uno. Yo diría que en materia social
mi modelo es el de los países escandinavos, de
protección social integral para todos, pero esa
es una aspiración de largo plazo. En todo caso,
hay que admitir que en política social Colom- “Todos los ra manada de beneficios tributarios y eso hay
RUTAS PARA EL CRECIMIENTO

bia ha avanzado mucho, pero falta plata para que sanearlo”.

hacer más”.
A propósito, consideró que hay que repen-
sar a fondo el cambio estructural de nuestro
sistema tributario, porque el actual no da su-
ficientes recursos: “uno de los grandes proble-
mas de nuestro sistema tributario es que las
personas naturales pagan muy pocos impues-
tos. Aquí hay una protesta permanente en los
sectores altos dizque porque pagan muchos
impuestos y yo puedo afirmar, después de mu-
chos estudios y análisis, que las personas na-
turales pagan en promedio pocos impuestos, y
estos están además recargados sobre los asala-
riados. En Estados Unidos y varios otros países
desarrollados, las empresas pagan menos, pero
❯
estudios que Sobre este mismo aspecto puntualizó: “Ne-
se han hecho cesitamos una reforma estructural con efectos
significativos frente a la desigualdad. Todos los
muestran estudios que se han hecho muestran que lo que
que lo que se se redistribuye en América Latina por la vía fis-
cal es una mínima fracción de lo que se redistri-
redistribuye en buye en los países desarrollados, incluso en los
América Latina Estados Unidos. Un país tan desigual como el
nuestro tiene dos frentes de acción esenciales
por la vía fiscal para reducir la desigualdad: una buena política
es una mínima de formalización laboral y una redistribución
por la vía fiscal, a través del sistema tributario
fracción de lo que y del gasto público.”
se redistribuye Ocampo, actualmente miembro de la Junta
Directiva del Banco de la República, recordó
en los países

es porque las personas naturales pagan más. que en la comisión de reforma tributaria que se
Otro problema que tenemos y que empeoró en desarrollados”. convocó en el gobierno Santos una de las cosas
los últimos años es la cantidad de beneficios que se propuso fue precisamente acabar con el
ESPECIAL

tributarios específicos que existen en el im- impuesto de renta a las sociedades y establecer
puesto de renta de las sociedades, que nunca un nuevo impuesto igual para todas. “Creo que
se han evaluado claramente. Hay una verdade- esa es la mejor forma. A cambio de descuen-

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O ROBERTO JUNGUITO ÓSCAR IVÁN ZULUAGA JUAN CARLOS ECHEVERRY
2002 / 2003 2007/ 2010 2010 / 2012
tos tributarios, prefiero que los beneficios que ❯ “Hoy en día con
otorgue el Estado se hagan a través del gasto esta cuarta revolución
público, porque así sabemos a quiénes están industrial que ya llegó
asignados y cuánto cuestan. Hace años, cuan- uno tiene que garantizar
do era Ministro de Agricultura, creamos para el un gasto decente en
sector agrícola un incentivo a la capitalización ciencia y tecnología”.
rural, por la vía del gasto. Ahora volvieron a es-
tablecer beneficios tributarios directos para las
empresas agrícolas”.
Tasa de cambio
Con respecto al manejo de la tasa de cambio
formuló las siguientes precisiones:
“Yo tengo una obsesión por la tasa de cam-
bio. En los países con régimen de apertura
comercial, uno de los instrumentos básicos
que afecta la competitividad de las empresas
exportadoras y de las que compiten con im-
portaciones, es la tasa de cambio. Cuando la
revaluación es muy fuerte se generan efectos
muy nocivos. De hecho, soy de la teoría de que
hoy estamos pagando los efectos de la reva-
luación que tuvo lugar durante las bonanzas
MAURICIO CARDENAS ALBERTO CARRASQUILLA
2012 / 2018 ACTUAL
35
petroleras, ya que se destruyó mucha capaci-
dad productiva exportadora y de empresas que
compiten con importaciones. El problema de
la revaluación es que genera procesos de des-
trucción de empresas que son muy costosos a
largo plazo.”
Triángulo de oro
Para concluir, el exministro José Antonio Ocam-
po afirmó que una de las buenas características
que tiene la institucionalidad colombiana es lo
que denominó “el triángulo de oro” constituido
por el Ministerio de Hacienda, el Banco de la Re-
pública y el Departamento Nacional de Planea-
ción. “En muy pocos países existe un DNP como
el nuestro, porque la Constitución del 91 le dio
mucho poder a la planeación. Es la agencia
intersectorial que tiene el Presidente de la Re-
publica para coordinar los temas económicos,
sociales y ambientales. Esa es la gran virtud de
Planeación Nacional. Necesitamos un DNP muy
fortalecido y con una articulación sólida con el
Presidente de la República. EC
 LUIS FERNANDO ALARCÓN RUDOLF HOMMES
1987 / 1990 1990 / 1994
JUAN CAMILO RESTREPO
Hace falta decisión
36 política para no quedarle mal
al posconflicto
❯ Hay que rescatar la confianza nacional.
❯ No se requieren más normas, lo que necesitamos es que el Estado funcione.
ABOGADO Y ECONOMISTA de la Universidad
Javeriana se especializó en derecho económico
en la London School Economics y es doctor en
derecho administrativo en la Sorbona de Pa-
ris. Con la tranquilidad que lo caraceriza pero
enérgico en sus posturas, el exministro de ha-
cienda, advierte que en la actual coyuntura no
se necesitan más reformas.
Restrepo señala que hoy se están propo-
niendo muchas cosas. Pero cuando uno va a la
esencia encuentra mucha hojarasca. “Creo que
hay que volver a lo fundamental pero bien he-
RUTAS PARA EL CRECIMIENTO
cho y bien calificado. Siempre habrá que hacer
ajustes, pero más que cientos de propuestas
de reformas, más que constituyentes, lo que se
requiere es decisión política, ejecutar y hacer
cumplir la ley. Ahí es donde estamos fallando”.
Y se declara muy escéptico sobre el cumpli-
miento de los compromisos adquiridos en el
acuerdo de paz. “Le estamos quedando bien a
la paz con la firma de los acuerdos pero mal
al posconflicto porque lo estamos ejecutando
muy mal. Y no solo en el actual gobierno. Esto
empezó a cojear en los últimos años de la ad-
ministración Santos, para ser justos”.
¿Qué percepción tiene usted hoy sobre
la situación económica del país?
❯
En varios temas veo que estamos ahí en el gru-
po medio; vamos a tener un crecimiento del
tres y pico, tenemos una inflación controlada
ESPECIAL
gracias no al gobierno sino al Banco de la Re-
pública. Pero empiezo a ver unos nubarrones
más grandes de lo que le han contado al país
ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
GUILLERMO PERRY JOSÉ ANTONIO OCAMPO JUAN CAMILO RESTREPO RO
1994 / 1996 1996 / 1998 1998 / 2000 20
“Vamos a tener en la cosa fiscal. La situación fiscal habría que
contarla de manera completa. Ya las agencias
un crecimiento calificadoras empiezan a mostrarse muy es-
del tres y cépticas sobre las cifras fiscales del país sobre
todo a partir del año 2020 en adelante.
pico, tenemos La cantidad de gastos represados tienen
una inflación una magnitud que el país no se ha dado cuenta
pero que va a tener que reflejarse. Voy a poner
controlada gracias un ejemplo: Hay un fondo que se llama el fon-
no al gobierno do de estabilización de combustibles que por
razones que tampoco han sido bien explica-
sino al Banco de das tiene un déficit que se dejó crecer a unas
la República”. dimensiones descomunales. En este momento
tiene más de doce billones de pesos de déficit.
Lo que dice el plan de desarrollo es: instrúyase
al ministerio de hacienda para que absorba ese
déficit y ¿cómo lo absorbe? con deuda pública.
Entonces, un departamento de crédito pu-
blico absorbiendo doce billones de pesos, que
son cuatro veces más de lo que ahora se le au-
torizó al gobierno, con la flexibilización de la
regla fiscal, para que tomara tres billones más
de deuda para manejar el tema de los venezo-
lanos. Esta sola cosa que trae el plan de desa-
rrollo es cuatro veces eso, entonces, cuando lo
absorba el crédito publico vamos a tener que
hacer otra flexibilización de la regla fiscal, es
decir, un endeudamiento mucho más grande.
Así, hay una serie de tomas gordos, muy
graves, que están allí como en la penumbra
y si eso sigue así vamos a terminar muy mal.
Adicionalmente, resulta que los costos que van
a tener todas las deducciones, exenciones y
privilegios de la ley de financiamiento le van a
O ROBERTO JUNGUITO ÓSCAR IVÁN ZULUAGA JUAN CARLOS ECHEVERRY MAURICIO CARDENAS ALBERTO CARRASQUILLA
2002 / 2003 2007/ 2010 2010 / 2012 2012 / 2018 ACTUAL

37
 LUIS FERNANDO ALARCÓN RUDOLF HOMMES
1987 / 1990 1990 / 1994
pegar a las cuentas fiscales del país. Entonces,
veo con preocupación que unos nubarrones
que había sobre las finanzas públicas tienen
la posibilidad de convertirse en unos cumulus
limbus que llevarían a que las agencias califi-
cadoras empiecen a deteriorarnos en su califi-
cación.
38 ¿Frente a este panorama, el gobierno
tendría que ir pensando en una nueva reforma
tributaria o ley de financiamiento como
la denomina el ministro Carrasquilla?
Eso es lo que debería hacer el gobierno pero ya
salió el ministro de hacienda a decir que el año
entrante no habría nueva reforma tributaria.
Todos los observadores, y con razón, conside-
ran necesaria una nueva reforma tributaria.
Si el gobierno ha dicho que no va a hacer re-
forma tributaria entonces cómo va a manejar
ese déficit creciente. Quizás vendiendo activos
públicos, el más valioso de los cuales es un por-
centaje de las acciones de Ecopetrol.
Ahí salió el presidente de Ecopetrol a decir
que no le gusta esa fórmula, entre otras cosas
porque para implementarla, dada la legisla-
ción, las ofertas, los trámites que tienen que
adelantarse, aún si el gobierno decide vender
unos puntos de sus acciones de Ecopetrol, eso
toma por lo menos dos años. Entonces, no
veo que esa sea la otra fórmula que les vaya a
funcionar. Por lo demás, el clima político está
RUTAS PARA EL CRECIMIENTO
muy complicado. La otra solución es poner a la
DIAN a hacer unos recaudos nuevos inmensos
y puede que eso les dé algo pero por el momen-
to lo que le está salvando el año al gobierno
fiscalmente son los ingresos normales como
accionista de Ecopetrol que está recibiendo 5
o 6 billones más por los nuevos precios del pe-
tróleo con los que no contaba. De ahí estamos
pegados. Eso es lo que está salvando las cosas.
Porque si el gobierno mismo dice que no va a
hacer reforma tributaria toda la máquina de
costos está andando.
¿Usted qué perspectivas le ve a la economía, a
qué horizonte económico estamos enfrentados?
Yo veo un horizonte relativamente despejado
❯
pero tiene que ir acompañado de algo que le
está faltando a la política económica, que es
claridad y transparencia. Todos los días salen
ESPECIAL
cifras, unas se superponen a otras. Mencioná-
bamos no más la situación del plan de desa-
rrollo que contempla jubilosamente que va a
ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
GUILLERMO PERRY JOSÉ ANTONIO OCAMPO JUAN CAMILO RESTREPO RO
1994 / 1996 1996 / 1998 1998 / 2000 20
haber inversiones por 1.200 billones de pesos
“Yo veo un en el cuatrienio. Para tener un orden de refe-
horizonte rencia, un presupuesto normal está valiendo,
digamos 250 billones, es decir, el actual plan
relativamente de desarrollo incluye inversiones casi por cinco
despejado pero veces el valor de un presupuesto. Primera cla-
ridad que hay que hacer: estamos duplicando
tiene que ir y volviendo a hacer las cuentas de las inversio-
acompañado
de algo que le
está faltando
nes inerciales que se van a realizar o son inver-
siones nuevas. Eso no se ha dicho con claridad.
El plan de desarrollo tiene una ponencia
para segundo debate de 1.200 páginas, unas
bases del plan de desarrollo que el propio plan
a la política las incorpora como parte normativa dentro
económica, que del mismo, como 380 artículos y hay sobre las
mesas directivas del congreso cerca de tres mil
es claridad y proposiciones de los parlamentarios. Es decir,
transparencia”. cuando hay demasiadas cosas es porque no se
han definido las grandes inversiones priorita-
rias del país.
La Constitución Nacional dice en su artí-
culo 399 que lo que hará el plan de desarrollo
es señalar cuales son las grandes inversiones
prioritarias del país. Cuando uno mira los an-
tecedentes del plan de desarrollo en la consti-
tución del 91, encuentra que lo que quisieron
algunos constituyentes como Alvaro Gómez,
es que en el plan de desarrollo se financien
fundamentalmente las obras inconclusas y
se terminen los “elefantes blancos”, pero aquí
nos metimos a listar todo, olvidando que en
Colombia no se puede gastar un solo peso
sino está autorizado en el presupuesto. En-
tonces, usted puede tener un plan de inversio-
nes que valga 1.200 billones de pesos pero si
eso no se traduce en unas autorizaciones del
presupuesto, se quedan escritas.
Todos estos son ejemplos de cómo está de
confusa la información económica de origen
gubernamental y a mí me da la impresión de
que las agencias calificadoras y los bancos mul-
tilaterales están empezando a mirar con des-
confianza todo esto. Las últimas declaraciones
de las agencias ya son muy dicientes. Como si
todo esto fuera poco, llegó un documento de
rutina de la Dirección Fiscal del Ministerio de
Hacienda al congreso, que es como un abrebo-
cas, que dice cómo va a quedar el presupuesto
del año entrante y lo que señala el ministerio
de hacienda es que la situación está tan apre-
tada que ese presupuesto lo vamos a tener que
reducir doce billones de pesos con relación al
presupuesto que se está ejecutando.
O ROBERTO JUNGUITO ÓSCAR IVÁN ZULUAGA JUAN CARLOS ECHEVERRY MAURICIO CARDENAS ALBERTO CARRASQUILLA
2002 / 2003 2007/ 2010 2010 / 2012 2012 / 2018 ACTUAL

39

Entonces, uno se hace la pregunta de sen-
tido común ¿cómo van a caber y dónde van a
caber unas inversiones faraónicas gigantescas
como las que prevé el plan de desarrollo donde
tienen que aterrizar un presupuesto que lo que
se está es contrayendo?.
¿Después de esa mirada crítica a lo que está
pasando, qué formulas o medidas de carácter
inmediato se le ocurren pensando en el futuro?
Hay que dejar de saturar y de atiborrar el país
de normas e iniciativas y volver un poco a las
cosas fundamentales. Y aún las cosas funda-
mentales no están aclaradas. En el programa
de modernización de la red de carreteras, no
están cerradas financieramente muchas de
las obras de 4G que se necesitan con urgencia
para desembotellar el desarrollo del país.
Entonces, más que cosas nuevas hay que
ver cómo se va a financiar el programas vial, el
de las grandes carreteras y el de las carreteras
terciarias, ya que ambas están dibujadas pero
sin muchas claridad. En el caso de la salud,
donde tenemos una crisis monumental, el go-
bierno ha dicho que va a promover una ley de
❯ “Más que cosas punto final pero no ha explicado que quiere de-
nuevas hay que cir una ley de punto final. Como se van a arre-
ver cómo se va a glar las finanzas de la salud? Eso no está claro.
financiar el programa Se están proponiendo demasiadas cosas pero
vial, el de las grandes cuando uno va a la esencia ve una hojarasca
carreteras y el de las muy grande. Yo creo que lo mejor es volver a
carreteras terciarias, lo sencillo y a lo fundamental pero bien hecho,
ya que ambas están bien calificado. Un plan que tiene unas bases
dibujadas
de 1.000 páginas, una ponencia para segundo
pero sin muchas
debate de otras tantas y trescientos y pico de
claridad”.
artículos es porque no ha ido a lo fundamental.
❯ “Le estamos ¿Usted cree que se requiere una reforma
quedando bien a la
de la estructura del Estado. Necesitamos
paz con la firma de
un Estado más grande?
los acuerdos pero
mal al posconflicto
Siempre habrá que hacer ajustes aquí y allá pero
porque lo estamos más que unas reformas, que unas constituyen-
ejecutando muy mal”. tes, se requiere hacer cumplir lo que ya existe.
Ahí es donde estamos fallando. Por ejemplo: yo
me llevé una gran sorpresa con estos abusos
que cometieron las empresas aéreas con los
precios de los pasajes a finales de año y en Se-
mana Santa. Dicen que la Superintendencia de
Industria y Comercio no tiene jurisdicción para
controlar prácticas restrictivas o “cartelizantes”
 LUIS FERNANDO ALARCÓN RUDOLF HOMMES
1987 / 1990 1990 / 1994
de las empresas aéreas y que ellos pueden poner
el precio que les venga en gana.
Eso no es de reformar el Estado. Si pusie-
ron en cintura a los cementeros, si pusieron en
cintura a los de los cuadernos, si pusieron en
cintura a los del papel higiénico, como es que
no van a poder controlar los abusos de tres o
cuatro compañías aéreas. Se trata de que ese
40 Estado que tenemos funcione mejor, porque
no está funcionando bien.
¿Para rescatar la confianza perdida
en las instituciones qué se debería hacer ?
¿Por qué el tema de la vivienda rural, que es
clave en las políticas de paz, vuelve a salir a la
discusión? Porque se descubrió que allá en Ro-
sas (Cauca) al Fondo de Adaptación le habían
tomado el pelo y no habían construido 15 casas
que un contratista tenía a su cargo. Pero lo gra-
ve es que hace un año no se entrega una sola
vivienda rural en Colombia. Es muy lamenta-
ble que no hubieran hecho a tiempo la reubi-
cación de estas viviendas, pero es que tenemos
paralizado uno de los programas cruciales de
equidad y desarrollo rural que es la vivienda.
Cuál es el presupuesto que tienen, cuál es la in-
fraestructura administrativas con la que se va
a hacer. Como es que hemos pasado de entre-
gar entre el 2012-2013 un promedio de 45.000
viviendas rurales y hoy se están entregando
cero viviendas. Ni siquiera las de Rosas. Enton-
RUTAS PARA EL CRECIMIENTO
ces, muchas veces más que normas yo veo que
hace falta decisión política para ejecutar y ha-
cer cumplir muchas cosas.
Yo soy muy escéptico, como van las cosas.
Le estamos quedando bien a la paz con la
firma de los acuerdos pero mal al posconflic-
to porque lo estamos ejecutando muy mal. Y
no solo en este gobierno; empezó a cojear en
los últimos años de la administración Santos
para ser justos. Creímos que bastaba con que
se firmaran esos acuerdos de paz y que todo
lo demás se iba a dar por añadidura y resulta
que están saliendo los informes de organismos
como el Instituto Kroc (anexo a la Universidad
de Notre Dame) y el Cerac de la Universidad
Javeriana que coinciden en sus conclusiones
❯
en el sentido de que la implementación de los
acuerdos va bastante mal. Y nos hemos enfras-
cado en unas discusiones, en unos laberintos,
ESPECIAL
en unos túneles que si JEP o no JEP, que si obje-
ciones o no objeciones, pero las cosas centrales
del acuerdo de paz están atascadas.
ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
GUILLERMO PERRY JOSÉ ANTONIO OCAMPO JUAN CAMILO RESTREPO RO
1994 / 1996 1996 / 1998 1998 / 2000 20
“Yo vivo muy ¿Usted ve un futuro despejado o cree que nos
enfrentamos a un horizonte poco claro?
satisfecho con No, yo creo que hay cosas buenas. Yo vivo muy
la inflación en satisfecho con la inflación en Colombia. Estar
cumpliendo con los rangos y las metas es un
Colombia. Estar gran logro, Esto se habría vuelto inmanejable
cumpliendo con si la inflación se hubiera subido de rango. Fran-
camente lo que más me preocupa en este mo-
los rangos y las mento es la situación fiscal, la que se conoce y
metas es un la que no se conoce o la que se empieza a co-
nocer a pedazos.
gran logro. Esto
se habría vuelto ¿Las relaciones con los vecinos de qué
manera pueden impactar o incidir sobre
inmanejable si el futuro económico estable del país?
la inflación se Están tan mal las relaciones con Venezuela que
todo lo que pueda ocurrir allí es en bien de Co-
hubiera subido lombia. Es decir, en el comercio bilateral con
de rango”. Venezuela ya no podemos caer más bajo de lo
que hemos caído. Un comercio que registraba
entre dos y tres mil millones de dólares al año
está prácticamente en cero. A alguna fórmula
tendremos que llegar para ayudar a reconstruir
esa economía venezolana cuando haya un nue-
vo horizonte político allí. Sin contar, además,
con la injerencia del ELN en Venezuela que es
tremenda. Con Perú y Ecuador, pues ahí esta-
mos sin grandes cambios. Pero quizás el gran
problema ahora es Venezuela. Uno no se expli-
ca cómo sigue funcionando una economía con
esa inflación que ya supera varios millones por
ciento y sin luz y sin agua porque el sistema hi-
dráulico no está funcionando.
¿Usted que fue negociador del gobierno Santos,
cómo ve el futuro de las relaciones con el ELN?
Yo creo francamente que al ELN lo está dejan-
do el tren de la historia. Nosotros estuvimos
sentados con ellos año y medio en Ecuador y
yo les dije varias veces: no desaprovechen esta
ventana de oportunidad que les está abriendo
el gobierno Santos. Ustedes no tienen certeza
de que el nuevo gobierno vaya a ser tan amigo
de la paz y tan buscador de la paz. Y no qui-
sieron escuchar. El ELN tiene una concepción
equivocada, a mi modo de ver, del concepto
del llamado bilateralismo. Usted le dice a Pablo
Beltrán deme un café y él le dice con mucho
gusto pero si usted me da un vaso de agua. Si
usted no me da ese vaso de agua yo no le doy
café. Entonces eso lleva a una visión bilateralis-
ta del ELN mucho menos audaz y mucho me-
nos pro-paz que la que tuvo las FARC.
O ROBERTO JUNGUITO ÓSCAR IVÁN ZULUAGA JUAN CARLOS ECHEVERRY
2002 / 2003 2007/ 2010 2010 / 2012
Las negociaciones con las FARC se desen-
trabaron en gran parte porque a ellos no les
tembló el pulso para decir unilateralmente:
renunciamos a los secuestros. Y lo hicieron sin
que fuera fruto de una negociación. También
en un momento dado decretaron no un cese
al fuego unilateral hechizo y falso como el que
ahora decretó el ELN, sino uno de verdad y
todo eso ayudó mucho a la negociación.
El ELN no se ha atrevido a dar esos pasos
y, por el contrario, cree que va a poner con-
tra la pared al gobierno y que lo va a llevar a
una mesa de negociación incrementando sus
atentados terroristas y la prueba de que están
equivocados es que a ese paso de amedranta-
miento el gobierno no se les va a sentar en una
mesa. Entonces, yo veo al ELN muy llamado a
volverse un grupo no marginal, porque ha veni-
do creciendo, pero con una ceguera total sobre
la importancia que tendría un proceso de rein-
corporación y de paz sin la lucidez que en un
momento dado tuvo las FARC. Y están metidos
hasta el cogote en el gobierno venezolano y si
el gobierno de maduro se cae, se les cae la es-
tantería encima a los “elenos”.
¿Qué rumbo le ve a la industria cafetera
que atraviesa por una difícil coyuntura?
No le veo al gobierno músculo para hacer una
cosa de gran apoyo económico. Ya les dieron
unas pocas platas pero el problema del café es
MAURICIO CARDENAS
2012 / 2018
❯ “En el comercio
bilateral con
Venezuela ya no
podemos caer más
bajo de lo que hemos
caído. Un comercio
que registraba entre
dos y tres mil millones
de dólares al año
está prácticamente
en cero. A alguna
fórmula tendremos
que llegar para
ayudar a reconstruir
esa economía
venezolana cuando
haya un nuevo
horizonte político allí”.
❯ Las cosas centrales
del acuerdo de paz
están atascadas.
ALBERTO CARRASQUILLA
ACTUAL
41
un desajuste muy grande. Así como en lo ge-
neral nos están salvando las rentas petroleras,
nos está salvando que más del 40 por ciento
del café que está exportando Colombia es café
especial, que tiene unas primas, porque en el
resto, en el café verde corriente, los cafeteros
están trabajando a pérdida y eso no puede
aguantar mucho tiempo. Cómo funcionó la
Federación de Cafeteros históricamente? Se
compraban las cosechas, se guardaban y por
ahí cada dos o tres años venía una gran hela-
da en el Brasil que valorizaba nuestros inven-
tarios y salíamos y vendíamos a los nuevos
precios y así se resarcía el Fondo Nacional del
Café. Eso ya tampoco se va a dar porque las
zonas donde se está produciendo café en el
Brasil no son hoy en día zonas susceptibles de
heladas, entonces las valorizaciones por esa
vía no se van a dar. Además, entre Brasil con
65% y Vietnam 35%, prácticamente están pro-
duciendo lo que son los consumos mundiales.
Si la situación que se está viviendo en el sec-
tor continuara, no es que se vaya a producir
un marchitamiento de la industria cafetera
pero van a empezar a salir muchos producto-
res que se van a pasar a otros cultivos porque
puede que un cafetero aguante una cosecha
pero no puede aguantar indefinidamente pro-
duciendo a unos costos superiores a los que
está vendiendo, por eso nos salvan un poco
los cafés especiales. EC
 LUIS FERNANDO ALARCÓN RUDOLF HOMMES
1987 / 1990 1990 / 1994
ROBERTO JUNGUITO
Es urgente una reforma
42 rural general, amigable con la
agricultura comercial
❯ Colombia necesita hoy una reforma presupuestal de gran envergadura.
❯ Es ineludible la reforma en las pensiones.
EL EXMINISTRO DE HACIENDA, ROBERTO JUN-
GUITO BONNET, considera que en la coyuntura
actual de Colombia “se requiere una reforma
para darle tierra a quien la necesite, pero tam-
bién con oportunidades de desarrollo para la
agricultura comercial”, en una buena combina-
ción para que las cosas funcionen.
Asimismo, Junguito Bonnet, egresado de la
Universidad de los Andes y master de Econo-
mia y Demografia de la universidad de Prin-
RUTAS PARA EL CRECIMIENTO
ceton en Estados Unidos, señala que el país
debe comprometerse en una gran reforma
presupuestal de gran envergadura, para evitar
duplicidades y hacer más eficiente el gasto
público.
El exministro ha sido miembro de impor-
tantes comisiones de expertos que han estu-
diado el futuro de las finanzas públicas y con
base en juiciosos estudios advierte que tam-
bién se requiere una reforma en el régimen
de pensiones, entre otras cosas, para ayudar a
pensionar a quienes no alcanzaron a ahorrar
para alcanzar una pensión mínima.
El dialogo con los periodistas de la revista
Economía Colombiana, se desarrolló en los si-
guientes términos:
❯
¿Cuál es, según usted, el panorama
de la economía colombiana?
ESPECIAL
La situación económica de Colombia es indu-
dablemente muchísimo mejor a la que tuvo
que enfrentar en la década de los ochenta y
ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
GUILLERMO PERRY JOSÉ ANTONIO OCAMPO JUAN CAMILO RESTREPO RO
1994 / 1996 1996 / 1998 1998 / 2000 20
“El conjunto naturalmente a la de comienzos del siglo XX
de políticas luego de la Guerra de los Mil Días. Y ¿por qué
es mucho mejor? Primero que todo, porque te-
que tenemos nemos un andamiaje institucional mucho más
ha hecho que sólido, un banco central independiente que
ha sido muy exitoso en el control de la infla-
haya plena ción, un Ministerio de Hacienda mucho más
confianza en tecnocrático, con más conocimiento y unos
sistemas que le ayudan mucho al país en el
Colombia y campo cambiario. Tenemos una tasa de cam-
que tengamos bio flexible (antes había control de cambios y
la devaluación era discrecional). Disponemos
acceso de un esquema de inflación objetivo, unas re-
al crédito glas de juego y un mandato para controlar la
inflación y en el campo fiscal tenemos nuevos
internacional”. sistemas como el marco fiscal de mediano pla-
zo y la regla fiscal que le garantizan al país la
estabilidad.
También tenemos un régimen comercial
mucho más abierto, sin los controles, los cu-
pos y los esquemas de control a las importa-
ciones, una economía mucho más fuerte, en el
sentido de que poseemos una base de reservas
internacionales bastante grandes para enfren-
tar cualquier necesidad de recursos externos,
un sistema financiero y bancario mucho más
sólido, como también una superintendencia
financiera más profesional que la del pasado
Ese conjunto de políticas ha hecho que haya
plena confianza en Colombia y que tengamos
acceso al crédito internacional. Y nos garantiza
que no se vayan a presentar las incertidumbres
O ROBERTO JUNGUITO ÓSCAR IVÁN ZULUAGA JUAN CARLOS ECHEVERRY MAURICIO CARDENAS ALBERTO CARRASQUILLA
2002 / 2003 2007/ 2010 2010 / 2012 2012 / 2018 ACTUAL

43
 LUIS FERNANDO ALARCÓN RUDOLF HOMMES
1987 / 1990 1990 / 1994
o inestabilidad en aspectos como el de las reser-
vas internacionales o inmensas fluctuaciones
en la tasa de cambio. Con la experiencia de la
tasa de cambio flexible, establecido desde fina-
les del año 1999, le ha ido muy bien a Colombia.
El Banco de la República ha sido muy cuida-
doso de no hacer intervenciones “sucias” en el
sistema bancario y solamente, muy de vez en
44 cuando, para estabilizar fluctuaciones y ese ya
es un inmenso activo de Colombia. La deuda
externa con relación al producto interno bru-
to que tiene el país es manejable y yo que creo
que esa política se debe mantener. Hay cosas
que ayudan al endeudamiento externo como
mejores instituciones, mejores instrumentos
de política, un mejor manejo fiscal y eso ha
generado mucha más confianza de la banca
internacional frente a Colombia.
¿El horizonte también lo ve
con esa óptica tan positiva?
El horizonte está mucho más despejado, pero
de acuerdo con el último informe del Fondo
Monetario Internacional sobre Colombia se
ven luces pero también cautelas y sombras.
Se ven luces en el sentido de que se reconoce
que el andamiaje institucional de Colombia y
las políticas adoptadas permiten augurar que
la tendencia es a mejorar el crecimiento de la
economía.
Hay un primer aspecto en el panorama de
RUTAS PARA EL CRECIMIENTO
lo que son las perspectivas de crecimiento que
es muy positivo pero tendríamos que ser más
ambiciosos en el sentido de que crecer al 3.5%
no es suficientemente bueno y uno quisiera te-
ner 4.0 o 4.5%. Creo que el presidente Duque ha
hablado del 5%, que es un poco utópico pero
que por lo menos muestran hacia donde debe-
ríamos orientarnos.
En materia de inflación, que es un segundo
aspecto, uno mira las cifras y ya estamos a ni-
veles de las cifras internacionales del 3% y las
proyecciones indican que posiblemente sea del
3.4 o 3.5%. El mandato constitucional de tener
un banco central independiente, el esquema de
inflación objetivo y los instrumentos del banco
de la República garantizan que la inflación va a
❯
estar bajo control.
Un tercer aspecto es la balanza de pagos de
Colombia. Las cifras de la cuenta corriente de
ESPECIAL
la balanza de pagos, que es equivalente a lo que
uno tiene que pagar por importar frente a lo que
genera por exportaciones, el cálculo que tiene el
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1994 / 1996 1996 / 1998 1998 / 2000 20
Fondo Monetario Internacional es que posible-
“Tendríamos mente el déficit sea del 3.9% del PIB este año y
que ser más 3.8% el año entrante y es relativamente alto.
Esta situación es manejable porque tene-
ambiciosos en el mos un buen flujo de reservas internacionales,
sentido de que tenemos un régimen de tasa de cambio flexi-
ble, pero se requieren políticas para promover
crecer al 3.5% mucho más las exportaciones. No hemos sido
no es
suficientemente
bueno y uno
suficientemente exitosos para generar otras ex-
portaciones y todavía tenemos una dependen-
cia grande del petróleo. Debemos diversificar
más las exportaciones y tener una capacidad
muy grande de producir para exportar produc-
quisiera tener tos agrícolas, deberíamos contar con una agri-
4.0 o 4.5%. cultura comercial moderna y bien desarrollada.
Estamos en mora de poder desarrollar eso.
Creo que el Hay un cuarto campo donde hay luces pero
presidente también un poco más de sombras y es el cam-
po fiscal. Hemos ido sobreaguando pero no
Duque ha hemos solucionado a largo plazo el problema.
hablado del 5%, Hemos hecho una gran cantidad de reformas
tributarias dentro de lo que es políticamente
que es un poco factible. Según el FMI la ley de financiamien-
utópico pero que to del ministro Carrasquilla resuelve en parte
el problema del 2019 pero igualmente señala
por lo menos que así como este año no tenemos problema y
muestran podemos cumplir la regla fiscal, el año entran-
te los recaudos sobre Producto Interno Bruto
hacia donde van a disminuir y para el 2022 disminuirán
deberíamos mucho, porque la reforma tributaria le bajó los
impuestos a las empresas. Entonces, eso va a
orientarnos”.
hacer que las empresas crezcan, pero desde el
punto de vista de la cantidad de recursos para
cumplir el gasto público va a ser difícil que se
cumpla la regla fiscal.
Nunca hemos hecho una reforma tributaria
de fondo, duradera y vamos a tener que volver
a decirle al país en un año que toca aumentar
impuestos. Dos cosas que propuso Carrasqui-
lla y tumbó el congreso: la ampliación de la
base tributaria de las personas naturales; y la
ampliación de la base del IVA. En Colombia
las personas naturales en comparación con el
resto del mundo no pagamos impuestos. Con
la buena intención de proteger a la gente de
ingresos medios, hacemos que la gente de este
nivel, que podría ser una base de tributación
bien importante, no pague impuestos. Nunca
hemos podido ampliar bien la base del IVA. Va-
mos a tener que volver a pensar en esos temas,
porque no podemos dejar la tributación como
está. O estaremos condenados a hacer una re-
forma tributaria cada año.
O ROBERTO JUNGUITO ÓSCAR IVÁN ZULUAGA JUAN CARLOS ECHEVERRY
2002 / 2003 2007/ 2010 2010 / 2012
En el Marco Fiscal de Mediano Plazo que
presentó el Ministro Carrasquilla se argu-
menta que la lucha contra la evasión, la reor-
ganización administrativa de la DIAN, el es-
tablecimiento de la factura electrónica y los
ajustes en el gasto público permitirán ajustar
las finanzas públicas sin tener que recurrir
a una nueva reforma tributaria. Ojalá tenga
la razón.
En cuanto al gasto público, se han creado
varias comisiones para impulsar una refor-
ma que lo haga más eficiente, existe un buen
trabajo para dejar un andamiaje de todas las
cosas que hay que revisar, como los subsidios,
la reforma a las pensiones, la reforma del pre-
supuesto, unificar y hacer un esquema presu-
puestal más amplio y más coherente y, en ge-
neral, lograr más eficiencia en el gasto público.
Colombia tiene una gran cantidad de sub-
sidios que son inequitativos, porque muchas
veces favorecen a los más ricos y a sectores es-
pecíficos y se han creado demasiadas exencio-
nes. Hay que hacer una gran revisión a todo el
esquema de subsidios vigentes en el país. Ade-
más, se requiere la integración del presupuesto
porque tenemos un presupuesto de funciona-
miento que lo maneja el ministerio de hacien-
MAURICIO CARDENAS ALBERTO CARRASQUILLA
2012 / 2018 ACTUAL
45
❯ “Con la buena da, el de inversión está en planeación nacional,
intención de proteger las regalías tienen presupuesto independien-
a quienes tienen te, los departamentos y municipios manejan
ingresos medios, otros presupuestos y súmeles el presupuesto
hacemos que la gente de la paz que está centralizado en la presiden-
de este nivel, que cia de la república.
podría ser una base Entonces, necesitamos una reforma presu-
de tributación bien
puestal de gran envergadura para evitar du-
importante, no pague
plicidades y hacer más eficiente el gasto. En la
impuestos”.
comisión de gasto público dijimos que se tiene
que evitar la fragmentación del presupuesto y
avanzar en su unificación.
De igual manera he sido muy partidario de
una reforma grande tanto a Planeación Nacio-
nal como a los propios planes de desarrollo.
Planeación Nacional era la entidad encargada
de hacer las proyecciones y de hacer las políti-
cas pero se convirtió en una entidad de micro
manejo de las regiones y de los presupuestos.
Yo creo que necesitamos una reforma grande
tanto en Planeación como en general a los pla-
nes de desarrollo.
En aquella comisión de gasto público tam-
bién dijimos que hay que evitar una cantidad
de leyes que se incorporan en el plan de desa-
rrollo, porque no se ha hecho un estudio sobre
su costo fiscal y se vuelven mandatos futuros
 LUIS FERNANDO ALARCÓN RUDOLF HOMMES
1987 / 1990 1990 / 1994
que muchas veces lo convierten en un plan
de desarrollo incumplible. En el último plan
de desarrollo se dice que las inversiones van a
ser 1.096 billones de pesos en los cuatro años,
de los cuales la tercera parte los va a aportar
el sector privado. ¿Cómo garantiza uno que el
sector privado va a canalizar cerca de 390 bi-
llones hacia todas esas iniciativas del plan? El
46 plan de desarrollo no debe ser una ley de leyes
pues estas se vuelven planes de gasto público
sin control.
Lo que más más me preocupaba de lo que
estaba pasando en el momento de adelantar
esta entrevista era el acto legislativo que estaba
a punto de ser aprobado, por medio del cual se
le pasa la iniciativa del gasto a los congresistas,
que yo llamo la “mermelada constitucional”
que no es otra cosa que los congresistas ten-
gan la capacidad de modificar hasta el 20% del
contenido de los planes de inversión. Afortu-
nadamente al final de la pasada legislatura se
logró parar dicha iniciativa.
Usted acaba de plantear la necesidad
de que el país cuente con una agricultura
comercial moderna que nos permita
volvernos exportadores de productos agrícolas.
¿Cómo desarrollar la agricultura colombiana
hacia el futuro?
Yo lo que siento es que se requiere una refor-
ma rural general pero que sea amigable con la
RUTAS PARA EL CRECIMIENTO
actividad privada y la agricultura comercial. Lo
que tenemos que hacer es un régimen compa-
tible para darle tierra a quien necesita tierra
pero también darle oportunidades de desarro-
❯
ESPECIAL
ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
GUILLERMO PERRY JOSÉ ANTONIO OCAMPO JUAN CAMILO RESTREPO RO
1994 / 1996 1996 / 1998 1998 / 2000 20
“Colombia llo a la agricultura comercial. Me parece que
esa compatibilización de las dos cosas no está
debería tener clara y que ha sido equivocada la política de
una capacidad sustitución de cultivos ilícitos.
El gobierno debería aprovechar el informe
muy grande de de la misión rural y aprovechar los trabajos que
producir para se han hecho en Fedesarrollo sobre cómo de-
sarrollar la agricultura para crear unas políticas
exportar
productos
agrícolas,
que le permitan a Colombia lograr el desarrollo
de la agricultura con equidad y acceso a la tie-
rra para unos pero también compatible con la
agricultura comercial. Por el otro lado, con ele-
deberíamos mentos de reforma agraria donde se necesite
presión sobre la tierra o sistemas de distribu-
contar con una ción y oportunidad de acceso a la misma pero
agricultura también eliminando esas barreras que impiden
adquirir grandes espacios de tierra para hacer
comercial agricultura comercial supermoderna en zonas
moderna y como la altillanura.
bien ¿Cómo manejar el tema del café, en general
desarrollada”. y de los cafeteros, en particular?
Analizando el tipo de solicitudes de los cafe-
teros estoy convencido que tenemos que vol-
ver a la filosofía que dio lugar a la creación de
la Federación Nacional de Cafeteros y al ma-
nejo de estabilización de los precios con los
mecanismos que rigieron mientras estuvo
vigente el Convenio Internacional del Café.
Hay que evitar que tengamos que ser todos
❯ Uno debería poder los colombianos quienes con los impuestos
ayudar a pensionar a
apoyemos a los cafeteros cuando caigan los
las personas que no
hayan hecho el ahorro
precios del café por debajo de cierto nivel.
suficiente para generar Yo creo que tiene que haber un esquema me-
una pensión mínima. diante el cual cuando suban los precios los
cafeteros ahorran y cuando caigan los precios
el gobierno les pueda ayudar con aportes del
presupuesto pero también con el compromi-
so de que ellos hagan ahorros y devuelvan
esos recursos más adelante. Lo que ha pasado
en los últimos años es que cuando subieron
los precios del café se privatizaron las ganan-
cias y cuando bajan tienen que ser los recur-
sos fiscales los que salen en su apoyo.
Se necesita un sistema de estabilización
pero que se obligue a los cafeteros a estar
ahorrando. Otro elemento es que tenemos
que ayudarlos pero no a todos por igual, es
decir, si bajan los precios y tenemos que uti-
lizar recursos fiscales para apoyarlos debería
ponerse el énfasis con la base de los cafeteros,
hasta la compra del café por el equivalente de
lo que produce el pequeño productor.
O ROBERTO JUNGUITO ÓSCAR IVÁN ZULUAGA JUAN CARLOS ECHEVERRY MAURICIO CARDENAS ALBERTO CARRASQUILLA
2002 / 2003 2007/ 2010 2010 / 2012 2012 / 2018 ACTUAL

47

¿En cuánto al futuro pensional
cuál es su percepción?
Uno de los temas importantes es el de la co-
bertura, que en Colombia es muy baja. Una
de las cosas que tenemos que hacer es cómo
definir unas políticas para que toda persona
que llegue a la edad de retiro tenga la opción
de contar con una pensión digna. En la cons-
titución se habla de que no puede haber pen-
siones inferiores al salario mínimo y esa es
una restricción muy fuerte.
Uno debería poder ayudar a pensionar a
las personas que no hayan hecho el ahorro
suficiente para generar una pensión mínima.
Para eso está vigente el esquema de los bene-
ficios económicos periódicos (BEPS) que re-
sulta muy importante para ayudar a quienes
no han podido hacer los aportes suficientes
para tener una pensión pero sí lograron ha-
cer unos ahorros. Creo que se deben eliminar
los subsidios a las pensiones altas.
Se debería establecer un gravamen a las
altas pensiones para lograr un pilar solida-
rio que permita atender a la población que
“Lo que no reunió los aportes suficientes para tener
tenemos una pensión mínima. No se debe descartar
la importancia de introducir ajustes pa-
que hacer es ramétricos en las cotizaciones y en la edad
un régimen de pensionarse.
compatible ¿En concreto, en qué frentes considera
para darle usted que se requieren reformas urgentes?
Yo creo que se tienen que atacar varios fren-
tierra a quien tes al tiempo para que las cosas funcionen.
necesita Yo creo que hay que hacer reformas en el
gasto público, en lo tributario, en la política
tierra pero agropecuaria, mejorar el gasto público con
también darle relación a frentes prioritarios como la edu-
cación y salud y eliminar un poco de subsi-
oportunidades dios directos a personas y entidades que no
de desarrollo a deben recibirlos. El arte de la política econó-
mica está en cómo hacer una buena combi-
la agricultura nación para que las cosas funcionen, dentro
comercial”. de un marco político de acuerdos sobre lo
fundamental como lo propuso en el pasado
Álvaro Gómez Hurtado. EC
 LUIS FERNANDO ALARCÓN RUDOLF HOMMES
1987 / 1990 1990 / 1994
ÓSCAR IVÁN ZULUAGA
Colombia tiene
48 que volcar todos los recursos
hacia la educación
❯ Educación, infraestructura e innovación deben ser las prioridades del país.
❯ Sugiere priorizar las regalías para financiar la educación.
ECONOMISTA DE LA UNIVERSIDAD JAVERIANA.
Master en finanzas públicas de la Universidad
de Exeter en Inglaterra, congresista y dirigente
empresarial, Óscar Iván Zuluaga ocupó la car-
tera de hacienda de 2007 a 2010. Al referirse al
comportamiento económico del país afirma
que lo que falla es la microeconomía, porque
no hemos sido capaces de hacer las reformas
que Colombia necesita.
“La micro es la que determina la competiti-
vidad y la productividad del país y por eso noso-
tros no podemos crecer más del 4,5 %”.
RUTAS PARA EL CRECIMIENTO
Según el exministro, Colombia ha logrado
construir estabilidad porque ha tenido una bue-
na macroeconomía y en ese sentido logró poner
en la misma dirección los elementos básicos de
una buena gestión que son la Política Moneta-
ria, la Política Fiscal y la Política Financiera.
Advierte que el país tiene que volcar todos
los recursos hacia la educación. “Pero hay que
hacerlo ya, cómo es posible que un país como
Colombia no tenga universalizada la jornada
escolar, usted encuentra hoy que en las univer-
sidades está descendiendo la matrícula no por
razones económicas, ni por ser pilo paga sino
porque no hay trabajo. La tasa de desempleo
más grande está en el grupo de jóvenes y muje-
res. Ahí hemos perdido un terreno importante”.
❯
Usted ha dicho que Colombia ha consolidado la
macro pero el desafío es la micro. ¿Cómo se ex-
ESPECIAL
plica este dilema?
Si uno mira a Colombia a partir de la década
del 2000 puede decir que Colombia consolidó
ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
GUILLERMO PERRY JOSÉ ANTONIO OCAMPO JUAN CAMILO RESTREPO RO
1994 / 1996 1996 / 1998 1998 / 2000 20
“Colombia un principio esencial para que un país pueda
pensar en crecer y en mejorar sus indicadores
tiene unas sociales y es que construyó estabilidad macro-
fortalezas muy económica. Cuando un país construye estabi-
lidad macroeconómica quiere decir que logra
grandes como su sintonizar o poner en la misma dirección los
institucionalidad elementos de política básica que son la políti-
ca monetaria, la política fiscal y la política fi-
democrática, una nanciera. Cuando esos tres pilares están bien
institucionalidad orientados, un país consolida una estabilidad
macroeconómica y eso se refleja en indicado-
macroeconómica, res de baja inflación, de buen nivel de reservas.
una estructura Pero además, el país consolidó algo que es fruto
de la constitución del 91 y es una institucionali-
bicameral, dad muy fuerte que tiene en la independencia
pero nos hemos del Banco de la República y en la Superinten-
dencia Financiera los dos elementos esenciales
quedado ahí”. para asegurar esa estabilidad macroeconómi-
ca. Ese es un legado muy valioso.
Me parece que la economía estuvo expuesta
a dos choques que probaron esa estabilidad.
A mí me tocó el cierre del comercio con Ve-
nezuela, donde el país perdió de un día para
otro 5.000 millones de dólares de inversión y
adicionalmente la crisis de la economía global.
Colombia resistió eso con lujo de detalles. Tuvo
crecimiento positivo en el 2009 y a los seis me-
ses de haber terminado el gobierno le entrega-
ron el grado de inversión a Colombia, que era
un sueño que no se había consolidado porque
era una economía destruida. Tuvo que trans-
currir casi una década para poder recuperar el
grado de inversión, que es el reconocimiento a
un país que tiene estabilidad macro y está ha-
O ROBERTO JUNGUITO ÓSCAR IVÁN ZULUAGA JUAN CARLOS ECHEVERRY MAURICIO CARDENAS ALBERTO CARRASQUILLA
2002 / 2003 2007/ 2010 2010 / 2012 2012 / 2018 ACTUAL

49
 LUIS FERNANDO ALARCÓN RUDOLF HOMMES
1987 / 1990 1990 / 1994
ciendo una política adecuada. Eso vino acom-
pañado de algo importante y es que Colombia
aceleró la institucionalidad fiscal y ese ha sido
un trabajo de muchos ministros y de muchos
gobiernos.
Por ejemplo, Juan Camilo Restrepo hizo la
ley de ajuste fiscal que limitó el crecimiento del
50
gasto de los entes territoriales y la deuda. Eso
fue muy importante porque le introdujo disci-
plina fiscal a una bomba en el pasado que eran
las finanzas territoriales. Luego Junguito y Ca-
rrasquilla establecieron dos cosas muy impor-
tantes: el marco fiscal de mediano plazo, lo que
significa que es un país que cada año le está
diciendo a los mercados para donde vamos en
los próximos diez años. Eso crea una disciplina
fiscal enorme. Algo que hizo Carrasquilla, que
me pareció muy valiente, fue la suspensión de
las adiciones presupuestales. Se dio un gran
avance en materia de disciplina.
Sostenibilidad y regla fiscal
Cuando yo entregué el Ministerio de Hacienda
dejamos dos cosas que hacen parte de la ins-
titucionalidad y que fueron desarrolladas por
el ministro Juan Carlos Echeverry: el principio
de la sostenibilidad fiscal en el ordenamiento
constitucional colombiano y todo el engranaje
de la regla fiscal. Con todos estos antecedentes
uno podría afirmar que Colombia ha logrado
construir estabilidad porque ha tenido una
RUTAS PARA EL CRECIMIENTO
buena macro. Usted para progresar necesita
tener una buena macro que se refleja en esta-
bilidad y eso lo ha demostrado Colombia.
Lo que falla en nuestro país es la micro, porque
no hemos sido capaces de hacer las reformas
que el país necesita. La micro es la que deter-
mina la competitividad y la productividad del
país y por eso nosotros no podemos crecer más
del 4.5%. La diferencia con Perú y Chile es que
ellos hicieron una macro y después una micro
que volvió muy competitivas las economías y
por eso el crecimiento potencial del Perú era
7% y Chile 6.5%. Esos índices significan que la
economía puede crecer al 6 y al 7 con baja in-
flación.
En el caso de Colombia, si usted se pone a
❯
crecer al 7% se le puede disparar la inflación
porque no está empujada por razones de com-
petitividad y de cambios estructurales. Ahí es
ESPECIAL
donde el país se ha enredado, en la agenda mi-
cro. Y aparecen todos los problemas: que cam-
biamos mucho las reglas de juego, el tema de
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1994 / 1996 1996 / 1998 1998 / 2000 20
las instituciones, el tema de la corrupción, la
“Si esta falta de confianza, el tema de la eficiencia en
sociedad prioriza la educación, el tema de la infraestructura, la
sus inversiones baja innovación, la poca inversión en ciencia y
tecnología, etc.
y decide que En el caso de la infraestructura, miremos
el ejemplo de Transmilenio. Cuando arranca
regalías es
Transmilenio en Bogotá a nosotros nos tocó
educación, entregar vigencias futuras y decíamos que en
los próximos 10 años tendrían que haberse
desarrollo construido 500 kilómetros y si lo lográbamos
agrícola, le dabamos un revolcón a la ciudad en mate-
tecnología, vías ria de movilidad. Llevamos 160 kilómetros 25
años después. Entonces Transmilenio en la Ca-
terciarias, este racas colapsó.
país se transforma Colombia tiene capacidad de endeudamiento,
en diez años”.  tiene acceso a los mercados, entonces
la gente se pregunta ¿por qué no hemos
sido capaces de hacer una economía más
competitiva y más productiva?
En 4G, en los dos primeros años de este go-
bierno, se irán desentrabando los problemas
cuando ya deberían ser obras en ejecución. Eso
le cuesta mucho a la economía, porque Co-
lombia es un país costoso en materia logística,
en materia de infraestructura, en mercado de
internet, y eso es lo que delimita hoy al país.
Por eso hoy nuestro crecimiento potencial es
inferior al que finalizamos en el 2010, cuando
la economía tenía un crecimiento potencial del
4.5% y hoy es del 3.0% o 3.5%. Si usted pone a
crecer hoy la economía al 4% usted no trans-
forma los problemas sociales del país, usted no
va a construir un país de avanzada, no le sirve.
Hace 50 años nosotros éramos superiores a
Corea en per-cápita. ¿Qué hicieron los “tigres
asiáticos”? Se dedicaron a producir para me-
jorar la productividad. Y ¿en qué se concen-
traron? En educación, en infraestructura y en
ciencia y tecnología. Cuando el motor del cre-
cimiento económico son esos factores la eco-
nomía se dispara. Cuando usted depende del
precio del petróleo está mal. Si cae el precio del
petróleo usted no crece. Si aumenta el precio
del petróleo pues aumenta el ahorro y aumen-
ta la riqueza. Esa fue la tragedia de América La-
tina y por eso nosotros en 50 años no crecimos.
¿Cómo se puede mejorar la productividad
y la competitividad?
La tarea fuerte está en cómo lograr que la
economía pueda mejorar sus condiciones de
O ROBERTO JUNGUITO ÓSCAR IVÁN ZULUAGA JUAN CARLOS ECHEVERRY
2002 / 2003 2007/ 2010 2010 / 2012
productividad y de competitividad y creo que ❯ “La educación,
las tres variables microeconómicas prioritarias la infraestructura y
son: la educación, la infraestructura y la inno- la innovación. Aquí
vación. Aquí es donde están las grandes bre- es donde están las
chas para que el país pueda crecer mucho más. grandes brechas para
Si eso no se hace vamos a seguir sobreviviendo que el país pueda
pero el país no va a dar ningún salto. crecer mucho más”.
El problema hoy se acelera más porque esta-
mos perdiendo el bono demográfico, que es la
mayor contradicción. Europa es un continente
donde el promedio de edad puede estar llegan-
do a los 48-50 años, en Asia, salvo en Indonesia,
que tienen un nivel de población muy grande,
en países como Japón y Corea el envejecimien-
to es muy alto y en Colombia y América Latina
el promedio de edad es 32 años. Estamos per-
diendo la generación que deberíamos haber
educado, que debería estar formalizada, que
debería estar financiando el sistema de segu-
ridad social y ese bono lo estamos perdiendo.
Y teniendo en cuenta que en Colombia se in-
virtió la pirámide y la población se está enve-
jeciendo, ¿cómo vamos a hacer, proyectados
a 30 o 40 años, para financiar, por ejemplo, la
seguridad social?
MAURICIO CARDENAS ALBERTO CARRASQUILLA
2012 / 2018 ACTUAL
51
Hay que volcar todos los recursos hacia la
educación. Pero hay que hacerlo ya. Cómo es
posible que un país como Colombia no ten-
ga universalizada la jornada escolar. Usted
encuentra que hoy en las universidades está
descendiendo la matrícula no por razones eco-
nómicas, ni por ser “pilo paga” sino porque no
hay trabajo. La tasa de desempleo más grande
está en el grupo de jóvenes y en mujeres. Ahí es
donde hemos perdido un terreno importante.
Todos los indicadores muestran que hemos
avanzado, pero no con el ritmo que necesita-
mos para crecer. Este país tiene población, tie-
ne localización y recursos, Debería ser un país
de avanzada. Colombia debería ser un país de
20.000 dólares de ingreso per-cápita. Este no es
un tema que de espera. Cada año que pase y se
pierda es lamentable, cada año que crezcamos
menos es doloroso. Vamos bien, pero en este
trimestre crecimos 2.8% y deberíamos estar en
3.2%. Eso vale mucha plata y quiere decir que
no está consolidada plenamente la recupera-
ción, que todavía esto no arranca definitiva-
mente. A mí me parece que el país tiene que
definir una priorización para que pueda crear
 LUIS FERNANDO ALARCÓN RUDOLF HOMMES
1987 / 1990 1990 / 1994
una plataforma de crecimiento.
Para alcanzar esos niveles deseados de
crecimiento y de atención en frentes como
la educación, ¿se van a requerir grandes
reformas?
Se requiere de decisión política para definir que
vamos a hacer. El problema de Colombia es
52
impresionante. ¿Cuántos recursos de regalías
encontró este gobierno en los bancos? Encon-
tró 13 billones. Y ¿cuánto vale el presupuesto
de dos años de regalías que aprobaron el año
pasado? Vale 24 billones. Si esta sociedad prio-
riza sus inversiones y decide que regalías es
educación, desarrollo agrícola, tecnología, vías
terciarias, este país se transforma en diez años.
Colombia tiene unas fortalezas muy gran-
des como su institucionalidad democrática,
una institucionalidad macroeconómica, una
estructura bicameral, pero nos hemos quedado
ahí. Logramos recuperar la senda de estabilidad
y de crecimiento y ahí estamos. Por otra parte,
aquí el 75/80% de la población ya vive en las
ciudades pero la viabilidad del país depende del
sector rural. Nuestro problema de infraestruc-
tura no son las autopistas pueden ser mucho
más importantes las vías rurales, las vías tercia-
rias. De qué nos sirve una autopista sino tene-
mos por dónde sacar los productos del campo?
La guerra comercial China-Estados Unidos
nos puede pasar una cuenta de cobro tremenda
a todas las economías. Los precios de los como-
RUTAS PARA EL CRECIMIENTO
ditties se caen, entonces los ingresos bajan, la
tasa de cambio se devalúa fuertemente, el ac-
ceso a los mercados de capitales se cierra mu-
cho más e incrementa su costo, más inflación,
menos crecimiento económico. Y súmele esa
“tormenta china” de productos para inundar
estos países, terrible. Hasta allá no estamos tan
preparados.
Si tengo que subir la tarifa el cuatro por mil
para financiar la educación lo hago y si hay que
priorizar las regalías actúo de igual manera.
Pero tiene que haber un gobernante que le diga
eso al país, porque este es un país presidencia-
lista y esto lo mueve es el presidente. Todas esas
fortalezas que tenemos: un país con estabilidad
democrática, un país que siempre ha hecho
❯
elecciones, un país que responde, un país traba-
jador, con un recurso humano extraordinario,
con todas las bondades, con una macro estable
ESPECIAL
que no se construye en uno o dos años, se re-
quieren décadas y la tenemos, puesta a prueba
en todos los horizontes.
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1994 / 1996 1996 / 1998 1998 / 2000 20
Si el país no hace una ruptura fuerte en ese
“Uno de los tipo de políticas creo que nos vamos a seguir
problemas demorando y la mayor angustia es que esta-
mos perdiendo el bono demográfico y eso si no
centrales del lo arregla nadie. Hay cosas que ya no pueden
sistema de salud ser graduales como la educación, porque lo
que no haga hoy ya lo perdió. Eso no da espe-
es que no nos
ra, lo tiene que hacer ya, porque si uno nos es
hemos volcado consciente de eso, pues pierde la generación,
pierde el bono demográfico. Y una generación
en el tema de son treinta años.
la promoción y
¿Qué se puede hacer frente
la prevención al problema del sector salud?
porque eso es En el sector de la salud el país ha dado un salto
muy grande. Requiere mejoras, indudablemen-
lo que evitaría te, pero el salto ha sido gigantesco. La salud
llegar a costos era un artículo de lujo en Colombia y hoy es
la fuente de mayor demanda de derechos de
más altos”. los ciudadanos. Eso de la tutela no es gratuito.
Todo el mundo quiere tener lo mejor en salud
y aprendió que puede exigir. La relación benefi-
cio-costo del sistema de salud en Colombia es
demasiado favorable al beneficio.
Uno de los problemas centrales del sistema
de salud es que no nos hemos volcado en el
tema de la promoción y la prevención porque
eso es lo que evitaría llegar a costos más altos.
Si la población se va envejeciendo, si el bono
demográfico se va agotando, ¿cuál es la pato-
logía que más nos va a costar? Los problemas
cardiacos, los problemas de obesidad, la diabe-
tes, eso es lo que nos va a costar. Y eso ocurre
debido, en la mayoría de los casos, a la falta de
una política adecuada de promoción y preven-
ción. Que hay evasión, que hay corrupción, que
hay deficiencias, que algunos medicamentos
son muy costosos, por supuesto, pero son polí-
ticas que se pueden ajustar, pero la esencia del
sistema funciona.
¿Qué efectos futuros tendrá sobre nuestra
economía la situación de inmigración de
venezolanos y la ruptura de relaciones
comerciales con ese país?
Colombia exportaba entre 5.000 y 6.000 millo-
nes de dólares pero lo importante de ese mer-
cado es que lo hacía en cerca de 2.000 posicio-
nes del arancel, entonces el impacto ha sido
muy especial. Porque era una exportación muy
diversificada que afecta a las pequeñas y me-
dianas empresas. Eso si nos generó un impacto
muy grande en el aparato productivo.
O ROBERTO JUNGUITO ÓSCAR IVÁN ZULUAGA JUAN CARLOS ECHEVERRY MAURICIO CARDENAS ALBERTO CARRASQUILLA
2002 / 2003 2007/ 2010 2010 / 2012 2012 / 2018 ACTUAL

53

El problema con Venezuela es que es una ❯ “De qué nos sirve ten. Si cae Maduro, que tiene que caer, la gran
dictadura que niega los principios democráti- una autopista sino oportunidad será para la economía colombia-
cos, entonces no se puede construir ninguna tenemos por donde na porque la reconstrucción de Venezuela, que
relación comercial. Hoy estamos en una crisis sacar los productos del va a requerir recursos gigantescos y tiempo, es
campo”.
humanitaria. La crisis de expulsión de Vene- la gran oportunidad para que nuestro país lo-
zuela es superior al de Siria. Un país de 30-32 ❯ “En el sector de la gre un despegue económico muy positivo por-
millones de habitantes expulsando a 6-7 millo- salud el país ha dado que somos su gran proveedor y ellos necesitan
nes de ciudadanos es una tragedia y la mayoría un salto muy grande. cosas básicas como comida, vestuario, medi-
son jóvenes. Para Colombia hay un impacto Requiere mejoras, camentos. Esa puede ser una bonanza para
ahora, pero en el mediano o largo plazo puede indudablemente, Colombia. Será la gran oportunidad para que
haber ganancias porque es una mano de obra pero el salto ha sido Colombia pueda tener diez años de expansión
que se puede habilitar. Por ejemplo, para los ca- gigantesco”. económica acelerada.
feteros es una redención. Hoy en el eje cafetero
conseguir recolectores es casi imposible. Si no ❯ “Si cae Maduro, que ¿Tiene alguna preocupación
es porque llegaron los venezolanos no tendrían tiene que caer, la gran o propuesta en materia tributaria?
oportunidad será para
jóvenes para recoger la cosecha. Colombia tiene que cumplir el sistema de la re-
la economía
En el mediano o largo plazo esas personas gla fiscal, tiene que ajustar su estructura tribu-
colombiana porque la
se quedan acá, aumentan la capacidad de con- reconstrucción
taria y consolidar el principio básico de tener
sumo, aumentan el tamaño de la economía y de Venezuela va a ahorro primario porque de no ser así, el país
pueden mejorar una mano de obra disponible requerir recursos tiene que endeudarse para pagar los intereses
en la medida en que se preparen y se capaci- gigantescos”. y ahí es donde los países colapsan. EC
 LUIS FERNANDO ALARCÓN RUDOLF HOMMES
1987 / 1990 1990 / 1994
JUAN CARLOS ECHEVERRY
Colombia está parada sobre
54 un tesoro de petróleo pero
no se decide a buscarlo
❯ Explotar petróleo con “fracking” es el mayor proyecto económico del país.
❯ Habrá miles de empleos y millonarias rentas para los departamentos.
ECONOMISTA DE LA UNIVERSIDAD DE LOS ANDES
con Ph.D de la Universidad de Nueva York y
estudios económicos en el Instituto Mundial
de Economia en Alemania y de filosofía de la
Universidad Complutense de Madrid, además
de ser conocedor de los temas financieros y
de hidrocarburos, afirma que a Ecopetrol le
corresponde liderar la búsqueda de petróleo
en yacimientos no convencionales, atrapados
en rocas generadoras poco permeables, con
la controvertida técnica de “fracking”, que ha
RUTAS PARA EL CRECIMIENTO
sido usada con éxito en otros países.
El exministro Echeverry habla sin ambages
sobre el tema del “fracking” y considera que
en Colombia no hay un proyecto económico y
regional de magnitud similar a la explotación
de los yacimientos no convencionales de hi-
drocarburos. Agrega que es el mayor proyecto
económico del país, el cual representaría entre
30 y 90 billones de pesos en regalías, impuestos
y dividendos.
Según las cifras que maneja el también ex-
presidente de Ecopetrol, en los yacimientos no
convencionales, que se pueden explotar con
“fracking”, el país tiene entre 3.000 y 7.000 mi-
llones de barriles de crudo liviano y más de 20
tirapiés cúbicos de gas, que representarían más
❯
de tres millones de barriles.
Por solicitud de los periodistas de la revista
institucional de la Contraloría General de la re-
ESPECIAL
pública, el exministro de hacienda, Juan Carlos
Echeverry, entregó el siguiente texto, en el cual
expresa su opinión sobre la coyuntura econó-
ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
GUILLERMO PERRY JOSÉ ANTONIO OCAMPO JUAN CAMILO RESTREPO RO
1994 / 1996 1996 / 1998 1998 / 2000 20
“No esperen mica y la forma como se puede reactivar el
crecimiento económico del país:
que las leyes
cambien los OPORTUNIDADES DE CRECIMIENTO
La desaceleración del crecimiento económico
comportamientos no es exclusiva de Colombia, sino que es un
humanos. La tema global, con manifestaciones específicas
en América Latina, dada su dependencia de
buena gerencia las materias primas minerales, energéticas y
implica el control agrícolas, y la destorcida del boom de commo-
dities.
de muchos
A continuación se muestran oportunidades
frentes para que de crecimiento existentes en Colombia, que es-
tán siendo desaprovechadas por fallas en coor-
se opere ese dinación o gerencia de recursos disponibles.
cambio”. Soluciones eficaces a las fallas de coordinación
y gerencia pueden inducir distintas formas de
aceleración del crecimiento a lo largo de los
próximos años.
Estas iniciativas tienen una alta relación
Beneficio/Costo. Con relativamente pocos re-
cursos, usados con alta eficacia, se puede in-
ducir beneficios altamente significativos para
la economía como un todo. El efecto de estas
fuentes de crecimiento se irá agotando al pasar
el tiempo, por lo cual deberán ser reemplaza-
das por nuevas iniciativas y oportunidades de
negocios. En particular, por genuinos ‘nuevos
negocios’ de la economía colombiana, que aún
están por descubrirse, pero de los cuales hay
decenas de ejemplos cada año.
Un ejemplo, para citar tal vez el caso más
sobresaliente es Rappi. Una economía diná-
O ROBERTO JUNGUITO ÓSCAR IVÁN ZULUAGA JUAN CARLOS ECHEVERRY MAURICIO CARDENAS ALBERTO CARRASQUILLA
2002 / 2003 2007/ 2010 2010 / 2012 2012 / 2018 ACTUAL

55
 LUIS FERNANDO ALARCÓN RUDOLF HOMMES
1987 / 1990 1990 / 1994
mica aprovecha al máximo esas nuevas ideas
y la capacidad de emprendimiento y gerencia
que ellas revelan, y las potencia con bajos cos-
tos, alta disponibilidad de crédito o capital de
riesgo, facilidad logística, con menores cargas
tributarias y costos de transacción, entre otros.
En la actualidad hay varias instituciones de
investigación y gremiales trabajando en ideas
56 sobre cómo mejorar ese ‘medio ambiente em-
presarial’.
Activar el uso de regalías
Existen dos canales a través de los cuales las
regalías del petróleo y el gas pueden acelerar el
crecimiento del PIB. Primero, a raíz del aumen-
to en el precio del petróleo, habría regalías nue-
vas por valor cercano a 6 billones de pesos, y en
el próximo año por el doble de ese guarismo.
Esto equivale a un influjo fresco de entre 0.6%
del PIB y 1% del PIB, respectivamente. No hay
en la economía en el corto plazo una fuente de
recursos tan poderosa y con un impacto tan
claro para cerrar brechas sociales y regionales.
¿Por qué una inversión dinámica de las
regalías tendría un efecto tanto de creci-
miento como de reducción de la desigual-
dad? La reforma de regalías “bendijo una mal-
dición”, como acertadamente reza el título del
estudio más serio sobre el funcionamiento del
nuevo sistema de regalías: Jorge Gallego, Sta-
nislao Maldonado (Universidad del Rosario) y
RUTAS PARA EL CRECIMIENTO
Lorena Trujillo (DNP), “Blessing a curse? Insti-
tutional reform and resource booms in Colom-
bia”, oct. 2017.
Los autores se refieren a la conocida “mal-
dición de los recursos naturales”, según la cual,
la abundancia de recursos minero-energéticos
está asociada a indeseables resultados sociales
y económicos, de lo cual el ejemplo más sobre-
saliente es Venezuela.
El estudio analizó los efectos específicos de
la reforma de las regalías sobre varios indicado-
res de bienestar, antes y después de 2011; usó la
Encuesta de Calidad de Vida del DANE, desde
1997 hasta 2016, que sigue cada año la situa-
ción de más de 200 mil familias, y observa su
evolución en todas las regiones de Colombia.
❯
En opinión de los autores, esta reforma
modificó la regla de asignación de las regalías,
cambió el control y el seguimiento y le apuntó
ESPECIAL
a mejorar el estándar de vida de las regiones
más pobres. Al hacerlo, revirtió la relación ne-
gativa entre abundancia de recursos naturales
ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
GUILLERMO PERRY JOSÉ ANTONIO OCAMPO JUAN CAMILO RESTREPO RO
1994 / 1996 1996 / 1998 1998 / 2000 20
“Con los socios y la situación económica y social a nivel local, y
la convirtió en positiva.
y la tecnología Este estudio se esmeró por utilizar los méto-
apropiados, y dos académicos más sofisticados y rigurosos y
demostró que los efectos de la reforma fueron:
si los cálculos reducir la pobreza de las familias; aumentar su
económicos empleo y sus ingresos; mejorar las condiciones
de su vivienda; incrementar el acceso continuo
arrojan
rentabilidad,
el Magdalena
a agua potable; reducir en 9% la probabilidad
de enfermedad en las familias; facilitar que los
niños puedan llegar a la escuela; aumentar el
número de años de educación aprobados por
Medio volvería quien es cabeza de familia; y por último, mejo-
rar el acceso a computador, internet y celular,
a ser la mayor importantes para cerrar la brecha digital.
zona productora Miremos algunas conclusiones. Con las re-
galías se ha construido una gran cantidad de
de hidrocarburos vías terciarias, y se ha financiado transporte
del país, como escolar. El efecto hallado fue un menor tiem-
po que emplean los niños para ir a la escuela y
lo fue por los padres para ir al trabajo. Los autores dicen
espacio de 90 “sin duda estos resultados son importantes,
especialmente en áreas rurales donde los ni-
años”. ños tienen que caminar largas distancias para
atender a la escuela”.
La evidencia sobre el empleo es incontes-
table, e inclusive los autores muestran que hay
efectos que ayudan a contrarrestar la enferme-
dad holandesa, en la medida que “el ingreso fue
redistribuido desde las regiones productoras a
todo el país, a proyectos intensivos en trabajo,
muchos de ellos en actividades manufactu-
reras…”. Otro efecto inesperado fue sobre la
seguridad: “el acceso a regalías tuvo un efecto
inmenso en la percepción de seguridad en los
municipios que las han recibido”.
¿Cuál es el canal que produce estos efec-
tos virtuosos? Los autores encuentran que es
la mayor capacidad estatal a nivel local. Este es
un resultado muy potente. Tal vez la principal
debilidad de Colombia es la baja capacidad es-
tatal, en particular a nivel municipal. En el país
se ejecutan ingentes recursos en educación,
salud, atención infantil y a la tercera edad, in-
fraestructura, etc. Pero la debilidad de las insti-
tuciones locales conlleva una baja eficacia de
esos recursos.
La reforma forzó a los municipios y depar-
tamentos a competir por recursos, y ha sido la
transformación más ambiciosa y seria en im-
poner sistemas de monitoreo y seguimiento
que puede usar cualquier colombiano desde
su computador, para analizar lo que sucede en
O ROBERTO JUNGUITO ÓSCAR IVÁN ZULUAGA JUAN CARLOS ECHEVERRY
2002 / 2003 2007/ 2010 2010 / 2012
cualquier municipio, a través de http://mapa-
regalias.sgr.gov.co/.
Los autores denominan a este un sistema
de monitoreo “de abajo hacia arriba”, es decir,
que se pueden ejercer desde la ciudadanía.
También se implantaron sistemas de arriba
hacia abajo, basados en el DNP y la Contraloría
General de la República. Nunca había conta-
do Colombia con sistemas de seguimiento en
tiempo real de lo que sucede con la inversión
pública.
Los autores se beneficiaron de que “después
de la reforma se hicieron disponibles nuevas
fuentes de información y datos. Bajo el nuevo
sistema de información hay una sustantiva in-
formación de proyectos, características, tiem-
pos y monitoreo… Los proyectos son audita-
dos en diferentes fases y no solo al final”.
Los organismos de decisión (OCAD) fueron
creados por criterios de descentralización y
buen gobierno. Los municipios y departamen-
tos se oponen a que el gobierno nacional les
ordene en qué invertir. El sistema de regalías
fuerza a que haya coordinación entre los tres
niveles de gobierno: nacional, departamental y
municipal. Es la primera vez en nuestra histo-
ria económica y fiscal que se somete una canti-
dad tan grande de recursos a una coordinación
entre lo nacional, regional y local.
MAURICIO CARDENAS ALBERTO CARRASQUILLA
2012 / 2018 ACTUAL
57
❯ “El petróleo originado Sin estos recursos, cientos de municipios
en los YNC permitirá pobres seguirían postrados, sin posibilidades
pagar la paz, la salud de invertir. Veamos un ejemplo, Villahermosa
y la educación, en el Tolima, un municipio pobre de agriculto-
las pensiones y atraer res, que tiene para 2018 tan solo 375 millones
industrias a que se
de pesos de inversión anual. Con esta reforma
localicen en Colombia”.
le llegaron por primera vez recursos de regalías,
que en 2018 alcanzan 464 millones.
Es decir, sin las regalías el alcalde no podría
hacer inversión. El petróleo del Meta, Casanare
y Arauca, Santander, El Hulia, Putumayo, y el
Catatumbo, entre otros, está ayudando a desa-
rrollar a todos los municipios de Colombia. Las
zonas productoras siguen teniendo una parti-
cipación mayor a la de las no productoras, que
puede llegar al 40% del total nacional.
¿Cómo se dieron estos beneficios? Los
autores usan el Índice de Desempeño Integral
del DNP (IDI), que captura las capacidades
municipales en cuatro dimensiones: eficacia
(si se completaron los proyectos), eficiencia (si
el municipio optimizó los recursos laborales,
financieros y físicos para proveer salud, educa-
ción y saneamiento básico), legales (si se cum-
plió con las normas) y gerenciales.
El resultado es impactante. Lo que redujo
los indicadores multidimensionales de pobre-
za no fue la mejor planeación o el mayor nú-
mero de auditorías. Fue la “eficacia estatal” del
 LUIS FERNANDO ALARCÓN RUDOLF HOMMES
1987 / 1990 1990 / 1994
58
municipio. Es decir, no basta hacer simplemen-
RUTAS PARA EL CRECIMIENTO
te una cosa bien, como la planeación; o con-
trolar mejor que no haya corrupción; éstas son
condiciones necesarias, pero no suficientes. Es
indispensable hacer muchas cosas bien, como
se mide a través del Indicador de desempeño
integral. Esto debe llegar al oído de los candi-
datos presidenciales.
Es lo mismo que sucede en una empresa.
No basta con tener una buena oficina de pla-
neación o una gran dirección de cumplimiento.
Esos son elementos claves, pero el éxito eco-
nómico requiere una gerencia eficaz, un uso
eficiente de recursos, una disciplina en cómo
se los despliega en el terreno y producen valor
privado y público.
La reforma de las regalías logró exactamen-
❯
te eso, pues “gobiernos locales con mejores ha-
bilidades para invertir apropiadamente están
recibiendo importantes porciones de los recur-
ESPECIAL
sos globales. Por lo tanto, la redistribución es
un componente importante de esta historia.”
Hay abundante literatura sobre la maldi-
ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
GUILLERMO PERRY JOSÉ ANTONIO OCAMPO JUAN CAMILO RESTREPO RO
1994 / 1996 1996 / 1998 1998 / 2000 20
❯ “Nuestro problema ción de los recursos naturales. Hay muy po-
no es el petróleo o cos ejemplos de que se ha logrado revertir esa
la minería, sino hacerlas maldición y convertirla en una bendición. Este
bien y gerenciar bien riguroso estudio sobre lo sucedido a cientos de
los recursos que miles de familias pobres de Colombia, repar-
obtenemos de ellas”.
tidas a lo largo y ancho de nuestra geografía
muestra la bondad de haber repartido la mer-
melada en toda la tostada.
Estos autores arrojan una luz inmensa so-
bre un acertijo del desarrollo en países con
abundantes recursos naturales. Muestran que
es equivocado el pesimismo sobre el petróleo,
cuando hay instituciones bien diseñadas que
premian el buen uso de los recursos.
Necesariamente, estos son procesos que
avanzan a través del tiempo, y pasan por trans-
ferir los recursos a los alcaldes y gobernadores,
y paulatinamente ir premiando a los buenos
y castigando a los malos, tanto presupuestal
como políticamente; los votantes deben casti-
gan en las urnas a los mandatarios nocivos, y
reemplazarlos por otros buenos, que accedan a
más recursos, y entre todos aprendan del buen
O ROBERTO JUNGUITO ÓSCAR IVÁN ZULUAGA JUAN CARLOS ECHEVERRY
2002 / 2003 2007/ 2010 2010 / 2012
resultado de municipios cercanos donde las “En los
cosas se han hecho bien.
Para utilizar un símil (aunque el de la mer- yacimientos no
melada lo corrompieron), en las vías los que convencionales,
se estrellan son los conductores, no los carros.
El estudio citado muestra que el carro de las que se pueden
regalías anda muy bien cuando tiene buen explotar con
conductor. Hay que tener un eficaz sistema
de comparendos y sanciones para que los con- “fracking”,
ductores, alcaldes, gobernadores y gerentes el país
de proyectos, sepan cuando lo manejan mal y
sean castigados. tiene entre 3.000
Hay que involucrarse en la gerencia eficaz, y 7.000 millones
eficiente y que cumpla con la legalidad. No
esperen que las leyes cambien los comporta- de barriles de
mientos humanos. La buena gerencia implica crudo liviano
el control de muchos frentes para que se ope-
re ese cambio. Este documento muestra que y más de 20
una buena reforma que asigna los recursos a la tirapiés
gente correcta puede transformar al país, em-
pezando por los municipios más pobres. cúbicos de
De nuevo, nuestro problema no es el petró- gas, que
leo o la minería, sino hacerlas bien, y gerenciar
bien los recursos que obtenemos de ellas. Son representarían
los más grandes recursos con que cuenta Co- más de tres
lombia para su desarrollo. La reforma de las re-
galías demuestra que los podemos usar bien. Y millones de
que hay muchas tareas para usarlos aún mejor. barriles”.
Ese es el enfoque
Explotar el gas y petróleo no-convencionales
Colombia está parado sobre un tesoro de hidro-
carburos, pero no se decide a buscarlo. Le per-
mitiría espantar la pérdida de la autosuficiencia
petrolera post-2025, que puede sobrevenir por
el agotamiento de las reservas de petróleo y gas
convencionales y generar una oleada de inver-
sión en diversos sectores manufactureros y de
servicios; crear decenas de miles de puestos de
trabajos de alto nivel técnico y remuneración, y
entrenar a esos trabajadores en destrezas que
aumentarían su competitividad y la del país a
nivel internacional; desarrollar una región neu-
rálgica para el país, en su situada en su centro
geográfico; bajar los costos de energía de largo
plazo; dar viabilidad la refinación por décadas,
y al tratarse con alta probabilidad de crudos
livianos, aumentaría la rentabilidad de Ecope-
trol, tanto en el up como en el downstream, y
aumentar la renta petrolera de los municipios,
departamento y la Nación.
A Ecopetrol le corresponde liderar la bús-
queda de ese tesoro, representado en los
MAURICIO CARDENAS ALBERTO CARRASQUILLA
2012 / 2018 ACTUAL
llamados Yacimientos No Convencionales
(YNC). A diferencia de los convencionales,
que se hallan en areniscas de alta porosidad, a
través de las cuales fluyen los hidrocarburos,
los YNC están atrapados en rocas generado-
ras poco permeables. Esas rocas deben ser
fracturadas y a se les introduce aguan, arena
y químicos de uso frecuente en la industria
59
manufacturera, para facilitar que los hidro-
carburos fluyan.
Después de Estados Unidos y Argentina, Co-
lombia posee, tal vez, la reserva más grande de
estos hidrocarburos en el hemisferio. Los YNC
deben convertirse en el ‘blindaje’ para conser-
var por varias décadas la soberanía energética.
Evitarían volver a ser importadores de com-
bustibles y sufrir un fuerte impacto negativo
sobre las divisas que recibimos por la venta de
otros productos de exportación.
Estudios realizados por firmas indepen-
dientes, por Ecopetrol y por el Gobierno Nacio-
nal arrojan que el potencial de los YNC en el
Valle Medio del Magdalena puede ser entre 3
y 7 mil millones de barriles extraíbles de crudo
liviano y 20 tirapiés cúbicos de gas (aproxima-
damente 3 mil millones de barriles de petróleo
equivalente). Este gas, extraído en una región
situada en mitad del país, y con toda la infraes-
tructura de superficie, puede cambiar el costo
de energía en Colombia. Esto se aproximada-
mente multiplicaría por cuatro los 1.7 miles de
millones de barriles de reservas actuales.
De materializarse, estos volúmenes dupli-
carían o triplicarían las reservas probadas de
crudo del país y quintuplicarían las de gas. Se
aseguraría con holgura la soberanía energética
más allá del 2040.
Con los socios y la tecnología apropiados,
y si los cálculos económicos arrojan rentabili-
dad, el Magdalena Medio volvería a ser la ma-
yor zona productora de hidrocarburos del país,
como lo fue por espacio de 90 años. En esta re-
gión privilegiada existe toda la infraestructura
de superficie, la refinería de Barrancabermeja y
una población que conoce y estima al petróleo,
lo ha trabajado por espacio de un siglo.
Se ha calculado que, por cada barril, la crea-
ción de puestos de trabajo de los YNC es tres
veces superior al de los yacimientos conven-
cionales. En la provincia de Neuquen en Argen-
tina se espera crear 70 mil empleos por esta in-
dustria. Los YNC son intensivos en productos
de la industria local.
 LUIS FERNANDO ALARCÓN RUDOLF HOMMES
1987 / 1990 1990 / 1994
Para Ecopetrol, la explotación de YNC po-
dría aumentar la vida media de las reservas
petroleras de 5 a 11 años, con un evidente be-
neficio para el valor de la empresa y la econo-
mía del país.
¿Cómo se compatibilizan los YNC con
la estrategia petrolera general del país y de
Ecopetrol? Los ejes de crecimiento rentable
60 de las reservas y producción entre 2020 y 2030
deben estar soportados en cuatro pilares:
➊ El desarrollo de perforación infill (aledaña a
pozos existentes, en campos en producción) y pro-
yectos de recobro mejorado en nuestros campos
maduros;
➋ La exploración costa afuera y en el territorio
continental, tanto en Colombia como en el exterior;
➌ La compra de reservas en Colombia y países de
las Américas; y
➍ La explotación de los YNC en el Magdalena Me-
dio. Todo ello enmarcado en una estricta disciplina
de capital.
Ahora bien, la inversión de exploración y
eventual desarrollo de estos yacimientos, así
como el desarrollo empresarial requerido en
otras industrias sería un impulsor inmediato
de la actividad manufacturera, minera (are-
RUTAS PARA EL CRECIMIENTO
nas), química, de transporte, y hotelería, entre
otras.
❯
ESPECIAL
ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
GUILLERMO PERRY JOSÉ ANTONIO OCAMPO JUAN CAMILO RESTREPO RO
1994 / 1996 1996 / 1998 1998 / 2000 20
De posibilitarse la extracción de YNC, ha-
bría crudo suficiente para cargar las refinerías,
lo cual viabilizaría la modernización por fases
de la de Barrancabermeja; mejoraría el balan-
ce entre crudo liviano y pesado de Colombia,
con lo cual mejoraría el precio internacional de
nuestras referencias, garantizaría el abasteci-
miento de hidrocarburos líquidos en el centro
del país, y mejoraría el aire de ciudades como
Medellín y Bogotá.
Lo contrario también es cierto, sin crudo
para cargarla, no se justificaría acelerar Plan
Maestro de la Refinería de Barrancabermeja.
Pero lo más relevante sería la generación de
una mayor riqueza para trabajadores y em-
pleados de empresas locales y municipios de
una zona crítica del país. Permitiría reducir los
índices de necesidades básicas insatisfechas
de la población, así como una fuente de recur-
sos para financiar el posconflicto.
En un escenario conservador, y con un pre-
❯ “Después de cio entre US$60 y US$80 por barril en la próxi-
Estados Unidos y ma década, y con tecnología de punta, el po-
Argentina, Colombia tencial de producción en los YNC podría llegar
posee, tal vez, a 250.000 barriles de petróleo equivalente por
la reserva más
día. Su desarrollo demandaría inversiones en-
grande de estos
tre US$15.000 millones y US$40.000 millones
hidrocarburos en el
hemisferio. Los YNC
en los próximos 25 años. Ello dinamizaría la
deben convertirse economía del Magdalena Medio y del país.
en el ‘blindaje’ para No hay en Colombia un proyecto económi-
conservar por varias co y regional de magnitud similar. Es el mayor
décadas la soberanía “Proyecto País” de la próxima década. Repre-
energética”. senta entre 2 y 7 veces las 4G. Así lo es para Es-
tados Unidos y para Argentina, por su inmenso
potencial de producir energía barata, jalonar
inversión y dinamizar el empleo. Esas son las
claves de la competitividad de cualquier país.
Adicionalmente, representarían ingresos
entre 30 y 90 billones de pesos en regalías, im-
puestos y dividendos para las regiones y la Na-
ción.
En caso contrario, debemos entender que
una vez perdida la autosuficiencia petrolera
en el mediano plazo, tendríamos poco margen
para sustituir las exportaciones de petróleo y
sus derivados, cuyo monto asciende a unos
US$25.000 millones al año, por otros productos
con similar valor.
Esto significaría que las divisas generadas
por la agricultura, la industria y el turismo, las
tendríamos que destinar a comprar combusti-
bles en el exterior. Podría darse una caída de
entre el 70% y 80% en nuestra capacidad de
O ROBERTO JUNGUITO ÓSCAR IVÁN ZULUAGA
2002 / 2003 2007/ 2010 2010 / 2012
“La mermelada se agrió”
Además de su gestión en el Ministerio
de Hacienda, a usted se le recuerda
como quien acuñó el término de la
“mermelada” que tanto ha dado de
que hablar en las relaciones del
gobierno con el Congreso de la
República. ¿Qué opina de la forma como
ha evolucionado esa controversia?
“Esta es una buena oportunidad para
aclarar que el símil de la mermelada
que acuñé, NUNCA describió una
relación con el congreso. Describió
una relación con las regiones produc-
importar bienes de capital, materias primas o
bienes de consumo. Una historia que vivió Co-
lombia en los años setenta y que nadie quiere
repetir.
Está demostrado que es posible hacer con
responsabilidad la estimulación hidráulica en
YNC. Sin poner en riesgo las fuentes hídricas,
en sana convivencia con el medio ambiente y
con prosperidad compartida con las comuni-
dades.
Debemos liderar esta discusión con argu-
mentos técnicos y rigor científico. En ese espí-
ritu, el 15 de julio de 2017, Ecopetrol la Asocia-
ción Colombiana de Ingenieros de Petróleo y la
USO convocaron un foro científico en Barran-
cabermeja cuyas conclusiones son cercanas a
el presente texto.
Colombia no puede ser ajena a la nueva rea-
lidad del mercado mundial del petróleo, que ha
sido puesto “patas arriba” por los YNC de Esta-
dos Unidos. Los norteamericanos pasaron de
producir cinco millones de barriles de petróleo
por día a diez millones; recobraron la autosufi-
ciencia; generaron empleo; se volvieron expor-
tadores de petróleo y gas; redujeron costos de
energía; alcanzaron a Rusia y Arabia Saudita
en producción petrolera; y ahora despiertan
el interés de muchas empresas, atraídas por la
abundancia energética.
JUAN CARLOS ECHEVERRY MAURICIO CARDENAS ALBERTO CARRASQUILLA
2012 / 2018 ACTUAL
toras y no productoras de petróleo.
Repartir la mermelada en toda la
tostada, era una concepción según
la cual el subsuelo pertenece a todos
los colombianos y no solamente a las
zonas productoras. En consonancia, se
repartieron las regalías con criterios
de número de habitantes, necesidades
61
sociales, buen manejo, probidad y
relevancia, dando especial prioridad,
pero no exclusividad, a las zonas pro-
ductoras. El término fue pervertido por
los corruptos, y llegó a significar para
ellos el acceso al presupuesto. En ese
sentido, la mermelada se agrió”.
“Colombia no Este es un tema que toca las fibras de la so-
beranía energética tal como ha sucedido en ese
puede ser ajena país. Contamos con una regulación moderna y
a la nueva estricta, incluso más severa que la de EE. UU.,
Canadá y Argentina, lo que obliga a la indus-
realidad del
tria a ser en extremo rigurosa en la puesta en
mercado mundial marcha de este tipo de iniciativas. También
del petróleo, que con un sistema de supervisión eficaz y estricto
en cabeza del Ministerio de Medio Ambiente y
ha sido puesto el ANLA.
‘patas arriba’ El futuro de largo plazo de los hidrocarbu-
ros del territorio firme de Colombia estará so-
por los YNC de portado, en buena parte, en el desarrollo de los
Estados Unidos”. YNC del Magdalena Medio. Debemos asumir
su defensa con debates técnicos para demos-
trar que no hay que escoger entre petróleo o
agua, sino que es posible el desarrollo de los hi-
drocarburos y la protección del agua de forma
simultánea.
El petróleo originado en los YNC permitirá
pagar la paz, la salud y la educación, las pen-
siones y atraer industrias a que se localicen en
Colombia. Las ganancias sociales que ha de-
jado el petróleo en los últimos treinta años no
deben perderse. No podemos dejar enterrado
este inmenso tesoro. Sería un error histórico y
una mala herencia para nuestros hijos, y deja-
ría muy poco margen de maniobra a los gobier-
nos venideros. EC
 LUIS FERNANDO ALARCÓN RUDOLF HOMMES
1987 / 1990 1990 / 1994
MAURICIO CÁRDENAS SANTAMARÍA
Una de las virtudes
62 de nuestra economía es la
continuidad en su manejo
❯ La principal salida a las dificultades que tenemos hoy la ofrece la educación,
porque es lo único que nos va a permitir desarrollar otros sectores.
“COLOMBIA NO HA SIDO UN PAÍS de quiebres
o bandazos en el manejo económico. Siempre
ha habido un hilo conductor alrededor del cual
hay matices y controversias, pero siempre pri-
ma la coherencia y la continuidad”. Así lo sos-
tiene el exministro de hacienda, Mauricio Cár-
denas Santamaría, quien además califica como
virtud la continuidad en el manejo económico
de los últimos 50 años.
Como economista, magister de la universidad
de Los Andes y PH.D en economía de la
Universidad de California en Berkeley e
RUTAS PARA EL CRECIMIENTO
investigador y académico, opina que los retos
que tenemos hacia adelante dan pie a un
debate más racional y menos emotivo, lo que
permite alinear mejor las expectativas con la
realidad. “Ya no tenemos los vientos de cola
de la primera década de este siglo asociados a
los altos precios de los productos básicos y la
alta liquidez global”.
En diálogo con la revista Economía Colom-
biana, Cárdenas Santamaría se refirió a la si-
tuación actual y las perspectivas de nuestra
economía.
“El manejo económico colombiano no ha
tenido grandes rupturas. Lo que se destaca in-
ternacionalmente de nuestro país es la conti-
nuidad. Ha habido un hilo conductor alrededor
❯
del cual, naturalmente, hay diferentes matices
y énfasis, pero ha primado la coherencia. El úl-
timo cambio de gobierno no ha sido la excep-
ESPECIAL
ción, pese a que se hizo en medio de una fuerte
polarización política. Aunque suene paradó-
jico, dado que se trató de un gobierno que se
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1994 / 1996 1996 / 1998 1998 / 2000 20
“El problema eligió sobre la base de una plataforma de fuerte
oposición al anterior gobierno, en el manejo
más importante económico hay más acuerdo que desacuerdo
en un país como o, por lo menos, es lo que yo veo.
El gobierno actual le ha dado importancia
Colombia es a la regla fiscal y ha mantenido las estrategias
la desigualdad fiscales basadas en una reducción de los im-
puestos de renta a las empresas, un aumento
sumada a la en la tributación de las personas naturales y
escasa movilidad la introducción de nuevas herramientas para
mejorar la gestión de la DIAN, como la factura
social”. electrónica, la penalización de la evasión y la
normalización tributaria para contribuyentes
que no habían declarado en el pasado su rea-
lidad patrimonial. Esto para no hablar de la
política monetaria y financiera, incluyendo la
regulación y supervisión, donde por razones
institucionales los cambios de gobierno no de-
ben tener impacto.
La infraestructura es otro campo donde veo
continuidad, pese a que los funcionarios ac-
tuales dicen lo contrario. El nuevo modelo para
el desarrollo de este sector, con instituciones
como la ANI y la FDN, dará réditos al actual
gobierno pese a que es un legado del anterior.
¿Cuál es su opinión sobre lo que está
pasando en el sector de la vivienda que
usted impulsó, por tratarse de un gran
“jalonador” de la economía?
Obviamente no todo es igual, puesto que cada
gobierno tiene sus prioridades. Me refiero a que
una de las estrategias que el actual gobierno ha
querido resaltar es la economía naranja para
O ROBERTO JUNGUITO ÓSCAR IVÁN ZULUAGA JUAN CARLOS ECHEVERRY MAURICIO CARDENAS ALBERTO CARRASQUILLA
2002 / 2003 2007/ 2010 2010 / 2012 2012 / 2018 ACTUAL

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 LUIS FERNANDO ALARCÓN RUDOLF HOMMES
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lo cual introdujo exenciones del impuesto de
renta para ciertas actividades, como las agen-
cias de publicidad. Desde mi punto de vista lo
que se busca es estimular ciertos sectores pero
es mejor hacerlo con el gasto público y no con
64
los impuestos. Por ejemplo, de tiempo atrás he
pensado que la construcción –tanto de edifica-
ciones como de obras civiles– tiene una gran
cantidad de encadenamientos que justifican
una especial prelación en el presupuesto, so-
bretodo cuando la economía está creciendo
por debajo de su potencial. Por eso, la Adminis-
tración Santos impulsó las viviendas gratuitas,
así como las subsidiadas –conocidas como el
programa “mi casa ya”–que jalonaron la activi-
dad del sector–.
¿Esta es una posición ideológica?
Estamos viendo, en este momento, el fin de
ciertas ideologías en el mundo. Hace treinta
años se dijo que el socialismo estaba en vías
de extinción. Pero no fue así, por lo menos en
América Latina. La Revolución Bolivariana lo
prolongó 30 años, después de la caída del Muro
de Berlín. Tuvimos que esperar la debacle so-
cial y económica venezolana para que el so-
cialismo perdiera respaldo en nuestro medio.
Otra ideología que tuvo cierto auge en Améri-
ca Latina, sobre todo en los años noventa, es el
RUTAS PARA EL CRECIMIENTO
neoliberalismo, resumido por el ”Consenso de
Washington”, un decálogo de recomendacio-
nes de lo que debían hacer los países.
Colombia siempre ha evitado estar anclado
en esas ideologías. No hemos sido un país don-
de las ideologías hayan jugado un papel tan
predominante en la orientación del manejo
económico. Afortunadamente, porque eso es
lo que nos ha permito tener cierto pragmatis-
mo. Para conectar con el tema de la vivienda,
ilustro ese pragmatismo, con el subsidio a la
tasa de interés, una política que se adoptó en
Colombia en 2009 y que desde el punto de vista
de la filosofía neoliberal fue muy criticada. Pero
fue muy efectiva para estimular la demanda de
vivienda justo en el momento en el que la eco-
❯
nomía la necesitaba.
Este tipo de intervenciones muestran que
más allá de los dogmatismos lo que le sirve a
ESPECIAL
la economía son políticas bien diseñadas, ba-
sadas en la evidencia.
ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
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1994 / 1996 1996 / 1998 1998 / 2000 20
¿Esa teoría es equivalente a la tercera vía
“Lo que de que habla el expresidente Santos?
hemos logrado Es el centro, para ponerlo en términos más
simples. El termino de la tercera vía, aunque ya
históricamente, está pasado de moda, combina una visión res-
en el sentido de
ponsable de la política macroeconómica (esto
es, un modelo caracterizado por el control de
mantener unas la inflación, el bajo déficit fiscal y una deuda
finanzas públicas pública sostenible), es decir el anti-populismo,
con una visión progresista en la que Estado se
ordenadas, no utilice como una herramienta de desarrollo.
es garantía de No es la visión del Estado minimalista don-
de el Estado simplemente se asegura de que
que se logrará haya unas reglas de juego estables y claras y
hacia delante una buena macroeconomía, sino que también
hay un Estado que entra a resolver problemas,
porque nuestras especialmente los sociales. El problema más
sociedades son importante en un país como Colombia es la
desigualdad sumada a la escasa movilidad
más deliberantes social. Es decir, la situación de los padres se
y exigentes”. convierte también en la situación de los hijos
y la de los nietos, de manera que las personas
quedan atrapadas en una situación de la que
no pueden salir. Entonces, el Estado tiene que
ser una herramienta efectiva de redistribución
para lograr una mayor equidad, por lo menos
de oportunidades.
¿En cuanto a lo que viene, lo que se ha
denominado como la “cuarta revolución
industrial”, usted cómo ve el panorama para
Colombia?
Me gusta más hablar del futuro que del pasado.
Los retos que tenemos hacia adelante dan pie
a un debate más racional y menos emotivo, lo
que permite alinear mejor las expectativas con
la realidad. Ya no tenemos los vientos de cola
de la primera década de este siglo asociados a
los altos precios de los productos básicos y la
alta liquidez global. Esta nueva etapa vendrá
con una menor demanda de productos bási-
cos, en parte porque China está cambiando
su propio modelo. Y al mismo tiempo se está
produciendo un movimiento que se ha deno-
minado la “cuarta revolución industrial” que lo
podríamos llamar “robotización” o mayor uso
de la inteligencia artificial que conduce a que
se supriman algunos puestos de trabajo y par-
ticularmente los que son menos calificados.
Entonces, ya no se necesitará, por ejemplo,
ir a la sucursal de un banco o a una agencia de
O ROBERTO JUNGUITO ÓSCAR IVÁN ZULUAGA JUAN CARLOS ECHEVERRY
2002 / 2003 2007/ 2010 2010 / 2012
viajes. Debemos ser conscientes que va a ser
cada día más fácil sustituir la mano de obra, es-
pecialmente la no calificada, por la tecnología.
La “cuarta revolución industrial” no ofrece un
panorama del todo positivo para América La-
tina. Y al mismo tiempo hay más demandas de
la sociedad sobre el Estado, lo cual hace difícil
que se pueda conservar la disciplina fiscal del
pasado. Lo que hemos logrado históricamente,
en el sentido de mantener unas finanzas públi-
cas ordenadas, no es garantía de que se logrará
hacia delante porque nuestras sociedades son
más deliberantes y exigentes.
Para hacer esta radiografía aún más proble-
mática basta decir que nosotros somos una
región muy rica en recursos naturales no reno-
vables como la minería y los hidrocarburos que
cada día enfrentan más oposición. Por ejemplo,
si bien el fracking podría multiplicar por tres
las reservas de hidrocarburos, además de ma-
yores ingresos externos y fiscales, es altamente
improbable que su desarrollo pueda darse en
el tiempo en el que se requiere, por la oposición
de varios sectores de la población. Entonces en
ese escenario crecer y resolver los problemas y
Fuente: Cuenta Satélite de Cultura - DANE
MAURICIO CARDENAS ALBERTO CARRASQUILLA
2012 / 2018 ACTUAL
65
❯ “La educación necesidades de la población es más desafiante,
es el camino para más complicado, por eso debemos estar pen-
adaptarnos a la sando, ante todo, en ese futuro.
cuarta revolución
industrial, de buscarle
¿En términos de educación, cuáles
alternativas a las
considera usted que son los retos para
industrias extractivas,
de ofrecerle al
el país, en el marco de los desafíos que
electorado el se vislumbran con la cuarta revolución
conocimiento y la industrial?
información que se La principal salida a las dificultades que te-
requiere para tomar nemos hacia adelante la ofrece la educación,
buenas decisiones porque es lo único que nos va a permitir desa-
y no caer en el rrollar otros sectores que generen los ingresos
populismo”. con los cuales se puedan satisfacer las necesi-
dades y expectativas de la población. Es el ca-
mino para adaptarnos a la cuarta revolución
industrial, de buscarle alternativas a las indus-
trias extractivas, de ofrecerle al electorado el
conocimiento y la información que se requiere
para tomar buenas decisiones y no caer en el
populismo. La educación permite que las de-
cisiones no se guíen por instintos y emociones,
sino que se basen en la evidencia. La educación
es, desde todo punto de vista, la salida.
Desde 2014 el presupuesto de educación es
 LUIS FERNANDO ALARCÓN RUDOLF HOMMES
1987 / 1990 1990 / 1994
el más alto entre los sectores que conforman
la administración pública, superando a defensa
y seguridad que ocupó ese lugar por décadas.
Esto no debe tener reversa pues es necesario
mejorar la calidad, especialmente en la educa-
ción básica y en la educación media, y aumen-
tar la cobertura de la educación pre-escolar, en
66
la forma de atención integral a la primera in-
fancia, y la de la educación terciaria (universita-
ria, técnica y tecnológica) donde estamos muy
atrasados. Necesitamos más cupos, más técni-
cos y más tecnólogos y más carreras especiali-
zadas. Hay que tomar decisiones complejas y
favorecer la educación, incluso por encima de
otras necesidades que pueda tener el país.
¿Cuál es su visión general frente al tema
cafetero, donde usted sostiene que hay que
hacer una especie de nueva pedagogía?
Mi principal mensaje con el tema cafetero es
más político que económico. Si uno quiere es-
tablecer las raíces de la continuidad en el ma-
nejo económico colombiano tiene que mirar
hacia el país cafetero. Es un sector que siempre
ha favorecido y privilegiado la estabilidad y el
manejo responsable pues ha vivido momentos
de auge y momentos de crisis y, por ello, sabe
que lo que conviene es ahorrar durante las va-
cas gordas para poder sobrellevar las destorci-
das.
Mi preocupación hoy es que ese país cafe-
RUTAS PARA EL CRECIMIENTO
tero se convierta en un factor de inestabilidad.
Si los cafeteros son seducidos por propuestas
populistas de derecha o de izquierda vamos a
tener problemas. Eso requiere mucha respon-
sabilidad del gobierno, pues veo a muchos vo-
❯
ESPECIAL
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ceros del partido de gobierno ofreciendo más
de lo que se puede hacer y eso puede acabar
mal.
Sobre todo, teniendo en cuenta que no
es factible que el país vuelva a vivir una
bonanza cafetera…
Así es. Esa es una realidad. Hoy Colombia
produce un café de buena calidad, pero a un
mayor costo que los demás. Si queremos man-
tenernos competitivos vamos a tener que ha-
cer más productiva y eficiente la caficultura.
Afortunadamente el país no desmanteló sus
instituciones cafeteras lo cual es un activo. En
Brasil, principal productor mundial, no hay ins-
trumentos ni el más mínimo interés por parte
del gobierno en entrar a resolver los problemas
de la caficultura, mucho menos entrar a hablar
de un acuerdo entre productores para buscar
influir sobre los precios internacionales. La
verdadera respuesta está en la productividad,
en que el caficultor colombiano pueda produ-
cir con unos mejores costos. Es la única salida
para que realmente podamos tener una indus-
tria cafetera sostenible.
En materia política usted sostiene que el
país debe pensar en el centro, donde están
las verdaderas propuestas alternativas en
materia económica y social…
El país perdería mucho si se mueve hacia los
❯ “Si los cafeteros extremos. Colombia está mejor hoy que hace
son seducidos por unos años, hay menos pobreza, mejores ingre-
propuestas populistas sos, mayor calidad de vida y menos desigual-
de derecha o de dad, gracias a las políticas que se han adopta-
izquierda vamos a tener do. Los extremos se parecen mucho: avivan el
problemas”. descontento y proponen formulas simplistas
que no resuelven los problemas. Me preocupa
mucho que el país se vaya hacia los extremos
y estoy viendo en la actual coyuntura una ten-
dencia en esa dirección.
Hoy se podría considerar que el país
enfrenta la necesidad de promover una gran
reforma estructural del Estado?
Yo creo que sí porque no vamos a tener holgu-
ra en materia fiscal. No creo que haya mucho
espacio para disminuir el tamaño del Estado
como un todo, pero si vamos a tener que re-
componerlo gastando menos en unas áreas
para gastar más en otras, para acomodarnos a
las nuevas realidades. No se puede hacer todo
al mismo tiempo. Y que bueno sería tener que
invertir menos en defensa y seguridad.
O ROBERTO JUNGUITO ÓSCAR IVÁN ZULUAGA JUAN CARLOS ECHEVERRY MAURICIO CARDENAS ALBERTO CARRASQUILLA
2002 / 2003 2007/ 2010 2010 / 2012 2012 / 2018 ACTUAL

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¿A qué retos se enfrenta el país teniendo ❯ “El problema logra pensionarse. La bomba pensional hay
en cuenta el crecimiento de la migración pensional es que hay que entenderla de otra manera. Hay mucha
y el impacto de la situación que se vive en muy poca gente que gente que va a llegar a la vejez sin tener un res-
Venezuela? logra pensionarse. paldo económico y va a quedar desprotegida
El país se debate hoy entre los costos asociados La bomba pensional Eso genera una presión sobre el gobierno para
hay que entenderla
a la migración venezolana y las tensiones y fric- que busque una salida.
de otra manera.
ciones que naturalmente genera un fenómeno El verdadero problema fiscal no está en las
Hay mucha gente
de esa magnitud. Lo primero que diría es que que va a llegar a la
pensiones, está en el sector de la salud. Ahí es
es muy positivo que los inmigrantes han sido vejez sin tener un donde tenemos un problema hoy. En este mo-
recibidos con solidaridad, lo que ha facilitado respaldo económico mento estamos viviendo en una sociedad donde
un proceso que hubiera podido ser mucho más y va a quedar se conjugan tres elementos en materia de salud:
traumático. A mediano plazo vamos a empe- desprotegida”. cobertura universal pues todos los colombianos
zar a ver los beneficios de tener esa mano de tenemos el mismo derecho a la salud (y no va-
obra adicional. La población colombiana está mos a renunciar a ese derecho); innovación por
creciendo al uno por ciento anual, cuando lle- ❯ “Si bien el fracking medio de nuevas tecnologías, tratamientos y
podría multiplicar
gamos a crecer al 1,8 por ciento. Esa mano de medicamentos, lo que significa costos crecien-
por tres las reservas
obra se necesitará. Los empresarios que están tes; tendencia a la reducción de los gastos de
de hidrocarburos,
empleando a los venezolanos dicen que en Co- además de mayores
bolsillo, lo que pone el grueso del problema de
lombia les cuesta conseguir esa mano de obra ingresos externos y financiamiento en manos del gobierno.
no especializada. A Colombia le va a convenir fiscales, es altamente En ese entorno se genera una situación en la
mucho más esa inmigración venezolana. improbable que su que el ritmo al que crecen los costos de la salud
desarrollo pueda es enorme y es muy difícil políticamente poner
¿Cuál es su opinión sobre las expectativas darse en el tiempo controles o restringir. Tenemos una ley esta-
en materia de reforma pensional y en en el que se requiere, tutaria garantista donde la carga de la prueba
atención a la salud? por la oposición de está en los tratamientos excluidos. Por razones
El problema pensional es muy serio no tanto varios sectores de la políticas y tecnológicas hay una enorme pre-
población”.
porque haya una bomba de tiempo en el senti- sión sobre los costos de la salud, que son los
do de que no hay con que pagarlas. El proble- que más crecen en el Presupuesto General de
ma pensional es que hay muy poca gente que la Nación.EC
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Crecimiento económico
68 estará por encima del 4,5%
❯ Garantiza que habrá reforma para protección de la vejez.
❯ Con ley de punto final se acabará con deudas de la red hospitalaria.
CON UNA VISIÓN AMPLIA DE CONCEPTOS y con
una reconocida tendencia a fijarse metas, el
ministro de hacienda, Alberto Carrasquilla,
economista de la Universidad de los Andes con
maestria y doctorado en economía de la Uni-
versidad de Illinois, señaló que el crecimien-
to económico del país estará por encima de
4.5 por ciento y que el actual gobierno será
recordado por reducir la pobreza y mejorar
RUTAS PARA EL CRECIMIENTO
el sistema pensional de los colombianos.
Experto en sostenibilidad fiscal y pro-
fundo conocedor del tema presupuestal, el
actual ministro de las finanzas está conven-
cido que “las innovaciones introducidas en
la ley de financiamiento fortalecerán la in-
versión, lo que permitirá modernizar el apa-
rato productivo de la economía, haciéndola
más competitiva y eficiente”.
El ministro también comparte la preo-
cupación expresada en esta edición de la
revista Economía Colombiana, por varios ex-
ministros de hacienda, en el sentido de que
se requiere una solución para millones de co-
lombianos que aunque ya tienen la edad no
se han podido pensionar. “Ya hemos comen-
❯
zado a construir lo que denominamos como
reforma de protección a la vejez”.
La entrevista con el actual titular de las
ESPECIAL
finanzas que también fue ministro de Ha-
cienda entre 2003 y 2007 se desarrolló en los
siguientes términos:
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“En conjunto, ¿Qué proyección económica le ve usted
al país en la próxima década?
las medidas Mis estimaciones son que el país esté
planteadas por el creciendo a tasas alrededor de 4.5%. Las
innovaciones introducidas en la Ley de Fi-
Gobierno Nacional nanciamiento fortalecerán la inversión, lo
contribuirán a que permitirá modernizar el aparato pro-
ductivo de la economía colombiana hacién-
generar mayor dola más competitiva y eficiente. A su vez,
equidad, al el régimen SIMPLE se constituirá como un
mecanismo para incentivar la formaliza-
reducir la pobreza ción, lo que permitirá mejorar la calidad del
y mejorar las empleo de los trabajadores colombianos, al
tiempo que se lucha contra la evasión de
oportunidades impuestos. En conjunto las medidas plan-
para las familias teadas por el Gobierno Nacional contribui-
rán a generar mayor equidad, al reducir la
colombianas”. pobreza y mejorar las oportunidades para
las familias colombianas.
¿Usted cree que el actual tamaño del Estado es
el adecuado o se debe reducir de acuerdo con
nuestra capacidad económica?
Nosotros estamos trabajando en incremen-
tar la eficiencia del Estado. Hemos identi-
ficado que podemos lograrlo generando
economías de escala en las entidades del
Estado. No tiene mucho sentido que ten-
gamos dos aseguradoras, tres fiduciarias,
dos bancos de inversión, en donde puede
haber duplicidad de responsabilidades y
O ROBERTO JUNGUITO ÓSCAR IVÁN ZULUAGA JUAN CARLOS ECHEVERRY MAURICIO CARDENAS ALBERTO CARRASQUILLA
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tengamos otras necesidades más urgentes,
por ejemplo, municipios que aún no tienen
acueducto, alcantarillado, red eléctrica,
vías para que los campesinos saquen sus
productos, todas estas medidas suman para
sacar a cientos de miles de colombianos
que están en situación de pobreza y reducir
RUTAS PARA EL CRECIMIENTO
los índices de desigualdad
¿En la próxima década Colombia
debe cambiar su estructura tributaria?
En los últimos 20 años, Colombia ha obser-
vado un incremento considerable de su cla-
se media, lo que se ve reflejado en el incre-
mento del PIB per cápita y la reducción de
la pobreza las cuales pasaron de USD (PPP)
6.879 en 2002 a USD (PPP) 15.018 en 2018
y 49,7% a 27,0% en el mismo periodo. Esta
transformación social tiene implicaciones
en diferentes áreas de la política pública,
entre esas, la estructura tributaria.
En el sentido de equidad vertical, la pro-
gresividad del sistema tributario se debe
❯
ver reflejado en mayores tasas de contribu-
ción a medida que aumenta el ingreso de
los agentes. El incremento de la capacidad
ESPECIAL
de pago de los colombianos se debería ver
reflejado en una transición en la estructura
tributaria en la que las personas naturales
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1994 / 1996 1996 / 1998 1998 / 2000 20
❯ “No tiene mucho incrementen su contribución al funciona-
sentido que tengamos miento del Estado con el fin de financiar
dos aseguradoras, mejores servicios de salud, educación, ca-
tres fiduciarias, dos rreteras, aeropuertos, y servicios públicos.
bancos de inversión,
en donde puede ¿Qué debe hacer el país a mediano plazo
haber duplicidad de
para enfrentar la crítica situación del sector
responsabilidades
salud y el problema de millones de
y tengamos otras
necesidades más
colombianos que no se pueden pensionar?
urgentes, por El Gobierno ya inició con varias medidas para
ejemplo, municipios dar solución a esos dos problemas puntuales.
que aún no tienen En el tema de salud, introdujimos un gran
acueducto, paquete de medidas en el Plan Nacional de
alcantarillado, red Desarrollo para iniciar un gran cambio en
eléctrica o vías para este sistema, empezando por la Ley del Pun-
que los campesinos to Final para acabar con las deudas de la red
saquen sus hospitalaria, lo cual deberá mejorar la calidad
productos”.
del servicio a los pacientes.
Se fortalecerá la sostenibilidad financie-
ra del sistema general de seguridad social,
habrá saneamiento en las cuentas de reco-
bro relacionadas con servicios para poner
punto final a múltiples deudas de la red
hospitalaria, lo que se traducirá en una me-
jor atención para todos los colombianos.
También se priorizará la atención a los
pacientes procedentes de regiones disper-
sas y de difícil acceso por parte de las en-
tidades responsables de los pagos y de las
O ROBERTO JUNGUITO ÓSCAR IVÁN ZULUAGA JUAN CARLOS ECHEVERRY
2002 / 2003 2007/ 2010 2010 / 2012
IPS. Dentro de este paquete se aprobó la
creación de historias clínicas en línea, para
garantizar que todos los prestadores de salud
den continuidad a la atención.
El PND 2018 – 2022 también alivia algu-
nas de las necesidades más inmediatas en
materia de seguridad en la vejez. Se aproba-
ron dos artículos puntuales dentro del PND:
el primero garantiza un piso de protección
social que permitirá el acceso a los sistemas
de seguridad social a los ciudadanos con in-
gresos mensuales inferiores a un salario mí-
nimo, mientras que el segundo tiene como
objetivo garantizar, a través del mecanis-
mo de Beneficios Económicos Periódicos
(BEPS), un ingreso en la vejez para quienes
no alcanzan a pensionarse.
Los anteriores son avances importantes
en materia de seguridad social en la vejez.
Sin embargo, hemos comenzado a construir
la que hemos denominado Reforma de Pro-
tección a la Vejez, que incluirá no solamen-
te a la población que alcanza los requisitos
para pensionarse, sino también al 80% de
los colombianos que no reciben un peso
y ya están en edad de pensión o no alcan-
zaron el capital mínimo para una pensión.
Este proceso será documentado a través del
sitio web que habilitamos para que todos los
MAURICIO CARDENAS ALBERTO CARRASQUILLA
2012 / 2018 ACTUAL
71
“Queremos interesados en esta importante reforma nos
presenten sus ideas y preocupaciones sobre
dejarles un país
el sistema pensional. (Conozca nuestro sitio
creciendo a web en el siguiente enlace: http://www.min-
tasas muy altas trabajo.gov.co/web/comisionvejez).
Nuestra prioridad es proteger a esta po-
en comparación blación que actualmente no tiene ninguna
con las actuales, protección en la vejez y mejorar la equidad
del sistema. También consideramos que es
con un apoyo fundamental proponer mecanismos de for-
especial a los malización para que la próxima generación
no tenga que pasar por la misma situación.
emprendimientos
y el sector ¿Qué legado económico le dejará el gobierno del
Presidente Duque a las nuevas generaciones?
agrícola, donde Queremos dejarles un país creciendo a
haya más las tasas muy altas en comparación con las
actuales, con un apoyo especial a los em-
caminos para
prendimientos y el sector agrícola, donde
formalizar y haya más caminos para formalizar y evitar-
evitarnos repetir nos repetir que el sistema pensional deje
afuera a tantos colombianos, que el Estado
que el sistema ofrezca las herramientas para aquellos que
pensional deje no tienen forma de salir de la pobreza. Esta-
mos trabajando para que sigamos siendo un
afuera a tantos país que busca las mejores soluciones para
colombianos”. sus ciudadanos y que, a la vez, tengamos la
responsabilidad macroeconómica que nos
ha caracterizado durante décadas. EC
 DOCUMENTO EXCLUSIVO, PRODUCIDO POR LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

❯ BALANCE DE LA POLÍTICA
ECONÓMICA COLOMBIANA DESDE
LA DÉCADA DE LOS NOVENTA
72 A partir de finales de la década de los ochenta del siglo XX,
Colombia experimentó un cambio profundo en la orientación
de la política económica y en la concepción del papel del
Estado, que se tradujo en un nuevo enfoque de la política fiscal
y monetaria, así como en un régimen de comercio exterior y
manejo de tasa de cambio diferente al de décadas anteriores.

C
on sustento en la literatura eco-
nómica orientada al mercado,
desarrollada desde los años se-
senta y de las políticas aplicadas
en los EE.UU. e Inglaterra, se
argumentaba que con el nuevo
modelo se alcanzaría estabili-
dad económica, un presupuesto
público equilibrado, alto nivel de
inversión privada y crecimiento
económico, bajos niveles de des-
empleo, mayores exportaciones
y menores déficits de cuenta co-
rriente. Esto atraería mayor inversión extranjera que, en
conjunto con lo anterior, aumentarían el ingreso per cápi-
ta y reducirían los niveles de pobreza del país en los inicios
de la década de los noventa.
La adopción de la nueva doctrina orientada al merca-
do se tradujo en Colombia en la implementación de un
modelo basado en tres pilares fundamentales: tasa de
cambio flexible, inflación objetivo y regla fiscal.
En este contexto, Colombia ha mantenido un ma-
nejo macroeconómico estable que se ha traducido en
fundamentos relativamente solidos como son unas
tasas de crecimiento promedio aceptables, un manejo
cambiario que permitió ajustes de la balanza de pagos
sin incurrir en crisis severas, una evidente reducción de
la inflación, y un manejo fiscal conservador que ha per-
mitido aumentar el gasto social y ha contribuido en la
reducción de la pobreza.
Mientras que en otros países latinoamericanos ocu-
rrieron periodos marcados por la inestabilidad en el orden
monetario, cambiario o de moratoria de deuda, Colombia
Juan Pablo Radziunas Miguel Montoya Olarte,
Pulido, economista, economista,
Dirección de Estudios Dirección de Estudios
Macroeconómicos, CGR Macroeconómicos, CGR
logró mantener un relativo orden macroeconómico que,
incluso, ha sido resaltado por organismos multilaterales.
Por ejemplo, hubo severas crisis monetarias, como fue el
caso de Ecuador y El Salvador, donde desapareció la mo-
neda nacional; o casos donde se reemplazó el signo mone-
tario, como ocurrió con la sustitución del cruzado por el
cruzeiro y éste por el real en Brasil o el austral por el peso
en Argentina y luego por el nuevo peso; la desaparición
del sol en Perú para dar paso al inti y su ulterior reemplazo
por el nuevo sol, y una situación similar en Bolivia.
No obstante estos logros, quedan retos pendientes en
términos de alcanzar una mayor equidad en la distribución
del ingreso y la riqueza, obtener un crecimiento más alto y
sostenible con menos dependencia del sector primario de
la economía y reducir los elevados niveles de desempleo e
informalidad laboral. El país debe hacer esfuerzos por redi-
reccionar la política pública para corregir estas deficiencias

ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

estructurales e institucionales y lograr un equilibrio entre la
estabilidad macroeconómica y el bienestar social.
El propósito de este documento es el de describir las
principales características de la evolución de la econo-
mía colombiana en las últimas tres décadas. Inicialmen-
te, se presentan los fundamentos del nuevo modelo eco-
nómico que se impuso a nivel global y que se adoptó en
Colombia; posteriormente, se desarrollan los elementos
centrales de la política económica vigente, en términos
de la política cambiaria, monetaria y fiscal. Luego de
analizar el comportamiento en estos frentes y de descri-
bir la aplicación del nuevo modelo económico, se eva-
lúan los resultados en términos de crecimiento econó-
mico, desigualdad y desarrollo social.
HECHOS Y ASPECTOS TEÓRICOS DE LA NUEVA DOCTRINA
Entre 1945 y 1980 predominaron en el mundo las políticas
económicas keynesianas1 , que se basaron en estimular la
actividad económica y el empleo a través de la ampliación
de la demanda agregada con instrumentos de política fis-
cal (gasto público y tributación) y política monetaria (con-
trol de tasas de interés). En la medida en que la economía
presentaba ciclos de auge y caída, el Estado intervenía con
dichos instrumentos con el fin de moderar los ciclos y ga-
rantizar niveles cercanos al pleno empleo. Estas políticas
coincidieron con una estrategia generalizada en Latinoa-
mérica, consistente en un proceso de industrialización
dirigida por el Estado, que se basó en la sustitución de im-
portaciones, la promoción de exportaciones y el avance en
los procesos de integración regional (Ocampo, 2013).
En la década de los ochenta del siglo pasado, diversos
eventos económicos y políticos dieron argumentos para
sustituir las políticas keynesianas en los países desarrolla-
dos y la estrategia de desarrollo de las economías latinoa-
mericanas, entre ellas las de Colombia. El estancamiento
y la inflación de los años setenta en los Estados Unidos
y otros países desarrollados2, motivaron el auge de otras
ideas económicas que promulgaron la eficiencia del mer-
cado competitivo, el papel de los individuos en la deter-
minación de los resultados económicos y las distorsiones
asociadas con la intervención y regulación gubernamen-
tales en los mercados3 (Palley, 2005). Esta nueva filosofía,
que algunos llaman neoliberalismo y otros era pro merca-
➔
Retos pendientes:
mayor equidad en
la distribución del ingreso
y la riqueza, obtener un
crecimiento más alto y
sostenible con menos
dependencia del sector
73
primario de la economía
y reducir los elevados
niveles de desempleo
e informalidad laboral.
do, repercutió en la política económica de los países de-
sarrollados, en particular de los EE.UU. e Inglaterra, que
siguieron las recomendaciones del pensamiento econó-
mico que se imponía.
En Latinoamérica, el nuevo paradigma se introdujo
con la crisis de la deuda externa de los ochenta, atribuida
a la política de sustitución de importaciones, que implicó
un aumento del gasto público y elevados déficits de cuen-
ta corriente, lo cual es muy discutible ya que no fue algo
generalizado en Latinoamérica (Ocampo 2010).
En el marco del nuevo paradigma y las condicionali-
dades del Fondo Monetario Internacional (FMI) para dar
apoyo transitorio de liquidez, se efectuaron ajustes en el
gasto público y se privatizaron empresas públicas. A esto
se agregaron otras recomendaciones, que se sintetizaron
en el Consenso de Washington, entre las cuales estaban la
liberación de la balanza comercial y financiera y la flexibi-
lidad del mercado laboral.
En los países desarrollados y en Latinoamérica la po-
lítica monetaria se fijó con base en la independencia de
los bancos centrales. Para cumplir con el mandato de
controlar la inflación, se otorgó a los bancos autonomía
operacional y se les prohibió financiar los déficits de los
gobiernos con emisión4 .
En la política fiscal, por su parte, además de re-

1 Se refiere a las ideas promulgadas por el economista británico John Maynard Keynes (1883 – 1946)
2 Otros factores que favorecieron el cambio de paradigma fueron, según Dumenil (2005) y Palley (2005): i) la división del keynesianismo (Neokeynesianos vs
Postkeynesianos); ii) la idea de que el estándar de vida y los niveles de empleo no requería ya de la presencia del Estado; iii) el fortalecimiento de la cultura del
individualismo frente a proyectos colectivos (socialismo) que negaban el capitalismo; y iv) la caída de la rentabilidad del capital frente a un fortalecimiento del
mundo del trabajo (sindicatos y salarios).
3 Estas ideas se plasmaron en la Síntesis Neoclásica, el Monetarismo (Escuela de Chicago), la Nueva Macroeconomía Clásica y el Neokeynesianismo. El apoyo
desde el punto de vista de la historia puede encontrarse en el Neoinstitucionalismo.
4 De acuerdo con el monetarismo, el dinero en el largo plazo no afecta las variables reales (producción, inversión, ahorro y consumo), la cantidad de dinero
causa la inflación y la economía tiende a la máxima producción y el pleno empleo (específicamente al nivel de la NAIRU -tasa de desempleo no aceleradora
de la inflación-).
 DOCUMENTO EXCLUSIVO, PRODUCIDO POR LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

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comendar el equilibrio presupuestal, se reformuló la
política tributaria y se reorientó el destino del gasto
público5. La tributación no debe afectar la asignación
eficiente de los recursos por parte del mercado y, de
acuerdo con esto, el impuesto al consumo o IVA es el
menos distorsionante, mientras que el impuesto a las
empresas se debe reducir ya que desestimula la inver-
sión. Si bien se acepta que el IVA puede no ser progre-
duce y se exporta. El papel del Estado es garantizar estabi-
lidad macroeconómica, regular la competencia y otorgar
estímulos tributarios a la inversión.
La adopción del nuevo modelo económico orientado
al mercado por parte de Colombia se ha visto reflejada en
la implementación, durante los últimos 30 años, de tres
grandes estrategias: el sistema de tasa de cambio flexible, el
sistema de inflación objetivo o inflation targeting y el meca-

74 sivo, máxime si se establece una tarifa única como se

recomienda por razones de eficiencia administrativa,
se puede compensar vía gasto público a favor de los
pobres, dirigido a fortalecer el capital humano y la pro-
nismo de regla fiscal, los cuales se analizan a continuación.

EL NUEVO MODELO DE TASA DE CAMBIO FLEXIBLE

ductividad de los menos favorecidos. De esta manera,
el gasto focalizado, con subsidios a la demanda de bie-
nes y servicios adquiridos a precios de mercado, sería el
fundamento de la política fiscal del Banco Mundial en
muchos países, particularmente en Latinoamérica con
apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
Esto contrastaría con el gasto universal que se mantuvo
en algunos países de Europa y escandinavos.
El objetivo ya no era redistribuir el ingreso, función
que cumpliría el mercado6 , sino maximizar el ingreso
de los más pobres. Esto se complementó con un manejo
social del riesgo a cargo de cada individuo, a través de
un seguro como es el caso de la salud y las pensiones
(Giraldo, 2018).
El papel del Estado se redefinió. Se sustituyó la polí-
tica de apoyo a ciertos sectores de la producción con
instrumentos de política fiscal (aranceles y subsidios) y
monetaria (créditos del banco central a ciertos sectores
estratégicos), por una estrategia de asignarle al mercado
la orientación de la inversión y el tipo de bienes que se pro-
Cuadro 1
Sistemas de tasa de cambio en Colombia, durante el siglo XX
Cómo se llegó al sistema de tasa de cambio flexible
En los últimos 30 años el régimen cambiario en Colom-
bia ha atravesado por tres etapas. Antes de 1991, el país
había establecido un estatuto cambiario (Decreto 444 de
1967), mediante el cual se adoptó un sistema de control
de cambios, imponiendo restricciones a las importacio-
nes y creando una modalidad dentro del sistema de tipo
de cambio fijo denominada Crawling peg7 o minideva-
luaciones diarias, que eran determinadas con anticipa-
ción por el Banco de la República.
Después de las reformas de comienzos de los noven-
ta del siglo XX, en 1991, inició un periodo de transición ha-
cia el sistema de tipo de cambio flexible. Esa segunda fase
correspondió a la implementación de una banda cam-
biaria, lo que implicaba rasgos de tasa de cambio fija y
flexible, y se extendió hasta 1999. A partir de allí, en la
tercera fase, se adoptó el sistema de tipo de cambio flexi-
ble con intervención controlada por el emisor, el cual se
mantiene en la actualidad (Cuadro 1).

1923 - 1931 Tasa de cambio fija, patrón oro

1931 - 1938 Tasa de cambio fija, flotación controlada
1938 - 1967 Tasa de cambio fija, patrón oro - dólar
1967 - 1991 Tasa de cambio fija, modalidad minidevaluaciones diaria anticipada ("Crawling Peg")
1991 - 1999 Tasa de cambio fija y flexible, modalidad banda cambiaria
1999 - Hoy Tasa de cambio flexible, con intervención controlada antivolatilidad o acumulación de reservas
o flotación sucia
Fuente: Banco de la República de Colombia y elaboración propia

5 La postura teórica supone crowding out. Esto es, un efecto negativo del gasto público sobre la inversión privada, vía aumento de la tasa de interés. Algunos
trabajos suponen neutralidad de la política fiscal: el efecto del gasto público en la demanda agregada se compensa con el ahorro de los agentes privados.
Otros trabajos como el de Robert J.Barro le atribuyen al gasto público en educación, capital humano e infraestructura un impacto positivo en el crecimiento
económico.
6 La remuneración de cada factor de producción (trabajo, capital, tierra, etc.) depende de su respectiva productividad. La distribución, por tanto, se en-
cuentra determinada por parámetros técnicos y factores de oferta y demanda, y no por componentes sociales como se postula desde otros enfoques
de pensamiento (clásico, marxista, institucionalista o Postkeynesianos)
7 Este sistema era una modalidad de tipo de cambio fijo que consistía en programar minidevaluaciones diarias para tener control de la tasa de cambio y
certeza de su valor en el corto plazo.

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 Gráfica 1
Tasa de cambio y precios del petróleo
(COL $ por US$ y US$ por barril de Brent)

4.000 140

3.500 120
3.000
TC prom Brent (-eje derecho) 100

75
2.500
80
2.000
60
1.500

1.000
40

500 20

0 0
1989-01 1993-01 1997-01 2001-01 2005-01 2009-01 2013-01 2017-01

Fuentes: Banco de la República, Federal Reserve Bank of St. Louis

Durante la administración de Cesar Gaviria Trujillo (1990
– 1994) se implementó el modelo de liberalización comer-
cial, conocido como apertura económica, poniendo fin al
esquema proteccionista y a la estrategia de sustitución
de importaciones que se había planteado desde la Cepal.
Las reformas abarcaron la eliminación de restricciones
cuantitativas al comercio internacional, la flotación de
la tasa de cambio dentro de una banda cambiaria eli-
minando el sistema Crawling peg y la liberalización del
mercado de capitales.
A partir de 1994, se adoptó un sistema conocido como
banda cambiaria8 , el cual sería una transición hacia la
implementación del sistema de tipo de cambio flexible
en 1999.
La banda permitía que la tasa de cambio fluctuara
entre un límite inferior y uno superior, de acuerdo con el
movimiento de la oferta y demanda de divisas9. En ese
momento, la economía colombiana sufría choques exter-
nos como la crisis asiática y la crisis rusa, dificultades en el
sistema financiero, caída en los términos de intercambio,
menores entradas de capitales externos y un elevado dé-
ficit fiscal. Todo ello había llevado al país a la mayor rece-
sión de su historia en 1999.
Las autoridades económicas defendieron la banda
cambiaria ante varios ataques al techo de la banda en ese
año, hasta que el 25 de septiembre de 1999, la Junta Direc-
tiva del Banco de la República decidió desmontar la banda
cambiaria. Esta decisión significó adoptar un nuevo sis-
tema de tasa de cambio flexible el cual se conserva hasta
hoy, con algunos ligeros cambios, como uno de los pilares
del modelo económico de Colombia.
En el nuevo milenio, el sistema de tasa de cambio flexible
ha funcionado con una modalidad de intervención con-
trolada, usando herramientas como las opciones put10 y
call11 .
Durante el Gobierno de Álvaro Uribe Vélez (2002 – 2010),
el país afrontó una entrada masiva de capitales debido a
la mayor liquidez en el mundo. Dichos capitales se diri-
gieron, en su mayoría, a la industria minero-energética y
comenzaron a gestar lo que se denominó la “enfermedad
holandesa”12 . Su principal síntoma se dio con la entrada
de divisas que presionó a la baja la tasa de cambio y pro-
dujo una fuerte revaluación del peso. Entre marzo de 2003
y julio de 2011 el peso se revaluó un 40% (Gráfica 1).
Desde 2010, con el aumento de los precios de las mate-
rias primas, el sector externo se convirtió nuevamente en
el motor del crecimiento económico. Adicionalmente, la

8 Modalidad de transición entre el sistema de tasa de cambio fijo y flexible mediante el cual se establece unos límites (máximos y mínimos) dentro de los cuales
debe fluctuar la tasa de cambio.
9 Si la tasa de cambio se ubicada por fuera de los límites, el Banco de la República intervenía vendiendo o comprando divisas, según el caso. Técnicamente, la
banda tenía dos categorías para su elaboración: la amplitud, que era del 7% por encima y por debajo de la TC; y la pendiente, que se calculaba como la dife-
rencia entre la meta de inflación del BR y la inflación externa.
10 Consistieron en una subasta entre los intermediarios del mercado cambiario de derechos de venta de dólares al Banco de la República, los cuales se pueden
hacer efectivos, siempre y cuando la Tasa Representativa del Mercado (TRM) se encuentre por debajo de su promedio móvil de los últimos 20 días.
11 Las opciones “put” se utilizaban para la acumulación de reservas internacionales y las “call” para su efecto contrario.
12 El término se refiere a los efectos de un aumento inusualmente alto en el ingreso de divisas a un país, en un sector específico, el cual incrementa notablemente
sus exportaciones en detrimento de otros sectores y afecta considerablemente el valor de su moneda (revaluación). El término proviene de una situación en la
cual, debido al hallazgo de grandes yacimientos de gas natural en Holanda, se generó un fuerte aumento en las exportaciones en detrimento de otros sectores,
lo que produjo una mayor entrada de divisas a ese sector y ocasionó una reducción de la tasa de cambio de la moneda holandesa (Florín).
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Gráfica 2
Índice de apertura de la economía colombiana (%)
(exportaciones + importaciones) /PIB
34
32
30
76
28
26
24
22
20
1992 1998 2004 2010
Fuentes: DANE, Banco Mundial, DNP.
entrada de capitales se reflejó en el fuerte crecimiento que
tuvo la inversión extranjera. En 2013 se obtuvo la cifra más
alta de inversión extranjera en la historia de Colombia, al
alcanzar USD 16.167 millones.
Durante 2014, la FED13 decidió suspender el esquema de
expansión monetaria14 lo cual redujo la liquidez interna-
cional y dificultó el flujo de crédito global que afectó a
Colombia. En dicho año también se produjo la fuerte
caída de los precios del petróleo que conduciría a Co-
lombia a una nueva desaceleración económica. Esta
caída estuvo acompañada de una reducción muy
fuerte de la inversión extranjera, sobre todo dirigida
al sector minero-energético. El nuevo choque amplió
significativamente el déficit en cuenta corriente de
la balanza de pagos, vía reducción de los términos de
intercambio y causó una fuerte devaluación del peso.
Entre fines de 2014 y mediados de 2016 se presentó
una tendencia hacia la devaluación del peso, la cual se
revirtió a fines de 2016 debido al comienzo de un ciclo
ascendente en los precios de petróleo, lo cual generó una
fase de revaluación. El comportamiento del peso colom-
biano en 2017 y 2018 mantuvo una relativa estabilidad que
se afectó solo por la volatilidad del precio del petróleo y el
comportamiento del dólar frente a los movimientos en la
tasa de interés de la FED.
La diversificación de exportaciones no se ha logrado con el
nuevo modelo de tasa de cambio
Desde que se implementó el modelo de tasa de cambio
flexible el país ha seguido dependiendo de la mono-ex-
portación del sector primario y no ha mostrado avances
significativos en su grado de apertura. (Gráfica 2) Los
13 Banco de la Reserva Federal de los Estados Unidos de América.
14 La expansión cuantitativa o cuantitative easing es una política monetaria expansiva mediante la cual el banco central compra activos financieros utilizando oferta
monetaria con el objeto de estimular la economía.
15 Incluyen petróleo y sus derivados, carbón, café y ferroníquel. Las cifras utilizadas están valoradas en dólares.
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constantes desequilibrios externos han sido originados, la
mayoría de las veces, en la alta volatilidad de los precios de
las materias primas.
Hacia fines de la década de los ochenta del siglo XX Co-
lombia recién había recibido los efectos de una segunda
bonanza cafetera, de una magnitud menor a la presentada
en 1975, pero que sería la última de ese producto para dar-
le paso a la expansión de las exportaciones minero-ener-
géticas. Los gobiernos de Virgilio Barco (1986 – 1990) y
César Gaviria (1990 – 1994) implementaron el modelo de
apertura económica o neoliberal, aún vigente, eliminando
las restricciones cualitativas y cuantitativas a las importa-
ciones y promoviendo el ingreso de capitales extranjeros.
2016 El boom del café se fue reemplazando por el de las expor-
taciones minero - energéticas.
Entre 1992 y 1998 Colombia vivió un profundo déficit
en la cuenta corriente originado, principalmente, en un
aumento sustancial de las importaciones, las cuales cre-
cieron entre 1992 y 1994 a tasas anuales que pasaron del
17% al 48% (Gráfica 3). Durante este período las exporta-
ciones también se incrementaron, pero en menor medida,
a tasas que fluctuaron entre el 4% y el 20%. La mayor parte
de dicho déficit en ese período se financió con recursos de
capital, principalmente de largo plazo, gracias a su dispo-
nibilidad en los mercados internacionales.
Gráfica 3
Saldo de la cuenta corriente
como porcentaje del PIB, Colombia
6,0
4,0
2,0
-
1994 2004 2014 2018
-2,0
-4,0
-6,0
-8,0
Fuentes: Banco de la República, DANE
Después de las reformas de liberalización de la
economía de fines del siglo anterior no se han eviden-
ciado cambios drásticos en el comercio internacional
del país. Mientras que en el periodo 1989 - 1998 las ex-
portaciones tradicionales15 representaban el 49,6%, en la
década 2009 -2018 aumentaron su participación al 64,6%.
La dependencia hacia las materias primas también se pro-
fundizó: durante el primer período analizado el petróleo
constituía el 21,5% del total de las exportaciones de bienes
y en la última década pasó a representar el 43,3%; mien-
tras que en el caso del café se redujo su participación de
18,8% al 5,2% (Gráfica 4).
Si se sumaran café, carbón y petróleo, su participación
se incrementó del 47,9% en el decenio 89 – 99 al 63,2% en
el periodo 2009-2018. Las exportaciones no tradicionales
redujeron su participación entre 1989 y 1998 cuando al-
canzaron el 50,4%, mientras que en la última década solo
fue del 35%.
Las exportaciones, como porcentaje del PIB, han man-
tenido su participación en los 30 años analizados: en el de-
cenio 89 – 98 representaban el 12,3%, mientras que en el
periodo 2009 – 2018 se incrementó apenas al 14,5%. Las
importaciones han mostrado un crecimiento ligeramente
mayor, al pasar del 12,3% al 14,5% en los mismos períodos.
El mayor incremento que tuvieron las exportaciones en el
siglo actual se registró entre 2007 y 2014, al pasar de USD
30 mil millones a USD 60 mil millones. Pese a que no se
han mostrado resultados drásticos en diversificación, en
cuanto al grado de apertura de la economía colombiana
frente al mundo, las reformas del noventa sí mostraron
algunos resultados: el indicador de apertura en el decenio
89 – 98 era del 24,6%, en el siguiente periodo subió al 27,4%
y en el más reciente bordeó el 30% (Gráfica 2).
Gráfica 4
Participación de las exportaciones
tradicionales y no tradicionales %
80
70
60
50
40
30
Tradicionales No trad icionales
20
1992 1998 2004 2010 2016
Fuente: DANE
En 2014, Colombia sufrió un fuerte choque externo
originado en la caída del 60% en la cotización internacio-
nal del petróleo. Hasta ese año las mayores entradas de
divisas por concepto de las exportaciones minero-energé-
ticas produjeron una fuerte revaluación del peso, el cual
cayó a un mínimo en abril de 2011 cuando el precio del
dólar se ubicó, en promedio, en $1.768, 19.
Pese a la devaluación de la moneda nacional que se
registra desde mediados de 2014, las exportaciones no re-
➔
Quedan pendiente retos
inmensos que suponen
un cambio estructural
del modelo exportador
colombiano para dejar atrás
la dependencia del sector
primario y dar el paso hacia
77
un modelo diversificado,
con mayor valor agregado,
sólidos encadenamientos
productivos y más
competitivo.
accionaron de la manera esperada: mientras que en 2012
Colombia exportaba USD 60.125 millones, en 2016 apenas
alcanzó los USD 31.294 millones. En los dos últimos años
las exportaciones han reaccionado lentamente, para ubi-
carse en USD 41.838 millones a fines de 2018, lo que ha
contribuido a incrementar el déficit de la cuenta corriente
con respecto al PIB hasta el 3,8% en 2018. Este último re-
sultado se da como consecuencia de los desequilibrios en
la balanza comercial y, en mayor medida, de la balanza de
renta de factores.
Es evidente que los resultados en términos de diversi-
ficación de la estructura exportadora de Colombia no son
los mejores. Quedan pendiente retos inmensos que supo-
nen un cambio estructural del modelo exportador colom-
biano para dejar atrás la dependencia del sector primario
y dar el paso hacia un modelo diversificado, con mayor
valor agregado, sólidos encadenamientos productivos y
más competitivo.
El modelo de tasa de cambio flexible se muestra
muy dependiente del precio del petróleo
El modelo de tasa de cambio flexible, en teoría, tiene
como objetivo que la tasa de cambio absorba los choques
externos provenientes del deterioro de los términos de in-
tercambio, alta volatilidad de los precios internacionales o
caídas de la demanda externa. Debe reconocerse, que uno
de los éxitos de la economía desde la aplicación del nuevo
modelo es que este sistema de tasa de cambio flexible ha
permitido suavizar los choques externos y ha contribuido
para que el Banco de la República pueda hacer política mo-
netaria de manera independiente.
 DOCUMENTO EXCLUSIVO, PRODUCIDO POR LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
❯ En los últimos 30 años, una de las variables que ma-
yor influencia ha tenido sobre la tasa de cambio ha sido
el precio del petróleo, tanto, que ha sido protagonista de
una de las crisis recientes de economía colombiana que
se gestó en 2014.
Hasta 2003 y durante la última década del siglo XX los
precios del petróleo se mantuvieron en relativa estabili-
dad. Algunos fenómenos aislados ocasionaron intermi-
78 tencias en las cotizaciones: a fines de 1990 la guerra del
Golfo Pérsico produjo oscilaciones de precios desde USD
20 hasta USD 40 por barril; la crisis financiera de los paí-
ses asiáticos entre 1997 y 1998 hizo caer las cotizaciones
a menos de USD 10 por barril; los atentados de las “torres
gemelas” en 2001 y la quiebra de Enron16 hicieron caer los
precios desde los USD 35 hasta menos de USD 20 por ba-
rril; y, finalmente, la invasión de Irak en 2003 por parte de
Estados Unidos y sus aliados sería el momento a partir del
cual se daría inicio al proceso de ascenso de los precios del
crudo en el nuevo milenio (Gráfica 1).
Poco después, en 2006, se conjugaron varios factores
que hicieron que el precio del crudo iniciara una escalada
alcista: la crisis de los misiles con Corea del Norte, la Gue-
rra en Irak y en el Líbano y el incremento de la demanda
mundial, sobre todo por parte de la China, ubicaron los
precios por encima de USD 140 en julio de 2008, el más
alto de toda la historia, previo a la peor recesión de los úl-
timos 80 años, originada en los Estados Unidos.
Posteriormente, y como consecuencia de la Gran
Recesión iniciada a fines de 2008, la demanda de crudo
comenzó a reducirse, lo que provocaría una descolgada
en las cotizaciones del crudo, fundamentalmente por la
caída de la demanda mundial hasta 2011, momento en el
cual se volvió a recuperar el precio debido a la crisis de
Libia, como consecuencia del fenómeno conocido como
la ‘primavera árabe’.
En 2014, se inició un nuevo ciclo de precios del petró-
leo caracterizado por una fuerte caída de la cotización.
En junio de 2014, por ejemplo, la cotización promedio del
barril de la variedad Brent se encontraba en USD 111,8,
mientras que en enero de 2016 alcanzó su máxima reduc-
ción hasta USD 30,7 por barril. A partir de allí, y hasta fi-
nes de 2018, la cotización volvió a incrementarse hasta los
USD 80. Este nuevo ciclo alcista estuvo marcado por una
gran volatilidad, pero en general, dos factores presionaron
los precios: las sanciones comerciales de EE.UU. a Irán y la
abrupta caída de la producción de Venezuela.
16 Empresa representativa del sector energético en los E.U la cual a principios del milenio entro en crisis por problemas de corrupción
17 El artículo 372 de la C.P. de 1991 crea la Junta directiva del Banco de la República y le encarga las funciones de orden monetario, cambiario y crediticio, dejando
las funciones fiscales al Ministerio de Hacienda. El artículo 373 establece que el Gobierno, por intermedio del Banco de la República, debe procurar mantener
el valor adquisitivo de la moneda. Las operaciones de financiamiento a favor del Estado requerirán de la aprobación unánime de la Junta directiva del BR, salvo
que se trate de operaciones de mercado abierto…
ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
EL MODELO DE INFLACIÓN OBJETIVO,
AUNQUE CONTRIBUYÓ A REDUCIR LA INFLACIÓN,
TUVO EFECTOS SOBRE EL CRECIMIENTO.
La importancia de la adopción del nuevo modelo moneta-
rio para Colombia es innegable. Los resultados en reduc-
ción de la inflación han sido contundentes en los 30 años
recientes. Si bien en algunos momentos los ajustes de la
política monetaria se han podido reflejar en menor cre-
cimiento económico, la estabilidad de precios es una de
las fortalezas de la economía colombiana la cual, sin duda,
ha contribuido a la reducción de la pobreza en la medida
en que la inflación se considera un impuesto confiscatorio
para los grupos de menores ingresos.
En los últimos treinta años la política monetaria tuvo dos
grandes fases: antes y después del modelo de inflación
objetivo. Hasta fines de la década de los noventa Colom-
bia acumulaba inflaciones por encima del 20% (el promedio
de la inflación anual entre 1972 y 1999 fue 22,7%). A partir
de 1999 y a lo largo del siglo XXI, cuando entró en plena vi-
gencia el modelo de inflación objetivo, la inflación se redujo
considerablemente (el promedio de inflación de los prime-
ros 18 años del siglo actual fue del 4,85%)
Gráfica 5
Inflación anualizada,
Colombia (%)
35
30
25
20
15
10
5
0
1989 1994 1999 2004 2009 2014 2018
Fuente: Banco de la República
Colombia afrontó la última década del siglo XX con un
cambio fundamental en la política monetaria, derivado
del nuevo modelo neoliberal o neoclásico. La banca central
independiente, que se incluye en la Constitución de 199117 ,
implicó una modificación en la estrategia central del Banco
de la República hacia el control de la inflación y la prohi-
bición de financiar el déficit fiscal con emisión monetaria. mía mundial. Para Colombia, el efecto principal fue una
Vale la pena aclarar que entre 1963 y 1991 las decisiones caída en los términos de intercambio. Los fundamentos
monetarias eran tomadas por la Junta Monetaria18 . La de la economía se mantuvieron estables y el Banco de la
situación inflacionaria era preocupante. Como resultado República llevó la TPM21 a 3%, el nivel más bajo de los últi-
del ajuste impuesto en el Gobierno de Belisario Betancur, mos 30 años. (Gráfica 6) A partir de ese año, el Banco fijó
la moneda se devaluó fuertemente y se transmitió a la in- la meta de inflación en 3% como opera hasta hoy, con un
flación, alcanzando en diciembre de 1990 el 32,4% anual. rango entre 2% y 4%.
Ante el desalentador panorama de inflación, el Go- Durante la fase de la “enfermedad holandesa”, como se
bierno diseñó una política monetaria contraccionista al
aumentar las tasas de interés por decisión de la Junta Di-
rectiva del Banco de la República.
Entre 1992 y 1999 la política monetaria estuvo dirigida a
describió en la sección anterior, y mientras la moneda se
revaluaba, el Banco de la República llevó a cabo una políti-
ca monetaria contractiva que contribuyó a apreciar más el
peso colombiano, con las consecuencias en la tendencia a
79
través de dos mecanismos: metas de agregados monetarios la desindustrialización del país.
(M119 , M3, base monetaria) y banda cambiaria. Además, el
Banco de la República determinaba una meta de inflación, Gráfica 6
anticipándose a la estrategia de inflación objetivo, con la
cual se determinaba la pendiente de la banda cambiaria. Tasa de intervención Banco de la República
Estos mecanismos no fueron eficientes para reducir signifi- e Inflación anualizada, Colombia
cativamente la inflación, por lo que se empezó a desarrollar 50 25
la idea de un modelo de inflación objetivo (inflation tar-
geting)20 como una estrategia complementaria de control 45
monetario que entraría en vigencia en 1999. 40 20
TPM (%)
A partir de ese momento, la inflación se empezó a re- 35
ducir aceleradamente: mientras en enero de 1999 la infla-
30 Inflación % (eje derecho) 15
ción anual era del 17,2%, en el mismo mes de 2002 se había
disminuido al 7,37%. 25
En lo corrido del siglo XXI se mantuvo la estrategia de 20 10
inflación objetivo y, aunque se presentaron algunos episo- 15
dios de aceleración de la inflación, en general ha funciona-
10 5
do según las expectativas del Banco de la República. La tasa
de interés se ha utilizado como el principal instrumento de 5
control de la inflación, cuando ésta procede de factores re- 0 0
lacionados con la demanda agregada (Gráfica 6). 1995 2004 2014 2018
Este período estuvo caracterizado por la entrada de in-
versión extranjera directa, como se explicó anteriormente, Fuente: Banco de la República
lo cual generó una fuerte revaluación del peso. Este fac-
tor contribuyó, en alguna medida, a reducir las presiones Un importante rebrote inflacionario se comenzó a
inflacionarias. Adicionalmente, el Banco de la República gestar en 2014, originado inicialmente en un mayor di-
utilizó otros mecanismos, como el encaje, para controlar namismo de la economía y en la creciente devaluación.
la oferta de dinero. Entre mediados de 2015 y de 2016, un año después de
En 2009, Colombia recibiría los efectos de la crisis hi- que iniciara el desplome de los precios internacionales
potecaria y la recesión mundial iniciada en 2008: la quie- del petróleo, la inflación se aceleró y alcanzó niveles de
bra del banco Lehman Brothers, fue el hecho puntual que 8,96% anual en julio de 2016. Los factores que dinamiza-
marcó el inicio de esta etapa de inestabilidad en la econo- ron el aumento de precios fueron factores de oferta: el

18 En 1963 se creó la Junta Monetaria, la cual tenía la responsabilidad del manejo monetario. Estaba integrada por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, quien
la presidía, el Ministro de Desarrollo, el Ministro de Agricultura, el Jefe del Departamento Nacional de Planeación y el Gerente del Banco de la República. Hasta
1963, en la junta directiva del Banco de la República existían integrantes de los gremios privados como el cafetero y el de comercio.

19 En Colombia, la oferta monetaria M1 está compuesta por el efectivo y los depósitos en cuenta corriente. M2 significa M1 más los cuasidineros (depósitos de
ahorro y certificados de depósito a término). M3 significa oferta monetaria ampliada: M2 más otros activos de menor liquidez

20 La estrategia de Inflation Targeting sustituye el control de los agregados monetarios por el control de la inflación imponiendo metas, modelos de pronóstico y
utilizando la tasa de interés de intervención del banco central cuando la inflación se desvíe de la meta.

21 Tasa de política monetaria o tasa de intervención del Banco de la República en la economía.

 DOCUMENTO EXCLUSIVO, PRODUCIDO POR LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
❯
fenómeno climático de El Niño22 , el paro camionero23 y
el pass through24 . Ante este escenario, la Junta Directiva
del Banco de la República incrementó la tasa de política
monetaria de 4,50% a 7,75% entre septiembre de 2015 y
agosto de 2016.
El resultado de esa política contraccionista se vio re-
flejada en la desaceleración de la economía colombiana.
El Banco de la República, ante el temor de perder su cre-
80
dibilidad, mantuvo su ortodoxia monetaria al aumentar
sus tasas de interés ante una inflación de oferta, que as-
fixió la demanda agregada y produjo la caída en el creci-
miento, a sabiendas que la economía estaba perdiendo
dinámica por la caída de los precios del petróleo desde
mediados de 2014.
Desde fines de 2016, el BR comenzó a recibir señales de una
reducción del ritmo inflacionario, lo que le permitió retor-
nar a una política monetaria expansiva, reduciendo la TPN
hasta 4,25% en abril de 2018, en nivel que se mantiene
hasta hoy.
EL NUEVO MODELO FISCAL, AÚN CUANDO INCREMENTÓ EL
GASTO SOCIAL, NO CUMPLIÓ EL OBJETIVO TRIBUTARIO Y
NO REDUJO SUFICIENTEMENTE LA DESIGUALDAD
En el marco del modelo pro mercado y del Consenso de
Washington, la Constitución de 1991 fijó los criterios para
la convergencia entre ingresos y gastos del Gobierno que,
en términos presupuestales, se tradujo en el cumplimien-
to de la denominada homeostasis presupuestal25 . Para los
gobiernos locales (departamentos, municipios y distritos
especiales) se establecieron leyes durante la década de los
noventa y principios del siglo para ordenar sus finanzas y
garantizar que la deuda fuera sostenible26 . Con la descen-
tralización se les otorgó autonomía política y espacio para
fijar nuevos impuestos.
En términos generales, las finanzas territoriales se
ajustaron, se lograron equilibrios presupuestales y se re-
dujo la deuda, aunque la descentralización fue limitada
debido a la poca efectividad para elevar el recaudo, a la de-
pendencia de las transferencias del Gobierno y al deficien-
te uso de las regalías. Sin embargo, el objetivo de equilibrar
las finanzas de Gobierno Nacional no se cumplió. Durante
la década de los noventa el déficit se elevó gradualmente
22 Se refiere a la prolongación inusual del ciclo de verano lo cual repercute negativamente en la producción agrícola.
23 Corresponde a una medida de fuerza ejercida por los propietarios de vehículos de carga, que trastornó el transporte de bienes en el país durante cerca de 45
días, generando problemas de desabastecimiento. Se registró entre el 7 de junio y el 22 de julio de2016.
24 Consiste en un mecanismo de transmisión de costos por la devaluación de la tasa de cambio afectando el nivel de precios interno. Se registró entre 2015 y
2016.
25 La homeostasis presupuestal es un principio que establece que el crecimiento de ingresos y gastos debe estar acorde con el crecimiento de la economía.
26 Entre las leyes territoriales más destacadas se encuentran la 358 de 1995, la 617 de 1999 y la 819 de 2001.
ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
hasta alcanzar un pico del 6,8% del PIB en 1999, debido a
la recesión derivada de la crisis asiática (Gráfica 7).
Con estos niveles de déficit, la Ley 819 de 2001 obligó al
Gobierno a tener un marco fiscal de mediano plazo con
una senda de ingresos y gastos futuros que garantizara en
el tiempo la sostenibilidad fiscal, esto es un menor déficit
y la disminución de la deuda. Se reforzó con el Acto Legis-
lativo que introdujo en la Constitución Política el criterio de
sostenibilidad de la deuda y con la Ley 1473 de 2011 que
fijó una regla fiscal para el Gobierno, con metas anuales es-
pecíficas de déficit hasta lograr el 1,0% del PIB en el 2022,
pero flexible a la hora de adoptar una política contracícli-
ca cuando la economía se debilite o disminuyan los pre-
cios internacionales del petróleo.
Gráfica 7
Balance del sector público
2,0 % PIB
0,0
-2,0
-4,0
-6,0
-8,0
1990 2000 2010 2016
GNC SPNF
Fuente: Ministerio de Hacienda
Bajo este ordenamiento institucional, el déficit del
Gobierno presentó en la primera década del siglo XX una
tendencia a reducirse, al alcanzar el 3,0% del PIB en 2008
(Gráfica 7). Tras el efecto de la crisis de 2009, el déficit vol-
vió a ampliarse pero luego se redujo hasta casi el 2,0% del
PIB en 2014. Con la caída de los precios del petróleo y la
desaceleración económica en el periodo 2015-2017, el dé-
ficit, ya en el marco de la regla fiscal, aumentó a niveles
cercanos del 4,0% del PIB (Gráfica 7).
En la medida en que se le prohibió al Emisor financiar
el déficit del Gobierno desde la Constitución del 91, los bo-
nos externos, los títulos TES y los préstamos de la banca
multilateral fueron los instrumentos de financiación más ➔
importantes. El nivel de la deuda pública estaría ligado al Para los gobiernos locales
déficit del Gobierno, a los ciclos de la economía y al en- se establecieron leyes
deudamiento del sector privado. durante la década de los
En la década de los noventa del siglo anterior se
presentó un auge del crédito privado para financiar la noventa y principios del
inversión, que superó con creces el aumento del endeu- siglo para ordenar sus
damiento público. Dicho auge se dio en un contexto de

crecimiento del sector de la construcción y burbuja espe-
culativa en los precios de la vivienda, a lo que se unió una
débil regulación financiera. La crisis internacional de fines
de los noventa detonó la crisis interna y el déficit fiscal y la
deuda pública se elevaron, en razón a que los ingresos tri-
butarios se redujeron y el Estado tuvo que asumir el costo
de la crisis financiera27 (Gráfica 7 y 8).
La crisis de 2008, si bien influyó negativamente en el
crecimiento económico, tuvo un efecto transitorio en la
economía colombiana con la recuperación que se dio en
los años siguientes. El crédito del sector privado no alcan-
zó la dinámica y los niveles de la fase previa a la crisis de
1999, mientras el endeudamiento público se redujo desde
el 2002 debido en parte a la revaluación (Gráfica 8).
Gráfica 8
Deuda colombiana (títulos y préstamos)
% PIB
80,0
60,0
40,0
81
finanzas y garantizar que la
deuda fuera sostenible. La
descentralización les otorgó
autonomía política y espacio
para fijar nuevos impuestos.
Por tanto, a pesar de que el objetivo era el de equilibrar
el déficit y garantizar la sostenibilidad de la deuda, la polí-
tica fiscal se enfrentó desde los noventa a un crecimiento
económico débil y volátil y a periodos como el de 2015-
2017, con caída de precios del petróleo y devaluación, que
indujeron un resultado contrario. En este escenario, la po-
lítica fiscal fue incapaz de cumplir con el equilibrio de las
finanzas públicas y alcanzar un crecimiento sostenido, lo
que se tradujo en un déficit permanente y en una deuda
creciente, pese a las restricciones presupuestales y a la re-
gla fiscal.
10,0 Los ingresos del Gobierno presentaron desde 1990
una tendencia creciente, al pasar del 7,1% del PIB en 1990
al 14,4% del PIB en 2018 (Gráfica 9). Estos ingresos depen-
dieron principalmente del recaudo tributario, seguido de
5,0 otros ingresos como los dividendos de empresas del Es-
tado, destacándose los del sector minero energético, que
%

también aportó de manera sustancial al impuesto a la ren-

0,0
ta cuando los precios internacionales fueron favorables.
Corporaciones No Financieras
20,0 Gobierno General
Gráfica 9
Sector priv ado Ingresos del Gobierno Nacional
Crecimiento (eje derecho)
18,0
%PIB
0,0 -5,0
16,0
1996 2002 2008 2014
14,0
Fuente: FMI y Dane
12,0
Para el periodo 2015-2017, con la caída de los precios 10,0
del petróleo y la desaceleración económica, la deuda pri- 8,0
vada llegó a niveles superiores a los presentados a finales 6,0
de la década de los noventa (Gráfica 8). La deuda pública 4,0
también aumentó debido a: i) al mayor déficit del Gobier- 2,0 Directos Indirectos
no permitido por la regla fiscal; ii) la devaluación, que ele- Tributarios Ingresos totales
-
vó el saldo en pesos de la deuda externa; y iii) al alza de las 1993 1999 2005 2011 2017
tasas de interés real de la deuda. Fuente: Ministerio de Hacienda

27 El costo fiscal estuvo en torno al 1,6% del PIB. Se otorgaron apoyos i) al salvamento de las entidades financieras públicas ii) para la intervención de entidades
como Bancafé, Granahorrar, FES iii) al sector cooperativo iv) a los deudores hipotecarios y v) a las entidades financieras privadas. Los recursos destinados al
sector financiero privado y a las entidades intervenidas se recuperó en su totalidad, por lo que el costo neto fue nulo (Anif, 2011).
 DOCUMENTO EXCLUSIVO, PRODUCIDO POR LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
❯ De acuerdo con los preceptos del nuevo enfoque de
la política fiscal, se elevaron los impuestos indirectos
como el IVA, se desmontaron gradualmente los aran-
celes en el marco de los tratados de libre comercio, se
ampliaron las bases gravables para el impuesto de la
renta personal (especialmente salarios) y se establecie-
ron diversos esquemas tributarios para incentivar la
inversión privada (exenciones, deducciones, contratos
82 de estabilidad jurídica, zonas francas). Esto se comple-
mentó con la creación de impuestos como el gravamen
a los movimientos financieros (GMF) y el impuesto a
la gasolina.
No obstante, el modelo no pudo aplicar cabalmente
la política tributaria en la medida que no logró aumen-
tar la base gravable del IVA, específicamente la canasta
familiar. Tampoco logró establecer una sola tarifa de
dicho impuesto debido a la resistencia en el Congreso
y diversos sectores de la sociedad. En la práctica, y en
contra de su filosofía, el impuesto a la renta dependió
de las empresas y no logró elevar sustancialmente la
renta a las personas.
Pese a la tendencia creciente entre 1990 y 2017, los
tributos indirectos con respecto al PIB (IVA, GMF28 ) se
estancaron desde 2006, mientras los directos (renta per-
sonal y empresas) se redujeron entre 2013 y 2017 (Gráfi-
ca 9). Si bien factores externos, como la crisis de 2008 y
la caída de los precios del petróleo en 2015, explican en
parte dicho estancamiento, otros factores también influ-
yeron como la pérdida de dinamismo en el crecimiento
económico, la informalidad laboral, la evasión y el recau-
do que se dejó de percibir por el gasto tributario.
Este consistió en estímulos tributarios que se crea-
ron durante la primera década del siglo. Sin embargo, los
efectos en empleo, inversión y exportaciones para los que
se crearon, fueron cuestionables e inequitativos desde el
punto de vista tributario. Adicionalmente, no se amplió el
margen de recaudo, no hubo un impuesto a la tierra im-
productiva, ni un impuesto al patrimonio significativo a
las personas29 o los dividendos, mientras el impuesto pre-
dial fue débil o se concentró en pocas ciudades.
Por otro lado, la estructura tributaria que se consolidó
en estos treinta años no tuvo un impacto redistributivo
importante. El coeficiente de Gini, indicador de desigual-
dad30, antes y después de impuestos, no se modificó en
Colombia, inclusive con trasferencias en efectivo y pensio-
nes31 . En contraste, en los países de la OCDE el Gini se
redujo en un 13% en promedio.
28 Gravamen a los movimiento financieros
29 Desde el 2002 se estableció un impuesto transitorio a patrimonios superiores a $1.000 millones. En 2018 se elevó la base gravable a $5.000 millones
para personas y se eliminó para las empresas. Sin embargo, el impuesto representó un promedio anual entre 2002 y 2017 del 3,4% con respecto al
recaudo total.
30 El coeficiente Gini esta entre cero (igualdad) y uno (máxima desigualdad).
31 Las trasferencias del gasto público en pensiones en Colombia en lugar de reducir el Gini lo aumentan (Cepal, 2015).
ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
En materia de gasto público se presentó un aumento
que representó más del doble que se tenía a comienzos de
los noventa. El gasto del Gobierno pasó del 8,1% del PIB
en 1990 al 18,9% del PIB en 2017. Si bien todos los tipos
de gasto se elevaron, se destacó el rubro de transferencias
(Gráfica 10). Estas incluyeron las trasferencias a las regio-
nes y a diversos regímenes públicos de pensiones y a pro-
gramas pro pobre como familias en acción, reducción de
la pobreza, subsidios específicos, etc.
Las trasferencias a las regiones, que se destinaron por nor-
ma legal a salud y educación básica, agua potable, infraes-
tructura, pasaron del 2,1% del PIB en 1990 al 4,7% del PIB
en 2001. Con el Acto Legislativo 001 de 2001, se reformó el
monto que ataba las trasferencias a los ingresos corrientes
de la Nación y se cambió a una fórmula basada en el creci-
miento económico y la inflación. Debido a esto, el gasto se
redujo en los siguientes años y se estabilizó por el orden del
4,0% del PIB.
El gasto en pensiones fue la transferencia de mayor
crecimiento, al pasar del 0,7% del PIB en 1990 al 2,4%
del PIB en 2004, para luego estabilizarse en 3,5% del PIB
entre el 2005 y 2017. Este notable aumento del gasto
en pensiones se debió al cubrimiento que debió asu-
mir el Estado en los diferentes regímenes pensionales
(magisterio, policía y ejército, Caprecom, Colpensiones,
etc.), que por varias causas no realizaron las respectivas
reservas para enfrentar el pago de las mesadas pensio-
nales, que implicaba una mayor madurez de la fuerza
laboral.
Gráfica 10
Gasto del Gobierno Nacional
% PIB
25,0
Intereses Servicios personales
Transferencias Gastos generales
20,0 Inversión
15,0
10,0
5,0
0,0
1993 1999 2005 2011 2017
Fuente: Ministerio de Hacienda
 Si bien el IDH se encuentra casi al nivel del prome-
dio mundial y es levemente superior al de Latinoamérica
➔ (Gráfica 11), aún está lejos del nivel alto de los países de la
La inversión fue Organización para la Cooperación y el Desarrollo Econó-
mico (OCDE), a la cual pertenece Colombia desde 2018.
la variable de ajuste para
cumplir con las metas Gráfica 11

83
fiscales en las coyunturas Índice de Desarrollo Humano IDH
económicas adversas, 1,10
dado que los demás Colombia Latinoamerica
Mundo OCDE
componentes del gasto
0,90
se tornaron inflexibles.

0,70

Otro componente de gasto que creció fue el de los pro- 0,50

gramas dirigidos a los pobres y el gasto en intereses de la 1990 2000 2010 2012 2014 2015 2016 2017
deuda. La inversión fue el gasto que menos creció, al pasar Fuente: Informe sobre el desarrollo humano. PNUD
del 1,5% del PIB en 1990 al 2,1% del PIB en 2017. La inversión
fue la variable de ajuste para cumplir con las metas fiscales Si el IDH se ajusta por desigualdad en los ingresos,
en las coyunturas económicas adversas, dado que los de- Colombia y Latinoamérica son los que más ven reducido
más componentes del gasto se tornaron inflexibles. Cabe el indicador, mientras los países de la OCDE, e inclusive
señalar, que la inversión incluyó el gasto en infraestructura, el mundo, experimentan un menor impacto en el IDH
ciencia y tecnología, equipo, maquinaria, por lo que su dis- (Gráfica 12).
minución en algunos años produjo efectos importantes en
la productividad y el crecimiento de largo plazo. Gráfica 12
Un aspecto destacado fue el gasto social que se desti- IDH ajustado por desigualdad
nó a salud, educación, agua potable, trabajo y seguridad
1,0
social, vivienda, cultura, deporte y recreación. El gas-
to social prácticamente se duplicó, al pasar del 5,0% del 0,9 IDH IDHA
PIB a comienzos de los noventa al 12% del PIB en años 0,8
recientes, ubicándose en torno al promedio de Latinoa-
0,7
mérica32 , aunque por debajo del promedio de los países
de la OCDE33 . 0,6
Los resultados de la política fiscal pueden evaluarse 0,5
en términos de la mejora en calidad de vida y bienestar.
De acuerdo al Índice de Desarrollo Humano (IDH)34 , que 0,4
mide el progreso de una población en términos de espe- 0,3
ranza de vida, salud, educación, ingreso per cápita y me- 0,2
dio ambiente, Colombia presentó un deterioro en la dé-
cada de los noventa, aunque luego elevó su desarrollo en 0,1
la primera década del siglo, situándose en la categoría de 0,0
desarrollo alto en la que se mantuvo en la década reciente Colombia Latam Ocde Mundo
(Gráfica 11). Fuente: Informe sobre el desarrollo humano. PNUD

32 En 2016 el promedio del gasto social de los gobiernos centrales en Latinoamérica fue del 11,2% del PIB Cepal (2019).
33 En 2013 el promedio del gasto social de los países de la OCDE fue del 21,0% del PIB. OCDE (2017).
34 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Índices e indicadores de desarrollo humano. Actualización estadística de 2018.
 DOCUMENTO EXCLUSIVO, PRODUCIDO POR LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

❯ Este es uno de los resultados más negativos del mode-

lo pro mercado o neoliberal aplicado en Colombia desde
los noventa. Si bien el aumento y la orientación del gasto
público durante el periodo redujo la pobreza y aumentó el
desarrollo, el país presentó, junto a Brasil, según el coefi-
ciente de Gini, uno los niveles más altos de desigualdad en
el mundo (Gráfica 13).
En el sector rural la concentración es más dramática.
AUNQUE LA ECONOMÍA LOGRÓ CRECER,
NO SE DIVERSIFICÓ, Y LOS RESULTADOS DE EMPLEO
E INFORMALIDAD NO SON SATISFACTORIOS
Con la aplicación de la nueva doctrina se esperaba lo-
grar un mayor dinamismo de la inversión privada y que la
inversión extranjera impulsara la diversificación de la eco-
nomía. La puesta en marcha del modelo de apertura tenía

84 De acuerdo a Oxfam35 , Colombia ocupa el primer lugar

en el ranking de desigualdad rural en Latinoamérica. En el
país el Gini rural alcanzó el 0,9% en 2014, mientras el 1%
de las explotaciones de mayor tamaño maneja el 81% de la
tierra y el 99% restante se reparte el 19% de la tierra. Estos
niveles superan a otros países con alta desigualdad rural
como Perú, Chile, Paraguay y Bolivia, entre otros.
La desigualdad en ingresos y riqueza no solo crea
tensiones sociales, sino que además tiene un impacto
negativo en el mismo crecimiento económico. La poca
diversificación de la economía colombiana concentró
la productividad y los altos salarios en pocos sectores,
frente a la informalidad laboral que retuvo más del 50%
del empleo con bajos salarios36 , escasa productividad y
débil seguridad social, lo cual a su vez presionó el gasto
público pro pobre y lo tornó permanente, mientras la
estructura tributaria poco hizo por corregir la desigual-
dad.
como objetivo dinamizar el comercio exterior y facilitar la
inserción del país en el contexto internacional. La nueva vi-
sión de la política tributaria esperaba estimular la inversión
privada y elevar la productividad, a través del gasto público,
lo que se reflejaría en un mayor crecimiento económico.
En primera instancia el balance sobre el crecimiento
económico luce positivo. Entre 1990 y 1997 las tasas de
crecimiento económico fueron en promedio del 5% anual,
superando incluso las tasas de crecimiento de la econo-
mía mundial y las de Latinoamérica (Gráfica 14). Tras la
crisis de finales de la década de los noventa, la economía
se recuperó en los siguientes años y mantuvo esta tenden-
cia. Incluso en la crisis de 2008, el crecimiento no cayó tan-
to como lo hizo la economía global o la latinoamericana
(Gráfica 14).
Por tanto, un aspecto que se destaca de la evolución
de la economía colombiana en el periodo 1990-2017,
es que su crecimiento promedio anual (3,5%) superó

Gráfica 13
Coeficiente Gini

Brasil

Colombia

Chile

Camerún 2015 1996

México

Argentina

Estados unidos

Malasia

Indonesia

Tailandia

Alemania

0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 70,0

Fuente: Banco Mundial

35 El informe de Oxfam se basa para Colombia en cifras del Censo Nacional Agropecuario 2014.
36 Si la informalidad se mide por afiliación a pensiones, al 2018 alcanza el 63,8% del empleo total.

ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

 Gráfica 14
Crecimiento económico (%)
12,0
10,0
8,0
6,0
4,0
2,0
0,0
-2,0
-4,0
-6,0
-8,0
-10,0
1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017
Fuente: Banco Mundial
no solo el crecimiento presentado en la década de los
ochenta, sino que fue superior al crecimiento promedio
de la economía mundial (2,8%) y fue mayor a las de Lati-
noamérica (2,7%).
Sin embargo, este crecimiento se desenvolvió en un am-
biente de incertidumbre que se reflejó en un débil y volátil37
crecimiento económico, que unido a los cambios en la com-
posición sectorial de la producción, no logró reducir la tasa
de desempleo y profundizó las desigualdades sociales.
En efecto, los ciclos de auge y periodos recesivos de la
economía global tendieron a ser más marcados desde 1990
con respecto a las décadas anteriores, lo que influyó en la
economía colombiana (Gráfica 14). La fase expansiva, en
el marco del proceso de apertura, terminó en una burbuja
especulativa de los precios de la vivienda, que finalizó con
el impacto de la crisis asiática a nivel global a finales de la
década. La respuesta de política monetaria para evitar una
hiperdevaluación y una alta inflación, fue el aumento de la
tasa de política monetaria (TPM) con el consecuente au-
mento de las tasas de interés que, bajo el esquema UPAC,
agudizaría los efectos sobre el sector real, que llevó a la eco-
nomía a la más severa recesión del siglo XX.
La economía colombiana se recuperaría gradualmente
en los primeros años del siglo XXI, hasta alcanzar un máxi-
mo en 2006 y 2007, cuando se alcanzó un crecimiento del
6,8% (Gráfica 14).
37 La desviación estándar de la tasa de crecimiento económico de Colombia, en el periodo 1990-2017, fue casi el doble de la economía global y de
Latinoamérica.
85
Colombia
Latinoamérica y el Caribe
Mundo
Tigres asíaticos
En 2008, la crisis financiera de los países desarrolla-
dos repercutió negativamente en el crecimiento, aunque
la actividad económica se recuperó en los años posterio-
res hasta alcanzar un máximo histórico del 7,4%, gracias
al aumento de los precios internacionales del petróleo.
La relativa estabilidad experimentada entre 2012 y 2014
se interrumpió durante el periodo 2015-2018 con una
desaceleración del PIB asociada a la caída de los precios
del petróleo (Gráfica 14).
Ahora bien, la mayor volatilidad de la economía es-
tuvo acompañada por una creciente preponderancia de
los flujos de capital, tanto los de inversión extranjera
directa (IED) como los de portafolio (bonos, acciones,
préstamos), incentivados por la desregulación y la libe-
ralización de las cuentas de capital de las balanzas de
pagos. Estos flujos de capital tuvieron un carácter pro-
cíclico, como ocurrió durante la crisis de 1999 y 2008,
aunque también fueron influenciados por el diferencial
de intereses, como ocurrió en años recientes, cuando se
incentivó la adquisición de préstamos en dólares por el
sector público y privado y se atrajo inversión de fondos
extranjeros en títulos TES.
Como se mencionó anteriormente, otro aspecto des-
tacado durante el periodo fue el cambio sectorial del PIB.
Ganaron participación los sectores de comercio, turismo,
servicios sociales, sistema financiero, construcción y, de
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Si bien la reducción del peso de la industria en el
PIB fue un fenómeno mundial, en Colombia
la recomposición hacia los sectores de servicios,
sistema financiero y comercio no implicó un

86 aumento de la productividad o el empleo formal

como sucedió en los países desarrollados.

manera significativa, el sector minero-energético (Cuadro
2). Este último se benefició con el alza de los precios del
petróleo, carbón, níquel y oro, que atrajo gran parte de la
inversión extranjera que ingreso al país en este lapso.
Los sectores perdedores fueron la agricultura y la in-
dustria (Cuadro 2). En el primero se redujo el área sembra-
da de los cultivos transitorios (algodón, sorgo, soya), que
se vieron afectados por la apertura, la revaluación y los ba-
jos precios internacionales, mientras que aumentó el área
sembrada de los cultivos permanentes (palma africana y
frutales, especialmente). Por su parte, en la desindustriali-
zación influyeron factores como i) la revaluación derivada
de la inversión extranjera en el sector minero energético
(Clavijo et al, 2012), y el efecto de la enfermedad holande-
sa, ii) el desmonte de los procesos de protección del sector
iii) los bajos niveles de inversión en ciencia y tecnología y
iv) la ausencia de instituciones públicas y privadas de apo-
yo al sector (Ocampo et al, 2015).
Si bien la reducción del peso de la industria en el PIB
fue un fenómeno mundial, en Colombia la recomposición
hacia los sectores de servicios, sistema financiero y co-
mercio no implicó un aumento de la productividad o el
empleo formal como sucedió en los países desarrollados.
Al contrario, en comercio y construcción presentaron ni-
veles de informalidad laboral hasta del 65%, mientras el
sector financiero y el sector de minas y canteras, los sec-
tores beneficiados, solo demandaron el 1,3% y el 0,6% del
empleo total (Cuadro 2). La recomposición sectorial del
PIB tampoco condujo a la diversificación de las exporta-
ciones de bienes y servicios con medio o alto contenido
tecnológico, por lo que el crecimiento económico siguió
dependiendo de exportaciones de materias primas como
el petróleo o el carbón, con alta volatilidad de precios y
baja absorción de empleo (Cuadro 2).
Debido a esto, y a la desindustrialización que provocó
una drástica reducción del aparato productivo intensivo
en tecnología, el ritmo de crecimiento económico se tornó
débil al perderse encadenamientos con otros sectores. Se
elevaron las importaciones de estos bienes que presiona-
ron la cuenta corriente y parte del empleo que generaba

Cuadro 2
Participación sectorial en el PIB, empleo e informalidad (%)

% %
Sector 1990 2000 2005 2017 empleo* informalidad*
Agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca 22,4 8,6 8,4 7,0 17,1 55,9
Explotación de minas y canteras 4,8 8,6 6,9 6,8 0,6 11,9
Industrias manufactureras 22,0 14,8 15,4 12,1 12,2 40,9
Suministro de electricidad, gas y agua 1,1 4,5 4,4 3,7 0,5 0,9
Construcción 3,1 4,8 6,1 8,0 6,3 63,8
Comercio, reparación, restaurantes y hoteles 11,9 12,6 13,0 13,6 27,2 65,4
Transporte, almacenamiento y comunicaciones 8,9 6,9 7,5 7,8 7,9 59,2
Establecimientos financieros, seguros, actividades inmobiliarias 15,0 20,9 20,9 23,6 1,3 10,4
y servicios a las empresas
Actividades de servicios sociales, comunales y personales 10,7 18,3 17,4 17,4 26,9 33,5
Total 100 100 100 100 100 48,3

Fuente: Dane y cálculo de los autores

* A 2017

ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

la industria se desplazó a otros sectores con elevado nivel
de informalidad, baja productividad, escasa innovación y
bajos salarios.
Si bien la informalidad laboral se redujo en los úl-
timos años, situándose en 2017 en el 48,3% del empleo
total, sigue siendo un nivel muy elevado e incluso puede
ser mayor, si se consideran los trabajadores que no están
afiliados a pensiones (63,8% del total de ocupados) o si
no se tienen en cuenta aquellos contratistas de servicios
y trabajadores temporales con ingresos precarios, que se
considera formales, en la medida en que el Gobierno con-
tribuye desde 2012 a la afiliación a salud y pensiones, dado
que se eliminó el pago de aportes parafiscales que hacían
las empresas.
Ahora bien, el comportamiento del crecimiento eco-
nómico contrastó con la evolución de otras economías
como las de los tigres asiáticos38, que luego de emprender
una política para apoyar la producción de bienes y servi-
cios con alto contenido tecnológico y conocimiento y con
alta demanda mundial, lograron altas tasas de crecimien-
to (Gráfica 14), menor volatilidad ante las fluctuaciones
de la economía mundial y se constituyeron en la mayor
fuente de empleo y elevados salarios.
Cabe señalar que la tasa de desempleo en Colombia se
elevó al 18,0% tras la crisis de finales de la década de los
noventa, y posteriormente se redujo al 13,0% en promedio
durante los primeros años del nuevo siglo y al 10,0% en
años recientes. Esta última tasa, que es considerada como
87
el nivel de largo plazo39, representó en promedio 2,4 millo-
nes de personas en 2018. Si se incluye el subempleo, la tasa
de desempleo ampliada alcanzó el 19,0% en 2018, lo que
evidenció la precariedad del mercado laboral.

38 Hace referencia a los nuevos países industriales asiáticos: Corea del Sur, Taiwán, Hong Kong y Singapur.
39 También denominada la NAIRU (tasa de desempleo no aceleradora de la inflación).

Conclusiones

Colombia, al igual que Latinoamérica
y gran parte del mundo, experimentó un
cambio en la orientación de la política
económica en los últimos treinta años.
De acuerdo a la literatura que lo sus-
tentó y al Consenso de Washington, las
acciones del mercado, la menor inter-
vención del Estado y la nueva política
fiscal y monetaria garantizarían una es-
tabilidad económica que se materializa-
ría en mayor inversión, más crecimiento
económico, reducción de la inflación,
equilibrio en el sector externo y desarro-
llo social.
Entre 1990 y 2018 se obtuvieron lo-
gros importantes en materia de estabi-
lidad económica, como la reducción de
la inflación, la flexibilidad de la tasa de
cambio para ajustar los choques en el
sector externo y el ordenamiento insti-
tucional de la política fiscal y monetaria.
En el frente fiscal se duplicó el gasto so-
cial, lo que redujo la pobreza y posibilitó
un avance significativo en el desarrollo
humano.
Otro aspecto que se destaca es que
el crecimiento económico en el periodo
1990-2017, fue superior al de la econo-
mía global y fue mayor al crecimiento
promedio de Latinoamérica, lo que tuvo
efectos positivos sobre el empleo, atrajo
inversión extranjera y permitió reducir
el déficit fiscal o compensar los efectos
de las tasas de interés o la tasa de cam-
bio sobre la deuda pública.
No obstante, surgieron problemas
estructurales que contrastan con los
resultados descritos y plantean retos
económicos y sociales a superar en el
futuro.
El crecimiento económico fue volátil
e insuficiente para reducir de manera
significativa la informalidad laboral y el
desempleo. El cambio sectorial impli-
có un proceso de desindustrialización
y debilitamiento del sector agricultura;
mientras los sectores que los sustitu-
yeron como el de servicios, comercio
y transporte no implicaron una mayor
productividad o cambio tecnológico
que elevara el empleo formal o las ex-
portaciones, tal como sucedió en los
países desarrollados.
Colombia, desde la implementación
del sistema de tasa de cambio flexible
ha podido suavizar los choques exter-
nos e incrementar su participación en
el comercio exterior. Sin embargo, esto
último se ha traducido en permanentes
déficits de cuenta corriente. Este siste-
ma de fijación de la tasa de cambio por
el mercado produjo una alta volatilidad
en el precio del dólar lo que afectó el cre-
cimiento, tal como sucedió en el período
entre 2003 y 2010 (enfermedad holande-
sa). Ese episodio de la enfermedad ho-
landesa provocó un estancamiento en
la diversificación de las exportaciones,
concentrándolas en el sector minero
energético y afectó el proceso de indus-
trialización del país.
Los períodos en que se han obser-
vado mejores crecimientos de las expor-
taciones han coincidido con subidas
sustanciales de los precios de las mate-
rias primas en el mundo. Por lo tanto,
la elevada volatilidad de dichos precios
ha determinado en gran parte el creci-
miento de la economía colombiana, por
haber insistido en productos de mono
exportación.
El esquema de inflación objetivo ha
cumplido con su primordial función
que es reducir la dinámica inflaciona-
ria, aunque ha tenido impactos sobre el
crecimiento, sobre todo en algunos pe-
 DOCUMENTO EXCLUSIVO, PRODUCIDO POR LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
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ríodos puntuales como (2003 – 2010) y
en 2015. En el primer episodio, acentuó
la revaluación afectando las industrias
diferentes a la minero-energética, y en
el segundo contribuyó a desacelerar la
economía en momentos en que la ren-
ta petrolera se redujo por la caída de los
precios del petróleo.
88 En cuanto al objetivo de equilibrar el
déficit y garantizar la sostenibilidad de
la deuda, éste no se cumplió. La política
fiscal se enfrentó desde los noventa a un
crecimiento económico débil y volátil y
a periodos como el 2015-2017 con caída
de precios del petróleo y devaluación,
que indujeron un resultado contrario.
En este escenario, la política fiscal fue
incapaz de cumplir con el equilibrio de
las finanzas públicas y alcanzar un cre-
cimiento sostenido, lo que se tradujo en
un déficit permanente y en una deuda
creciente, pese a las restricciones presu-
puestales y a la regla fiscal.
Siguiendo las recomendaciones del
Consenso de Washington en materia de
política tributaria, se incrementó la ta-
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ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
rifa del IVA y se otorgaron beneficios
tributarios al sector privado. No obs-
tante, el modelo no se pudo aplicar ple-
namente debido a la resistencia social
y política para aumentar la base gra-
vable del IVA, mientras el impuesto de
renta siguió recayendo en las empresas
ya que no se aumentó el impuesto a la
renta personal. Los incentivos tributa-
rios, creados en lo corrido del siglo XXI,
no se tradujeron en más empleo formal
o inversión y el Gobierno dejó de perci-
bir un ingreso importante para el gasto
público. En cuanto al rol distributivo,
la política tributaria no tuvo un gran
efecto para disminuir la desigualdad
del ingreso.
El gasto público se reorientó, de
acuerdo al nuevo enfoque, a necesida-
des básicas y a programas pro pobre, lo
que se tradujo en un aumento del gasto
público, específicamente de las trasfe-
rencias a las pensiones y a los territorios
y en el que el gasto social fue un impor-
tante componente. No obstante, el gas-
to en inversión, que por sus característi-
cas tiene un impacto en el crecimiento a
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Ocampo, J (2015). Historia Económica de
Colombia. Fondo de Cultura Económica.
largo plazo, aumentó poco en términos
del PIB y fue la variable de ajuste en las
coyunturas económicas adversas.
Los resultados de la política fiscal
en términos del desarrollo humano son
ambivalentes: Colombia tuvo un pro-
greso social y alcanzó la categoría de
desarrollo alto. Sin embargo, si se tiene
en cuenta la desigualdad del ingreso, se
experimentó un retroceso con respecto
al mundo y los países de la OCDE.
Colombia exhibió al final del periodo
1990-2017 uno los niveles más altos
de desigualdad a nivel global, lo que
en parte estuvo asociado a la poca di-
versificación de la producción, la des-
igualdad de los salarios y un grado de
informalidad que superó en gran par-
te del periodo el 50% del empleo total.
Esto se retroalimentó con una tasa de
desempleo que en el periodo nunca
estuvo por debajo del 8,5% y presionó
el gasto público pro pobre y tornándo-
lo permanente, mientras la estructura
tributaria poco hizo por corregir la
desigualdad. EC
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 LA CONSTITUCIÓN DEL 91
INTERVENCIÓN DEL DOCTOR CÉSAR GAVIRIA TRUJILLO, PRESIDENTE DE COLOMBIA, EN LA CEREMONIA DE PROCLAMACIÓN DE LA ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE. JULIO 4 DE 1991

Al presidente César Gaviría Trujillo le correspondió instalar y clausurar la

Asamblea Nacional Constituyente de 1991. En el acto final, de sanción de

89
la nueva Carta, el mandatario esbozó los principios de la que consideró,
en su momento, como un tratado de paz.Habló de cómo ella consagraba
la democracia participativa, cómo se iba a convertir en instrumento para
combatir las injusticias y los atropellos, al mismo tiempo que creaba
instituciones y consolidaba otras como la Corte Constitucional, la Fiscalía,
la Contraloría, el Congreso y un Ejecutivo en donde el presidente es el único
representante de la Nación, símbolo de la unidad nacional.
La revista Economía Colombiana ha querido en esta edición recordar las
palabras del presidente Gaviría, quien también fue ministro de Hacienda, en
el acto de clausura de la Asamblea Nacional Constituyente.

QUIERO COMPARTIR CON USTEDES LA FELICIDAD que
anima el corazón de los colombianos; la satisfacción de
quienes hemos luchado por construir una patria abierta
a la participación, que no excluya a nadie, que le ofrezca
a todos un lugar bajo el sol de Colombia, que cobije por
igual a pobres y a ricos, a fuertes y a débiles, a los que han
sido gestores de nuestra historia y a quienes serán los pro-
tagonistas del mañana.
Si bien hoy concluye esta importante etapa, también
se inicia una nueva era política para Colombia. Esto es
lo más importante. Debemos ser conscientes de que la
Constitucón de 1991 no marca el final de un proceso de re-
forma, sino el comienzo de un nuevo capítulo de nuestra
historia. Hemos iniciado que no concluido lo que llamara
el presidente Alfonso López Pumarejo la liquidación amis-
tosa del pasado , esa cancelación cordial del peso abruma-
dor de rencores y prejuicios , que requería la nación para
ser próspera y pacífica.
Así como la Constitución de 1886 permitió que las
ideas de Rafael Núñez se proyectaran en el afianzamiento
de la autoridad necesaria para unir la nación colombiana,
la Constitución de 1991 permitirá que el proceso de reno-
vación y de cambio en el cual estamos comprometidos
fructifique en la construcción de una nueva democracia.
Estamos frente a una verdadera revolución pacífica: se ha
partido en dos la historia de nuestra República.
Esta asamblea es un ejemplo de esa nueva democra-
cia que me comprometí a entregarle a los colombianos al
iniciar mi mandato. También es una demostración de que
esta puede funcionar, de que no se trata de una utopía.
Esta nueva democracia tiene un espacio para la tole-
rancia y el respeto por las ideas ajenas.
Esta nueva democracia toma en serio el pensamien-
to de los otros, con la modestia que la debe caracterizar,
con la plena conciencia de que la verdad surge en el de-
bate y en la controversia; que la existencia de diferentes
puntos de vista, partidos, convicciones, debe llevar a la
concepción del pluralismo con alegría, con esperanza de
que mejorará nuestros puntos de vista o nos permitirá
llegar a otros mejores.
La nueva democracia tendrá, sin lugar a dudas, la for-
taleza para recibir opiniones distintas, por su dignidad
en el debate franco de las ideas y por su carencia de fuer-
za intimidatoria y de insolencia dogmática.
De manera que, cuando haya varias opiniones sobre
un mismo tema, no se dirá que hay desorden sino que
se está expresando el pluralismo. Los debates francos no
serán criticados por generar conflicto. Por el contrario,
se dirá con razón: bienvenido sea el diálogo abierto, sin
temas vedados, donde todos tenemos algo que decir,
donde todos tenemos el derecho a ser oídos!
Esta Constitución se ha hecho para que convivamos
todos civilizadamente bajo un mismo techo, respetándo-
nos mutuamente y recibiendo el trato justo que merece-
mos. Pero, que impere la tolerancia, que escuchemos las
ideas ajenas, no significa que abandonemos las propias.
Significa que todos podremos expresarnos libre y plena-
mente, que hemos adoptado unas nuevas reglas de juego
para que dejemos de pelear como enemigos y pasemos a
dialogar como contradictores.
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DOCUMENTO HISTÓRICO
Sí. Tendremos grandes diferencias, pero compartire-
mos un mismo y fundamental compromiso: Colombia, el
trabajo enaltecedor y grande por lograr el bienestar de sus
gentes y la paz entre hermanos.
En esta nueva democracia consenso no es sinónimo
de unanimismo. Por el contrario, es la base para que se
manifieste ese espítitu de participación que se ha desper-
tado en los colombianos, quienes cansados de que alguien
90 desde arriba les ordene su vida, han tomado con sus ma-
nos su destino para forjarlo de acuerdo con sus anhelos y
Y
adaptarlo a sus necesidades.
, por eso, en el nuevo orden político que
se está creando, cada individuo como
cada constituyente tiene un poder que
cuenta y que no puede pasar inadvertido.
Es por eso que de las teorías abstractas
sobre la justicia hemos pasado a la sen-
sibilidad concreta por quienes requieren
apoyo o como dice la Constitución en
tantos artículos por quienes merecen es-
pecial protección. Dicha preocupación por las minorías
no refleja una actitud paternalista. Es el resultado de que
todos estemos aquí reunidos, por primera vez en nuestra
historia, en una misma casa, frente a frente, en condicio-
nes de igualdad.
Esta Asamblea habría podido ser muy distitna. Pero,
fue escogida por el pueblo, no señalada a dedo. Fue el fru-
to de los nuevos espacios que abrieron la circunscripción
nacional, el tarjetón y la financiación de campañas para la
elección de delegatarios, y no de la política tradicional. Na-
cida dentro del Estado de Derecho, gracias a las históricas
sentencias de la Corte Suprema de Justicia que acogieron
concepciones jurídicas innovadoras plasmadas en los de-
cretos que dictó el Ejecutivo, sin desconocer entonces el
orden institucional. Ha sido pública en sus deliberaciones
y no cerrada a la opinión. Y, pluralista, libre y autónoma.
En síntesis: la Constituyente ha sido de todos los colom-
bianos y no de expertos y técnicos.
(...) La Nueva Constitución nació en su esencia, claro está
en un evento democrático, el 9 de diciembre. Allí, los colom-
bianos escogieron bien. Optaron por impulsar el revolcón.
Depositaron por 150 días su confianza en ustedes, para
que desarrollaran y plasmaran en un texto el sentimiento
popular de cambio institucional y de renovación política.
(...) Señores delegatarios: La nueva Constitución le
dará al Gobierno que presido y al país herramientas para
continuar con todo vigor y a toda marcha por el camino
despejado de la revolución pacífica. Ese ha sido mi prin-
cipal afán. Esa será mi guía cuando defienda y siga pro-
moviendo este proceso. Ese será el propósito claro del
Gobierno en los desarrollos legislativos, y al adoptar otras
decisiones para consolidar el nuevo país que hemos con-
ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
quistado para maravillar por igual a los pesimistas y a los
perseverantes pregoneros del desastre de que hablara
López Pumarejo, así como a los ciudadanos del futuro.
Este nuevo país que tenemos por delante, basado en
una Constitución bien distinta a la de 1886, se expresará
por medio de una democracia participativa, será goberna-
do con instituciones sólidas y eficaces, y estará habitado
por ciudadanos activos, interesados por decidir cuál será
su porvenir. Permítanme que brevemente me refiera a
cada uno de estos temas.
Una de las principales características de la nueva
Constitución es que no nació de unas pocas plumas sino
de un gran debate democrático en el que participó todo el
país: en la propuesta del plebiscito de 1988, en las calles,
cuando los estudiantes agitaron el tema de la séptima pa-
peleta , en las mesas de trabajo, en la contienda electoral,
en los medios de comunicación y, por supuesto, en el seno
de esta Asamblea. La Constitución de 1991 no es de nadie
en particular. Por eso como pocas en la historia es de to-
dos y para todos. Es una obra de creación colectiva que,
desde ahora y por muchas décadas, nos pertenece por
igual a cada uno de los colombianos.
La Constitución de 1991 también es un espejo del nue-
vo país, de esa Colombia en la que cabemos todos, los ni-
ños, los jóvenes, los adultos y los ancianos, en que la mujer
tiene un lugar preponderante en la vida nacional, en que
los indígenas y los demás grupos étnicos minoritarios en
verdad cuentan; de esa Colombia predominantemente
urbana, pero que reconoce la importancia de promover
el desarrollo del campo; de ese país de regiones que recla-
man con razón facultades y poderes para abandonar un
asfixiante centralismo y promover el verdadero progreso
regional y el renacimiento de la actividad local.
Por eso, la Constitución de 1991 es como es. Tan ex-
tensa como democrática. Detallada para recoger la di-
versidad y ofrecer garantías a todos los grupos políticos y
sociales. Redactada a muchas manos y estilos porque se
hizo en un foro pluralista donde había representantes de
todos los sectores de la sociedad. Generosa en materia de
derechos; amplia, participativa y democrática en cuanto a
lo político; fuerte y sólida en lo que se refiere a la justicia;
sana y responsable en lo económico; revolucionaria en lo
social. Así es la Carta que estrenamos hoy.
La nueva Constitución no es un ejercicio académico
ni un invento de laboratorio. Es la expresión de la realidad
viviente, como ella es, llena de formas distintas, compleja,
imbuida de necesidades de variada índole y movida por
las ilusiones de millones de compatriotas. En síntesis,
como dijera Bolívar, apropiada a la naturaleza y al carác-
ter de la Nación .
Pero, sobre todo, al fundar un nuevo orden, la Consti-
tución de 1991 ha querido reconocer la existencia de los
protagonistas de la República naciente.
 César Gaviría Trujillo
fue ministro de Hacienda
entre el 20 de julio de
1986 y el 17 de junio de
1987. De 1990 a 1994
ocupó la presidencia
de Colombia y le
correspondió instalar y
clausurar la Asamblea
Nacional Constituyente
de 1991.
Millones de colombianos que nunca se habían inte-
resado, con razón, en las teorías constitucionales, hoy se
identifican con la Carta de 1991 y están dispuestos a exigir
que se cumpla, que no se quede escrita, que sea un instru-
mento para transformar la realidad. Por eso también, a mí
me gusta la Nueva Constitución.
De este proceso ha nacido una Carta Política. Pero,
debemos tener muy presente que se ha creado, además,
una democracia participativa. Ahora, todos repetimos esa
expresión. Ya no se habla de la democracia a secas, sino
de la democracia participativa o de una democracia de
participación popular. No es este un problema semántico
ni una redundancia ni unas palabras de moda. Estamos
frente a una nueva concepción de la democracia, quizás la
más avanzada de que se tenga noticia, y tan reciente que
la colombiana es de las pocas constituciones del mundo
que recoge estas ideas. Así como hace 200 años, Montes-
quieu era revolucionario para su época, hoy los inspira-
dores de la democracia participativa han desafiado las
instituciones tradicionales, no para destruirlas sino para
tomarlas como pilares de un nuevo orden político, más le-
gítimo, más respetuoso de la autonomía, de los derechos
y de la libertad de cada persona, menos desigual y más
justo, abierto a la convivencia pacífica de todos los grupos
que conforman una comunidad.
Al crear una democracia participativa, hemos cum-
plido el mandato de los electores que el 27 de mayo
91
del año pasado se volcaron a las urnas para depositar
la papeleta que fundó este proceso. Nada pudieron los
personeros del viejo orden ante la fuerza incontenible
de la transformación, ante la decisión de millones de co-
lombianos que resolvieron hacerle frente a la crisis, a la
violencia y a la desesperanza, con un alud de votos que
desde entonces anunciaba el advenimiento de una nue-
va era. Los colombianos se crecieron frente a la adversi-
dad, respondieron a las bombas con votos, con millones
de votos por el nuevo país que anhelaron tantos compa-
triotas caídos: Luis Carlos Galán, Guillermo Cano, Jaime
Pardo Leal, Bernardo Jaramillo, Carlos Pizarro, Carlos
Mauro Hoyos, Rodrigo Lara Bonilla, Enrique Low, Diana
Turbay de Uribe y decenas de periodistas, jueces, magis-
trados y gentes del común.
En esta democracia participativa, grupos de ciuda-
danos podrán presentar directamente proyectos de ley
al Congreso, de ordenanzas a las asambleas, de acuerdos
con los concejos. Podrán designar un vocero que los repre-
sente en el trámite de sus propuestas, que deberán seguir
un procedimiento rápido. Así como podrán proponer sin
intermediarios los cambios que requieran, también po-
drán vetar aquellas decisiones que consideren altamente
perjudiciales. Si un elevado número de ciudadanos soli-
cita que una ley aprobada por el Congreso sea sometida
a referendo, este debe ser convocado para que el pueblo
escoja si la ratifica o la deroga. También podrán tomar de-
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DOCUMENTO HISTÓRICO
cisiones por sí mismos sobre asuntos de trascendencia en
consultas populares en todo el país, en su departamento
o en su municipio. Inclusive cuando se vaya a reformar al-
gún aspecto particular de la Constitución de 1991, se po-
drá acudir si se quiere al constituyente primario de donde
se originó, sea para que se someta a referendo un texto
determinado, sea para que las reformas que haya aproba-
A
do el Congreso vayan a ratificación popular.
92 demás de votar en las elecciones, en
esta democracia participativa, los ciu-
dadanos, podrán exigir el respeto a su
derecho a intervenir en otros foros, para
que sus opiniones sean consideradas
cuando se vayan a tomar decisiones
que los afecten: los estudiantes en las
universidades, los trabajadores en las
empresas, los afiliados en los sindicatos
y gremios, los profesionales en sus colegios, los campesi-
nos en sus organizaciones, los consumidores y las asocia-
ciones cívicas ante las entidades del Estado, los jóvenes
en los organismos públicos que les interesen, las mujeres
en las altas esferas de decisión, para citar tan solo algunos
ejemplos.
En esta democracia participativa lo más importante
es el poder de cada ciudadano. Por eso, en la Carta de De-
rechos se dice claramente qué puede hacer un individuo
que se sienta discriminado, qué puede hacer una persona
que ha sido arbitrariamente tratada o asaltada en su hon-
ra, en su intimidad o en su autonomía.
No más injusticia. No más privilegios. No más atrope-
llos. Respetemos la dignidad de todos. Vivamos juntos en
paz. Eso es lo que busca, en últimas, la Carta de Derechos.
Pero, además de enunciarlos, le ofrece a cualquier persona
mecanismos, como el recurso de tutela y el defensor del
pueblo, para que el Estado los respete y para que los jóve-
nes no tengan que sublevarse contra las instituciones para
defender esos derechos.
Ahí, señores delegatarios, están las armas de los co-
lombianos para luchar en paz por sus intereses.
Invito a mis compatriotas a usarlas cada vez que sea
necesario.
Los invito a una batalla en la que no caiga una sola
gota de sangre, para hacer cumplir la Constitución y sus
derechos.
Una nueva Carta. Una nueva democracia. Y, también
nuevas instituciones sólidas y eficaces. La Corte Consti-
tucional, para hacer de la Carta de 1991 un documento
viviente, relevante para todos, sintonizado con la realidad
del país, promotor del cambio y protector de los valores
fundamentales de la democracia. Un poder judicial fuer-
te, ágil y autónomo para que la justicia no se pierda entre
montones de expedientes, salga de los anaqueles y se pon-
ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
ga al alcance de todos los colombianos que podrán acudir
a ella y recibir pronta respuesta.
La institución de la Fiscalía General de la Nación ser-
virá para coordinar e impulsar la acción del Estado contra
la delincuencia y será la abanderada de la lucha contra la
impunidad, capaz de afrontar poderosas organizaciones
criminales. La Fiscalía General ha nacido con un pie en el
Ejecutivo, que envía la terna de la cual se escogerá el fiscal,
y otro pie en la rama judicial, puesto que pertenece a ella y
tiene facultades semejantes a la de un juez para adelantar
investigaciones y adoptar medidas precautelativas. Una
de las prioridades de la agenda del Gobierno será promo-
ver el desarrollo del nuevo sistema penal que se desprende
de esta institución, buscando siempre un sano equilibrio
entre la eficacia de la justicia y el respeto por los derechos.
Abrigo confiado la esperanza en que se iniciará una nueva
era para la justicia colombiana, más a tono con las ideas
predominantes hoy en otros países democráticos, para
que los crímenes no queden impunes y para eliminar toda
forma de justicia privada.
Hay que subrayar también las nuevas instituciones de la
Procuraduría General y la Contraloría Nacional, con he-
rramientas eficaces para defender el patrimonio del Esta-
do, velar por la eficiencia de las entidades públicas y san-
cionar de manera ejemplar la corrupción.
Además, se vislumbra un Congreso de la República
diferente, donde todos los colombianos se sentirán re-
presentados. Un Congreso con asiento para las diversas
fuerzas políticas y sociales, que tendrá un Senado elegido
por circunscripción nacional. Depurado de los vicios que,
como los auxilios y el turismo parlamentario, empañaron
sus logros ante la opinión pública. Preservado de prácti-
cas indebidas por un severo Estatuto del Congresista y
una ampliación del régimen de inhabilidades e incom-
patibilidades. Un elevado foro de la democracia, como lo
ha sido esta Asamblea. Habilitado para discutir de cara a
la Nación sobre cómo se deben invertir los recursos del
Estado mediante un proceso democrático, transparente y
deliberativo, para la aprobación del presupuesto y de los
planes de desarrollo. Dotado de mecanismos para hacer
más responsables a los funcionarios públicos y convertir-
se en la caja de resonancia de los grandes problemas na-
cionales. Y también, con la misión histórica de impulsar el
desarrollo de la Nueva Constitución expidiendo las leyes
que sean necesarias.
En cuanto al Ejecutivo, no lo veo debilitado, así se le
hayan dado nuevas funciones al Congreso, como lo qui-
siera López Pumarejo en la Reforma de 1936, y así se haya
establecido el voto de censura como él mismo lo propuso
entonces. Creo sí que se ha restablecido un sano equilibro
entre los poderes públicos. El Presidente sigue siendo el
único representante de la Nación entera, el símbolo de la
unidad nacional, el líder de la democracia, el permanente
 ➔
“En esta democracia participativa lo más
importante es el poder de cada ciudadano. Por
eso, en la Carta de Derechos se dice claramente
qué puede hacer un individuo que se sienta

93
discriminado, qué puede hacer una persona que
ha sido arbitrariamente tratada o asaltada en su
honra, en su intimidad o en su autonomía”.

interlocutor del pueblo y de todas las fuerzas políticas, el
jefe del Estado, el jefe del Gobierno y la suprema autoridad
administrativa.
Es apresurado saber si algunas normas resistirán el
análisis del tiempo. Pero, no me cabe la menor duda de
que la concepción política y las instituciones en que se
funda el nuevo Estado tienen vocación de permanencia.
Los colombianos le hemos dado una lección al mundo:
cuando se cernían sobre nosotros las mayores amenazas,
cuando la violencia entretejía la madeja de varias guerras
simultáneas, cuando muchos otros pueblos en similares
circunstancias habrían quizá cedido a las tentaciones to-
talitarias, optamos por el camino de las reformas, de una
verdadera revolución civilista.
Cuántos cambios! Qué grande y profunda esta trans-
formación! Atrás ha quedado el estado de sitio, que sirvió
igual para hacer frente a la violencia y para construir cami-
nos de paz, pero que fue fuente de desprestigio de nuestra
democracia.
Atrás ha quedado también cualquier pretexto para la
y en el resto del mundo, se sabrá muy pronto si están de-
cididos a seguir dilatando las soluciones, por preferir a los
acuerdos ciertos, realistas y verificables, llegar a la mesa
de negociaciones en busca de simple protagonismo o pro-
paganda. Sin vacilaciones, el Gobierno que presido toma-
rá las medidas del caso para salir a defender la nueva le-
gitimidad, con la certeza de que en todos los rincones del
mundo se escucharán voces de respaldo para los defenso-
res de una democracia fresca y renovada. Si por el contra-
rio esos grupos optan de manera decidida y sincera por
la reconciliación y por defender sus ideas por medios pa-
cíficos, el Gobierno los rodeará de garantías y la sociedad
responderá a ese gesto con la magnanimidad que merece.
Las elecciones del 27 de octubre les brindan una oca-
sión excepcionalísima para que remplacen con su voz el
tableteo de las ametralladoras, para que la fuerza de sus
ideas desplace para siempre el ruido sordo de la dinamita.
Los invito a dar el otro gran paso histórico que esperan
los colombianos y que la opinión pública nacional e inter-
nacional vería como una gran contribución a esta trans-

A
lucha armada como instrumento de acción política.
Las FARC y el ELN, que persisten, a pe-
sar de las generosas ofertas de un espa-
cio digno y legítimo de participación, en
el camino de las armas, me dirijo con la
esperanza de que me escuchen y de que
escuchen el clamor de toda la nación:
no más emboscadas, no más asaltos,
no más secuestros, no más violencia, no
más voladura de torres y oleoductos, no
más atentados contra las gentes de Colombia. Después
de esta revolución pacífica, la prédica y la práctica de la
violencia serán formas arcaicas de la mayor fuerza reac-
cionaria.
El próximo 15 de julio se reiniciarán las conversacio-
nes de Caracas. Los colombianos y observadores de mu-
chos otros países estarán atentos a la actitud que asuman
los alzados en armas. En todos los rincones de Colombia
formación democrática.
Pocas veces ha sido tan cierto que estamos reforman-
do para pacificar. A la violencia, el odio y la impunidad,
le hemos opuesto la transformación pacífica, la reconci-
liación y la justicia. La tarea, claro está, aún no culmina.
Ahora, tenemos que demostrar que aquello que soñamos,
aquello por lo cual tanto luchamos, no solo es posible en
un texto constitucional, sino también en la realidad.
Hemos colocado los cimientos de esta gigantesca
obra. Ahora todos juntos, hombro a hombro, tenemos
que levantar el resto de la edificación. Nos esperan nue-
vos y grandes esfuerzos, nuevos y grandes desafíos. Mu-
chos problemas no van a desaparecer como por encanto.
Hará falta mucho trabajo y mucha imaginación para uti-
lizar debidamente los nuevos instrumentos que tenemos
en las manos y luchar contra la violencia, para combatir
la miseria.
Por lo pronto, lo que sí ha quedado bien claro es que
bajo la Nueva Constitución no hay ningún espacio para
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DOCUMENTO HISTÓRICO

➔
“A la violencia, el odio y la impunidad, le hemos opuesto
la transformación pacífica, la reconciliación y la justicia.
La tarea, claro está, aún no culmina. Ahora, tenemos
que demostrar que aquello que soñamos, aquello por

94
lo cual tanto luchamos, no solo es posible en un texto
constitucional, sino también en la realidad”.

la violencia política, como tampoco lo hay para otras for-
mas reprochables de autoritarismo, de intolerancia, de
privilegio o de atropello. Cómo puede haberlo ahora que
la sociedad se ha librado de las amarras que le hacían di-
fícil expresarse, ahora que las consignas otrora revolucio-
narias están recogidas en la Constitución a propuesta del
Gobierno, del partido liberal, de la alianza democrática
M-19, del movimiento de salvación nacional, del partido
social conservador, de la unión patriótica, los indígenas
y los evangélicos, del movimiento esperanza, paz y liber-
tad, del Quintín Lame y el PRT.
No. Que nadie se llame a engaño. Se ha construido
una nueva legitimidad basada en un consenso pluralista
para que continúe la lucha sí, pero la lucha democrática,
no la confrontación armada. La Carta de 1991 es un tra-
Iniciamos hoy la jornada más importante que nos
ha tocado vivir. Con la confianza que nos da el que la te-
nacidad haya derrotado al escepticismo. Teniendo en
nuestras manos un patrimonio que recoge más de cien
años de experiencias y aspiraciones. Con la satisfacción
de que todo ha salido bien. Con los puños en alto, cele-
brando un éxito que le pertenece a todos los colombia-
nos. Y, por lo tanto, con la obligación de que este expe-
rimento de la audacia, la imaginación y el pragmatismo
transforme la realidad, tenga plena vigencia, consolide
la paz y cimente un orden justo. Señores delegatarios,
compatriotas: Mi compromiso, como Presidente de los
colombianos, es seguir promoviendo esa nueva fe, esa
revolución democrática y pacífica que he prometido sin
desfallecer un solo instante.

M
tado de paz, el nuevo instrumento para la reconciliación.
iremos hacia el futuro. La Constitu-
ción de 1991 nos ha volcado a una
nueva situación. Se siente correr
un aire refrescante. Se ven abiertas
las ventanas para un juego político
fluido, equilibrado y vigoroso. Y, hay
una inmensa avenida larga y ancha
para que la recorran ciudadanos
identificados con su Constitución,
orgullosos de su democracia, decididos a continuar cons-
truyendo esta otra Colombia. La política tradicional, vicia-
da por el clientelismo, es rebasada por una nueva forma
de movilizar la opinión, por un estilo político purificado
de las prácticas que todos rechazamos.
Al imaginar el porvenir, recuerdo con emoción a Luis
Carlos Galán, que le devolvió a la política su majestad, que
mostró la fuerza de las ideas para transformar la realidad,
que inició y será para siempre parte omnipresente de ese
futuro. La democracia sobrevive , decía Galán, si una na-
ción logra identificar un fin colectivo que nos interprete
a todos y no a sectores privilegiados . Pues bien, ese fin
colectivo ha sido identificado y está representado en este
proceso en el que, sin lugar a dudas, Galán habría sido pro-
tagonista principalísimo.
A veces, miro con nostalgia estos 150 días en que
todo el país estuvo pendiente de la creación de su nueva
Constitución. Han terminado las sesiones de la Asamblea
Constituyente de 1991. Ustedes descansarán de tanta pre-
sión y de tan agotador trabajo. Volverán por un tiempo al
seno de sus familias y regiones que los recibirán como lo
merecen los soldados que acaban de ganar esta gran ba-
talla por la paz.
Ha renacido la esperanza. Es nuestra la certeza de
que hemos logrado cumplir las palabras del Libertador
Simón Bolívar, al haber conservado intacta la ley de leyes:
la igualdad .
Ha renacido la confianza en nuestras enormes posibi-
lidades para asumir el revolcón en toda su magnitud. Para
avanzar con vigor en esta etapa de nuestra historia. Para
iniciar, desde hoy y con esta nueva Carta de navegación, el
camino hacia el siglo XXI. Para tomar el rumbo correcto
en el horizonte despejado que tenemos por delante. Sin
más temor que el de vacilar ante el peligro, porque el futu-
ro está ahí para quienes se atrevan a consagrar su vida a la
construcción de una nueva Colombia.
Ha quedado atrás el viejo orden y, con la ayuda del
Dios de Colombia, vamos a hacer de la nuestra una patria
próspera y pacífica.
COLOMBIANOS: BIENVENIDOS AL FUTURO!

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““
10 LUIS FERNANDO ALARCÓN
“El sistema sistema pensional colombiano es absolutamente inviable, se necesita una
MAURICIO CÁRDENAS
cobertura más amplia”.
1990-1994 ministro de hacienda en gobierno de César Gaviria Trujillo
16“ElRUDOLP
gobierno considera que el fomento del sector creativo es estratégico por su capacidad
HOMMES
“Tenemos que mejorar
de innovación, porensuproductividad
generacióny de
diversificar, sofisticarpor
valor agregado, y hacer crecer alasla diversificación
su aporte
exportaciones”.
del modelo económico del país y por su potencia en la generación de empleos”.
22 GUILLERMO PERRY RUBIO
ALBERTO CARRASQUILLA
“La Constitución del noventa y uno generó una revolución, un cambio dramático en los
1990-1994
servicios públicos”.ministro de hacienda en gobierno de César Gaviria Trujillo
“La economía naranja es la capacidad de transformar procesos culturales y creativos
30enJOSÉ
negocios sostenibles
ANTONIO OCAMPO mediante la incorporación del conocimiento y la innovación”.
“Yo soy de aquellos que piensan que el sector público es demasiado pequeño en
Colombia
RUDOLFparaHOLMES
las tareas que tiene pendientes. Necesitamos un Estado más grande”.
1990-1994 ministro de hacienda en gobierno César Gaviria Trujillo
36“La
JUAN CAMILOestratégica
apuesta RESTREPO del gobierno nacional por la economía naranja
“Yo veo un horizonte relativamente despejado pero tiene que ir acompañado de algo que
responde no sólo al interés de fortalecer y diversificar el aparato productivo del país,
le está faltando a la política económica, que es claridad y transparencia”.
sino también, a avanzar en el logro de mayor equidad, a través de la promoción
42del talentoJUNGUITO
ROBERTO artístico yBONNET
creativo”.
“Hay que hacer reformas en lo tributario, en política agropecuaria, mejorar el gasto
JUAN
público conCAMILO
relación aRESTREPO
frentes prioritarios como la educación y salud y eliminar un poco de
subsidios directos”.
1998-2000 1990-1994 ministro de hacienda en gobierno de Andrés pastrana Arango
48“En el gobierno nacional consideramos que el mayor activo del país es el talento de los
OSCAR IVÁN ZULUAGA
colombianos
“Lo que y, porpaís
falla en nuestro lo tanto, hay que
es la micro, liberar
porque la creatividad
no hemos de nuestros
sido capaces de hacerjóvenes
las para poder
afrontar
reformas que los desafíos
el país y apropiarse de las oportunidades de la Cuarta Revolución Industrial”.
necesita”.

54 JUANANTONIO
JOSÉ CARLOS ECHEVERRY
OCAMPO
“Colombia está parado
1990-1994 ministro sobre
deunhacienda
tesoro deen
hidrocarburos, pero Gaviria
gobierno César no se decide a buscarlo.
Trujillo
Tesoro, representado en los llamados Yacimientos No Convencionales (YNC)”.
“Bancóldex diseñó su estrategia naranja para los próximos años con base

62en cuatro frentes de acción: emisión de bonos naranja, oferta de financiación,

MAURICIO CÁRDENAS SANTAMARÍA.
oferta de servicios no financieros y oferta de inversión”.
“Colombia no ha sido un país de quiebres o bandazos en el manejo económico. Siempre

””
ha habido un hilo conductor alrededor del cual hay matices y controversias, pero ha
ÓSCAR
primado IVÁN ZULUAGA
la coherencia y la continuidad”.
1990-1994 ministro de hacienda en gobierno César Gaviria Trujillo
68“De cómoCARRASQUILLA.
ALBERTO se aborden los retos de la economía naranja dependerá la sostenibilidad
de la industria
“Hemos comenzado y su éxito como
a construir un nuevo
la que hemospilar de desarrollo
denominado del país”.
Reforma de
Protección a la Vejez”.

ISSN 0120-4998

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