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EN COLOMBIA
– FESCOL –
La gestión ambiental en Colombia, 1994-2014:
¿un esfuerzo insostenible?
ernesto guhl nannetti / pablo leyva
Primera edición
Bogotá, julio de 2015
ISBN 978-958-8677-26-2
Coordinación editorial
Juan Andrés Valderrama
Diseño y diagramación
Ángela Lucía Vargas
Fotografías de la carátula
Nicolás Vargas
Impresión
Cima Gráfica
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8 La gestión ambiental en Colombia,1994-2014: ¿un esfuerzo insostenible?
Pablo Leyva
Prefacio.......................................................................................................................................... 117
Bibliografía................................................................................................................................... 214
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10 La gestión ambiental en Colombia,1994-2014: ¿un esfuerzo insostenible?
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14 La gestión ambiental en Colombia,1994-2014: ¿un esfuerzo insostenible?
I
mposible separar la gestión ambiental de la realidad de los veinte años en
que se ha tratado de desarrollar lo estipulado en la Constitución de 1991
y en la ley 99 de 1993; Ernesto Guhl y Pablo Leyva describen en este libro
los fracasos y los éxitos de esta gestión y en esta presentación me reduciré
a reflexionar acerca del contexto ecológico, social y político de los proce-
sos institucionales orientados a realizar en el país las ideas plasmadas en los
nuevos textos constitucionales y legales logrados a finales del siglo pasado.
En especial trataré de describir cómo algunos de los conceptos dominantes
en ese periodo, los principales imaginarios que guiaron al país: el desarrollo
sostenible, el modelo neoliberal, el enriquecimiento fácil y el modelo autori-
tario, afectaron y afectan la plena obtención de los objetivos que guiaron la
conformación del Sistema Nacional Ambiental (Sina).
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18 Presentación. Veinte años difíciles,1994-2014
Esa coincidencia ha logrado que el concepto que sirvió para motivar dis-
cusiones, generar reflexiones e, incluso, fundamentar fallos judiciales que
ayudan a la causa ambiental, hoy se haya vulgarizado y se manipule en to-
dos los grupos interesados en imponer sus opiniones e intereses mediante
un ropaje lingüístico aceptado. Así, el “desarrollo sostenible” se convierte en
uno de los más poderosos instrumentos de simplificación de los problemas
ambientales, un imaginario que conduce al fracaso de cualquier intento de
solucionarlos debido a la falsedad de sus premisas y a sus contradicciones
con la complejidad de la realidad de los socioecosistemas.
Pienso que las políticas neoliberales han sido aceptadas con tanta facili-
dad en Colombia debido a su coincidencia histórica con la dilución acelerada
de las normas éticas que dificultan la corrupción masiva, dilución producida
por el auge del narcotráfico que en el gobierno del presidente Ernesto Sam-
per (1994-1998) abarcó los rincones más lejanos. Es cierto que uno de los
fundamentos del neoliberalismo es el mantenimiento de los aparentemente
muy estrictos fundamentos éticos de los negocios en los países anglosajones,
pero en la práctica a ultranza del libre comercio y en la divinización del
aumento del producto es evidente que los deseos de enriquecimiento fácil
encontraron un contexto adecuado. La justificación teórica de los beneficios
económicos de la existencia de estos deseos infortunadamente coincidió con
el enriquecimiento ilegal producido por el narcotráfico, y ambas orienta-
ciones es posible que hayan actuado conjuntamente en la conformación de
justificaciones de la corrupción en los modelos mentales de muchos jóvenes
colombianos.
grandes caudales, a la forma como las tres cordilleras cortan en dos el país, a
la variación del clima, etcétera. En la historia de la guerra actual es evidente
que los grupos ilegales han sobrevivido en los espacios en donde se dificulta
la presencia de las autoridades legítimamente constituidas. Paradójicamente,
la imposibilidad del ejercicio de la autoridad legal ha conducido a formas
autoritarias extremas y al auge de grupos autoritarios muy violentos en los
territorios aislados. La gestión ambiental, de por sí compleja, necesariamente
benevolente y necesitada de posiciones respetuosas de los intereses de todos
los ciudadanos y de las otras especies, vinculada más al conocimiento cientí-
fico que a las normas jurídicas, no sobrevive en esos ámbitos sin autoridad o
manejados por autoridades totalitarias y mafiosas. La guerra y el narcotráfico
constituyen un contexto explicativo indispensable sin cual es difícil com-
prender la experiencia real de la gestión ambiental colombiana.
Mirando así a Colombia, es posible que en los próximos años las estruc-
turas constitucionales y legales planteadas con tanto entusiasmo en la década
de 1990 por fin puedan evitar o, por lo menos, disminuir el deterioro del
ambiente y avanzar hacia el buen vivir. La tarea no es fácil, además de los
obstáculos y las taras ancestrales que generaron los fracasos el futuro traerá
también un contexto ecológico pleno de riesgos, como lo reconocen Guhl y
Leyva. El enorme impacto del fenómeno de la Niña en el funcionamiento del
país nos reveló la vulnerabilidad aguda de nuestro territorio ante los cambios
climáticos. La concentración de la población, del poder y del dinero en la
región andina y en las cuatro ciudades principales puede conducir a situacio-
nes de muy difícil manejo, y será necesario considerar el futuro integralmen-
te para poder plantear soluciones complejas, de alto nivel técnico-científico,
orientadas hacia un ordenamiento urbano-rural diferente.
Asistentes de investigación
Marcela Wagner / instituto quinaxi
Andrés Zapata / cifras y conceptos
Análisis de contexto y marco conceptual
C
on motivo de cumplirse veinte años de la expedición de la ley que creó
el Ministerio del Medio Ambiente, ley 99 de 1993, este documento
presenta la metodología y los resultados de una cuidadosa reflexión
sobre la evolución del ente encargado de dirigir los asuntos ambientales en
Colombia. Su objetivo es hacer un análisis objetivo de las principales va-
riables que han incidido en el cumplimiento del propósito general que le
confirió la ley al Ministerio, a partir de la consideración de la conservación
y el aprovechamiento sostenible del medio ambiente como una necesidad
pública de largo plazo, y, por tanto, como una “política de estado”, en desa-
rrollo del mandato constitucional de buscar la implantación del desarrollo
sostenible como el modelo de desarrollo que debería tener Colombia. No es
su propósito, entonces, hacer críticas asignando responsabilidades o aplau-
diendo los logros de las sucesivas administraciones.
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26 Evolución del Ministerio de Ambiente de Colombia en sus primeros veinte años: 1994-2014
La etapa conservacionista
Las primeras preocupaciones gubernamentales con respecto al estado del me-
dio ambiente estuvieron fundadas en una visión conservacionista y rural. Se
trataba de preservar los ecosistemas para evitar su deterioro con diversas me-
didas como el establecimiento de áreas protegidas y la expedición de normas
de calidad ambiental para la explotación y el uso de los recursos naturales.
Además, la prevención de la salud pública fue otra razón para actuar en de-
fensa de los componentes del ambiente, especialmente en el caso del agua.
Estas preocupaciones respondían a un contexto en el que las limitaciones en
la oferta ambiental y los impactos de las actividades humanas sobre el medio
ambiente tenían una magnitud reducida con respecto a la oferta ambiental y
a la capacidad de restauración de los ecosistemas naturales. La actual crisis
ambiental se veía como un escenario potencial, improbable y lejano, que dis-
taba mucho de ser una realidad como ocurre tan solo medio siglo más tarde, a
consecuencia de la rapidez del proceso de deterioro de los ecosistemas y de la
calidad ambiental. A partir del concepto de centrar la gestión ambiental en la
conservación, se consideró que esta era fundamentalmente una responsabili-
dad del estado. Siguiendo esta visión, en 1968 en Colombia se creó el Institu-
to Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente (Inderena).
***
Del proceso descrito se ve que es claro cómo las visiones sobre el medio
ambiente han variado sustancialmente a lo largo del tiempo: se inició con una
percepción sectorial y reduccionista, centrada en enfoques provenientes de
las ciencias naturales, que no consideraban la integralidad de lo ambiental
y lo territorial ni reconocían la complejidad del medio ambiente. De acuer-
do con esta visión, las instituciones encargadas de la gestión ambiental son
débiles y centradas en la conservación. Los procesos de desarrollo también
Ernesto Guhl Nannetti | 33
El caso de Colombia
En Colombia la comprensión del medio ambiente y los asuntos relaciona-
dos han estado muy influenciados por la evolución de la visión global del
medio ambiente y de la gestión ambiental descrita antes, y por la situación
interna del país en cuanto a las variables socioeconómicas y los efectos del
conflicto armado. La tesis principal en lo que respecta a este trabajo es que
la evolución del Ministerio encargado del medio ambiente ha estado deter-
minada por las fuerzas globales de la internacionalización de la economía
y condicionada por las posibilidades de hacer una gestión ambiental eficaz
por parte del estado, derivadas de su incapacidad tradicional para ejercer el
control territorial, en especial en las regiones más apartadas de la geografía
nacional.
ww Etapa conservacionista:
Creación del Inderena, 1968.
Código de los recursos naturales renovables, 1974.
Creación de áreas protegidas, parques y resguardos.
Promoción de la participación en la gestión ambiental.
Expedición de normas de calidad ambiental.
Colombia se caracteriza por haber sido un país que tiene más territorio
que estado. La amplitud espacial de regiones como la Amazonia y la Orino-
quia, que ocupan las tres cuartas partes del territorio continental, unida a
una gran debilidad de la presencia y autoridad estatal, dificultan la gestión
ambiental en estas regiones. La ilegalidad en la explotación de los recursos
naturales, sobre todo los mineros, ejemplifica este panorama de falta de gober-
nanza. Así, por ejemplo, la minería de oro, tungsteno y coltán en la Amazonia
por parte de grupos armados que los comercializan en el mercado interna-
cional, produce severos impactos sobre los ríos, sus recursos hidrobiológicos
y la biodiversidad. Pero sin pensar en sitios tan remotos, esta situación se
presenta también con frecuencia en el interior del país, como en el caso de
la minería de oro en el río Dagua, ante la impotencia de las autoridades para
controlarla y ejercer la autoridad ambiental. Esta situación no se refiere exclu-
sivamente a la gestión ambiental que debe realizar el estado, sino que es una
caracterización general que afecta la totalidad de su operación y la aplicación
de sus políticas y planes.
Durante sus veinte años de vida, el Ministerio encargado del medio am-
biente ha logrado resultados significativos en el cumplimiento de sus ob-
jetivos. Si bien es cierto que es difícil independizarlo del resto del sistema
institucional conformado por las corporaciones autónomas regionales y los
institutos de investigación, a continuación se presentan los logros principales
que pueden considerarse como realizaciones del Ministerio, considerando el
carácter sistémico del Sina.
Las tres principales fortalezas que posee nuestro ambiente son su gran
biodiversidad, la excepcional riqueza hídrica y el contar aún con grandes
espacios muy poco intervenidos por la acción humana. Estas tres variables
harán posible lograr la sostenibilidad territorial, si se conservan y se sigue un
modelo de desarrollo que busque su aprovechamiento racional.
Por esta razón, se adoptó una metodología que analizó el grado de cum-
plimiento de las funciones que se consideran esenciales y prioritarias para
lograr los objetivos relacionados con la sostenibilidad territorial del país, que
es en último término el resultado que se buscó con su creación en 1993. Por
tanto, la evaluación se basa en un análisis del contexto en el que se ha reali-
zado la gestión del Ministerio y de su efectividad funcional para alcanzar sus
objetivos.