Compendio de Jurisprudencia Sobre Régimen Económico

COMPENDIO DE JURISPRUDENCIAS DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL SOBRE EL RÉGIMEN ECONÓMICO
1
PATRICIA JANNETT VELASCO VALDERAS
2
COMPENDIO DE JURISPRUDENCIAS DEL

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL SOBRE EL
RÉGIMEN ECONÓMICO
3
Dedicado a
La memoria de mi hermana
Rosa María
Velasco Valderas
4
COMPENDIO DE
JURISPRUDENCIAS DEL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
SOBRE EL RÉGIMEN ECONÓMICO
Constitución Económica
Consumidores y Usuarios
Derecho a la Propiedad
Libertad de Empresa
Libre Competencia
5
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Lima 25, Perú
“Compendio de jurisprudencias del Tribunal Constitucional sobre el régimen

económico”
Patricia Jannett Velasco Valderas
1° edición: junio 2021
Diseño de portada y contraportada: Ingrid Sheyla Pantoja Grijalva

Diagramación de interiores: Be Lawyer S.A.C
Recopilación y coordinación: Patricia Jannett Velasco Valderas
Edición Digital
ISBN: 978-612-48573-0-0
DERECHOS RESERVADOS
DECRETO LEGISLATIVO N° 822
Ley N° 26905 / Decreto Supremo N° 017-98-ED

Versión electrónica disponible en:
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que publica.
Prohibida la reproducción total o parcial de este texto por cualquier medio sin
autorización de Be Lawyer.
6
ÍNDICE
Índice 07
Presentación 09
Guía de Lector 12
Constitución Económica
1. Economía Social de Mercado

(STC EXP. N° 1963-2006-PA/TC) 15
2. Rol del estado

(STC EXP N° 0034-2004-AI/TC) 53
3. Subsidiariedad
(STC EXP N° 7320-2005-PA/TC) 95
Consumidores y usuarios
4. Dimensiones del Derecho del Consumidor

(STC EXP N° 3315-2004-AA/TC) 134
5. Acceso a la Información
(STC EXP N° 01052-2006-PHD/TC) 169
6. Definición del Consumidor

(STC EXP N° 07339-2006-PA/TC) 182
Derecho a la propiedad
7. Límites a la Propiedad
(STC EXP N° 665-2007-AA/TC) 216
8. Expropiación
(STC EXP. N° 0031-2004-PI/TC) 245
7
9. Expropiación
(STC EXP. N° 0864-2009-PA/TC) 265
Libertad de Empresas
10. Concepto
(STC EXP N° 7339-2006-PA/TC) 288
11. Límites generales a la libertad de empresa

(STC EXP. N° 7320-2005-PA/TC) 292
12. Límites a la propiedad

(EXP. N° 05131-2005-PA/TC) 297
Libre competencia
13. Presupuestos de la libre competencia

(STC EXP. N° 018-2003-AI/TC) 307
14. Aspectos esenciales de la libre competencia

(STC EXP. N° 018-2003-AI/TC) 340
15. La libre competencia en casos de concesiones

(STC EXP. N° 03479-2011-PA/TC) 404
8
PRESENTACIÓN
Cada quinquenio, con fines políticos, se toca el tema de modificar

el régimen económico de la Constitución Política del Perú. Este
régimen, que fue incorporado en la Carta Magna de 1993, es el
conjunto de normas o principios que establece el rol frente a la
actividad empresarial privada y fija su posición en políticas de
materia económica.
El régimen económico se puede conceptualizar en cinco puntos: a)

responsabilidad macroeconómica (monetaria y fiscal); b) apertura
al comercio exterior e inversiones; c) libertad de emprendimiento,
contratación y trabajo; d) políticas democráticas y lucha contra la
corrupción; y e) rol Estatal claro y orientado en brindar servicios
básicos de calidad.
Durante la década de los 80’s y 90’s, en Sudamérica se hicieron

cambios y modificaciones concretas a sus constituciones,
introduciendo un capítulo económico, basado en la promoción de la
competencia, la inversión privada, el respeto a la propiedad,
además de un elemento social, como un rol Estatal en temas como
la educación, infraestructura, salud, y otros. Dado que, la
Constitución no solo establece un perfil para la economía, sino que
crea instituciones que lo llevan a la práctica. Es así como, de un
lado, tenemos una institución cuya preocupación es la estabilidad
económica como el Banco Central; por otro, tenemos a otras
enfocadas en la protección de los derechos de las minorías, como
el Tribunal Constitucional.
9
Nuestro régimen permitió, en buena cuenta, sentar las bases para

el crecimiento económico de las últimas décadas. El PBI per cápita
del Perú se ha multiplicado muy positivamente desde 1992, luego
de haber caído 30% tan solo entre 1987 y 1992. De hecho, el país
pasó de estar los últimos lugares en Sudamérica en crecimiento
promedio del PBI entre 1975 y 1992, a ocupar los primeros lugares
entre 1993 y el 2018.
En ese sentido, nuestro modelo es criticado, aunque adoptó

medidas que fueron necesarias, no solo en nuestro país, sino
también la región y que ha tenido buenos resultados. Ir contra este
modelo, solo evidencia una gran vehemencia en retroceder al
pasado, en que se tenía que hacer cola para comprar pan.
Lima, 13 de mayo de 2021.
Patricia Jannet Velasco Valderas
10
11
GUÍA DEL LECTOR
Para el correcto uso de la presente edición, el lector deberá tener

en cuenta lo siguiente:
1. La presente edición contiene la Primera Edición Oficial del

Compendio de Sentencias del Tribunal Constitucional sobre el
Régimen Económico, dichas sentencias se encuentran ordenadas
según la estructura proporcionada por la autora del presente libro,
experta Derecho Civil Patrimonial.
2. Los textos de las sentencias, respecto al contenido, son copia fiel

de lo publicado en el Portal Electrónico Institucional del Tribunal
Constitucional1.
3. Las sentencias de la presente publicación fueron descargadas

del Portal Electrónico Institucional del Tribunal Constitucional:
https://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/regimen-economico/, el
26 de abril de 2021.
4. Las notas de pie de página identificadas con números hacen

referencia a las indicaciones que fueron insertadas en cada una de
las sentencias al momento de su redacción por el Tribunal
Constitucional.
6. La presente edición se encuentra actualizada hasta el 31 de

mayo de 2021.
1 De acuerdo al artículo 8º del Decreto Supremo Nº 004-2008-PCM la información brindada en el Portal

electrónico Institucional de las Entidades públicas, tiene carácter y valor oficial. Por ende, cada Entidad es
responsable de la actualización y veracidad de la información brindada en sus referidos portales
electrónicos.
12
13
14
1. Economía Social de Mercado

(STC EXP. N° 1963-2006-PA/TC)
Las empresas demandantes Ferretería Salvador S.R.L. (En

adelante “Ferretería”) y Distribuidora Norte Pacasmayo S.R.L. (en
adelante, “DINO”), requieren que el Tribunal Constitucional evalúe
que el orden de cese de actividades por abuso de posición de
dominio señalado por INDECOPI, vulnera los derechos de la
empresa DINO a la libertad de contratación, a la iniciativa privada y
libertad de empresa.
Este caso la jurisprudencia destacada de forma llamativa los

conceptos de: Economía Social de Mercado, Funciones y en
específico la actividad ejercida por nuestro Estado.
DINO y la Ferretería señalan que, la orden emitida por el

Tribunal de Defensa de la Competencia y Propiedad Intelectual del
INDECOPI referida al cese inmediato de discriminación de precios
y ventas atadas (abuso de posición de dominio en el mercado)
genera dejar sin efecto el contrato realizado con la Ferretería,
vulnerando sus derechos constitucionales de contratación.
INDECOPI señala que no emplazó a la Ferretería, a pesar de

ser una empresa de las principales afectadas por la Resolución
(emitida sobre el cese inmediato de actividades relacionados al
abuso de dominio), por ser una de las partes del referido contrato
de Representación Comercial, ordenando que se dejara sin efecto.
El concepto de Economía Social de Mercado se encuentra

referido a ser un sistema que tiene como finalidad la subsistencia
de la libertad económica con el bienestar social, logrando de este
modo el ansiado progreso de todos los habitantes, corrigiendo las
fallas que puede tener el mercado asimétrico.
15
En esta sentencia, se esclarecen conceptos referidos a la

economía social de mercado y funcionalidades adherentes al
Estado en su rol de supervisor.
En el Punto número 6, tenemos la definición de la Economía

Social de Mercado, y en el número 7 la destacada labor de
supervisor y regulador del mercado mismo:
6. Y es que en una economía social de mercado, tanto los

particulares como el Estado asumen deberes específicos;
en el primer caso, el deber de ejercitar las referidas
libertades económicas con responsabilidad social, mientras
que, en el segundo, el deber de ejercer un rol vigilante,
garantista y corrector, ante las deficiencias y fallos del
mercado, y la actuación de los particulares.
7. En efecto, la Constitución reserva al Estado, respecto del
mercado, una función supervisora y correctiva o reguladora,
en el entendido que, si bien el ejercicio de la libertad de los
individuos en el mercado debe ser garantizada plenamente,
también es cierto que debe existir un Estado que, aunque
subsidiario en la sustancia, mantenga su función
garantizadora y heterocompositiva.
Asimismo, la precisión efectuada por el TC sobre los alcances

verdaderos del régimen económica genera un mayor entendimiento
de la actividad ejercida por nuestro estado, conforme lo observamos
en el punto 8:
8. Esta función reguladora del Estado se encuentra prevista

en el artículo 58º de la Constitución, en cuyo tenor se
estipula: "la iniciativa privada es libre. Se ejerce en una
economía social de mercado. Bajo este régimen, el Estado
orienta el desarrollo del país y actúa principalmente en las
16
áreas de promoción de empleo, salud, educación,

seguridad, servicios públicos e infraestructura (...)". Por su
parte, el artículo 59º establece que el Estado estimula la
creación de riqueza y garantiza la libertad de trabajo,
comercio e industria. Asimismo, el artículo 61º confiere al
Estado el deber de proscribir y combatir toda práctica que
limite la libre competencia, así como el abuso de posiciones
dominantes o monopólicas (…).
En el presente caso, se observan vulneraciones alegadas por

los demandantes sobre el debido proceso y la necesidad de
revocatoria de la resolución de abuso de posición de dominio, pero
el Tribunal Constitucional señala los aspectos que deben de
ejecutarse o estar contenidos en la libertad de contratación que son
la armonía y el bien común.
Resaltando la facultad plena que tiene el INDECOPI

sancionar conductas que afecten al mercado, más aún si se
encuentren en contra de la libre competencia, demostrando que su
decisión tenía como finalidad suprema el proteger y velar por el
derecho de los consumidores.
El Tribunal Constitucional señala dos puntos interesantes al

momento de resolver la presente jurisprudencia:
1. La relación entre la Ferretería y DINO se realiza luego de

tres años de haberse iniciado procedimiento administrativo
en el INDECOPI a la empresa DINO, siendo que en
cualquier momento se efectuaría la emisión final de la última
resolución.
2. El INDECOPI, se encontraba imposibilidad de tomar
conocimiento de la nueva relación contractual mantenía
entre las partes mencionadas, siendo claramente obligación
17
de DINO informar a INDECOPI sobre la nueva relación

contractual que había adquirido.
Ante lo expresado, es de notar que, no se ha vulnerado el
derecho del debido procedimiento.
18
EXP. Nº 1963-2006-PA/TC
PIURA
FERRETERÍA SALVADOR S.R.L.
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, al 5 de diciembre del 2006, el Pleno del Tribunal

Constitucional, integrado por los señores magistrados García
Toma, Gonzales Ojeda, Alva Orlandini, Bardelli Lartirigoyen,
Vergara Gotelli y Landa Arroyo, pronuncia la siguiente sentencia,
con el voto singular, adjuntos de los magistrados Bardelli
Lartirigoyen y Vergara Gotelli.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por Ferretería

Salvador S.R.L. y Distribuidora Norte Pacasmayo S.R.L. contra la
Resolución de la Primera Sala Especializada Civil de la Corte
Superior de Justicia de Piura, de fojas 1104, su fecha 30 de
diciembre de 2005, que declaró infundada la acción de amparo de
autos.
ANTECEDENTES
Demanda
Con fecha 5 de abril de 2005, Ferretería Salvador S.R.L.

interpone demanda de amparo solicitando que se deje sin efecto la
Resolución Nº 0256-2005/TDC-INDECOPI, de fecha 4 de marzo de
2005, por cuanto vulnera sus derechos constitucionales relativos al
debido proceso, a la libre iniciativa privada, a la libertad de empresa
y a la libre contratación. Precisa que el proceso de amparo, en
19
acumulación originaria y subjetiva de personas prevista en el

artículo 83º del Código Procesal Civil, deberá entenderse con el
Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Propiedad
Intelectual (INDECOPI), como ente emisor de la Resolución
cuestionada; con Depósito Santa Beatriz S.R.L., Eleodoro Quiroga
Ramos E.l.R.L, Comercial Quiroga S.R.L, como empresas
denunciantes en el procedimiento administrativo; y con
Distribuidora Norte Pacasmayo S.R.L. (DINO S.R.L.), en calidad de
empresa denunciada en el procedimiento administrativo.
Explica que la Resolución en cuestión, expedida por el

Tribunal de Defensa de la Competencia y Propiedad Intelectual del
INDECOPI, al declarar fundada la denuncia por abuso de posición
de dominio en las modalidades de discriminación de precios y
ventas atadas por parte de Distribuidora Norte Pacasmayo S.R.L
(DINO S.R.L.) y ordenar "el cese inmediato y definitivo de las
conductas constitutivas de abuso de posición de dominio en el
mercado(...)" implica dejar sin efecto los contratos de
Representación Comercial que DINO S.R.L. ha celebrado con
Ferretería Salvador S.R.L., traduciéndose ello en un atentado
contra los derechos constitucionales que alega. Asimismo, sostiene
que INDECOPI no emplazó a Ferretería Salvador S.R.L., a pesar
de constituirse en una de las principales afectadas por la
Resolución de última instancia administrativa, por ser una de las
partes del referido contrato de Representación Comercial,
ordenando que se dejara sin efecto; y que, en consecuencia, se
habrían violado los derechos de defensa y al debido proceso
administrativo.
Solicita que en el presente caso se imponga el pago de

costas y costos conforme al artículo 56º del Código Procesal
Constitucional.
20
Contestación de la Demanda
Distribuidora Norte Pacasmayo S.R.L. contesta la demanda

indicando que las cláusulas contenidas en el contrato celebrado con
la recurrente se han acordado en estricto uso de la autonomía
privada de la voluntad. Asimismo, manifiesta que efectivamente
Ferretería Salvador no fue citada al procedimiento administrativo.
Por su parte, Santa Beatriz S.R.L. propone la excepción de

falta de legitimidad para obrar pasiva. Asimismo, INDECOPI y
Santa Beatriz S.R.L. contradicen la demanda en todos sus
extremos, solicitando que sea declarada infundada debido a que no
se afectaron sus derechos constitucionales porque (i) a la fecha de
interposición de la denuncia, Ferretería Salvador S.R.L. no había
contratado con Distribuidora del Norte Pacasmayo S.R.L., por lo
que el contrato suscrito por la empresa no fue materia del
procedimiento en el que se dictó la Resolución de autos, y (ii) los
contratos objeto de denuncia ante INDECOPI efectivamente
resultaría afectados por la Resolución Nº 0256-2005/TDC-
INDECOPI, siendo que tal afectación está justificada en la defensa
del bien jurídico competencia, el cual tiene reconocimiento y
amparo constitucional.
Sentencia de Primera Instancia
El Juzgado Civil de Paita, con fecha 7 de julio del 2005,

declaró infundada la excepción planteada y fundada la demanda
considerando que se evidencia la vulneración al derecho al debido
proceso, puesto que en el procedimiento administrativo donde se
ha expedido la Resolución cuestionada, Ferretería Salvador S.R.L.
no ha intervenido, aun cuando los efectos de la misma la afectan.
21
Asimismo, señala que una de las consecuencias de esta

Resolución es dejar sin efecto los contratos de representación
comercial suscritos por Distribuidora Norte Pacasmayo S.R.L., lo
cual es inconstitucional.
Sentencia de Segunda Instancia
La Primera Sala Especializada Civil de la Corte Superior de

Justicia de Piura, revocando en parte la apelada, declaró infundada
la demanda por considerar que no se afecta derecho constitucional
alguno. En ese sentido, no se atenta contra el debido proceso por
cuanto la denuncia se presentó con anterioridad a la suscripción del
contrato entre Distribuidora Norte Pacasmayo S.R.L. y Ferretería
Salvador S.R.L.; por ello, resulta materialmente imposible el
emplazamiento de Ferretería Salvador. Respecto a los derechos a
la libre iniciativa privada, a la libertad de empresa y a la libertad de
contratación, la recurrida señala que esos derechos deben ser
ejercidos con sujeción a Ley, situación no configurada en el
presente caso, puesto que los contratos suscritos constituyen un
abuso de posición de dominio de mercado, lo cual es ilegal según
lo dispuesto en el Decreto Legislativo Nº 701.
Recursos de Agravio Constitucional
En respuesta a la Sentencia emitida por la Primera Sala Civil

de la Corte Superior de Justicia de Piura, Ferretería Salvador
S.R.L., con fecha 20 de enero de 2006, interpone Recurso de
Agravio Constitucional. Señala que la recurrida afecta sus derechos
situacionales al acoger sin realizar mayor análisis, los argumentos
esgrimidos por INDECOPI y Depósito Santa Beatriz. S.R.L. Por su
parte, DINO S.R.L. interpone Recurso de Agravio Constitucional,
argumentando que sólo se consideró lo expresado por INDECOPI
22
y Depósito Santa Beatriz, sin llegar a acreditar la existencia efectiva

de abuso de posición de dominio ocasionado por los Contratos de
Representación Comercial suscritos por DINO S.R.L. Además,
señala que debe declararse fundada la Demanda de Amparo
interpuesta por Ferretería Salvador S.R.L. debido a que la
Resolución emitida por INDECOPI efectivamente afecta sus
derechos fundamentales al debido proceso, a la libre iniciativa
privada, a la libertad de empresa y a la libre contratación.
FUNDAMENTOS
§1. Delimitación del Petitorio
9. Ferretería Salvador S.R.L. solicita se deje sin efecto la

Resolución Nº 0256-2005/TDC-INDECOPI, de fecha 4 de
marzo de 2005, mediante la cual se sanciona a la empresa
Distribuidora Norte Pacasmayo SRL (DINO) por abuso de
posición de dominio en el mercado, al considerar que dicha
Resolución atenta contra sus derechos, constitucionales a la
libertad de contratación, la libre iniciativa privada, la libertad
de empresa y al debido proceso.
§2. Materias constitucionalmente relevantes
10. Atendiendo a los alegatos de las partes expuestos en la

demanda, la contestación de demanda y demás recursos
presentados a lo largo del proceso, así como a las
consideraciones expuestas en la vista de la causa de fecha 9
de mayo del 2006, el Tribunal Constitucional considera
pertinente centrar su pronunciamiento en dos aspectos
puntuales:
23
2.1 Determinar si lo dispuesto por el INDECOPI en el punto

cuarto de la Resolución N.º 0256-2005/TDC-INDECOPI, que
señala lo siguiente:
"Cuarto: Ordenar a Distribuidora Norte

Pacasmayo SRL, el cese inmediato y definitivo
de las conductas constitutivas de abuso de
posición de dominio en el mercado en las
modalidades de discriminación y contratos
ligados".
Vulnera el artículo 62 de la Constitución, y en consecuencia,

la libertad de contratación del recurrente, en conexidad con
su libre iniciativa privada y libertad de empresa, al determinar
que como consecuencia de su ejecución, Distribuidora Norte
Pacasmayo SRL (DINO) debe dejar sin efecto los contratos
de distribución pactados entre la recurrente y la referida
empresa.
2.2 Determinar si se ha vulnerado el derecho al debido

proceso de la empresa recurrente, al no haber sido citada a
comparecer en el proceso administrativo ante INDECOPI y
tampoco notificarse con la Resolución Nº 0256-2005/TDC-
INDECOPI, que sanciona a Distribuidora Norte Pacasmayo
SRL (DINO), por abuso de posición de dominio en las
modalidades de discriminación y contratos ligados.
24
§3. Sobre la supuesta afectación de la libertad contractual, la

libertad de empresa y libre iniciativa privada
➢ El marco constitucional para el ejercicio de las libertades

económicas.
11. En reiterada y uniforme jurisprudencia2, el Tribunal

Constitucional ha desarrollado el contenido esencial de las
denominadas libertades económicas que integran el régimen
económico de la Constitución de 1993 –libertad contractual,
libertad de empresa, libre iniciativa privada, libre
competencia, entre otras–, cuya real dimensión, en tanto
límites al poder estatal, no puede ser entendida sino bajo los
principios rectores de un determinado tipo de Estado y el
modelo económico al cual se adhiere. En el caso peruano,
esto implica que las controversias que surjan en tomo a estas
libertades, deban encontrar soluciones con base a una
interpretación constitucional sustentada en los alcances del
Estado Social y Democrático de Derecho (artículo 43 de la
Constitución) y la Economía Social de Mercado (artículo 58
de la Constitución).
12. Conforme lo ha señalado este Colegiado, el Estado Social y

Democrático de Derecho no obvia los principios y derechos
básicos del Estado de Derecho, tales como la libertad, la
seguridad, la propiedad privada y la igualdad ante la Ley;
antes bien, pretende conseguir su mayor efectividad,
dotándolos de una base y un contenido material, a partir del
supuesto de que individuo y sociedad no son categorías
2 Cfr. STC 0008-2003-AI/TC, fundamento 26; STC 3330-2004-AA/TC, fundamentos 11 a 13; STC 7320-
2005-AA/TC, fundamentos 46 a 58; STC 0003-2006-AI/TC, fundamentos 60 a 67; STC 001-2005-AI/TC,
fundamentos 43 a 53.
25
aisladas y contradictorias, sino dos términos en implicación

recíproca3. En otras palabras, los redimensiona,
otorgándoles, a su vez, un contenido "social".
13. Justamente, es bajo el marco del Estado Social y

Democrático de Derecho donde se configuran los fines de
nuestro régimen económico en tanto economía social de
mercado. De esta manera, el carácter "social" del régimen
determina que el Estado no pueda permanecer indiferente
ante las actividades económicas de los particulares, lo que,
por cierto, en modo alguno supone la posibilidad de interferir
de manera arbitraria e injustificadamente en el ámbito de
libertad reservado a los agentes económicos4.
14. Y es que en una economía social de mercado, tanto los

particulares como el Estado asumen deberes específicos; en
el primer caso, el deber de ejercitar las referidas libertades
económicas con responsabilidad social, mientras que, en el
segundo, el deber de ejercer un rol vigilante, garantista y
corrector, ante las deficiencias y fallos del mercado, y la
actuación de los particulares.
15. En efecto, la Constitución reserva al Estado, respecto del

mercado, una función supervisora y correctiva o reguladora,
en el entendido que, si bien el ejercicio de la libertad de los
individuos en el mercado debe ser garantizada plenamente,
también es cierto que debe existir un Estado que, aunque
subsidiario en la sustancia, mantenga su función
garantizadora y heterocompositiva5.
3 Cfr. STC 0008-2003-AI/TC, fundamento 11.

4 Cfr. STC 00034-2004-AI/TC, fundamento 20.
5 Cfr. STC 0008-2003-Al/TC, fundamento 35.
26
16. Esta función reguladora del Estado se encuentra prevista en

el artículo 58º de la Constitución, en cuyo tenor se estipula:
"la iniciativa privada es libre. Se ejerce en una economía
social de mercado. Bajo este régimen, el Estado orienta el
desarrollo del país y actúa principalmente en las áreas de
promoción de empleo, salud, educación, seguridad, servicios
públicos e infraestructura (...)". Por su parte, el artículo 59º
establece que el Estado estimula la creación de riqueza y
garantiza la libertad de trabajo, comercio e industria.
Asimismo, el artículo 61º confiere al Estado el deber de
proscribir y combatir toda práctica que limite la libre
competencia, así como el abuso de posiciones dominantes o
monopólicas (…).
17. En coherencia con tales imperativos, se justifica la existencia

de una legislación antimonopólica y de desarrollo de los
marcos regulatorios que permitan mayores niveles de
competencia6, para cuyo efectivo cumplimiento los
Organismos reguladores y el INDECOPI juegan un rol
preponderante, tanto en la promoción y defensa de la
competencia como en la protección a los consumidores y
usuarios.
Justamente, este Colegiado ha precisado que dichos

organismos administrativos cumplen un deber especial de
protección de los derechos fundamentales7, lo cual implica
exigirles una labor de vigilancia, regulación y sanción de las
conductas y prácticas contrarias a la libre competencia y el
6Cfr. STC 0008-2003-AI/TC, fundamentos 36 y 37.

7El deber especial de protección de los órganos estatales administrativos ha sido desarrollado en la STC
0858-2003-AA/TC.
27
derecho de los consumidores; funciones que se encuentran

amparadas en el marco legal de las facultades que les han
sido otorgadas para estos fines.
➢ Los alegatos de las partes sobre la supuesta vulneración de

derechos:
18. El demandante sostiene que la Resolución 256-2005/TDC-

INDECOPI invade, sin ninguna autoridad, la relación
contractual concertada con la empresa DINO, contrariando lo
dispuesto en el artículo 62 de la Constitución. En ese sentido,
precisa que
"La Resolución Administrativa, al considerar que

el vínculo obligacional que libre y
voluntariamente mantenemos con la firma DINO,
constituye una conducta configurativa de un
abuso de posición de dominio de esta última,
lesiona nuestro derecho constitucional al libre
desarrollo empresarial (...)."8
19. En respuesta a ello, la parte demandada alega que la

Resolución cuestionada no ha declarado la invalidez de los
contratos, porque
"No es competencia del INDECOPI declarar la
invalidez o ineficacia de contratos privados, ya
que tal materia es de exclusiva competencia del
órgano jurisdiccional. Lo que ha dispuesto el
INDECOPI es que dichas prácticas contractuales
8 Fojas 163, escrito de demanda.
28
cesen, porque infringen la Ley que reprime el

abuso de posición monopólica (…)."
Asimismo, precisa que:

"Podría interpretarse que dicho pronunciamiento afecta
indirectamente a todas las empresas que aceptaron
celebrar con Pacasmayo SRL, contratos de la misma
naturaleza que aquellos que fueron objeto del
procedimiento. Eso no es contrario a la verdad. Sin
embargo, tal afectación está justificada en la defensa
del bien jurídico competencia, que al igual que los
derechos a la libre iniciativa privada, la libertad de
empresa y libre contratación tiene reconocimiento y
amparo constitucional (…)."9
➢ La Resolución 256-2005/TDC-INDECOPI y la supuesta

afectación a la libertad contractual y otras libertades
conexas del recurrente
20. La Sala de Defensa de la Competencia del INDECOPI,

mediante la Resolución 256- 2005/TDC-INDECOPI,
determinó que a) la empresa DINO cometió abuso de
posición de dominio debido a que su conducta, consistente
en establecer una obligación de compra exclusiva como
condición para la obtención de precios menores, demuestra
un ejercicio expreso de presión sobre los compradores para
que se provean totalmente de esta empresa con el
consiguiente efecto exclusorio hacia los competidores; b) la
conducta de DINO, consistente en imponer como condición
de afiliación la compra exclusiva de todos los materiales de
9 Fojas 400-401, emito de contestación de demanda del INDECOPl.
29
construcción, constituye un acto de abuso de posición de

dominio, bajo la modalidad de contratos ligados.
Como consecuencia de ello, se sanciona a la empresa

denunciada con una multa equivalente a 50 UIT y se ordena
el cese de las conductas antes señaladas.
21. Es a raíz de la referida decisión del INDECOPI que la

empresa considera que se han vulnerado sus derechos
constitucionales a la libertad contractual, libertad de empresa
y libre iniciativa privada, en tanto que la consecuencia directa
de la calificación del uso abusivo de la posición de dominio
de DINO en el mercado de cemento del norte del país y la
subsiguiente orden de cese de las conductas que demuestran
el referido abuso, implicaría que DINO deba dejar sin efecto
los contratos de distribución suscritos con la demandante. En
otras palabras, lo que pone en cuestionamiento es la
capacidad del INDECOPI –Tribunal Administrativo– para
ordenar el cese inmediato y definitivo de las conductas que
constituyen abuso de posición de dominio y, como
consecuencia, dejar sin efecto la eficacia de contratos entre
privados.
22. Debe quedar precisado que este tipo de controversias

jurídicas no pueden ser dilucidadas a través del presente
proceso constitucional, dada la naturaleza de tutela de
urgencia y a la imposibilidad de que el Tribunal Constitucional
o el juez constitucional, en el marco de un proceso como el
amparo, puedan realizar una actividad probatoria compleja.
Más aún si, usualmente, para este tipo de controversias se
requiere de la realización de análisis económico y jurídicos-
económico, tal como lo han señalado los expertos que han
30
informado en el proceso (Amadeo Petibó fojas 175, Baldo

Kresalja R., fojas 205, Richard Webb, fojas 340). Con esta
afirmación no se niega la posibilidad de cuestionar la decisión
administrativa en caso se considere errado el análisis y
calificación de las conductas, sino que solo se puntualiza que,
a efectos de dicha revisión, existe otra vía igualmente
satisfactoria para la evaluación de los derechos
constitucionales que pudieran haber sido afectados (art. 5.2
CPConst.)10.
Hecha esta precisión, se procederá a resolver según lo

señalado en el fundamento 2, supra.
23. La Constitución Peruana reconoce el derecho fundamental a

la libertad contractual desde una configuración binaria; de
este modo, tanto el inciso 14 del artículo 2º como el artículo
62º de la Constitución han establecido su marco
constitucional de actuación.11
24. En cuanto al derecho a la libre contratación previsto por el

artículo 2.14 de la Constitución, el Tribunal Constitucional ha
señalado que este se concibe como el acuerdo o convención
de voluntades entre dos o más personas naturales y/o
jurídicas para crear, regular, modificar o extinguir una relación
10 Precisamente, conforme se ha expresado en la presente causa, Distribuidora Pacasmayo SRL (DINO)

optó por impugnar la Resolución 256-2005/TDC-INDECOPI mediante acción contencioso administrativo
(Exp. 1009-20005).
11 Inciso 14, artículo 2, de la Constitución: "Toda persona tiene derecho: (…) A contratar con fines lícitos,
siempre que no se contravengan leyes de orden público''.
Artículo 62 de la Constitución. - "La libertad de contratar garantiza que las partes pueden pactar válidamente
según las normas vigentes al tiempo del contrato. Los términos contractuales no pueden ser modificados
por ley u otras disposiciones de cualquier clase. Los conflictos derivados de la relación contractual sólo se
solucionan en la vía arbitral o en la judicial, según los mecanismos de protección previstos en el contrato o
contemplados en la ley (…)."
31
jurídica de carácter patrimonial. Dicho vínculo -fruto de la

concertación de voluntades- debe versar sobre bienes o
intereses que poseen apreciación económica, tener fines
lícitos y no contravenir las leyes de orden público.
Desde una perspectiva abstracta, tal derecho, prima facie,

garantiza.
➢ Autodeterminación para decidir la celebración de un
contrato, así como la potestad de elegir al co-
celebrante.
➢ Autodeterminación para decidir, de común acuerdo, la
materia objeto de regulación contractual.
A lo expuesto debe agregarse que la libertad contractual
constituye un derecho relacional, pues, con su ejercicio, se
ejercen también otros derechos, tales como la libertad al
comercio, la libertad al trabajo, etc.12
25. Por su parte, respecto a los alcances del artículo 62º de la

Constitución, este Colegiado ha señalado que de una
interpretación sistemática de los dos párrafos del referido
artículo, se establece una regla de carácter general, es que
no sólo los términos contractuales contenidos en un contrato
ley, sino que, en general, todo término contractual, "no puede
ser modificado por leyes u otras disposiciones de cualquier
clase".13
26. No cabe duda de que la Constitución de 1993, al reconocer y

proteger la libertad contractual como derecho fundamental y
garantía institucional del régimen económico peruano, releva
la importancia de esta libertad en el seno del Estado Social y
12 Cfr. STC N.º 0008-2003-Al/TC, Fundamento N.º 26, acápite b), STC 00001-2005-Al/TC, fundamento 47.
13 Cfr. STC 005-2003-Al/TC, fundamento 35, STC 003-2004-Al/TC, fundamento 13.
32
Democrático de Derecho; sin embargo, tal reconocimiento no

debe, de ninguna manera, ser interpretado de manera
errónea, encasillándolo exclusivamente en la categoría de
libertad negativa con el fin de que los particulares puedan
oponerse de manera irrestricta a cualquier intervención del
poder estatal.
27. Como bien se ha señalado en los fundamentos 4 a 6, supra,

en el Estado Social y Democrático de Derecho, las libertades
económicas reconocidas en nuestro texto constitucional
también cumplen una función social; y, a estos efectos, el
Estado ejerce un rol de vigilancia y regulación de las
actividades económicas de los particulares, precisamente
para efectivizar la función social, que no es otra cosa que
atender al bien común.
28. En ese sentido, este Tribunal ha precisado que el orden

público a que hace alusión el artículo 2º, inciso 14, de la
Constitución hace explícita la carga institucional de todo
derecho fundamental que da lugar a que la libertad de
contratación no pueda ser apreciada como una isla oponible
a costa de la desprotección de otros derechos
fundamentales. Por ello, en criterio de este Tribunal, en un
Estado Social y Democrático de Derecho (artículo 43º de la
Constitución), el orden público y el bien común se encuentran
instituidos en el propio contenido protegido del derecho
fundamental a la libre contratación, actuando sobre él,
cuando menos, en una doble perspectiva: prohibitiva y
promotora. Prohibitiva en el sentido de que, como quedó
dicho, ningún pacto contractual puede oponerse al contenido
protegido de otros derechos fundamentales. Y promotora en
cuanto cabe que el Estado exija a la persona la celebración
33
de determinados contratos, siempre que, de un lado, no se

afecte el contenido esencial del derecho a la libertad de
contratación y, de otro, se tenga por objeto conceder debida
protección a otros derechos fundamentales14.
29. El Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la

Protección de la Propiedad Intelectual - INDECOPI, creado
mediante Decreto Ley Nº 25868, es el organismo estatal
encargado de la aplicación de las normas legales destinadas
a proteger el mercado de las prácticas monopólicas que
resulten controlistas y restrictivas de la competencia en la
producción y comercialización de bienes y en la prestación de
servicios, así como de las prácticas que generan
competencia desleal, y de aquellas que afectan a los agentes
del mercado y a los consumidores".15
De acuerdo con ello, INDECOPI está facultado para evaluar

y determinar en cada caso si los hechos o las conductas que
son puestos en su conocimiento constituyen prácticas
contrarias a la libre competencia. Es decir, le corresponde
determinar si las conductas denunciadas se encuentran
comprendidas, o no los supuestos legales de prohibición
recogidos en las normas que protegen el normal desarrollo
del mercado.
30. Ahora bien, ¿es posible afirmar que INDECOPI, en el

cumplimiento de sus funciones de control de las prácticas
contrarias al normal funcionamiento del mercado, se
encuentre imposibilitado de ordenar el cese de las conductas
14 Cfr. STC 2736-2004-Al/TC, fundamento 10.

15 Inciso a), artículo 2, del Decreto Ley Nº 25868.
34
que atenten contra la libre competencia y la protección a los

consumidores y usuarios? Desde luego que no.
Admitir que Indecopi no puede ordenar el cese de conductas,
sería negarle capacidad real para actuar dentro de sus
facultades, las mismas que fueran otorgadas para hacer
prevalecer los fines constitucionales de protección a la libre
competencia (artículo 61 º de la Constitución) y el derecho de
los consumidores y usuarios (artículo 65º de la Constitución).
31. Tal capacidad es justamente lo que los demandantes

pretenden negarle a INDECOPI cuando afirman que la
decisión de ordenar el cese de las conductas, bajo el
argumento de que abusan de la posición de dominio de la
empresa DINO en las modalidades de discriminación y
contratos ligados, ha vulnerado su libertad contractual.
32. A juicio del Tribunal Constitucional, INDECOPI no se ha

arrogado facultades que no le han sido conferidas
constitucionalmente, pues no ha declarado en sede
administrativa la invalidez de contratos; únicamente, se ha
pronunciado por el cese de las conductas que, de acuerdo
con su evaluación, demuestran un uso abusivo de la posición
de dominio de la empresa DINO en el mercado de cemento
en el norte del país. De este modo, este organismo estatal ha
hecho efectivas las facultades que le han sido asignadas en
su Ley de creación para garantizar el normal funcionamiento
del mercado, así como lo dispuesto en los artículos 3 y 5 del
Decreto Legislativo 70116- que eliminan las prácticas
16 Artículo 3, Decreto Legislativo 701.- Están prohibidos y serán sancionados, de conformidad con las
normas de la presente Ley, los actos o conductas, relacionados con actividades económicas, que
constituyen abuso de una posición de dominio en el mercado o que limiten, restrinjan o distorsionen la libre
competencia, de modo que se generen perjuicios para el interés económico general, en el territorio nacional.
Artículo 5, Decreto Legislativo 701.-Se considera que existe abuso de posición de dominio en el mercado,
35
monopólicas, controlistas y restrictivas de la libre

competencia-.
33. Si bien podría argumentarse que la orden de "cese de

conductas" trae como consecuencia directa que la empresa
DINO incumpla sus compromisos contractuales con sus
afiliados. –entre ellos la recurrente–, ello de ningún modo
puede. equipararse con una declaración de invalidez de los
contratos en sede administrativa; y menos aún, puede
predicarse que el derecho a la libertad contractual tiene la
calidad de isla oponible a cualquier medida correctiva, puesto
que, si se parte de la hipótesis de que dichas conductas,
concretizadas en contratos ligados, fueron contrarias a Ley,
entonces, de ninguna manera podrían ampararse en los
alcances de los artículos 2.14 y 62 de la Constitución, pues
estos únicamente protegen la libertad contractual bajo el
supuesto que sea ejercida válidamente, esto es, con fines
lícitos y sin contravenir las normas de orden público; más aún
si se considera que los derechos y libertades que la
Constitución del Estado reconoce tiene límite. Y ello porque
su ejercicio legítimo viene delimitado por el pleno respeto de
los principios y bienes constitucionales, pero también de los
cuando una o más empresas que se encuentran en la situación descrita en el artículo anterior, actúan de
manera indebida, con el fin de obtener beneficios y causar perjuicios a otros, que no hubieran sido posibles,
de no existir la posición de dominio. Son casos de abuso de posición de dominio:
a) La negativa injustificada de satisfacer las demandas de compra o adquisición, o las ofertas de venta o
prestación de productos o servicios.
b) La aplicación en las relaciones comerciales de condiciones desiguales para prestaciones equivalentes,
que coloquen a unos competidores en situación desventajosa frente a otros. No constituye abuso de posición
de dominio el otorgamiento de descuentos y bonificaciones que correspondan a prácticas comerciales
generalmente aceptadas, que se concedan u otorguen por determinadas circunstancias compensatorias,
tales como pago anticipado, monto, volumen u otras y/o que se otorguen con carácter general, en todos los
casos en que existan iguales condiciones;
La subordinación de la celebración de contratos a la aceptación de prestaciones suplementarios que, por su
naturaleza o con arreglo a la costumbre mercantil, no guarden relación con el objeto de tales contratos;
(...) entre otras.
36
derechos fundamentales de las personas. Los derechos y

libertades económicas no están exentos, en modo alguno, de
la plena observancia de los tales principios, bienes y
derechos fundamentales.
Justamente este fue el supuesto del cual partió INDECOPI, a

juicio de este Colegiado.
34. Otro de los argumentos alegados por los demandantes para

cuestionar la decisión de INDECOPI fue sostener que dicho
organismo únicamente está facultado para imponer
sanciones económicas (multas)17 conforme a lo dispuesto en
el artículo 23 del Decreto Legislativo 701.
Efectivamente, INDECOPI está facultado para establecer

sanciones pecuniarias por las infracciones cometidas contra
lo dispuesto en el Decreto Legislativo 701; pero ello no
implica que se encuentre imposibilitado de dictar medidas
complementarias –distintas a Las sanciones– justamente
para hacer efectivo lo previsto en dicho dispositivo legal.
Afirmar que la actuación de INDECOPI deba restringirse
únicamente a establecer sanciones pecuniarias y no otras
medidas complementarias para garantizar el cumplimiento de
la Ley y la Constitución, como, por ejemplo, ordenar el cese
de las conductas infractoras sería tan absurdo como admitir
que en nuestro sistema jurídico los infractores pueden
continuar con sus conductas contrarias a Ley en la medida en
que cumplan con pagar el costo económico de su infracción.
17Alegatos de los abogados del demandante, expuestos en la vista de la causa de fecha 9 de mayo del
2005.
37
El artículo 1 del Decreto Legislativo 701 establece que el

objetivo de dicha Ley es "eliminar Las prácticas monopólicas,
controlistas y restrictivas de la libre competencia (…)". Es
claro, pues, que dicho objetivo no se cumpliría si tan sólo se
sancionará económicamente la infracción, y no se ordenara
el cese de las prácticas contrarias a la referida Ley. Pero ello
debe ser realizado por el INDECOPI bajo un test de
razonabilidad y proporcionalidad.
35. Más aún, la posibilidad de establecer medidas

complementarias a las sanciones económicas que ordena la
Ley, resulta razonable si se toma en cuenta que el artículo 21
º del Decreto Ley N.º 701, modificado por el Decreto
Legislativo Nº 80718, dispone que "[l]a Comisión de Libre
Competencia podrá, dentro del ámbito de su correspondiente
competencia, dictar cualquier medida cautelar destinada a
asegurar el cumplimiento de la decisión definitiva. Con tal
objeto, la Secretaría Técnica podrá proponer a la Comisión
de Libre Competencia la adopción de la medida cautelar que
considere, en especial la orden de cesación o la imposición
de condiciones determinadas para evitar el daño que
pudieran causar las conductas a que el procedimiento se
refiere" (el énfasis es nuestro).
Siendo así, si INDECOPI se encuentra habilitado para

ordenar provisionalmente el cese de los actos de
competencia desleal mediante medidas cautelares, siempre
que ello sirva para asegurar el cumplimiento de su decisión
definitiva; es razonable y proporcionado que una vez
constatados estos actos y a fin de asegurar el efectivo
18 Ley sobre facultades, normas y organización del INDECOPI, publicada el 18 de abril de 1996.
38
cumplimiento de la decisión final en sede administrativa, se

ordene el cese definitivo de estos.
36. En consecuencia, conforme a las consideraciones antes

expuestas, este Colegiado debe desestimar los argumentos
de la parte demandante, al considerar que en el presente
caso no se ha vulnerado el derecho a la libertad contractual
del recurrente; y, por ende, tampoco otras libertades conexas,
como son la libre iniciativa privada y la libertad de empresa.
Por lo tanto, la demanda debe declararse infundada en este
extremo.
§4. Sobre la supuesta afectación al derecho al debido proceso
➢ Los alegatos de las partes sobre la supuesta vulneración de

derechos
37. En otro extremo del petitorio, el recurrente solicita dejar sin

efecto la cuestionada Resolución Nº 0256-2005/TDC-
INDECOPI, por considerar que se ha vulnerado su derecho
al debido proceso, al no haber sido notificado con ella y, más
aún, por no haber sido citado a comparecer en el
procedimiento administrativo ante INDECOPI y de este modo
ejercer su derecho de defensa.
Sostienen que en su caso debió aplicarse el artículo 60 de la

Ley de Procedimiento Administrativo General, cuyo tenor es
el siguiente:
"Si durante la tramitación de un procedimiento es

advertida la existencia de terceros determinados no
comparecientes cuyos derechos o intereses legítimos
39
puedan resultar afectados con la resolución que sea

emitida, dicha tramitación y lo actuado les deben ser
comunicados mediante citación al domicilio que resulte
conocido, sin interrumpir el procedimiento. Respecto de
terceros administrados no determinados, la citación es
realizada mediante publicación o, cuando corresponda,
mediante la realización del trámite de información
pública o audiencia pública, conforme a esta Ley. Los
terceros pueden apersonarse en cualquier estado del
procedimiento, teniendo los mismos derechos y
obligaciones de los participantes en él"
38. INDECOPI, por su parte, explica que el procedimiento

administrativo contra Distribuidora Norte Pacasmayo S.R.L.
(DINO) se inició a raíz de una denuncia presentada por la
empresa Santa Beatriz con fecha 16 de enero del 2001, por
lo que se procedió a evaluar los contratos de afiliación que
esta empresa celebró con distintas subdistribuidores en la
provincia de Piura, al presumirse que el propósito de tales fue
fijar precios discriminatorios y exigir compras atadas.
Alegan que los contratos de afiliación objeto de investigación

fueron aquellos celebrados antes del 16 de enero del 2001,
mientras que el contrato de la demandante con DINO se
celebró el 15 de noviembre del 2004, esto es, 3 años después
de iniciado el procedimiento administrativo ante INDECOPI y
cuando ya existía una decisión a nivel de primera instancia
administrativa; en ese sentido afirman:
"(…) resulta evidente que el contrato celebrado entre

Ferretería Salvador y Pacasmayo SRL no fue materia
de evaluación en el procedimiento seguido ante
40
INDECOPI, razón por la cual no correspondía que

dicha empresa interviniera en el procedimiento (...) La
autoridad administrativa no tenía cómo saber de la
existencia de dicho contrato pues el mismo fue
celebrado mucho tiempo después de que el caso fuera
resuelto en primera instancia (...)."19
➢ El debido procedimiento administrativo y el derecho de

defensa
39. El artículo 139º de la Norma Suprema establece los principios

y derechos de la función jurisdiccional, consagrando en el
inciso 3) la observancia del debido proceso y la tutela
jurisdiccional. Es decir, garantiza al justiciable, ante su pedido
de tutela, el deber del órgano jurisdiccional de observar el
debido proceso y de administrar justicia dentro de los
estándares mínimos establecidos por los instrumentos
internacionales.
40. Ese enunciado es recogido por el artículo 4º del Código

Procesal Constitucional, que establece: "(...) se entiende por
tutela procesal efectiva aquella situación jurídica de una
persona en la que se respetan, de modo enunciativo, sus
derechos al libre acceso al órgano jurisdiccional, a probar, de
defensa, al contradictorio e igualdad sustancial en el proceso,
a no ser desviado de la jurisdicción predeterminada ni
sometido a procedimientos distintos de los previstos por la
ley, a la obtención de una resolución fundada en derecho, a
acceder a los medios impugnatorios regulados, a la
imposibilidad de revivir procesos fenecidos, a la actuación
19Fojas 397-398, escrito de contestación de demanda de INDECOPI; y fojas 706-707 de su escrito de

apelación de sentencia.
41
adecuada y temporalmente oportuna de las resoluciones

judiciales y a la observancia del principio de legalidad
procesal penal".
41. Evidentemente, el debido proceso y los derechos que

conforman su contenido esencial están garantizados no solo
en el seno de un proceso judicial, sino también en el ámbito
del procedimiento administrativo. El debido procedimiento
administrativo supone, en toda circunstancia, el respeto –por
parte de la administración pública o privada– de todos los
principios y derechos normalmente protegidos en el ámbito
de la jurisdicción común o especializada, a los cuales se
refiere el artículo 139º de la Constitución20.
42. Bajo esa premisa, el derecho de defensa constituye un

derecho fundamental de naturaleza procesal que conforma,
a su vez, el ámbito del debido proceso, y sin el cual no podría
reconocerse la garantía de este último. Por ello, en tanto
derecho fundamental, se proyecta como principio de
interdicción para afrontar cualquier indefensión y como
principio de contradicción de los actos procesales que
pudieran repercutir en la situación jurídica de algunas de las
partes, sea en un proceso o procedimiento, o en el caso de
un tercero con interés21.
43. En el caso de autos, la recurrente alega que la vulneración de

su derecho al debido procedimiento administrativo se habría
producido concretamente por la omisión de INDECOPI de
convocarlos al procedimiento contra DINO, en calidad de
terceros legitimados. A estos efectos, cabe preguntarse
20 Cfr. STC 4289-2004-AA/TC, fundamento 3.

21 Cfr. STC 8605-2005-AA/TC, fundamento 14.
42
entonces ¿cuáles son los deberes y obligaciones de los

administrados y de INDECOPI respecto de la situación de los
terceros legitimados, cuyos intereses podrían verse
afectados con el resultado del procedimiento en dicha sede?
44. Lo primero a tomarse en cuenta es que el Decreto Legislativo

701, que regula el procedimiento especial mediante el cual
INDECOPI analiza las denuncias contra las prácticas
restrictivas de la libre competencia, presenta un vacío
respecto a la figura de los terceros legitimados. En ese
sentido, por disposición del artículo II. 2 del Título Preliminar
de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo
General22, corresponde analizar el presente caso conforme a
los alcances de dicha norma, especialmente en base a una
interpretación conjunta de los artículos 56º y 60º del referido
texto legal.
45. El artículo 56 de la Ley 27444 establece cuáles son los

deberes generales de los administrados en el procedimiento,
entre ellos: "el de proporcionar a la autoridad cualquier
información dirigida a identificar a otros administrados no
comparecientes con interés legítimo en el procedimiento".
Conforme a ello, podría entenderse prima facie que, de
acuerdo a ley, Distribuidora Norte Pacasmayo S.R.L. tenía
una exigencia de comportamiento concreto, esto es, el deber
de informar a INDECOPI sobre la incorporación de nuevos
afiliados en su red de comercialización posteriores a la
interposición de la demanda, los cuales, evidentemente,
tenían un interés legítimo en el resultado del referido
22Artículo 2.II de la Ley 27444: "(...) Los procedimientos especiales creados y regulados como tales por ley
expresa, atendiendo a la singularidad de la materia, se rigen supletoriamente por la presente Ley en aquellos
aspectos no previstos y en los que no son tratados expresamente de modo distinto. (… )".
43
procedimiento, pues la decisión podía beneficiarlos o

perjudicarlos.
46. Por su parte, el artículo 60 de la Ley 27444, citado en el fund.

29, supra, establece una obligación a la autoridad
administrativa, para que en caso de advertir la existencia de
terceros determinados no comparecientes, cuyos derechos o
intereses legítimos pudieran resultar afectados, les
comunique la tramitación del proceso a su domicilio. En el
caso de terceros administrados no determinados, la
obligación de comunicar debe realizarse mediante
publicación, información pública o audiencia pública.
Conviene anotar la diferencia de trato para estos supuestos.

El primer caso está referido a aquellos que, si bien no han
concurrido al procedimiento, de los actuados del expediente
se verifica que tienen derechos o intereses legítimos
susceptible de verse afectados por la decisión que se adopte;
mientras que el otro supuesto, a nuestro entender, apunta a
una categoría más general, aplicable en aquellos casos
donde la trascendencia de la controversia genera ciertos
intereses individuales o colectivos en determinados sectores
de la sociedad civil.
47. Para este Colegiado resulta indiscutible que la empresa

recurrente en el presente amparo sí tuvo legítimo interés
respecto al resultado del procedimiento ante INDECOPI, una
vez establecida la relación contractual con DINO; y que, en
ese sentido, existía una obligación de ser informado respecto
al trámite de dicho procedimiento. Justamente, si INDECOPI
puede ordenar el cese de conductas a DINO, con la
consecuencia que este incumpla las obligaciones
44
contractuales asumidas con terceros, es evidente que estos

terceros puedan y tienen interés de incorporarse al
procedimiento.
48. No obstante, debe observarse que la literalidad del artículo

60.1 de la Ley 27444 –supuesto aplicable al recurrente–
condiciona esta comunicación a que la existencia de terceros
legitimados sea advertida durante la tramitación de la causa.
A juicio de este Colegiado, sin duda alguna, con tal precisión
se introduce una condición razonable: que la identificación de
los terceros pueda evidenciarse del propio expediente; caso
contrario, resultaría materialmente imposible pretender que el
órgano administrativo pudiera advertir su existencia de
cualquier modo.
49. En el caso de autos, la relación contractual entre DINO y la

empresa recurrente surgió 3 años después de haberse
iniciado el procedimiento administrativo ante INDECOPI,
estando ad portas de emitirse Resolución en última instancia.
Resulta lógico entender que INDECOPI se encontraba
imposibilitado de conocer por sí mismo de esta nueva
(relación contractual, y que era, más bien, obligación de DINO
comunicar a INDECOPI sobre ésta, a efectos de que el
recurrente pueda ser llamado al procedimiento a fin de) evitar
su indefensión. Esta es justamente la finalidad que emerge
del numeral 3, artículo 56, de la Ley 27444, y que fuera
incumplida por la empresa DINO.
50. En consecuencia, al no haberse probado la alegada

vulneración al derecho al debido procedimiento
administrativo de la recurrente, la demanda también debe ser
desestimada en este extremo.
45
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad

que le confiere la Constitución Política del Perú.
HA RESUELTO
Declarar INFUNDADA la presente demanda de amparo.
Publíquese y notifíquese.
SS.
GARCÍA TOMA
GONZALES OJEDA
ALVA ORLANDINI
LANDA ARROYO
46
EXP. N.º 1963-2006-PA/TC

PIURA
FERRETERÍA SALVADOR S.R.L.
VOTO SINGULAR DE LOS MAGISTRADOS BARDELLI

LARTIRIGOYEN Y VERGARA GOTELLI
Emitimos el presente voto en discordia con el debido respeto por la

opinión vertida por el ponente, por los fundamentos siguientes:
1. Viene a conocimiento de este Supremo Tribunal

Constitucional el recurso de agravio constitucional
interpuesto por Ferretería Salvador S.R.L. y Distribuidora
Norte Pacasmayo S.R.L. (DINO) contra la sentencia emitida
por la Primera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de
Piura, que declaró infundada la demanda de amparo.
2. Ferretería Salvador S.R.L interpone demanda de amparo

solicitando que se declare nula la Resolución Nº 0256-
2005ffDC-INDECOPI, de fecha 4 de marzo del 2005, emitida
por el Tribunal de Defensa de la Competencia y Propiedad
Intelectual del INDECOPI, y la dirige contra el Instituto
Nacional de Defensa de la Competencia y de la Propiedad
Intelectual, Depósito Santa Beatriz S.R.L., Eleodoro Ramos
Quiroga E.I.R.L., Comercial Quiroga S.R.L y Distribuidora
Norte Pacasmayo S.R.L.
3. Refiere la demandante que el Tribunal de Defensa de la

Competencia y Propiedad Intelectual del INDECOPI al
sancionar y "[…] ordenar a DINO el cese inmediato y
definitivo de las conductas constitutivas de abuso de posición
de dominio en el mercado en las modalidades de
47
discriminación y contratos ligados […]" se excedió en sus

funciones porque considera que esa disposición la obliga a
dejar sin efecto el contrato que celebró con la mencionada
empresa sancionada. Afirma que en el proceso sancionador
contra DINO la recurrente no fue notificada a comparecer
pese a que la decisión de INDECOPI la afectaba
directamente por cuanto tenía un contrato con DINO.
Sostiene que estos actos violan el debido proceso
administrativo y los derechos a la libertad de empresa, a la
iniciativa privada y a la libertad contractual.
4. La resolución cuestionada ha sido emitida por el Tribunal de

Defensa de la Competencia y Propiedad Intelectual del
INDECOPI, en atribución de las facultades conferidas por ley,
proveniente de un proceso administrativo sancionador por
abuso de posición de dominio que tuvo origen en la denuncia
de una empresa contra otra en defensa de sus intereses
patrimoniales. En resumen, estamos frente a una demanda
contra una Resolución Administrativa en la que las partes son
Personas Jurídicas en funcionamiento, constituidas conforme
a la Ley General de Sociedades, que define como objetivo
sustancial de estas empresas el interés de lucro. Mas allá de
precisar que la Constitución Política del Perú, en
concordancia con las decisiones de la Corte interamericana
de Derechos Humanos, considera en la enumeración de su
artículo segundo derechos que califica de fundamentales
para la persona humana, pudiéndose aquí recordar que el
artículo primero, inciso dos, del Pacto de San José, consigna
que "para efectos de esta convención, persona es todo ser
humano" y remite al artículo primero de nuestra Carta Magna,
el que estatuye que "la defensa de la persona humana y el
respeto de su dignidad son el fin supremo de la sociedad y
48
del Estado", es evidente que la persona jurídica demandante

en el presente caso acciona en defensa de derechos
debidamente constituidos y necesariamente relacionados
con el aludido interés patrimonial que considera violados por
un organismo público a través de decisión administrativa
legalmente correspondiente a su competencia. El proceso
constitucional conducido por los cauces del proceso urgente
precisa la legitimidad para obrar activa en atención a la
persona humana que recurre frente a hechos concretos que
acusa violatorios de alguno de sus derechos fundamentales,
no pudiéndose aceptar que en estas características el
proceso constitucional se dé también para traer la discusión
de derechos de segundo orden a ser atendidos a favor de
empresas cuando discuten derechos patrimoniales. Es cierto
que las personas jurídicas tienen también derechos que
pueden ser considerados para ellas como fundamentales y
cubiertos así por el manto de la Constitución, pero es de
advertir asimismo que no hay ningún derecho que pueda ser
ajeno al marco constitucional. Lo concreto resulta entonces
que la diferencia se d fine privilegiando los intereses de la
persona humana. Sin embargo, aquí resulta aceptable la
posibilidad de descartar esta posición de género que hace la
regla y admitir una medida singular que resulta de excepción
cuando, como en casos como el presente, se alegue
derechos de esta índole correspondientes a personas
jurídicas pero que han sido afectadas diagonalmente con
medidas oficiales en procesos administrativos en los que la
afectada, persona jurídica también, no tiene la posibilidad de
promover el proceso contencioso administrativo por cuanto la
afectación se ha dado directamente contra la persona jurídica
afectada considerada parte en dicho proceso. Se trata, pues,
de una situación excepcional en la que, ante la imposibilidad
49
efectiva de defensa de los derechos conculcados, la persona

jurídica recurrente resulta directamente afectada sin ser parte
y no tener otra salida de efectividad que el proceso urgente
del amparo.
5. De lo expuesto consideramos la posibilidad para que en el

presente caso, específicamente, en el que la demandante
afirma la afectación de sus derechos al debido proceso
administrativo, a la libertad contractual, a la libertad de
empresa y a la iniciativa privada, resulte atendible la
resolución del conflicto traído al proceso constitucional en
base al siguiente argumento:
a) La resolución que se cuestiona en la referida

pretensión constitucional es la evacuada por el Tribunal
de Defensa de la Competencia y Propiedad Intelectual
del INDECOPI, Nº 0256-2005/TDC-INDECOPI en un
proceso administrativo sancionador seguido contra
DINO S.R.L. en el que dispone "[…] ordenar a DINO el
cese inmediato y definitivo de las conductas
constitutivas de abuso de posición de dominio en el
mercado en las modalidades de discriminación y
contratos ligados […]"
b) Resulta de autos (fojas 18 a 28) que la persona jurídica

sancionada tuvo por su parte un contrato de
Representación Comercial por el que le concede a
Ferretería Salvador S.R.L. ser su representante
exclusivo para que comercialice los productos de su
giro mercantil, específicamente cemento y derivados,
que a su vez adquiere en compra a Cementos
Pacasmayo S.A.A., contrato o subcontrato de tipo
50
comercial lícito en atención al objeto de ambas

empresas y como consecuencia trae para estos
derechos y obligaciones y, lo que para el caso resulta
más resaltante, la posición de DINO S.R.L. dentro del
proceso administrativo referido ya que, evidentemente,
la de decisión que el Tribunal de INDECOPI, en el
aludido proceso administrativo pudiera evacuar, podría
también afectar a la subcontratante Ferretería Salvador
S.L.R en su derecho consecuentes al contrato que
celebró con la indicada persona jurídica.
c) Que efectivamente la sanción impuesta a DINO S.R.L.

por el Tribunal de INDECOPI en la práctica y en la
condición de sucesora comercial que le corresponde en
razón de contrato a que hacemos referencia a la
recurrente Ferretería Salvador S.R.L., puede afectar
todo o algunos de los derechos que esta señala en su
demanda.
d) Cuando INDECOPI en su decisión sancionadora

establece que DINO S.R.L. "[…] cese de inmediato y
definitivamente las conductas constitutivas de abuso de
posición de dominio en el mercado en las modalidades
de discriminación y contratos ligados[…]" es evidente
que las limitaciones que entrañan dicha sanción le
alcanzan a la sucesora Ferretería Salvador S.R.L.,
afectando derechos que no puede cuestionar en la vía
administrativa ni, aparentemente, en otra, pues no
siendo parte acreditada en el proceso administrativo,
su pretendida participación resulta vedada. Siendo esto
así, es evidente, pues, que es en este proceso como
única sede posible para la recurrente en el que tiene
51
que intervenir el Tribunal Constitucional para

resguardar los derechos que le han sido conculcados y
que la ponen en patética posición de indefensión.
e) Por lo precedentemente expuesto resulta evidente que

la decisión sancionadora de INDECOPI afecta
definitivamente los intereses patrimoniales de la
recurrente Ferretería Salvador sin posibilidad por parte
de ésta de oponer la defensa que no ha podido esgrimir
por no ser parte en dicho proceso administrativo.
Quiere esto decir que este colegiado no analiza las
bondades de tal decisión administrativa, sino
exclusivamente el efecto de la decisión impuesta por la
emplazada contra una persona que tiene derechos que
no puede sostener porque, como queda dicho, en el
referido proceso administrativo no tiene cabida.
Por estas consideraciones nuestro voto porque se declare la

REVOCATORIA de la sentencia recurrida a efectos que se
declare la nulidad de lo decidido por el Tribunal de
INDECOPI, quien evacuará nueva decisión previa aceptación
en el proceso administrativo de Ferretería Salvador S.R.L. en
su condición de sucesora procesal.
SS.
JUAN BAUTISTA BARDELLI LARTIRIGOYEN
JUAN FRANCISOC VERGARA GOTELLI
52
2. Rol del estado

(STC EXP N° 0034-2004-PI/TC)
El demandante Luis Nicanor Maravi Arias (en adelante el Sr.

Maravi) y más de 5000 ciudadanos, realizan el Proceso de
Inconstitucionalidad contra los artículos de la Ley N° 26271, los
derechos que convergen en este proceso son: los deberes
primordiales del Estado, rol económico del Estado, pluralismo
económico y la libre competencia.
En esta jurisprudencia se observa el Rol del Estado en la economía,

en sus diversas aristas desarrolladas en base a los derechos que
la comprenden.
Los demandantes requieren la inconstitucionalidad de los artículos

1°, 2°, 3°, 4° y 5° de la Ley N°26271, Ley referida al derecho al
pasaje libre y diferenciado que serán cobrados por las empresas de
transporte urbano e interurbano, en base a que el Estado, de esta
forma, no está promoviendo la libertad de empresa, y acrecienta el
perjuicio que sufren las empresas de transporte y no, el resto de las
empresas que se encuentran en el mercado.
Agregan que, las empresas del sector transporte a raíz de esta

norma, de forma progresiva se descapitalizarán y eventualmente no
se podrán reparar y/o mantener sus unidades generados por la
depreciación, y, que, no se puede tener una libre competencia sana,
ya que los otros sectores se encuentran con todas sus
competitividades completas.
En base a nuestra Constitución Política, nos encontramos bajo el

modelo de economía social de mercado, el cual tienen como pilares
a la libertad de empresa y la justicia social, además de orientar el
desarrollo del país, con la salud, educación, seguridad, servicios
públicos e infraestructura.
53
En esta sentencia, se detallan diversos aspectos que explican el

Rol del Estado en la Economía, tomando como partida la Sentencia
N° 0008-2003-AI/TC, brindando las pautas de interpretación que
mantiene nuestro régimen económico.
En estos apartados 25 y 26 se observa el carácter no absoluto de

la libertad de empresa y la alineación de la actuación estatal que
debe de ejercer nuestro Estado, en pro de la sociedad:
25. Y es que, si bien la Constitución de 1993 busca garantizar

el máximo respeto al ejercicio de las libertades económicas
de los particulares, tal objetivo no puede concebirse de
manera absoluta y aislada de la necesidad de protección de
otros - bienes constitucionales igualmente valiosos basados
en la dignidad humana. De ahí que el propio ejercicio de las
llamadas libertades económicas no se concibe como fin en
si mismo y ajeno al ideal del orden económico y social justo;
prueba de ello es que la propia Constitución ha determinado
los límites a su ejercicio, conforme se advierte de su artículo
59°, sancionando el abuso de estas libertades en perjuicio
de moral, la salud y las seguridades públicas; de igual
modo, el artículo 60°, condiciona el ejercicio del derecho de
propiedad a su armonización con el bien común.
26. Específicamente en lo concerniente al régimen económico

de la Constitución de 1993, el capítulo sobre principios
generales establece una serie de directrices de amplia
determinación pero que, en conjunto, constituyen el hilo
conductor constitucional que sirve de guía a la actuación
estatal en materia económica; y en base a los cuales el
legislador puede modular su libertad de configuración, a fin
de cumplir los objetivos ahí establecidos.
54
En los puntos 30 y 31, se señala un margen de actuación con la

finalidad de lograr y garantizar condiciones materiales de igualdad,
además de demostrase el cumplimiento del principio- derecho
igualdad.
30. Asimismo, el artículo 59° de la Constitución recoge una

cláusula de garantía para las libertades de trabajo,
empresa, comercio e industria; pero, a la vez, establece un
mandato, cual es, "brindar oportunidades de superación a
aquellos sectores que sufren cualquier desigualdad, en tal
sentido, promueve las pequeñas empresas en todas sus
modalidades”.
A juicio de este Tribunal, dicha cláusula no sólo determina

un rol negativo para el legislador, de no interferir
irrazonablemente en tales libertades económicas, sino que
al mismo tiempo le otorga un margen de actuación a fin de
garantizar condiciones materiales de igualdad.
31. De esta manera, el artículo 59° del texto constitucional

habilita la intervención es atal para cumplir con el deber de
garantizar el principio-derecho de igualdad, no solo en
aquellas situaciones de sospechosa mayor vulnerabilidad,
recogidas expresamente en el artículo 2.2 de la
Constitución -por motivo de origen, raza, sexo, idioma,
religión, opinión, condición económica o de cualquiera otra
índole- sino principalmente, lo habilita para establecer
medidas adecuadas y necesarias que le permitan cumplir
con la promoción de la pequeña empresa en todas sus
modalidades.
55
El Tribunal Constitucional señala dos puntos interesantes al

momento de resolver la presente jurisprudencia:
3. La Ley N°26271, no genera impedimento para el acceso al

mercado, ni afecta la libre competencia del sector.
4. El beneficio de pases libres y diferenciados, no es una
medida perjudicial que afecta el ejercicio de las empresas
del sector transporte.
56
EXP. N° 034-2004-PI/TC
LIMA
LUIS NICANOR MARAVI ARIAS
Y MAS DE 5000 CIUDADANOS
En Lima, a los 15 días del mes de febrero de 2005, el Tribunal

Constitucional, en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia
de los magistrados Alva Orlandini, presidente; Bardelli Lartirigoyen,
vicepresidente; Gonzales Ojeda, García Toma, Vergara Gotelli y
Landa Arroyo, pronuncia la siguiente sentencia.
ASUNTO
Demanda de Inconstitucionalidad interpuesta por más de

5000 ciudadanos, con firmas debidamente certificadas por el
Jurado Nacional de Elecciones (JNE), contra los artículos 1°, 2°, 3°,
4° y 5° de la Ley N° 26271, por vulnerar los artículos 2°, inciso 2);
44°, 59°, 60° y 61 ° de la Constitución.
DATOS GENERALES
Tipo de proceso : Proceso de Inconstitucionalidad.

Demandante : Luis Nicanor Maraví Arias y más
de 5000 ciudadanos.
Norma sometida : Ley N° 26271 y por extensión las de-
a control más que tengan vinculación.
Bienes demandados : Las normas constitucionales
referidas a la Igualdad ante la ley
(inciso 2, artículo 2° de la
Constitución), los deberes
primordiales del Estado (artículo 44°
de la Constitución), rol económico
57
del Estado (artículo 59° de la

Constitución), pluralismo económico
(artículo 60° de la Constitución) y
libre competencia (artículo 61° de la
Constitución).
Petitorio : Se declare la inconstitucionalidad
de los artículos 1°, 2°, 3°, 4° y 5° de
la de la Ley N° 26271.
I. NORMA CUESTIONADA
Artículos 1°, 2°, 3°, 4° Y 5° de la Ley N. ° 26271, Ley que

norma el derecho a pases libres y pasajes diferenciados
cobrados por las empresas de transporte urbano e interurbano
de pasajeros. Cuyo texto es el siguiente:
Artículo 1.- El derecho a pases libres y a pases diferenciados

y el derecho a pases cobrados por las empresas de servicio de
transporte de pasajeros del ámbito urbano e interurbano del país,
sólo se aplicarán tratándose de:
a) Miembros de la Policía Nacional y miembros del Cuerpo

de Bomberos Voluntarios del Perú;
b) Alumnos Universitarios y de Institutos Superiores

Universitarios en profesión o carrera cuya duración no sea
menor de seis semestres académicos; y,
c) Escolares.
Artículo 2.- Los pases libres son aplicables a los miembros

de la Policía Nacional. No se encuentran comprendidos el personal
de Sanidad ni especialistas de la Policía Nacional.
58
Artículo 3.- El precio del pasaje universitario, en el ámbito

urbano o en el interurbano no podrá exceder de 50% del precio del
pasaje adulto.
Artículo 4.- El uso del pasaje universitario sólo procederá

entre las 5:00 y las 24:00 horas, en días laborables.
El pasaje escolar se hará efectivo previa presentación del

carné expedido por el Ministerio de Educación y en los horarios que
determine la norma pertinente.
Artículo 5.- El cobro del pasaje universitario se realiza previa

presentación del Carné Universitario o del Carné de Instituto
Superior; expedidos por la Asamblea Nacional de Rectores y el
Ministerio de Educación, respectivamente, que constituyen
documento único de acreditación para acogerse al beneficio del
pasaje diferenciado.
Tratándose de documento único los organismos autorizados

para su expedición quedan facultados para establecer los
mecanismos de control y supervisión que impidan su falsificación o
mal uso".
II. ANTECEDENTES
1. Argumentos de la demanda
Los demandantes plantean la demanda de

inconstitucionalidad contra los artículos 1°, 2°, 3°, 4° y 5° de la Ley
N° 26271, Ley que norma el derecho al pasaje libre y pasaje
diferenciado cobrado por las empresas de transporte urbano e
interurbano de pasajeros, por considerar que dicha norma vulnera
la Constitución en lo que toca al derecho de igualdad (inciso 2),
artículo 2°, a los deberes primordiales del Estado (artículo 44° de la
Constitución), al rol económico del Estado (artículo 59° de la
59
Constitución), al pluralismo económico (artículo 60° de la

Constitución) y a la libre competencia (artículo 61° de la
Constitución).
Alegan que los deberes constitucionales del Estado para

promover y garantizar la libre empresa, así como su obligación de
ayudar a los sectores que sufren desigualdad, no se concreta en el
caso de las pequeñas empresas del sector privado dedicadas al
servicio público de transporte urbano e interurbano, toda vez que, a
consecuencia de la ley materia de acción de inconstitucionalidad,
se les impone cobrar los servicios que prestan a un precio
subvencionado -en el caso de los pases libres y pasajes
diferenciados a favor de la Policía Nacional, cuerpo de bomberos,
pasajes universitarios y escolares-, sin que se tome en cuenta que
para producirlos adquieren sus insumos (combustible, autopartes,
lubricantes, etc.) a costo de mercado. Señalan que este trato sólo
es aplicable a su sector y no al resto de empresas, por lo que se
vulnera el principio de igualdad establecido en la Constitución.
Asimismo, indican que esta situación hace que las empresas

progresivamente se descapitalicen y no puedan reponer sus
unidades vehiculares debido al deterioro y la depreciación
ocasionada por el transcurrir el tiempo.
De otro lado, argumentan que no puede existir libre

competencia, cuando a las empresas dedicadas al servicio público
de transporte urbano e interurbano se le resta competitividad en
relación con el gran universo empresarial dedicado a otro rubro de
servicios y bienes.
Finalmente, mediante Informe de fecha 17 de febrero de

2005, los demandantes reiteran sus argumentos e invocan la
intervención del Tribunal Constitucional, a través de una sentencia
exhortativa o aditiva, para corregir las anomalías de la Ley N. o
60
27191, -sea en esta o mediante otra ley-, referidas a la omisión del

Estado en otorgar una retribución equitativa a los empresarios del
sector de transporte público de pasajeros urbano e interurbano,
para compensar los servicios que vienen subvencionando.
2. Argumentos de la contestación de la demanda
El apoderado del Congreso solicita que la demanda sea

declarada infundada, por no contravenir materialmente la
Constitución.
Respecto a la vulneración del principio de igualdad, señala

que bajo una perspectiva de la igualdad dentro de la ley o en el
ámbito de su aplicación, resulta constitucionalmente admisible la
posibilidad de establecer tratos diferenciados a condición de que
estos pasen por una prueba de razonabilidad: desigualdad de los
supuestos de hecho, finalidad, razonabilidad y proporcionalidad.
Ello se deriva de la propia interpretación de los artículos 59° y 103°
de la Constitución, que establecen la obligación del Estado de
brindar oportunidades de superación a los sectores que sufren
desigualdad; así como de la posibilidad de expedir leyes especiales
atendiendo a la naturaleza de las cosas, pero no a la diferencia de
personas.
Alega que cuando la ley otorga a los policías y bomberos

pases libres y a los estudiantes universitarios de institutos
superiores y escolares el medio pasaje en el transporte público
urbano e interurbano de pasajeros, lo hace para favorecer, como
dice el artículo 59° de la Constitución, a ciertos sectores que se
encuentran en condiciones de desigualdad y que demandan del
Estado un trato diferente por la naturaleza especial de su condición,
así:
61
a) los policías, por la naturaleza de la función que ejercen,

están encargados del orden público, la protección de los
derechos fundamentales y la seguridad ciudadana;
b) los bomberos, que realizan una labor de solidaridad,

desinteresada, en bien de la comunidad, y que no reciben a
cambio remuneración alguna;
c) los estudiantes universitarios, de institutos superiores y

escolares, que ejercen su derecho a la educación, que es
promovido por el Estado y que se encuentra consagrado
como un derecho de naturaleza fundamental, que exige
solidaridad por parte de los agentes económicos.
Finalmente, refiere que estas medidas no generan una

situación de discriminación, puesto que el Estado está impedido en
el marco del principio de libre iniciativa privada, consagrado en el
artículo 58° de la Constitución, de fijar precios en las transacciones
comerciales. Asimismo, por virtud del artículo 62° de la
Constitución, se garantiza que la libertad de contratar no puede ser
modificada por leyes u otras disposiciones de cualquier clase. Por
consiguiente, los agentes económicos se rigen en el marco de una
economía social de mercado basada en la libre competencia. De
este modo, no es el Estado el que fija el precio del pasaje, sino el
propio transportista, quien además deberá analizar sus costos con
el propósito de fijar el precio del servicio y es el pasajero quien
evaluará, en una economía que se rige por la ley de la oferta y la
demanda, si el precio del servicio es el conveniente, sin que el
Estado pueda inmiscuirse en esta relación contractual.
En consecuencia, sostiene que es erróneo el argumento de

los demandantes respecto a que el Estado les impone cobrar por
sus servicios un precio subvencionado. De igual modo, indica que
no se produce el trato diferenciado porque la libre competencia que
62
se exige con el correspondiente pase libre y pasaje diferenciado

sólo es de aplicación para el sector transporte, siendo imposible
pretender que una empresa de esta índole vea afectado su
derecho, porque no se extiende a otras ramas de la producción y
de la economía; ello sucedería, contrario sensu, si se estableciera
el trato diferenciado al interior del propio grupo económico.
III. Materias constitucionalmente relevantes
Este Colegiado considera que el análisis de constitucionalidad de

los artículos 1°, 2°, 3°,4°, y 5° de la Ley N.º 26271, debe centrarse
en los siguientes temas:
1. Antecedentes legislativos del beneficio de pasajes

diferenciados y pases libres en nuestro ordenamiento
jurídico.
2. El rol del Estado en la economía según la Constitución de
1993.
3. La especial relevancia del servicio de transporte urbano e
interurbano.
4. El principio de igualdad, la libertad de empresa y la libre
iniciativa privada.
5. Análisis de proporcionalidad y razonabilidad de la norma
cuestionada.
FUNDAMENTOS
§ Antecedentes legislativos del beneficio de pasajes

diferenciados y pases libres en nuestro ordenamiento jurídico
27. Una cuestión que conviene revisar de manera previa, son los
antecedentes legislativos de la norma -Ley N.º 26271-cuya
63
constitucionalidad se cuestiona, puesto que el tema de los

beneficios a determinados sectores de la población, con
pasajes diferenciados y/o pases libres una no es medida
legislativa que se haya introducido en nuestro ordenamiento
jurídico en tiempos recientes y específicamente con la Ley N°
26271, sino que data de antaño.
Tal revisión resulta importante puesto que a través de este

desarrollo legislativo podrá advertirse la forma como ha
fluctuado la relación estado- sociedad en materia,
económica; específicamente, en lo concerniente al trasporte
urbano e interurbano; más aún cuando el desarrollo de esta
relación y el beneficio en ciernes ha transitado bajo el marco
de diferentes textos constitucionales.
28. Según los antecedentes históricos, el pasaje universitario fue

creado mediante Ley N° 13406 del 8 de marzo de 1960, en
favor de los alumnos de universidades y demás institutos de
educación superior, estableciéndose que equivaldría al 50%
de la tarifa ordinaria y 75% en fechas específicas.
Posteriormente, mediante Decreto Le N. o 19360 del 12 de
abril de 1972, se reitera que dicho monto no debía ser
superior al 50% de la tarifa ordinaria.
29. El Decreto Supremo N.º 016-72-TC del 6 de junio de 1972

canceló en su momento los pases libres en el servicio de
transporte de ómnibus urbanos e interurbanos; sin embargo,
dispuso mantener de manera excepcional el pase libre para
el caso de los miembros de las fuerzas policiales y el personal
de carteros y conductores de correos. Mientras que mediante
Decreto Supremo N° 013-85-IN, -Reglamento de la Ley
Orgánica del cuerpo general de bomberos voluntarios del
64
Perú- del 9 de abril de 1985, se estableció que estas estaban

exoneradas del pago de pasajes en el uso de trasporte
público urbano.
30. Posteriormente, mediante el artículo 67° del Decreto

Supremo N.º 025-88-TC - Reglamento del servicio público de
transporte urbano de pasajeros en ómnibus, de fecha 25 de
agosto de 1998, se estableció el derecho al transporte libre,
conforme a las disposiciones legales vigentes, para los casos
de:
a) El personal uniformado de las fuerzas policiales o
cuando vistan de civil previa identificación.
b) Los integrantes del cuerpo general de bomberos
voluntarios.
c) Los mensajeros de correos y telecomunicaciones,
debidamente uniformados.
31. Los Decretos Supremos N° 046-88-TC y 004-89-TC del 18 de

octubre de 1988 y el 20 de enero de 1989, confirman dicho
beneficio, precisando que el pasaje universitario no se hace
extensivo a alumnos de academias preuniversitarias o
militares. Asimismo, se precisa que, dentro del beneficio del
pase libre a favor de los miembros de las fuerzas policiales,
no se comprende al personal de apoyo y/o administrativo. De
igual forma, en el caso de los bomberos, no se incluye a los
miembros cooperadores y el personal rentado del referido
cuerpo.
32. Particular mención merece el Decreto Supremo N° 226-90-

EF del 9 de agosto de 1990, el cual dispone que, a partir del
9 de agosto de 1990, los precios de bienes y servicios se
fijarán de acuerdo a la oferta y la demanda. No obstante, se
65
dispone que las tarifas de los servicios públicos de

transportes y comunicaciones sean fijadas por las comisiones
reguladoras de tarifas.
Asimismo, estableció excepcionalmente para el año 1990, la

gratuidad del pasaje escolar a nivel nacional, mediante
Decreto Supremo N° 115-90-PCM del 19 de setiembre de
1990.
33. El Decreto Legislativo N° 651 del 25 de julio de 1991

estableció la libre competencia en las tarifas de servicio
público de transporte urbano e interurbano de pasajeros en
todo el país; y, en consecuencia, dispuso el libre acceso a la
prestación del servicio público de transporte urbano de
pasajeros, previa autorización de las Municipalidades
Provinciales. En concordancia con ello, mediante Decreto
Legislativo N° 669 determinó desactivar y extinguir la
comisión reguladora de tarifas de transporte.
34. En este nuevo contexto y como antecedente directo de la Ley
N° 26271 -cuestionada en la presente acción de
inconstitucionalidad- se promulgó el Decreto Supremo
Extraordinario N° 006-PCM-93 del 8 de febrero de 1993,
mediante el cual se dispuso que desde la fecha de su
publicación y hasta el 31 de julio de 1993, los pasajes
diferenciados y el derecho a pases libres cobrados por las
empresas de servicio de transporte de pasajeros del ámbito
urbano e interurbano del país, sólo se aplicarían en los casos
de: a) miembros de la policía nacional, b) alumnos
universitarios y de institutos y escuelas de educación superior
no universitaria en profesión o carrera cuya duración no sea
menor de seis semestres académicos, c) escolares. Se
excluyó de este beneficio al personal de sanidad y
66
especialidades de la Policía Nacional, a los estudiantes en

casos distintos a los mencionados en b), y a las academias
de preparación universitaria, militar o similares.
35. La cuestionada Ley N° 26271 vigente desde el 1 de enero de

1994, reafirmó el beneficio de pases libres y pasajes
diferenciados, en los casos antes mencionados, precisando
que los pases libres son aplicables a los miembros de la
policía nacional, con excepción del personal de sanidad y
especialistas de la policía nacional. Asimismo, dispuso que el
precio del pasaje universitario, en el ámbito urbano e
interurbano, no debe exceder del 50% del precio del pasaje
adulto.
Mediante la Ley N° 26986 del 2 de noviembre de 1998, se

introdujeron algunas modificaciones posteriores, entre ellas,
se dispuso el horario y los días en los cuales resulta
permisible el uso del pasaje universitario, estableciendo el
mismo trato para el caso del pasaje escolar. Dispuso,
adicionalmente, sanciones para quien infrinja lo dispuesto en
la Ley N° 26271, remitiéndose a las previstas en el artículo
232° del Código Penal (delitos contra el orden económico).
36. Cabe destacar que el Decreto Supremo N° 12-95-MTC del 28

de julio de 1995 - Reglamento Nacional del Servicio Público
de trasporte urbano e interurbano de pasajeros-, dispuso en
su artículo 2° lo siguiente: "el servicio público de transporte
urbano e interurbano de pasajeros, es de necesidad y utilidad
pública y de interés nacional, por tratarse de una actividad
económica básica para el desarrollo del país y se realiza
adecuándose a las normas legales vigentes y su prestación
67
no deberá ser interrumpida salvo por mandato judicial o de la

autoridad administrativa ".
En ese sentido, se categoriza al servicio de transporte urbano

e interurbano como un servicio público, por presentar las
características de esencialidad, utilidad pública e interés
nacional. Tales características y su calificación corno servicio
público tienen, a su vez, antecedentes directos en el Decreto
Legislativo N° 329 del 8 de febrero de 1995, (derogado por el
Decreto Legislativo N° 640), el Decreto Supremo N° 025-88-
TC y el Decreto Legislativo N° 651 del 16 de setiembre de
1991.
37. Finalmente, la Ley N° 27181, Ley General de Transporte y

Tránsito Terrestre, vigente desde el 8 de octubre de 1999,
confirmó, en su segunda disposición final, la vigencia de los
regímenes especiales de pases libres y pasajes
diferenciados para escolares, universitarios y otros de
régimen similar.
38. De este modo, siguiendo el desarrollo legislativo precedente,

se advierte claramente que a partir del año 1990 empiezan a
producirse cambios sustanciales en materia económica y
específicamente en lo que respecta a la forma de prestación
del servicio de transporte público urbano e interurbano. En
efecto, mediante las normas citadas en los fundamentos 6 y
7, supra, se dispone la apertura del mercado para la
prestación del servicio de transporte urbano e interurbano, así
como la libre competencia para la regulación de las tarifas.
39. Esto implica en principio que, siendo la oferta y la demanda

en un mercado sin distorsiones, el mecanismo mediante el
68
cual se determinan los precios y tarifas, no resulta admisible,

prima facie, la intervención del Estado en este ámbito, bajo el
supuesto de proteger la libre iniciativa privada y la libre
empresa.
40. Lógicamente, ello no supone que el Estado, entendido como

uno Social y Democrático de Derecho, deje de ejercer su
poder de policía administrativa o delegue toda su
responsabilidad a la esfera del mercado, puesto que, en
aquellos casos donde el ideal de igualdad material no se logre
mediante la sujeción a las reglas del mercado -como se podrá
apreciar en los fundamentos siguientes-, es necesario e
indispensable que el Estado intervenga de manera
excepcional.
41. De la misma manera, es importante puntualizar que no

cualquier intervención estatal en la vida económica de los
particulares puede resultar justificada; sino sólo lo será
aquella que, sustentándose en los principios que informan la
denominada "Constitución Económica" y específicamente el
régimen de la economía social de mercado, resulte
necesaria, imprescindible y adecuada para los fines que se
desea alcanzar en beneficio de la sociedad. Se trata, en
resumidas cuentas, de conciliar dos principios
constitucionales elementales: libertad (económica) e igualdad
(de participación en los beneficios del mercado).
42. Siendo así, revisar la constitucionalidad de los artículos 1, 2,

3, 4, y 5 de la Ley N° 26271, Ley que norma el derecho a
pases libres y pasajes diferenciados cobrados por las
empresas de transporte urbano e interurbano de pasajeros -
beneficio que se han mantenido constante en nuestro
69
ordenamiento jurídico desde 1960, bajo la vigencia de las

Constituciones de 1979 y 1993, con distinto corte económico-
implica, por un lado, que este Tribunal evalúe cuales son los
parámetros constitucionales que rigen las relaciones Estado-
Sociedad en materia económica, según la Constitución de
1993; y, por otro, que verifique si bajo este marco
constitucional, la intervención del Estado en la actividad
económica de los particulares a cargo de la gestión del
servicio de transporte urbano e interurbano, -al disponer el
derecho a pases libres y pasajes diferenciados- resulta
razonable y proporcional con los fines perseguidos.
§ El rol del Estado en la economía según la Constitución de

1993
En anteriores oportunidades este Tribunal ya ha tenido

oportunidad de precisar a través de su jurisprudencia cuál es el rol
del Estado en la actividad económica de los particulares, según los
principios establecidos en la Constitución de 1993, a cuyos
fundamentos de mayor relevancia se remitirá a continuación, para
la mejor resolución del presente caso.
43. Mediante la STC N° 0008-2003-AIITC (Constitución

Económica), el Tribunal Constitucional dictó las pautas de
interpretación de los principios que inspiran nuestro régimen
económico, señalando, en primer lugar, que de un análisis
conjunto de los artículos 3° y 43 ° de la Ley Fundamental, el
Estado peruano, definido por la Constitución de 1993,
presenta las características básicas del Estado Social y
Democrático de Derecho.
70
Al respecto, el Estado Social y Democrático de Derecho no

obvia los principios y derechos básicos del Estado de
Derecho, tales como la libertad, la seguridad, la propiedad y
la igualdad ante la ley; y pretende conseguir su mayor
efectividad, dotándolos de una base y un contenido material,
a partir del supuesto de que individuo y sociedad no son
categorías aisladas y contradictorias, sino dos términos en
implicación recíproca.
44. De esta forma, la configuración del Estado Social y

Democrático de Derecho requiere de dos aspectos básicos:
la exigencia de condiciones materiales para alcanzar sus
presupuestos, lo que exige una relación directa con las
posibilidades reales y objetivas del Estado y con una
participación activa de los ciudadanos en el quehacer estatal;
y la identificación del Estado con los fines de su contenido
social, de forma tal que pueda evaluar, con criterio prudente,
tanto los contextos que justifiquen su accionar como su
abstención, evitando que se tome en obstáculos para
desarrollo social.
45. Dentro de ese marco, nuestro régimen económico, según el

artículo 58° de la Constitución, se ejerce dentro de una
economía social de mercado. Este es representativo de los
valores constitucionales de la libertad y la justicia, y, por ende,
es compatible con los fundamentos axiológicos y teleológicos
que inspiran a un Estado Social y Democrático de Derecho.
En ésta imperan los principios de libertad y promoción de la
igualdad material dentro de un orden democrático
garantizado por el Estado.
71
46. De manera que, dado el carácter "social" del modelo

económico establecido en la Constitución vigente, el Estado
no puede permanecer indiferente a las actividades
económicas, lo que en modo alguno supone la posibilidad de
interferir arbitraria e injustificadamente en el ámbito de
libertad reservado a los agentes económicos.
47. Más aún, lo hasta aquí expuesto por este Colegiado, resulta
a su vez concordante con el principio de subsidiariedad del
Estado. En efecto, conforme se señaló en el fundamento 19
de la STC N° 0008-2003-AI/TC, la subsidiariedad en el plano
horizontal supone que la relación existente entre el Estado y
la ciudadanía se desarrolle en el marco del respeto a la
autonomía y la libre determinación de los individuos,
reduciéndose la intervención pública a lo esencial.
48. Ello por cuanto, desde la perspectiva de este principio, el

Estado emerge como garante final del interés general, desde
el momento en que su tarea consiste en la intervención
directa para satisfacer una necesidad real de la sociedad,
cuando la colectividad y los grupos sociales, a los cuales
corresponde en primer lugar la labor de intervenir, no están
en condiciones de hacerlo.
49. Así, a diferencia de la Constitución de 1979, que no

establecía claramente la subsidiariedad de la intervención de
los poderes públicos en la economía, la actual Constitución
prescribe expresamente en su artículo 60° que "[…]. Sólo
autorizado por ley expresa, el Estado puede realizar
subsidiariamente actividad empresarial, directa o indirecta,
por razón de alto interés público o de manifiesta conveniencia
nacional […]”.
72
50. Ahora bien, si por un lado, el respeto al contenido esencial de

las libertades económicas, constituye un límite al poder
estatal, también es cierto que, por otro lado, la Constitución
reserva al Estado, respecto del mercado, una función
supervisora y correctiva o reguladora. Ello sin duda, es
consecuencia de que, así como existe consenso en tomo a
las garantías que deben ser instauradas para reservar un
ámbito amplio de la libertad para la actuación de los
individuos del mercado, existe también la certeza de que
debe existir un Estado que, mantenga su función
garantizadora y heterocompositiva.
51. Y es que, si bien la Constitución de 1993 busca garantizar el

máximo respeto al ejercicio de las libertades económicas de
los particulares, tal objetivo no puede concebirse de manera
absoluta y aislada de la necesidad de protección de otros -
bienes constitucionales igualmente valiosos basados en la
dignidad humana. De ahí que el propio ejercicio de las
llamadas libertades económicas no se concibe como fin en sí
mismo y ajeno al ideal del orden económico y social justo;
prueba de ello es que la propia Constitución ha determinado
los límites a su ejercicio, conforme se advierte de su artículo
59°, sancionando el abuso de estas libertades en perjuicio de
la moral, la salud y las seguridades públicas; de igual modo,
el artículo 60°, condiciona el ejercicio del derecho de
propiedad a su armonización con el bien común.
52. Específicamente en lo concerniente al régimen económico de

la Constitución de 1993, el capítulo sobre principios generales
establece una serie de directrices de amplia determinación
pero que, en conjunto, constituyen el hilo conductor
73
constitucional que sirve de guía a la actuación estatal en

materia económica; y en base a los cuales el legislador puede
modular su libertad de configuración, a fin de cumplir los
objetivos ahí establecidos.
53. Tales principios integrantes de la denominada Constitución

Económica constituyen normas programáticas, mandatos de
optimización a cargo del legislador que se fundamentan, a su
vez, en el deber estatal de promocionar al bienestar general
(artículo 44° de la Constitución). Cabe precisar, sin embargo,
que aun cuando semánticamente presentan cierto grado de
indeterminación y, por consiguiente, amplia flexibilidad a
favor del legislador; tales disposiciones no pueden asumirse
como capaces de sustentar cualquier tipo de legislación
arbitraria y carente de adecuación objetiva, pues los límites a
la intervención estatal en la actividad económica de los
particulares, se constituyen ahí donde tal actuación
supondría una violación del principio de vinculación a los
54. No se trata, pues, ni de asumir un texto constitucional neutro

a cualquier modelo económico y capaz de sustentar cualquier
tipo intervención, sino uno que dentro de márgenes
razonables de flexibilidad, permita la libre configuración del
legislador tomando en cuenta las circunstancias históricas y
económicas de cada periodo,' y todo ello, dentro del hilo
conductor de nuestro régimen económico, el cual, basado en
una economía social de mercado, busque el justo equilibrio
entre el principio de subsidiariedad y la solidaridad social.
55. De este modo, se aprecia en el artículo 58° de la Ley

Fundamental, la cláusula que establece que "(…) el Estado
74
orienta el desarrollo del país y actúa principalmente en las

áreas de promoción de empleo, salud, educación, seguridad,
servicios públicos e infraestructura”. Esta disposición se
convierte en una finalidad constitucional expresa que se
fundamenta en los principios de una economía social de
mercado.
56. Asimismo, el artículo 59° de la Constitución recoge una

cláusula de garantía para las libertades de trabajo, empresa,
comercio e industria; pero, a la vez, establece un mandato,
cual es, "brindar oportunidades de superación a aquellos
sectores que sufren cualquier desigualdad, en tal sentido,
promueve las pequeñas empresas en todas sus
modalidades”.
A juicio de este Tribunal, dicha cláusula no sólo determina un

rol negativo para el legislador, de no interferir
irrazonablemente en tales libertades económicas, sino que al
mismo tiempo le otorga un margen de actuación a fin de
garantizar condiciones materiales de igualdad.
57. De esta manera, el artículo 59° del texto constitucional

habilita la intervención estatal para cumplir con el deber de
garantizar el principio-derecho de igualdad, no solo en
aquellas situaciones de sospechosa mayor vulnerabilidad,
recogidas expresamente en el artículo 2.2 de la Constitución
-por motivo de origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión,
condición económica o de cualquiera otra índole- sino
principalmente, lo habilita para establecer medidas
adecuadas y necesarias que le permitan cumplir con la
promoción de la pequeña empresa en todas sus
modalidades.
75
Por su parte, el artículo 60° de la Ley Fundamental establece

una reserva de ley absoluta, para habilitar al Estado a realizar
excepcional y subsidiariamente actividad empresarial, directa
e indirectamente, cuando el interés público o la conveniencia
nacional lo justifique.
58. Finalmente, como aspecto fundamental de una economía

social de mercado, el Estado facilita y vigila la libre
competencia. El artículo 61 ° de la Constitución delega al
legislador la labor de garantizar el acceso al mercado en
igualdad de condiciones, al tiempo de reprimir y limitar el
abuso de posiciones de dominio o monopólicas a efectos de
garantizar no sólo la participación de los agentes de mercado
ofertantes, sino de proteger a quienes cierran el circulo
económico en calidad de consumidores y usuarios.
59. De este modo, conforme a lo señalado en los párrafos

anteriores, no cabe duda de que el Estado puede intervenir
de manera excepcional en la vida económica de los
particulares, a fin de garantizar bienes constitucionales que
pueden ponerse en riesgo por las imperfecciones del
mercado y respecto de los cuales existe un mandato
constitucional directo de promoción en tanto actividad y/o
protección del grupo menos favorecido.
§ La especial relevancia del servicio de trasporte urbano e

interurbano
60. Para el Tribunal Constitucional, existen suficientes razones

en el reconocimiento constitucional de cláusulas habilitantes
para la actuación estatal en materia económica, las que
76
parten de una premisa básica: el mercado tiene una

naturaleza instrumental, cual es, estar al servicio del hombre.
61. Justamente, el mandato constitucional de orientar el

desarrollo del país en áreas de especial valoración como son
el empleo, salud, educación, seguridad, servicios públicos e
infraestructura, cobra relevancia en la medida que son
sectores esenciales y de necesidad básica para la población
y el progreso social de la nación; de manera que no pueden
quedar expuestos aisladamente a los riesgos del mercado,
haciéndose menos gravosa una intervención estatal
sustentada en estos fines, en la medida, claro está, que sea
adecuada y objetiva.
62. En el fundamento 10, supra, el Tribunal Constitucional resaltó

lo dispuesto en el Reglamento nacional del servicio público
de transporte urbano e interurbano de pasajeros - Decreto
Supremo 12-95-MTC del 28 de julio de 1995-, justamente
debido al reconocimiento expreso de esta actividad
económica dentro del concepto de servicio público,
atribuyéndole, además, determinadas características que le
otorgaban tal naturaleza corno el interés nacional y la
necesidad y utilidad pública del servicio, por ser una actividad
básica para el desarrollo del país. Asimismo, se resaltó que
tal reconocimiento data incluso del Decreto Legislativo N° 329
del 8 de febrero de 1985 (derogado por el Decreto Legislativo
N° 640), el Decreto Supremo N° 025-88-TC y el Decreto
Legislativo N° 651 del 16 de setiembre de 1991, derogado
luego por la Ley N° 27774.
No obstante ello, la legislación posterior y específicamente la

Ley N° 27181, Ley General de Transporte y Tránsito
77
Terrestre, omite referirse textualmente al servicio de

transporte corno uno que responde a las características de
servicio público.
63. Si bien nuestro ordenamiento jurídico no recoge una

definición específica sobre el concepto de servicio público, y,
nuestro texto Constitucional no ha establecido un listado de
actividades que deban considerarse corno tales, es innegable
para este Tribunal que la voluntad del constituyente fue
observar y encomendar al Estado, una tarea de especial
promoción y resguardo en estos casos; de ahí, la importancia
de que el legislador precise claramente tal calificación y el
régimen jurídico sometido en cada supuesto.
Ello en razón a que, el contenido del concepto servicio

público, así como, el hecho que determinadas actividades
económicas califiquen dentro del mismo resulta una tarea que
se resuelve en cada ordenamiento jurídico de manera
particular. Su importancia radica por el hecho que, de tal
definición, depende el régimen de obligaciones y cargas a
distribuir entre el Estado y los particulares.
64. En el caso específico del servicio de transporte, los conflictos

que se susciten deberán resolverse tomando en cuenta el tipo
de instrumento que habilita la participación del particular en
la prestación del servicio, sea que se trate de concesiones,
autorizaciones o permisos. Sólo de esta forma podrán
determinarse las cargas que, a consecuencia de estas
distintas modalidades operantes en la legislación vigente, se
deriven tanto para el Estado como para el privado.
78
65. Más aún, a juicio de este Colegiado, el deber de promoción a

determinadas actividades económicas, según mandato del
artículo 59 del texto Constitucional, cobra sentido especial en
una economía social de mercado como la nuestra, que no es
sino la economía ejercida con responsabilidad social y bajo el
presupuesto de los valores constitucionales de libertad y
justicia social (Fd. 44 STC 0050-2004-AI).
En ese sentido mientras una actividad económica pueda ser

realizada por un particular, el Estado debe respetar su
libertad de actuación y determinación económica;
contrariamente, - y dado que el fin último es fomentar la
competencia-, cuando la oferta privada resulte inexistente o
cuando existiendo sea insuficiente, es evidente que no sólo
está habilitado a intervenir reconstruyendo el mercado, sino
que tal intervención resulta imperiosa ante los riesgos que
una situación como esta produciría en la población. Este es
el caso de muchos de los servicios públicos calificados por la
legislación y que responden al tipo de monopolios naturales,
en cuyo caso, el Estado a través de los denominados
Organismos Reguladores, controla la calidad y condiciones
del servicio, fija la tarifa y garantiza, a su vez, generar
condiciones de competencia en los segmentos donde esta
sea posible.
66. Ahora bien, para el Tribunal Constitucional, lo sustancial al

evaluar la intervención del Estado en materia económica no
es sólo identificar las causales habilitantes, sino también
evaluar los grados de intensidad de esta intervención.
De esta manera, es importante tomar en cuenta que existen

una serie de elementos que en conjunto permiten
79
caracterizar, en grandes rasgos, a un servicio como público y

en atención a los cuales, resulta razonable su protección
como bien constitucional de primer orden y actividades
económicas de especial promoción para el desarrollo del
país. Estos son:
a) Su naturaleza esencial para la comunidad.

b) La necesaria continuidad de su prestación en el tiempo.
c) Su naturaleza regular, es decir, que debe mantener un
estándar mínimo de calidad.
d) La necesidad de que su acceso se dé en condiciones de
igualdad.
67. Resulta relevante tomar en cuenta que hoy en día, lo

fundamental en materia de servicios públicos, no es
necesariamente la titularidad estatal sino la obligación de
garantizar la prestación del servicio, por tratarse de
actividades económicas de especial relevancia para la
satisfacción de necesidades públicas; y en ese sentido,
deviene en indistinto si la gestión la tiene un privado o la
ejerce el propio Estado.
68. Por ello, aun cuando el Estado -en ejercicio de su libre

configuración política-, haya concedido u autorizado la
gestión del servicio a los particulares, debido a objetivos de
orden económico tales como lograr una mayor eficiencia en
la prestación, ello no le resta capacidad de intervención, pues
la garantía de disfrute efectivo de los servicios públicos es
una obligación frente a la cual el Estado no puede verse
ajeno; de ahí que aun subsista el deber estatal de
garantizarlo, regularlo y vigilarlo, dada su naturaleza esencial
y continua para toda la población.
80
69. Conforme se señaló en los fundamentos 36 a 38, supra, la

posición legislativa respecto a si el trasporte urbano e
interurbano es considerado en nuestro ordenamiento jurídico
como un servicio público en sentido estricto, ha sido
fluctuante. No obstante, aun cuando se le reste tal calificativo
de manera expresa, ello no exime al Tribunal de reconocer
que esta actividad económica reviste un especial interés
público.
70. En sentido, se justifica un especial deber de protección

estatal a los usuarios del servicio y, con ello, una
reglamentación más estricta del mismo, supervisando que la
prestación se otorgue en condiciones de adecuada calidad,
seguridad, oportunidad y alcance a la mayoría de la
población. Por tanto, una potencial intervención Estatal en
este supuesto también es aceptada, quedando únicamente
por resolver el grado de intensidad permitido.
§ El principio de igualdad, la libertad de empresa y la libre

iniciativa privada
71. En cuanto al alegato central expuesto por los demandantes

es que la Ley N.º 26271, que establece el beneficio de pases
libres y pasajes diferenciados, involucra una afectación
constitucional del deber de promover el bienestar general; así
como del de garantizar la libertad de empresa, de
conformidad con los artículos 44° y 59° de la Constitución.
81
72. De igual manera, sostienen que se vulnera el artículo 2°,

inciso 2 de la Constitución, referido al derecho de igualdad
ante la ley, por cuanto se les impone cobrar por sus servicios
a un precio subvencionado, no obstante que para brindarlo
adquieren insumos a costo del mercado; lo que no sucede
con el gran universo empresarial, ya que no existe norma
legal alguna que les establezca análoga obligación. Dicho
mandato también se deriva del artículo 59°, que establece
que "El Estado brinda oportunidades de superación a los
sectores que sufren cualquier tipo de desigualdad"; y, en tal
sentido, promueve las pequeñas empresas.
73. Por su parte, el demandado defiende la constitucionalidad de

la referida norma, debido a que la misma otorga a los policías,
bomberos y estudiantes universitarios de institutos superiores
y escolares, una condición favorable en los términos del
artículo 59° de la Constitución, por tratarse de sectores que
se encuentran en condiciones de desigualdad y que
demandan del Estado un trato diferente por la naturaleza
especial de su condición.
74. Lo primero a tomar en cuenta es que las supuestas

afectaciones constitucionales a la libertad de empresa y la
libre iniciativa privada alegadas por los demandantes, se dan
supuestamente contra mandatos que establecen deberes de
promoción en general o garantías a determinadas
actividades. Conforme se ha señalado de manera precedente
(fundamentos 27 y 28, supra), no se trata de cláusulas
constitucionales respecto de las cuales no sea posible
establecer un mandato efectivo, pues qué duda cabe de que
vinculan concretamente la acción del legislador; sin embargo,
lo cierto es que para tal efectivización, el legislador cuenta
82
con libre configuración. En ese sentido, el Tribunal

Constitucional no puede invadir tal esfera de decisión política
e imponer específicas medidas de implementación, sino,
evaluar si determinada acción legislativa concreta -en este
caso la Ley N° 26271-, cumple o contraviene las finalidades
de actuación dispuestas a estos efectos en el texto
constitucional.
75. En la STC N° 3330-2004-AA/TC, este Colegiado señaló que

el contenido esencial de la libertad de empresa comprende
tanto la libertad de creación y acceso al mercado, como la
libertad de organización, la libertad de competencia y de cese
de actividades. De lo dispuesto en la Ley N° 26721, no puede
concluirse en abstracto una afectación inminente a la libertad
de empresa y la libre iniciativa privada, toda vez que, al no
concebírseles como libertades absolutas, es perfectamente
admisible que el Estado establezca requisitos para su
ejercicio.
76. De otro lado, la Ley cuestionada no impide en modo alguno

que las empresas ejerzan su capacidad de organización y
puedan acceder al mercado, a la vez de ejercer su libre
iniciativa privada, puesto que su acceso sólo está
condicionado al cumplimiento d determinados requisitos
administrativos cuya finalidad última es asegurar la
prestación efectiva y eficiente del servicio. De manera que no
es la Ley N° 26271, lo determinante para la obtención de la
autorización o concesión de la gestión del servicio. Aún más,
ya se ha señalado, que por el especial interés público que
reviste esta actividad, es perfectamente entendible que el
Estado refuerce los controles sobre su prestación, sobre todo
83
cuando se pone en riesgo la seguridad pública a

consecuencia de una prestación deficiente.
Bajo la misma lógica, la referida Ley tampoco restringe la libre

competencia de las empresas prestadoras del servicio, en la
medida que la competencia no deja de ser espontánea por la
sola existencia de dicha norma. Así, la medida opera en el
mismo segmento por igual (transporte urbano e interurbano)
y antes que perjudicar al usuario, busca beneficiar a un sector
de ellos, identificado como el más necesitado de acceso al
servicio.
77. Por otro lado, también se advierte que tanto demandantes

como demandados apelan conjuntamente al trato igualitario
para sustentar, por un lado, la afectación constitucional,
mientras que, por el otro, para justificar la medida. Esto es,
de una misma norma se han extraído dos posibilidades de
interpretación, lo que en otras palabras grafica la amplia
periferia de algunas disposiciones constitucionales.
78. Precisamente, el alegato de los demandantes señala que la

Ley N° 26271 contraviene el artículo 2.2 y el tercer párrafo del
artículo 590 de la Constitución, pues la obligación de
subvencionar es una carga dispuesta únicamente al sector
transporte, mientras otras actividades económicas no sufren
la imposición de obligaciones similares.
79. En reiterada jurisprudencia, el Tribunal Constitucional ha

señalado que el mandato del artículo 2.2 de la Constitución,
contrariamente a lo que pudiera desprenderse de una
interpretación literal, no consiste en un derecho que faculta a
las personas para exigir un trato igual a los demás, sino a ser
84
tratado de igual modo a quienes se encuentran en una

idéntica situación.
80. Conforme se señaló en la STC 0048-2004-AI/TC, el derecho

a la igualdad tiene dos facetas: igualdad ante la ley e igualdad
en la ley. La primera de ellas quiere decir que norma debe ser
aplicable por igual a todos los que se encuentren en la
situación descrita en el supuesto de la norma, mientras que
la segunda implica que un mismo órgano no puede modificar
arbitrariamente el sentido de sus decisiones en casos
sustancialmente iguales, y que cuando el órgano en cuestión
considere que debe apartarse de sus precedentes, tiene que
ofrecer para ello una fundamentación suficiente y razonable.
81. Asimismo, en la referida sentencia, se señaló que la igualdad,

además de ser un derecho fundamental, es también un
principio rector de la organización del Estado Social y
Democrático de Derecho y de la actuación de los poderes
públicos. Como tal, comporta que no toda desigualdad
constituye necesariamente una discriminación, pues no se
proscribe todo tipo de diferencia de trato en el ejercicio de los
derechos fundamentales; el derecho-principio a la igualdad
solamente será vulnerado cuando el trato desigual carezca
de una justificación objetiva y razonable. La aplicación, pues,
del principio de igualdad, no excluye el tratamiento desigual;
por ello, no se vulnera dicho derecho-principio cuando se
establece una diferencia de trato, siempre que se realice
sobre bases objetivas y razonables.
82. Estas precisiones deben complementarse con el adecuado

discernimiento entre dos categorías jurídico-constitucionales,
a saber, diferenciación y discriminación. En principio, debe
85
precisarse que la diferenciación está constitucionalmente

admitida, atendiendo a que no todo trato desigual es
discriminatorio; es decir, se estará frente a una diferenciación
cuando el trato desigual se funde en causas objetivas y
razonables. Por el contrario, cuando esa desigualdad de trato
no sea ni razonable ni proporcional, estaremos frente a una
discriminación y, por tanto, frente a una desigualdad de trato
constitucionalmente intolerable.
83. De lo dicho, este Tribunal debe concluir en que el argumento

de los demandantes carece de sustento constitucional,
puesto que las particularidades que encierra la actividad de
transporte, no son equiparables a las correspondientes al
resto de actividades económicas. Por ello, el término de
comparación -tertium comparationis- aducido, para sustentar
la supuesta vulneración del derecho-principio a la igualdad,
no constituye un supuesto de hecho del cual pueda exigirse
consecuencias jurídicas iguales.
84. Desvirtuada la supuesta afectación constitucional al

derecho/principio de igualdad por parte de la Ley N° 26271,
corresponde ahora evaluar si la justificación de trato
preferencial basada en este principio -de manera
preponderante frente a la libertad de empresa-, es razonable
y proporcionado; y por tanto, sustenta lo afirmado en los
fundamentos 48 a 50, supra.
86
§ Análisis de proporcionalidad y razonabilidad de la norma

cuestionada
85. Para el Tribunal Constitucional, en el presente caso

concurren dos cuestiones fácticas que deben ser tomadas en
cuenta en el momento de evaluar la razonabilidad y
proporcionalidad de la medida. Estas son: el especial interés
público que reviste la actividad de transporte urbano e
interurbano y la permanencia en el tiempo del grupo hum/ no
destinatario del beneficio.
86. La razón, en el primer caso, es que los márgenes de

apreciación política del i legislador para garantizar el interés
público en materia económica son de periferia amplia. En el
segundo caso, se toma en cuenta que estos regímenes
especiales anteceden a la propia Constitución de 1993; y han
surgido como una permanente reivindicación social hecha
norma.
87. A estos efectos, debe tomarse en cuenta que al producirse

cambios constitucionales, sueles traer consigo diversas
consecuencias jurídicas, por lo que, al entrar en vigor la
nueva Constitución, lo que debe prevalecer en el análisis
constitucional, es la verificación de que la normatividad hasta
ese momento vigente -en este caso, las disposiciones sobre
el medio pasaje y pases libres-, son susceptibles de ser
interpretadas bajo los alcances de los principios rectores de
la nueva Ley Fundamental, aun cuando originariamente
provengan de otro marco constitucional.
88. Conforme se ha señalado a lo largo de la presente sentencia,

en una economía social de mercado hay cargas que se
distribuyen entre el ámbito público y el privado; de manera
87
que, si el Estado hace una redistribución de parte de esta

carga a manos de terceros, esta debe ser razonable y
proporcionada.
89. En reiterada jurisprudencia el Tribunal Constitucional ha

utilizado el test de proporcionalidad para la evaluación de
medidas que presuponen afectación de unos bienes
constitucionales a favor de otros (STC N° 0016-2002-AI/TC,
N° 0008- 2003-AI/TC, N° 0018-2003-AI/TC, entre otras). En
ese sentido, de acuerdo con los presupuestos desarrollados
en la STC N° 0048-2004-AI/TC (regalías mineras), dicho test
se desarrolla a través de tres subprincipios: de idoneidad o
de adecuación; de necesidad y de proporcionalidad en stricto
sensu.
a) Subprincipio de idoneidad o de adecuación.

De 'acuerdo con este, toda injerencia en los derechos
fundamentales debe ser apta o capaz para fomentar un
objetivo constitucionalmente legítimo. En otros
términos, este subprincipio supone la legitimidad
constitucional del objetivo y, la suficiencia de la medida
utilizada.
b) Subprincipio de necesidad.
De acuerdo con este, para que una injerencia en los
derechos fundamentales sea necesaria, no debe existir
ningún otro medio alternativo que revista, por lo menos,
la misma aptitud para alcanzar el objetivo propuesto y
que sea más benigno con el derecho afectado. Se trata
de una comparación de la medida adoptada con los
medios alternativos disponibles, y en la cual se analiza,
por un lado, la idoneidad equivalente o mayor del medio
88
alternativo; y, por otro, menor grado de intervención en

el derecho fundamental.
c) Subprincipio de proporcionalidad strictu sensu.

De acuerdo con este, para que una injerencia en los
derechos fundamentales sea legítima, el grado de
realización del objetivo de intervención debe ser por lo
menos equivalente o proporcional al grado de
afectación del derecho fundamental. Se trata, por tanto,
de la comparación de dos intensidades o grados: la
realización del fin de la medida examinada y la
afectación del derecho fundamental.
90. A la luz del principio de idoneidad o adecuación, debe

analizarse si con el establecimiento de los pases libres y
pasajes diferenciados, se persigue un fin ~
constitucionalmente legítimo y si, para ello, dicha medida es
idónea. Para este Colegiado, no cabe duda que la norma
persigue objetivos constitucionales legítimos; esto es, se
busca concretar el mandato de los artículos 44° y 59° que
declaran que: “(...) El Estado promueve el bienestar general
que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y
equilibrado de la nación (...)”; "(...)El Estado brinda
oportunidades de superación a los sectores que sufren
cualquier desigualdad (...)".
91. Es así como la Constitución reconoce un resguardo especial

a aquellos casos que presumiblemente generan las mayores
causas de trato discriminatorio (artículo 2.2 Constitución); en
nuestro ordenamiento jurídico, la revisión de la legislación en
materia de transporte urbano e interurbano da cuenta de que
existe un tradicional reconocimiento a determinados sectores
89
de la población (estudiantes, bomberos y policías), que por

circunstancias económicas y sociales, necesitan mayores
facilidades por parte del Estado para acceder al servicio.
92. A estos efectos, en el informe oral del presente caso, la

defensa del Estado señaló que las situaciones de hecho
objetivas en las cuales el legislador basó su decisión fueron
las siguientes:
a) En el caso de los estudiantes se busca llevar a cabo

la labor de promoción de la educación en tanto valor
constitucional consagrado.
b) En el caso de los bomberos y los policías, el
beneficio representa un reconocimiento del
desarrollo de labores vinculadas al mantenimiento
de la seguridad ciudadana, las cuales, a pesar de
su relevancia, cuentan con un mínimo apoyo
económico por parte del Estado.
93. Cabe señalar que la decisión de beneficiar a este sector y no

a otro, es un tema que por encontrarse dentro de los
márgenes de la libre configuración del legislador, y no haber
sido cuestionado en esta demanda, no cabe ser puesto en
tela de juicio. No obstante, lo que si conviene precisar, es que
este Tribunal encuentra aceptables los argumentos de
sustento señalados por la defensa del Estado, al considerar
que la medida adoptada constituye un medio idóneo para
estos fines.
94. En efecto, la medida adoptada es idónea para los fines

establecidos, puesto que en una e mía social de mercado, la
subsidiariedad no excluye a la solidaridad como principio,
90
encontrándose este directamente relacionado con la

naturaleza misma del Estado Social y Democrático de
Derecho y se derivada del principio-derecho de dignidad del
artículo 1° de la Constitución. Cuando el Estado interviene en
este sector liberalizado al mercado, no les impone una carga
directa a los transportistas, sino que siendo la tarifa fijada en
oferta y demanda, se determina que a través del propio
mercado sea donde finalmente se equilibre la carga,
distribuyéndola entre el resto de los usuarios en base al
principio del Estado solidario.
95. En cuanto al subprincipio de necesidad, debe tenerse

presente que la promoción a la educación, así como el hecho
de brindar posibilidades de superación a los sectores que
sufren desigualdad -de ingresos económicos como en el caso
de los policías y bomberos, no constituye únicamente una
cláusula habilitante para el accionar legislativo, sino que, a su
vez, su concretización en el caso del beneficio de pases libres
y diferenciados, ha sido visto como un reconocimiento
imperioso aun en épocas de liberalización de la actividad de
transporte, por constituir una medida de trascendencia y
reivindicación histórica.
96. Finalmente, en cuanto al subprincipio de proporcionalidad

strictu sensu, corresponde analizar si la intensidad de la
intervención es por lo menos equivalente o proporcional al
grado de afectación de la libertad de empresa de los
transportistas. A estos efectos, este Colegiado estima
conveniente remitirse a lo ya señalado en los fundamentos 48
al 50 de la presente sentencia, y concluir en que la Ley N°
26271 no impide el acceso al mercado, ni afecta la libre
competencia en el sector, pues las cargas trasladadas a
91
modo de "subvención", pueden, a su vez, distribuirse entre el

resto de los usuarios en base a las propias reglas del
mercado.
97. De manera que el especial interés público que reviste a esta

actividad económica y fundamenta el beneficio de pases
libres y diferenciados, no resulta ser una medida de
bravosidad extrema, que afecte de manera desproporcionada
el ejercicio de la libertad de empresa de los transportistas. En
consecuencia, este Colegiado confirma la constitucionalidad
de la Ley N° 26271.
§ Otras consideraciones
98. Mediante escrito de fecha 17 de febrero del 2005, los

demandantes invocan la intervención del Tribunal
Constitucional, a través de una sentencia exhortativa o
aditiva, para que el Congreso corrija las anomalías de la Ley
N° 26271 - sea en esta o mediante otra ley- referidas a la
omisión del Estado en otorgar una retribución equitativa a los
empresarios del sector de transporte, para compensar los
servicios que vienen subvencionando.
99. Al respecto, conforme a lo señalado por este Colegiado en el

fundamento 48 supra, el Tribunal Constitucional no puede
suplantar la esfera de decisión política y, en ese sentido,
sugerir legislar en materia de compensaciones económicas.
De manera que, si conforme lo señalan los demandantes, a
consecuencia del establecimiento de pases libres y
diferenciados, el ingreso económico de la actividad se ha
visto reducido y con ello se ha puesto en peligro las
posibilidades de mantener o mejorar las condiciones del
92
servicio, tal constatación fáctica y técnica corresponde

exclusivamente al legislador, en la medida que la tarea de
protección al usuario implica, también, alertar y accionar
oportunamente ante aquellas situaciones que pongan en
riesgo no sólo la adecuada calidad del servicio sino también,
la seguridad pública.
100. Asimismo, cabe recordar lo señalado por este Tribunal en el

fundamento 30 de la STC N° 0010-2002-AI/TC, donde se
estableció lo siguiente: "(...) mediante las sentencias
denominadas aditivas, se declara la inconstitucionalidad de
una disposición o una parte de ella, en cuanto se deja de
mencionar algo ("en la parte en la que no prevé que (...)" que
era necesario que se previera para que ella resulte conforme
a la Constitución. En tal caso, no se declara la
inconstitucionalidad de todo precepto legal, sino sólo de la
omisión, de manera que, tras la declaración de
institucionalidad, será obligatorio comprender dentro de la
disposición aquello omitido".
En ese sentido, la invocación del uso de este tipo de

sentencias carece de sustento en el caso de autos por dos
razones fundamentales: la primera, porque al confirmarse la
constitucionalidad de la norma cuestionada, la sentencia
aditiva resulta a todas luces innecesaria; y, segundo, porque
aún en el supuesto negado de haberse declarado la
inconstitucionalidad de la ley, este no sería un caso donde
necesite agregarse o integrar disposición alguna para otorgar
un nuevo alcance normativo a la ley, debido a que, la
declaratoria de inconstitucionalidad hubiera ocurrido de no
superarse el test de proporcionalidad y, en ese sentido, de
93
haberse comprobado que la intervención del estado en la

libertad de empresa fue excesiva e innecesaria.
En otras palabras, para llegar al supuesto resultado, quedaba

al margen la decisión o falta de decisión política de otorgar
compensaciones y/o beneficios económicos a los
transportistas, pues ello no era lo que en sustancia hubiera
convertido a la ley en inconstitucional.

HA RESUELTO
Declarar INFUNDADA la demanda de inconstitucionalidad

interpuesta contra los artículos 1 ° al 5° de la Ley N° 26271.
SS.
ALVA ORLANDINI
BARDELLI LARTIIGOYEN
GONZALES OJEDA
GARCIA TOMA
VERGARA GOTELLI
LANDA ARROYO
94
3. Subsidiariedad
(STC EXP N° 7320-2005-PA/TC)
El demandante es la Empresa de Transportes y Turismo

Pullman Corona Real S.R.L. (en adelante “Pullman”), requiere que
el Decreto Supremo N°006-2004-MTC sea declarado inaplicable
por violentar sus derechos, referidos a la irretroactividad de la ley,
libertad de empresa y contratación, además solicita una prestación
accesoria del cese de la amenaza que impide su prestación del
servicio, ocasionando que su actividad económica no sea realizada.
Esta sentencia resalta la importancia del principio de

subsidiariedad por parte del Estado, el principio habilito al Estado a
actuar en determinados casos, en los cuales los ciudadanos no
pueden alcanzar sus metas por sí solos, en esos aspectos las
autoridades pueden inmiscuirse a fin de brindar solución normativa
y/o política.
En el presente caso, la empresa Pullman, demanda una

acción de amparo contra el Ministerio de Transportes y
Comunicaciones a fin de inaplicar el Decreto Supremo N°006-2004-
MTC, ya que si cuentan con normas que los avalen a realizar sus
actividades.
Siendo que, las normas que avalan las actividades de la

empresa Pullman les brindaban hasta 10 años de autorización para
su giro específico, pero la disposición normativa controversial, tiene
el trasfondo de referirse a una problemática por parte de los
ómnibus ensamblados (sobre chasis/vehículos de carga) que
mantienen en su poder la empresa Pullman, ya que se ponía en
riesgo la seguridad y la vida de los usuarios.
La actividad que realiza el estado de forma empresarial es

limitada por la misma Constitución, siendo importante recalcar que
95
su actividad empresarial es activada cuándo existe ausencia de

inversión privada, siendo una garantía por el Estado, con la finalidad
de lograr que se puedan cumplir las actividades.
En el artículo 60 de la Constitución Política del Perú, dice lo

siguiente referente a la actividad subsidiaria:
Artículo 60.- Pluralismo Económico
El Estado reconoce el pluralismo económico. La economía

nacional se sustenta en la coexistencia de diversas formas
de propiedad y de empresa.
Sólo autorizado por ley expresa, el Estado puede realizar

subsidiariamente actividad empresarial, directa o indirecta,
por razón de alto interés público o de manifiesta
conveniencia nacional.
La actividad empresarial, pública o no pública, recibe el

mismo tratamiento legal.
En la sentencia, nos comentan diversos aspectos sobre este

principio, como su motivación en nuestro régimen económico:
7. Conforme a lo anotado precedentemente y, dado el carácter

social del modelo económico consagrado por la Carta de
1993, el Estado no puede permanecer indiferente a las
actividades económicas, sino que, como se explicará con
posterioridad, también cuenta con una función supervisora
y correctiva o reguladora. Sin embargo, ello no quiere decir,
en modo alguno, que pueda interferir arbitraria e
injustificadamente en el ámbito de libertad reservado a los
agentes económicos.
96
En el punto 8, se aprecia la limitación que del principio:
8. En efecto, conforme al Principio de Subsidiariedad

Económica del Estado o, lo que es lo mismo, la cláusula de
actuación subsidiaria del Estado en la economía,
consagrado en el artículo 60° de la Constitución, dicho
principio implica, de un lado, un límite a la actividad estatal,
pues no puede participar libremente en la actividad
económica, sino que sólo lo puede hacer sujeto a la
subsidiariedad, que debe ser entendida como una función
supervisora y correctiva o reguladora del mercado; y, de
otro, reconoce que hay ámbitos que no pueden regularse
única y exclusivamente a partir del mercado, lo cual justifica
la función de regulación y protección con que cuenta el
Estado.
En el punto 9, se detallan las dimensiones que se generan

por el principio: vertical y horizontal:
9. Sobre el particular, este Tribunal estableció que el principio

de subsidiariedad tiene dos dimensiones: una vertical, y otra
horizontal. Conforme a la segunda de ellas, se impide que
el Estado actúe en el ámbito que es propio de la sociedad
civil, concepto que apoya la libertad de empresa y de
mercado, y que sólo reserva al Estado la función de
supervisor y corrector.
La figura del garante, la necesidad y la consagración total de

la Constitución se aprecian en los puntos 10 y 11 de suplir una
necesidad por parte de la sociedad:
10. Ello es así, pues el fundamento del principio de

subsidiariedad parte del supuesto de que el Estado aparece
como el garante final del interés general, desde el momento
97
en que su tarea consiste en intervenir en forma directa para

satisfacer una necesidad real de la sociedad, pero sólo en
aquellas situaciones en las que la colectividad y los grupos
sociales -a quienes corresponde, en primer término, la labor
de intervención- no están en condiciones de hacerlo.
11. De este modo, la Carta de 1993 ha consagrado la

subsidiariedad de la intervención de los poderes públicos en
la economía planteando el reconocimiento de la existencia
de una función supletoria del Estado ante las
imperfecciones u omisiones de los agentes económicos en
aras del bien común, resultando ser, antes que un
mecanismo de defensa contra el Estado, un instrumento
para la conciliación de conflictos.
El Tribunal Constitucional logra desarrollar la controversia en

estos dos puntos importantes:
• Se deja presente la importancia normativa de nuestro

ordenamiento quién es la persona humana y el respeto a su
dignidad, ante ello, la protección que, debe de ejercer el
estado es su deber.
• El Estado al tener como valor superior a la persona, está
obligado a protegerla, brindando todos los alcances
respectivos, siendo que, en este caso en particular es
señalando que libertad para actuar en el mercado, pero no
es absoluta.
98
EXP. N° 7320-2005-PA/TC
LIMA
EMPRESA DE TRANSPORTES Y
TURISMO
PULLMAN CORONA REAL S.R.L.
En Lima, a los 23 días del mes de febrero de 2006, el Tribunal

Constitucional, en sesión de Pleno Jurisdiccional, con asistencia de
los magistrados García Torna, presidente; Gonzales Ojeda,
vicepresidente; Alva Orlandini, Bardelli Lartirigoyen, Vergara Gotelli
y Landa Arroyo, pronuncia la siguiente sentencia.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por la Empresa

de Transportes y Turismo Pullman Corona Real S.R.L. contra la
sentencia de la Primera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia
de Lima, de fojas 136, su fecha 3 de mayo de 2005, que declara
improcedente la demanda de amparo de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 20 de mayo de 2004, la recurrente interpone

demanda de amparo contra el Ministerio de Transportes y
Comunicaciones a fin de que se declare inaplicable el Decreto
Supremo N° 006-2004-MTC, del 20 de febrero de 2004, pues lo
considera violatorio de sus derechos fundamentales de
irretroactividad de la Ley, libertad de empresa y libertad de
contratación consagrados en la Constitución. Solicita, corno
pretensión accesoria, que cese la amenaza que impide la
prestación del servicio de transporte terrestre interprovincial de
99
personas en las rutas autorizadas por la Resolución Directoral N°

1973-2000-MTC/15.18, del 9 de noviembre de 2000, y de las
tarjetas de circulación de los vehículos de placa de rodaje N° VG-
5639, VG-5472, VG-5531, VG-5345, VG-4872, VG-4859, VG-4817
y VG-5811.
Sin embargo, en forma inexplicable, con la publicación en el

diario oficial El Peruano del inconstitucional Decreto Supremo N°
006-2004-MTC se lesiona el principio de irretroactividad legal al
"precisar" que la prestación del servicio de transporte interprovincial
de personas en ómnibus carrozados sobre chasis de camión se
encuentra expresamente prohibida desde el 16 de abril de 1995,
cuando hasta antes de su entrada en vigencia no hubo norma
expresa que lo prohibiera. Expresa, además, que la cuestionada
disposición lesiona su derecho a la libertad de contratar, pues se
afectan los contratos celebrados en su oportunidad –según las
normas vigentes– de compra de vehículos con chasis de camión
para carrozados, así como su derecho a la libertad de empresa, que
lo faculta a constituir e implementar empresas de acuerdo a las
normas vigentes.
El Procurador Público a cargo de los asuntos judiciales del

Ministerio de Transportes y Comunicaciones propone las
excepciones de caducidad y de falta de agotamiento de la vía
administrativa, y contesta la demanda solicitando que sea
declarada improcedente. Alega que la demandante no ha precisado
cuáles son los actos u omisiones de cumplimiento obligatorio que,
supuestamente, han violado sus derechos constitucionales; que
ninguna autoridad, funcionario o trabajador del ministerio que
representa ha realizado ningún acto o ha omitido un acto de
cumplimiento obligatorio que amenace o haya amenazado los
derechos constitucionales que invoca. Manifiesta, además, que no
100
hay amenaza alguna, pues al otorgarse la autorización para prestar

el servicio de transporte terrestre interprovincial de personas
mediante la Resolución Directoral N° 1973-2000-MTC/15.18, y
expedirse las respectivas tarjetas de circulación para su flota
operativa, los funcionarios de su representada no han hecho otra
cosa que actuar en ejercicio de sus atribuciones y, por tanto, no
existe violación de derecho constitucional alguno.
El Cuadragésimo Noveno Juzgado Especializado en lo Civil

de Lima, con fecha 28 de setiembre de 2004, desestimó las
excepciones propuestas, y declaró improcedente la demanda, por
estimar que el emplazado no ha vulnerado los derechos
constitucionales invocados, sino que ha ponderado dos valores
constitucionales: por un lado, el principio de la iniciativa privada que
protege la actividad económica de las empresas legalmente
constituidas cuyo objeto social sea lícito; y, por otro, la seguridad e
integridad de los usuarios de los servicios de transporte público,
adoptando una solución acorde con la Constitución, esto es,
permitir por plazo determinado la continuidad de la prestación del
servicio de transporte de pasajeros siempre que las empresas
concesionarias de rutas cuenten con ómnibus carrozados sobre
chasis de camión que cumplan las normas técnicas, a fin de no
poner en riesgo la vida de los usuarios. Asimismo, porque la
demandante ha pretendido cuestionar el decreto supremo en
abstracto, lo que no está permitido por la Constitución.
La recurrida confirmó la apelada por considerar que, a las

fechas de inscripción de los vehículos de propiedad de la
recurrente, las cuales datan de entre el 18 de abril de 2000 y el 28
de agosto de 2001, no se encontraba permitida la circulación de
ómnibus ensamblados sobre chasis de vehículos de carga, pues
101
los derogados Decretos Supremos N° 013-98-MTC y 034-2001-

MTC, vigentes en dichas fechas, regulaban tal prohibición.
FUNDAMENTOS
Petitorio de la demanda
1. El objeto de la demanda es que se declare inaplicable el

Decreto Supremo N° 006-2004-MTC, del 20 de febrero de
2004, pues la actora lo considera violatorio de sus derechos
constitucionales de irretroactividad de la Ley, libertad de
empresa y libertad de contratación consagrados en la
Constitución. Solicita, como pretensión accesoria, que cese
la amenaza que impida la prestación del servicio de
transporte terrestre interprovincial de personas en las rutas
autorizadas por la Resolución Directoral N° 1973-2000-
MTC/15.18, del 9 de noviembre de 2000, y de las tarjetas de
circulación de los vehículos de placa de rodaje N° VG-5639,
VG-5472, VG-5531, VG-5345, VG-4872, VG-4859, VG-4817
y VG-5811.
El Rol del Estado en la Economía según la Constitución de

1993
2. En la STC N° 0008-2003-AI/TC, este Tribunal ya ha tenido

oportunidad de pronunciarse sobre el particular, analizando
el modelo económico consagrado por la Constitución, los
principios constitucionales que informan el modelo
económico –Estado social y democrático de derecho,
dignidad de la persona humana, igualdad, economía social
de mercado, libre iniciativa privada y actuación subsidiaria del
102
Estado en la economía–, las libertades patrimoniales que

garantizan el régimen económico –los derechos a la
propiedad y a la libre contratación, las libertades de trabajo,
de empresa, de comercio y de industria, los derechos de los
consumidores y los usuarios, la función vigilante, garantista y
correctora del Estado y, el rol de los organismos reguladores.
3. Teniendo en cuenta que, en la referida sentencia, el modelo

económico consagrado por la Carta de 1993 ha sido
desarrollado en forma por demás extensa, no es el objetivo
de este Colegiado reiterar lo que ya ha quedado dicho sino,
antes bien, remitirse a aquellas pautas de interpretación de
los principios que inspiran nuestro régimen económico y que
resultan pertinentes para efectos de resolver la controversia
de autos.
Consideraciones Preliminares
4. De conformidad con los numerales 3° y 43° de la Constitución

de 1993, el Estado peruano presenta las características del
Estado Social y Democrático de Derecho; conforme a ellas,
pretende conseguir la mayor efectividad de los principios y
derechos básicos del Estado de Derecho –tales como
libertad, seguridad, propiedad e igualdad ante la ley–
dotándolos de una base y contenido material a partir del
aisladas y contradictorias sino que, por el contrario, guardan
recíproca implicancia.
5. Así, la configuración del Estado Social y Democrático de

Derecho requiere no sólo de la exigencia de condiciones
materiales para alcanzar sus presupuestos –lo que exige una
103
relación directa de las posibilidades reales y objetivas del

Estado con la activa participación de los ciudadanos en el
quehacer estatal– sino, además, su identificación con los
fines de su contenido social, a efectos de que pueda evaluar
tanto los contextos que justifiquen su accionar, como aquellos
que justifiquen su abstención, evitando convertirse en un
obstáculo para el desarrollo social.
6. En tal contexto, conforme al artículo 58° de la Ley

Fundamental, nuestro régimen económico se ejerce dentro
de una economía social de mercado representativa de los
valores constitucionales de la libertad y la justicia y, por tanto,
compatible con los fundamentos que inspiran a un Estado
Social y Democrático de Derecho.
El principio de Subsidiariedad Económica del Estado
7. Conforme a lo anotado precedentemente y, dado el carácter

social del modelo económico consagrado por la Carta de
1993, el Estado no puede permanecer indiferente a las
actividades económicas, sino que, como se explicará con
posterioridad, también cuenta con una función supervisora y
correctiva o reguladora. Sin embargo, ello no quiere decir, en
modo alguno, que pueda interferir arbitraria e
injustificadamente en el ámbito de libertad reservado a los
agentes económicos.
8. En efecto, conforme al Principio de Subsidiariedad

Económica del Estado o, lo que es lo mismo, la cláusula de
actuación subsidiaria del Estado en la economía, consagrado
en el artículo 60° de la Constitución, dicho principio implica,
de un lado, un límite a la actividad estatal, pues no puede
104
participar libremente en la actividad económica, sino que sólo

lo puede hacer sujeto a la subsidiariedad, que debe ser
entendida como una función supervisora y correctiva o
reguladora del mercado; y, de otro, reconoce que hay ámbitos
que no pueden regularse única y exclusivamente a partir del
mercado, lo cual justifica la función de regulación y protección
con que cuenta el Estado.
9. Sobre el particular, este Tribunal estableció que el principio

de subsidiariedad tiene dos dimensiones: una vertical, y otra
horizontal. Conforme a la segunda de ellas, se impide que el
Estado actúe en el ámbito que es propio de la sociedad civil,
concepto que apoya la libertad de empresa y de mercado, y
que sólo reserva al Estado la función de supervisor y
corrector.
10. Ello es así, pues el fundamento del principio de

sociales –a quienes corresponde, en primer término, la labor
de intervención– no están en condiciones de hacerlo.

la economía planteando el reconocimiento de la existencia de
una función supletoria del Estado ante las imperfecciones u
omisiones de los agentes económicos en aras del bien
común, resultando ser, antes que un mecanismo de defensa
105
contra el Estado, un instrumento para la conciliación de

conflictos.
La Función Reguladora del Estado
12. Si bien el principio de subsidiariedad, al que debe atenerse el

accionar del Estado, y el respeto al contenido esencial de las
libertades económicas constituyen, básicamente, límites al
poder estatal, la Constitución reserva al Estado, respecto del
mercado, una función supervisora y correctiva o reguladora.
Ello, sin duda, es consecuencia de que, así como existe
consenso en tomo a las garantías que deben ser instauradas
para reservar un ámbito amplio de libertad para la actuación
de los individuos en el mercado, existe también la certeza de
que debe existir un Estado que, aunque subsidiario en la
sustancia, mantenga su función garantizadora y
heterocompositiva.
13. 13. Así, vale reiterar lo establecido por este Colegiado en el

Fundamento N° 35 de la STC N° 0008-2003-AI/TC, en el
sentido que conviene con Pedro de Vega cuando puntualiza
que "el mercado no funcionó nunca sin los correctivos y los
apoyos del Estado", y que, "ante la amenaza de conflictos
sociales que el mercado no puede resolver ni soportar, y ante
el riesgo permanente del caos interno, nada tiene de
particular que se haga imprescindible recurrir al Estado como
instrumento de regulación y control, por ser la única instancia
capaz de crear las condiciones para que el sistema
económico obtenga la mínima "lealtad de las masas".
(Neoliberalismo y Estado. Op. cit., pág. 34-35).
106
14. La función reguladora del Estado se encuentra prevista en el

artículo 58° de la Constitución, cuyo tenor es que "La iniciativa
privada es libre. Se ejerce en una h economía social de
mercado. Bajo este régimen, el Estado orienta el desarrollo
del país, y actúa principalmente en las áreas de promoción
de empleo, salud, educación, seguridad, servicios públicos
e infraestructura". Dicha disposición se convierte en una
finalidad constitucional expresa que se fundamenta en los
principios de una economía social de mercado.
15. Por su parte, el artículo 59° establece que "El Estado estimula
la creación de riqueza y garantiza la libertad de trabajo,
comercio e industria. El ejercicio de estas libertades no debe
ser lesivo a la moral, ni a la salud, ni a la seguridad públicas
[...]".
16. De este modo y dentro del respeto a la libre iniciativa privada,

el Estado también tiene una función orientadora, cuyo
propósito es el desarrollo del país, procurando que se
materialice el componente social del modelo económico
previsto en la Constitución.
17. Dicha función orientadora presenta, sustancialmente, las

siguientes características: a) el Estado puede formular
indicaciones, siempre que éstas guarden directa relación con
la promoción del desarrollo del país; b) los agentes
económicos tienen la plena y absoluta libertad para escoger
las vías y los medios a través de los cuales se pueden
alcanzar los fines planteados por el Estado; y, c) el Estado
debe estimular y promover la actuación de los agentes
económicos.
107
18. El reconocimiento de estas funciones estatales, que

aparecen como un poder-deber, se justifica porque el Estado
no es sólo una organización que interviene como garantía del
ordenamiento jurídico, sino porque determina o participa en
el establecimiento de las "reglas de juego", configurando de
esta manera la vocación finalista por el bien común. Por ende,
el Estado actúa como regulador y propiciador de los procesos
económicos.
Principio de Protección al Consumidor o Usuario
19. Así como la Constitución protege a los agentes económicos

encargados de establecer la oferta en el mercado, a partir del
ejercicio de los derechos de libre empresa, comercio e
industria, con igual énfasis protege al individuo generador de
demanda; es decir, al consumidor o al usuario.
20. El consumidor –o usuario– es el fin de toda actividad

económica; es decir, es quien cierra el círculo económico
satisfaciendo sus necesidades y acrecentando su bienestar a
través de la utilización de una gama de productos y servicios.
En puridad, se trata de una persona natural o jurídica que
adquiere, utiliza o disfruta determinados productos (como
consumidor) o servicios (como usuario) que (previamente han
sido ofrecidos al mercado.
21. Es indudable que la condición de consumidor o usuario se

produce a través de la relación que éste entabla con un
agente proveedor –independientemente de su carácter
público o privado–; sea en calidad de receptor o beneficiario
de algún producto, sea en calidad de destinatario de alguna
forma de servicio. En consecuencia, la condición de
108
consumidor o usuario no es asignable a cualquier individuo o

ente, sino a aquel vinculado a los agentes proveedores dentro
del contexto de las relaciones generadas por el mercado, las
cuales tienen como correlato la actuación del Estado para
garantizar su correcto desenvolvimiento. El proveedor, por su
parte, es aquella persona natural o jurídica que, habitual o
periódicamente, ofrece, distribuye, vende, arrienda o
concede el uso o disfrute de bienes, productos o servicios.
22. La Constitución prescribe, en su artículo 65°, la defensa de

los intereses de los consumidores y usuarios a través de un
derrotero jurídico binario; vale decir que establece un
principio rector para la actuación del Estado y,
simultáneamente, consagra un derecho subjetivo. En lo
primero, el artículo tiene la dimensión de una pauta básica o
postulado destinado a orientar y fundamentar la actuación del
Estado respecto a cualquier actividad económica. Así, el
juicio estimativo y el juicio lógico derivado de la conducta del
Estado sobre la materia, tienen como horizonte tuitivo la
defensa de los intereses de los consumidores y los usuarios.
En lo segundo, la Constitución reconoce la facultad de acción
defensiva de los consumidores y usuarios en los casos de
transgresión o desconocimiento de sus legítimos intereses;
es decir, apareja el atributo de exigir al Estado una actuación
determinada cuando se produzca alguna forma de amenaza
o afectación efectiva de los derechos del consumidor o
usuario, incluyendo la capacidad de acción contra el propio
proveedor.
23. De acuerdo con lo establecido por el artículo 65° de la

Constitución, el Estado mantiene con los consumidores o
usuarios dos obligaciones genéricas, a saber:
109
a) Garantiza el derecho a la información sobre los bienes y

servicios que estén a su disposición en el mercado. Ello
implica la consignación de datos veraces, suficientes,
apropiados y fácilmente accesibles.
b) Vela por la salud y la seguridad de las personas en su

condición de consumidoras o usuarias.
Procedencia del amparo contra normas legales auto

aplicativas
24. Este Tribunal ha sostenido, en la STC N° 2308-2004-AA/TC,

que el inciso 2) del artículo 200° de la Constitución no
contiene una prohibición de cuestionarse mediante el amparo
leyes que puedan ser lesivas en sí mismas de derechos
fundamentales, sino una simple limitación, que pretende
impedir que, a través de un proceso cuyo objeto de protección
son los derechos constitucionales, se pretenda impugnar en
abstracto la validez constitucional de las normas con rango
de ley.
25. De otro lado, también se ha establecido que una

interpretación sistemática de los alcances de la restricción
contenida en el segundo párrafo del artículo 200°, inciso 2),
de la Constitución, debe entenderse en el sentido de que no
cabe, efectivamente, que mediante una demanda de amparo
se cuestione una ley cuando el propósito de ésta sea
cuestionar su validez en abstracto, habida cuenta de que en
el ordenamiento existen otros procesos, como el de
Inconstitucionalidad o el popular, cuyo objeto precisamente
110
es preservar la condición de la Constitución como Ley

Suprema del Estado.
26. En la misma sentencia, este Colegiado también advirtió la

necesidad de distinguir entre lo que es propiamente un
supuesto de amparo contra leyes de lo que es, en rigor, un
supuesto de amparo contra actos sustentados en la
aplicación de una ley.
27. Así, en relación al primero de ellos, la procedencia de este

instrumento procesal está supeditada a que la norma legal a
la cual se le imputa el agravio sobre un derecho fundamental
se trate de una norma operativa o denominada también de
eficacia inmediata; esto es, aquella cuya aplicabilidad no se
encuentre sujeta a la realización de algún acto posterior o a
una eventual reglamentación legislativa, en la medida que
adquiere su eficacia plena en el mismo momento que entra
en vigencia.
28. En tal caso, y siempre que éstas normas afecten

directamente derechos subjetivos constitucionales, el amparo
sí podrá prosperar, no sólo porque de optarse por una
interpretación literal del inciso 2) del artículo 2000 de la
Constitución Política del Estado se dejaría en absoluta
indefensión al particular afectado por un acto legislativo
arbitrario; sino, además, porque tratándose de una limitación
del derecho de acceso a la justicia constitucional, éste no
puede interpretarse en forma extensiva, sino con una
orientación estrictamente restrictiva, esto es, en el sentido
más favorable a la plena efectividad del derecho a obtener
una decisión judicial que se pronuncie respecto de su
pretensión.
111
29. Con relación al segundo supuesto, basado en la procedencia

de procesos de amparo contra actos basados en la aplicación
de un ley, se ha establecido que, en la medida de que se
tratan de normas legales cuya eficacia y, por tanto, eventual
lesión, se encuentra condicionada a la realización de actos
posteriores de aplicación, su procedencia ha de responder a
los criterios que se indican a continuación.
30. Por un lado, si se trata de una alegación de amenaza de

violación, ésta habrá de ser cierta y de inminente realización.
Cierta, ha dicho este Tribunal, quiere decir, posible de
ejecutarse, tanto desde un punto de vista jurídico, como
desde un punto de vista material o fáctico. Y con la exigencia
de que la amenaza sea también de "inminente realización",
este Tribunal ha expresado que ello supone su evidente
cercanía en el tiempo; es decir, actualidad del posible
perjuicio cuya falta de atención oportuna haría ilusoria su
reparación; y, de otro lado, tratándose de la alegación de
violación, tras realizar actos de aplicación concretos
sustentados en una ley, como sucede en cualquier otra
hipótesis del amparo, es preciso que éstos efectivamente
lesionen el contenido constitucionalmente protegido de un
derecho fundamental.
31. En el caso en concreto, la actora cuestiona el Decreto

Supremo N° 006-2004-MTC que, según alega, retrotrae al
año 1995 la prohibición de utilizar ómnibus carrozados sobre
chasis de camión y, por ende, resulta autoaplicativo, pues no
se encuentra condicionado a la realización de algún tipo de
acto.
112
32. Sin embargo y, si bien es cierto que, del tenor de la demanda,

se aprecia que la empresa recurrente cuestiona, en su
totalidad, el Decreto Supremo N° 006-2004- MTC, fluye de
autos que las disposiciones que estima violatorias de los
derechos constitucionales invocados son los artículos 1° y 2°
de dicho decreto.
33. El artículo 1° del Decreto Supremo N° 006-2004-MTC

establece:
"Precísese que la actividad industrial de carrozado de

ómnibus sobre chasis originalmente destinado al
transporte de mercancías con el propósito de destinarlo
al transporte de personas se encuentra prohibida por el
artículo 11 del Decreto Supremo N° 022-2002-MTC, en
vigencia desde el 20 de mayo del 2002".
34. Por su parte, el artículo 2° del Decreto Supremo N° 006-2004-

MTC establece:
"Precísese que la prestación del servicio de

transporte interprovincial de personas en
ómnibus carrozados sobre chasis de camión se
encuentra expresamente prohibida desde el 16
de abril de 1995, fecha en que entró en vigencia
el Reglamento del Servicio Público de Transporte
Interprovincial de Pasajeros por Carretera en
Ómnibus, aprobado por Decreto Supremo N° 05-
95-MTC, derogado por el Reglamento Nacional
de Administración de Transportes, aprobado por
Decreto Supremo N° 040-2001-MTC, que incluyó
similar prohibición".
113
35. Respecto de la naturaleza de las normas impugnadas, este

Tribunal concuerda con lo alegado por la recurrente, en la
medida que se trata de normas operativas o denominadas
también de eficacia inmediata; esto es, aquellas que están
dirigidas a destinatarios específicos y cuya aplicabilidad no se
encuentra sujeta a la realización de algún acto posterior o a
una eventual reglamentación legislativa, en la medida que
adquieren su eficacia plena en el mismo momento en que
entran en vigencia.
Delimitación del Petitorio y Análisis del Caso Concreto
36. Conforme a lo expuesto en el Fundamento N° 32, supra, aun

cuando del tenor de la demanda se aprecia que la empresa
recurrente cuestiona el íntegro del Decreto Supremo N° 006-
2004-MTC, de autos se advierte que las disposiciones que
estima 7 violatorias de los derechos constitucionales
invocados son los artículos 1° y 2° de dicha norma legal. Por
ende y, dada su evidente naturaleza autoaplicativa, es
respecto de tales disposiciones que el Tribunal Constitucional
emitirá un pronunciamiento de fondo.
La alegada vulneración del principio de irretroactividad de la

ley
37. Al respecto, la recurrente alega que los artículos 1° y 2° del

cuestionado Decreto Supremo N° 006-2004-MTC vulneran el
principio de irretroactividad de la ley, pues pretenden
establecer una supuesta prohibición de la actividad de prestar
servicios de transporte de pasajeros en ómnibus carrozados
sobre chasis de camión desde el 16 de abril de 1995. Expresa
114
que las normas vigentes en aquel entonces –Decretos

Supremos N° 05-95-MTC, 040-2001-MTC y 022-2002-MTC-
así como los actos administrativos expedidos por el Intitec –
hoy, Indecopi–, la SUNARP y el propio Ministerio emplazado,
destinados a expedir las Tarjetas de Circulación y la
resolución de Concesión de Ruta, no establecían la
prohibición expresa de dicha forma de prestación de
servicios.
38. Conforme se aprecia de los impugnados artículos 1° y 2° del
Decreto Supremo N° 006-2004-MTC –cuyo tenor ha sido
consignado en los Fundamentos N° 33 y 34, supra–, tales
dispositivos regulan dos supuestos relacionados con la
problemática derivada de los ómnibus ensamblados sobre
chasis de vehículos de carga, a saber:
a) De un lado, la actividad industrial de carrozado de ómnibus

sobre chasis originalmente destinado al transporte de
mercancías con el propósito de destinarlo al transporte de
pasajeros, la cual se encuentra prohibida por el artículo 11°
del Decreto Supremo N° 022-2002-MTC, en vigencia desde
el 20 de mayo del 2002.
b) Y, de otro, la prestación del servicio de transporte

interprovincial de personas en ómnibus carrozados sobre
chasis de camión, la cual se encuentra expresamente
prohibida desde el 16 de abril de 1995, fecha en que entró en
vigencia el Decreto Supremo N° 05-95-MTC.
c) Así, la recurrente cuestiona la fecha de prohibición del

ejercicio de tales actividades, a partir de la remisión a otros
dispositivos legales –de los años 1995 y 2002– tras
115
considerar retroactiva la aplicación de los impugnados

artículos 1° y 2° del Decreto Supremo N° 006-2004-MTC.
39. Respecto de la actividad industrial de carrozado de ómnibus

sobre chasis originalmente destinado al transporte de
pasajeros, conviene señalar que el artículo 11° del Decreto
Supremo N° 022-2002-MTC, su fecha 19 de mayo del 2002,
estableció en forma expresa la prohibición del ejercicio de
dicha actividad, impedimento que estuvo vigente a partir del
20 de mayo del año 2002.
40. En tal sentido, lo alegado por la recurrente –en el sentido que

se está aplicando retro activamente el artículo 1° del Decreto
Supremo N° 006-2004-MTC– carece de sustento, toda vez
que, conforme a lo expuesto, desde el 20 de mayo de 2002
estaba prohibida la actividad industrial de carrozado de
ómnibus sobre chasis originalmente destinado al transporte
de mercancías con el propósito de destinarlo al transporte de
pasajeros.
41. En cuanto a la prestación del servicio de transporte

chasis de camión, cabe señalar que los incisos p) y u) del
artículo 1°; el inciso a) del artículo 17°; el inciso b) del artículo
27° el artículo 39°; así como el inciso b) del artículo 74° del
derogado Decreto Supremo N° 05-95-MTC, vigente desde el
16 de abril de 1995, disponían que la prestación del servicio
público de transporte terrestre interprovincial de pasajeros
por carretera sólo podría realizarse en aquellos ómnibus
habilitados para tal efecto, estableciendo que se efectuaría
mediante un vehículo autopropulsado, diseñado y construido
116
exclusivamente para el transporte de pasajeros y equipaje en

el servicio interprovincial, y que debía tener un peso seco no
menor de 8,500 k. y un peso bruto vehicular superior a los
12,000 k.
42. Tales características constituían un presupuesto específico

aplicable para el otorgamiento y ejercicio de todo tipo de
concesión de rutas de transporte público interprovincial de
pasajeros desde el 16 de abril del año 1995, y fueron
recogidas en los mismos términos por la normatividad
expedida con posterioridad al decreto supremo in comento.
43. En tal sentido, para este Tribunal queda claro que, desde el
16 de abril del año 1995, fecha de entrada en vigencia del
derogado Decreto Supremo N° 05-95-MTC, la prestación del
servicio de transporte interprovincial de pasajeros sólo podía
ser efectuado mediante vehículos diseñados y construidos
exclusivamente para tal finalidad, más no por vehículos
ensamblados sobre chasis de camión. Por tal razón, lo
alegado por la actora, respecto de una supuesta aplicación
retroactiva del impugnado artículo 2° del decreto supremo,
carece de sustento.
44. 44. En efecto, los impugnados artículos 1° y 2° del Decreto

Supremo N° 006-2004-MTC no son de carácter retroactivo,
toda vez que las precisiones en ellos contenidas tienen
sustento en los Decretos Supremos N° 022-2002-MTC, del
19 de mayo de 2002, y 05-95-MTC, del 15 de abril de 1995,
los cuales fueron expedidos con anterioridad a la vigencia del
decreto supremo materia de autos. Así, de conformidad con
la Teoría de los hechos cumplidos, recogida en el artículo
103° de la Constitución y en el artículo III del Título Preliminar
117
del Código Civil, la ley se aplica a las consecuencias de las

relaciones y situaciones jurídicas existente, desde su entrada
en vigencia y no tiene fuerza ni efectos retroactivos, por lo
que las normas a las que hace remisión el Decreto Supremo
cuestionado resultaban plenamente aplicables a la
recurrente.
45. Consecuentemente con 10 expuesto, y al no haberse

acreditado la invocada afectación del principio de
irretroactividad de la ley, tal extremo de la demanda debe ser
desestimado.
La alegada violación del derecho a la libertad de contratar
46. La empresa demandante alega que se vulnera su derecho a

la libertad de contratar, pues mediante una norma posterior
se afectan contratos celebrados en su oportunidad acordes
con las disposiciones vigentes; esto es, se afecta el contrato
de compra de vehículos adquiridos con chasis de camión
para carrozados, cuando antes eran actividades lícitas. De
igual manera, se afecta su contrato de constitución, cuyo
objeto era dedicarse a la actividad de transporte de personas
sobre ómnibus carrozados, cuando la autoridad del Estado
peruano otorgaba las habilitaciones para prestar dicho
servicio (sic).
47. Consagrado en el inciso 14) del artículo 2° de la Constitución,

el derecho a la libre contratación se concibe como el acuerdo
o convención de voluntades entre dos o más personas
naturales y/o jurídicas para crear, regular, modificar o
extinguir una relación jurídica de carácter patrimonial. Dicho
vínculo –fruto de la concertación de voluntades– debe versar
118
sobre bienes o intereses que posean apreciación económica,

tengan fines lícitos y no contravengan las leyes de orden
público.
Tal derecho garantiza, prima facie:
• Autodeterminación para decidir la celebración de un

celebrante.
• Autodeterminación para decidir, de común acuerdo, la

materia objeto de regulación contractual.
48. Sobre el particular, el Tribunal Constitucional estima que los

artículos 1 ° y 2° de la norma impugnada no tienen incidencia
respecto de los contratos que en su oportunidad haya
celebrado la recurrente, pues tales disposiciones no hacen
sino reiterar las prohibiciones, de un lado, respecto de la
actividad industrial de carrozado de ómnibus sobre chasis
originalmente destinado al transporte de mercancías con el
propósito de destinarlo al transporte de personas; y, de otro,
respecto de la prestación del servicio de transporte
chasis de camión.
49. En efecto, lo alegado por la recurrente carece de sustento, en

la medida que las cuestionadas disposiciones no contienen
referencia alguna respecto de la licitud, o ilicitud de los
contratos de compra de vehículos adquiridos con chasis de
camión para carrozados.
119
50. En cuanto a la supuesta afectación del contrato de

constitución de la empresa, importa señalar que, de fojas 4 a
6 de autos, corre copia certificada de la Partida Electrónica
N° 11211326 del Registro de Personas Jurídicas
correspondiente a la actora, de la que se aprecia que su
objeto social es, principalmente, el servicio de transporte
público, privado, urbano e interprovincial turístico de
pasajeros a nivel nacional e internacional, no habiéndose
establecido, en forma específica, las características –
originales o carrozados sobre chasis de camión– con las que
debían contar los vehículos (ómnibus) destinados a la
prestación del servicio.
51. Consecuentemente y, al no haberse acreditado la invocada

afectación del derecho a la libre contratación, tal extremo de
la demanda debe ser desestimado.
La alegada violación del derecho a la libertad de empresa
52. Expresa la demandante que se lesiona su derecho a la

libertad de empresa, por cuanto con una disposición posterior
se le está prohibiendo continuar la actividad empresarial que
comenzó a realizar de conformidad con las normas vigentes
al momento de constituir su empresa, adquirir los vehículos y
ofrecer el servicio de transporte.
53. Consagrado por el artículo 59° de la Constitución, el derecho

a la libertad de empresa se define como la facultad de poder
elegir la organización y efectuar el desarrollo de una unidad
de producción de bienes o prestación de servicios para
satisfacer la demanda de los consumidores o usuarios. La
libertad de empresa tiene como marco una actuación
120
económica auto determinativa, lo cual implica que el modelo

económico social de mercado será el fundamento de su
actuación y, simultáneamente, le impondrá límites a su
accionar. Consecuentemente, dicha libertad debe ser
ejercida con sujeción a la ley –siendo sus limitaciones básicas
aquellas que derivan de la seguridad, la higiene, la moralidad
o la preservación del medio ambiente–, y su ejercicio deberá
respetar los diversos derechos de carácter socioeconómico
que la Constitución reconoce.
54. Como ya ha sido explicado con anterioridad, los artículos 1°

y 2° del decreto supremo materia de autos reiteran las
prohibiciones anteriormente establecidas en el Decreto
Supremo N° 05-95-MTC, desde el 16 de abril de 1995, y en
el Decreto Supremo N° 022-2002-MTC, desde el 20 de mayo
de 2002, respecto de la prestación del servicio de transporte
chasis de camión, y la actividad industrial de carrozado de
ómnibus sobre chasis originalmente destinado al transporte
pasajeros, respectivamente.
55. Sin embargo, conforme se aprecia de la Partida Electrónica

N° 11211326 (fojas 4), la recurrente se constituyó como una
sociedad comercial de responsabilidad limitada por escritura
pública de fecha 25 de agosto de 2000, siendo su objeto
social el servicio de transporte público, privado, urbano, e
interprovincial turístico de pasajeros a nivel nacional e
internacional, rubro que a la fecha de su constitución solo
podía ser realizado mediante vehículos diseñados y
construidos exclusivamente para el transporte de pasajeros -
más no mediante ómnibus carrozados sobre chasis de
121
camión-, actividad comercial que resultaba acorde con su

objeto social, y que no se ha visto modificada por los
impugnados artículos 1 ° y 2° del Decreto Supremo N° 006-
2004-MTC.
56. De otro lado, como también ya ha sido anotado, las

cuestionadas disposiciones tampoco prohíben la adquisición
de ómnibus carrozados sobre chasis de camión, sino que
restringen su utilización en la prestación del servicio de
transporte interprovincial de pasajeros, así como la actividad
industrial de carrozado de ómnibus sobre chasis de camión –
que no es precisamente el objeto social de la empresa
recurrente–.
57. Tales restricciones no suponen, además, la eliminación del

marco jurídico-comercial de la actividad de ofrecer la
prestación del servicio de transporte interprovincial de
personas, a la que se dedica la empresa recurrente, ya que
puede continuar ofreciendo el servicio –en ómnibus
diseñados y construidos exclusivamente para tal efecto–, por
lo que sus alegatos deben ser desestimados.
58. Por tanto, no estando acreditada la invocada afectación del

derecho a la libertad de empresa, tal extremo de la demanda
también debe ser desestimado.
Alegatos finales de la empresa demandante
59. Al interponer el recurso de agravio constitucional, la

recurrente manifiesta que las instancias precedentes han
realizado una interpretación restrictiva de las normas
referidas a la definición de ómnibus y de los vehículos
122
destinados al servicio de transporte, pues ni el inciso p) del

artículo 1° del Decreto Supremo N° 05-95-MTC, el artículo 8°
del Decreto Supremo N° 040-2001-MTC, el inciso 3.20) del
artículo 3° del Decreto Supremo N° 013-98-MTC, como
tampoco el inciso 1) del artículo 14° del Decreto Supremo N°
034-2001-MTC contienen una prohibición expresa para la
prestación del servicio de pasajeros, por lo que dicho criterio
atenta directamente contra el principio de legalidad, que
establece que nadie está obligado a hacer lo que la ley no
manda, ni impedido de hacer lo que ella no prohíbe.
60. El principio de legalidad constituye una auténtica garantía

constitucional de los derechos fundamentales de los
ciudadanos y un criterio rector en el ejercicio del poder
punitivo del Estado Social y Democrático de Derecho. La
Constitución lo consagra en su artículo 2°, inciso 24, literal d),
al establecer que "Nadie será procesado ni condenado por
acto u omisión que al tiempo de cometerse no esté
previamente calificado en la ley, de manera expresa e
inequívoca, como infracción punible; ni sancionado con pena
no prevista en la ley".
61. Sobre esta base, en la STC N° 0010-2002-AI/TC, el Tribunal

Constitucional ha establecido que el principio de legalidad
exige no sólo que por ley se establezcan los delitos, sino
también que las conductas prohibidas estén claramente
delimitadas por la ley, prohibiéndose tanto la aplicación por
analogía, como también el uso de cláusulas generales e
indeterminadas en la tipificación de las prohibiciones. A partir
de esta consideración del principio de legalidad y sus
implicancias en la estructuración del derecho penal moderno,
también se estableció, en la STC N° 2050-2002-AA/TC, "[...]
123
que los principios de culpabilidad, legalidad, tipicidad, entre

otros, constituyen principios básicos del derecho
sancionador, que no sólo se aplican en el ámbito del derecho
penal, sino también en el del derecho administrativo
sancionador [...]". (Fundamento Jurídico N° 8).
62. En la misma STC N° 2050-2002-AA/TC también dispuso que

"[...] no debe identificarse el principio de legalidad con el
principio de tipicidad. El primero, garantizado por el ordinal
"d" del inciso 24) del artículo 2° de la Constitución, se
satisface cuando se cumple con la previsión de las
infracciones y sanciones en la ley. El segundo, en cambio,
constituye la precisa definición de la conducta que la ley
considera como falta [...]". El subprincipio de tipicidad o
taxatividad constituye una de las manifestaciones o
concreciones del principio de legalidad respecto de los límites
que se imponen al legislador penal o administrativo, a efectos
de que las prohibiciones que definen sanciones, sean éstas
penales o administrativas, estén redactadas con un nivel de
precisión suficiente que permita comprender sin dificultad lo
que se está proscribiendo bajo amenaza de sanción en una
determinada disposición legal.
63. En lo que al caso concreto se refiere, el artículo 2° del

derogado Código de Tránsito y Seguridad Vial, Decreto
Legislativo N° 420, del 4 de mayo de 1987, vigente a la fecha
de constitución de la empresa recurrente, establecía que "El
tránsito de personas, animales y vehículos en las vías de uso
público es libre, pero está sujeto a la intervención y
reglamentación de las autoridades competentes, para
garantía y seguridad de los habitantes".
124
64. Asimismo, el artículo 78° de la misma norma disponía que

"No deben circular los vehículos cuyas características y
condiciones atenten contra la seguridad de las personas,
bienes y la propia carga que transportan"; mientras que el
artículo 79° precisaba que "Todo vehículo de transporte de
personas y de carga debe reunir las condiciones básicas de
seguridad siguientes: a) Poseer parachoques delantero... y
posterior conforme a las disposiciones que establece el
reglamento, o que su carrocería esté construida en función
de la seguridad".
65. Por su parte, la vigente Ley General de Transporte Terrestre

N° 27181, del 8 de octubre de 1999, dispone en su artículo 3°
que "La acción estatal en materia de transporte terrestre se
orienta a la satisfacción de las necesidades de los usuarios y
al res gua do de sus condiciones de seguridad y salud, así
como la protección del ambiente y la comunidad en su
conjunto"; asimismo, el numeral 4.3 del artículo 4°, establece
que "El Estado procura la protección de los intereses de los
usuarios, el cuidado de la salud y seguridad de las personas
y el resguardo del medio ambiente".
66. Conforme se aprecia de la normatividad antes reseñada, en

materia de regulación del transporte de pasajeros, el Estado
cuenta con un mayor campo de actuación, dado que persigue
la preservación de otros valores constitucionales, como lo
son, en el caso concreto, el cuidado de la salud, integridad
física, seguridad y la vida misma de los usuarios. Así fluye de
todas aquellas disposiciones regulatorias del transporte
terrestre de personas, cuyos objetivos constituyen un
parámetro bajo el cual se regula su ejercicio.
125
67. En tal sentido, entiende este Tribunal que resulta válido que
mediante normas de inferior jerarquía a la Ley General de
Transporte se disponga de medidas que conduzcan o
procuren la protección de tales objetivos, tanto más, cuando
dichas disposiciones tienden a optimizar los derechos a la
seguridad e integridad física de los usuarios, respecto de los
cuales, la referida ley promueve su protección.
68. Así, las normas aludidas por la empresa recurrente en el

Fundamento N° 59, supra, no resultan violatorias del principio
de legalidad, pues tanto el derogado Código de Tránsito y
Seguridad Vial, como la vigente Ley General de Transporte
Terrestre establecían, de modo suficientemente claro y
preciso, no sólo el marco de actuación, sino también las
características y condiciones básicas de seguridad que
debían reunir aquellos vehículos destinados al transporte de
pasajeros.
Consideraciones Finales: El compromiso del Estado con el

derecho a la vida
69. Conforme a lo expuesto en la STC N° 2945-2003-AA/TC,

actualmente, la noción de Estado social y democrático de
derecho concreta los postulados que tienden a asegurar el
mínimo de posibilidades que toman digna la vida. La vida,
entonces, ya no puede entenderse tan solo como un límite al
ejercicio del poder, sino fundamentalmente como un objetivo
que guía la actuación positiva del Estado, el cual ahora está
comprometido a cumplir con el encargo social de garantizar,
entre otros, el derecho a la vida y a la seguridad.
126
70. Nuestra Constitución Política de 1993 ha determinado que la

defensa de la persona humana y el respeto a su dignidad son
el fin supremo de la sociedad y del Estado; la persona está
consagrada como un valor superior, y el Estado está obligado
a protegerla. El cumplimiento de este valor supremo supone
la vigencia irrestricta del derecho a la vida, pues este derecho
constituye su proyección; resulta el de mayor. connotación y
se erige en el presupuesto ontológico para el goce de los
demás derechos, ya que el ejercicio de cualquier derecho,
prerrogativa, facultad o poder no tiene sentido o deviene inútil
ante la inexistencia de vida física de un titular al cual puedan
serle reconocidos.
71. En anterior oportunidad –STC N° 0318-1996-HC/TC– este

Tribunal también ha expuesto que la persona humana, por su
dignidad, tiene derechos naturales anteriores a la sociedad y
al Estado, inmanentes a sí misma, los cuales han sido
progresivamente reconocidos hasta hoy en su legislación
positiva como derechos humanos de carácter universal, entre
los cuales el derecho a la vida resulta ser de primerísimo
orden e importancia, y se halla protegido inclusive a través de
tratados sobre derechos humanos que obligan al Perú. Como
es de verse, el derecho a la vida es el primer derecho de la
persona humana reconocido por la Ley Fundamental; es, a
decir de Enrique Bernales Ballesteros, el centro de todos los
valores y el supuesto básico de la existencia de un orden
mínimo en la sociedad (La Constitución de 1993 - Análisis
Comparado; Lima, lCS Editores, 2a. Edición, 1996, pp. 88).
72. En el caso sublitis, en el que se cuestiona la actividad estatal

en materia de transporte terrestre de personas, por haber
expedido el cuestionado Decreto Supremo N° 006-2004-
127
MTC, queda claro que, si la defensa de la persona humana y

el respeto a su dignidad son el fin supremo de la sociedad y
del Estado, y la persona está consagrada como un valor
superior y, por ende, el Estado está obligado a protegerla, el
cumplimiento de este valor supremo supone la vigencia
irrestricta del derecho a la vida.
73. En tal sentido y, si bien es cierto, los individuos y las

empresas gozan de un ámbito de libertad para actuar en el
mercado -recuérdese que conforme al artículo 58° de la
Constitución, la iniciativa privada es libre-, sin embargo, ello
no quiere decir que dicha libertad sea absoluta, pues también
existe la certeza de que debe existir un Estado que mantiene
una función supervisora y correctiva o reguladora. En tal
sentido, este Tribunal estima que, –ante los hechos que son
de conocimiento de la opinión pública, respecto de los
peligros que representa el servicio de transporte de pasajeros
en ómnibus carrozados sobre chasis de camión, y los
innumerables accidentes ocurridos– en materia de transporte
el Estado cuenta con un mayor campo de actuación, en la
medida que de por medio se encuentran otros valores
constitucionales superiores como la seguridad, la integridad
y, por último, el derecho a la vida misma, el cual resulta ser
de primerísimo orden e importancia, pues es el primer
derecho de la persona humana reconocido por la Ley
Fundamental.
74. Así, en vista de la controversia materia de estos autos, para

el Tribunal Constitucional queda absolutamente claro, y por
ello es necesario reiterar, que no sólo no se ha acreditado la
vulneración de derecho constitucional alguno, sino que,
conforme a lo expuesto en los Fundamentos N° 7 a 18, y 69
128
a 71, supra, el Estado puede intervenir de manera

excepcional en la vida económica de los particulares –cuando
la colectividad y los grupos sociales, a quienes corresponde,
en primer término, la labor de intervención, no están en
condiciones de hacerlo–, a fin de garantizar otros bienes
constitucionales –en el caso, la integridad, la seguridad y la
vida– que pueden ponerse en riesgo –y de hecho, así ha
sucedido– ante las imperfecciones del mercado y respecto de
los cuales existe un mandato constitucional directo de
promoción, en tanto actividad, y de protección, en cuanto a
sociedad en general se refiere. No debe perderse de vista,
pues, que la actividad del Estado en materia de transporte y
tránsito terrestre se orienta a la satisfacción de las
necesidades e intereses de los usuarios y procura el
resguardo y cuidado de las condiciones de seguridad y la vida
misma.
75. Y aunque ello no quiere decir, en modo alguno, que el Estado

pueda interferir arbitraria e injustificadamente en el ámbito de
libertad reservado, en principio, a los agentes económicos, es
justamente en virtud de dicho postulado que, como
consecuencia de la problemática derivada de los ómnibus
ensamblados sobre chasis de vehículos de carga, se
constituyó, en el año 2003, una Comisión ad hoc encargada
de estudiar y proponer alternativas viables para solucionar tal
situación, la cual estuvo integrada por representantes del
emplazado Ministerio de Transportes y Comunicaciones, de
las Universidades Católica del Perú y Nacional de Ingeniería,
del SENATI, de los propios gremios de transportistas y de la
Asociación Peruana de Consumidores y Usuarios.
129
76. Dicha comisión determinó –según fluye de la parte

considerativa del decreto supremo cuestionado– que la
utilización de un chasis de camión para la fabricación de un
ómnibus representa un alto riesgo para la seguridad en
perjuicio de los usuarios del transporte y los propios
transportistas, a lo que se agrega que no existe industria
automotriz que apruebe, acepte y garantice un producto de
ómnibus partiendo de la fabricación preconcebida para un
uso distinto, coincidiendo además la mayoría de sus
miembros en que tanto la prestación del servicio de
transporte de pasajeros en este tipo de vehículos como la
actividad industrial del carrozado de ómnibus en chasis
originalmente destinado al transporte de mercancías se
encuentran prohibidas por las normas vigentes. Por tales
razones, resultó necesario expedir las normas conducentes
para viabilizar las recomendaciones de la Comisión, la fin de
solucionar la problemática derivada de ómnibus
ensamblados sobre chasis de vehículos de carga sobre la
base de las conclusiones a las que se arribó.
77. Así, es precisamente el propio Decreto Supremo N° 006-

2004-MTC, su fecha 25 de febrero de 2004, que dispuso el
empadronamiento –previa inspección técnica estructural ante
una entidad certificadora designada por la Dirección General
de Circulación Terrestre– de aquellos vehículos que hayan
sido carrozados sobre chasis de camión, los cuales podían
permanecer en el servicio por el plazo que se recomiende en
el Certificado de Inspección Técnica Estructural, el cual no
podía exceder de un año.
78. El Estado, pues, no ha actuado ni arbitraria ni

injustificadamente, sino que, por el contrario, ante la
130
problemática presentada, que ponía en riesgo la seguridad y

la vida misma de los usuarios, las imperfecciones del
mercado y la falta de soluciones de parte de los agentes
económicos y los grupos sociales, designó previamente una
comisión en la que incluso participaron los propios gremios
de transportistas, dispuso la obligación de pasar una
inspección técnica estructural y otorgó un plazo prudencial
para su permanencia en el servicio. Tal actuación justifica su
intervención en la medida que, por un lado, de por medio
están otros valores constitucionales, y, por otro, su accionar
en materia de transportes está orientado al resguardo de las
condiciones de seguridad y la vida misma de los usuarios,
razones, todas, por las cuales la demanda no puede ser
estimada.
79. No obstante haber actuado regularmente y, en vista de lo

alegado por los Procuradores Públicos competentes durante
la audiencia pública, en el sentido de que se habrían
otorgado, aunque aisladamente, permisos de circulación a las
empresas que prestan el servicio de transporte de personas
en ómnibus carrozados sobre chasis de camión en forma
irregular, el Tribunal Constitucional no puede dejar de
expresar su preocupación por tales hechos y, por ende,
estima pertinente disponer que el Ministerio de Transportes y
Comunicaciones efectúe las investigaciones administrativas
pertinentes a fin de que se determine las responsabilidades a
que hubiera lugar, así como se remita copia de la presente
sentencia al Ministerio Público a efectos de que, en su calidad
de titular de la acción penal y, de ser el caso, realice las
investigaciones correspondientes.
131
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la

autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú
HA RESUELTO
1. Declarar INFUNDADA la demanda de amparo.
2. Disponer que el Ministerio de Transportes y

Comunicaciones proceda conforme a lo expuesto en el
Fundamento N° 79, supra.
3. Remitir copia de la presente sentencia a la Fiscal de la

Nación, para los efectos a que se contrae el
Fundamento N° 79, supra.
SS.
GARCÍATOMA
GONZALES OJEDA
ALV A ORLANDINI
BARDELLI LARTIRIGOYEN
VERGARA GOTELLI
LANDA ARROYO
132
133
4. Dimensiones del Derecho del Consumidor

(STC EXP N° 3315-2004-AA/TC)
El demandante es la empresa Agua Pura Rovic S.A.C. (en

adelante “Pura Rovic”), motivado porque INDECOPI le impuso una
sanción, basándose en una denuncia de competencia desleal, ya
que el público en el mercado empezó a usar los envases de las
empresas que tienen los derechos de San Luis y San Antonio
(marcas de proveedores de agua envasada) para comprar agua
Rovic.
Unos datos interesantes en esta sentencia, es que la

empresa Rovic S.A. logró introducir a nuestro país las máquinas
automáticas purificadoras y expendedoras de agua y, la empresa
Pura Rovic su funcionalidad es lograr el uso óptimo de las máquinas
de la empresa Rovic S.A.
En la presente sentencia se logra apreciar la

conceptualización de diversos principios de los derechos de los
consumidores, los cuales son explicados y catalogados, lo que
permitió en el transcurso del tiempo, sentar las bases para el
Código de Protección y Defensa del Consumidor.
Pura Rovic interpone acción de amparo contra INDECOPI,

por la resolución de esta entidad señalando que ha transgredido los
siguientes derechos: Derechos constitucionales de propiedad,
Contrataciones trabajo, Libertad personal, Libertad de empresa,
Comercio e industria, Pluralismo económico, Libre competencia y
Debido proceso.
La denuncia es de competencia desleal, argumentando

INDECOPI que el público empezó a usar envases de San Luis y
San Antonio para comprar agua Rovic.
134
En esta sentencia se aprecia el sustento que abarca el

artículo 65 de la Constitución, en base la conceptualización de los
siguientes artículos en el punto 9:
a) El principio pro consumidor.

Dicho postulado o proposición plantea la acción tuitiva del
Estado a favor de los consumidores y usuarios en razón de
las objetivables desventajas y asimetrías fácticas que
surgen en sus relaciones jurídicas con los proveedores de
productos y servicios.
b) El principio de proscripción del abuso del derecho

Dicho postulado o proposición plantea que el Estado
combata toda forma de actividad comercial derivada de
prácticas y modalidades contractuales perversas que
afectan el legítimo interés de los consumidores y usuarios.
c) El principio de isonomía real

Dicho postulado o proposición plantea que las relaciones
comerciales entre los proveedores y los consumidores y
usuarios se establezca en función de trato igual a los
iguales y trato desigual a los desiguales.
d) El principio restitutio in íntegrum

resguarde el resarcimiento por los daños causados por el
proveedor a los consumidores o usuarios en el marco de
una relación comercial.
e) El principio de transparencia
asegure que los proveedores generen una plena
accesibilidad de información a los. consumidores y
135
usuarios, acerca de los productos y servicios que les

ofertan.
f) El principio de veracidad
asegure la autoridad y realidad absoluta de la información
que el proveedor trasmite a los consumidores y usuarios en
relación con las calidades, propiedades o características de
los productos y servicios que las ofertan.
g) El principio indubio pro consumidor

Dicho postulado o proposición plantea que los operadores
administrativos o jurisdiccionales del Estado realicen una
interpretación de las normas legales en términos favorables
al consumidor o usuarios en caso de duda insalvable sobre
el sentido de las mismas. En puridad, alude a una
proyección del principio pro consumidor.
h) El principio pro asociativo

Dicho postulado o proposición plantea que se facilite la
creación y actuación de asociaciones de consumidores o
usuarios, a efectos de que estos puedan defender
corporativamente sus intereses.
El Tribunal Constitucional, esclarece el presente caso en los

siguientes puntos claves:
• Los recipientes utilizados para rellenar el agua Rovic en los

envases de otras marcas, puede visualizarse como
publicidad libre para el mismo producto de las otras marcas.
136
• Es de apreciar, existen múltiples elementos que no

ocasionan la confusión en el consumidor y este claramente
puede distinguir las marcas y los productos de las marcas.
• Los consumidores, adquirieron los productos en el

mercado, ante ello, se convierten en los propietarios envase
que contenía el producto mismo, siendo ellos, los únicos
que pueden destacar la utilidad / finalidad que deseen
brindarle (luego de haberlos adquiridos).
• No es viable que, se impida a los consumidores disponer de

los envases y privarlos de su libertad de uso, siendo que se
encuentra inmerso en su derecho de propiedad.
• Se debe de distinguir la figura de libre disposición de los

envases con fines económicos a los usos / propósitos
personales de disposición, siendo este último caso, los
consumidores pueden decidir usar o venderlos (al ser de su
entera propiedad).
• Se debe de respetar el derecho de defensa, siendo que, al

presentarse nuevos hechos no se le brindó al demandante
la figura de contradicción.
137
EXP. N° 3315-2004-AA/TC
LIMA
AGUA PURA ROVIC S.A.C.
En Lima, a los 17 días del mes de enero de 2005, el pleno

jurisdiccional del Tribunal Constitucional, con asistencia de los
magistrados Alva Orlandini, presidente; Bardelli Lartirigoyen,
vicepresidente; Revoredo Marsano, Gonzales Ojeda y García
Toma, pronuncia la siguiente sentencia.
ASUNTO
Recurso extraordinario interpuesto por Agua Pura Rovic

S.A.C. contra la sentencia emitida por la Cuarta Sala Civil de la
Corte Superior de Justicia de Lima, de fojas 462, su fecha 16 de
marzo de 2004, que declara improcedente la acción de amparo de
autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 6 de enero del 2003, Agua Pura Rovic S.A.C.,

representada por su gerente general, Víctor Cabrera Quintana,
interpone acción de amparo contra el Instituto Nacional de Defensa
de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Industrial
(Indecopi), solicitando la reposición de las cosas al estado anterior
a la violación de sus derechos constitucionales. Manifiesta que
mediante la Resolución 841-2002/TDC-INDECOPI, emitida con
fecha 20 de noviembre de 2002, por el Tribunal de Defensa de la
Competencia y de la Propiedad Intelectual perteneciente al citado
138
organismo, han sido vulnerados sus derechos constitucionales de

propiedad, de contratación, de trabajo, libertad personal, libertad de
empresa, comercio e industria, pluralismo económico, libre
competencia y debido proceso.
Afirma que mediante la resolución materia de

cuestionamiento se agotó la vía administrativa en el Expediente
119-1999/CCD, sobre denuncia por competencia desleal iniciada
por Distribuidora DISMASA S.R.L. contra Rovic S.A. y otros; que en
el año 1998 fue Rovic S.A. la empresa que introdujo en el país las
máquinas automáticas purificadoras y expendedoras de agua
activadas por monedas y que permiten al público usar cualquier
envase para comprar dicho elemento, mientras que Agua Pura
Rovic S.A.C. es otra empresa que, en este caso, se encargó de la
explotación económica de las citadas máquinas, así como de
implementar y/o permitir al público el uso de cualquier envase para
comprar el agua bajo las siguientes modalidades: l)una planta móvil
en un camión que acudía a domicilio para llenar el envase que le
daba el comprador; 2) el llenado a pedido del comprador en el
envase que este proporcionaba; 3) el canje del envase vacío que
llevaba el comprador por otro envase llenado previamente y
mantenido en stock por el vendedor.
Continúa señalando que, como consecuencia del sistema

implementado, el público empezó a usar los envases de San Luis y
San Antonio para comprar el agua Rovic, razón por la cual la
empresa Embotelladora Latinoamericana S.A. (ELSA), titular de las
marcas citadas, se opuso terminantemente a dicho sistema,
denunciándolo a través de su distribuidor oficial DISMASA S.R.L.
ante el INDECOPI, con fecha 7 de diciembre de 1999, lo que originó
el antes referido proceso administrativo.
139
Agrega que la mencionada denuncia se ha sustentado en que

las formas de comercialización del agua eran actos de competencia
desleal conforme a lo establecido por la Ley 26122, y que tramitada
la misma, la Comisión de Represión de la Competencia Desleal de
Indecopi emitió la Resolución 067-2000/CCD-INDECOPI, con fecha
2 de noviembre de 2000, declarándola fundada en lo que respecta
al canje de bidones previamente llenados y mantenidos en stock,
así como en lo referido a la publicidad sobre la naturaleza del agua;
e infundada en todos sus demás extremos.
Así mismo, sostiene que tras haber apelado ambas partes, el

Tribunal de Indecopi, esencialmente por razones procesales y
mediante Resolución 0402-2001/TDC-INDECOPI, del 22 de junio
de 2001, declaró nula la apelada, excepto en el extremo referido a
Supermercados Santa Isabel, y ordenó incluir en la denuncia a la
recurrente Agua Rovic S.A.C.
Añade que, posteriormente, y tras nuevamente avocarse al

conocimiento de la causa, la Comisión de Represión de la
Competencia Desleal de Indecopi emitió la Resolución 087-
2001/CCD-INDECOPI, el 25 de octubre de 2001, declarando
fundada la denuncia en el mismo sentido que la Resolución 067-
2000/CCD-INDECOPI; que nuevamente las partes apelaron contra
la resolución de primera instancia, y que el expediente fue elevado
al Tribunal de Defensa de la Competencia y de la Propiedad
Intelectual, el cual, finalmente, expide la cuestionada Resolución
0841-2002/TDC-INDECOPI, mediante la cual confirma la apelada
en el extremo que declara fundada la denuncia contra la recurrente
por actos de engaño; sin embargo, revoca y modifica la apelada en
diversos extremos que la perjudican notoriamente, pues no solo
eleva la multa impuesta de 5 a 25 Unidades Impositivas Tributarias
(UIT), sino que le prohíbe el expendio de agua a granel en envases
de San Luis y San Antonio, incluso en caso de que sean los propios
140
consumidores quienes los proporcionen; así mismo, ordena la

colocación por 90 días de anuncios en las máquinas expendedoras
de Agua Rovic, indicando la prohibición de venta de dicho producto
en bidones pertenecientes a las marcas mencionadas, lo que
supone -a su criterio- un atentado contra los derechos
constitucionales anteriormente invocados.
El emplazado contesta la demanda solicitando que la misma

sea declarada infundada o improcedente, aduciendo que el actor
pretende que la vía jurisdiccional suspenda los efectos de la
Resolución 0841-2002/TDC-INDECOPI, no siendo el amparo la vía
idónea para ello, debido a que la resolución cuestionada ha sido
emitida por entidad competente, debiendo tomarse en cuenta que
la demandante ha realizado prácticas de competencia desleal.
Agrega que la discusión de fondo es un tema estrictamente legal,
no evidenciándose la vulneración de derecho constitucional alguno.
El Octavo Juzgado Civil de Lima, con fecha 21 de marzo de

2003, declara improcedente la demanda por considerar que el
petitorio requiere de la evaluación de los medios probatorios
aportados en el proceso administrativo, no siendo el amparo la vía
idónea para tal propósito.
Posteriormente, y antes de elevarse la causa a la instancia

superior, se incorpora al proceso Distribuidora Dismasa S.R.Ltda.
(Dismasa), representada por su gerente general, Maruja Lucía
Sachún Montano, quien, en su condición de litisconsorte necesario,
solicita la nulidad de lo actuado, habida cuenta de que el resultado
del proceso de amparo podría perjudicarle. El Octavo Juzgado Civil
da por apersonada a dicha empresa en el proceso y, a su vez,
declara improcedente la nulidad formulada.
La recurrida confirma la apelada argumentando que no cabe

inmiscuirse en la resolución emitida por la entidad administrativa
141
demandada por el mérito de los elementos de prueba expuestos en

el proceso administrativo. En cuanto a la vulneración del derecho al
debido proceso, estima que esta no se evidencia, toda vez que la
fotografía de fojas 210 no fue el único medio probatorio merituado
por la demandada para emitir el fallo materia de esta acción.
FUNDAMENTOS
Petitorio
1. La demanda tiene por objeto cuestionar la Resolución 841-

2002/TDC-INDECOPI, emitida por Tribunal de Defensa de la
Competencia y de la Propiedad Intelectual con fecha 20 de
noviembre de 2002, por vulnerar los derechos
constitucionales de propiedad, de contratación, de trabajo, a
la libertad personal, a la libertad de empresa, al comercio e
industria, al pluralismo económico, a la libre competencia y al
debido proceso, motivo por el cual se solicita la reposición de
las cosas al estado anterior a la emisión del citado
pronunciamiento administrativo.
Litisconsorte necesario e inexistencia de quebrantamiento de

forma
2. De manera preliminar a la dilucidación de la presente

controversia, este Colegiado considera pertinente puntualizar
que en el presente proceso no existe quebrantamiento de
forma por el hecho de que Distribuidora Dismasa S.R.Ltda.
no haya sido originalmente emplazada con la demanda pese
a tener legítimo interés en el resultado final de la controversia.
En tanto dicha empresa solicitó su apersonamiento en calidad
de litisconsorte necesario pasivo y este pedido fue aceptado
142
formalmente, conforme aparece de la resolución de fecha 3

de abril del 2003 (obrante a fojas 318 de autos), quedó
formalmente saneado el proceso y, con ello garantizados los
derechos procesales de dicha recurrente, como por lo demás
se acredita con los escritos posteriores que dicha empresa ha
venido presentando dentro del presente proceso.
Inexistencia de vía paralela y alcances de la presente sentencia
3. En relación con los requisitos de procedibilidad de la

demanda, tampoco cabe invocar en el presente caso la
existencia de una vía judicial paralela porque la empresa
Rovic del Perú S.A.C. (antes Rovic S.A.) haya interpuesto
demanda contencioso-administrativa contra la misma
Resolución 841-2002/TDC-INDECOPI, conforme se aprecia
de fojas 351 a 354 y de fojas 366 a 422 de autos. Al respecto,
como aparece de la instrumental obrante a fojas 2 y se
corrobora del contenido de la misma resolución objeto de
impugnación, Rovic del Perú S.A.C. es una empresa distinta
de Agua Pura Rovic S.A.C.
En ese contexto, mientras que la primera se ha encargado de

introducir en el Perú las máquinas automáticas purificadoras
y expendedoras de agua activadas por monedas y que
permiten al público el uso de cualquier envase para comprar
dicho elemento, la segunda se encarga de la explotación
económica de las citadas máquinas, así como de
implementar y/o permitir al público el uso de cualquier envase
para comprar el agua. Aun cuando ambas empresas han sido
sancionadas por la misma resolución, cabe precisar que es
Agua Pura Rovic S.A.C. la que únicamente ha optado por
143
interponer el presente proceso de amparo dentro del marco

de alternativas procesales en su momento reconocidas por la
Ley 23506. Por ende, como es evidente, no puede ni debe
verse perjudicada o restringida en sus derechos por lo que
Rovic del Perú S.A.C. haya podido decidir como estrategia de
defensa. En todo caso, queda perfectamente claro que los
alcances de la presente sentencia solo inciden en la empresa
que aparece directamente como demandante, esto es, sobre
Agua Pura Rovic S.A.C.
Problemas constitucionales a dilucidar
4. Este Colegiado considera que en el presente caso es

necesario dilucidar diversos aspectos; a saber:
a) Si mediante los procesos constitucionales existe o no la

posibilidad de revisar lo resuelto por tribunales
administrativos especializados.
b) Si la libre competencia puede asumirse como un

derecho de alcances ilimitados.
c) Si controversias como la planteada solo pueden

enfocarse desde el punto de vista de los derechos de
las empresas o también lo deben ser desde el punto de
vista de los derechos del consumidor.
d) Si los extremos resueltos por el Tribunal de Defensa de

la Competencia y de la Propiedad Intelectual son
cuestionables desde el punto de vista constitucional.
144
Consideraciones previas
5. El Tribunal Constitucional, con ocasión del caso Roberto

Nesta Brero y más de cinco mil ciudadanos contra el artículo
4° del Decreto de Urgencia 140-2001 (Expediente 008-2003-
AI/TC), señaló algunas consideraciones en relación con los
derechos de los consumidores y usuarios. En atención a la
importancia de la presente causa se procede a recapitular y
precisar la doctrina del Colegiado sobre este tema.
6. El consumo expresa un conjunto de procesos socioculturales

mediante el cual se verifica jurídicamente el gozo, disposición
y uso a título oneroso de una gama de productos y servicios
ofertados en el mercado; como tal, deviene en la última fase
del proceso productivo, en aras de que lo ofrecido
comercialmente puede satisfacer el cúmulo de necesidades
sociales.
7. En ese sentido, el consumidor o usuario deviene en el fin de

toda actividad económica; es decir, es quien concluye el
círculo económico satisfaciendo sus necesidades y
acrecentando su bienestar a través de la utilización de los
productos y servicios ofertados en el mercado.
En puridad, se trata de una persona natural o jurídica que en

virtud de un acto jurídico oneroso adquiere, utiliza o disfruta
de determinados productos (como consumidor) o servicios
(como usuario) que previamente han sido ofrecidos al
mercado.
Es indudable que la condición de consumidor o usuario se

produce a través de la relación jurídica que este entabla con
145
un agente proveedor -independientemente de su carácter

público o privado-, bien en calidad de receptor o beneficiario
de algún producto, bien en calidad de destinatario de alguna
forma de servicio con cargo a un aprovechamiento, ya sea
personal, familiar o de su entorno inmediato.
En consecuencia, la condición de consumidor o usuario no es

asignable a cualquier individuo o ente, sino a aquel vinculado
a los agentes proveedores dentro del contexto de las
relaciones jurídicas generadas por el mercado, las cuales
tienen como correlato la actuación del Estado para garantizar
su correcto desenvolvimiento.
8. En ese orden de ideas, el proveedor seria aquella persona

natural o jurídica que, habitual o periódicamente, ofrece,
distribuye, vende, arrienda o concede el uso o disfrute de
productos y servicios.
Es dable consignar que SI bien técnicamente el término

consumidor difiere conceptualmente del término usuario
(contrastante de un servicio), en el telos constitucional
aparece indubitablemente claro que las personas ubicadas
en la segunda condición reciben el mismo trato tuitivo que la
Constitución consagra.
9. El artículo 65 de la Constitución prescribe la defensa de los

consumidores y usuarios, a través de un derrotero jurídico
binario; a saber:
a) Establece un principio rector para la actuación del

Estado
146
b) Consigna un derecho personal y subjetivo.
En el primer ámbito, el artículo 65° de la Constitución expone

una pauta basilar o postulado destinado a orientar y
fundamentar la activación del Estado respecto a cualquier
actividad económica. Así, el juicio estimativo y el juicio lógico
derivado de la conducta del Estado sobre la materia tiene
corno horizonte tuitivo la defensa de los intereses de los
consumidores y usuarios.
En el segundo ámbito, el artículo 65 de la Constitución

reconoce la facultad de acción defensiva de los consumidores
y usuarios en los casos de transgresión o desconocimiento
de sus legítimos intereses; es decir, reconoce y apoya el
atributo de exigir al Estado una actuación determinada
cuando se produzca alguna forma de amenaza o afectación
efectiva de los derechos del consumidor o del usuario,
incluyendo la capacidad de acción contra el propio proveedor.
Este Colegiado estima que el derrotero jurídico binario

establecido en el artículo 65 de la Constitución se sustenta en
una pluralidad de principios, entre los cuales cabe mencionar
los siguientes:
a) El principio pro consumidor

Dicho postulado o proposición plantea la acción tuitiva
del Estado a favor de los consumidores y usuarios en
razón de las objetivables desventajas y asimetrías
fácticas que surgen en sus relaciones jurídicas con los
proveedores de productos y servicios.
b) El principio de proscripción del abuso del derecho
147

combata toda forma de actividad comercial derivada de
prácticas y modalidades contractuales perversas que
afectan el legítimo interés de los consumidores y
usuarios.
c) El principio de isonomia real

Dicho postulado o proposición plantea que las
relaciones comerciales entre los proveedores y los
consumidores y usuarios se establezca en función de
trato igual a los iguales y trato desigual a los desiguales.
d) El principio restitutio in íntegrum

resguarde el resarcimiento por los daños causados por
el proveedor a los consumidores o usuarios en el marco
de una relación comercial.
e) El principio de transparencia
asegure que los proveedores generen una plena
accesibilidad de información a los. consumidores y
usuarios, acerca de los productos y servicios que les
ofertan.
f) El principio de veracidad
asegure la autoridad y realidad absoluta de la
información que el proveedor trasmite a los
consumidores y usuarios en relación con las calidades,
propiedades o características de los productos y
servicios que las ofertan.
148
g) El principio indubio pro consumidor

Dicho postulado o proposición plantea que los
operadores administrativos o jurisdiccionales del Estado
realicen una interpretación de las normas legales en
términos favorables al consumidor o usuarios en caso
de duda insalvable sobre el sentido de las mismas. En
puridad, alude a una proyección del principio pro
consumidor.
h) El principio pro asociativo

Dicho postulado o proposición plantea que se facilite la
creación y actuación de asociaciones de consumidores
o usuarios, a efectos de que estos puedan defender
corporativamente sus intereses.
En función de la proyección normativa de los principios

anteriormente reseñados u otros sobre la materia, se aprecia,
en concreto, que en el artículo 65° de la Constitución
aparecen las dos obligaciones estaduales siguientes:
• Garantizar el derecho a la información sobre los bienes

y servicios que están a su disposición en el mercado.
Ello implica la consignación de datos veraces,
suficientes, apropiados y fácilmente accesibles.
• Velar por la salud y la seguridad de las personas en su
condición de consumidores o usuarios. Ello implica que
se asegure que los productos y servicios ofertados en el
mercado deben ser tales que, utilizados en condiciones
normales o previsibles, no pongan en peligro la salud y
seguridad de los consumidores o usuarios.
149
10. Ahora bien, pese a que existe un reconocimiento expreso de

los derechos anteriormente señalados, estos no son los
únicos que traducen la real dimensión de la defensa y
tuitividad consagrada teleológicamente en la Constitución. Es
de verse que, insertos en el texto supra, albergan implícita o
innominadamente una pluralidad de derechos que, siendo
genéricos en su naturaleza, y admitiendo manifestaciones
objetivamente incorporadas en el mismo texto fundamental,
suponen la existencia de un numerus apertus a otras
expresiones sucedáneas.
La pluralidad anteriormente mencionada tiene su fuente de

reconocimiento, fundamentalmente, en el artículo 3° de la
Constitución y, residualmente, en el artículo 2°, incisos 2 y 13,
y en las partes ah initio de los artículos 58 y 61 de la
Constitución.
Al respecto, cabe señalar que en el caso Lucio Rosado

Adanaque contra el Seguro Social de Salud - ES SALUD,
Hospital Nacional Almanzor [Expediente N° 0895-2001-
AA/TC], este Colegiado señaló lo siguiente:
"Es bien conocido que, en un sinfín de oportunidades, la

realidad supera la imaginación. Por ello, y para que los textos
constitucionales y, en particular, aquellos nuevos derechos
directamente vinculados con el principio de dignidad no sean
desmerecidos en su condición de auténticos derechos
fundamentales a consecuencia de la existencia de nuevas
necesidades o situaciones, de avances científicos,
tecnológicos, culturales o sociales, las constituciones suelen
habilitar una cláusula de "desarrollo de s derechos
fundamentales", cuyo propósito no solo es prestarle
150
reconocimiento como derechos de la más alta consideración,

sino, incluso, dotarlos de las mismas garantías de aquellos
que sí lo tienen expresamente. Ese es el propósito que
cumple, por cierto, el artículo 3 de la Constitución.
Desde luego que la consideración de derechos no

enumerados debe distinguir los "contenidos implícitos" de los
"derechos viejos". En ocasiones, en efecto, es posible
identificar dentro del contenido de un derecho expresamente
reconocido otro derecho que, aunque puede entenderse
como parte de aquel, es susceptible de ser configurado
autónomamente. Es lo que sucede con el derecho a un plazo
razonable y su consideración de contenido implícito del
derecho al debido proceso.
Ese es también el caso de aquellos "contenidos nuevos" de

un "derecho escrito". Y es que existen determinados
contenidos de derechos fundamentales cuya necesidad de
tutela se va aceptando a consecuencia del desarrollo
normativo, de las valoraciones sociales dominantes, de la
doctrina y, desde luego, de la propia jurisprudencia
constitucional.
La Constitución Política recoge, en su artículo 3°, una

"enumeración abierta" de derechos, lo cual no obsta para
pensar que en ciertos derechos constitucionales
explícitamente reconocidos subyacen manifestaciones del
derecho que antaño no habían sido consideradas. El Tribunal
Constitucional considera que, en la medida en que sea
razonablemente posible, debe encontrarse en el desarrollo
de los derechos constitucionales expresamente reconocidos
las manifestaciones que permitan consolidar el respeto a la
151
dignidad del hombre, puesto que ello impediría la tendencia

a recurrir constantemente a la cláusula constitucional de los
derechos "n enumerados", y, con ello, desvirtuar el propósito
para el cual fue creada. La apelación al artículo 3° de la
Constitución, en ese sentido, debe quedar reservada solo
para aquella especiales y novísimas situaciones que
supongan la necesidad del reconocimiento de un derecho
que requiera de una protección al más alto nivel y que, en
modo alguno, pueda considerarse que está incluido en el
contenido de algún derecho constitucional ya reconocido en
forma explícita.
En ese contexto, los derechos de acceso al mercado, la

libertad de elección e igualdad de trato, el derecho a la
asociación en pro de la defensa corporativa de los
consumidores y usuario, la protección de los intereses
económicos, el derecho a la reparación por los daños y
perjuicios y al derecho a la pluralidad de oferta forman parte
del repertorio constitucional.
Tribunales administrativos y jurisdicción constitucional.

Alcances del control constitucional. El debido proceso formal
y sustantivo
11. En lo que respecta al primer extremo, este Tribunal considera

que aunque la existencia de tribunales administrativos
especializados se justifica en la particular naturaleza de las
materias jurídicas cuya defensa o protección se le
encomienda, y que por principio se entienden como naturales
y exclusivas, ello no significa ni puede interpretarse como que
tales materias se encuentren fuera del ordenamiento jurídico
152
en su totalidad y que, por consiguiente, pueda postularse la

existencia de ámbitos de Derecho, que al mismo tiempo que
se les reconozca como tales, estén ubicados fuera del
contexto jurídico general. Como es evidente, la especialidad
de una determinada materia no puede alegarse como
pretexto para pretender que las decisiones adoptadas por los
tribunales administrativos que conocen de las mismas, sean
irrecurribles o carentes de algún medio de fiscalización o
control.
12. En tanto la Constitución vincula a todos los poderes públicos

y sujetos privados y es, por tanto, la base sobre la que se
asienta el ordenamiento jurídico en su totalidad (Cfr. García
de Enterría, Eduardo. "La Constitución como Norma y el
Tribunal Constitucional". Civitas, 3° Edición, 4a Reimpresión,
Madrid, 2001, págs. 49 ss.), es incuestionable que lo que
puede determinarse desde el enfoque de una determinada
materia por parte de un tribunal administrativo especializado,
puede ser susceptible de control desde la perspectiva
estrictamente constitucional, tanto más cuanto que dichas
materias y las decisiones que sobre las mismas se adoptan,
pueden incidir, ya sea de forma directa o indirecta, en el
contenido y la eficacia de los derechos fundamentales. No
existe, pues, incompatibilidad entre la jurisdicción
administrativa y la potestad de control recaída en la
jurisdicción constitucional.
13. En el caso de autos queda claro que aunque el Tribunal de

Defensa de la Competencia y de la Propiedad Intelectual es
un órgano administrativo especializado perteneciente al
Indecopi, cuya función preferente se orienta a resolver en
última instancia administrativa las controversias vinculadas a
153
la defensa de la competencia, los derechos de los

consumidores y la propiedad intelectual, dentro de la
perspectiva preferentemente legal, no quiere ello implicar que
sus decisiones solo puedan ser merituadas desde tal
supuesto, más aún cuando dichas, materias tienen
inexcusable base constitucional. Dentro de dicha lógica, es
evidente que si, a contrario sensu de lo que establece la
norma fundamental, las materias sometidas a su
conocimiento son resueltas de forma tal que colisionan con
los criterios establecidos desde la Constitución, es
perfectamente procedente como legítimo su análisis dentro
de tales parámetros.
14. Correlativamente a lo expuesto, debe a su vez colegirse que

el hecho de que dentro del marco legal que regula al Indecopi
y sus organismos (Decreto Ley 25868, modificado por el
Decreto Legislativo 807) se haya establecido que las
decisiones del Tribunal referido pueden ser impugnadas
acudiendo a tal efecto a la vía judicial ordinaria, no tiene por
qué interpretarse como que tal vía sea, procesalmente
hablando, la única alternativa existente. Como ya se anticipó,
en tanto las materias sometidas a su conocimiento incidan en
los derechos fundamentales y exista la necesidad de una
protección urgente o inmediata, resulta incuestionable la
legitimidad en la recurrencia a la vía constitucional, en este
caso, la representada por los procesos de tutela como el
amparo.
15. En el caso de autos aparece que lo que se cuestiona

mediante el presente proceso constitucional es una
resolución con la que se pone término a un proceso
administrativo sobre competencia desleal. Dentro de dicho
154
contexto, es pertinente precisar que, desde el punto de vista

de los supuestos impugnatorios posibles, pueden darse hasta
dos situaciones:
a) Que lo que se cuestione sea el procedimiento utilizado

para adoptar la
decisión.
b) Que se cuestione directamente el fondo de la decisión
adoptada.
Mientras que en el primer supuesto, se trata de una

evaluación configurada desde la óptica del debido proceso
formal o procedimental, en el segundo supuesto, es más bien
el caso de una evaluación proyectada desde la óptica del
debido proceso material o sustantivo.
En ese sentido, de lo que aparece descrito en la demanda,

se aprecia que son ambos aspectos los que de alguna
manera se solicita merituar en sede constitucional, ya que
mientras, por un lado, se alega determinadas transgresiones
al derecho de defensa, acontecidas dentro del procedimiento
administrativo del cual derivó la resolución objetada, por otro
lado, se solicita evaluar diversos extremos contenidos
directamente en el citado pronunciamiento administrativo, los
cuales la recurrente considera directamente lesivos a sus
derechos constitucionales.
Este Colegiado, según lo que aparece señalado en los

fundamentos precedentes, y consecuente con lo que ha sido
la jurisprudencia uniformemente emitida hasta la fecha, es
competente para analizar cualquiera de dichos aspectos, y
según el tipo de nivel o transgresión producida, pronunciarse
155
por la tutela del debido proceso formal o por la del debido

proceso sustantivo.
Los límites a la libre competencia
16. El concepto de libre competencia al que apunta la

Constitución Política del Perú se adscribe al cuadro más
amplio de la libertad económica. Como tal supone dos
aspectos esenciales:
a) La libertad de acceso al mercado por parte de los

diversos agentes económicos.
b) La libertad de iniciativa o actuación dentro del mercado.
Desde la primera perspectiva, queda claro que quien tiene la

capacidad de producir un bien o prestar un servicio, debe
acceder al mercado en condiciones auto determinativas, esto
es, sin que nadie (ni el Estado ni el resto de los agentes
económicos) pueda impedir o restringir dicha participación.
Desde la segunda perspectiva, es evidente que, tras haberse

accedido al mercado, se debe gozar de la suficiente
capacidad de autodeterminación para competir conforme a
las propias condiciones y variables económicas impuestas
por la llamada ley de la oferta y la demanda.
17. Configurada en la forma descrita, la libre competencia

aparecería, en principio, como una libertad presuntamente
ilimitada en tanto la competencia misma es en esencia un
fenómeno de la realidad (Cfr. Rubio Correa, Marcial. "Estudio
de la Constitución Política de 1993". PUCP, l. Edición, Lima,
1999, pág. 243). Ocurre, sin embargo, que el hecho de que
tal fenómeno responda a circunstancias de suyo fácticas no
156
significa tampoco que no existan o no puedan darse desde el

Derecho elementales criterios de limitación.
Dentro de tal contexto, no se trata naturalmente de que el

Derecho intervenga con el objeto de alterar las reglas propias
del mercado, sino más bien (y en eso reside su intervención)
de garantizar que este funcione de la manera más correcta y
efectiva y que a su vez ofrezca la garantía de que las propias
condiciones de libre competencia que la Constitución
presupone, estén siendo realmente cumplidas.
Intervenciones en el ámbito de acceso al mercado pueden
darse, por ejemplo, cuando el producto o servicio que pueda
ser ofertado no se encuentre permitido por la ley. Por el
contrario, intervenciones en el ámbito de la
autodeterminación dentro del mercado pueden darse, cuando
tras la puesta en movimiento de las propias reglas que lo
caracterizan, se generen situaciones distorsionantes de la
libre competencia, como sucede con los monopolios o las
prácticas dominantes.
18. En el caso de autos, el problema planteado se inscribe en un

contexto en el que presuntamente se habría visto alterada la
libre competencia. Desde dicho punto de vista, es indudable
que este Colegiado no puede ignorar lo que ha sido puesto
de relieve en torno de tal libertad. Sin embargo, y como
inmediatamente se verá, conviene a su vez preguntarse si en
el análisis de la problemática en discusión solo pueden
focalizarse los temas propuestos desde la óptica de lo que
sucede con los agentes económicos por lo que ellos
unilateralmente representan, o si se impone de alguna forma
una visión mucho más integral que haga participe de la
misma a quien en virtud del ordenamiento constitucional
157
aparece como el destinatario fundamental del modelo

económico: la persona en su condición de usuario o
consumidor.
En la respuesta de tal interrogante reside, según el criterio de

este Tribunal, la solución al petitorio formulado.
Derechos de las empresas versus derechos del consumidor
19. Es necesario precisar que aunque la decisión cuestionada se

ha basado en aspectos vinculados a los derechos
correspondientes a las empresas involucradas en el presente
litigio, probablemente en la idea de que es solo su esfera de
intereses la que se habría transgredido, de lo que aparece
descrito en la demanda, en la contestación y en los propios
contenidos del pronunciamiento administrativo aquí referido,
se advierte que no solo se trataría de un problema cuyos
protagonistas son las empresas como agentes del mercado,
sino de un caso en el que los ciudadanos consumidores son
inevitablemente partícipes.
20. Este Colegiado considera que aunque suele ser común que
muchos de los problemas vinculados a la defensa de los
derechos constitucionales de naturaleza económica sean
enfocados únicamente desde la óptica de quienes
corporativamente o en calidad de empresas ofertantes de
bienes o servicios participan en el mercado, resulta bastante
cuestionable que tan arraigada orientación desemboque en
una posición donde la perspectivas de los consumidores o
usuarios resulten minimizadas o simplemente ignoradas.
158
Es inobjetable que por mandato de los artículos 3° y 43° de

la Constitución se consagra la existencia de un Estado social
y democrático de Derecho, en donde los componentes de
participación en búsqueda del bienestar general y el equilibrio
ponderado de los agentes económicos no pueden ser
ignorados.
De ahí que, si los destinatarios finales de los bienes y

servicios que proveen las empresas son inobjetablemente los
consumidores, las controversias generadas entre ellas y que
incidan en dichos protagonistas, deben ser enfocadas en
dirección a la defensa o protección que la propia norma
fundamental se encarga de reconocer.
Conviene puntualizar que una toma de posición como la

descrita se basa en el hecho de que la defensa de los
consumidores no es solamente, y como se ha señalado
anteriormente, un principio jurídico de alcances generales,
sino también un auténtico e inobjetable derecho
constitucional.
Por ende, cuando se plantean controversias donde se ven

afectados los intereses que vinculan a los consumidores o
usuarios, existe la necesidad de que el juzgador
constitucional pondere las cosas de forma suficientemente
integral o acorde con el enfoque que la propia norma
constitucional auspicia.
El status de consumidores no es el de ser sujetos pasivos de

la economía que observan con indiferencia o impotencia el
modo como los agentes económicos desarrollan sus
actividades o entran en disputa, sino el de ser destinatarios
159
fundamentales de las relaciones que la sustentan y, por

supuesto, de aquellas que la justifican en el marco del Estado
social y democrático de derecho (Cfr. Adolfo Menendez
Menendez. "La defensa del consumidor: Un principio general
del Derecho". En Estudios sobre la Constitución Española.
Homenaje al Profesor Eduardo García de Enterría, T.lI, de.
Civitas, Madrid 1991, págs. 1903 ss.). El ordenamiento, en
otras palabras, los privilegia reconociéndoles un catálogo de
atributos y una esfera de protección fundamentada en la
relevante posición que ocupan.
21. En el caso examinado, es evidente que, aunque el Tribunal

de Defensa de la Competencia y de la Propiedad Intelectual
ha conocido de un proceso vinculado a un tema de
competencia desleal, presuntamente cometida por ciertas
empresas en perjuicio de la promotora de dicho proceso,
existe un extremo de la controversia que, como más adelante
se precisará, se vincula inexorablemente con los derechos de
los consumidores. No de otra forma se explica el que se
discuta sobre la utilización que se le ha brindado a ciertos
envases o recipientes destinados al depósito de agua,
cuando se supone que quienes más legitimados se
encuentran para opinar sobre dicho proceder son los
propietarios de los mismos, tras haberlos adquirido
libremente en su calidad de consumidores.
Este Colegiado estima que, a diferencia de lo que ha sido

apreciado en la jurisdicción administrativa, en la sede
constitucional la controversia debe focalizarse desde un
ángulo distinto que sin desconocer el tema de la protección a
la competencia dentro de las reglas del mercado, tome
necesariamente en cuenta la posición de los receptores de
160
los bienes y servicios, que como ha sido señalado en el caso

Roberto Nesta Brero y más de cinco mil ciudadanos contra el
artículo 4 del Decreto de Urgencia N° 140-2001 [Expediente
N° 0008-2003-AI/TC], son el fin de toda actividad económica.
Los aspectos controvertibles de la decisión cuestionada
22. Este Tribunal considera que, analizados los supuestos

controvertibles desde el enfoque constitucional en relación
con los contenidos de la resolución objeto de
cuestionamiento, es posible establecer lo siguiente:
a) La decisión de sancionar y prohibir el canje de los

bidones previamente llenados y mantenidos en stock
no parece tener un carácter arbitrario o irrazonable, si
se toma en cuenta que los referidos recipientes
colocados en exhibición pueden ser utilizados como un
medio para gestar publicidad en favor del producto (en
este caso del agua) promovido por una empresa en
desmedro de otras empresas cuyos recipientes
originales vienen siendo instrumentalizados.
En todo caso, este Colegiado, a diferencia de la

percepción manejada por la jurisdicción administrativa,
no considera que se esté induciendo a engaño y
confusión a los consumidores a quienes se oferta el
agua Rovic en recipientes o bidones de las marcas San
Luis y San Antonio, pues como lo reconoce la propia
resolución cuestionada "(…) los bidones presentaban
elementos que hacían referencia a su contenido, es
decir, al el (sic) agua Rovic" (Apartado III.3 sobre
Análisis de las Cuestiones en Discusión, pág. 21).
161
b) En tanto existían elementos que permitían a los

consumidores diferenciar el producto que adquiría en
stock y, por consiguiente, conocer su origen
empresarial, así como los eventuales beneficios o
desventajas que le acompañaban, no ha quedado
acreditada una indubitable voluntad de confundirlos o
perjudicarlos. Existía, en cambio, y ello puede
desprenderse del método en este caso utilizado,
voluntad de instrumental izar la imagen publicitaria
ganada por el recipiente representativo de
determinadas marcas prevalecientes en el mercado, en
provecho de otro tipo de marca (en este caso Rovic), lo
que de alguna forma sí puede ser interpretado, aunque
atenuadamente, como un acto de competencia desleal.
c) En lo que respecta a las infracciones individualizadas a

consecuencia de haber difundido publicidad sobre la
naturaleza del agua ofertada por Rovic, este Tribunal
considera correcta o razonable la merituación
efectuada por la jurisdicción administrativa.
En efecto, en tanto ha quedado acreditado que la

recurrente ofertaba sus productos con unas
determinadas características (libre de bacterias,
impurezas, olores y sabores desagradables, incluso
como agua de mesa, según se decía en los precios de
seguridad y etiquetas) que no correspondían a la
realidad de las cosas, según se verificó a través de las
pericias efectuadas por CERPER (y que han sido
consignadas en la Nota 30 del la resolución, págs. 19
a 20) queda claro que se vulneraron las normas sobre
publicidad, y particularmente el principio de veracidad.
162
Ahora bien, debe claramente advertirse que, en modo

alguno, se trata del hecho de que el agua ROVIC sea
no apta para el consumo humano, ya que dicho
producto estaba dentro de los rangos permitidos
(Apartado 111.4 sobre Análisis de las Cuestiones en
Discusión, pág. 23), es evidente, empero, que si lo que
se ofertaba era un producto con determinadas
condiciones, no es aceptable que estas resulten
desvirtuables, como lo han sido dentro del proceso
administrativo.
d) A diferencia de los criterios utilizados por la jurisdicción

administrativa, este Tribunal considera inconstitucional
el que se pretenda cuestionar la venta de agua Rovic
en recipientes directamente proporcionados por los
consumidores, utilizando para ello la modalidad de
relleno de bidones en los lugares de expendio
(Apartado 111.2 sobre Análisis de las Cuestiones en
Discusión).
Para arribar a dicha conclusión, este Colegiado asume

que son los consumidores de un producto quienes, tras
haberlos adquirido libremente en el tráfico comercial,
se convierten en propietarios absolutos del envase o
recipiente que lo contenía y, por lo tanto, son los únicos
que pueden decidir acerca de la utilidad que le otorgan
o el destino que le imponen dentro o fuera del mismo
tráfico comercial en el que lo adquieran, resultando
inadmisible en dicho contexto que, por intereses
comerciales que no son de su incumbencia, se
163
pretenda privarlos de una libertad tan elemental como

es la libre disposición de su propiedad.
La resolución cuestionada pretende reducir el problema

a un asunto de estricta competencia desleal
imponiendo restricciones de venta. Sin embargo, debe
admitirse que lo que impone a la empresa sancionada
no es una restricción con implicancias en estricto
empresariales o vinculadas a su sola esfera de
desenvolvimiento, sino una prohibición que afecte a los
consumidores, quienes, no obstante ser propietarios de
un envase o recipiente, se encuentran con que, so
pretexto de un conflicto empresarial, vean enervada o
neutralizada su utilidad. Lo que es más delicado aún,
es que ni siquiera se toma en cuenta su opinión, a
través de sus entes corporativos, sea a favor o en
contra del sistema de venta implementado y de las
eventuales ventajas que con él obtienen.
e) En la alternativa de ver sancionada a una empresa por

una presunta competencia desleal y la de privilegiar los
derechos que les asiste a los consumidores como
propietarios de un envase cuyo producto original
libremente adquirieron y posteriormente consumieron,
este Colegiado no encuentra término medio. Son
indefectiblemente estos últimos quienes merecen la
protección o el privilegio de ponderar en su favor, pues,
de otro modo, se llegaría al absurdo que las reglas del
mercado se colocarían por encima de la protección a la
persona, en abierto desconocimiento de la lógica
proclamada desde el artículo 10 de nuestra Norma
Fundamental. La Constitución contiene reglas
164
explícitas en torno a la libre competencia que no

admiten discusión, pero de allí a pensar que las normas
que regulan tal libertad pueden ser interpretadas
aisladamente y que el status de los consumidores debe
limitarse a un papel absolutamente pasivo dentro del
marco de las relaciones económicas, hay una enorme
distancia que este Tribunal no puede ni debe ignorar.
f) Queda claro, en todo caso, que el rol de consumidor es

para ser desempeñado como tal, al igual que el de
propietario forzoso de los bienes que acompañaron al
producto consumido. En ese sentido, la facultad de
libre disposición a la que se refiere este Tribunal no es
para comercializar los envases con fines lucrativos,
sino con propósitos estrictamente personales de uso y
libre disposición. Por consiguiente, no es igual que los
consumidores decidan usar o vender los envases o
recipientes en tanto son de su propiedad (lo que es
absolutamente lícito), que decidir ellos mismos
comercializar con productos nuevos en su interior como
si se tratara de otro que se desea introducir en el
mercado. La protección que este Tribunal reconoce a
los consumidores se limita a su rol de destinatario
fundamental del modelo económico como usuario final
de los productos ofertados en el mercado, quienes,
como ha quedado establecido, no deben ver privado o
limitado su derecho de disponer libremente de su
propiedad.
g) Al no haber existido un enfoque constitucionalmente

adecuado en la resolución objeto de cuestionamiento y
principalmente en relación con los derechos relativos a
165
los consumidores, este Colegiado estima que la

sanción adoptada, equivalente a 25 Unidades
Impositivas Tributarias resulta harto desproporcionada
en relación con las infracciones cometidas. Aunque
estas últimas han existido en determinados y
específicos casos, como este Tribunal lo ha verificado,
ello no significa que la merituación integral de los
hechos denunciados haya sido la correcta para todos
los casos, en la medida en que existen dentro de la
misma resolución otros aspectos seriamente
discutibles y, por ende, susceptibles de revisión. De ahí
que se haga necesario que el Tribunal de Defensa de
la Competencia y de la Propiedad Intelectual reevalúe
la decisión sancionatoria adoptada dentro de las
consideraciones señaladas por este Colegiado y emita
un nuevo pronunciamiento acorde con los cánones de
la Constitución y, por ende, proporcional a las
infracciones realmente cometidas.
h) Finalmente, aunque no por ello menos importante,

debe tomarse en consideración que la alegación en
torno a la vulneración del derecho de defensa de la
recurrente este Colegiado la considera plenamente
legítima, pues, en efecto, consta de los actuados que
la invocación de nuevos hechos e instrumentales por
parte de la denunciante del proceso administrativo fue
tomada en cuenta por el Tribunal emplazado, sin
conceder a la parte denunciada (en este caso a Agua
Pura Rovic S.A.C.) la posibilidad de contradicción,
tanto más cuanto que dichos argumentos e
instrumentales se referían a aspectos que no fueron
materia de la denuncia original (servicio de venta en la
166
modalidad de triciclos que transportaban los bidones de

los consumidores hasta el lugar donde se encontraba
la máquina expendedora).
i) Este Colegiado, bajo la lógica descrita y acorde con lo

señalado en el fundamento 15 de la presente
sentencia, considera, pues, que no solo ha sido
vulnerado el debido proceso entendido en su
dimensión sustantiva, sino también en aquella otra de
carácter formal o procedimental.
23. Por consiguiente, y habiéndose acreditado la vulneración de

los derechos constitucionales de la empresa recurrente, este
Colegiado juzga pertinente otorgar la tutela constitucional
requerida, debiendo interpretarse los contenidos de la
presente sentencia no como una exención absoluta de
responsabilidad por parte de la empresa recurrente, sino
como la necesidad de que esta última sea sometida a un
proceso justo que garantice plenamente sus derechos
fundamentales tanto por la forma como por el fondo.

HA RESUELTO
1. Declarar FUNDADA la acción de amparo interpuesta por

Agua Pura ROVIC S.A.C. y, en consecuencia,
INAPLICABLES a su caso en particular los alcances de la
Resolución 841-2002/TDC-INDECOPI, emitida con fecha 20
de noviembre de 2002, por el Tribunal de Defensa de la
167
Competencia y de la Propiedad Intelectual perteneciente al

INDECOPI.
2. Ordena al Tribunal de Defensa de la Competencia y la

Propiedad Intelectual expedir nuevo pronunciamiento dentro
del Expediente N° 119-1999/CCD, sobre denuncia por
competencia desleal iniciada por Distribuidora DISMASA
S.R.L. contra Rovic S.A. y otros, específicamente para el
caso de empresa Agua Pura ROVIC S.A.C., debiendo
tenerse en cuenta los criterios establecidos por la presente
sentencia.
Publíquese y notifíquese
SS.
ALVA ORLANDINI
GONZALES OJEDA
GARCIA TOMA
168
5. Acceso a la Información
(STC EXP N° 01052-2006-PHD/TC)
El demandante Andrés Astuvilca Flores (en adelante el Sr.

Astuvilca), requiere en múltiples instancias los estados de cuentas
referidos a los pagos efectuados a la demandada Compañía
Constructora e Inmobiliaria Argos S.A. (en adelante ARCOIMSA),
con motivo del extravío de los documentos que acreditaban los
pagos que realizó como demandante, siendo los estados de cuenta
la documentación que permitiría tomar conocimiento de la deuda
real que mantuvo con ARCOIMSA.
Es interesante el desarrollo de la presente jurisprudencia por

dos aspectos cruciales: a) el desarrollo normativo de la información
(entorno al deber de cumplimiento por parte de los proveedores) y,
b) la reconversión del proceso realizado en beneficio del derecho.
El Sr. Astuvilca realizó la compraventa de un local comercial

a ARCOIMSA, sufriendo posteriormente el extravío de sus
documentos, esta situación ocasiona que no tenga conocimiento
claro de los pagos realizados a su proveedor ARCOIMSA. Ante ello,
requiere formalmente los estados de cuenta sin éxito alguno.
Por ello, judicialmente efectúa una demanda que no logra sus

cometidos, siendo los descargos de ARCOIMSA, la puesta en
conocimiento del saldo deudor que mantiene el Sr. Astuvilca, a
pesar de que se le requiere los estados de cuenta (brindando una
información no requerida).
Bajo esta figura se procede a la instancia del Tribunal

Constitucional, mediante el Proceso de Habeas Data para que
posteriormente se logre una reconversión por parte de los
magistrados al Proceso de Amparo, con la finalidad de dilucidar el
derecho inmiscuido.
169
La controversia del caso se realiza a mérito del derecho de

información, resaltando el acceso que se tienen a la información
pública y autodeterminación informativa, los cuales están
sumergidos en la protección del habeas data, por ello, la figura no
procede.
Pero, el derecho de información como componente de

derecho y protección de los consumidores, bajo la figura de la
reconversión, es enfocada de forma admirable, expresando de
forma sintética la relación entre las partes (consumidor-usuario),
por motivo de una relación contractual, referida netamente al
derecho a la información de los bienes que se adquieren, siendo
viable la figura.
El derecho de la información es un derecho vital para todo

ciudadano encontrándose regulado en dos pilares normativos,
como es la Constitución Política del Perú (en el régimen económico)
y el Código de Protección al Consumidor, en los siguientes
artículos:
Artículo 65.- Protección al consumidor (Constitución Política

del Perú)
El Estado defiende el interés de los consumidores y

usuarios. Para tal efecto garantiza el derecho a la
información sobre los bienes y servicios que se encuentran
a su disposición en el mercado. Asimismo, vela, en
particular, por la salud y la seguridad de la población.
Artículo 1.- Derechos de los consumidores (Código de

Protección y Defensa del Consumidor)
1.1 En los términos establecidos por el presente Código, los

consumidores tienen los siguientes derechos:
170
(…)
a) Derecho a acceder a información oportuna,

suficiente, veraz y fácilmente accesible, relevante
para tomar una decisión o realizar una elección de
consumo que se ajuste a sus intereses, así como
para efectuar un uso o consumo adecuado de los
productos o servicios.
Además, que existen artículos específicos que amplían la

figura normativa de la información en el Capítulo II Información a
los consumidores (Artículos del 2° al 17°).
Es de notar que, el proceso demandado no es el correcto,

siendo dilucidado por los magistrados que efectúan la reconversión
al proceso de amparo, porque lograron captar el trasfondo del
acceso a la información perseguido en este caso.
El Tribunal Constitucional logra desarrollar la controversia

planteada en seis puntos claves:
5. Se ha acredita de forma fehaciente la relación de

contractual (consumo) entre el Sr. Astuvilca y ARCOIMSA
respecto a la transferencia del Local Comercial N° 318,
ubicado en el Centro Comercial Fiore, Primera Etapa, del
Mercado Productores de San Martin de Porres, en la cual el
Sr. Astuvilca adquiere la obligación de pagar en plazos
determinados en el contrato.
6. Se deja en claro que, no hay obligación de que se tenga que

entregar documentación en caso se extravió por parte del
proveedor, pero, ello no limita el derecho de recibir
información por parte del Sr. Astuvilca ya que se le ha
171
provisto un servicio, siendo una información elemental la

requerida.
7. La información en la relación de proveedor y consumidor,

no se limita a brindar informaciones durante la previa
negociación, sino durante y también posteriormente.
8. La existencia de una relación de consumo que se realiza de
forma secuencial en el tiempo genera en el comprador del
servicio u bien el derecho de información en todo dicho
plazo.
9. Con la finalidad de cumplir con sus obligaciones, es

necesario tener la información de los estados de cuentas,
para validar el abono de sus compromisos con el proveedor.
10. Prevale la defensa del consumidor que representa el Estado

Social de Derecho.
172
EXP. N° 1052-2006-PHD/TC
LIMA
ANDRES ASTUVILCA FLORES
En Lima, a los 14 días del mes de marzo de 2006, la Sala

Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados
Gonzales Ojeda, Bardelli Lartirigoyen y Vergara Gotelli, pronuncia
la siguiente sentencia.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Andrés

Astuvilca Flores contra la sentencia emitida por la Cuarta Sala Civil
de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fojas 100, su fecha 24
de junio de 2005 que declara improcedente la demanda de habeas
data.
ANTECEDENTES
Con fecha 8 de mayo de 2003, el recurrente interpone

demanda de habeas data contra don Luis Gastelumendi Ángeles,
en su condición de vicepresidente de la Compañía Constructora e
Inmobiliaria Argos S.A. (ARCOIMSA), solicitando la entrega del
estado de cuentas correspondiente a los pagos efectuados a la
citada empresa con motivo de la compraventa del Local Comercial
N° 318, ubicado en el Centro Comercial Fiori, Primera Etapa, del
Mercado Productores de San Martin de Porres.
Sostiene que tras haber realizado la compra-venta del local

referido ha venido cumpliendo con sus pagos de acuerdo a lo
173
dispuesto en contrato; que, sin embargo, a raíz de haber sufrido el

extravío de las letras y recibos de pago efectuados con anterioridad,
ha venido solicitando a la demandada el respectivo estado de
cuentas a fin de determinar con exactitud lo que realmente viene
adeudando ; y que, pese a haber requerido la citada información en
reiteradas ocasiones, incluso por vía notarial, la emplazada no ha
dado cumplimiento a su solicitud.
La emplazada no contesta la demanda, aun cuando

acompaña al proceso un escrito en el que deja constancia de la
liquidación de la deuda que mantiene el demandante con dicha
empresa.
El Décimo Juzgado Especializado en lo Civil de Lima con

fecha 15 de julio de 2004, declara improcedente la demanda por
considerar que el objeto del proceso de habeas data es garantizar
el derecho de información de las personas respecto de cuestiones
que sean de su interés, lo que ha sido cumplido con el escrito donde
la demandada pone en conocimiento del demandante el estado del
saldo deudor requerido.
La recurrida confirma la apelada, fundamentalmente por

considerar que el pedido del demandante no puede ser ventilado
vía proceso de habeas data, por no ser dicho mecanismo el idóneo
para recabar información que tienen las entidades privadas.
FUNDAMENTOS
Petitorio
1. El objeto del presente proceso constitucional es que la

Compañía Constructora e Inmobiliaria Argos S.A.
(ARCOIMSA) entregue al demandante el estado de cuentas
174
de los pagos efectuados por este en favor de dicha

corporación privada y que son consecuencia de la
compraventa del Local Comercial N° 318, ubicado en el
Centro Comercial Fiori, Primera Etapa, del Mercado
Productores de San Martin de Porres. Según alega el mismo
recurrente dicho estado de cuentas le resulta necesario por
haber extraviado las letras de cambio y recibos de pago
efectuados con anterioridad y que requiere de dicha
información a fin de determinar con exactitud lo que
realmente vienen adeudando.
La información requerida en el presente caso y el proceso de

hábeas data. Inviabilidad procesal
2. Lo que se reclama en el presente caso es la entrega de

información vinculada al recurrente y que obra en poder de
una entidad privada. Desde la perspectiva descrita y aun
cuando lo que se invoca en el presente supuesto tiene que
ver con determinados datos de interés del demandante,
resulta necesario merituar si tal tipo de pretensión puede o no
ser ventilada a través del proceso de habeas data. A este
respecto, es importante recordar que dicho proceso tiene por
propósito inmediato tutelar los derechos de acceso a la
información pública y el derecho a la autodeterminación
informativa. Siendo tales los objetivos la pretensión
demandada carece de virtualidad, por lo menos en lo que
respecta al proceso de habeas data. En efecto, vista la citada
pretensión desde la perspectiva del derecho de acceso a la
información, no existe posibilidad de invocar protección
mediante el presente proceso ya que ni se trata de un asunto
de información pública (de interés para cualquier ciudadano
en abstracto) ni tampoco ni mucho menos de información
175
obrante en poder del Estado o de alguna de sus

dependencias. Por otra parte, y vista la pretensión desde la
óptica del derecho a la autodeterminación informativa,
tampoco resulta viable la demanda pues dicho atributo solo
se circunscribe a garantizar que la información o los datos de
la persona no puedan ser utilizados en detrimento de su
intimidad. Naturalmente es muy pertinente precisar que aun
cuando la autodeterminación informativa suponga, prima
facie, conocer los datos referidos a la persona con el fin de
actualizar, incluir, suprimir o rectificar la información existente
en todo tipo de archivos, sean estos públicos o privados, no
existe forma de separar el simple acceso (o conocimiento de
los datos requeridos) de los propósitos o finalidades
perseguidas. En el caso de autos es esto especialmente
sintomático ya que no existe acreditación que la información
requerida por el recurrente pueda ser utilizada por terceros
en perjuicio de sus derechos a la intimidad personal y familiar,
que es precisamente el objetivo del habeas data (conforme lo
previsto en la Constitución y el propio Código Procesal
Constitucional).
El derecho de acceso a la información particular como

componente de la protección al consumidor y al usuario.
Protección por vía de amparo
3. Aun cuando la pretensión demandada no pueda ser objeto de

tutela mediante el proceso constitucional planteado, este
Colegiado, sin embargo, repara en un hecho muy importante.
Lo que persigue en el fondo el demandante es acceder a una
información que si bien le pertenece, no es con fines de
protección inmediata de otros atributos (como ocurre sobre
todo con la autodeterminación informativa) sino por el simple
hecho de tener relevancia para sus propios intereses. Siendo
176
esta la perspectiva cabe precisar que al tratarse de

informaciones derivadas de una relación económica
entablada entre la empresa constructora (en su condición de
ofertante) y el recurrente (en su condición de comprador), con
motivo de un contrato de compraventa de un bien inmueble,
lo que se plantea en rigor es otra variante de reclamación. Se
trata específicamente de un reclamo que tiene que ver con el
derecho a la información de los bienes que se adquiere o de
los servicios de los que se sirve toda persona, sea en su
condición de consumidora o de usuaria. Al ser esta la
orientación del petitorio no cabe duda de que lo que se
encuentra en discusión tiene relación directa con el derecho
fundamental a la protección del consumidor y del usuario,
reconocido en el Artículo 65° de la Constitución Política del
Perú, atributo que aunque no es objeto de protección por vía
de habeas data, sí lo es por vía del proceso constitucional de
amparo, como este Colegiado lo ha puesto de manifiesto en
anteriores pronunciamientos.
Reconversión del proceso de hábeas data en un proceso de

amparo
4. Tras constatarse que la reclamación planteada ha sido

erróneamente tramitada como hábeas data, cuando lo debió
ser por vía del amparo, bien podría este Colegiado disponer
la nulidad de los actuados y el reencausamiento de la
demanda. Sin embargo, tomando en consideración que el
juzgador competente es exactamente el mismo en ambos
casos y que resultaría inoficioso rehacer un procedimiento
cuando existen suficientes elementos para merituar su
legitimidad, este Tribunal estima pertinente proceder a la
inmediata reconversión del proceso planteado en uno de
177
amparo. Por lo demás, esta alternativa se encuentra

sustentada en el principio iura novit curia, reconocido en el
artículo VIII del Código Procesal Constitucional, y ha sido
utilizada en otras oportunidades como sucedió, por ejemplo,
con la sentencia recaída en el Expediente N° 2763-2003-
AC/TC, en que una demanda de cumplimiento fue
reconvertida y resuelta como una de amparo.
La no existencia de sustracción de materia en el presente caso
5. De manera preliminar a la dilucidación de la controversia

conviene reparar en un último detalle a fojas 57 y 58 de los
autos obra un documento acompañado por la demandada
con el que presuntamente se estaría dando cumplimiento a la
información requerida por el demandante y con ello
configurando un supuesto estado de sustracción de materia,
tal como al parecer lo ha interpretado la resolución de primera
instancia. Sobre este particular este Colegiado considera que
si bien el citado documento otorga una respuesta al
recurrente, no atiende lo que este ha venido solicitando de
manera específica. En efecto, lo que pide el recurrente no es
una respuesta o información genérica respecto del monto que
adeuda a la Compañía Constructora e Inmobiliaria Argos S.A.
(ARCOIMSA), sino que dicha corporación privada expida al
demandante un estado de cuentas respecto de los diversos
pagos efectuados por este en favor de tal entidad. No se
configura por consiguiente un estado de sustracción de
materia sino que, por el contrario, se encuentra pendiente lo
que ha sido solicitado y que en rigor no ha sido cumplido.
178
Dilucidación de la controversia planteada
6. Merituados los argumentos de la demanda así como las

instrumentales obrantes en el expediente, este Colegiado
considera legitima la demanda constitucional interpuesta,
habida cuenta que a) con la instrumental de fojas 2 a 7 de los
autos queda acreditado que don Andrés Astuvilca Flores
realizó un contrato de compraventa con la Compañía
Constructora e Inmobiliaria Argos S.A. (ARCOIMSA),
mediante el cual le fue transferido el Local Comercial N°
318, ubicado en el Centro Comercial Fiori, Primera Etapa, del
Mercado Productores de San Martin de Porres,
adquiriéndose el compromiso por parte del comprador de
realizar los pagos en los plazos y forma establecidos por
dicho contrato; b) el demandante, por su sola condición de
comprador, tiene todo el derecho de recibir los documentos
que acrediten los pagos que ha venido realizando en favor de
la empresa vendedora. Aun cuando tal obligación no suponga
el que se le tenga que entregar copias o duplicados de tales
documentos en caso de un eventual extravío, ello no significa
tampoco el que no tenga derecho a una información
elemental proporcionada en su condición de persona que ha
sido pasible de un servicio o que, como en el caso de autos,
ha adquirido un producto, independientemente de la
configuración del mismo (bien inmueble en el presente
supuesto); c) el derecho a la información, cuando se ocupa
el papel de un consumidor, no solo supone el que se le brinde
a la persona interesada los elementos informativos
suficientes durante la etapa en que se le ofrece el producto,
sino incluso a que tales elementos le sean proporcionados a
posteriori a fin de verificar las condiciones y aprovechamiento
del mismo. Esto último es especialmente vital cuando se trata
de bienes o productos que por sus características amplias y
179
prolongables, esto es, no consumibles con un solo uso,

requieren de mayores elementos informativos que los
correspondientes a productos o bienes inmediatamente
consumibles; d) La información de un bien o producto no
consumible mediante un solo uso no solo se limita, por otra
parte, al bien o producto en cuanto tal, sino que también
comprende a las condiciones en las que tal producto ha sido
transferido. Dentro de dicho contexto, si la forma como esta
transferencia se ha producido supone un pago o
contraprestación secuencial o prolongable en el tiempo, es
derecho de toda persona que adquiere el producto el de
recabar la información referida a dicha transferencia. Negar
dichos datos o informaciones constituye una forma de
neutralizar el derecho a la protección adecuada del
consumidor que, como se ha señalado en otras
oportunidades, ocupa un papel preferente en el marco de las
relaciones económicas reconocidas por el Estado Social de
Derecho; e) en el presente caso, lo que el demandante
reclama, es una información perfectamente justificada por el
tipo de relación económica contraída como consecuencia
directa de la adquisición de un bien. Naturalmente, no se trata
de premiarlo si ha sido negligente en la seguridad o
protección de los documentos que demostraban la forma
como ha venido amortizando sus obligaciones, pero tampoco
de negarle arbitrariamente una información elemental de las
mismas. Si lo que solicita se limita a un estado de cuentas a
fin de verificar el abono de sus compromisos económicos, no
existe razón válida para negarle la misma, tanto más cuando
dicha información le resulta vital para el cumplimiento
adecuado de tales responsabilidades; f) este Colegiado
enfatiza nuevamente que al ponderar la presente
controversia en favor de los intereses del consumidor, lo hace
180
en la lógica de lo que representa su posición central en el

Estado Social de Derecho, y que, como ha sucedido en otras
oportunidades, merece ser relievada a través de la
jurisprudencia.

HA RESUELTO
1. Declarar FUNDADA la demanda interpuesta, la que debe

entenderse como una de amparo.
2. Ordenar a la Compañía Constructora e Inmobiliaria Argos

S.A. (ARCOIMSA) que entregue al demandante el estado de
cuentas de los pagos efectuados por este en favor de dicha
corporación privada y que son consecuencia de la
compraventa del Local Comercial N° 318, ubicado en el
Centro Comercial Fiori, Primera Etapa, del Mercado
Productores de San Martin de Porres.
Publíquese y Notifíquese.
SS
GONZALES OJEDA
VERGARA GOTELLI
181
6. Definición del Consumidor

(STC EXP N° 07339-2006-PA/TC)
El demandante es la Empresa de Transportes Megabus

S.A.C. (en adelante “Megabus”), la cual solicita que, se deje sin
efecto (inaplicable) el Decreto Supremo N°006-2004-MTC, ya que
estaría violando sus derechos como la irretroactividad de la ley,
libertad de empresa y contratación, ocasionando que su actividad
económica no sea realizada por la normativa antes referida.
Esta sentencia es muy importante ya que, aparte de

brindarnos la definición del consumidor, nos detalla el plano de
orientación-protección emanados por el Régimen Económico en
nuestra constitución, y la importante labor de supervisión
(corrección) por parte del Estado en actividades que pueden ser
perjudiciales para la ciudadanía.
En el presente caso, la empresa Megabus demanda una

acción de amparo contra el Ministerio de Transportes y
Comunicaciones a fin de inaplicar el Decreto Supremo N°006-2004-
MTC, ya que si cuentan con normas que los avalen a realizar sus
actividades.
Siendo que, las normas que avalan las actividades de la

empresa Megabus les brindaban hasta 10 años de autorización
para su giro específico, pero la disposición normativa controversial,
tiene el trasfondo de referirse a una problemática por parte de los
ómnibus ensamblados (sobre chasis en vehículos de carga) que
mantienen en su poder la empresa Megabus, ya que se ponía en
riesgo la seguridad y la vida de los usuarios.
El consumidor es reconocido como el agente más importante

del mercado, a raíz de todas las transacciones que se realizan se
182
hacen entorno a sus preferencias y/o necesidades (servicios y

bienes), de esta manera se logra dinamizar el mercado.
En el Código de Protección y Defensa al Consumidor, se

destaca la definición de los consumidores, siendo la siguiente:
Artículo IV.- Definiciones
Para los efectos del presente Código, se entiende por:
1. Consumidores o usuarios
1.1 Las personas naturales o jurídicas que adquieren,

utilizan o disfrutan como destinatarios finales
productos o servicios materiales e inmateriales, en
beneficio propio o de su grupo familiar o social,
actuando así en un ámbito ajeno a una actividad
empresarial o profesional. No se considera
consumidor para efectos de este Código a quien
adquiere, utiliza o disfruta de un producto o servicio
normalmente destinado para los fines de su
actividad como proveedor.
1.2 Los microempresarios que evidencien una situación
de asimetría informativa con el proveedor respecto
de aquellos productos o servicios que no formen
parte del giro propio del negocio.
1.3 En caso de duda sobre el destino final de
determinado producto o servicio, se califica como
consumidor a quien lo adquiere, usa o disfruta.
En la presente sentencia, nos comentan en este punto, la

interacción que logra el consumidor en el Estado, siendo importante
la relación entre las partes por encontrarse en el mercado mismo:
183
19 (…) la condición de consumidor o usuario se produce a

través de la relación que este entabla con un agente
proveedor –independientemente de su carácter público
o privado–; sea en calidad de receptor o beneficiario de
algún producto, sea en calidad de destinatario de alguna
consumidor o usuario no es asignable a cualquier
individuo o ente, sino a aquel vinculado a los agentes
proveedores dentro del contexto de las relaciones
generadas por el mercado, las cuales tienen como
correlato la actuación del Estado para garantizar su
correcto desenvolvimiento. El proveedor, por su parte,
es aquella persona natural o jurídica que, habitual o
concede el uso o disfrute de bienes, productos o
servicios.
En el punto 22, nos esclarecen la doble función que cumple

el régimen económico entorno a los consumidores y/o usuarios:
22 (…) En lo primero se advierte la dimensión de una pauta

básica o postulado destinado a orientar y fundamental
la actuación del Estado respecto a cualquier actividad
económica. Así, el juicio estimativo y el juicio lógico
derivado de la conducta del Estado sobre la materia
tienen como horizonte tuitivo la defensa de los intereses
de los consumidores y los usuarios. En lo segundo, la
Constitución reconoce la facultad de acción defensiva
de los consumidores y usuarios en los casos de
transgresión o desconocimiento de sus legítimos
intereses; es decir, apareja el atributo de exigir al Estado
una actuación determinada cuando se produzca alguna
forma de amenaza o afectación efectiva de los derechos
184
del consumidor o usuario, incluyendo la capacidad de

acción contra el propio proveedor.
Siendo necesario considerar las dos obligaciones del artículo

65° de la Constitución el Estado en el punto 23 de la presente
Sentencia:
a) Garantiza el derecho a la información sobre los bienes y

servicios que estén a su disposición en el mercado. Ello
implica la consignación de datos veraces, suficientes,
apropiados y fácilmente accesibles.
b) Vela per la salud y la seguridad de las personas en su
El Tribunal Constitucional logra desarrollar la controversia

siendo este punto el más interesante:
• Existe libertad para actuar en el mercado, pero no es

absoluta. El Estado siempre ha de tener una actitud de
supervisión y corrección en caso dónde se ameriten y
exista peligros para la ciudadanía, siendo el derecho a
la vida de primer orden en la Constitución Política del
Perú.
185
EXP. N° 7339-2006-PA/TC
JUNÍN
EMPRESA DE TRANSPORTES
MEGABUS S.A.C.
En Lima, a los 13 días del mes de abril de 2007, la Sala

Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados
Gonzales Ojeda, Vergara Gotelli y Mesía Ramírez, pronuncia la
siguiente sentencia.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por la Empresa

de Transportes Megabus S.A.C. contra la sentencia de la Segunda
Sala Mixta de la Corte Superior de Justicia de Junín, de fojas 188,
su fecha 7 de abril de 2006, que declara improcedente la demanda
de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 20 de mayo de 2004 la empresa recurrente

interpone demanda de amparo contra el Ministerio de Transportes
y Comunicaciones a fin de que se declare inaplicable el Decreto
Supremo N° 006-2004-MTC, del 20 de febrero de 2004, pues lo
considera violatorio de sus derechos fundamentales a la
irretroactividad de la ley, libertad de empresa y libertad de
contratación consagrados en la Constitución. Solicita, como
pretensión accesoria, que cese la amenaza que impide la
186

436-2001-MTC/15.18, del 10 de abril de 2001, y de las tarjetas de
circulación de los vehículos de placa de rodaje N° UM-1335, UM-
1336 y UN-1342.
Sostiene que hasta mayo del año 2002 estuvo permitida la

actividad industrial de carrozado de ómnibus sobre chasís de
camión, y que el emplazado expidió hasta el año 2001 tarjetas de
circulación a ómnibus carrozados; que, por Resolución Directoral
N° 436-2001-MTC/15.18, del 10 de abril de 2001, el Ministerio de
Transportes y Comunicaciones le otorgó, por diez años, la
concesión de la ruta Lima-Huancayo, y Huancayo-Cerro de Pasco,
y viceversa, para prestar el servicio público de transporte terrestre
interprovincial de pasajeros, y que, por virtud de dicha resolución,
la Dirección General de Circulación Terrestre expidió las Tarjetas
de Circulación Vehicular N° 012170, 012171 y 012172,
correspondientes a las placas de rodaje N° UM-1335, UM1336 y
UN-1342; que, sin embargo, en forma inexplicable, con la
publicación en el diario oficial El Peruano del inconstitucional
Decreto Supremo N° 006-2004-MTC, se quebranta el principio de
irretroactividad legal al "precisar" que la prestación del servicio de
transporte interprovincial de personas en ómnibus carrozados
sobre chasís de camión se encuentra expresamente prohibida
desde el 16 de abril de 1995, cuando hasta antes de su entrada en
vigencia no hubo norma expresa que lo prohibiera; y que la
cuestionada disposición lesiona sus derechos a la libertad de
contratar, pues se afectan los contratos celebrados en su
oportunidad –según las normas vigentes– de compra de vehículos
con chasís de camión para carrozados, así como su derecho a la
libertad de empresa, que lo faculta a constituir e implementar
empresas de acuerdo a las normas vigentes.
187
El Procurador Público a cargo de los asuntos judiciales del

Ministerio de Transportes y Comunicaciones propone las
excepciones de caducidad y de falta de agotamiento de la vía
administrativa, y contesta la demanda negándola y contradiciéndola
en todos sus extremos, solicitando que sea declarada
improcedente.
El Tercer Juzgado Civil de Huancayo, con fecha 17 de agosto

de 2005, (les estima las excepciones propuestas y declara fundada
la demanda; en consecuencia, inaplicable a la actora el Decreto
Supremo N° 006-2004-MTC, ordenándose el cese de los actos que
impidan la prestación del servicio de transporte terrestre
interprovincial de pasajeros en las rutas autorizadas por la
Resolución Directoral N° 436-2001- MTC/15.18, del 10 de abril de
2001, y de las Tarjetas de Circulación Vehicular correspondientes a
las placas de rodaje N° UM-1335, UM-1336 y UN-1342.
La recurrida, revocando la apelada, declara improcedente la

demanda, de conformidad con el pronunciamiento del Tribunal
Constitucional recaído en el Expediente N° 7320-2005-PA/TC.
FUNDAMENTOS
Petitorio de la demanda
1. El objeto de la demanda es que se declare inaplicable, al caso

de la recurrente, el Decreto Supremo N° 006-2004-MTC, del
20 de febrero de 2004, pues la actor a lo considera violatorio
de sus derechos constitucionales a la irretroactividad de la
Ley, libertad de empresa y libertad de contratación
consagrados en la Constitución. Solicita, como pretensión
accesoria, que cese la amenaza que impida la prestación del
188
servicio de transporte terrestre interprovincial de personas en

las rutas autorizadas por la Resolución Directoral N° 436-
2001-MTC/15.18, del 10 de abril de 2001, y de las tarjetas de
circulación de los vehículos de placa de rodaje N° UM-1335,
UM-1336 y UN-1342.
El rol del estado en la Economía según la Constitución de 1993
2. En la STC N° 0008-2003-AI/TC este Tribunal ya ha tenido

oportunidad de pronunciarse sobre el particular analizando el
modelo económico consagrado por la Constitución, los
principios constitucionales que informan el modelo
económico –Estado social y democrático de derecho,
dignidad de la persona humana, igualdad, economía social
de mercado, libre iniciativa privada y actuación subsidiaria del
Estado en la economía–, las libertades patrimoniales que
garantizan el régimen económico -los derechos a la
propiedad y a la libre contratación, las libertades de trabajo,
de empresa, de comercio y de industria-, los derechos de los
consumidores y los usuarios, la función vigilante, garantista y
correctora del Estado y, el rol de los organismos reguladores.
3. Teniendo en cuenta que en la referida sentencia el modelo

económico consagrado por la Carta de 1993 ha sido
desarrollado en forma por demás extensa, no es el objetivo
de este Colegiado reiterar lo que ya ha quedado dicho sino,
antes bien, remitirse a aquellas pautas de interpretación de
los principios que inspiran nuestro régimen económico y que
resultan pertinentes para efectos de resolver la controversia
de autos.
189
Consideraciones preliminares
4. De conformidad con los artículos 3° y 43° de la Constitución

de 1993 el Estado peruano presenta las características del
Estado Social y Democrático de Derecho, y que, conforme a
ellas, pretende conseguir la mayor efectividad de los
principios y derechos básicos del Estado de Derecho –tales
como libertad, seguridad, propiedad e igualdad ante la ley–
dotándolos de una base y contenido material a partir del
aisladas y contradictorias sino que, por el contrario, guardan
recíproca implicancia.
5. Así la configuración del Estado Social y Democrático de

Derecho requiere no sólo de la exigencia de condiciones
materiales para alcanzar sus presupuestos –lo que exige una
relación directa de las posibilidades reales y objetivas del
Estado con la activa participación de los ciudadanos en el
quehacer estatal– sino, además, su identificación con los
fines de su contenido social, a efectos de que pueda evaluar
tanto los contextos que justifiquen su accionar, como aquellos
que justifiquen su abstención, evitando convertirse en un
obstáculo para el desarrollo social.
6. En tal contexto, conforme al artículo 58° de la Ley

Fundamental, nuestro régimen económico se ejerce dentro
de una economía social de mercado, representativa de los
valores constitucionales de la libertad y la justicia y, por tanto,
compatible con los fundamentos que inspiran a un Estado
Social y Democrático de Derecho.
190
El principio de subsidiariedad económica del Estado
7. Conforme a lo anotado y dado el carácter social del modelo

económico consagrado por la Carta de 1993, el Estado no
puede permanecer indiferente a las actividades económicas,
sino que, como se explicará con posterioridad, también
cuenta con una función supervisora y correctiva o reguladora.
Sin embargo, ello no quiere decir, en modo alguno, que
libertad reservado a los agentes económicos.
8. En efecto el principio de subsidiariedad económica del Estado

o, lo que es lo mismo, la cláusula de actuación subsidiaria del
Estado en la economía, consagrado en el artículo 60° de la
Constitución, implica, de un lado, un límite a la actividad
estatal, pues no puede participar libremente en la actividad
económica, sino que sólo lo puede hacer sujeto a la
subsidiariedad, que debe ser entendida como una función
supervisora y correctiva o reguladora del mercado; y, de otro,
reconoce que hay ámbitos que no pueden regularse única y
exclusivamente a partir del mercado, lo cual justifica su
función de regulación y protección.
9. Sobre el particular este Tribunal estableció que el principio de

subsidiariedad tiene dos dimensiones: una vertical, y otra
horizontal. Conforme a la segunda de ellas se impide que el
Estado actúe en el ámbito que es propio de la sociedad civil,
concepto que apoya la libertad de empresa y de mercado, y
que sólo reserva al Estado la función de supervisor y
corrector.
191
10. Ello es así porque el fundamento del principio de

sociales –a quienes corresponde, en primer término, la labor
de intervención– no están en condiciones de hacerlo.

la economía planteando el reconocimiento de la existencia de
una función supletoria del Estado ante las imperfecciones u
omisiones de los agentes económicos, en aras del bien
común, resultando ser, antes que un mecanismo de defensa
contra el Estado, un instrumento para la conciliación de
conflictos.
La función reguladora del Estado
12. Si bien el principio de subsidiariedad al que debe atenerse el

accionar del Estado, y el respeto al contenido esencial de las
libertades económicas constituyen, básicamente, límites al
poder estatal, la Constitución reserva al Estado, respecto del
mercado, una función supervisora y correctiva o reguladora.
Ello, sin duda, es consecuencia de que, así como existe
consenso en tomo a las garantías que deben ser instauradas
para reservar un ámbito amplio de libertad para la actuación
de los individuos en el mercado, existe también la certeza de
que debe existir un Estado que, aunque subsidiario en la
sustancia, mantenga su función garantizadora y
heterocompositiva.
192
13. Así vale reiterar lo establecido por este Colegiado en el

fundamento 35 de la STC N° 0008-2003-AI/TC, en el sentido
que conviene con Pedro de Vega cuando puntualiza que "el
mercado no funcionó nunca sin los correctivos y los apoyos
del Estado", y que, "ante la amenaza de conflictos sociales
que el mercado no puede resolver ni soportar, y ante el riesgo
permanente del caos interno, nada tiene de particular que se
haga imprescindible recurrir al Estado como instrumento de
regulación y control, por ser la única instancia capaz de crear
las condiciones para que el sistema económico obtenga la
mínima 'lealtad de las masas'. (De Vega, Pedro,
"Neoliberalismo y Estado". Pensamiento Constitucional,
Lima, Año IV, N° 4, 1997, pág. 34-35)".
14. La función reguladora del Estado se encuentra prevista en el

artículo 58° de la Constitución, cuyo tenor es que "La iniciativa
privada es libre. Se ejerce en una economía social de
mercado. Bajo este régimen, el Estado orienta el desarrollo
del país, y actúa principalmente en las áreas de promoción
de empleo, salud, educación, seguridad, servicios públicos e
infraestructura". Dicha disposición se convierte en una
finalidad constitucional expresa que se fundamenta en los
principios de una economía social de mercado.
15. Por su parte el artículo 59° establece que "El Estado estimula
la creación de riqueza y garantiza la libertad de trabajo,
comercio e industria. El ejercicio de estas libertades no debe
ser lesivo a la moral, ni a la salud, ni a la seguridad públicas
[...]".
193
16. De este modo y dentro del respeto a la libre iniciativa privada,

el Estado también tiene una función orientadora, cuyo
propósito es el desarrollo del país, procurando que se
materialice el componente social del modelo económico
previsto en la Constitución.
17. Dicha función orientadora presenta sustancialmente las

siguientes características: a) el Estado puede formular
indicaciones, siempre que éstas guarden directa relación con
la promoción del desarrollo del país; b) los agentes
económicos tienen la plena y absoluta libertad para escoger
las vías y los medios a través de los cuales se pueden
alcanzar los fines planteados por el Estado; y, c) el Estado
debe estimular y promover la actuación de los agentes
económicos.
18. El reconocimiento de estas funciones estatales que aparecen

como un poder-deber, se justifica porque el Estado no es sólo
una organización que interviene como garantía del
ordenamiento jurídico, sino porque determina o participa en
el establecimiento de las "reglas de juego", configurando de
esta manera la vocación finalista por el bien común. Por ende,
el Estado actúa como regulador y propiciador de los procesos
económicos.
Principio de protección al consumidor o usuario
19. Así como la Constitución protege a los agentes económicos

encargados de establecer la oferta en el mercado, a partir del
ejercicio de los derechos de libre empresa, comercio e
industria, con igual énfasis protege al individuo generador de
demanda; es decir, al consumidor o al usuario.
194
20. El consumidor –o usuario– es el fin de toda actividad

económica; es decir, es quien cierra el círculo económico
satisfaciendo sus necesidades y acrecentando su bienestar a
través de la utilización de una gama de productos y servicios.
En puridad, se trata de una persona natural o jurídica que
adquiere, utiliza o disfruta terminados productos (como
consumidor) o servicios (como usuario) que previamente han
sido ofrecidos al mercado
21. Es indudable que la condición de consumidor o usuario se

produce a través de la relación que éste entabla con un
agente proveedor –independientemente de su carácter
público o privado–; sea en calidad de receptor o beneficiario
de algún producto, sea en calidad de destinatario de alguna
consumidor o usuario no es asignable a cualquier individuo o
ente, sino a aquel vinculado a los agentes proveedores dentro
del contexto de las relaciones generadas por el mercado, las
cuales tienen como correlato la actuación del Estado para
garantizar su correcto desenvolvimiento. El proveedor, por su
parte, es aquella persona natural o jurídica que, habitual o
concede el uso o disfrute de bienes, productos o servicios.
22. La Constitución prescribe en su artículo 65° la defensa de los

intereses de los consumidores y usuarios a través de un
derrotero jurídico binario; vale decir, establece un principio
rector para la actuación del Estado y, simultáneamente,
consagra un derecho subjetivo. En lo primero se advierte la
dimensión de una pauta básica o postulado destinado a
orientar y fundamentar la actuación del Estado respecto a
cualquier actividad económica. Así, el juicio estimativo y el
195
juicio lógico derivado de la conducta del Estado sobre la

materia, tienen como horizonte tuitivo la defensa de los
intereses de los consumidores y los usuarios. En lo segundo,
la Constitución reconoce la facultad de acción defensiva de
los consumidores y usuarios en los casos de transgresión o
desconocimiento de sus legítimos intereses; es decir, apareja
el atributo de exigir al Estado una actuación determinada
cuando se produzca alguna forma de amenaza o afectación
efectiva de los derechos del consumidor o usuario,
incluyendo la capacidad de acción contra el propio proveedor.
23. De acuerdo con lo establecido por el artículo 65° de la

Constitución el Estado mantiene con los consumidores o
usuarios dos obligaciones genéricas, a saber:
a. Garantiza el derecho a la información sobre los bienes

y servicios que estén a su disposición en el mercado.
Ello implica la consignación de datos veraces,
suficientes, apropiados y fácilmente accesibles.
b. Vela por la salud y la seguridad de las personas en su

Procedencia del amparo contra normas legales autoaplicativas
24. Este Tribunal ha sostenido en la STC N° 2308-2004-AA/TC

que el inciso 2) del artículo 2000 de la Constitución no
contiene una prohibición de cuestionar mediante el amparo
leyes que puedan ser lesivas en sí mismas de derechos
fundamentales, sino una simple limitación, que pretende
impedir que, a través de un proceso cuyo objeto de protección
son los derechos constitucionales, se pretenda impugnar en
196
abstracto la validez constitucional de las normas con rango

de ley.
25. De otro lado también se ha establecido que una interpretación

sistemática de los alcances de la restricción contenida en el
segundo párrafo del artículo 2000, inciso 2), de la
Constitución, debe entenderse en el sentido de que no cabe,
efectivamente, que mediante una demanda de amparo se
cuestione una ley cuando el propósito de ésta sea cuestionar
su validez en abstracto, habida cuenta de que en el
ordenamiento existen otros procesos, como el de
Inconstitucionalidad o la Acción Popular, cuyo objeto
precisamente es preservar la condición de la Constitución
como Ley Suprema del Estado.
26. En la misma sentencia este Colegiado también advirtió la
necesidad de distinguir entre lo que es propiamente un
supuesto de amparo contra leyes de lo que es, en rigor, un
supuesto de amparo contra actos sustentados en la
aplicación de una ley.
27. Así en relación a la procedencia del primero de ellos está

supeditado a que la norma legal a la cual se le imputa el
agravio sobre un derecho fundamental sea una norma
operativa o denominada también de eficacia inmediata; esto
es, una cuya aplicabilidad no se encuentre sujeta a la
realización de algún acto posterior o a una eventual
reglamentación legislativa, en la medida que adquiere su
eficacia plena en ~ el mismo momento que entra en vigencia.
28. En tal caso y siempre que éstas normas afecten directamente

derechos subjetivos constitucionales, el amparo sí podrá
prosperar, no sólo porque de optarse por una interpretación
197
literal del inciso 2) del artículo 2000 de la Constitución Política

del Perú se dejaría en absoluta indefensión al particular
afectado por un acto legislativo arbitrario; sino, además,
porque tratándose de una limitación del derecho de acceso a
la justicia constitucional, éste no puede interpretarse en forma
extensiva, sino con una orientación estrictamente restrictiva,
esto es, en el sentido más favorable a la plena efectividad del
derecho a obtener una decisión judicial que se pronuncie
respecto de la pretensión.
29. En cuanto al segundo supuesto basado en la procedencia de

procesos de amparo contra actos basados en la aplicación de
una ley, se ha establecido que, en la medida de que se trata
de normas legales cuya eficacia y, por tanto, eventual lesión,
se encuentra condicionada a la realización de actos
posteriores de aplicación, su procedencia ha de responder a
los criterios que se indican a continuación.
30. Por. un lado si se trata de una alegación de amenaza de

violación, ésta habrá de ser cierta y de inminente realización.
Cierta, ha dicho este Tribunal, quiere decir posible de
ejecutarse, tanto desde un punto de vista jurídico como desde
un punto de vista material o fáctico. Y con la exigencia de que
la amenaza sea también de "inminente realización", este
Tribunal ha expresado que ello supone su evidente cercanía
en el tiempo; es decir, actualidad del posible perjuicio cuya
falta de atención oportuna haría ilusoria su reparación; y, de
otro lado, tratándose de la alegación de violación, tras realizar
actos de aplicación concretos sustentados en una ley, como
sucede en cualquier otra hipótesis del amparo, es preciso que
estos efectivamente lesionen el contenido constitucional-
mente protegido de un derecho fundamental.
198
31. En el caso en concreto la demandante cuestiona el Decreto

Supremo N° 006-2004-MTC que, según alega, retrotrae al
año 1995 la prohibición de utilizar ómnibus carrozados sobre
chasís de camión; siendo así, el decreto cuestionado resulta
autoaplicativo, pues no se encuentra condicionado a la
realización de algún tipo de acto.
32. Sin embargo y si bien es cierto que del tenor de la demanda

se aprecia que la empresa recurrente cuestiona en su
totalidad el Decreto Supremo N° 006-2004- MTC, fluye de
autos que las disposiciones que estima violatorias de los
derechos constitucionales invocados son los artículos 1° y 2°
de dicho decreto.
33. El artículo 1° del Decreto Supremo N° 006-2004-MTC

establece:
"Precísese que la actividad industrial de

carrozado de ómnibus sobre chasis
originalmente destinado al transporte de
mercancías con el propósito de destinarlo al
transporte de personas se encuentra prohibida
por el artículo 11 del Decreto Supremo N° 022-
2002-MTC, en vigencia desde el 20 de mayo del
2002".
34. Por su parte, el artículo 2° del Decreto Supremo N° 006-2004-

MTC establece:
"Precísese que la prestación del servicio de

transporte interprovincial de personas en
ómnibus carrozados sobre chasis de camión se
199
encuentra expresamente prohibida desde el 16

de abril de 1995, fecha en que entró en vigencia
el Reglamento del Servicio Público de Transporte
Interprovincial de Pasajeros por Carretera en
Ómnibus, aprobado por Decreto Supremo N° 05-
95-MTC, derogado por el Reglamento Nacional
de Administración de Transportes, aprobado por
Decreto Supremo N° 040-2001-MTC, que incluyó
similar prohibición".
35. Respecto de la naturaleza de las normas impugnadas, este

Tribunal concuerda con lo alegado por la recurrente, en la
medida que se trata de normas operativas o denominadas
también de eficacia inmediata; esto es, están dirigidas a
destinatarios específicos y su aplicabilidad no se sujeta a la
realización de algún acto posterior o una eventual
reglamentación legislativa, pues que adquieren su eficacia
plena en el mismo momento en que entran en vigencia.
Delimitación del petitorio y análisis del caso concreto
36. Conforme a lo expuesto en el fundamento 32, supra, aun

cuando del tenor de la demanda se aprecia que la empresa
recurrente cuestiona el íntegro del Decreto Supremo N° 006-
2004-MTC, de autos se advierte que las disposiciones que
estima violatorias de los derechos constitucionales invocados
son los artículos 1° y 2° de dicha norma legal. Por ende y,
dada su evidente naturaleza auto aplicativa, es respecto de
tales disposiciones que el Tribunal Constitucional emitirá un
pronunciamiento de fondo.
200
La alegada vulneración del principio de irretroactividad de la

ley
37. Al respecto la recurrente alega que los artículos 1° y 2° del

cuestionado Decreto Supremo N° 006-2004-MTC vulneran el
principio de irretroactividad de la ley, pues pretenden
establecer una supuesta prohibición de la actividad de prestar
servicios de transporte de pasajeros en ómnibus carrozados
sobre chasís de camión desde el 16 de abril de 1995.
Asimismo, expresa que las normas vigentes en aquel
entonces –Decretos Supremos N° 05-95-MTC, 040-2001-
MTC Y 022-2002-MTC– así como los actos administrativos
expedidos por el ITINTEC –hoy, INDECOPI–, la SUNARP y
el propio Ministerio emplazado, destinados a expedir las
tarjetas de circulación y la resolución de concesión de ruta,
no establecían la prohibición expresa de dicha forma de
prestación de servicios.
38. Conforme se aprecia de los impugnados artículos 1° y 2° del

Decreto Supremo N° 006-2004-MTC -cuyo tenor ha sido
consignado en los fundamentos 33 y 34, supra, tales
dispositivos regulan dos supuestos relacionados con la
problemática derivada de los ómnibus ensamblados sobre
chasís de vehículos de carga, a saber:
a) De un lado la actividad industrial de carrozado de

ómnibus sobre chasís originalmente destinado al
transporte de mercancías con el propósito de destinarlo
al transporte de pasajeros, la cual se encuentra
prohibida por el artículo 11° del Decreto Supremo N°
022-2002-MTC, en vigencia desde el 20 de mayo de
2002.
201
b) De otro la prestación del servicio de transporte

interprovincial de personas en ómnibus carrozados
sobre chasís de camión, la cual se encuentra
expresamente prohibida desde el 16 de abril de 1995,
fecha en que entró en vigencia el Decreto Supremo N°
05-95-MTC.
c) Así la recurrente cuestiona la fecha de prohibición del

ejercicio de tales actividades, a partir de la remisión a
otros dispositivos legales –de los años 1995 y 2002–
por considerar retroactiva la aplicación de los
impugnados artículos 1° y 2° del Decreto Supremo N°
006-2004-MTC.
39. Respecto de la actividad industrial de carrozado de ómnibus

sobre chasís originalmente destinado al transporte de
pasajeros, conviene señalar que el artículo 11° del Decreto
Supremo N° 022-2002-MTC, de fecha 19 de mayo de 2002,
estableció en forma expresa la prohibición del ejercicio de
dicha actividad, impedimento que estuvo vigente a partir del
20 de mayo del año 2002.
40. Por ello lo alegado por la recurrente –en el sentido de que se

está aplicando retroactivamente el artículo 1° del Decreto
Supremo N° 006-2004-MTC– carece de sustento, toda vez
que, conforme a lo expuesto, desde el 20 de mayo de 2002
estaba prohibida la actividad industrial de carrozado de
ómnibus sobre chasís originalmente destinado al transporte
pasajeros.
202
41. En cuanto a la prestación del servicio de transporte

chasís de camión, cabe señalar que los incisos p) y u) del
artículo 1°; el inciso a) del artículo 17°; el inciso b) del artículo
27°; el artículo 39°; así como el inciso b) del artículo 74° del
derogado Decreto Supremo N° 05-95-MTC, vigente desde el
16 de abril de 1995, disponían que la prestación del servicio
público de transporte terrestre interprovincial de pasajeros
por carretera sólo podía realizarse en los ómnibus habilitados
para tal efecto, estableciendo que se efectuaría mediante un
vehículo autopropulsado, diseñado y construido
exclusivamente para el transporte de pasajeros y equipaje en
el servicio interprovincial, y que debía tener un peso seco no
menor de 8,500 k. y un peso bruto vehicular superior a los
12,000 k.
42. Tales características constituían un presupuesto específico

aplicable para el otorgamiento y ejercicio de todo tipo de
concesión de rutas de transporte público interprovincial de
pasajeros desde el 16 de abril del año 1995, y fueron
recogidas en los mismos términos por la normatividad
expedida con posterioridad al decreto supremo ahora
cuestionado.
43. En tal sentido para este Tribunal queda claro que, desde el
16 de abril del año 1995, fecha de entrada en vigencia del
derogado Decreto Supremo N° 05-95-MTC, la prestación del
servicio de transporte interprovincial de pasajeros sólo podía
ser efectuado mediante vehículos diseñados y construidos
exclusivamente para tal finalidad, mas no por vehículos
ensamblados sobre chasís de camión. Por tal razón, lo
203
alegado por la actora, respecto de una supuesta aplicación

retroactiva del impugnado artículo 2° del decreto supremo
impugnado, carece de sustento.
44. En efecto los artículos 1° y 2° del Decreto Supremo N° 006-

2004-MTC no son de carácter retroactivo, toda vez que las
precisiones contenidas en ellos tienen sustento en los
Decretos Supremos N° 022-2002-MTC, del 19 de mayo de
2002, y 05-95- MTC, del 15 de abril de 1995, los cuales fueron
expedidos con anterioridad a la vigencia del decreto supremo
materia de autos. Así, de conformidad con la "Teoría de los
hechos cumplidos", recogida en el artículo 103 0 de la
Constitución y en el artículo III del Título Preliminar del Código
Civil, la ley se aplica a las consecuencias de las relaciones y
situaciones jurídicas existentes, desde su entrada en
vigencia, y no tiene fuerza ni efectos retroactivos, por lo que
las normas a las que hace remisión el decreto supremo
cuestionado resultaban plenamente aplicables a la
recurrente.
45. Consecuentemente y al no haberse acreditado la invocada

afectación del principio de irretroactividad de la ley, este
extremo de la demanda debe ser desestimado.
La alegada violación del derecho a la libertad de contratar
46. La empresa demandante aduce que se vulnera su derecho a

la libertad de contratar, pues mediante una norma posterior
se afectan contratos celebrados en su oportunidad acordes
con las disposiciones vigentes; esto es, se afecta el contrato
de compra de vehículos adquiridos con chasis de camión
para carrozados, cuando antes eran actividades lícitas.
204
Asimismo, refiere que se afecta su contrato de constitución,

cuyo objeto era dedicarse a la actividad de transporte de
personas sobre ómnibus carrozados, cuando la autoridad del
Estado peruano otorgaba las habilitaciones para prestar
dicho servicio (sic).
47. Consagrado en el inciso 14) del artículo 2° de la Constitución,

el derecho a la libre contratación se concibe como el acuerdo
o convención de voluntades entre dos o más personas
naturales y/o jurídicas para crear, regular, modificar o
extinguir una relación jurídica de carácter patrimonial. Dicho
vínculo –fruto de la concertación de voluntades– debe versar
sobre bienes o intereses que posean apreciación económica,
tengan fines lícitos y no contravengan las leyes de orden
público.
Tal derecho garantiza, prima facie:
• Autodeterminación para decidir la celebración de un

celebrante.
• Autodeterminación para decidir, de común acuerdo,
la materia objeto de regulación contractual.
48. Sobre el particular el Tribunal Constitucional estima que los

artículos 1° y 2° de la norma impugnada no tienen incidencia
respecto de los contratos que en su oportunidad haya
celebrado la recurrente, pues tales disposiciones no hacen
sino reiterar las prohibiciones, de un lado, respecto de la
actividad industrial de carrozado de ómnibus sobre chasís
originalmente destinado al transporte de mercancías con el
205
propósito de destinarlo al transporte de personas; y, de otro,

respecto de la prestación del servicio de transporte
chasís de camión.
49. En efecto lo alegado por la recurrente carece de sustento, en

la medida que las cuestionadas disposiciones no contienen
referencia alguna respecto de la licitud, o licitud, de los
contratos de compra de vehículos adquiridos con chasís de
camión para carrozados.
50. En cuanto a la supuesta afectación del contrato de

constitución de la empresa, importa señalar que, de fojas 5 y
6 de autos, corre copia certificada de la Partida Electrónica
N° 02028883 del Registro de Personas Jurídicas
correspondiente a la actora, de la que se aprecia que su
objeto social es, principalmente, el servicio de transporte
terrestre interprovincial de pasajeros por carretera a nivel
regional y nacional, no habiéndose establecido, en forma
específica, las características –originales o carrozados sobre
chasís de camión– con las que debían contar los vehículos
(ómnibus) destinados a la prestación del servicio.
51. Por tanto, al no haberse acreditado la invocada afectación del

derecho a la libre contratación, tal extremo de la demanda
La alegada violación del derecho a la libertad de empresa.
52. Expresa la demandante que se lesiona su derecho a la

libertad de empresa porque con una disposición posterior se
le está prohibiendo continuar la actividad empresarial que
206
comenzó a realizar de conformidad con las normas vigentes

al momento de constituir su empresa, adquirir los vehículos y
ofrecer el servicio de transporte.
53. Consagrado por el artículo 59° de la Constitución, el derecho

a la libertad de empresa se define como la facultad de poder
elegir la organización y efectuar el desarrollo de una unidad
de producción de bienes o prestación de servicios para
satisfacer la demanda de los consumidores o usuarios. La
libertad de empresa tiene como marco una actuación
económica auto determinativa, lo cual implica que el modelo
económico social de mercado será el fundamento de su
actuación y, simultáneamente, le impondrá límites a su
accionar. Consecuentemente, dicha libertad debe ser
ejercida con sujeción a la ley –siendo sus limitaciones básicas
aquellas que derivan de la seguridad, la higiene, la moralidad
o la preservación del medio ambiente–, y su ejercicio deberá
respetar los diversos derechos de carácter socioeconómico
que la Constitución reconoce.
54. Como ya ha sido explicado con anterioridad, los artículos 1°

y 2° del decreto supremo impugnado reiteran las
prohibiciones anteriormente establecidas en el Decreto
Supremo N° 05-95-MTC, desde el 16 de abril de 1995, y en
el Decreto Supremo N° 022-2002-MTC, desde el 20 de mayo
de 2002, respecto de la prestación del servicio de transporte
chasís de camión, y la actividad industrial de carrozado de
ómnibus sobre chasís originalmente destinado al transporte
pasajeros, respectivamente.
207
55. Sin embargo conforme se aprecia de la Partida Electrónica

N° 02028883 (fojas 5), la recurrente se constituyó como una
sociedad anónima cerrada por escritura pública de fecha 29
de diciembre de 2000, siendo su objeto social el servicio de
transporte terrestre interprovincial de pasajeros por carretera
a nivel regional y nacional, rubro que a la fecha de su
constitución sólo podía ser realizado mediante vehículos
diseñados y construidos exclusivamente para el transporte de
pasajeros –mas no mediante ómnibus carrozados sobre
chasís de camión–, actividad comercial que resultaba acorde
con su objeto social, y que no se ha visto modificada por los
impugnados artículos 1° y 2° del tantas veces citado Decreto
Supremo N° 006-2004-MTC.
56. De otro lado como también ya ha sido anotado, las

cuestionadas disposiciones tampoco prohíben la adquisición
de ómnibus carrozados sobre chasís de camión, sino que
restringen su utilización en la prestación del servicio de
transporte interprovincial de pasajeros, así como la actividad
industrial de carrozado de ómnibus sobre chasís de camión -
que no es precisamente el objeto social de la empresa
recurrente–.
57. Tales restricciones no suponen además la eliminación del

marco jurídico-comercial de la actividad de ofrecer la
prestación del servicio de transporte interprovincial de
personas, a la que se dedica la empresa recurrente, ya que
puede continuar ofreciendo el servicio –en ómnibus
diseñados y construidos exclusivamente para tal efecto–, por
lo que sus alegatos deben ser desestimados.
208
58. Por tanto no estando acreditada la invocada afectación del

derecho a la libertad de empresa, tal extremo de la demanda
Consideraciones finales: El compromiso del Estado con el

derecho a la vida
59. Conforme a lo expuesto en la STC N° 2945-2003-AA/TC,

actualmente la noción de Estado social y democrático de
derecho concreta los postulados que tienden a asegurar el
mínimo de posibilidades que tornan digna la vida. Ya no
puede entenderse la vida, entonces, tan solo como un límite
al ejercicio del poder, sino fundamentalmente como un
objetivo que guía la actuación positiva del Estado, el cual
ahora está comprometido a cumplir el encargo social de
garantizar, entre otros, el derecho a la vida y a la seguridad.
60. La Constitución Política de 1993 ha determinado que la

defensa de la persona humana y el respeto a su dignidad son
el fin supremo de la sociedad y del Estado; la persona está
consagrada como un valor superior, y el Estado está obligado
a protegerla. El cumplimiento de este valor supremo supone
la vigencia irrestricta del derecho a la vida, pues este derecho
constituye su proyección; resulta el de mayor connotación y
se erige en el presupuesto ontológico para el goce de los
demás derechos, ya que el ejercicio de cualquier derecho,
prerrogativa, facultad o poder no tiene sentido o deviene inútil
ante la inexistencia de vida física de un titular.
209
61. En anterior oportunidad –STC N° 0318-1996-HC/TC– este

Tribunal también ha expuesto que la persona humana, por su
dignidad, tiene derechos naturales anteriores a la sociedad y
al Estado, inmanentes a sí misma, los cuales han sido
progresivamente reconocidos hasta hoy en su legislación
positiva como derechos humanos de carácter universal, entre
los cuales el derecho a la vida resulta ser de primerísimo
orden e importancia, y se halla protegido inclusive a través de
tratados obre derechos humanos que obligan al Perú. Como
es de verse, el derecho a la vida es el primer derecho de la
persona humana reconocido por la Ley Fundamental; es, a
decir de Enrique Bernales Ballesteros, el centro de todos los
valores y el supuesto básico de la existencia de un orden
mínimo en la sociedad (La Constitución de 1993 – Análisis
Comparado; Lima, ICS Editores, 2a. Edición, 1996, pp. 88).
62. En el caso sub litis en el que se cuestiona la actividad estatal

en materia de transporte terrestre de personas, por haber
expedido el cuestionado Decreto Supremo N° 006- 2004-
MTC, queda claro que, si la defensa de la persona humana y
el respeto a su dignidad son el fin supremo de la sociedad y
del Estado, y la persona está consagrada como un valor
superior y, por ende, el Estado está obligado a protegerla, el
cumplimiento de este valor supremo supone la vigencia
irrestricta del derecho a la vida.
63. Por ello si bien es cierto que los individuos y las empresas
gozan de un ámbito de libertad para actuar en el mercado –
recuérdese que conforme al artículo 58° de la Constitución,
la iniciativa privada es libre–, sin embargo, ello no quiere decir
que dicha libertad sea absoluta, pues también existe la
certeza de que debe existir un Estado que mantiene una
210
función supervisora y correctiva o reguladora. En tal sentido,

este Tribunal estima que –ante los hechos que son de
conocimiento de la opinión pública, respecto de los peligros
que representa el servicio de transporte de pasajeros en
ómnibus carrozados sobre chasís de camión, y los
innumerables accidentes ocurridos–, en materia de
transporte el Estado cuenta con un mayor campo de
actuación, en la medida que de por medio se encuentran
otros valores constitucionales superiores como la seguridad,
la integridad y, por último, el derecho a la vida misma, el cual,
como ya se dijo, es de primerísimo orden e importancia, pues
es el primer derecho de la persona humana reconocido por la
Ley Fundamental.
64. Así respecto a la controversia materia de autos, para el

Tribunal Constitucional queda absolutamente claro, que no
sólo no se ha acreditado la vulneración de derecho
constitucional alguno, sino que, conforme a lo expuesto en
los fundamentos 7 a 18, supra, el Estado puede intervenir de
manera excepcional en la vida económica de los particulares
–cuando la colectividad y los grupos sociales, a quienes
corresponde, en primer término, la labor de intervención, no
están en condiciones de hacerlo–, a fin de garantizar otros
bienes constitucionales –en el caso la integridad, la seguridad
y la vida– que pueden ponerse en riesgo –y de hecho, así ha
sucedido– ante las imperfecciones del mercado y respecto de
los cuales existe un mandato constitucional directo de
promoción, en tanto actividad, y de protección, en cuanto a la
sociedad en general se refiere. No debe perderse de vista,
pues, que la actividad del Estado en materia de transporte y
tránsito terrestre se orienta a la satisfacción de las
211
necesidades e intereses de los usuarios y procura el ardo y

cuidado de las condiciones de seguridad y la vida misma.
65. Y aunque ello no quiere decir, en modo alguno, que el Estado

libertad reservado, en principio, a los agentes económicos, es
justamente en virtud de dicho postulado que, como
consecuencia de la problemática derivada de los ómnibus
ensamblados sobre chasís de vehículos de carga, se
constituyó, en el año 2003, una Comisión ad hoc encargada
de estudiar y proponer alternativas viables para solucionar tal
situación, la cual estuvo integrada por representantes del
emplazado Ministerio de Transportes y Comunicaciones, de
las Universidades Católica del Perú y Nacional de Ingeniería,
del SENATI, de los propios gremios de transportistas y de la
Asociación Peruana de Consumidores y Usuarios.
66. Dicha comisión determinó –según fluye de la parte

considerativa del decreto supremo cuestionado– que la
utilización de un chasís de camión para la fabricación de un
ómnibus representa un alto riesgo para la seguridad en
perjuicio de los usuarios del transporte y los propios
transportistas, a lo que se agrega que no existe industria
automotriz que apruebe, acepte y garantice un producto de
ómnibus partiendo de la fabricación preconcebida para un
uso distinto, coincidiendo además la mayoría de sus
miembros en que, tanto la prestación del servicio de
transporte de pasajeros en este tipo de vehículos, como la
actividad industrial del carrozado de ómnibus en chasís
originalmente destinado al transporte de mercancías se
encuentran prohibidas por las normas vigentes. Por tales
razones se hizo necesario expedir las normas conducentes
212
para viabilizar las recomendaciones de la Comisión, a fin de

solucionar la problemática sobre la base de las conclusiones
a las que se arribó.
67. Así es precisamente el propio Decreto Supremo N° 006-2004-

MTC, su fecha 25 de febrero de 2004, que dispuso el
empadronamiento -previa inspección técnica estructural ante
una entidad certificadora designada por la Dirección General
de Circulación Terrestre- de aquellos vehículos que hubiesen
sido carrozados sobre chasís de camión, los cuales podían
permanecer en el servicio por el plazo que se recomiende en
el Certificado de Inspección Técnica Estructural, el cual no
podía exceder de un año.
68. El Estado pues no ha actuado ni arbitraria ni injustificada-

mente, sino que, por el contrario, ante la problemática
presentada, que ponía en riesgo la seguridad y la vida misma
de los usuarios, las imperfecciones del mercado y la falta de
soluciones de parte de los agentes económicos y los grupos
sociales, designó previamente una comisión en la que incluso
participaron los propios gremios de transportistas, dispuso la
obligación de pasar una inspección técnica estructural y
otorgó un plazo prudencial para su permanencia en el
servicio. Tal actuación justifica su intervención si se tiene en
cuenta que, por un lado, de por medio están otros valores
constitucionales y, por otro, su accionar en materia de
transportes está orientado al resguardo de las condiciones de
seguridad y la vida misma de los usuarios, razones, todas,
por las cuales la demanda no puede ser estimada.
213

HA RESUELTO
Declarar INFUNDADA la demanda de amparo.
SS.
GONZALES OJEDA
VERGARA GOTELLI
MESÍA RAMÍREZ
214
215
7. Límites a la Propiedad
(STC EXP N° 665-2007-AA/TC)
Recurso de agravio interpuesto por Telefónica del Perú

S.A.A. contra la resolución de la Sala de Derecho Constitucional y
Social de la Corte Suprema de Justicia, que declara infundada la
demanda de autos. Sentencia emitida el 12 de marzo del 2007.
Al respecto, el Tribunal indicó que para “juzgar si el acto que

se reclama constituye una intervención injustificada en el ámbito
constitucionalmente protegido del derecho” debe seguirse tres
fases:
1) La determinación de las posiciones iusfundamentales

prima facie protegidas por el derecho fundamental
(ámbito normativo protegido);
2) Verificación de intervención en el ámbito protegido,
3) Determinación de la legitimidad (o no) de la
intervención en el derecho.
La importancia de lo resuelto por el Tribunal Constitucional

radica en que, si bien, la Propiedad privada es un derecho individual
y esencial para la persona, no es un derecho cuyo ejercicio quede
a la total discreción del propietario, dado que la Constitución señala
que se ejerce bajo dos parámetros:
- En armonía con el bien común, refriéndose, que la

propiedad no es una institución puramente
individualista sino que, además, tiene un contexto de
interés social, en el cual podemos encontrar el orden
público y las relaciones de vecindad.
- Se ejercita dentro de los límites de la ley, es decir, que
la ley puede imponer regulaciones al ejercicio del
216
derecho de propiedad para armonizarlos con los

intereses generales de la sociedad.
La empresa Telefónica interpuso demanda de amparo contra

los vocales de la Sala Mixta Descentralizada de la Corte Superior
de Justicia de Huánuco y Cerro de Pasco, a fin de solicitar que se
declare nula la Resolución expedida en el Incidente N° 036-2005-
LB, por considerar que viola sus derechos constitucionales al
debido proceso y a la tutela jurisdiccional, motivación de las
resoluciones judiciales, y sobre todo una grave una afectación a su
derecho de propiedad.
El litisconsorte facultativo, don Berto Ferrer Tello, solicitó que

se la declare improcedente la demanda, debido a que la resolución
impugnada ha sido emitida en proceso regular; por parte de la
Procuraduría Publica del Poder Judicial también solicitó la
improcedencia de esta, por considerar que con ella se pretende
cuestionar la idoneidad de los demandados, los que han actuado
en estricto cumplimiento de sus funciones.
La Sala Mixta Descentralizada de la Corte Superior de

Justicia de Huánuco y Pasco, declaró fundada la demanda por
considerar que se violaron los derechos constitucionales de la
recurrente por no haberse liquidado los intereses legales con
posterioridad a la actualización de la deuda laboral.
La recurrida, revocando la apelada, declara infundada la

demanda estimando que la empresa recurrente, desnaturalizando
el objeto de las acciones de garantía, alega una supuesta
vulneración de sus derechos constitucionales sin acreditarla.
La empresa busca dejar sin efecto la resolución expedida en

el Incidente N° 036-2005-LB, por la Sala Mixta Descentralizada de
la Corte Superior de Justicia de Huánuco y Pasco, mediante la cual
217
se fija el pago por concepto de intereses derivados de la deuda de

beneficios sociales a favor de don Berto Ferrer Tello. Se alega
afectación a la motivación de las resoluciones judiciales y que dicho
acto lesivo constituye una amenaza de violación al derecho de
propiedad de la demandante.
El Colegiado Constitucional hace referencia a los principios

de legalidad y razonabilidad, toda vez que el derecho de propiedad
no es un derecho absoluto, desde el momento en que su
reconocimiento se realiza en un ordenamiento donde coexisten
otros derechos fundamentales, pero también una serie de bienes
(principios y valores) constitucionalmente protegidos.
De un lado, los límites derivan expresamente de la

Constitución. Así, el artículo 70° de la Carta Magna, señala que el
derecho de propiedad se ejerce en armonía con el bien común y
dentro de los límites de ley. De otro lado, se habla de limites
implícitos, lo que corresponde al legislador establecer dichas
restricciones, dejando intacto el contenido esencial del derecho
fundamental de que se trate. En cualquier caso, el establecimiento
de dichos limites debe realizarse conforme a las garantías
normativas que la Constitución pudiera haber previsto en relación
con un determinado derecho fundamental.
La causal de improcedencia referida por el litisconsorte, al

contenido constitucionalmente protegido se tiene por mejor
entendido si se consideran los artículos 1° y 2° del Código Procesal
Constitucional, que refieren que el amparo proceden ante
“violaciones” o “amenazas” iusfundamentales. Por lo que, no solo
será necesario acreditar la titularidad del derecho constitucional que
se invoca, sino también que la intervención denunciada –amenaza
o violación– incide en su contenido protegido, verificándose de esa
forma que la discusión en verdad tiene relevancia constitucional.
218
De esta manera, el Tribunal indica que la exigencia con

respecto al contenido del derecho alegado es que, cuanto menos,
se acredite la existencia de una posición iusfundamental prima facie
protegida; asimismo, que esta posición que se invoca se encuentre
lesionada y/o amenazada, para que estemos ante una auténtica
controversia constitucional.
Por lo tanto, además de lo expresado y los fundamentos 12,

13, 14 y 15 se estima que existe una cierta e inminente amenaza
de violación del derecho de propiedad de la demandante, por
cuanto de ejecutarse el acto de amenaza a través de los embargos
correspondientes se afectaría ilegítimamente el patrimonio de la
empresa demandante. En consecuencia, se estimó tal extremo de
la pretensión de la demandante.
219
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
EXP. N° 665-2007-PA/TC
LIMA
TELEFONICA DEL PERU S.A.A.
En Lima, a los 12 días del mes de marzo de 2007, el Pleno

del Tribunal Constitucional, integrado por los señores magistrados
Landa Arroyo, presidente; Gonzales Ojeda, vicepresidente; Alva
Orlandini, Bardelli Lartirigoyen, Garcia Toma, Vergara Gotelli y
Mesías Ramírez, pronuncia la siguiente sentencia, con el voto
singular adjunto del magistrado Vergara Gotelli.
ASUNTO
Recurso de agravio interpuesto por Telefónica del Perú

S.A.A. contra la resolución de la Sala de Derecho Constitucional y
Social de la Corte Suprema de Justicia, de fojas 103 del segundo
cuaderno, su fecha 19 de octubre de 2006, que declara infundada
la demanda de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 12 de octubre de 2005, la empresa recurrente

interpone demanda de amparo contra los vocales de la Sala Mixta
Descentralizada de la Corte Superior de Justicia de Huánuco y
Cerro de Pasco, solicitando que se declare nula la Resolución s/n,
de fecha 28 de setiembre de 2005, expedida en el Incidente N° 036-
2005-LB, por considerar que viola sus derechos constitucionales al
debido proceso y a la tutela jurisdiccional, en su manifestación de
220
derecho a la motivación de las resoluciones judiciales fundadas en

Derecho, y porque constituye una amenaza de violación de su
derecho de propiedad.
La recurrente alega que su derecho constitucional a la

motivación de las resoluciones judiciales ha sido vulnerado por la
Sala demandada debido a que mediante la resolución cuestionada
se calculó el interés legal en base a un criterio no sustentado en
Derecho. Manifiesta que los intereses establecidos en la resolución
impugnada ascienden a la suma de S/. 2°309,545.89 (dos millones
trescientos nueve mil quinientos cuarenta y seis nuevos soles con
ochenta y nueve céntimos), y que se derivan de la deuda de
beneficios sociales ascendente a S/. 317,282.36 (trescientos
diecisiete mil doscientos ochenta y dos nuevos soles con treinta y
seis céntimos), a favor de don Berto Ferrer Tello y que fuera
determinada por el Segundo Juzgado Mixto de Pasco mediante la
Resolución N° 10, de fecha 23 de junio de 2004.
Asimismo, sostiene que la Sala calculé el interés legal a partir

del 1 de enero de 1991, en el supuesto de que en dicha fecha se
habían estabilizado las remuneraciones de los trabajadores de las
empresas públicas, sin considerar que la deuda por beneficios
sociales había sido actualizada al mes de diciembre de 2001, sobre
la base de la remuneración vigente, a dicha fecha, de un trabajador
de la demandante. Estima que el cálculo de los intereses debió
efectuarse a partir del 1 de enero de 2002, conforme a lo señalado
en el artículo 3° del Decreto Ley N° 25920.
El litisconsorte facultativo, don Berto Ferrer Tello, contesta la

demanda solicitando que se la declare improcedente, alegando que
la resolución impugnada ha sido emitida en proceso regular y luego
de un análisis exhaustivo de los peritajes y sus respectivas
221
observaciones, buscándose una fórmula de equilibrio a fin de no

causar perjuicios a su persona ni a la demandante.
Los magistrados emplazados contestan la demanda

manifestando que la resolución impugnada fue emitida tomando en
consideración los principios que regulan la relación laboral
establecidos en el artículo 26°, numeral 2), de la Constitución y
sobre la base del artículo 3° del Decreto Ley N° 25920; así como
recurriendo a las Normas de Estabilización Económica y la Ley
Marco para el Crecimiento de la Actividad Privada.
El Procurador Publico a cargo de los asuntos judiciales del

Poder Judicial contesta la demanda solicitando que se la declare
improcedente por considerar que con ella se pretende cuestionar la
idoneidad de los demandados, los que han actuado en estricto
cumplimiento de sus funciones y conforme a lo establecido en los
artículos 184° y 185° de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
La Sala Mixta Descentralizada de la Corte Superior de

Justicia de Huánuco y Pasco, con fecha 20 de diciembre de 2005,
declara fundada la demanda por considerar que se violaron los
derechos constitucionales de la recurrente por no haberse liquidado
los intereses legales con posterioridad a la actualización de la
deuda laboral.
La recurrida, revocando la apelada, declara infundada la

demanda estimando que la empresa recurrente, desnaturalizando
el objeto de las acciones de garantía, alega una supuesta
vulneración de sus derechos constitucionales sin acreditarla.
222
FUNDAMENTOS
§1. Petitorio
1. El objeto de la demanda es que se deje sin efecto la

resolución s/n de fecha 28 de setiembre de 2005, expedida
en el Incidente N° 036-2005-LB, por la Sala Mixta
Descentralizada de la Corte Superior de Justicia de Huánuco
y Pasco, mediante la cual se fija la suma de S/. 2’309,545.89
por concepto de intereses derivados de la deuda de
beneficios sociales ascendente a S/. 317,282.36, a favor de
don Berto Ferrer Tello. Se alega la vulneración del derecho
constitucional a la motivación de las resoluciones judiciales y
que el acto lesivo constituye una amenaza de violación del
derecho de propiedad de la demandante.
§2. Razones para la resolución del presente proceso
2. En el presente caso se constata que los demandantes no

tienen otra vía para corregir la lesión a sus derechos
fundamentales, puesto que nos encontramos frente al
cuestionamiento de una resolución judicial firme. Por ello
tienen expedita la vía del amparo. Asimismo, este Colegiado
comprueba que la urgencia de tutela de sus derechos
fundamentales se justifica por cuanto, de concretarse la
violación de sus derechos y no repararse la lesión, el daño
seria irreparable.
§3. Amenaza de violación del derecho a la propiedad
3. Conforme lo ha establecido este Colegiado en la sentencia

recaída en el Exp. N° 3179-2004-AA/TC, la interpretación del
segundo párrafo del inciso 2) del artículo 200 de la
223
Constitución, bajo los alcances del principio de unidad de la

Constitución, concluye que la competencia ratione materiae
del amparo contra resoluciones judiciales comprende a todos
y cada uno de los derechos fundamentales que puedan ser
violados por alguna resolución judicial firme.
4. Consecuentemente, el Tribunal Constitucional es

competente para verificar si en el presente caso se
evidencia una amenaza del derecho a la propiedad de la
empresa demandante.
a/. Estructura del análisis de constitucionalidad del acto reclamado
5. El Tribunal debe juzgar si el acto que se reclama constituye

una intervención injustificada en el ámbito
constitucionalmente protegido del derecho a la propiedad. Tal
control de constitucionalidad presupone un análisis del caso
a partir de una serie de fases. Estas fases,
independientemente del derecho que se alegue, son las
siguientes:
a/. Determinación del ámbito normativo del derecho

fundamental (en el caso, la amenaza de violación del derecho
a la propiedad). Se trata, en esta primera fase, de que el
Tribunal indague sobre las posiciones iusfundamentales
prima facie garantizadas por el derecho. Ello presupone dar
respuesta a las interrogantes sobre quién es el sujeto activo
o titular del derecho; quién o quiénes son sus sujetos pasivos
o los obligados; y cuáles son las posiciones iusfundamentales
protegidas prima facie por el derecho.
224
b/. La segunda fase consiste en verificar si los actos que se

representan como lesivos suponen una intervención en el
ámbito normativo del derecho fundamental. De una
intervención en el ámbito normativo de un derecho
fundamental se habla cuando el acto reclamado en el amparo
supone una injerencia en las potestades prima facie
garantizadas por el derecho. La relevancia de esta fase del
análisis radica en lo siguiente:
(i) Si el Tribunal constata que el acto (o los actos)

cuestionado(s) no constituye(n) una injerencia en el ámbito
del derecho prima facie protegido, el análisis concluye que no
se trata de una controversia que atañe al contenido
constitucionalmente protegido del derecho en cuestión
(artículos 5.1 y 38 del Código Procesal Constitucional).
(ii) Si el Tribunal constata que se ha producido una

intervención en el ámbito normativo prima facie garantizado
por el derecho, se pasa a la tercera fase.
c/. La última fase de este test de control de constitucionalidad

consiste en determinar si la intervención en el ámbito
normativo del derecho fundamental se encuentra justificada,
tanto desde una perspectiva formal como material. Dado que
los derechos fundamentales, por regla general, no tienen la
condición de derechos absolutos, una intervención en el
ámbito prima facie garantizado por el derecho no puede
considerarse como sinónimo de violación del mismo.
Tal situación jurídico-constitucional solo se producirá si, en

relación con el especifico derecho fundamental de que se
trate, el Tribunal observa que no se han respetado las
225
diversas exigencias que la Constitución establece como

criterios de justificaci6n para su intervención (v.g. principio de
legalidad o reserva de ley; reserva de jurisdicción;
irretroactividad de la ley; principio de proporcionalidad, etc.).
b/. Primera fase: Determinación del ámbito normativo del derecho

a la propiedad
El artículo 2, inciso 16, de la Constitución reconoce el derecho

de propiedad. Asimismo, su artículo 70 dispone que la
propiedad es inviolable y que el estado la garantiza.
En la sentencia recaída en el Exp. N° 3773-2004-AA/TC, este

Tribunal destacó el contenido constitucionalmente protegido
del derecho a la propiedad, en el sentido de garantizar que el
poder estatal o corporativo no invada los ámbitos de la
propiedad fuera de lo permisiblemente aceptado por la Norma
Fundamental. (FJ 3).
Igualmente en la sentencia recaída en el Exp. N° 0030-2004-

AI/TC, este Colegiado precisó que, desde la perspectiva
constitucional, el derecho fundamental a la propiedad, como
los demás derechos, posee un doble carácter: de derecho
subjetivo y, a su vez, de institución objetiva valorativa y que,
dado su doble carácter, el derecho fundamental a la
propiedad no es un derecho absoluto, sino que tiene
limitaciones que se traducen en obligaciones y deberes a
cargo del propietario, las cuales se encuentran previstas
legalmente. (FJ 11)
c/. Segunda fase: Determinación de la intervención en el ámbito

prima facie garantizado por el derecho de propiedad
226
6. El Tribunal observa que, en el presente caso, la recurrente

debe pagar por mandato judicial la suma de S/. 2’309,545.89,
por concepto de intereses derivados de la deuda de
beneficios sociales ascendente a S/. 317,282.36, a favor de
don Berto Ferrer Tello.
7. Tal resolución constituye una intervención en el ámbito prima

facie garantizado por el derecho a la propiedad, puesto que
la empresa deberá afectar su matrimonio para pagar tales
intereses. Por tanto, es preciso que el Tribunal indague
acerca de los criterios de justificación que puedan existir, o
no, en el caso concreto.
d/. Tercera fase: Justificación de la intervención en el derecho a la

propiedad
(i) Principios de legalidad y razonabilidad
8. El derecho de propiedad no es un derecho absoluto desde el

momento en que su reconocimiento se realiza en un
ordenamiento donde coexisten otros derechos
fundamentales, pero también una serie de bienes (principios
y valores) constitucionalmente protegidos.
9. En algunas oportunidades, esos límites se derivan

expresamente de la Constitución. Así, el artículo 70 de la Ley
Fundamental señala que el derecho de propiedad se ejerce
en armonía con el bien común y dentro de los límites de ley.
10. En otras, tratándose de limites implícitos, corresponde al

legislador establecer dichas restricciones, dejando intacto el
contenido esencial del derecho fundamental de que se trate.
En cualquier caso, el establecimiento de dichos limites debe
227
realizarse conforme a las garantías normativas que la

Constitución pudiera haber previsto en relación con un
determinado derecho fundamental.
11. En el caso del derecho de propiedad, su ejercicio, uso y goce
solo puede ser limitado por ley (artículos 70 de la Constitución
y 21.1 de la Convención Americana de (Derechos Humanos).
En el presente caso, la resolución cuestionada no aplicó la
legislación vigente para la liquidación de intereses de deudas
laborales, Ley N° 25920.
En efecto, en la resolución mencionada se sefial6 que cuando

se trate de pagos de sumas actualizadas (en el caso de autos
se actualizaron a diciembre de 2001) no rige de manera
estricta dicha norma, sino que debe recurrirse a un “cierto
equilibrio”, y que lo “Justo y equitativo” es calcular el interés
legal a partir de la fecha en que las remuneraciones
adquirieron estabilidad a fin de no afectar al trabajador.
12. Este Colegiado estima que el cálculo de intereses legales

está establecido claramente en las leyes de la materia,
puesto que tendrán incidencia en la limitación del derecho de
propiedad. Precisamente a fin de garantizar una justa y
razonable indemnización por la mora en el pago de la deuda,
el cálculo de los intereses no puede quedar librado al arbitrio
del acreedor o de quien conforme a ley deba fijarlos.
13. En efecto, el Decreto Ley N° 25920 establece en su artículo

1° que “el interés que corresponda pagar por adeudos de
carácter laboral, es el interés legal fijado por el Banco Central
de Reserva. El referido interés no es capitalizable”. Asimismo,
el artículo 3° de dicha norma establece que “el interés legal
sobre los montos adeudados por el empleador se devengan
228
a partir del siguiente de aquel en que se produjo el

incumplimiento y hasta el día de su pago efectivo (...)”.
14. Al respecto, este Tribunal debe precisar que el artículo 24° de

la Constitución Política del Peri declara que el pago de la
remuneración y de los beneficios sociales del trabajador tiene
prioridad sobre cualquier otra obligación; y que, además, la
Compensación por Tiempo de Servicios, incluidos sus
intereses en caso de mora, tiene la calidad de beneficio social
de previsión de las contingencias que origine el cese en el
trabajo, y su pago debe ser efectuado en forma directa al
trabajador, siendo intangible e inembargable, salvo por
alimentos hasta el cincuenta por ciento, siendo nulo todo
pacto en contrario, conforme lo disponen los artículos 1°, 3°,
29°, 38°, 40° y 47° del Decreto Legislativo N° 650, de 24 de
julio de 1991.
15. En el presente caso, el Tribunal Constitucional advierte que

en un primer momento el Juez del Segundo Juzgado Mixto
de Pasco liquidó los intereses por la suma de S/. 4, 722
539.34 (1488% de incremento en relación con la deuda
original) y que la Sala demandada, apelando a un “cierto
equilibrio”, la redujo a S/. 2°309,545.89 (727% de incremento
en relación con la deuda original). Es evidente que la
legislación sobre intereses legales derivados de deudas
laborales constituye un parámetro cierto y razonable para
fijarlos, a fin de evitar la arbitrariedad y discrecionalidad. Este
Colegiado comprueba que la resolución cuestionada no
respeté el principio de legalidad para imponer límites al
ejercicio del derecho de propiedad, esto es, no respetó los
criterios establecidos en la ley para fijar los intereses legales
de deudas laborales. Se advierte una manifiesta
229
arbitrariedad, desproporción e irrazonabilidad, por parte de

los demandados, al momento de determinar los intereses
legales.
Por tanto, para este Colegiado existe una cierta e inminente

amenaza de violación del derecho de propiedad de la
demandante, por cuanto de ejecutarse el acto de amenaza a
través de los embargos correspondientes se afectaría
ilegítimamente el patrimonio de la empresa demandante. En
consecuencia, debe estimarse este extremo de la pretensión.
§4. Sobre la violación del derecho constitucional a la

motivación de las resoluciones judiciales alegada por la
empresa demandante
16. La demandante alega que existe una supuesta vulneración

del derecho constitucional a la motivación de las resoluciones
judiciales por cuanto la Sala demandada efectuó un indebido
cálculo del interés legal de la deuda que mantiene con el
litisconsorte. Al respecto, este Colegiado estima que si bien
el Juez constitucional no puede subrogarse en las funciones
del juez laboral en materia de liquidación de intereses legales
derivados de una deuda de beneficios sociales, ni convertirse
en una nueva instancia de revisión, toda vez que corresponde
a la justicia ordinaria efectuar los cálculos y determinar el
monto exacto de los intereses, el Tribunal si es competente
cuando se comprueba una manifiesta vulneración de algún
derecho constitucional.
17. A este respecto, conforme ha señalado este Tribunal en la

sentencia recaída en el Exp N° 3179-2004-AA/TC, el objeto
del proceso de amparo radica en proteger los derechos
constitucionales, y no en verificar si el juez ordinario, al
230
ejercer su función, ha infringido normas procedimentales

(error in procedendo) o ha interpretado incorrectamente el
derecho material (error in iundicando), a excepción de
aquellos casos en los que dichos errores son constitutivos de
la violación de un derecho fundamental.
18. Siendo que en el presente caso se comprueba una falta de

razonabilidad y legalidad al momento de calcular los intereses
de una deuda laboral, conforme a los fundamentos expuestos
supra, este Tribunal también comprueba una violación de los
derechos al debido proceso y a la tutela jurisdiccional, en su
manifestación de derecho a la motivación de las resoluciones
judiciales fundadas en Derecho.
19. Finalmente, y constatándose que la flagrante amenaza de

violación del derecho a la propiedad de la empresa
demandante, así como la violación de las garantías del
debido proceso se han generado a consecuencia del actuar
arbitrario de los órganos jurisdiccionales que han tenido bajo
su dirección el proceso en el que fue emitida la resolución
impugnada, y en atención a las denuncias públicas difundidas
en la prensa sobre el actuar cuestionable de los participantes
en dicho proceso, este Colegiado se encuentra en la
obligación de solicitar al Ministerio Publico, a la Oficina de
Control de la Magistratura, al Consejo Nacional de la
Magistratura a los Colegios Profesionales respectivos que
inicien las investigaciones correspondientes al Juez del
Segundo Juzgado Mixto de Pasco y a los Vocales de la Sala
Mixta Descentralizada de la Corte Superior de Justicia de
Huánuco y Pasco, así como a los peritos y abogados del
litisconsorte intervinientes en el proceso judicial de donde
emana la resolución que se cuestiona.
231

HA RESUELTO
1. Declarar FUNDADA la demanda de amparo; en

consecuencia, NULA la resolución s/n, de fecha 28 de
setiembre de 2005, expedida en el Incidente N° 036-2005-LB,
por la Sala Mixta Descentralizada de la Corte Superior de
Justicia de Huánuco y Pasco, mediante la cual se fija en la
suma de S/. 2°309,545.89 el monto de los intereses
devengados.
2. Disponer que la Sala dicte nueva resolución ordenándose

una nueva liquidación de intereses legales conforme a ley y
previa información del Banco Central de Reserva, y
3. Poner en conocimiento del Ministerio Publico, de la Oficina de

Control de la Magistratura, del Consejo Nacional de la
Magistratura y del Colegio de Abogados de Huánuco y Pasco
la presente sentencia.
Publíquese y notifíquese,
SS.
LANDA ARROYO
GONZALES OJEDA
ALVA ORLANDINI
GARCIA TOMA
MESIA RAMIREZ
232
Exp. 0665-2007-PA/TC
LIMA
TELEFONICA DEL PERU S.A.
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO VERGARA GOTELLI
Emito el presente voto singular con el debido respeto por la

opinión vertida por el ponente, por los fundamentos siguientes:
1. Viene a conocimiento de este Tribunal el recurso de agravio

constitucional interpuesto desconocimiento de otros, ni
menos, desde luego, que la mayoría pretenda imponer una
redacción que en todo caso tiene que ser analizada por cada
une de quienes se responsabilizan con su firma. En el
presente caso advierto también una marcada, cuando no
preferente, celeridad en esta causa recientemente ingresada,
en la que no se atiende ningún tema de derechos de la
persona humana considerados fundamentales para ésta por
la Constitución Política del Perú– artículos primero y segundo
en los que se lee “La defensa de la persona humana y el
respeto de su dignidad son el fin supremo de la sociedad y
del Estado.” y “Toda persona tiene derecho…”, posición que
es continuidad de las que tuvimos en las constituciones
anteriores y especialmente en el preámbulo de la de 1979 “...
Creyentes en la primacía de la persona humana y en que
todos los hombres, iguales en dignidad, tienen derechos de
validez universal, anteriores y superiores al Estado...”, pues
el caso concreto puesto a la decisión de este colegiado trata
de la dilucidación de un interés simplemente patrimonial de la
persona jurídica denominada Telefónica del Perú S.A.A.,
decidido definitivamente por el Poder Judicial en un proceso
regular que ha concluido.
233
2. Revisados los antecedentes del proceso encontramos

precisamente que estamos frente a una demanda de amparo
contra una Resoluci6n Judicial en la que una de las partes es
una Persona Jurídica en funcionamiento, constituida
conforme a la Ley General de Sociedades que define como
objetivo sustancial de este tipo de empresas el interés de
lucro. Mas allá de precisar que la Constitución Política del
Perú, en concordancia con las decisiones de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, en la enumeración
citada nos hace recordar que el artículo primero, inciso dos,
del Pacto de San José, consigna que “para efectos de esta
convención, persona es todo ser humano”, texto que modula
el artículo primero de nuestra Carta Magna pues es evidente
que la persona jurídica demandante en el presente caso
acciona en defensa de derechos debidamente establecidos y
necesariamente relacionados con el aludido interés
patrimonial que considera violado por un organismo público a
través de decisión judicial evacuada dentro de su
competencia. Es evidente también que el proceso
constitucional conducido por los cauces del proceso urgente
precisa la legitimidad para obrar activa en atención a la
persona humana que recurre frente a hechos concretos que
acusa violatorios de alguno de sus derechos fundamentales,
no pudiéndose aceptar que dentro de estos naturales
condicionamientos se traiga a discusión en sede
constitucional la prolongación interesada de un conflicto
exclusivamente patrimonial visto dentro de un proceso
regular que concluyó con decisión final que favoreció al
adversario de la recurrente, ex trabajador a su servicio,
decisión que impuso al recurrente el pago de una deuda de
abajo. Es cierto que las personas jurídicas tienen también
derechos considerados fundamentales, esgrimidos bajo esta
234
etiqueta cada vez que ellas ven afectados sus intereses

patrimoniales, sin importarles la ruptura del orden que
preserva el proceso para poder así prolongar sus conflictos
ingresando forzadamente a la sede constitucional, derechos
cubiertos también por el ancho mandato protector de la
Constituci6n Política del Estado, pero no por ello cobertura
que permita reabrir todo debate sobre cualquier pretensión
traída a la tutela urgente en sede constitucional,
“amparizando” todo reclamo y con ello cancelando el proceso
ordinario y hasta cerrando el Poder Judicial. Lo concreto
resulta entonces que la diferencia entre estos dos intereses
se defina privilegiando los intereses de la persona humana y
no los de la persona jurídica que, como queda dicho, son de
exclusivo carácter patrimonial.
3. Este colegiado en reiterada jurisprudencia ha establecido que

los procesos constitucionales tienen el carácter de urgente y
excepcional, por lo que no puede admitirse la interposición de
demandas que no estén por su contenido vinculadas al
proceso urgente para la defensa de los derechos de la
persona humana. En el presente caso la recurrente es, como
decimos, una persona de derecho privado con licito objetivo
de lucro que exige la protección de derechos que considera
violados y que aparecen necesariamente relacionados a
intereses patrimoniales, acusando en un órgano judicial del
Estado una decisión equivocada dentro de un proceso de su
competencia conducido dentro de los cauces de la ley. Cabe
resaltar que en el proceso subyacente o antecedente de
beneficios sociales el conflicto reavivado lo crea la misma
empresa emplazada frente a la decisión final de la Sala
competente de la Corte Superior de Justicia de Huánuco-
Pasco que estableció definitivamente el monto de intereses
235
aplicable a los beneficios sociales del demandante por

considerar, después de concluido el proceso, que la Corte
Superior se equivocó porque la verdad es la suya y por
consiguiente su deuda es la que él considera ser de acuerdo
al monto que viene proponiendo desde la primera instancia
laboral, lo que significa que tuvo la oportunidad de proponer
y debatir su posición y fue al final definitivamente vencido, por
lo que a nuestro parecer la vía de amparo no es la idónea
para este tipo de pretensiones, ya que los procesos
constitucionales están destinados a la defensa de los
derechos fundamentales de primer orden en donde se
evidencia la violación o el peligro inminente de su violación.
En el presente caso es una persona jurídica, definitivamente
vencida en proceso regular, la que pretende invadir zona
vedada en insistencia pertinaz de querer imponer la cantidad
interesadamente menor que en la oportunidad
correspondiente le propuso al juez en primera instancia y que
hoy, sin mayores argumentos, trae al proceso constitucional
dentro del que desacredita, la liquidación realizada por peritos
oficiales especialistas en la materia ya cuestionada, debatida
y juzgada, no obstante que el proceso constitucional está
destinado a la solución de conflictos en relación a derechos
fundamentales de primer orden y no a cuestionar montos que
no satisfacen los intereses del actor, en este caso, persona
jurídica motivada exclusivamente por interés dinerario.
4. Creo yo importante que al tocar esta temática el Tribunal

Constitucional puede servirse de la oportunidad para realizar
precisiones que pongan orden en la práctica judiciaria de
todos los días, en la que se permite a las empresas
relacionadas a intereses de lucro a exigirle al Tribunal el
ingreso a determinaciones desbordantes que en la visión de
236
muchas personas reflejan el acomodo de intereses por la vía

del amparo. Cabe aquí preguntarnos, ¿por qué, por ejemplo,
traer al proceso constitucional la discusión sobre la propiedad
de botellas de cerveza, por qué el proceso constitucional para
solucionar conflictos exclusivamente patrimoniales de
empresas productoras de cemento que disintieron entre ellas
respecto de diferencias patrimoniales y por qué el proceso de
amparo para dilucidar conflictos entre compañías mineras en
temática exclusivamente patrimonial relacionada con la
interpretación de intervenciones notariales sobre el
accionariado de una de éstas?. Yo considero que en estos
temas el Tribunal Constitucional desbordé sus facultades y
por lo tanto es menester poner atajo a estos excesos que
permiten la censura por personas relacionadas a la función
de los órganos del Estado en el campo del servicio de justicia.
Por ello me parece que en todo caso de admisión de
procesos para la solución de conflictos, es menester
considerar la necesidad de la prioridad en las causas de
personas naturales y no las que buscan la solución de
conflicto en relación a derechos de personas jurídicas que
tienen a su alcance los amplios cauces de la justicia ordinaria
para debatir, probar y obtener decisiones terminales en el
Poder Judicial. Aparte de esto se debe tener también en
consideración que la inhumana carga procesal que agobia al
servicio de justicia se ve agravada con la prolongación
indebida de procesos que no tienen estricta relación con
intereses de los hombres sino de empresas económicas
creadas en ficción con la categoría de persona para la
satisfacción de objetivos exclusivamente patrimoniales,
lícitos ciertamente, pero exclusivamente de lucro,
postergando así muchas causas pendientes que si tienen que
ver con directos intereses en relación a la persona humana,
237
verbigracia procesos con pretensiones de trabajadores que

esperan con antigüedad de varios años la solución que el
Estado le promete oportuna y justiciera.
5. Si tuviéramos que entrar a analizar la pretensión concreta en

el presente caso, lo que no me parece de competencia del
Tribunal Constitucional, tendríamos que remover el proceso
subyacente del que deriva la presente contienda de tipo
constitucional, encontrando entonces que el señor Berto
Ferrer Tello interpuso demanda de pago de sus Beneficios
Sociales alegando que la demandada compañía de teléfonos
le debía pagar en atención a relaciones de trabajo,
primigeniamente concertadas en intis, que abarcan muchos
años con intervalos en lo que dicha relación se suspendido,
determinada suma de fie que la demandada negó el monto
propuesto por el actor; que se abrió el debate y actuación de
pruebas y que el proceso concluyó por sentencia de 23 de
junio de 2004, expedida por el Juez Mixto de Yanahuanca –
Huánuco, que señaló la suma que estaba obligada a pagar la
empresa demandada en el orden de 317.282.36 nuevos soles
por los conceptos de compensacio6n por tiempo de servicios,
reintegro de remuneraciones devenga das, gratificaciones no
percibidas, vacaciones no gozadas, vacaciones truncas,
asignación vacacional y reemplazo de categoría superior, sin
deducción alguna, más los intereses de ley que se liquidaran
en ejecución de sentencia. Después del pago parcial de dicha
suma por parte de la demandada (217.630.16.00) se inicié un
segundo debate sobre el monto de los intereses a cargo de
la empresa deudora, que el demandante estimé en
6.168.227.00 nuevos soles, suma que rechazó la demandada
alegando que su deuda por el concepto requerido no podía
pasar de 18.374.51.00 nuevos soles, contradicción
238
manifiesta que fue sometida a un amplio y ardoroso debate

en el que el Juez teniendo en consideración las abismales
diferencias de las partes, las liquidaciones de cada una de
ellas, las pericias contables evacuadas por peritos por ellas
contratados, la pericia oficial ordenada por el juez, quien
designo a “peritos contables judiciales” que presentaron el
informe pericial correspondiente, ampliamente
circunstanciado, en el que señalan como deuda de intereses
la suma de 4.722.539.34, aprobándose esta liquidación oficial
por el juez de la ejecución a través de la Resolución de once
de julio del 2005, suficientemente motivada, resolución que
fue apelada por la compañía telefónica emplazada por
recurso que no hace sino en esencia repetir maquinalmente
lo que ya venía sosteniendo desde el comienzo de su
posición. El Tribunal de alzada al absolver el grado estableció
por mayoría y en una sentencia ampliamente fundamentada
de fecha 11 de julio de 2005 la suma de 2.309.545.89,
decisión que subrayamos fue correctamente motivada,
incluyendo un voto diferenciado de uno de los vocales
conformantes de la Sala, lo que sugiere que hubo el debate
amplio que queda expresado en la resolución de marras. En
conclusión la compañía de teléfonos S.A. tuvo total
intervención en el proceso, de comienzo a fin, así como en la
etapa de ejecución en la que se siguió rechazando la
pretensión del trabajador demandante, siendo derrotada
definitivamente en un proceso laboral que así concluyó sin
posibilidad alguna de removerse, puesto que no cabe
después de este trámite, ostensiblemente limpio en su
tramitación y amplio en la defensa volverse a discutir en un
nuevo proceso, específicamente la suma ya determinada,
con el peligro de hacer eternos los conflictos dejando la
sensación que después del presente en el que el perdedor
239
repite lo mismo, al perder también en esta sede iniciara otro

y así sucesivamente hasta la eternidad. El inciso 2) del
artículo 200 de la Constitución Política del Perú establece que
la acción de amparo “... No procede contra normas legales ni
contra Resoluciones Judiciales emanadas de procedimiento
regular.", por lo que tratándose de proceso regular con la
defensa cabal y amplia en todo sentido del recurrente, no
procede la invasión atrevida de la sede constitucional para
revivir un proceso ya concluido, removiendo una decisión
terminal con argumentos que sigue repitiendo, sin importarle
convertir a este Tribunal en revisor excepcional de lo que ya
es irrevisable.
6. En el proyecto que se presenta a mi vista se afirma,

contrariamente, que la resolución cuestionada no ha sido
sustentada debidamente, interfiriéndose con ello un proceso
lar que permitid la defensa cabal del demandado, puesto que
dicha resolución amplia en su texto y solvente en su
contenido, definid con suficiente claridad el conflicto, lo que
significa que la versión del proyecto desconoce la autonomía
y discrecionalidad propias de todo juez, afectando
atribuciones conferidas por la constitución, por lo que al
ingresar a un proceso judicial regularmente llevado por juez
que actuó de manera correcta permitiendo el contradictorio,
es vulnerar la facultad exclusiva que tienen los juzgadores
para que según el análisis que ellos realizan se pueda
evacuar la sentencia sujeta solo a su convicción. Siendo esto
así no hay como establecer competencia de este Tribunal, ya
que no somos una instancia supra revisora de todo lo actuado
en sede ordinaria. En la demanda de autos se tiene que tener
en cuenta que no se le imputa al juez la falta de motivación,
que ésta no concuerda con los hechos materia del conflicto,
240
lo que tal vez si podría ser factible de atención en sede

constitucional, sino que la motivación del juez es calificada
interesadamente por el recurrente de "indebida", lo que
significaría que éste ha razonado de manera inadecuada al
fundamentar su fallo, posición absolutamente impertinente
desde que con este criterio toda argumentación del juez
llamado a solucionar el conflicto ha de ser arbitraria para la
parte que resulte vencida.
7. Cabe agregar también que en el fundamento 7 del proyecto

se expone que la resolución cuestionada "constituye una
intervención en el ámbito prima facie garantizado por el
derecho a la propiedad, puesto que la empresa deberá
afectar su patrimonio para pagar tales intereses." siendo esta
afirmación incongruente, desigual y peligrosa ya que con la
inclinación en defensa del patrimonio de una persona jurídica
se podría afectar el patrimonio de una persona natural, cada
vez que la empresa deudora niegue el pago a que está
obligada, privándosele a una el derecho que se le entrega a
la otra. La doctrina ha denominado "Hipoteca General” a la
garantía constituida por la totalidad de los bienes de
propiedad de una persona cuando ésta realiza la celebración
de contratos con terceros a través de los cuales adquiere
obligaciones. Esta garantía permite en la práctica diaria la
viabilidad de la contratación, puesto que para que una parte
sea aceptada por la otra en relación a las obligaciones que
asume, ésta accederá al crédito atendiendo especialmente a
su solvencia lo que significa en alguna medida compromiso
patrimonial. Entenderse como se pretende en el proyecto que
dentro de este cauce normal y ordinario se afecta el derecho
a la propiedad, es convertir en impedimento dicha expresión
racional en la que todos caemos día a día pues nadie podría
241
celebrar contratos ni adquirir obligaciones porque al hacerlo

estaría afectando su patrimonio, Constitucionalmente
protegido, dando pie a toda alegación cada vez que un
"tramposo", después de haber celebrado un contrato en
expresión de entera libertad, sea exigido por juez competente
en proceso regular y en ejecución de sentencia a pagar lo que
debe bajo amenaza legal de venta de un bien de su dominio
para satisfacer el derecho del acreedor, ya que éste siempre
y en todo caso alegaría que con esto se está violando su
derecho a la propiedad. Es natural pues que para venir al
amparo en su demanda tenga demandante que afirmar todas
las monstruosidades procedimentales propias de su
imaginación cuando el proceso ha concluido, como en este
caso, con sentencia final en largo iter procesal en el que el
deudor ha tenido la condición de demandado ejercitando a
plenitud su derecho a la contradicción y defensa que incluye
impugnaciones y revisión por el Tribunal Superior
competente, en instancia final. Tratándose pues de un
proceso debido que ha finalizado dentro de un devenir
regular, no le queda al perdedor sino cumplir con lo decidido
en forma terminal e irremovible, quedándole tal vez, según el
caso, la posibilidad de recurrir al proceso de responsabilidad
civil de los jueces ante la eventualidad de que se trate de un
fallo irregular a los efectos de que se puede llevar al que lo
expidió a la indemnización por el daño causado. Podría
también, siendo el caso de fraude procesal, demandar la
nulidad de lo actuado dentro de la revisión permitida por el
artículo 178 del Código Procesal Civil. Lo contrario sería
admitir que los procesos nunca terminan, que los justiciables
están condenados a nacer para litigar hasta su muerte, solo
porque los jueces son humanos y como tales limitados hasta
la equivocación. Admitir la demanda en el presente caso,
242
cuando ya todo está dicho significaría que después de la

decisión final el perdedor seguiría alegando todo lo que alega
el recurrente y mucho más, especialmente la vulneración al
debido proceso, a la tutela jurisdiccional efectiva, a la
propiedad, y siempre tendría la posibilidad de abrir un nuevo
frente para debatir lo que ya ha sido debatido.
8. A manera de conclusión no se debe confundir la vulneración

del debido proceso por una resolución que carece de
motivación, con una con fundamentación amplia pero que no
satisface los intereses del perdedor, ya que esto constituiría
violación a la autonomía propia del juzgador, siendo
aberración aun mayor pretender decirle al juez en qué forma
debe sentenciar y bajo qué criterios, estableciéndole los
parámetros a los que se debe sujetar su decisión.
9. Finalmente no podemos desconocer que en el presente caso

la Sala está disponiendo en el proyecto una solución que
entiende se dará dentro de márgenes de absoluta precisión,
lo que al parecer por las circunstancia especiales que
anotamos no será posible hallar. Quiero decir que en el
proceso fenecido subyacente se propuso posiciones
implicantes entre las partes, se debatid con amplitud dichas
propuestas, se permitid a las partes encontradas traer al
proceso dictámenes de especialistas en la materia para
apoyar sus argumentos con expresiones diferenciadas, se
debatid en la primera instancia y se obtuvo que los jueces
conformantes de la Sala revisora evacuaran determinaciones
ampliamente motivadas sobre una temática enredador de la
cual se desarrolló el proceso implica una relación laboral de
la que emerge el derecho que alegó tener el demandante,
dependencia de trabajo que se celebré con un pago jornal
243
correspondiente en una moneda de curso legal que después

fue modificada por ley, creándose otra con distinto poder
económico, relación de trabajo que tuvo largo tiempo y que
incluyó un espacio en el que se suspendió dicha relación, iter
procesal en el que se determinó por resolución firme la
actualización de deuda, estableciéndose una suma que
acepta el deudor pagando parte del capital y que después se
procedió a una segunda fase para el establecimiento de la
liquidación de los intereses legales correspondientes al
capital establecido, liquidación en la que necesariamente los
jueces intervinientes consideraron todos estos hechos, todas
las características de esta relación especial de trabajo que
legalmente permite incluso en relación con la liquidación de
intereses sobre deuda laboral anatocismo, situación compleja
que explica las diferencias marcadas entre unos y otros y que
previsiblemente hacen difícil cuando no imposible el hallazgo
de la decisión absolutamente precisa que sugiere la
anulación que se propone en el proyecto, es decir, sancionar
una anulación para que las partes y los jueces vuelvan a
sostener cada uno sus posiciones encontradas ya debatidas
hasta la saciedad, con la obtención previsible de lo mismo.
10. Por las precedentes consideraciones no encuentro capacidad

en el Tribunal Constitucional para ingresar a analizar el fondo
de la Resolución Judicial materia de litis y convertirse, de
motu propio, en el ultra revisor de lo determinado por la
jurisdicción ordinaria competente, yendo de esta manera en
contra de lo ya establecido en su propia jurisprudencia, STC.
N° 9746-2005-HC, en su párrafo sexto el cual citamos:
“Que el criterio expuesto recogido por este

Colegiado en uniforme y reiterada jurisprudencia,
244
también fue advertido por el Tribunal Constitucional

Federal Alemán hace varias décadas, dando lugar a
la ya célebre “formula Heck”, que desde entonces
ha regido su fundamentación en casos como el
presente:
“La estructuración del proceso, la determinación y

valoración de los elementos de hecho, la
interpretación del derecho ordinario y su aplicación
a los casos individuales son asuntos de los
tribunales competentes para tal efecto, y se
encuentran sustraídos de la revisión posterior por
parte del ‘Tribunal Constitucional Federal; solo en
caso de la violación de un derecho constitucional
especifico por parte de un tribunal, puede el
Tribunal Constitucional Federal entrar a conocer el
asunto (...). [L]os procesos de subsunción
normales dentro del derecho ordinario se
encuentran sustraídos del examen posterior del
Tribunal Constitucional Federal, siempre y cuando
no se aprecien errores de interpretación
relacionados fundamentalmente con una
percepción incorrecta del significado de un
derecho fundamental, especialmente en lo que
respecta a la extensión de su ámbito de
protección, y cuando su significado material
también sea de alguna importancia para el caso
legal concreto.” (BverfGE 18, 85 –sentencia del 10
de junio de 1964–).”
Pero algo más, con el mismo derecho y por la misma puerta,

otros miles de justiciables recurrirían también al proceso
245
constitucional cada vez que consideren que una resolución

judicial final atenta contra sus intereses patrimoniales, sean
estas personas naturales o personas jurídicas, en una suerte
de “amparismo” que es menester desterrar.
En consecuencia, mi voto es por la IMPROCEDENCIA de la

demanda.
SR.
JUAN FRANCISCO VERGARA GOTELLI
246
8. Expropiación
(STC EXP. N° 0031-2004-PI/TC)
Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por don

Máximo Yauri Salazar y más de 5000 contra la Ley N° 27816, que
declara de necesidad pública la expropiación de un terreno para el
levantamiento de un área de protección funcional de Radio
Observatorio.
En esta Acción de Inconstitucionalidad se detallaron los

hechos y los principales argumentos esgrimidos por el Tribunal
Constitucional, al momento de resolver. La presente constituye una
sentencia aditiva, emitida en fecha 23 de setiembre de 2004.
El señor Máximo Yauri Salazar y más de 5000 ciudadanos,

interponen Acción de Inconstitucionalidad contra la Ley N° 27816,
por considerar que tal norma afecta la prohibición de dictar leyes
especiales en razón de las personas y el principio de no
discriminación, por los siguientes fundamentos;
La “cosa” regulada por la Ley N° 27816 es la declaración de

necesidad pública de la expropiación de un terreno de 1, 900
hectáreas, cuya finalidad es levantar un área de protección
funcional del Radio Observatorio de Jicamarca a cargo del Instituto
Geofísico del Perú. Al determinar los terrenos, materia de
expropiación. Para la expropiación se actuó selectivamente.
Se exoneró del área de expropiación a la refinería de Zinc de

Cajamarquilla, que colinda con el Radio Observatorio de Jicamarca,
a pesar de que existe un estudio de impacto ambiental, el cual
califica como principal responsable del deterioro de la Antena de
Radio Observatorio por sus actividades contaminantes. Hechos que
constituyen una clara discriminación de tipo económico.
247
El tema en mención no puede ser discutido mediante acción

de inconstitucionalidad, puesto que, en realidad, el tema en debate
es si la expropiación practicada debió ser más amplia que la
señalada por la ley en su artículo 2°; es decir, que la pretensión no
tendría por objeto cuestionar la ley expropiatoria, sino el por qué no
se efectuó en otros terrenos.
La ley no individualiza las propiedades ni las personas que

deben ser afectadas por la expropiación, pues la única finalidad de
la ley es, por razones de necesidad pública manifiestamente
demostrada.
Los recurrentes interponen la presente acción de

inconstitucionalidad contra la Ley N° 27616, que declara de
necesidad pública la expropiación de un terreno para el
levantamiento de un área de protección funcional del Radio
Observatorio de Jicamarca. Por considerar que con su expedición
se han vulnerado los artículos 2°, inciso 2, y 103° de la Constitución
Política del Estado.
En relación al derecho de propiedad y expropiación, como

cualquier derecho fundamental, no es un derecho absoluto, pues se
encuentra limitado por disposiciones constitucionales expresas o
por delimitaciones tácitas.
No obstante, la privación del derecho a la propiedad, como

consecuencia del ejercicio de la potestad expropiadora del Estado,
no constituye un supuesto de limitación del derecho; sino el
sacrificio del mismo.
En el artículo 70° de la Constitución estipula, en principio, y

como regla general, que: “nadie puede ser privado de su
propiedad”; pero a la vez, prevé que excepcionalmente, se puede
privar de ella por causas de seguridad nacional o necesidad pública.
248
El Tribunal Constitucional, considera que la impugnación de

la Ley N° 27816, en realidad, no radica en que el dispositivo prevea
un determinado ámbito territorial como afectado por la
expropiación, sino en que supuestamente omitió comprender otros,
también necesarios de incorporarse si es que en verdad se quería
optimizar el buen funcionamiento del Radio Observatorio de
Jicamarca. Criterios de interpretación contenidos en los
fundamentos jurídicos: 1, 2, 3, y 4 y 14 de la sentencia.
Si se acreditase la violación del mandato de prohibición de

tratamiento discriminatorio, el Tribunal Constitucional se
encontraría frente a dos alternativas:
Declarar la inconstitucionalidad de la disposición que

contiene la omisión (norma implícita). Tal declaración de
inconstitucionalidad, sin embargo, produciría que en ella se
comprenda a la norma expresa, derivada de la disposición
impugnada, que no es inconstitucional.
Expedir una sentencia aditiva, cuyo uso normalmente se

justifica en aquellos supuestos en los que la omisión eventualmente
inconstitucional no puede ser reparada mediante la interpretación
de la misma disposición sino a través de la integración a los datos
normativos ofrecidos por el ordenamiento jurídico en su totalidad y,
parcialmente, el inciso 2), artículo 2° de la Constitución, que prohíbe
tratamientos discriminatorios. Criterios de interpretación contenidos
en el fundamento jurídico: 15 de la sentencia.
En el caso expuesto, el derecho de propiedad no es un

derecho absoluto, por encontrarse limitado por disposiciones
constitucionales expresas o por delimitaciones tácitas.
Los demandantes fundamentan su pretensión en la violación

de dos artículos constitucionales que se encuentran estrechamente
249
ligados. Por un lado, el artículo 103°, que estipula que: “Pueden

expedirse leyes especiales porque así lo exige la naturaleza de las
cosas, pero no por razón de la diferencia de personas”; y, por otro,
el artículo 2°, inciso 2, que estipula: “Toda persona tiene derecho:
2) A la igualdad ante la ley. “Nadie debe ser discriminado por motivo
de origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición
económica o de cualquier otra índole”. Los demandantes
argumentan que la presente le es inconstitucional por tratarse de
una norma especial, dado que se ha expedido en razón de las
personas afectadas con la expropiación.
En efecto, para plantear un supuesto de tratamiento

discriminatorio basado en la diferencia de personas es necesario
que se proponga un tertium, comparationis válido, esto es un
término de comparación que resulte suficiente y adecuado, a partir
del cual sea posible determinar que, ante situaciones fácticas
iguales, una de las personas de la relación ha sufrido un trato
diferente, sin mediar razones objetivas y razonables que justifiquen
su legitimidad.
En el caso, que el Tribunal Constitucional, haya omitido

supuestos que no puedan ser reparados mediante interpretación de
la misma disposición, será necesario expedir una sentencia aditiva,
de tal modo que se puedan integrar datos normativos ofrecidos por
el ordenamiento jurídico, de modo que no existan tratamientos
discriminatorios por la emisión de la presente Ley N° 27616.
250
EXP. N° 0031-2004-AI/TC
LIMA
MAXIMO YAURI SALAZAR
Y MAS DE 5 000 CIUDADANOS
En Lima, a los 23 días del mes setiembre de 2004, el Tribunal

Constitucional en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia
de los magistrados Alva Orlandini, presidente; Bardelli Lartirigoyen,
vicepresidente; Revoredo Marsano, Gonzales Ojeda y Garcia
Toma, pronuncia la siguiente sentencia
ASUNTO
Acción de inconstitucionalidad interpuesta por don Máximo

Yauri Salazar y más de 5000 ciudadanos contra la Ley N° 27816,
que declara de necesidad publica la expropiación de un terreno
para el levantamiento de un área de protección funcional del Radio
Observatorio de Jicamarca.
ANTECEDENTES
El demandante solicita que se declare la inconstitucionalidad

de la Ley N° 27816, por considerar que dicha norma afecta la
prohibición de dictar leyes especiales en razón de las personas y el
principio de no discriminación. La violación de los preceptos
constitucionales que contienen dichos mandatos prohibitivos, a su
juicio, se ha producido ya que:
A/. La “cosa” regulada por la Ley N° 27816 es la declaración

de necesidad publica de la expropiación de un terreno de 1,900
hectáreas, cuya finalidad es levantar un área de protección
251
funcional del Radio Observatorio de Jicamarca a cargo del Instituto

Geofísico del Perú. Al determinar los terrenos materia de
expropiación, el legislador ha actuado selectivamente al expropiar
terrenos de personas como la Comunidad Campesina de Jicamarca
y el Relleno Sanitario de Huaycoloro, que no afectan de modo
alguno el funcionamiento del Radio Observatorio.
B/. Se exonera del área de expropiación a la refinería de Zinc

de Cajamarquilla, que colinda con el Radio Observatorio de
Jicamarca, a pesar de que existe un estudio de impacto ambiental
que la califica como principal responsable del deterioro de la Antena
del Radio Observatorio por sus actividades hipercontaminantes.
Asimismo, se exonera a los terrenos donde se encuentra la mina y
la planta de la empresa Unión de Concreteras –UNICON–, las
cuales producen interferencias radioeléctricas. Ambos hechos
constituyen una clara discriminación de tipo económico,
afectándose terrenos que nada tienen que ver con el Radio
Observatorio de Jicamarca, pues están en quebradas distintas y
con un cerco natural de cerros que impide todo contacto.
Por su parte, el apoderado del Congreso de la Republica

contesta la demanda y solicita que se declare infundada, ya que:
A/. El derecho de propiedad no es absoluto, pues el artículo

70° de la Constitución establece la facultad del legislador de
expropiar, bajo ciertos supuestos. Uno de dichos supuestos
o condicionantes es que la expropiación tenga como finalidad
satisfacer una necesidad publica, único elemento cuya
ausencia convertiría la ley en inconstitucional. A su juicio, tal
requisito ha sido cumplido, como se desprende de la
exposición de motivos de la Ley N° 27816, reproducida
literalmente en el Dictamen del 11 de junio de 2002, emitido
en el Proyecto de Ley N° 2680-2001-CR de la Comisión de
252
Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcción del

Congreso de la Republica.
B/. El tema planteado no puede discutirse a través de la

acción de inconstitucionalidad, puesto que, en realidad, lo
que se estaría debatiendo es si la expropiación practicada
debido ser más amplia que la señalada por la ley en su
artículo 2°; es decir, que la pretensión no tendría por objeto
cuestionar la ley expropiatoria, sino el por qué no se efectuó
en otros terrenos.
C/. La ley no “personaliza” las propiedades ni las personas

que deben ser afectadas por la expropiación, pues “la única
finalidad de la ley es, por razones de necesidad publica
manifiestamente demostrada, levantar un área de protección
para el normal y perfecto funcionamiento del observatorio de
Jicamarca”. además, no solo se expropia a los comuneros de
Jicamarca, sino también a distintas personas naturales y
jurídicas, así como a las concesiones mineras otorgadas
dentro del área de expropiación y demás propiedades que
señala el artículo 6° de la misma ley impugnada.
Realizada la audiencia pública, la causa ha quedado al voto.
FUNDAMENTOS
§1. Delimitación del petitorio
1. Los recurrentes interponen la presente acción de

inconstitucionalidad contra la Ley N° 27616, que declara de
necesidad publica la expropiación de un terreno para el
levantamiento de un área de protección funcional del Radio
Observatorio de Jicamarca, por considerar que con su
253
expedición se han violado los artículos 2°, inciso 2, y 103° de

la Constitución Política del Estado.
§2. Derecho de propiedad y expropiación
2. El derecho de propiedad se encuentra reconocido por el

artículo 2°, inciso 16 de la Constitución, según el cual: “Toda
persona tiene derecho: 16) A la propiedad (...)”; así como por
su artículo 70°, a tenor del cual: “El derecho de propiedad es
inviolable. El Estado lo garantiza”.
Como cualquier derecho fundamental, el de propiedad no es

un derecho absoluto, pues se encuentra limitado por
disposiciones constitucionales expresas o por delimitaciones
tacitas.
3. Sin embargo, la privación de la propiedad, como

consecuencia del ejercicio de la potestad expropiatoria del
Estado, no constituye un supuesto de limitación del derecho,
sino de sacrificio del mismo. La diferencia es muy importante,
ya que, a diferencia de lo que es propio de un supuesto de
limitación o regulación del derecho de propiedad, que no es
indemnizable, el efecto inmediato del ejercicio de la potestad
expropiatoria es afectar el núcleo dominical de la propiedad,
por lo que, de conformidad con el artículo 70° de la
Constitución, su eficacia está condicionada al pago previo, en
efectivo, de la indemnización correspondiente.
4. El artículo 70° de la Constituci6én establece, en principio, y

como regla general, que: “nadie puede ser privado de su
propiedad”; pero, a la vez, prevé que, excepcionalmente, se
puede privar de ella por causas de seguridad nacional 0
necesidad pública. “Privar” de la propiedad supone “despojar”
o “sacrificar” a su titular las potestades que concede la
254
propiedad de algo. Como tal, “supone un ataque exterior (al

derecho), en virtud de fundamentos distintos de los que
sostiene su propio contenido, normal o reducido” (Eduardo
Garcia de Enterría, Curso de Derecho Administrativo, Tomo
II, Madrid, Civitas, 2000, pág. 340).
5. La expropiación consiste en una potestad que se concretiza

en un acto de derecho público por el cual el Estado priva
coactivamente a un particular, o a un grupo de ellos, de la
titularidad de un determinado bien. Para ello, es preciso que
el Poder Legislativo lo declare, mediante ley, y sobre la base
de la existencia de una causa real y apremiante de seguridad
nacional o necesidad pública.
Dado que la expropiación compromete seriamente la

titularidad de la propiedad de bien, la Constitución ha
establecido una serie de garantías para que se lleve a cabo
el ejercicio de esta potestad.
6. Seguin el artículo 70° de la Constitución, el ejercicio de la

potestad expropiatoria:
a) Debe obedecer a exigencias de “seguridad nacional” o
“necesidad publica”;
b) Está sujeto a una reserva de ley absoluta, es decir,

debe declararse mediante una ley expedida por el
Congreso de la Republica;
c) Supone la obligación del Estado de pagar, en efectivo,

la indemnización justipreciada que compense el precio
del bien materia de expropiación.
255
7. En el caso de autos, el 13 de agosto de 2002 se publicó en el

diario oficial El Peruano la Ley N° 27816, cuyo artículo 1°
dispone:
“Declarase de necesidad publica la expropiación

del terreno de 1,900 hectáreas, ubicado en la
quebrada de Jicamarca, parte en el distrito de
Lurigancho-Chosica, provincia de Lima, y parte
en el distrito de San Antonio de Chaclla, provincia
de Huarochirí, ambos en el departamento de
Lima (...)”.
8. El Tribunal Constitucional considera que la Ley N° 27816

respeta las garantías mínimas contempladas en el artículo
70° de la Norma Suprema. A saber:
a) El principio de reserva de ley absoluta. En efecto, la

expropiación de los terrenos aludidos en la demanda fue
autorizada por una ley formal, expedida por el Congreso de
la Republica.
b) La indemnización justipreciada. En efecto, el artículo 5° de

la Ley N° 27816 dispone que dicho pago se establecerá en
trato directo o procedimiento judicial, y que será efectuado
por el Ministerio de educación con los recursos que para tal
efecto disponga.
c) La necesidad pública. El mismo artículo 1° de la Ley N°

27816, después de describir el área objeto de la
expropiación, estableció que el propósito de ésta, es decir,
la necesidad publica que la legitimaba, era el de destinar
dicho bien al “(...) levantamiento de un área de protección
funcional para el Radio Observatorio de Jicamarca”.
256
9. El Tribunal Constitucional considera que la causa

expropiatoria satisface el requisito de necesidad publica
exigido por el artículo 70° de la Constitución, a tenor de lo
expuesto en la contestación de la demanda y,
particularmente, de la exposición de motivos de la ley
impugnada.
En efecto, en la exposición de motivos se destacan los
aportes científicos del Radio Observatorio de Jicamarca y la
trascendencia de esos aportes para el conocimiento de la
circulación atmosférica y para la seguridad nacional y
mundial. Asimismo, se consignan cuáles son los
requerimientos mínimos para el funcionamiento del Radio
Observatorio:
“(...) una zona de libre interferencia y ruidos de radio

que compitan con las señales que se quieren
detectar; un ambiente libre de polvo para preservar
sus valiosos instrumentos electrónicos”.
Por ello, y dada la importancia del Observatorio y de los elementos

necesarios para su conservación, el Congreso concluyo que:
“(...)la presencia de actividad humana industrial

en las proximidades del Radio Observatorio de
Jicamarca genera factores perturbadores
eléctricos que interfieran con las ondas de
radio(...). Todo lo cual puede provocar a corto
plazo distorsiones en el funcionamiento de dicha
instalación y su cierre definitivo, lo cual
constituiría una irreparable pérdida para nuestro
país y su rezago en la posibilidad de continuar
aportando en esta importante actividad de sumo
257
interés para la humanidad”. De ahí que “La

norma propuesta plantea declarar de necesidad
publica la expropiación de 1,900 hectáreas para
el funcionamiento y establecimiento de un área
de protección funcional para el Radio
Observatorio de Jicamarca, así como se deje sin
efecto los denuncios y petitorios mineros que
existan sobre el área materia de expropiación’’.
§3. Prohibición constitucional de expedir leyes especiales:

excepción por la naturaleza de las cosas.
10. No obstante, los demandantes fundamentan su pretensión en

la violación de dos artículos constitucionales que están
estrechamente vinculados. Por un lado, el artículo 103°, que
establece que: “Pueden expedirse leyes especiales porque
así lo exige la naturaleza de las cosas, pero no por razón de
la diferencia de personas”; y, por otro, el artículo 2°, inciso 2,
según el cual: “Toda persona tiene derecho: 2) A la igualdad
ante la ley. Nadie debe ser discriminado por motivo de origen,
raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica o
de cualquier otra índole”. Aducen que la ley es
inconstitucional porque es una norma especial, dado que se
ha expedido en razón de las personas afectados con la
expropiación.
11. Sobre el particular, este Tribunal, en la STC N° 0018-2003-

AI/TC, señalé que: “Las normas se caracterizan por tener un
mandato impersonal; ergo, no tienen en cuenta la
singularidad de las personas obligadas a su cumplimiento. La
ley debe contener pautas de carácter general que sean de
interés común y resultantes de la convivencia social, cuyo
258
cumplimiento sea obligatorio para todos, es decir, erga

omnes.”
Nuestro ordenamiento permite la expedición leyes especiales

siempre y cuando no hayan sido elaboradas tomando como
referencia el status de la persona o personas sobre las que
recae su mandato; en la precitada STC N° este Colegiado
precisé que: “Dentro de ese contexto, solo por excepción es
viable la creación de una regla especial, la misma que no se
ampara en el arbitrio caprichoso de quienes poseen el poder
político, sino en la naturaleza o razón de los hechos, sucesos
acontecimientos que ameriten una regulación particular o no
genérica. Es decir, una ley especial –de por si regla
excepcional en el ordenamiento jurídico nacional– se ampara
en las especificas características, propiedades, exigencias o
calidades de determinados asuntos no generales en el seno
de la sociedad. Las leyes especiales hacen referencia
específica a lo particular, singular o privativo de una materia.
Su denominación se ampara en lo sui géneris de su contenido
y en su apartamiento de las reglas genéricas”.
12. Asimismo, en la STC N° 0001/0003-2003-AI/TC, este

Tribunal declaré que: “(...) el concepto naturaleza de las
cosas no puede ser entendido en su sentido coloquial, es
decir, como un objeto físico, sino como todo elemento
vinculado a la juridicidad inmanente pero legalmente real,
objetivo e intrínsecamente vinculado a las relaciones
interpersonales”. Esto es, que la norma especial debe
enfocarse en las relaciones intersubjetivas, mas no en los
sujetos de aquellas relaciones.
259
Es por ello que la inconstitucionalidad de una disposición con

carácter especial no se deduce de su condición de norma sui
géneris, es decir, porque regule una situación específica, sino
de su contenido discriminatorio o no.
13. Los demandantes consideran que la medida adoptada por el

Estado viola el derecho a la igualdad de los afectados con la
expropiación, pues no responde a criterios objetivos; a su
juicio, no se ha tomado en cuenta que existen otras
propiedades que también debieron haber sido afectadas para
proteger el radio protegido, si es que el propósito era
mantener un área de resguardo para el Radio Observatorio
de Jicamarca. En concreto, alegan que no se ha respetado el
derecho a la igualdad, tras “exonerar(se) de esta privación
(de) la propiedad del área del terreno que ocupa la Refinería
de Zinc de Cajamarquilla que colinda con el Radio
Observatorio de Jicamarca, a sabiendas de que existen
estudios de impacto ambiental elaborados por la Dirección
General de Salud Ambiental del Ministerio de Salud (...) toda
vez que realiza actividades hipercontaminantes (...)”.
14. Así las cosas, el Tribunal Constitucional considera que la

impugnación de la Ley N° 27816, en realidad, no radica en
que el dispositivo prevea un determinado ámbito territorial
como afectado por la expropiación, sino en que
supuestamente omitid comprender otros, también necesarios
de incorporarse si es que en verdad se quería optimizar el
buen funcionamiento del Radio Observatorio de Jicamarca.
15. Ante supuestos de esa naturaleza, y si se acreditase la

violación del mandato de prohibición de tratamiento
260
discriminatorio, el Tribunal Constitucional se encontraría

frente a dos alternativas:
a) La primera, declarar la inconstitucionalidad de la

disposición que contiene la omisión [norma implícita].
Tal declaración de inconstitucionalidad, sin embargo,
produciría que en ella se comprenda a la norma
expresa, derivada de la disposición impugnada, que no
es inconstitucional.
En el caso, de optar por una decisión así, además de

dicha consecuencia, la declaración de
inconstitucionalidad generaría paradójicamente un
efecto igual o mayor de inconstitucionalidad, puesto
que, de declararse la invalidez de la expropiación
efectuada, se obstaculizaría el adecuado
funcionamiento del Radio Observatorio de Jicamarca,
dado que las perturbaciones que justificaron la medida
reaparecerían.
b) La segunda, expedir una sentencia aditiva, cuyo uso

normalmente se justifica en aquellos supuestos en los
que la omisión eventualmente inconstitucional no
puede ser reparada mediante la interpretación de la
misma disposición, sino a través de la integración a los
datos normativos ofrecidos por el ordenamiento jurídico
en su totalidad y, particularmente, el inciso 2), artículo
2° de la Constitución, que prohíbe tratamientos
discriminatorios [sentencias a “rima obligada” como son
conocidas en el derecho italiano, y sobre las que este
Tribunal se refirió en la STC N° 0010-2002-AI/TC].
261
En el caso que se analiza, el problema que extrañaría la

expedición de una sentencia de esta naturaleza se deriva de
las exigencias del principio de reserva de ley absoluta en
materia expropiatoria, las cuales están previstas en el artículo
70° de la Constitución. Como se ha expuesto en el
Fundamento N° 6 de esta sentencia, la expropiación de un
bien sólo puede efectuarse en virtud de una ley en sentido
formal, es decir, expedida por el Congreso de la República,
de manera que una sentencia de este Tribunal no podría
incorporar un bien que no haya sido expresamente previsto
en la ley expropiatoria.
16. En todo caso, frente a ninguna de estas 2 opciones se

encuentra este Tribunal para resolver la demanda de
inconstitucionalidad planteada. En efecto, como este
Colegiado lo ha enfatizado en diversas ocasiones, para
plantear un supuesto de tratamiento discriminatorio basado
en la diferencia de personas es preciso que se proponga un
tertium comparationis valido, esto es, un término de
comparación que sea suficiente y adecuado, a partir del cual
sea posible constatar que, ante situaciones fácticas iguales,
uno de los sujetos de la relación ha sufrido un trato diferente,
sin mediar razones objetivas y razonables que lo legitimen
[STC N° 0015-2002-AlT; 0183-2002-AA/TC; 0552-2002-
AA/TC, entre otras].
17. En el caso, el Tribunal estima que el término de comparación

no es válido, por las siguientes razones:
a) Los demandantes han sostenido que se violó el

derecho de igualdad, tras “exonerar(se) de esta
privación (de) la propiedad del área del terreno que
ocupa la refinería de Zinc de Cajamarquilla que colinda
262
con el Radio Observatorio de Jicamarca, a sabiendas

de que existen estudios de impacto ambiental
elaborados por la Dirección General de Salud
Ambiental del Ministerio de Salud (...) toda vez que
realiza actividades hipercontaminantes (...)”. No
obstante, ni la exposición de motivos ni el artículo 1° de
la Ley N° 27816, justifican la expropiación en el daño al
medio ambiente que pudiera generar, sino en la
necesidad de garantizar un “área de protección
funcional para el Radio Observatorio de Jicamarca”.
b) El artículo 2° de la Ley N° 27816 no identifica a los

sujetos pasivos de la expropiación ni tampoco
determina que los únicos expropiados sean la
Comunidad Campesina de Jicamarca [y el Relleno
Sanitario de Huaycoloro]. Simplemente consigna la
ubicación, linderos y medidas perimétricas del
inmueble a expropiar, que además comprende,
conforme señala su artículo 6°, las concesiones
mineras así como los petitorios y/o denuncios mineros
que cuentan con autos de amparo, y otros. Y, como lo
ha acreditado el Congreso de la Republica, el trato
impersonal otorgado a los sujetos pasivos de la
expropiación ha quedado corroborado con la
identificación de las personas naturales y jurídicas
realizada por el artículo 3° de la Resolución Suprema
N° 022-2003-ED, que, por cierto, no comprende en
forma exclusiva y excluyente a los comuneros de la
Comunidad Campesina de Jicamarca.
263
Por los fundamentos expuestos, el Tribunal Constitucional,

con la autoridad que la Constitución Política del Perú le confiere,
HA RESUELTO
Declarar INFUNDADA la de inconstitucionalidad.
SS.
ALVA ORLANDI
BARDELLI LARTI
GONZALES OJEDA
GARCIA TOMA
264
9. Expropiación
(STC EXP. N° 0864-2009-PA/TC)
El recurso de agravia constitucional interpuesta por José

García Bustamante en representación de Negociación Mamacona
S.A.C pretende que se concluya el procedimiento de expropiación
iniciada en 1968.
La pretensión principal del recurso es que se concluya con el

procedimiento iniciado hace más de 40 años por el cual, el Estado
mediante el entonces Ministerio de Fomento y Obras Públicas
(actualmente Ministerio de Transportes y Comunicaciones)
expropió parte de su propiedad inmueble sin concluir con el trámite
administrativo correspondiente que comprende el pago del
justiprecio y la emisión de resolución expropiatoria.
El colegiado analizará el caso aplicando distintas normativas

aplicables en tres momentos los cuales son:
“(i) para analizar la expropiación propiamente dicha, la

legislación preconstitucional vigente en el año 1968; (ii) para
analizar el requerimiento ante el ministerio demandado, la
normatividad administrativa vigente en 1998; y, (iii) para analizar las
cuestiones procesales del amparo, el Código Procesal
Constitucional -en adelante, CPCo- por estar éste vigente a la hora
que la demanda fue planteada, es decir en el año 2008.”
El colegiado considera que efectivamente existe violación al

derecho de propiedad, sin embargo, considera la necesidad de
analizar si existe otra vía que satisfaga el procedimiento solicitado.
La sugerencia estimada a solucionar el caso es la vía

contenciosa administrativa el cual es desestimada pues, el
colegiado concluye que es meritorio que la mencionada causa se
265
resuelva mediante el recurso presentado pues el derecho

violentado es uno comprendido dentro de los derechos
fundamentales además que se trata de una necesidad de
protección urgente.
Por otro lado, el colegiado concluye también que la

prescripción del amparo no ha concluido pues, según lo establecido
en el artículo 44° inciso 5 del Código Procesal Constitucional, el
plazo no transcurre mientras perdure la omisión que genera el
agravio.
Por lo expuesto y del análisis realizado, el MTC no dio

respuesta al trámite iniciado por el demandante, por lo que la
prescripción no aplica en el presente caso.
El derecho a la propiedad, tal como esgrime el colegiado,

“deriva de la garantía provista por la Constitución para impedir que
se le prive arbitrariamente de la misma” así como se reconoce la
posibilidad de que ésta sea recortado por causas de seguridad
nacional o necesidad pública es requisito indispensable sea
declarada por ley y además que exista el previo pago del
justiprecio.
El demandante no cuestiona la validez de la expropiación,

sino que el procedimiento de expropiación no concluyó. El
colegiado sostiene en esta sentencia que es deber del Estado
respetar el derecho a la propiedad y que en el presente caso el
Estado está en obligación de indemnizar al titular por el daño
producido al desprenderlo de su derecho.
Si bien es cierto que la acción de expropiación es una figura

completamente legal tanto en la constitución de 1933 vigente en el
momento de la acción contra el demandante como en las
constituciones siguientes de 1979 y 1993 es fundamental que, para
266
que el procedimiento se considere válido en el límite del derecho de

propiedad, exista el pago de la indemnización que consiste en; (i)
el precio del bien expropiado y ;(ii) una compensación por el
eventual perjuicio.
Las razones expuestas líneas arriba confirman que, en el

actuar del Ministerio de Fomento y Obras Públicas para la
expropiación de propiedad de Negociación Mamacona S.A.C. no
fue constitucional.
El colegiado también considera necesario como derecho del

sujeto pasivo de la expropiación la necesidad de la emisión de una
resolución expropiatoria, la misma que fue solicitada por la parte
demandante dirigida al Ministerio de Transportes y Comunicaciones
por ser la entidad actual y vigente con facultades para emitir dicho
pronunciamiento.
El Ministerio realizó determinados actos administrativos para

dar cumplimiento a lo requerido por la parte demandante, sin
embargo, el acto administrativo se incumplió pues, no se realizó la
emisión de dicha resolución con lo cual el colegiado esgrime un
argumento más para considerar que el derecho a propiedad del
demandante fue vulnerado.
El Tribunal Constitucional declara fundada la demanda

interpuesta y ordena el pago del justiprecio del bien expropiado y
también en la emisión de la resolución que culmine con el
procedimiento expropiatorio iniciado en 1968.
267
EXP. N° 0864-2009-PA/TC
LIMA
NEGOCIACIÓN MAMACONA SAC.
En Lima, a los 28 días del mes de agosto de 2009, la Sala

Primera del Tribunal Constitucional, integrada por los Magistrados
Landa Arroyo, Calle Hayen y Álvarez Miranda, pronuncia la
siguiente sentencia.
ASUNTO
El recurso de agravio constitucional interpuesto por don José
García Bustamante, en representación de Negociación Mamacona
SAC., contra la sentencia expedida por la Segunda Sala Civil de la
Corte Superior de Justicia de Lima, a fojas 184, su fecha 30 de
septiembre de 2008, que declaró improcedente la demanda de
autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 19 de mayo de 2008, la parte accionante interpone

demanda contra el viceministerio de Transportes y Comunicaciones
– Sector Carreteras y contra su procuraduría. Solicita la expedición
de la resolución expropiatoria para el pago del justiprecio, por la
expropiación de terrenos realizada en 1968, luego que en 1998
haya solicitado la formalización del proceso administrativo
conducente a la expedición de la mencionada resolución. Alega que
sólo se han realizado cuatro actos administrativos sin que se realice
el quinto y último que es el que se reclama en sede constitucional.
268
Con fecha 27 de mayo de 2008, el juez del 31º Juzgado

Especializado en lo Civil de Lima declara la improcedencia liminar
de la demanda, en vista que la falta de pronunciamiento dentro del
plazo establecido constituye una resolución denegatoria ficta.
Con fecha 30 de septiembre de 2008, la Sala

Superior competente confirma la recurrida por los mismos
argumentos.
MATERIAS CONSTITUCIONALMENTE RELEVANTES
A lo largo de la presente sentencia, este Colegiado deberá

pronunciarse básicamente sobre lo siguiente:
• ¿De qué manera se ha establecido la relación procesal
en el presente proceso y cuáles son las normas que
deben ser aplicadas para poder resolver la pretensión
planteada?
• ¿Es procedente o no el amparo planteado? En tal
sentido,
· ¿Existe alguna vía igualmente satisfactoria para
resolver el presente conflicto constitucional?
· ¿Ha prescrito la acción?
• Sobre el tema de fondo, ¿ha existido una vulneración
del derecho a la propiedad de la parte accionante? Ante
ello,
· ¿De qué manera se relaciona este derecho con
la posibilidad de realizarse una expropiación?
· ¿Cuál es el trámite que debió seguirse en la
expropiación?
· ¿Qué consecuencias jurídico-constitucionales
tiene la omisión de la Administración de la
emisión de una resolución expropiatoria?
269
FUNDAMENTOS
1. Ante todo, es válido señalar por qué este Colegiado ingresa

a resolver el fondo del asunto, pese a que en primer y
segundo grado las demandas fueron declaradas
improcedentes liminarmente. Sin embargo, en vista de la
urgencia en la resolución de este tipo de conflictos, tomando
en consideración los principios procesales que rigen según el
artículo III del Título Preliminar del CPCo en los procesos de
libertad y conocedores de la jurisprudencia constitucional
sobre la materia, este Colegiado considera pertinente
resolver sobre el fondo del asunto. Aparte es claro que este
caso se refiere al cumplimiento objetivo de un mandato
explícito, con un sustento constitucional, por lo que la
posición de la parte demandada se encuentra claramente
explicada en las resoluciones que obran en el Expediente.
A. Cuestiones preliminares
2. El petitorio de la demanda es la realización de un acto

administrativo por parte del Ministerio de Transporte y
Comunicaciones -en adelante, MTC-, tributario de las
funciones correspondientes al Ministerio de Fomento y Obras
Públicas, tal como se denominaba en el momento en que se
realizó la expropiación, o Ministerio de Transportes,
Comunicaciones, Vivienda y Construcción, tal como se
denominaba en el momento en que se realizó la petición
administrativa. Antes de realizar el análisis estricto a la
pretensión, este Colegiado considera pertinente dejar
sentada algunas cuestiones que subyacen al cumplimiento de
la supuesta obligación del Estado en la emisión de la
solicitada resolución expropiatoria.
270
3. También es pertinente señalar que si bien la demanda ha sido

planteada contra un viceministerio del MTC, sin especificarse
a cuál de los viceministerios se refiere la parte accionante
(aunque en una parte de su demanda se señala al
viceministro de Transporte, a fojas 47 de la demanda), por
más que señale al Sector de Carreteras. Por esta razón, este
Colegiado entiende que la demanda debe ser entendida
contra el MTC en su conjunto, por ser este organismo del
Poder Ejecutivo el encargado de completar el procedimiento
de expropiación, siendo el ministro el responsable político de
la conducción de su respectiva cartera (artículo 25º de la Ley
Orgánica del Poder Ejecutivo, Ley N.º 29158).
4. Antes de iniciar el desarrollo de la presente demanda, este

Colegiado debe señalar lo intricado del caso en virtud de la
aplicación temporal de normas que deben ser juzgadas a la
hora de resolverse. Por eso, el Tribunal Constitucional deja
sentado que va a aplicar: (i) para analizar la expropiación
propiamente dicha, la legislación preconstitucional vigente en
el año 1968; (ii) para analizar el requerimiento ante el
ministerio demandado, la normatividad administrativa vigente
en 1998; y, (iii) para analizar las cuestiones procesales del
amparo, el Código Procesal Constitucional -en
adelante, CPCo- por estar éste vigente a la hora que la
demanda fue planteada, es decir en el año 2008.
271
B. Cuestiones procesales
5. Tal como será fundamentado infra, este Colegiado considera

que en el presente caso se observa una evidente vulneración
al derecho a la propiedad, en virtud que al no completarse
una expropiación iniciada hace más de cuarenta años existe
una carga innecesaria en el ejercicio del derecho a la
propiedad tutelada constitucionalmente. No obstante ello,
existen cuestiones de índole procesal que deben ser
analizadas por este Colegiado antes de iniciar el estudio de
fondo.
272
§1. ¿Una vía igualmente satisfactoria?

6. Por más que este Tribunal considere que haya existido
vulneración del derecho a la propiedad, si existe una vía
igualmente satisfactoria (artículo 5º, inciso 2 del CPCo), la
demanda debe ser declarada improcedente. Y fue así como
tanto el juzgador de primer como de segundo grado resolvió.
Pero, en el caso concreto, ¿existe realmente una vía
igualmente satisfactoria? Según las sentencias recurridas, el
proceso contencioso administrativo sería la vía pertinente
para el ver el caso concreto, tomando en cuenta la resolución
denegatoria ficta o silencio administrativo negativo.
7. Según la ley administrativa vigente en el momento en que se

realizó el requerimiento (Ley de Normas Generales de
Procedimientos Administrativos cuyo Texto Único Ordenado
ha sido aprobado por el Decreto Supremo Nº 002-94-JUS, de
1994), dentro de su artículo 87, sobre la base del artículo 51,
cuando hubiese transcurrido treinta días sin que se hubiese
expedido resolución, el interesado podrá considerar
denegada su petición o esperar el pronunciamiento expreso
de la Administración. Es así como no necesariamente la
omisión de un pronunciamiento del MTC puede considerarse
un silencio administrativo negativo. También puede esperarse
a que se emita una resolución, que es lo que a todas luces lo
que hizo la parte demandante.
8. Sobre la base de estos argumentos, igual subsiste la pregunta

sobre si el proceso contencioso administrativo es una vía
igualmente satisfactoria a la del amparo para tutelar el
derecho a la propiedad y su límite en la expropiación
desarrollados constitucionalmente. Al respecto, este
Colegiado señala que luego de analizar si la pretensión se
273
encuentra enmarcada dentro del contenido constitucional-

mente protegido del derecho invocado (artículo 5º, inciso 1 del
CPCo), entonces es pertinente examinar si existe alguna vía
que proteja igual este ámbito del derecho (artículo 5º, inciso 2
del CPCo: los procesos constitucionales resultan
improcedentes cuando “existan vías procedimentales
específicas, igualmente satisfactorias, para la protección del
derecho constitucionalmente amenazado o vulnerado (...)”),
sustentado en el carácter de subsidiariedad del proceso de
amparo.
9. Para analizar qué significa este supuesto, este Tribunal ya ha

sido sentando algunas cuestiones. Así, en la STC N.º 4196-
2004-AA/TC, este Tribunal ha interpretado dicha disposición
en el sentido de que el proceso de amparo “(...) ha sido
concebido para atender requerimientos de urgencias que
tienen que ver con la afectación de derechos directamente
comprendidos dentro de la calificación de fundamentales
por la Constitución Política del Perú. Por ello, si hay una vía
especifica para el tratamiento de la temática propuesta por el
demandante, esta no es la excepcional del amparo que, como
se dijo, constituye un mecanismo extraordinario”. Asimismo,
en la STC N.º 2006-2005-PA/TC se ha establecido que “(...)
solo en los casos de que tales vías ordinarias no sean
idóneas, satisfactorias o eficaces para la cautela del derecho,
o por la necesidad de protección urgente, o en situaciones
especiales que han de ser analizadas, caso por caso, por los
jueces, será posible acudir a la vía extraordinaria del amparo,
correspondiendo al demandante la carga de la prueba para
demostrar que el amparo es la vía idónea y eficaz para
restablecer el ejercicio de su derecho constitucional
274
vulnerado, y no el proceso judicial ordinario”. En

consecuencia, si el demandante dispone de un proceso cuya
finalidad también es la protección del derecho constitucional
presuntamente lesionado, siendo igualmente idóneo para tal
fin, entonces debe acudir a dicho proceso.
10. Al requerirse a la Administración a fin de que emita un

pronunciamiento sobre la expropiación que fácticamente fue
realizada en 1968, este Colegiado considera que si bien a
través del proceso contencioso-administrativo puede lograrse
el reconocimiento o restablecimiento del derecho o interés
jurídicamente tutelado y la adopción de las medidas o actos
necesarios para tales fines (artículo 5º, inciso 2 de la Ley que
Regula el Proceso Contencioso Administrativo, Ley N.º
27584), sobre todo cuando en una expropiación realizada
hace más de cuarenta años, no queda claro que existan
normas específicas de procedimiento administrativo, en el
caso concreto la tutela a través del proceso constitucional
también incluye la salvaguardia efectiva y correcta del
derecho a la propiedad de la parte demandante.
11. Es más, como se puede observar de la normatividad

constitucional, sólo se configura un procedimiento
expropiatorio si existe el pago previo del justiprecio por el bien
expropiado, tal como lo dispone el artículo 70º de la
Constitución, lo que no ha sucedido en el presente caso. Pero
en general, lo que este Colegiado ha deseado realizar a
través de esta sentencia es dar respuesta a la parte
demandante cuando señala que el Estado “(...) en el colmo
del abuso del poder pretenden el no pago de un bien inmueble
expropiado ‘so pretexto de prescripción de la acción del sujeto
pasivo’ y ello (...) vulnera derechos fundamentales
275
constitucionales de la persona, respecto de la propiedad y la

herencia” (Demanda, a fojas 47 del Expediente).
§2. Prescripción
12. Un segundo tópico a ser analizado está relacionado con la

prescripción de la demanda de amparo. Como se ha venido
señalando, en términos procesales, la norma aplicable al
caso es la del CPCo. ¿Era aún posible demandar aun cuando
la prescripción se produjo en 1968, la petición ante el MTC,
en 1998 y la demanda se planteó en el 2008?
13. Ante todo, no es válido centrarse en lo expuesto por la parte

recurrente sobre los plazos establecidos en la Ley
General de Expropiaciones que establece sólo prescripción
para el caso del sujeto activo: “El derecho del sujeto pasivo
de la expropiación, es decir, el derecho del propietario
afectado, por el Estado, en su patrimonio inmobiliario, no es
susceptible de prescripción de la acción ni de la caducidad
del derecho, de conformidad a la Ley de Expropiaciones
N.º 27111” (Demanda, a fojas 46 del Expediente). Las
normas que rigen la prescripción están en la norma procesal
del CPCo, pues es ella la que determina la forma en que se
puede accionar en un amparo.
14. Para dar una respuesta adecuada, este Colegiado tiene que
analizar lo previsto en el artículo 44º del CPCo. Según éste,
“El plazo para interponer la demanda de amparo prescribe a
los sesenta días hábiles de producida la afectación, siempre
que el afectado hubiese tenido conocimiento del acto lesivo y
se hubiese hallado en posibilidad de interponer la demanda”.
Pero asimismo esta norma establece ciertas reglas que
276
deben ser seguidas a fin de determinar el respeto o no a los

plazos establecidos.
15. En el inciso 5) del artículo 44º del CPCo se expresa que “Si
el agravio consiste en una omisión, el plazo no transcurrirá
mientras ella subsista”. Y tal como se va a sustentar con
mayor profundidad en los siguientes fundamentos, este
Colegiado considera que la omisión por parte del MTC para
darle respuesta al trámite iniciado por la parte demandante
se mantiene intacta hasta la actualidad, considerándose
como una vulneración continuada, razón por la cual no ha
podido operar la prescripción en el caso concreto.
C. Cuestiones sustantivas
16. A fin de definir de qué forma se ha realizado la vulneración

del derecho a la propiedad por intermedio de una
expropiación incompleta, este Colegiado debe definir cómo
ésta se puede considerar afectada a través de un
procedimiento no concluido en sede administrativa, pues
como ya se ha establecido la falta de emisión de una
resolución conlleva un grave quebrantamiento a un derecho
fundamental.
§1. Derecho a la propiedad y expropiación
17. Tal como se expresará, a la parte recurrente se le expropió

un bien en el año de 1968 (terreno de 352 504 metros
cuadrados), de acuerdo a lo señalado en el Decreto Supremo
N.º 052-HC, del 29 de febrero de 1968, en aplicación de la
Ley Especial N.º 9125, sobre Expropiación Forzosa de
Terrenos por Necesidad y Utilidad Públicas. Esta
277
expropiación, según alega la parte demandante, presentando

diversos medios probatorios que lo acreditan (fs. 5-11 del
Expediente), se materializó el 28 de marzo de 1968, cuando
el Ministerio de Fomento y Obras Públicas, hoy MTC, tomó
posesión de los terrenos, y lo hizo bajo la vigencia de la Ley
N.º 9125, del 4 de junio de 1940.
18. Si bien el cuestionamiento se centra en la tutela del debido

procedimiento administrativo (artículo 139º, inciso 3 de la
Constitución), la respuesta que emita este Colegiado debe
hallarse en correlación con la tutela que merece el derecho a
la propiedad, y su relación con la expropiación. En reiterada
jurisprudencia, el Tribunal ha determinado el contenido del
derecho a la propiedad, como derecho pleno e irrevocable
(Vid., entre otras, STC N.º 0048-2004-AI/TC; STC Nº 5614-
2007-PA/TC; STC N.º 7130-2006-PA/TC).
19. La propiedad garantiza la existencia e integridad de la

propiedad (corporal o incorporal) para el propietario, así como
la participación del propietario en la organización y
desarrollo de un sistema económico-social. No sólo es un
derecho subjetivo, (artículo 2º, incisos 8 y 16 de la
Constitución), sino también una garantía institucional (artículo
70º de la Constitución), razón por la cual el Estado, al
garantizar la inviolabilidad de la propiedad, considera que
debe ser ejercida en armonía con el bien común y dentro de
los límites que establece la ley. Acorde a las finalidades del
Estado social y democrático, se reconoce la función social de
la propiedad, que se sustenta en la doble dimensión de este
derecho. Las actuaciones legítimas que de ella se deriven,
pueda exigir también un conjunto de deberes y obligaciones
278
concernientes a su ejercicio, en atención a los intereses

colectivos de la Nación.
20. El derecho de propiedad faculta a su titular para usar, gozar,

explotar y disponer de ella, siempre y cuando a través de su
uso se realice la función social que le es propia. Existen
restricciones admisibles para el goce y ejercicio este derecho:
(i) estar establecidas por ley; (ii) ser necesarias; (iii) ser
proporcionales; y, (iv) hacerse con el fin de lograr un objetivo
legítimo en una sociedad democrática. Así, el derecho de
propiedad solamente puede ser materia de restricciones por
las causas y finalidades señaladas en la propia Constitución.
21. Del derecho a la propiedad se deriva la garantía provista

por la Constitución para impedir que se le prive
arbitrariamente de la misma, sino sólo por causa de seguridad
nacional o necesidad pública declarada por ley, previo pago
en efectivo de indemnización justipreciada. Esto es lo que se
llama expropiación, la cual consiste en la transferencia
forzosa del derecho de propiedad privada, autorizada
únicamente por ley expresa del Congreso en favor del Estado,
a iniciativa del Poder Ejecutivo, Regiones o Gobiernos
Locales y previo pago en efectivo de la indemnización
justipreciada que incluya compensación por el eventual
perjuicio (artículo 2º de la Ley General de Expropiaciones,
Ley N.º 27177). Así, se le debe entender como una potestad
del Estado de la privación de la titularidad de ese derecho
contra la voluntad de su titular.
22. Así como cualquier otro derecho fundamental, el derecho de

propiedad no es absoluto, toda vez que se encuentra limitado
por disposiciones constitucionales expresas o tácitas. Sin
279
embargo, la privación de la propiedad, consecuencia de la

potestad expropiatoria del Estado, tiene que cumplir ciertos
requisitos, como su condicionamiento al pago previo en
efectivo. Si bien nadie puede ser privado de su propiedad, se
podrá sacrificar a su titular de la propiedad cuando media
causa de seguridad nacional o necesidad pública.
§2. El debido procedimiento en la expropiación
23. Interpretando el precepto constitucional, este Colegiado ha

venido a señalar con relación a la validez de la expropiación
que para ser considerada “(...) como acto sea legítima debe
observarse, en primer término, el principio de legalidad, en
virtud del cual la actividad de todas las personas y la
Administración Pública está sometida, primero, a la
Constitución Política, y segundo, al ordenamiento jurídico
positivo. En segundo término, para que la expropiación como
procedimiento sea legítima, tiene que respetarse el derecho
al debido proceso del titular del derecho de propiedad”
(fundamento 10 de la STC 5614-2007-PA/TC).
24. La parte demandante nunca cuestionó la validez de la

expropiación, en el extremo de su sometimiento a los
cánones de la Constitución para su realización. Si bien la
Constitución actual se exige motivos de seguridad nacional o
de necesidad pública (artículo 70) y en la de 1979 se requería
necesidad y utilidad públicas o en el interés social (artículo
125), en la de 1933, que es con la cual se realizó la
expropiación que sustenta la interposición de la presente
demanda, se requería una “causa de utilidad pública probada
legalmente” (artículo 29).
280
25. Por otro lado, ha sido es materia de cuestionamiento ante la

justicia constitucional el procedimiento seguido para
completar el acto de expropiación, lo cual ha devenido en una
falta del pago del justiprecio (en la Constitución de 1993,
“previo pago en efectivo de indemnización justipreciada”; en
la de 1933, “previa indemnización justipreciada”), requisito
esencial para que esta limitación al derecho a la propiedad
sea considerada como constitucionalmente aceptable.
26. Este Tribunal también ha señalado en su jurisprudencia

(fundamentos 11.b y 12 de la STC 5614-2007-PA/TC), que el
Estado se encuentra obligado a pagar previamente una
indemnización justipreciada que incluya el precio del bien
expropiado y la compensación por el eventual perjuicio, que,
a su vez, debe ser establecida en el procedimiento
expropiatorio. Sólo a través del mencionado desembolso, la
expropiación podrá considerarse como válida en tanto límite
del derecho a la propiedad.
27. El Estado está en la obligación de indemnizar en forma plena

y completa al titular del derecho de propiedad privada, por el
daño que no tenía el deber de soportar, toda vez que las
entidades de la Administración Pública tienen el deber
constitucional de respetar el derecho de propiedad. Esto
viene a significar que cuando el Estado requiera bienes
inmuebles deben obrar con sujeción al principio de legalidad
y al derecho al debido procedimiento para que pueda
expropiarse, caso contrario, no será constitucional.
28. Sobre la forma en que debe realizarse el pago del justiprecio

lo importante es el respeto por el valor urbanístico de la
propiedad. Ello ha sido recogido por el artículo 15º de la Ley
281
General de Expropiaciones, Ley N.º 27117, que dice que

“15.1. La indemnización justipreciada comprende el valor de
tasación comercial debidamente actualizado del bien que se
expropia y la compensación que el sujeto activo de la
expropiación debe abonar en caso de acreditarse
fehacientemente daños y perjuicios para el sujeto pasivo
originados inmediata, directa y exclusivamente por la
naturaleza forzosa de la transferencia. 15.2. La entrega
efectiva y total del monto de la indemnización justipreciada,
se efectuará en dinero, una vez transcurrido el plazo para la
contestación de la demanda o de la contestación de la
reconvención, según corresponda. En caso de oposición del
sujeto activo a la compensación, el sujeto pasivo deberá
otorgar garantía real o fianza bancaria por la diferencia
existente entre su pretensión y la del Estado. 15.3. La
indemnización justipreciada no podrá ser inferior al valor
comercial actualizado conforme a lo dispuesto en el Artículo
16 de la presente Ley; ni podrá exceder de la estimación del
sujeto pasivo. 15.4. En ningún caso la indemnización
justipreciada podrá comprender el valor de las mejoras
realizadas en el bien a expropiar por el sujeto pasivo con
posterioridad a la fecha de publicación de la resolución a que
se refiere el Artículo 8 de la presente Ley”. La tasación a partir
de valor de mercado, constituye un requisito para que la
expropiación que realice el Estado esté dentro de los
márgenes constitucionales.
29. Una limitación al ejercicio de un derecho a la propiedad sólo

tiene sentido si el destinatario en su tutela, como es el Estado,
cumple escrupulosamente la forma en que la expropiación
sea realizada. No tiene sentido, en este marco, que se
restrinja un derecho fundamental si es que va a abusarse de
282
las potestades públicas con una inacción, tal como puede

encontrarse en el presente caso. La prescripción de la
Constitución de 1933 seguida en la de 1993, va en esa línea
de pensamiento.
§3. La emisión de una resolución expropiatoria como derecho

del sujeto pasivo de la expropiación
30. Tal como se puede observar de autos, la parte accionante

reclamó ante la entidad administrativa encargada de emitir
una resolución expropiatoria, ante su inacción, a fin de que la
formule y se le pueda cancelar el pago justipreciado. Por ello,
la demanda la dirige contra el MTC, por tener las facultades
del ahora inexistente Ministerio de Fomento y Obras
Públicas, que en su momento y según consta de oficios y
cartas incluidas como medios probatorios (fs. 5, ss. del
Expediente) la actividad expropiatoria estaba siendo
realizada por la Oficina Departamental de Lima de la
Dirección de Caminos del Ministerio de Fomento, siendo ésta
la parte activa de la expropiación.
31. Ante el requerimiento realizado por la parte recurrente sobre

la conclusión del procedimiento de expropiación, el propio
MTC, bajo la denominación de Ministerio de Transportes,
Comunicaciones, Vivienda y Construcción, hicieron
determinados actos administrativos a fin de dar cumplimiento
al requerimiento del administrado, en este caso, parte pasiva
de la expropiación. Si bien la Ley N.º 9125, vigente al
momento en que se realizó la expropiación, no establecía
trámite alguno, en el Decreto Legislativo N.º 313 señala
cuestiones mínimas al respecto (así, el artículo 5 señala que
“La Resolución Suprema referida en los artículos 2 y 3,
283
deberá precisar el sujeto activo de la expropiación, que es la

dependencia administrativa que tendrá a su cargo la
tramitación del procedimiento expropiatorio. Asimismo,
individualizará al beneficiario de la expropiación, que podrá
ser el mismo sujeto activo de la expropiación o persona
distinta”).
32. Se puede observar que se cumplieron un grupo de pasos

dentro del procedimiento interno del MTC: (i) El Informe Legal
Nº 007-98-MTC/15.17.04.jrc (fs. 12 del Expediente), emitido
por el asesor legal y dirigido al director de la Dirección de
Carreteras de la Dirección General de Caminos, del 29 de
mayo de 1998, que consideraba viable la solicitud realizada.
(ii) Memorando N.º 1799-98-MTC/15-17-04 (fs. 17 del
Expediente) emitido por el director de la Dirección de
Carreteras de la Dirección General de Caminos y dirigido al
director de Coordinación Administrativa solicitando
información sobre la realización de pagos a favor de la parte
demandante a consecuencia de la expropiación
realizada. (iii) Informe N.º 284-98-MTC/15.17.04.cmc (fj. 18
del Expediente), donde se realiza una evaluación de los
terrenos expropiados. (iv) Tasación de terrenos expropiados
(fs. 21 del Expediente), en el cual se los cotiza en 4 935 056
dólares.
33. Sin embargo, el último acto administrativo que correspondía

se incumplió. No existió la emisión de la resolución de
expropiación, hecho que acarrea una clara vulneración al
derecho a la propiedad constitucionalmente reconocida, y
que si bien es un derecho con límites, dentro de los cuales se
encuentra la expropiación, ésta sólo se puede considerar
como razonable mientras se realice dentro de los parámetros
284
normativos existentes, los cuales no han sido respetados por

el órgano administrativo, en cuanto a la finalización del acto
administrativo que consistía en el pago del justiprecio.
34. En términos formales, el bien materia de la expropiación en

la práctica está siendo poseído por el Estado. Es por ello que
este Colegiado considera como aceptable la pretensión
planteada a fin de que el trámite de expropiación quede
consumado, más aún si la actuación del MTC se presenta
como una clara vulneración a los fines asignados al Estado,
como son “garantizar la plena vigencia de los derechos
humanos” y “promover el bienestar general que se
fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y
equilibrado de la Nación” (artículo 44º de la Constitución),
situación irregular que busca ser revertida a través de la
presente sentencia.
35. Por todas estas consideraciones, este Colegiado considera

que la demanda debe ser declarada fundada y que el MTC
está en la obligación de emitir la resolución respectiva en el
procedimiento de expropiación que incluya un pago
específico de un justiprecio por el inmueble expropiado, más
aún si el paso de más de cuarenta años ha sido excesivo para
la tutela de un derecho fundamental.

que le confiere la Constitución Política del Perú
HA RESUELTO
Declarar FUNDADA la demanda, porque se ha acreditado la

violación del derecho a la propiedad; en consecuencia,
se ORDENA la emisión de la resolución administrativa que culmine
285
el procedimiento de expropiación iniciado en el año de 1968, con el

respectivo pago del justiprecio por el bien expropiado.
SS.
LANDA ARROYO
CALLE HAYEN
ÁLVAREZ MIRANDA
286
287
10. Concepto
(STC EXP N° 7339-2006-PA/TC)
La libertad de empresa es el mecanismo a través del cual el

ser humano hace efectiva su deseo de procurar satisfacer
necesidades de los demás a través de la actividad empresarial
y con un legítimo afán de lucro.
Demanda de amparo interpuesto por la Empresa de

Transportes Megabus S.A.C. contra la sentencia de la Segunda
Sala Mixta de la Corte Superior de Justicia de Junín, de fojas 188,
su fecha 7 de abril de 2006, que declara improcedente la demanda
de autos, el cual tenía como fin se les declare inaplicable el Decreto
Supremo N° 006-2004-MTC, del 20 de febrero del 2004. Sentencia
del Tribunal Constitucional, EXP. N° 73339-2004-PA/TC.
La Empresa de Transportes Megabus S.A.C., interpone

demanda de amparo contra el Ministerio de Transporte con la
finalidad que se declare inaplicable el Decreto Supremo N° 006-
2004-MTC, por considerar que tal norma viola sus derechos
fundamentales a la irretroactividad de la ley, libertad de empresa y
libertad de contratación consagrada en la Constitución, además,
que dicha norma precisa que este tipo de servicio de transporte
interprovincial de personas en ómnibus carrozados sobre chasís de
camión se encuentra expresamente prohibida desde el 16 de abril
de 1995.
Hasta mayo del año 2002 se permitió la actividad industrial

de carrozado de ómnibus sobre chasis de camión, el demandante
expidió tarjetas de circulación a ómnibus carrozados, que por
Resolución Directoral N° 436-2001-MTC/15.18, del 10 de abril de
2001, el Ministerio de Transporte y Comunicaciones otorgó por 10
288
años concesión de la ruta Lima– Huancayo y Huancayo-Cerro de

Pasco, con el fin de prestar el servicio público de transporte
terrestre interprovincial de pasajeros.
El Ministerio de Transporte y Comunicaciones propone

excepciones de caducidad y falta de agotamiento de vía
administrativa, negando la demanda y declarándola improcedente.
El Tercer Juzgado Civil de Huancayo, en el año 2005, declara

fundada la demanda, inaplicado al Decreto Supremo N° 006-2004-
MTC. La recurrida, revocando la apelada, declara improcedente la
demanda, de conformidad con el pronunciamiento del Tribunal
Constitucional recaído en el Expediente N° 7320-2005-PA/TC.
El demandante considera que el Decreto Supremo N° 006-

2004-MTC, viola sus derechos constitucionales a la irretroactividad
de la Ley, libertad de empresa y libertad de contratación
consagrados en la Constitución, por tal motivo, tiene como
propósito que se declare inaplicable. Además, solicita como
pretensión accesoria, que cese la amenaza que impida la
436-2001-MTC/15.18, del 10 de abril de 2001, y de las tarjetas de
circulación de los vehículos de placa de rodaje N° UM-1335, UM-
1336 y UN-1342.
Argumentos utilizados por el Tribunal Constitucional

Se cuestiona el Decreto Supremo N° 006-2004-MTC, alegando que
retrotrae al año 1995 la prohibición de utilizar ómnibus carrozados
sobre chasis de camión, los demandantes fundamentan que los
articulo 1 y 2 del Decreto Supremo N° 006-2004-MTC vulneran el
principio de irretroactividad de la ley, además, expresa que el
289
Decreto Supremo N° 05-95-MTC, 040-2001-MTC y 022-2002-MTC,

destinados a expedir las tarjetas de circulación y la resolución de
concesión de ruta, no establecían la prohibición expresa de dicha
forma de prestación de servicios.
El Tribunal manifiesta que este carece de sustento, ya que

los Decretos Supremos N° 05-95-MTC, 040-2001-MTC y 022-2002-
MTC, prohibían la actividad industrial de carrozado de ómnibus
sobre chasís originalmente destinado al transporte de mercancías
con el propósito de destinarlo al transporte de pasajeros. Además,
el Tribunal manifiesta que desde la fecha 16 de abril del año 1995,
ya se manifestaba servicio de transporte interprovincial de
pasajeros y sólo podía ser efectuado mediante vehículos diseñados
con ese fin, no el uso vehículos ensamblados sobre chasís de
camión.
La empresa demandante indica que se vulnera su derecho a

la libertad de contratar, pero el Tribunal lo desestima, manifestando
que los artículos 1° y 2° del Decreto Supremo N° 006-2004-MTC,
no tienen incidencia con los contratos celebrados sobre compra de
vehículos con chasis, solo reitera la prohibición mencionada en los
anteriores Decretos.
Además, expresa la demandante que se lesiona su derecho

a la libertad de empresa. El tribunal manifiesta que dichas
disposiciones no prohíben la actividad que ellos realizan según su
objeto social, es el servicio de transporte interprovincial de
personas, sin mencionar el vehículo en específico.
Por los motivos mencionados, se desestima la alegación de

vulneración a los derechos por los cuales el demandante invocó
como vulnerados.
290
El Estado tiene un compromiso garantizador de los derechos

fundamentales. El artículo 58° de la constitución, manifiesta el
respeto por la libertad de los individuos en su actuación en el
mercado, pero este no hace referencia a una libertad absoluta,
también refiere que el Estado tiene función de supervisión y
regulación. Por ello, en el presente caso se analizó los peligros que
representa el servicio de transporte de pasajeros en ómnibus
carrozados sobre chasís de camión, y los innumerables accidentes
ocurridos, buscando salvaguardar los valores constitucionales
superiores como la seguridad, la integridad y, por último, el derecho
a la vida misma.
La constitución es principal protector de los derechos de la

libertad de empresa, pero además protege al individuo generador
de la demanda, es decir el consumidor. En el artículo 65°, la
constitución manifiesta la protección a los usuarios y consumidores,
además, reconoce la acción de defensa de los mismos. El Estado
garantiza a los usuarios y consumidores, la información de bienes
y servicios, también, vela por la salud y seguridad de estos.
En consecuencia, se encontraron las razones para expedir

las normas de dicho Decreto Supremo N° 006-2004-MTC, a fin de
solucionar y evitar problemáticas que se presenten.
(Ver STC EXP. N° 7339-2006-PA/TC) Pág. 186
291
11. Límites generales a la libertad de empresa

(STC EXP. N° 7320-2005-PA/TC)
La Libertad de Empresa es un derecho constitucional a

participar libremente en la aportación de recursos privados en la
fundación, mantenimiento y producción de empresas económicas y
a decidir sobre sus objetivos y establecer su propia planificación en
función de sus recursos y/o intereses, respetando los límites que la
constitución y el supremo interprete de esta realiza como veremos
a partir de esta sentencia.
Demanda de Amparo interpuesta por la Empresa de

Transportes y Turismo Pullman Corona Real S.R.L., contra el
Ministerio de Transporte y Comunicaciones a fines de declarar
inaplicable el Decreto Supremo N° 006-2004-MTC, del 20 de
febrero de 2004, pues lo considera violatorio de sus derechos
fundamentales de irretroactividad de la Ley, libertad de empresa y
libertad de contratación consagrados en la Constitución. Sentencia
del Tribunal Constitucional, EXP. N.O 7320-2005-PA/TC.
La empresa de Transporte y Turismo Pullman Corona Real

S.R.L., manifiesta que se le permitió la actividad industrial de
carrozado de ómnibus sobre chasis de camión hasta el año 2001,
donde se expidió su tarjeta de circulación a ómnibus carrozados.
Además que por Resolución Directoral N° 1973-2000-MTC/15.18,
del 9 de noviembre de 2000, el Ministerio de Transportes y
Comunicaciones le otorgó, por diez años, la concesión de la ruta
Lima-Huancayo y viceversa para prestar el servicio público de
transporte terrestre interprovincial de pasajeros, y que, en virtud de
dicha resolución, la Dirección General de Circulación Terrestre
expidió las Tarjetas de Circulación Vehicular N° 016490, 012853,
012854, 012852, 011505, 011504 y 011503, correspondientes a las
292
placas de rodaje N° VG-5639, VG-5472, VG-5531, VG-5345, VG-

4872, VG-4859 y VG-4817.
Al entrar en vigencia el Decreto Supremo N° 006-2004-MTC,

se lesionó el principio de irretroactividad legal, ya que dicha norma
precisa que el servicio de transporte interprovincial de personas en
ómnibus carrozados sobre chasis de camión se encuentra
expresamente prohibida desde el 16 de abril de 1995, manifiesta
también la vulneración a su derecho de contratar y el derecho a la
libertad de empresa.
El Cuadragésimo Noveno Juzgado Especializado en lo Civil

de Lima, con fecha 28 de setiembre de 2004, declaró improcedente
la demanda, este ponderó los valores constitucionales: tanto el
principio de la iniciativa privada y, la seguridad e integridad de los
usuarios de los servicios de transporte público.
La recurrida confirmó la apelada por considerar que, a las

fechas de inscripción de los vehículos de propiedad de la
recurrente, las cuales datan de entre el 18 de abril de 2000 y el 28
de agosto de 2001, no se encontraba permitida la circulación de
ómnibus ensamblados sobre chasis de vehículos de carga, pues
los derogados Decretos Supremos N° 013-98-MTC y 034-2001-
MTC, vigentes en dichas fechas, regulaban tal prohibición.
El demandante busca que se declare inaplicable el Decreto

Supremo N° 006-2004-MTC, del 20 de febrero de 2004, pues la
actora lo considera violatorio de sus derechos constitucionales de
irretroactividad de la Ley, libertad de empresa y libertad de
contratación consagrados en la Constitución. A su vez, solicita
como pretensión accesoria, que cese la amenaza que impida la
293

1973-2000-MTC/15.18, del 9 de noviembre de 2000, y de las
tarjetas de circulación de los vehículos de placa de rodaje N° VG-
5639, VG-5472, VG-5531, VG-5345, VG-4872, VG-4859, VG-4817
y VG-5811.
La Empresa demandante alega que los artículos 1° y 2° del

cuestionado Decreto Supremo N° 006-2004-MTC viola el principio
de irretroactividad de la ley, a su vez pretende establecer una
supuesta prohibición de la actividad de prestar servicios de
transporte de pasajeros en ómnibus carrozados sobre chasis de
camión desde el 16 de abril de 1995. Los demandantes manifiestan
que las normas vigentes en aquel entonces, no establecían la
prohibición expresa de dicha forma de prestación de servicios.
Cuestionándose la fecha de prohibición del ejercicio de tales
actividades, pero el artículo 11° del Decreto Supremo N° 022-2002-
MTC, su fecha 19 de mayo del 2002. Además que con el derogado
Decreto Supremo N° 05-95-MTC, la prestación del servicio de
transporte interprovincial de pasajeros sólo podía ser efectuado
mediante vehículos diseñados y construidos exclusivamente para
tal finalidad. Mostrando así carente sustento ya que se cuestionaba
prohibiciones que se mostraban expresas en los Decretos
Supremos mencionados.
La empresa demandante alega que se vulnera su derecho a

la libertad de contratar, pues esta afecta contratos celebrados en su
oportunidad acordes con las disposiciones vigentes, al igual que se
afecta su contrato de constitución, cuyo objeto era dedicarse a la
actividad de transporte de personas sobre ómnibus carrozados. El
tribunal manifiesta que los artículos 1 ° y 2° de la norma impugnada
no tienen incidencia respecto de los contratos que en su
294
oportunidad haya celebrado la recurrente, pues tales disposiciones

solo reiteran las prohibiciones. Una vez más, carece de sustento.
Se alega también, la lesión al derecho a la libertad de

empresa, consagrado por el artículo 59° de la Constitución. El
tribunal reitera que dichos artículos 1° y 2° del decreto supremo,
reiteran las prohibiciones anteriormente establecidas en el Decreto
Supremo N° 05-95-MTC, desde el 16 de abril de 1995, y en el
Decreto Supremo N° 022-2002-MTC, desde el 20 de mayo de 2002.
Es decir, que tampoco se acredita la invocada afectación del
derecho a la libertad de empresa.
El rol subsidiario económico del Estado implica también una

funciona supervisora y reguladora del mercado, como garante del
interés general.
El artículo 58 de la constitución, manifiesta la función

reguladora del Estado cuya finalidad es orientar el desarrollo del
país, y actuar diversas áreas, el artículo 59, nos muestra que el
Estado es el principal estimulante de riqueza, desde su función
orientadora. Donde el Estado no solo intervendrá como
organización sino también como protector del ordenamiento
jurídico.
Así como hay protección a los agentes económicos

encargados de la oferta del mercado, también lo hay para el
individuo que genera esta demanda, es decir los consumidores o
usuarios. El artículo 65 de la constitución es defensor de los interés
de los generadores de la demanda garantizando su derecho a la
información de los bienes y servicios que estén a sus disposición
en el mercado, además de reconocer la facultad del accionar
defensivo de los consumidores o usuarios.
295
Además, recuerda que la vigente Ley General de Transporte

Terrestre N° 27181, del 8 de octubre de 1999, indica en el artículo
3° que "La acción estatal en materia de transporte terrestre se
orienta a la satisfacción de las necesidades de los usuarios y al res
gua do de sus condiciones de seguridad y salud, así como la
protección del ambiente y la comunidad en su conjunto". Es así
como el Tribunal da por válido que mediante normas de inferior
jerarquía a la Ley General de Transporte se disponga de medidas
que conduzcan la protección de los derechos a la seguridad e
integridad física de los usuarios, respecto de los cuales, la referida
ley promueve su protección.
Se cuestionó de forma errónea la actividad estatal en materia

de transporte terrestre de personas, por haber expedido el Decreto
Supremo N° 006-2004-MTC. Esta tenía como objetivo la defensa
de la persona humana y el respeto a su dignidad que son el fin
supremo de la sociedad y del Estado, por ellos está obligado a
protegerla.
(Ver STC EXP N° 7320-2005-PA/TC). Pág. 99
296
12. Limites a la propiedad

(EXP. N° 05131-2005-PA/TC)
Demanda de Amparo interpuesta por el ciudadano Juan

Carlos Quicaño Aparcana, contra la Municipalidad Provincial de Ica
a fin de que se declare inaplicable la Resolución de Alcaldía N° 271-
04-AMPL, de fecha 7 de abril de 2004, que ordena la clausura y
sellado de las puertas abiertas ilegalmente en el local de su
asociación y la demolición de las construcciones de los servicios
higiénicos que no cuenten con licencia municipal de construcción y
los sanciona con multa por haber efectuado demolición de
construcciones sin contar con autorización municipal. Sentencia
emitida el 23 de setiembre de 2005.
La Procuraduría Municipalidad de Ica, solicitó la declaración

de improcedencia de la demanda toda vez que los argumentos del
demandante devienen en erróneas, teniendo en cuenta no solo que
el recurso de apelación fue declarado improcedente porque no
reunía las exigencias impuestas para su concesorio, sino que
también aduce que no se ha violado ningún derecho constitucional
de los demandantes por ser un acto realizado en el ejercicio regular
de sus funciones.
El Primer Juzgado Especializado en lo Civil de la Corte

Superior de Justicia de Ica, declaró infundada la excepción
propuesta y fundada en parte la demanda, por considerar que se
ha configurado una cuádruple sanción.
Los demandantes solicitan que se declare inaplicable la

resolución de alcaldía N° 271-04-AMPI, que declara improcedente
el recurso de nulidad interpuesto contra la notificación que ordena
la clausura y sellado de las puertas abiertas ilegalmente en el
mercado de su asociación; la demolición de las construcciones de
297
los servicios higiénicos y otros que no cuenten con licencia

municipal de construcción, y que sanciona con multa por haber
efectuado demolición de construcciones sin contar con autorización
municipal.
Las municipalidades tienen facultades para controlar el

funcionamiento de los establecimientos comerciales, industriales
y/o profesionales; las cuales están comprendidas aquellas que
garanticen el cumplimiento de las normas jurídicas existentes, y en
caso de contravención de éstas, pueden sancionar y ordenar las
acciones pertinentes según sus competencias establecidas en la
Ley Orgánica de Municipalidades o en su Reglamento de
Organización y Funciones.
Asimismo, la Ley Orgánica de Municipalidades –Ley N°

27972– desarrolla las facultades que derivan de los artículos
constitucionales que regulan las atribuciones de las
municipalidades y los límites que tienen los propietarios en el uso o
disfrute de sus bienes inmuebles.
En este caso se aprecia que el demandante no acredita tener

autorización municipal, por lo que es sancionado por no observar la
notificación y no cumplir con la presentación de la licencia
respectiva.
De otro lado, es preciso señalar que el artículo 70 de la Carta

Magna, señala que el derecho de propiedad se ejerce en armonía
con el bien común y dentro de los límites de ley. De otro lado, se
habla de limites implícitos, lo que corresponde al legislador
establecer dichas restricciones, dejando intacto el contenido
esencial del derecho fundamental de que se trate. En cualquier
caso, el establecimiento de dichos limites debe realizarse conforme
a las garantías normativas que la Constitución pudiera haber
previsto en relación con un determinado derecho fundamental.
298
Así, el artículo 88” de la Ley N° 27972 establece claramente

que una de las atribuciones de las Municipalidades es la de velar
las limitaciones y modalidades de la propiedad privada en armonía
con el interés social, en sus respectivas jurisdicciones y dentro del
ámbito de su competencia.
Respecto a la vulneración del principio de pluralidad de

instancias, cabe señalar que las resoluciones de Alcaldía
constituyen normas de carácter administrativo emitidas por el
alcalde, quien es la máxima autoridad y no está sujeto a
subordinación alguna, por lo que tal acto no procede legalmente
impugnación ante una autoridad.
El derecho de propiedad puede ser objeto de limitaciones,

siempre que no se desvirtúe su contenido esencial o se lo
desnaturalice. Así, el artículo 88º de la Ley Nº 27972 establece
claramente que una de las atribuciones de las Municipalidades es
la de velar las limitaciones y modalidades de la propiedad privada
en armonía con el interés social, en sus respectivas jurisdicciones
y dentro del ámbito de su competencia.
Una vez más se ratifica que el derecho de propiedad desde

una perspectiva constitucional, no deber ser entendido como
absoluto, y que toda limitación debe estar legitimada por ley, y la
misma no podrá afectar el contenido esencial del derecho de
propiedad o se lo desnaturalice.
En ese sentido, la demanda fue ser desestimada, dado que

el demandado ha actuado en el ejercicio regular de sus atribuciones
conforme lo establecido en la Constitución y la Ley Orgánica de
Municipalidades.
299
EXP. N° 5131-2005-PA/TC
ICA
ASOCIACIÓN DE COMERCIANTES LA
PARADA TÚPAC AMARU CUTERVO AL
2000
En Lima, a los 23 días del mes de setiembre de 2005, la Sala

Segunda del Tribunal o Constitucional, integrada por los
magistrados Gonzales Ojeda, García Toma, y Vergara Gotelli,
pronuncia la siguiente sentencia
ASUNTO
Recurso extraordinario interpuesto por Juan Carlos Quicaño

Aparcana, representante de la Asociación de Comerciantes “La
Parada Túpac Amaru Cutervo al 2000”, contra la sentencia de la
Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Ica, a fojas 69, de
fecha 13 de mayo de 2005, que, revocando la apelada, que declaró
infundada la y demanda de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 25 de junio de 2004, la recurrente interpone

demanda de amparo contra la Municipalidad Provincial de Ica a fin
de que se declare inaplicable la Resolución de Alcaldía N° 271-04-
AMPL, de fecha 7 de abril de 2004, que ordena la clausura y sellado
de las puertas abiertas ilegalmente en el local de su asociación y la
demolición de las construcciones de los servicios higiénicos que no
cuenten con licencia municipal de construcción y los sanciona con
multa por haber efectuado demolición de construcciones sin contar
300
con autorización municipal. Manifiesta que interpuso el

correspondiente medio impugnatorio contra la acotada resolución
pues ésta le impone triple sanción, el que fue declarado
improcedente, vulnerándose así el principio de pluralidad de
instancias al no haber sido elevado al Concejo como corresponde.
Asimismo, aduce que la orden de clausura y demolición en el local
del mercado atenta contra la seguridad y salud pública en agravio
de ellos mismos y de los usuarios en general.
La Municipalidad Provincial de Ica, representada por su

alcalde, se apersona y contesta la demanda alegando que al
expedirse la resolución de Alcaldía, cuya inaplicabilidad se solicita,
no se ha violado ningún derecho constitucional de los demandantes
por ser un acto realizado en el ejercicio regular de sus funciones.
Respecto de la supuesta triple sanción impuesta, afirma que la
clausura y sellado de puertas, así como la orden de demolición de
lo ilegalmente construido, le fueron impuestas al carecer de las
autorizaciones o licencias para efectuar tales trabajos; y la sanción
pecuniaria que corresponde es equivalente al 3% de lo construido.
Asimismo, manifiesta que el medio impugnatorio presentado por la
recurrente resulta improcedente por no cumplir los requisitos
impuestos por el artículo 209° de la Ley N° 27444.
El Procurador Público Municipal formula excepción de

caducidad y contesta la demanda solicitando que se declare
improcedente pues el argumento de que existe triple sanción es una
interpretación errónea de los demandantes; aduce que el recurso
de apelación fue declarado improcedente porque no reunía las
exigencias impuestas para su concesorio.
El Primer Juzgado Especializado en lo Civil de la Corte

Superior de Justicia de Ica, con fecha 21 de setiembre de 2004,
declaró infundada la excepción propuesta y fundada en parte la
301
demanda, por considerar que se ha configurado una cuádruple

sanción, afectándose el principio non bis in ídem, así como a la
seguridad y salud pública, sin tener en cuenta la premisa que
cuando una misma conducta califique con más de una infracción se
aplicará la sanción prevista para la infracción de mayor gravedad.
La recurrida, revocando la apelada, declaró infundada la

demanda por considerar que no existe inobservancia del artículo
203 de la Ley N° 27444; asimismo, que la resolución de Alcaldía
cuestionada fue expedida en ejercicio de sus atribuciones y como
consecuencia del incumplimiento de la entidad demandante, ya que
la emplazada los) requirió en la forma debida a fin de que adjunten
la documentación solicitada dentro de los plazos establecidos.
FUNDAMENTOS
1. El objeto de la demanda es que se declare inaplicable la

resolución de alcaldía N* 271-04-AMPI, de fecha 7 de abril
de 2004, que declara improcedente el recurso de nulidad
interpuesto contra la notificación de fecha 13 de noviembre
de 2003, que ordena la clausura y sellado de las puertas
abiertas ilegalmente en el mercado de su asociación; la
demolición de las construcciones de los servicios higiénicos
y otros que no cuenten con licencia municipal de
construcción, y que sanciona con multa por haber efectuado
demolición de construcciones sin contar con autorización
municipal.
2. Las municipalidades están facultadas legalmente para

controlar el funcionamiento de establecimientos
comerciales, industriales y de actividades profesionales;
están comprendidas dentro de estas facultades todas
302
aquellas que garanticen el cumplimiento de las normas

legales existentes, pudiendo, en caso de contravención de
éstas, sancionar y ordenar las acciones pertinentes según
las atribuciones legales otorgadas por la Ley.
Orgánica de Municipalidades N° 27972. Al respecto, el

artículo 79%, inciso 1, numeral 1.4.1., de la Ley Orgánica
de Municipalidades, establece que:
“[...]las municipalidades, en materia de

organización del espacio físico y uso del suelo,
ejercen las siguientes funciones: 1.4 aprobar la
regulación provincial respecto del otorgamiento
de licencias y las labores de control y
fiscalización de las municipalidades distritales en
las materias reguladas por los planes antes
mencionados, de acuerdo con las normas
técnicas de la materia sobre: 1.4.1.
Otorgamiento de licencias de construcción,
remodelación o demolición[...]”.
3. El ejercicio de la facultad de control de la que es titular la

demandada está orientado a garantizar el estricto
cumplimiento de las normas legales y la adecuada
realización de las actividades autorizadas; así, en el caso
sub examine se aprecia que el demandante no acredita
tener autorización municipal, por lo que se le sanciona por
no observar la notificación de fecha 13 de noviembre de
2003 y no cumplir con la presentación de la licencia
respectiva, otorgada por la Municipalidad dentro del plazo
de 72 horas.
303
4. Por otro lado, el artículo 70° de la Carta Fundamental

prescribe que el derecho de propiedad es inviolable y que
debe ejercerse en armonía con el bien común y dentro de
los límites de ley, entre otras disposiciones. En
consecuencia, no nos encontramos frente a un derecho
fundamental de naturaleza absoluta, ya que puede ser
objeto de limitaciones, siempre que no se desvirtúe su
contenido esencial o se lo desnaturalice.
Así, el artículo 88” de la Ley N° 27972 establece claramente

que una de las atribuciones de las Municipalidades es la de
velar las limitaciones y modalidades de la propiedad privada
en armonía con el interés social, en sus respectivas
jurisdicciones y dentro del ámbito de su competencia.
5. En ese sentido, la Ley Orgánica de Municipalidades Ley N°

27972– desarrolla las facultades que derivan de los
artículos constitucionales que regulan las atribuciones de
las municipalidades y los límites que tienen los propietarios
en el uso o disfrute de sus bienes inmuebles.
6. Respecto a la vulneración del principio de pluralidad de

instancias, cabe señalar que las resoluciones de Alcaldía
constituyen normas de carácter administrativo emitidas por
el alcalde, quien es la máxima autoridad y no está sujeto a
subordinación alguna; en tal sentido, la resolución
impugnada resulta ser un acto que resuelve asuntos de
carácter administrativo –conforme el artículo 50°, in fine, de
la Ley N° 27972– contra el cual no cabe la interposición de
medios impugnativos en mérito a la excepción contenida en
el inciso 218.1 de la Ley N.” 27444, que establece que el
304
acto respecto del cual no procede legalmente impugnación

ante una autoridad, agota la vía administrativa.
7. Con relación a la vulneración al principio non bis in ídem en

materia administrativa que alega el demandante, dicho
principio se encuentra contenido en el inciso 10 del artículo
230° de la Ley N° 27444 y no en inciso 6, como se refiere,
pues este inciso contiene el principio concurso de
infracciones. En todo caso, este Colegiado considera que
no se ha vulnerado ninguno de los principios de la potestad
sancionadora administrativa contenidos en el artículo 230°
de la Ley del Procedimiento Administrativo General, ni
mucho menos se le impuso diferentes sanciones por un
mismo hecho. Las sanciones impuestas corresponden a
hechos distintos, como son construir, abrir y demoler sin la
autorización municipal correspondiente.
8. Por las razones expuestas, la demanda debe ser

desestimada, puesto que la emplazada ha actuado en el
ejercicio regular de sus atribuciones.

autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú.
HA RESUELTO
Declarar INFUNDADA la demanda de amparo.
SS.
GONZALES OJEDA
GARCÍA TOMA
VERGARA GOTELLI
305
306
13. Presupuestos de la libre competencia

(STC EXP. N° 018-2003-AI/TC)
Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por cinco mil

setenta y siete ciudadanos representados por Jorge Power
Manchego-Muñoz contra el artículo 1° de la Ley N° 27633 Ley De
Promoción Del Desarrollo Productivo Nacional por contravenir el
Derecho a la Igualdad ante la Ley, el Derecho a la Libertad de
empresa y el Derecho a la Libre Competencia.
Sentencia instructiva emitida en fecha 26 de abril de 2004.
En el 2003, el señor Jorge Power Manchego-Muñoz en

representación de más de cinco mil ciudadanos interpone demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 1° de la Ley N° 27633
pues, a su parecer, contraviene de los derechos fundamentales
establecidos en la Carta Magna como son; el Derecho a la Igualdad
ante la Ley y el Derecho a la Libre Competencia.
Sobre el primer derecho, los demandantes sostienen que

dicha Ley “establece un tratamiento discriminatorio e irrazonable
que perjudica a los proveedores de bienes y servicios que no se
elaboran en el Perú”.
En el segundo derecho los demandantes consideran que se

afecta la Libertad de Empresa pues “impide la continuación de la
actividad empresarial al establecer ventaja de unas unidades
económicas frente a otras”
Se impide la participación de los postores en las

contrataciones debido a que dicha norma impide que se fomente la
igualdad de condiciones entre los competidores siendo el tercer
derecho afectado por los demandantes.
307
Los demandantes tienen por objeto que se declare la

inconstitucionalidad del artículo 1° de la Ley N° 27633.
El colegiado analiza la noción de economía social de

mercado, el alcance del principio de igualdad y las prohibiciones en
materia económica y la posible existencia de derechos
constitucionales vulnerados.
De la economía social de mercado, el Tribunal sostiene que

es “un tipo de organización económica regulado por un régimen
jurídico de descentralización e independencia frente al Estado, el
cual está destinado a asegurar la existencia de una pluralidad de
agentes económicos en lo relativo a la libre iniciativa, para participar
en la actividad económica, y la libre competencia, para ofertar y
demandar la provisión y suministro de bienes y servicios al público
en general”
Por lo que el Estado reconoce que deben existir garantías

para el efectivo uso de las libertades económicas, además
defenderá a los consumidores en el supuesto caso que las
empresas realicen actos contrarios a ellos en abuso de la libertad
económica.
El colegiado estudia también la conceptualización de

igualdad, el mismo que puede entenderse en dos planos, como
principio de la organización del Estado y como derecho fundamental
de la persona.
La igualdad debe ser entendida como una condición

equilibrada como principio y derecho por lo que, el Estado en sus
funciones debe abstenerse a realizar legislación que atente y
provoque la diferenciación arbitraria injustificada e impulsar el trato
igualitario.
308
No se considerará discriminación cuando las acciones

legislativas buscan o proponen una igualdad real de oportunidades
siempre y cuando estas acciones realizadas estén acompañadas
de la racionalidad debida.
La libertad de competencia que, según los demandantes, ha

sido vulnerada, fue examinada por el colegiado y que definieron
como “la potestad de coexistencia de una pluralidad de ofertas en
el campo de la producción, servicios o comercialización de
productos de la misma especie por parte de un número
indeterminado de agentes económicos.”
En la práctica, la libre competencia vela por el libre juego de

la oferta y demanda, que, a consideración de los demandantes, la
Ley N° 27633 pone en riesgo al limitarlos en su condición de
empresas con capital extranjero además de impedir la igualdad de
los competidores.
El colegiado sostiene que, la norma en cuestión tiene como

objeto promover la producción nacional sea de capital nacional o
extranjero en función a que no restringe la participación de los
postores en los concursos públicos por su capital extranjero ya que,
la inversión fue realizada en territorio nacional y por ende, la
inversión realizada facilita la dinámica económica del país.
De lo analizado en la norma la ley incorpora al inversionista

nacional como extranjero con la bonificación en el puntaje de
licitación pues solo distingue a las empresas proveedoras cuya
producción es nacional o extranjera y no excluye como los
demandantes sostienen.
309
EXP. N° 018-2003-AI/TC
LIMA
CINCO MIL SETENTA Y SIETE
CIUDADANOS
En Lima, a los 26 días del mes de abril de 2004, el Tribunal

Constitucional en sesión de Pleno Jurisdiccional, con asistencia de
los señores magistrados Alva Orlandini, presidente; Bardelli
Lartirigoyen, vicepresidente; Aguirre Roca, Revoredo Marsano,
Gonzales Ojeda y García Toma, pronuncia la siguiente sentencia
ASUNTO
Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por cinco mil

setenta y siete ciudadanos contra el artículo 1° de la Ley N° 27633,
modificatoria de la Ley N° 27143.
ANTECEDENTES
Con fecha 30 de setiembre de 2003, don Jorge Power

Manchego-Muñoz, en representación de más de cinco mil
ciudadanos, interpone la presente demanda solicitando la
declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 1° de la Ley N°
27633, modificatoria de la Ley N° 27143, Ley de Promoción
Temporal del Desarrollo Productivo Nacional, así como de aquellos
otros preceptos de la misma norma a los cuales dicha declaración
debe extenderse por conexión o consecuencia, (específicamente
los artículos 2°, 3° y 4° de la misma Ley N° 27633).
310
Sostiene que el precepto impugnado contraviene el derecho

a la igualdad ante la ley, consagrado en el artículo 2°, inciso 2) de
la Constitución Política vigente, debido a que establece un
tratamiento discriminatorio e irrazonable que perjudica a los
proveedores de bienes y servicios que no se elaboran en el Perú;
que tal situación se produce cuando se dispone, imperativamente,
que en los procesos de adquisición de bienes y servicios, y para
efectos del otorgamiento de la buena pro, se agregará un 20%
adicional a la sumatoria de la calificación técnica obtenida por las
posturas de bienes y servicios elaborados dentro del territorio
nacional, pese a que el artículo 3° del TUO de la Ley de
Contrataciones y Adquisiciones del Estado consagra el principio de
trato justo e igualitario.
Agrega que también transgrede el derecho a la libertad de

empresa, reconocido en el artículo 39° de la Norma Fundamental,
dado que impide la continuación de la actividad empresarial al
establecer la ventaja de unas unidades económicas frente a otras,
desvirtuándose la participación en las licitaciones bajo condiciones
homólogas.
Asimismo, afirma que vulnera el derecho a la libre

competencia, reconocido en el artículo 61° de la Ley Suprema, ya
que impide que en los procedimientos de adquisiciones y
contrataciones se fomente la más amplia, objetiva e imparcial
concurrencia, pluralidad y participación de los postores potenciales.
Adicionalmente, refiere que infringe el artículo 63° de la
Constitución puesto que desconoce el derecho a la igualdad de
condiciones entre las inversiones nacionales y las extranjeras.
Finalmente, aduce que también conculca el derecho de

adquisición, posesión, explotación y transferencia de bienes,
311
consagrado en el artículo 72° de la Constitución Política, el cual sólo

puede ser restringido por razones de seguridad nacional y no por
motivos distintos, como viene ocurriendo en el presente caso.
El apoderado del Congreso de la República niega la demanda

en todos sus extremos, alegando que la norma impugnada tiene
diversos antecedentes en normas anteriores de nuestro
ordenamiento legal, las cuales establecieron en su oportunidad que
en las licitaciones públicas se agregaría un porcentaje adicional a
las posturas de bienes y servicios producidos o prestados en el
territorio nacional, sin que nadie hubiese cuestionado alguna vez su
constitucionalidad. Afirma que las motivaciones de los
demandantes son más de tipo económico y político, que
verdaderamente jurídico, y que no toda desigualdad en el
tratamiento legal viola el principio de igualdad, por lo que pueden
establecerse diferencias siempre que exista suficiente justificación
para ello. Así, precisa, desde tal óptica y aun cuando la norma
impugnada realiza un trato diferenciado, resulta perfectamente
constitucional y no discriminatorio.
Sostiene que, conforme al test de razonabilidad, lo que hace

la norma impugnada es otorgar un trato diferenciado a la industria
y empresa nacional, provenga ésta de inversión nacional o
extranjera; que, por consecuencia, a propósito de una contratación
del Estado, y mediante una medida a favor de los proveedores de
bienes y servicios que se producen y prestan en el territorio
nacional, se efectúa la distinción, independientemente del origen de
las inversiones; que ello, por lo demás, significa reconocer que la
industria y/o empresa que se desarrolla en el territorio nacional no
se encuentra en las mismas condiciones de desarrollo que las que
operan en muchos países extranjeros, por lo que se hace necesario
efectuar un trato diferenciado como el presente; y que, desde esa
312
perspectiva, la norma impugnada se orienta a aliviar la recesión que

afecta al sector empresarial y que se ha agudizado en distintos
sectores productivos, sustentándose tal decisión en los artículos
44°, 58° y 59° de la Constitución.
Manifiesta, por otro lado, que, aplicando el test de
proporcionalidad, la norma cuestionada se configura como un
medio idóneo para fomentar el desarrollo de la industria o empresa
que realiza sus actividades en el territorio nacional, promoviendo su
participación en las compras estatales, agregando que su finalidad
y el trato diferenciado que autoriza resultan legítimos y respetan la
razonable relación que debe existir entre el medio empleado y el fin
buscado, y que su carácter no es permanente, sino temporal, como
lo precisa su artículo 2°.
Expresa, finalmente, que el dispositivo en referencia tampoco

vulnera la libertad de empresa en ninguna de sus manifestaciones,
así como ninguno de los derechos constitucionales invocados.
Producida la vista de la causa con fecha 30 de enero de 2004,

y escuchados los informes de las partes, la presente causa se
encuentra en estado de resolver.
FUNDAMENTOS
1. La presente demanda tiene por objeto que se declare la
inconstitucionalidad del artículo 1° de la Ley N° 27633,
modificatoria de la Ley N° 27143, de Promoción Temporal del
Desarrollo Productivo Nacional, así como de aquellos otros
preceptos de la misma norma a los cuales debe extenderse
por conexión o consecuencia, (específicamente, los artículos
2°, 3° y 4° de la misma Ley N° 27633).
313
2. Este Colegiado considera que para la dilucidación de la

controversia se hace necesario examinar diversos aspectos,
a saber:
a. La noción de economía social de mercado y el papel

institucional del Estado.
b. El sentido y los alcances constitucionales del principio
de igualdad.
c. El marco constitucional de libertades y prohibiciones en
materia económica.
d. La razonabilidad, o no razonabilidad, en la distinción
efectuada por la norma impugnada.
e. La proporcionalidad, o no proporcionalidad, en la
fórmula utilizada.
f. La racionalidad, o no racionalidad, del medio
empleado.
g. La presunta afectación de otros derechos
constitucionales.
Al respecto, veamos lo siguiente:
La economía social de mercado y el papel institucional del

Estado
Esta noción se refiere a un tipo de organización económica

regulado por un régimen jurídico de descentralización e
independencia frente al Estado, el cual está destinado a asegurar
la existencia de una pluralidad de agentes económicos en lo relativo
a la libre iniciativa, para participar en la actividad económica, y la
libre competencia, para ofertar y demandar la provisión y suministro
de bienes y servicios al público en general.
314
En ese ámbito de concurrencia e intercambio auto

determinativo, en donde aparecen de un lado los ofertantes de
bienes y servicios y, de otro, los consumidores o usuarios, el Estado
cumple plurales funciones, a saber:
a) Reconoce y efectiviza un conjunto de garantías

destinadas a asegurar el goce de las libertades
económicas, los derechos laborales y el derecho a la
propiedad de los agentes económicos.
b) Defiende el interés de los consumidores y usuarios

como consecuencia de las relaciones asimétricas con
el poder fáctico de las empresas proveedoras. Por
ende, como bien afirma Walter Gutiérrez Camacho
[“Derecho del Consumo y Constitución: El contratante
débil” - En Diálogo con la Jurisprudencia, Lima, N° 65,
febrero 2004, pág. 108], tal responsabilidad conlleva la
aplicación del principio pro consumidor, generando así
que en todo acto de creación, interpretación e
integración normativa que se efectúe en nuestro
ordenamiento, debe operar el criterio de estarse a lo
más favorable al consumidor; es decir, a un especial
deber de protección.
c) Interviene subsidiariamente en el ámbito de la

producción, circulación o distribución de bienes o en la
prestación directa de los servicios, sólo cuando se
encuentre fehacientemente acreditado que, por
inacción o defección de la iniciativa privada, dicha
provisión o suministro no atiende las demandas de la
población.
315
d) Formula planes y programas en materia económica,

con sujeción a los principios y valores democráticos
(participación, representación y consenso con los
agentes económicos).
e) Establece políticas legislativas en materia económica y

social destinadas a asegurar el bienestar compartido y
armónico de la población; la cual, para efectos
económicos, se constituye por la suma total de los
consumidores y usuarios de los bienes y servicios.
Al respecto, en el caso “Roberto Nesta Brero y más de cinco
mil ciudadanos” (Exp. N° 0008-2003-AI/TC) este Colegiado ha
precisado que los consumidores y usuarios -vale decir, la población
en su conjunto- representan el fin de la actividad económica. En
ese sentido, la culminación del proceso económico tiene como
objetivo la satisfacción de necesidades y el acrecentamiento del
bienestar general.
En puridad, el mercado se instala dentro de ese “espacio”,

donde el objetivo último no es el simple y libre intercambio de bienes
y servicios, sino el aseguramiento de la calidad de vida de la
población y la transformación de la productividad individual en
progreso social para todos.
El establecimiento de las políticas legislativas en materia

económica y social implica la determinación de acciones y la
preceptuación de derechos y deberes destinados a la obtención del
pleno empleo, la extensión del mercado, el fomento de la inversión,
la distribución equitativa del ingreso, la prestación eficaz, eficiente
y plenaria de los servicios sociales, el efectivo goce de los derechos
económicos y sociales consagrados en la Constitución y
la verificación del principio de igualdad en lo atinente a la
316
elaboración y aplicación de la ley; y, singularmente, en lo pertinente

a la consolidación de la igualdad real de oportunidades.
Con la expresión “política legislativa en materia económica y

social” debe entenderse integralmente tanto al conjunto de medidas
que adopta el Estado para regular jurídicamente las actividades de
producción, distribución, circulación y consumo de bienes y
servicios; como a la pluralidad de previsiones que se adopten para
propender a la realización de las posibilidades y la consecución del
progreso y el bienestar general de la población.
Como bien expone Alberto Dalla Vía [Derecho Constitucional

Económico. Buenos Aires: Abeledo Perrot, 1999] “la economía
social de mercado [...] trata de un modelo de economía de mercado
que pone atención y preocupación en la corrección de
desigualdades y en promover el desarrollo económico en un marco
de justicia social”.
En ese orden de ideas, el Estado hace uso de su poder legisferante

y dicta medidas normativas destinadas al cumplimiento de los
objetivos económicos nacionales, concordantes con las
expectativas de vida digna de su población.
Dicha política legislativa en materia económica es objeto de plurales

formas de control, a saber:
- El control jurisdiccional, encargado de examinar la

existencia de vicios de forma, de contenido o de ocio
legislativo en la elaboración legislación o en la
aplicación arbitraria de las referidas normas.
- El control político, encargado de examinar
interorgánicamente la conveniencia, utilidad,
317
oportunidad, eficiencia y eficacia de las medidas

legislativas adoptadas.
- El control ciudadano, encargado de evaluar, en su
condición de destinatario, los resultados de las
medidas legislativas adoptadas. Por ende, en ese
contexto reelige o sustituye a las autoridades
gubernamentales, protesta y hasta presenta iniciativas
legislativas modificatorias.
Por consiguiente, el Tribunal Constitucional, por la vía de la

acción de inconstitucionalidad, ejecuta su acción controladora
sobre la legislación en materia económica, específicamente en
cuanto al cumplimiento de las formalidades procesales para la
dación de una ley, su compatibilidad con los principios y valores
constitucionales o los vacíos por ocio legislativo. Asimismo, por la
vía del amparo evalúa la arbitrariedad de la aplicación, o
inaplicación, de la normativa aludida.
Evidentemente, prescindirá, para el análisis y

fundamentación de su fallo, de la conveniencia, necesidad,
oportunidad, eficiencia y eficacia de la política nacional relativa a la
promoción temporal del desarrollo productivo nacional.
La conceptualización de la igualdad
Este Tribunal, en las ejecutorias expedidas en la acción de

amparo presentada por la Cámara Peruana de la Construcción vs.
Ministerio de Trabajo y Promoción Social (Exp. N° 0261-2003-
AA/TC) y en la acción de inconstitucionalidad interpuesta por
Marcelino Tineo Sulca y más de cinco mil ciudadanos (Exp. N° 010-
2002-AI/TC), ha definido a grandes rasgos la orientación
jurisprudencial en el tratamiento del principio-derecho a la igualdad.
318
Al respecto, cabe mencionar y adicionar que la noción de

igualdad debe ser percibida en dos planos convergentes. En el
primero se constituye como un principio rector de la organización y
actuación del Estado Social y Democrático de Derecho. En el
segundo, se erige como un derecho fundamental de la persona.
Como principio implica un postulado o proposición con

sentido y proyección normativa o deontológica que, como tal,
constituye parte del núcleo del sistema constitucional de
fundamento democrático. Como derecho fundamental comporta el
reconocimiento de la existencia de una facultad o atribución
conformante del patrimonio jurídico de la persona, derivada de su
naturaleza, que consiste en ser tratada igual que los demás en
hechos, situaciones o acontecimiento coincidentes; por ende,
deviene en el derecho subjetivo de obtener un trato igual y de evitar
los privilegios y las desigualdades arbitrarias.
Entonces, la igualdad es un principio-derecho que instala a

las personas, situadas en idéntica condición, en un plano de
equivalencia. Ello involucra una conformidad o identidad por
coincidencia de naturaleza, circunstancia, calidad, cantidad o
forma, de modo tal que no se establezcan excepciones o privilegios
que excluyan a una persona de los derechos que se conceden a
otra, en paridad sincrónica o por concurrencia de razones.
Por consiguiente, supone la afirmación a priori y apodíctica

de la homologación entre todos los seres humanos, por la identidad
de naturaleza que el derecho estatal se limita a reconocer y
garantizar.
Dicha igualdad implica lo siguiente:
319
a. La abstención de toda acción legislativa o jurisdiccional

tendiente a la diferenciación arbitraria, injustificable y
no razonable, y
b. La existencia de un derecho subjetivo destinado a

obtener un trato igual, en función de hechos,
situaciones y relaciones homólogas.
Como afirma Gregorio Badeni [Instituciones de Derecho

Constitucional. Buenos Aires: Ad hoc, 2000]: “(...) La igualdad es un
presupuesto indispensable para la vigencia de la libertad”.
En esa misma orientación, Miguel Padilla [Lecciones sobre

Derechos Humanos y Garantías. Buenos Aires: Abeledo, Perrot,
1992] expresa que “[...] la igualdad es un producto de la libertad, ya
que, si todas las personas son titulares de los mismos derechos, es
evidente que son iguales en concepto de la capacidad de poseerlos
y ejercerlos [...]. Cada ser humano ha venido al mundo poseyendo
idénticas libertades y la indebida restricción de alguna de ellas, que
sí son gozadas por otros, no es solamente atentatorio a un derecho
concreto sino al principio de igualdad, puesto que se rehúsa a unos
lo que a otros se concede”.
La naturaleza jurídica de la igualdad reposa en una condición

o presupuesto indispensable para el ejercicio de los distintos y
plurales derechos individuales. Por ende, no es un derecho
autónomo, sino relacional. Es decir, funciona en la medida que se
encuentra conectado o ligado con los restantes derechos,
facultades y atribuciones constitucionales y legales.
320
Dicho carácter relacional sólo opera vinculativamente para

asegurar el goce, real, efectivo y pleno del plexo de derechos que
la Constitución y las leyes reconocen y garantizan.
El principio de igualdad se constituye simultáneamente de la

manera siguiente:
a. Como un límite para la actuación normativa,

administrativa y jurisdiccional de los poderes públicos;
b. Como un mecanismo de reacción jurídica frente al

hipotético uso arbitrario del poder;
c. Como un impedimento para el establecimiento de

situaciones basadas en criterios prohibidos
(discriminación atentatoria a la dignidad de la persona);
y,
d. Como una expresión de demanda al Estado para que

proceda a remover los obstáculos políticos, sociales,
económicos o culturales que restringen de hecho la
igualdad de oportunidades entre los hombres.
Así en el caso de la acción de inconstitucionalidad interpuesta

por el Colegio de Notarios de Lima y otros contra los alcances de la
Ley N° 27755 (Exps. Acumulados N. os 0001/0003-2003-AI/TC),
este Colegiado declaró que el principio de igualdad constitucional
exige del legislador, de un lado, una vinculación negativa o
abstencionista y, del otro, una vinculación positiva o interventora.
La vinculación negativa se traduce en la exigencia de tratar

igual a los que son “iguales” y “distinto” a los que son distintos, de
321
forma tal que la ley, como regla general, tenga una vocación
necesaria por la generalidad y la abstracción, quedando proscrita la
posibilidad que el Estado, a través del legislador, pueda ser
generador de factores discriminatorios de cualquier índole.
La vinculación positiva supone la exigencia de revertir las

condiciones de desigualdad o de reponer las condiciones de
igualdad de las que la realidad social pudiera estarse
desvinculando, en desmedro de las aspiraciones constitucionales,
a través de las acciones positivas cuyo fin sea promover real y
efectivamente la igualdad sustancial entre los individuos. Ello a
efectos de configurar materialmente una simetría de oportunidades
para todos los seres humanos.
En ese sentido, no se considera como discriminaciones

aquellas acciones legislativas que establezcan tratos diferenciados
con el objeto de promover la igualdad real de oportunidades, a
condición de que dicha acción afirmativa esté sujeta a la regla
de temporalidad.
La acción afirmativa del Estado consiste en la adopción de

medidas que remuevan los obstáculos que restringen, en la praxis,
la plena vigencia del principio de igualdad.
La igualdad se encuentra resguardada cuando se acredita la

existencia de los dos requisitos siguientes:
a) Paridad, uniformidad y exactitud de otorgamiento o

reconocimiento de derechos ante hechos, supuestos o
acontecimientos semejantes; y
322
b) Paridad, uniformidad y exactitud de trato o relación

intersubjetiva, para las personas sujetas a idénticas
circunstancias y condiciones.
En buena cuenta, la igualdad se configura como un derecho

fundamental de la persona a no sufrir discriminación jurídica alguna;
esto es, a no ser tratada de manera dispar respecto a quienes se
encuentren en una misma situación, salvo que exista una
justificación objetiva y razonable de esa desemejanza de trato.
La igualdad ante la ley y el concepto de diferenciación
Como se ha señalado anteriormente, el principio de igualdad

no se encuentra reñido con el reconocimiento legal de la diferencia
de trato, en tanto ésta se sustente en una base objetiva, razonable,
racional y proporcional.
El tratamiento jurídico de las personas debe ser igual, salvo

en lo atinente a la diferencia de sus “calidades accidentales” y a la
naturaleza de las cosas que las vinculan coexistencialmente.
La idea de igualdad se desprende de la dignidad y naturaleza

de los seres humanos. El tratamiento desigual no será injustificado
en tanto no se afecte dicha dignidad.
El principio de igualdad no impide al operador del derecho

determinar, entre las personas, distinciones que expresamente
obedezcan a las diferencias que las mismas circunstancias
prácticas establecen de manera indubitable.
Lo expuesto supone por definición dos o más hechos,

situaciones y relaciones jurídicas que sean comparables entre sí
323
para determinar la regulación coexistencial y la generación de un

trato igual o diferenciado para las personas involucradas. En ese
contexto se introduce el análisis de la naturaleza de las cosas, el
cual liga distintivamente las relaciones coexistenciales de las
personas ubicadas en un mismo espacio, tiempo y sujeción estatal.
En ese aspecto, el concepto de naturaleza de las cosas

explica que en una relación jurídica puede existir un determinado
orden, peculiaridades y características singulares que, de consuno,
le confieren sentido y razón de ser. Por ende, en aras de plasmar
el mayor grado de justicia posible, es deseable que en un vínculo
imperativo-atributivo se delimiten claramente los rasgos esenciales
que generan su existencia normativa, dado que ellos son los que
deben condicionar axiológicamente la materia objeto de regulación.
En opinión de Miguel Padilla, la garantía de la igualdad no

supone en todos los casos una rígida homologación ni impide que
el legislador considere diversamente situaciones diferentes o que
debieran ser diferentes. Ello en tanto no se establezcan
distinciones irrazonables e inspiradas con fines de ilegítima
proscripción o indebido privilegio de personas o grupo de personas.
Un texto normativo es coherente con los alcances y el sentido

del principio de igualdad cuando, ab initio, su imperio regulador se
expande a todas las personas en virtud de no acreditar ningún
atisbo de discriminación; por ende, luego de haber satisfecho dicha
prioridad, adjudica beneficios o castigos diferenciadamente, a partir
de rasgos distintivos relevantes.
La existencia de una diferente regulación normativa o de un

trato distinto, derivado de la interpretación-aplicación de la ley,
deben ser apreciados a la luz de la finalidad y los efectos de la
324
medida legal adoptada sobre la materia. El establecimiento de una

diferenciación jurídica ha de perseguir un resultado jurídico
legítimo, a la luz de la moral y los valores del derecho, y la finalidad
debe ser concreta, palpable y verificable en sus consecuencias
efectivas.
La diferenciación debe sustentarse en una intencionalidad

legítima, determinada, concreta y específica, cuyo fin sea la
consecución o aseguramiento de un bien o valor constitucional, o
de un bien o valor constitucionalmente aceptable. Es decir, deberá
asentarse en una justificación objetiva y razonable, de acuerdo con
certeros juicios de valor generalmente aceptados. Es por ello que
no cabe hablar válidamente de un proceso diferenciador de trato
cuando éste se basa en supuestos de hecho o situaciones
abiertamente subjetivas.
Cabe precisar que la justificación objetiva guarda relación con

la existencia real del supuesto normativo y la razonabilidad acredita
un vínculo lógico-axiológico con toda la textura normativa.
La diferenciación implica, pues, una regla de relación efectiva

entre el trato desigual que se establece, el supuesto de hecho
objetivo y la finalidad que se persigue alcanzar.
Ahora bien, a lo expuesto debe agregarse la proporciona-

lidad. Para tal efecto debe tenerse en cuenta la armonía y
correspondencia respecto a la situación de hecho y la finalidad
perseguida. En consecuencia, la diferenciación será válida si
demuestra su correspondencia con la situación de hecho y la
finalidad pretendida.
325
Asimismo, debe tenerse en cuenta la racionalidad, es decir,

la necesidad de acreditar la adecuación del medio empleado por la
ley con los fines perseguidos por ella. Esto implica la existencia de
una conexión o vínculo eficaz entre el trato diferenciado que se
legaliza, el supuesto de hecho que lo justifica, el proceder o la vía
utilizada, y la finalidad que se pretende alcanzar.
A manera de colofón, conviene enfatizar que la noción de

igualdad ante la ley no se riñe con la existencia de normas
diferenciadoras, a condición de que se acredite:
a) La existencia de distintas situaciones de hecho y, por

ende, la relevancia de la diferenciación;
b) La acreditación de una finalidad específica;
c) La existencia de razonabilidad, es decir, su

admisibilidad desde le perspectiva de los preceptos,
valores y principios constitucionales;
d) La existencia de proporcionalidad; es decir, que la

consecuencia jurídica diferenciadora sea armónica y
correspondiente con los supuestos de hecho y la
finalidad; y,
e) La existencia de racionalidad, es decir, coherencia,

entre los supuestos de hecho el medio empleado y la
finalidad que se persigue.
326
El caso de la ley especial: la naturaleza de las cosas
Como bien exponen los demandantes, el derecho a la

igualdad en su dimensión legal tiene dos componentes:
a) La igualdad de la ley o en la ley, prevista en el artículo

103° de la Constitución.
b) La igualdad en la aplicación de la ley, prevista en el

inciso 2 del artículo 2° de la Constitución.
Respecto del primer caso, el artículo 103° de la Constitución

prescribe que pueden expedirse leyes especiales porque así lo
exige la naturaleza de las cosas, pero no por razón de la diferencia
de personas.
Este principio general del derecho –cuyo origen se retrotrae

a la Revolución Francesa– afirma implícitamente que las normas
jurídicas protegen y obligan por igual a todos los habitantes de la
República.
Las normas se caracterizan por tener un mandato

impersonal; ergo, no tienen en cuenta la singularidad de las
personas obligadas a su cumplimiento.
La ley debe contener pautas de carácter general que sean de

interés común y resultantes de la convivencia social, cuyo
cumplimiento sea obligatorio para todos, es decir, erga omnes.
Dentro de ese contexto, sólo por excepción es viable la

creación de una regla especial, la misma que no se ampara en el
arbitrio caprichoso de quienes poseen el poder político, sino en la
327
naturaleza o razón de los hechos, sucesos o acontecimientos que

ameriten una regulación particular o no genérica.
Es decir, una ley especial –de por si regla excepcional en el

ordenamiento jurídico nacional– se ampara en las específicas
características, propiedades, exigencias o calidades de determina-
dos asuntos no generales en el seno de la sociedad.
Las leyes especiales hacen referencia específica a lo

particular, singular o privativo de una materia. Su denominación se
ampara en lo sui géneris de su contenido y en su apartamiento de
las reglas genéricas.
En puridad, surgen por la necesidad de establecer

regulaciones jurídicas esencialmente distintas a aquellas que
contemplan las relaciones o situaciones indiferenciadas, comunes
o genéricas.
Consecuencia derivada de la regla anteriormente anotada es

que la ley especial prima sobre la de carácter general.
En el caso de la acción de inconstitucionalidad interpuesta

por los Colegios de Notarios de los Distritos Notariales de Lima,
Callao y Arequipa (Exps. Acumulados 0001/0003-2003-AI/TC), de
fecha 4 de julio del 2003, este Colegiado declaró que “(...) el
concepto naturaleza de las cosas no puede ser entendido en su
sentido coloquial, es decir, como un objeto físico, sino como todo
elemento vinculado a la juridicidad inmanente pero legalmente real,
objetivo e intrínsicamente vinculado a las relaciones interper-
sonales”. En consecuencia, se denomina cosa a la materia objeto
de regulación del derecho y, por lo tanto, puede aludir a una
328
relación, instituto o institución jurídica o simplemente a una facultad,

un principio, un valor o un bien de relevancia jurídica.
De otro lado, la materia jurídica es poseedora de un

dinamismo generado por su trascendencia; “energía” activa y
propulsora que surge desde su contenido o sustancia y se proyecta
hacia su finalidad. Por ende, la “naturaleza de la cosa” informa
tanto de su contenido como de su finalidad.
La “naturaleza de la cosa” que hace a la materia del Derecho

está comprendida en una realidad política, social y económica que
puede tender hacia su disfuncionalidad o a desvirtuar su finalidad.
En estas circunstancias, el orden constitucional debe permitir

que la ley incida en la realidad de hecho y componga la
funcionalidad de las “cosas”.
En ese contexto, cuando el artículo 103° de la Constitución

estipula que “pueden expedirse leyes especiales porque así lo
exige la naturaleza de las cosas, pero no por la razón de la
diferencia de las personas”, no hace sino reclamar la objetividad,
la razonabilidad, la proporcionalidad y la racionalidad que deben
fundamentar toda ley especial.
La “cosa” regulada en el artículo 1° de la Ley N° 27633 –Ley

de Promoción Temporal del Desarrollo Productivo Nacional- es la
contratación y adquisiciones de bienes por parte del Estado; en
tanto que su contenido y finalidad -vale decir, su naturaleza-
consiste en otorgar un trato diferenciado a aquellas empresas con
inversionistas nacionales o extranjeros que postulen bienes y
servicios elaborados o prestados dentro del territorio nacional; ello
329
a efectos de promover temporalmente el desarrollo productivo

nacional.
Tal determinación se sustenta en que el Estado percibe que

la realidad económica y social informa objetivamente la existencia
de una canija industria nacional, un deficiente desarrollo humano y
un altísimo nivel de desempleo.
La Ley especial de promoción temporal del desarrollo

productivo nacional en relación al principio de razonabilidad
La Ley especial bajo análisis –Ley N° 27633– debe

justificarse lógica y axiológicamente en los sucesos o
circunstancias que la generan. Para su creación la doctrina exige
una consonancia entre el hecho antecedente, “creador” o motivador
de la actividad legisferante, y el consecuente derivado de aquél.
En consecuencia, la razonabilidad jurídica de dicha norma

implica que se perciba, manifiestamente, una adecuada relación
lógico-axiológica entre la circunstancia motivante, el objeto buscado
y el medio empleado.
Sobre este particular y aun cuando la Ley N° 27633

efectivamente incorpore una fórmula preferente (Promoción
Temporal del Desarrollo Productivo Nacional) a favor de aquellas
empresas o industrias sujetas a la inversión nacional o extranjera y
proveedoras de bienes y servicios en el territorio de nuestro país,
no se realiza de una forma tal que pueda considerarse
jurídicamente irrazonable.
330
Lo expuesto se justifica por las razones siguientes:
a) La medida especial de Promoción Temporal del

Desarrollo Productivo Nacional establecida en la Ley
N° 27633 se adopta porque, conforme a la política
legislativa en materia económica establecida por el
Estado, éste prevé que a través de ella se contribuirá a
asegurar el desarrollo de la producción nacional; y,
por consiguiente, a fomentar el empleo, la riqueza
nacional y el bienestar general de la población.
b) Dicha medida especial parte del supuesto estatal de la

peculiar e inconveniente realidad económica y social
del país.
c) Asimismo, se ampara en el cumplimiento de los

deberes y competencias estaduales previstas en los
artículos 44°, 58° y 59° de la Constitución.
En efecto, el artículo 44° hace referencia a la promoción del

bienestar general y el desarrollo de la Nación; el artículo 58° alude
a la responsabilidad del Estado en cuanto a la orientación del
desarrollo del país y a la promoción del empleo para sus habitantes;
y el artículo 59° prescribe la obligación de estimular la creación de
la riqueza nacional.
Pese a establecerse la razonabilidad jurídica de la ley

especial, no impide la crítica al enfoque correcto o incorrecto de la
política económica que dicha medida contrae. Ello porque,
evidentemente, la constatación de la constitucionalidad de la
medida adoptada no asigna el éxito material del objetivo deseado.
331
La Ley especial de promoción temporal del desarrollo

productivo nacional en relación al principio de proporcionalidad
De otro lado, esta ley especial debe acreditar la necesaria

disposición o correspondencia entre la causa que la origina y el
efecto pretendido. Consiguientemente, tendrá que confirmarse la
coherencia y equilibrio entre el antecedente que suscite su entrada
en vigencia y la supuesta consecuencia que se derive de aquello.
La doctrina plantea la verificación lógico-axiológica de una

proposición jurídica bicondicional; esto es, que se justifique la
asignación de derechos, facultades, deberes o sanciones, sólo
si guardan armonía y sindéresis con los hechos, sucesos o
circunstancias predeterminantes.
Al respecto, como es evidente, no se trata en este supuesto

de que los objetivos descritos en la Norma Fundamental puedan
lograrse a costa de cualquier fórmula, sino empleando aquella que,
sin distorsionar el cuadro de valores descrito por nuestro
ordenamiento, permita alcanzarlos de forma acertada.
Este Colegiado estima que eso es, precisamente, lo que

ocurre con la norma impugnada. Esto supone una alternativa
legítima a la luz de las opciones descritas por la Constitución, y
representa un mecanismo aparentemente útil desde una
perspectiva jurídica, teniendo en cuenta las circunstancias en las
que se desarrolla nuestra economía y dentro del contexto en el que
se desenvuelve la producción de las empresas e industrias del país.
332
La transitoriedad de la medida
A la pertinencia de la razonabilidad y proporcionalidad del

medio utilizado, cabe añadir el carácter provisional de la Ley
especial. Así, según el artículo 2° de la Ley N° 27633, la
diferenciación de trato tiene como fecha límite el 30 de junio del
2005. La característica de su provisionalidad cronológica tiene
como objeto que las restricciones contenidas en la norma
impugnada no sean asumidas como una regla general e invariable,
sino que operen durante un lapso relativamente breve, pero
necesario y suficiente para consolidar los objetivos propuestos.
Por ende, debe quedar indubitablemente claro que el trato

diferenciado no quedará institucionalizado como una medida
permanente e irrevocable, sino que estará condicionado en su
duración a un periodo que, además de razonable, resulte cierto o
previsible en sus límites y extensión.
En consecuencia, la imputación de violación de los alcances

del artículo 2°, inciso 2 de la Constitución, deberá desestimarse.
La supuesta vulneración del derecho a la libertad de empresa

y, por conexión, de los derechos a la libertad de comercio e
industria
El artículo 59° de la Constitución vigente garantiza el ejercicio

de las libertades de empresa, comercio e industria,
respectivamente.
Al respecto, el Grupo Intergubernamental de Expertos en

Derecho y Política de la Competencia de las Naciones Unidas
[Ginebra: Conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y
333
el Desarrollo (UNTAD) 2000] define a la empresa como “(...) toda

sociedad de personas, sociedad de capitales, compañía,
asociación u otra persona jurídica, independientemente de que
haya sido creada o esté controlada por particulares o por el Estado,
dedicada al tráfico mercantil, incluidas sus sucursales, filiales,
sociedades participantes en otras entidades directa o
indirectamente controladas por ella”.
La expresión “empresa” alude a una actividad económica

organizada para los fines de la producción o el cambio de bienes y
servicios y entre sus elementos constitutivos se considera a la
organización y la dirección, a los cuales se suman los bienes,
el capital y el trabajo.
Ivo S. Gagliuffi Piercechi [“Libre Competencia”: En cuadernos

Jurisprudenciales N° 32, febrero 2004] citando a Michael Waelbrock
y Aldo Frignani, manifiesta que se trata de una “organización
unitaria de elementos personales, materiales e inmateriales, que
ejerce una actividad económica con finalidad lucrativa de forma
estable e independiente”. [Tratado de Derecho Europeo de la
Competencia Tomo 1. Barcelona: Bosch, 1998].
Sucintamente, se la define como la facultad de poder elegir y

obrar, según la propia determinación, en la organización y
desarrollo de una unidad de producción de bienes o prestación de
servicios para satisfacer la demanda de los consumidores o
usuarios
La libertad de comercio se define como la capacidad

autodeterminativa para mediar entre la oferta y la demanda de
bienes o de servicios para promover, facilitar o ejecutar los cambios
334
y obtener con ello un beneficio económico calculado sobre las

diferencias de valores.
Es decir, implica la facultad de poder elegir y obrar en la

organización y desarrollo de una actividad ligada al intercambio de
mercaderías o servicios, para satisfacer la demanda de
consumidores o usuarios.
La libertad de industria consiste en la facultad de elegir y

obrar, según la propia determinación, en el ámbito de la actividad
económica, para realizar un conjunto de operaciones materiales
destinadas a la obtención y/o transformación de uno o varios
productos naturales con el objeto inmediato de producción y
circulación de la riqueza.
En ese orden de ideas, se entiende por “producción” no

solamente la creación de un bien que carecía de existencia, sino
también su transformación a través de la industria que la hace apto
para satisfacer alguna necesidad humana adquiriendo, en
consecuencia, un valor económico.
La conceptualización de cada una de las libertades

reseñadas deja clara y expresa constancia de lo ajeno del contenido
de la Ley N° 27633 con el ejercicio de dichos derechos.
Por lo expuesto, este Colegiado no constata que directa o

indirectamente la Ley N° 27633 afecte dichos derechos
constitucionales, debiendo también desestimarse la imputación de
que se vulnera el artículo 59° de la Constitución.
335
La supuesta vulneración del derecho a la libre competencia
El artículo 61° de la Constitución prescribe que “El Estado

facilita y vigila la libre competencia”.
La libre competencia se define como la potestad de

coexistencia de una pluralidad de ofertas en el campo de la
producción, servicios o comercialización de productos de la misma
especie por parte de un número indeterminado de agentes
económicos.
Esta facultad económica plantea el libre juego de la oferta y

la demanda, y presupone la presencia de los tres requisitos
siguientes:
a) La autodeterminación de iniciativas o de acceso

empresarial a la actividad económica. Dicho supuesto
no se encuentra afectado por los alcances de la Ley N°
27633.
b) La determinación para elegir las circunstancias, modos

y formas de ejecutar la actividad económica (calidad,
modelo, volumen de producción, etc.). Dicho supuesto
tampoco se ve quebrantado por los alcances de la Ley
N° 27633.
c) La igualdad de los competidores ante la ley (la no

discriminación). Dicho supuesto debe ser
necesariamente concordado con el concepto de
diferenciación e igualdad real de oportunidades
anteriormente expuesto.
336
En consecuencia, también debe desecharse la imputación de

violación de los alcances del artículo 61° de la Constitución.
La supuesta vulneración del derecho a la igualdad de trato

entre inversionistas nacionales y extranjeros
El artículo 63° de la Constitución señala que “La inversión

nacional y la extranjera se sujetan a las mismas condiciones” [...].
La inversión puede ser definida como aquella acción

mediante la cual los agentes económicos –personas e instituciones
involucradas en el proceso económico por medio de fondos propios
o ajenos– realizan la compra de activos físicos, bonos, acciones,
etc., con el propósito de obtener una serie de beneficios futuros. Es
decir, significa el ingreso de dinero, insumos, equipos, etc.
La inversión supone el acrecentamiento del capital de una

economía o, en otras palabras, la acumulación de capital.
Saúl A. Argeri [Diccionario de derecho comercial y de la

empresa. Buenos Aires: Astrea, 1982] acota que, según la realice
el poder público o la iniciativa particular, la inversión puede ser
pública o privada; y, según el domicilio del inversor que aporte
capital, puede ser nacional o extranjera.
Asimismo, será extranjera cuando la acción económica se

efectúa dentro del territorio de un Estado por agentes económicos
con domicilio en otros países.
Dicha inversión facilita la dinámica económica de un país;

conlleva aportes tecnológicos, coadyuva para fomentar una más
eficiente organización empresarial y hasta traslada su Know
337
How (conocimientos, procedimientos, métodos de elaboración,

utilización de medios necesarios o aportes de información secreta,
etc.).
Pues bien, en cuanto al asunto bajo análisis, es menester
puntualizar que la Ley especial lo que hace es distinguir entre
aquellas empresas postoras que son proveedoras de bienes o
servicios producidos o prestados en el territorio nacional, y aquellas
otras que no producen o brindan fuera de él.
Por ende, la ley especial incorpora tanto al inversionista

nacional como al extranjero dentro de las reglas de diferenciación.
A mayor abundamiento, la distinción no opera en función a la
calidad de inversionista, sino en lo que atañe a las empresas que
producen y proveen servicios en el interior o desde el exterior del
país.
De lo que se concluye que la supuesta violación del artículo
63° de la Constitución, también debe desestimarse.
La supuesta violación del artículo 72° de la Constitución
Este dispositivo establece que la Ley puede, sólo por razones

de seguridad nacional, establecer temporalmente restricciones
y prohibiciones específicas para la adquisición, posesión,
explotación y transferencia de determinados bienes.
En puridad, los alcances de dicho precepto configuran de

manera innominada una situación de anormalidad de naturaleza
económica y financiera que pone en peligro la seguridad nacional,
o cuando se acredita la existencia de una situación en la cual, a
efectos de lograr el control de la pluralidad de influencias que
atenten contra los fines de preservación, desarrollo y continuidad
338
de la Nación peruana, se adoptan en el campo económico

determinadas medidas para ayudar a superar dicha grave situación.
Al respecto, para este Colegiado, ni el país se encuentra

dentro de una situación de grave anormalidad económico-financiera
ni tampoco se perciben influencias internas o externas que pongan
en peligro la continuidad del cuerpo político. En ese contexto,
tampoco se aprecia que la Ley N° 27633 establezca prohibiciones
específicas para la adquisición, posición, explotación o
transferencia de determinados bienes.
En razón a lo expuesto, la imputación de infracción del

artículo 72° de la Constitución carece de sustento.
FALLO
Por los fundamentos expuestos, el Tribunal Constitucional, con la
autoridad que la Constitución Política del Perú le confiere,
HA RESUELTO
Declarar INFUNDADA la demanda de inconstitucionalidad
interpuesta.
SS.
ALVA ORLANDINI
AGUIRRE ROCA
REVOREDO MARSANO
GONZALES OJEDA
GARCÍA TOMA
339
14. Aspectos esenciales de la libre competencia

(STC EXP. N° 018-2003-AI/TC)
Recurso de agravio constitucional presentado por Cementos

Lima S.A. contra la resolución de la Sétima Sala Civil de la Corte
Superior de Justicia de Lima la cual, declaró improcedente in limine
la demanda de amparo presentada y apelada desde el Trigésimo
Sexto Juzgado Especializado en lo Civil de Lima.
La demanda- de amparo pretendía declarar inaplicable el

artículo 2° del Decreto Supremo N° 158-2008-EF el cual modificó
de 12% a 0% las tasas de los derechos arancelarios ad valorem
para las sub partidas nacionales 2523 10 00 00 y 2523 29 00 00
con el objetivo que se reponga al estado anterior pues alega que
esta modificación vulnera los derechos constitucionales de igualdad
ante la ley y libertad de empresa de la sociedad recurrente.
En ambas instancias, los magistrados consideraron que el

proceso debió ser tramitado vía acción popular por ser la forma
igualmente satisfactoria para los derechos constitucionales
supuestamente violentados.
El Tribunal considera que no se debía rechazar la demanda

pues el Código Procesal Constitucional prevé que mediante
Amparo se puede solicitar la inaplicación de una norma
autoaplicativa.
La sociedad sostiene que se vulnera su derecho a la libertad

de empresa pues, no estimula la rentabilidad de las empresas
cementeras y afecta la libre competencia además de afectar su
derecho a la igualdad ante la ley existiendo un trato diferente entre
nacionales y extranjeros reduciendo la demanda del cemento
producido en el país.
340
Sobre la libertad de empresa, en nuestra economía social de

mercado, los derechos esgrimidos son base del desarrollo
económico y social del Perú, dicho derecho debe ser orientado,
estimulado y promovido por el Estado en conformidad con los
artículos 58° y 59° de la Constitución Política del Perú.
Con el objetivo de proteger la libre competencia, el Estado

“a) facilita y vigila la libre competencia; b) combate toda práctica
que limite la libre competencia; y c) combate el abuso de posiciones
dominantes o monopólicas.”
De lo analizado, el Tribunal concluye que el artículo 2° del

Decreto Supremo N° 158-2007-EF no limita ningún tipo de libertad:
(i) no limita la creación de empresas del recurrente además que no
prohíbe iniciar nuevas actividades económicas ya sea
constituyendo, modificando o adquiriendo una empresa.
Tampoco interfiere directa o indirectamente en la

organización de la empresa pues no exige variar el objeto o razón
social, cambio de nombre o tipo de sociedad. No fija precios,
créditos o contratación de personal para la continuación de su
actividad económica.
El decreto tampoco limita la libre competencia ni impide que

la sociedad pueda culminar con sus actividades u obligarla a
continuar indefinidamente.
La libre competencia consiste en pautas que deben ser

respetadas por todas las personas naturales y jurídicas, las mismas
que son vigiladas por el Estado en búsqueda de propiciar mercados
libres, competitivos y transparentes, para el colegiado la libre
competencia requiere la presencia de:
341
“a. La autodeterminación de iniciativas o de acceso de

agentes económicos al mercado.
b. La autodeterminación para elegir las circunstancias,

modos y formas de ejecutar la actividad económica
(calidad, modelo, volumen de producción, etc.), es decir,
la libertad de actuación dentro del mercado.
c. La igualdad de los competidores ante la ley (la no

discriminación).”
El artículo en cuestión no prohíbe a las cementeras continuar
con sus actividades ni las expulsa del mercado peruano. Además,
no establece una clausura a empresas extranjeras en su ingreso al
Perú.
No se recorta la libertad de inversión nacional o extranjera en

el mercado cementero. Asimismo, la norma en cuestión no fija ni
controla los precios en el mercado.
Tampoco dirige o modifica la elección de los consumidores ni

elimina la oferta y demanda del cemento. Además, no se cierra el
acceso al mercado cementero pues, cualquier agente nacional o
extranjero puede incursionar en dicha actividad.
Respecto a la igualdad ante la ley, el colegiado considera que

la reducción de la tasa arancelaria de 12% a 0% de las tasas
arancelarias como política económica resultó desproporcionado y
constitucionalmente prohibido pues, la realidad es que no existe
prueba alguna que respalde que dicha reducción haya promovido
la eficiencia y competitividad y que, este tratamiento diferenciado
ha producido mellas en el mercado cementero dado que, dicha
actividad no está considerada como un mercado en debilidad o que
necesite protección y fomento por parte del Ejecutivo.
342
Por las razones expuestas, el colegiado determinó fundada la

demanda e inaplicar el artículo 2° del Decreto Supremo N° 158-
2007-EF.
343
EXP. N.º 03116-2009-PA/TC

LIMA
CEMENTOS LIMA S.A.
En Lima, a los 10 días del mes de agosto de 2009, el

Tribunal Constitucional en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la
asistencia de los magistrados Vergara Gotelli, Mesía Ramírez,
Landa Arroyo, Beaumont Callirgos, Calle Hayen, Eto Cruz y Álvarez
Miranda, pronuncia la siguiente sentencia, con los votos singulares
de los magistrados Vergara Gotelli, Landa Arroyo y Calle Hayen
que se agregan
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por

Cementos Lima S.A. contra la resolución de la Sétima Sala Civil
de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fojas 258, su fecha 17
de junio de 2008, que confirmando la apelada declara
improcedente, in límine, la demanda de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 11 de enero de 2008 la Sociedad recurrente

interpone demanda de amparo contra el Ministerio de Economía y
Finanzas (MEF), solicitando que se declare inaplicable el artículo
2.º del Decreto Supremo N.º 158-2007-EF, publicado en el diario
oficial El Peruano el 13 de octubre de 2007, que modificó de 12% a
0% las tasas de los derechos arancelarios ad valorem CIF
establecidas en el Decreto Supremo N.º 017-2007-EF, modificadas
por los Decretos Supremos N.os 091-2007-EF y 105-2007-EF, para
las sub-partidas nacionales 2523 10 00 00 cemento sin pulverizar
344
(<clinker>) y 2523 29 00 00 los demás; y que, reponiéndose las

cosas al estado anterior, se ordene que toda importación con cargo
a las sub-partidas nacionales referidas paguen la tasa del derecho
arancelario ad valorem del 12%.
Alega que la modificación de la tasa de los derechos

arancelarios de las sub-partidas nacionales referidas vulnera sus
derechos constitucionales a la igualdad ante la ley, a la libertad de
empresa y a participar en la vida económica de la Nación.
El Trigésimo Sexto Juzgado Especializado en lo Civil de

Lima, con fecha 22 de enero de 2008, declaró improcedente, in
límine, la demanda, por considerar que el proceso de acción
popular constituye la vía procesal específica, igualmente
satisfactoria, para la protección de los derechos constitucionales
supuestamente vulnerados, conforme lo establece el inciso 2) del
artículo 5° del Código Procesal Constitucional.
Con fecha 13 de mayo de 2008, el Procurador Público

Adjunto del Ministerio de Economía y Finanzas se apersona al
proceso y, con fecha 23 de junio de 2008, expone sus fundamentos
sobre la demanda, aduciendo que el decreto supremo cuestionado
no vulnera los derechos alegados por la demandante.
La Sala Superior competente confirmó la apelada, por

estimar que los hechos y el petitorio no están referidos en forma
directa al contenido constitucionalmente protegido de los derechos
invocados.
345
FUNDAMENTOS
§.1. Procedencia de la demanda
1. Antes de entrar a analizar el fondo de la controversia, es

preciso examinar el rechazo in límine dictado por las
instancias precedentes, pues tanto en primera como en
segunda instancia la demanda fue rechazada liminarmente,
argumentándose, por un lado, que debe recurrirse al proceso
de acción popular por constituir la vía procesal específica,
igualmente satisfactoria, para ventilar la pretensión, y, por
otro, que los hechos y el petitorio de la demanda no están
referidos en forma directa al contenido constitucionalmente
protegido de los derechos invocados.
En buena cuenta, corresponde determinar si existe otro

proceso judicial para resolver la controversia planteada, y si
éste es igualmente satisfactorio que el proceso de amparo
para defender y proteger los derechos constitucionales que
se alegan como vulnerados.
2. Sobre el particular, este Tribunal estima que en el presente

caso no cabía rechazar in límine la demanda sino admitirla a
trámite con el objeto de examinar, entre otros aspectos, si el
artículo 2.º del Decreto Supremo N.º 158-2007-EF ha
afectado los derechos de la demandante a la igualdad ante la
ley, a la libertad de empresa y a participar en la vida
económica de la Nación.
Ello debido a que el artículo 3.º del Código Procesal

Constitucional prevé que en el proceso de amparo se
pueda demandar la inaplicación de una norma legal de
346
carácter autoaplicativa, como sucede en el caso de autos.

Además, por la trascendencia de la controversia planteada el
proceso de amparo constituye la vía idónea y satisfactoria
para resolverla, porque la dilucidación de la controversia no
requiere la actuación de medios probatorios complejos.
3. Teniendo presente ello, este Tribunal estima oportuno

precisar, de manera enunciativa y no taxativa, en qué casos
un indebido rechazo liminar de la demanda no debe ser
revocado, con el efecto de que se devuelvan los actuados y
se ordene la admisión a trámite de la demanda, sino que debe
ingresarse a evaluar el fondo de la controversia. Así, en virtud
de los principios de celeridad y economía procesal y
atendiendo a la finalidad subjetiva de los procesos
constitucionales, este Tribunal considera que existen
determinados supuestos en los que, pese a existir un
indebido rechazo liminar de la demanda, resulta procedente
ingresar a evaluar el fondo de la controversia planteada, que
son los siguientes:
a. Cuando en autos obren medios probatorios idóneos,

suficientes y eficaces que sean de actuación inmediata,
instantánea y autosuficiente, es decir, cuando los
hechos alegados no requieran la actuación de medios
probatorios complejos.
b. Cuando el derecho de defensa del demandado se

encuentre garantizado, bien porque ha sido notificado
del concesorio del recurso de apelación, o bien porque
se ha apersonado al proceso y ha expuesto sus
fundamentos sobre la pretensión demandada.
347
c. Cuando la acción u omisión cuestionada haya sido

declarado de manera uniforme y reiterada por la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional como lesiva
a los derechos fundamentales, o cuando la acción u
omisión cuestionada haya sido declarado por la
jurisprudencia del Tribunal como un comportamiento
reiterado y reincidente que genera un estado de cosas
inconstitucionales.
d. Cuando exista un precedente vinculante del Tribunal

que haya condenado como lesiva la acción u omisión
cuestionada en la demanda, o cuando el acto
cuestionado como lesivo haya sido previamente
inaplicado vía control difuso por el Tribunal, siempre
que se presenten los mismos supuestos (juicio de
relevancia) para su inaplicación.
4. Precisados tales supuestos, este Tribunal estima que las

instancias inferiores han incurrido en un error al momento de
calificar la demanda, por lo que debería revocarse el auto de
rechazo liminar y ordenarse que se admita a trámite. No
obstante ello, y en atención a lo establecido en el punto b) del
fundamento precedente, este Tribunal considera pertinente
no hacer uso de la mencionada facultad, toda vez que el
Procurador Público a cargo de los asuntos judiciales
del Ministerio de Economía y Finanzas ha sido notificado del
concesorio del recurso de apelación y se ha apersonado y
expuesto sus fundamentos sobre la pretensión demandada,
lo que implica que su derecho de defensa está garantizado.
348
§.2. Delimitación del petitorio y de la controversia
5. La Sociedad demandante pretende que se declare

inaplicable el artículo 2.º del Decreto Supremo N.º 158-2007-
EF, que modificó de 12% a 0% las tasas de los derechos
arancelarios ad valorem CIF para las sub-partidas nacionales
2523 10 00 00 cemento sin pulverizar (<clinker>) y 2523 29
00 00 los demás; y que, por consiguiente, se ordene que toda
importación con cargo a las sub-partidas nacionales referidas
paguen la tasa del derecho arancelario ad valorem CIF del
12%.
Sostiene que el artículo referido vulnera su derecho a la

libertad de empresa porque no la estimula y maximiza y
porque la rentabilidad de las empresas productoras de
cemento nacional, como es su caso, será más baja,
afectándose de este modo la libre competencia.
Asimismo, señala que el artículo referido lesiona su derecho

a la igualdad ante la ley, debido a que arbitrariamente
establece un tratamiento diferenciado que resulta erróneo e
inútil para lograr promover la eficiencia y la competitividad en
la economía, pues genera la contracción de la demanda del
cemento producido en el Perú.
Además, alega que el artículo referido constituye una

desigualdad de trato en el ejercicio de la potestad tributaria
del Estado, pues discrimina a las sub-partidas nacionales
correspondientes al cemento con relación a otras sub-
partidas nacionales, provocando una injustificada dispersión
arancelaria.
349
6. Sobre la base de estos alegatos, este Tribunal considera que

la controversia debe centrarse en determinar si el artículo 2.º
del Decreto Supremo N.º 158-2007-EF vulnera los derechos
a la libertad de empresa y a participar en la vida económica
de la Nación, así como la libre competencia y el principio-
derecho a la igualdad ante la ley.
§.3. Análisis de la controversia
§.3.1. Libertad de empresa
7. En una economía social de mercado, el derecho a libertad de

empresa, junto con los derechos a libre iniciativa privada, a la
libertad de comercio, a la libertad de industria y la libre
competencia, son considerados como base del desarrollo
económico y social del país, y como garantía de una sociedad
democrática y pluralista. Coincidente con esta concepción, la
Constitución en su artículo 60.º reconoce expresamente el
pluralismo económico y que la empresa tiene las
características de promotora del desarrollo y de sustento de
la economía nacional.
8. En este contexto, la libertad de empresa se erige como un

derecho fundamental que garantiza a todas las personas a
participar en la vida económica de la Nación, y que el poder
público no sólo debe respetar, sino que, además, debe
orientar, estimular y promover, conforme lo señalan los
artículos 58.º y 59.º de la Constitución.
Para ello, el Estado debe remover los obstáculos que impidan

o restrinjan el libre acceso a los mercados de bienes y
servicios, así como toda práctica que produzca o pueda
350
producir el efecto de limitar, impedir, restringir o falsear la libre

competencia, para lo cual debe formular y establecer todos
los mecanismos jurídicos necesarios a fin de salvaguardar la
libre competencia. Por dicha razón, el artículo 61.º de la
Constitución reconoce que el Estado: a) facilita y vigila la libre
competencia; b) combate toda práctica que limite la libre
competencia; y c) combate el abuso de posiciones
dominantes o monopólicas.
9. De este modo, cuando el artículo 59° de la Consti-

tución reconoce el derecho a la libertad de empresa está
garantizando a todas las personas una libertad de decisión
no sólo para crear empresas (libertad de fundación de una
empresa) y, por tanto, para actuar en el mercado (libertad de
acceso al mercado), sino también para establecer los propios
objetivos de la empresa (libertad de organización del
empresario) y dirigir y planificar su actividad (libertad de
dirección de la empresa) en atención a sus recursos y a las
condiciones del propio mercado, así como la libertad de
cesación o de salida del mercado.
En buena cuenta, la Constitución a través del derecho a la

libertad de empresa garantiza el inicio y el mantenimiento de
la actividad empresarial en condiciones de libertad; así como
la actuación, ejercicio o permanencia, en condiciones de
igualdad, de la actividad empresarial y los agentes
económicos en el mercado y la protección de la existencia de
la empresa.
10. Teniendo presente lo señalado, este Tribunal considera que

el artículo 2.º del Decreto Supremo N.º 158-2007-EF no limita
ni restringe alguno de los cuatro tipos de libertades que
351
forman parte del contenido del derecho a la libertad de

empresa y que fueron precisados en la sentencia recaída en
el Exp. N° 03330-2004-AA/TC, por las siguientes razones:
a. En primer lugar, el artículo cuestionado no limita ni

restringe la libertad de creación de empresa que tiene
derecho la demandante, pues ésta ya es una empresa
constituida (sociedad anónima) que tiene por objeto
social la fabricación de cemento, cal y yeso.
Asimismo, porque el artículo cuestionado tampoco le

prohíbe a la demandante iniciar cualquier tipo de
actividad económica legalmente permitida, bien
mediante la creación de una nueva empresa, o bien
mediante la adquisición de una empresa ya existente,
ni le excluye algún sector económico para el desarrollo
de una iniciativa empresarial.
b. En segundo término, el artículo cuestionado no incide

directa ni indirectamente en la libertad de organización
de la empresa, ya sea interna o externa, pues no le
impone la variación del objeto social elegido, ni le
ordena el cambio de nombre, domicilio, o tipo de
sociedad. Tampoco el artículo cuestionado le impone a
la demandante una política de precios, créditos,
seguros y contratación de personal para fabricar
cemento, cal y yeso, ni el modo de realización de su
actividad económica.
En buena cuenta, el artículo cuestionado no afecta el

libre desarrollo de la actividad empresarial de la
demandante, pues su contenido normativo no cambia
352
sus objetivos y fines económicos ni modifica o suplanta

su poder de dirección y organización de la actividad
empresarial, toda vez que no le impone que tipo de
cemento, cal o yeso debe fabricar, o la cantidad que
debe fabricar, o los días en que debe hacerlo.
c. En tercer término, el artículo cuestionado no limita ni

falsea la libre competencia para fabricar cemento, cal y
yeso. No obstante ello, y porque la demandante aduce
la afectación de la libre competencia, este alegato será
desarrollado in extenso en el fundamento 15.
d. Finalmente, el artículo cuestionado tampoco prohíbe o

impide que la sociedad demandante pueda cesar
libremente sus actividades económicas en el momento
que estime conveniente o salir del mercado. Es decir,
que el artículo cuestionado no impone ningún deber
que obligue a la demandante a continuar
indefinidamente realizando su actividad económica.
11. Por estas razones, el Tribunal considera que el artículo 2.º del
Decreto Supremo N.º 158-2007-EF no afecta ninguna de las
cuatro libertades que forman parte del contenido esencial del
§.3.2. Libre competencia
12. Un aspecto fundamental de una economía social de mercado

y una consecuencia principal de la libertad de acceso al
mercado es la existencia de la libre competencia, sin la cual
quedaría vacío de contenido el derecho a la libertad de
empresa.
353
Por ello el artículo 61° de la Constitución delega al legislador

la labor de garantizar el acceso al mercado en igualdad de
condiciones, al tiempo de reprimir y limitar el abuso de
posiciones de dominio o monopólicas a efectos de garantizar
no sólo la participación de los agentes económicos, sino de
proteger a quienes cierran el circulo económico en calidad de
consumidores y usuarios.
13. Así, la libre competencia tiene el carácter de pautas o reglas

de juego del mercado, con arreglo a la cual deben actuar
todos los agentes económicos y que, en todo momento, ha
de ser vigilada y preservada por el Estado, cuya principal
función es la de mantener y propiciar la existencia de
mercados libres, competitivos y transparentes, así como la de
adoptar todas las medidas necesarias que impidan su
obstrucción o restricción.
Ello debido a que la Constitución en sus artículos 61.º y 65.º,

asume la posición de que la libre competencia junto con el
derecho a la información, promueven de la mejor manera la
satisfacción de los intereses de los consumidores y usuarios
en el funcionamiento eficiente de los diferentes mercados de
bienes y servicios.
14. En este sentido, conviene recordar que este Tribunal en la

sentencia recaída en el Exp. N.º 00018-2003-AI/TC ha
precisado que la libre competencia plantea el libre juego de
la oferta y la demanda, y presupone la presencia de tres
requisitos:
354
a. La autodeterminación de iniciativas o de acceso de

agentes económicos al mercado.
b. La autodeterminación para elegir las circunstancias,

modos y formas de ejecutar la actividad económica
(calidad, modelo, volumen de producción, etc.), es
decir, la libertad de actuación dentro del mercado.
c. La igualdad de los competidores ante la ley (la no

discriminación).
15. Pues bien, teniendo presente el contenido y los presupuestos

que configuran la libre competencia, este Tribunal considera
que el artículo 2.º del Decreto Supremo N.º 158-2007-EF no
contraviene el artículo 61.º de la Constitución, por las
siguientes razones:
a. En primer lugar, el artículo cuestionado no establece

una prohibición a las empresas fabricantes de cemento
para que sigan desarrollando su actividad empresarial,
ni las expulsa del mercado en que se desarrollan.
Asimismo, tampoco prevé la prohibición de que nuevos

agentes económicos puedan acceder al mercado de la
fabricación del cemento, ni establece condiciones
subjetivas de admisión al mercado de la fabricación del
cemento que sean irrazonables o desproporcionadas,
razón por la cual no puede considerarse afectada la
libre competencia en su aspecto esencial de libertad de
acceso al mercado.
355
b. En segundo término, el artículo cuestionado no limita la

libertad de inversión de las empresas que se dedican a
la fabricación de cemento, pues no les impone la
obligación de invertir por una parte ni la prohibición de
invertir por otra. En igual sentido, debe tenerse
presente que el artículo cuestionado no elimina ni
controla la libertad de formación de los precios en el
mercado del cemento, razón por la cual tampoco puede
considerarse afectada la libre competencia.
c. En tercer término, el sentido normativo del artículo

cuestionado no produce que el mercado libre,
competitivo y transparente de fabricación del cemento
se vea limitado, restringido o falseado, toda vez que no
incide directa o indirectamente en la libertad de acción
y elección de los consumidores ni elimina la oferta y la
demanda del mercado de cemento.
d. Finalmente, porque en autos no se encuentra

demostrado que el artículo cuestionado produzca
efectos anticompetitivos en el mercado del cemento,
pues el acceso a este mercado se encuentra abierto a
cualquier agente económico y porque las relaciones
comerciales en este mercado no han sido obstruidas.
Asimismo, porque no existen indicios razonables que

pongan en evidencia que las demandas de compra o
las ofertas de venta de cemento nacional hayan
disminuido como consecuencia directa e inmediata del
artículo 2.º del Decreto Supremo N.º 158-2007-EF, ni
que las demandas de compra o las ofertas de venta de
cemento importado hayan incrementado como
356
consecuencia directa e inmediata del artículo

cuestionado. En buena cuenta no afecta el comercio
del cemento ni lo restringe.
16. Por todas estas razones, este Tribunal considera que artículo
2.º del Decreto Supremo N.º 158-2007-EF no contraviene la
libre competencia.
§.3.3. Igualdad ante la ley
17. En cuanto a la violación del derecho a la igualdad, debe

recordarse que el inciso 2), del artículo 2.º de la
Constitución dispone que toda persona tiene derecho a la
igualdad ante la ley. De este modo, la Constitución reconoce
un derecho subjetivo a obtener un trato igual aplicable tanto
a las personas físicas como a las jurídicas, trato igual que
exige que ante supuestos de hecho iguales deban ser
aplicadas las mismas consecuencias jurídicas.
18. En materia económica, el derecho a la igualdad ante la ley y

de trato se encuentra reconocido expresamente en los
artículos 60º y 63º de la Constitución, en tanto señalan que la
“actividad empresarial, pública o no pública, recibe el mismo
tratamiento legal” y que la “inversión nacional y la extranjera
se sujetan a las mismas condiciones”.
19. Ahora bien, para que el juicio de igualdad pueda efectuarse

es necesario que las situaciones subjetivas que vayan a
compararse sean, efectivamente, homogéneas o
equiparables, razón por la cual, toda alegación del derecho a
la igualdad precisa para su verificación un tertium
comparationis frente al que la desigualdad se produzca,
357
siendo carga del recurrente en amparo aportar un término

suficiente y adecuado de comparación a partir del cual
proceder a aplicar el canon de igualdad.
20. Teniendo presente ello, este Tribunal considera oportuno

abordar cual es la finalidad constitucional de los aranceles en
nuestra economía social de mercado, toda vez que el tema
controvertido en el presente caso es la regulación de la tarifa
arancelaria de las sub-partidas nacionales 2523 10 00 00
cemento sin pulverizar (<clinker>) y 2523 29 00 00 los demás.
Al respecto, este Tribunal considera que los aranceles como

todo tributo tiene una finalidad impositiva que persigue la
realización del deber de contribuir con el gasto público, pero
a su vez, en materia económica tiene una finalidad de
promoción de la libre competencia, ya que de manera directa
o indirecta regulan las actividades económicas relacionadas
con el comercio exterior.
Por ello, resulta válido afirmar que los aranceles tienen como
finalidad constitucional favorecer la producción nacional,
promover la estabilidad económica a través del aumento o
disminución, la reducción o ampliación de las importaciones
que pueden afectar el nivel general de precios y los
movimientos de la oferta y la demanda nacional, estimular el
crecimiento económico, proteger la industria nacional,
promover la inversión nacional, controlar los precios,
defender a los consumidores e incentivar la competitividad de
los productos nacionales.
21. En sentido similar, debemos señalar que en los Lineamientos

de Política Arancelaria aprobados por la Resolución
358
Ministerial N.º 005-2006-EF-15, publicada en el diario

oficial El Peruano el 15 de enero de 2006, se destaca que una
decisión de política arancelaria debe considerar, entre otros
elementos, el balance entre el eventual impacto efectivo
sobre producción, empleo o recaudación versus aquél sobre
la eficiencia en la asignación de recursos y el bienestar de la
población.
Por ello, se señala en los lineamientos referidos que desde

un punto de vista de eficiencia económica, la reducción de
aranceles promueve mejoras en la competencia internacional
de los productos producidos en el país y en la productividad
de las empresas, así como permite una mayor satisfacción
del consumidor. Lo contrario, elevar aranceles, separa a las
economías de la competencia internacional, beneficiando
sólo a algunos sectores y grupos en términos de ingresos y
empleo, a costa de la eficiencia en la asignación de recursos
productivos.
22. Pues bien, en el presente caso el mercado relevante es el

mercado del cemento, por lo que en aplicación del artículo
63º de la Constitución, la inversión nacional y la extranjera se
sujetan a las mismas condiciones, es decir, que debe existir
una igualdad de trato tanto en la ley como en su aplicación, a
menos que otro país o países adopten medidas
proteccionistas o discriminatorias que perjudiquen el interés
nacional.
23. En este contexto, debe señalarse que el artículo 2.º del

Decreto Supremo N.º 158-2007-EF, que modificó de 12% a
0% las tasas de los derechos arancelarios ad valorem CIF de
las sub-partidas nacionales 2523 10 00 00 cemento sin
359
pulverizar (<clinker>) y 2523 29 00 00 los demás, no cumple

con la finalidad constitucional de los aranceles en una
economía social de mercado, pues no persigue favorecer la
producción nacional del cemento, proteger la industria
nacional del cemento, promover la inversión nacional, o
incentivar la competitividad de los productos nacionales.
24. Ello no quiere decir que el presidente de la República, se

encuentre impedido de reducir las tarifas arancelarias, por el
contrario, constitucionalmente tiene la facultad de regular
mediante decretos supremos las tarifas arancelarias (artículo
118º, inciso 20) de la Constitución); sin embargo, dicha
regulación no puede afectar el principio de igualdad en
materia económica ni desproteger a la inversión e industria
nacional para favorecer a la inversión e industria extranjera.
Teniendo presente ello, este Tribunal considera que la

reducción de 12% a 0% de las tasas de los derechos
arancelarios ad valorem CIF de las sub-partidas nacionales
mencionadas, si bien puede constituir un acto de política
arancelaria, resulta ser un acto desproporcionado, y por
ende, constitucionalmente prohibido por el principio de
interdicción de la arbitrariedad, toda vez, que la reducción a
0% de las tarifas arancelarias de las sub-partidas nacionales
mencionadas, en realidad, constituye un acto de exoneración
o exención de tarifas y no una reducción que tenga una
finalidad constitucionalmente legítima.
25. En sentido similar, debe señalarse que no se encuentra

demostrado que la medida de reducción de las tarifas
arancelarias de las sub-partidas nacionales mencionadas
persiga una finalidad constitucional legítima, pues si bien en
360
los considerandos del Decreto Supremo N.º 158-2007-EF se

señala que dicha medida tiene por objeto promover la
eficiencia y competitividad de la economía, en autos no existe
prueba alguna que respalde dicha consideración o demuestre
que ello se esté produciendo. Y es que, no sólo basta invocar
o alegar una finalidad constitucional legítima para justificar la
medida de tratamiento diferenciado, sino que también, en
algunos casos, es necesario demostrar que efectivamente la
medida persigue lograr dicha finalidad, supuesto que no
sucede en el caso de autos.
26. De otra parte, debe precisarse que con el artículo 2.º del
Decreto Supremo N.º 158-2007-EF, en lo que respecta a las
sub-partidas nacionales 2523 10 00 00 cemento sin pulverizar
(<clinker>) y 2523 29 00 00 los demás, se ha beneficiado la
importación del cemento, la cual no constituye una actividad
económica discriminada o marginada ni un mercado que se
halle en circunstancias de debilidad manifiesta que exija
medidas de protección especial, como la establecida en el
artículo referido.
Por dicha razón, este Tribunal considera que la modificación

de 12% a 0% de las tasas de los derechos arancelarios ad
valorem CIF de las sub-partidas nacionales referidas
contraviene el derecho a la igualdad, porque está generando
un tratamiento desigual entre la inversión nacional y la
extranjera.
27. En este orden de ideas, resulta válido concluir que en virtud

del control difuso reconocido en el artículo 138° y en el
artículo VI del Título Preliminar del Código Procesal
Constitucional, tiene que declararse inaplicable el artículo 2.º
361
del Decreto Supremo N.º 158-2007-EF, en lo que respecta a

pulverizar (<clinker>) y 2523 29 00 00 los demás.
En igual sentido, este Tribunal considera necesario precisar

que en virtud del efecto restitutivo propio de las sentencias de
los procesos constitucionales de la libertad, tiene que
reponerse las cosas al estado anterior a la violación del
derecho a la igualdad producida por la modificación arbitraria
de 12% a 0% de las tasas de los derechos arancelarios de
pulverizar (<clinker>) y 2523 29 00 00 los demás. Como
consecuencia de ello, se restablece la tasa del 12% de los
derechos arancelarios ad valorem CIF para las sub-partidas
nacionales 2523 10 00 00 cemento sin pulverizar (<clinker>)
y 2523 29 00 00 los demás, por ser éste el estado anterior a
la violación.

que le confiere la Constitución Política del Perú
HA RESUELTO
1. Declarar FUNDADA la demanda porque se ha acreditado la

vulneración del derecho a la igualdad ante la ley.
2. INAPLICABLE el artículo 2.º del Decreto Supremo N.º 158-

2007-EF, que modificó de 12% a 0% las tasas de los
derechos arancelarios ad valorem CIF establecidas en el
Decreto Supremo Nº 017-2007-EF, modificadas por los
Decretos Supremos N° 091-2007-EF y 105-2007-EF, para las
362
sub-partidas nacionales 2523 10 00 00 cemento sin pulverizar

(<clinker>) y 2523 29 00 00 los demás.
3. ORDENAR a la Superintendencia Nacional de

Administración Tributaria que, a partir del día de siguiente de
notificada la presente sentencia, no aplique el artículo 2.º del
Decreto Supremo N.º 158-2007-EF, publicado en el diario
oficial El Peruano el 13 de octubre de 2007, en lo que respeta
a las sub-partidas nacionales 2523 10 00 00 cemento sin
pulverizar (<clinker>) y 2523 29 00 00 los demás.
4. REPONIÉNDOSE las cosas al estado anterior a la violación

constitucional del derecho a la igualdad ante la ley, se
restablece la tasa del 12% de los derechos arancelarios ad
valorem CIF para las sub-partidas nacionales 2523 10 00 00
cemento sin pulverizar (<clinker>) y 2523 29 00 00 los demás;
sin perjuicio de que el presidente de la República pueda
regular nuevamente la tasa arancelaria referida conforme al
fundamento 24, supra.
SS.
MESÍA RAMÍREZ
BEAUMONT CALLIRGOS
ETO CRUZ
ÁLVAREZ MIRANDA
363
Emito el presente voto singular por los fundamentos siguientes:
1. Con fecha 11 de enero de 2008 la empresa recurrente

interpone demanda de amparo contra el Ministerio de
Economía y Finanzas (MEF) con la finalidad de que se
declare la inaplicabilidad del artículo 2° del Decreto Supremo
N° 158-2007-EF, publicado en el Diario Oficial El Peruano el
13 de octubre de 2007, que modificó el 12% a 0% las tasas
de los derechos arancelarios ad valorem CIF establecidas en
los Decretos Supremos N° 091-2007-EF y N° 105-2007-EF,
para las sub-partidas nacionales 2523 10 00 00 cemento sin
pulverizar (<clinker>) y 2523 29 00 00 los demás y se
establezcan que, reponiéndose las cosas al estado anterior,
se ordene que toda la importación con cargo a las sub
partidas nacionales referidas paguen la tasa del derecho
arancelario ad valorem CIF del 12%, puesto que con ello se
vulnera sus derechos constitucionales a la igualdad ante la
ley, a la libertad de empresa y a participar en la vida
económica de la Nación.
2. El Trigésimo Sexto Juzgado Especializado en lo Civil de Lima

declaró improcedente la demanda considerando que existe
una vía igualmente satisfactoria para la protección del
derecho invocado, conforme lo establece el artículo 5.2 del
Código Procesal Constitucional. La Sala Superior compe-
tente confirmó el auto de rechazo liminar en atención a lo
establecido en el inciso 1) del artículo 5° del Código Procesal
Constitucional ya que no se advierte relación entre los hechos
expuestos y la afectación a los derechos invocados.
364
3. Por lo expuesto tenemos que el tema de la alzada trata de un

rechazo liminar de la demanda (ab initio), en las dos
instancias (grados) precedentes, lo que significa que no hay
proceso y por lo tanto no existe demandado (emplazado). Por
ello cabe mencionar que si el Superior revoca el auto venido
en grado para vincular a quien todavía no es demandado
porque no ha sido emplazado por notificación expresa y
formal, corresponde entonces revocarlo y ordenar al inferior
a admitir la demanda a trámite y correr traslado de ella al
demandado. Lo que se pone en conocimiento es “el recurso
interpuesto” y no la demanda, obviamente, mandato que tiene
el propósito de vincular al pretenso demandado con lo que
resulte de la intervención de este tribunal en relación
especifica al auto cuestionado. Cabe mencionar que el
artículo 47º del Código Procesal Constitucional es copia del
artículo 427º del Código Procesal Civil en su parte final que
dice: “Si la resolución que declara la improcedencia fuese
apelada, el Juez pondrá en conocimiento del demandado el
recurso interpuesto. La resolución superior que resuelva en
definitiva la improcedencia, produce efectos para ambas
partes.”, numeral que precisamente corresponde al rechazo
in limine de la demanda y las posibilidades que señala para
el superior (confirmar o revocar el auto apelado).
4. Es preciso señalar que al concedérsele al actor el recurso

extraordinario de agravio constitucional, el principio de
limitación aplicable a toda la actividad recursiva le impone al
Tribunal Constitucional (Tribunal de alzada) la limitación de
sólo referirse al tema del cuestionamiento a través del recurso
de agravio constitucional, y nada más. Por ello es que el
recurso de apelación concedido y notificado al que debería
365
ser considerado demandado si la sala superior revoca el auto

cuestionado, produce efectos para ambas partes.
5. Por cierto si el Superior revoca el auto venido en grado, para

vincular a quien todavía no es demandado, tiene que
ponérsele en su conocimiento “el recurso interpuesto” y no la
demanda, obviamente.
6. En atención a lo señalado se concluye en que es materia de

la alzada el pronunciamiento de este tribunal respecto del
rechazo liminar, estando en facultad sólo para pronunciarse
por la confirmatoria del auto recurrido o su revocatoria; sin
embargo he venido expresando en repetidos votos que
excepcionalmente podría ingresarse al fondo, para darle la
razón al demandante, en casos de suma urgencia cuando se
verifique la existencia de situaciones de hecho que exijan la
tutela urgente, es decir cuando por ejemplo se evidencie
estado de salud grave o edad avanzada del demandante u
otro según la evaluación del caso concreto.
7. En el presente caso no tenemos una situación urgente que

amerite pronunciamiento por parte de este Colegiado, sino
más bien se advierte que existe una demanda de amparo
propuesta por una persona jurídica (sociedad mercantil)
habiendo en reiteradas oportunidades expresado mi posición
respecto a la falta de legitimidad de éstas para interponer
demanda de amparo en atención a que su finalidad está
dirigida a incrementar sus ganancias. Es por ello por lo que
uniformemente he señalado que cuando la Constitución
habla de los derechos fundamentales, lo hace pensando en
la persona humana, esto es en el ser humano física y
moralmente individualizado. Hacia él pues se encuentran
366
canalizados los diversos atributos, facultades y libertades,

siendo solo él quien puede invocar su respeto y protección a
título subjetivo y en sede constitucional. Es por ello que
nuestra legislación expresamente señala que la defensa de
los derechos fundamentales es para la “persona humana”,
por lo que le brinda todas las facilidades para que pueda
reclamar la vulneración de sus derechos fundamentales vía
proceso constitucional de amparo, exonerándoseles de
cualquier pago que pudiera requerirse. En tal sentido no
puede permitirse que una persona jurídica, que ve en el
proceso constitucional de amparo la forma más rápida y
económica de conseguir sus objetivos, haga uso de este
proceso excepcional y urgente, puesto que ello significaría la
desnaturalización total de dicho proceso. No obstante ello
considero que existen casos excepcionales en los que este
colegiado puede ingresar al fondo de la controversia en
atención i) a la magnitud de la vulneración del derecho, ii) que
ésta sea evidente y de inminente realización (urgencia) y iii)
que ponga en peligro la propia subsistencia de la persona
jurídica con fines de lucro. Además debe evaluarse el caso
concreto y verificar si existe alguna singularidad que haga
necesario el pronunciamiento de emergencia por parte de
este Colegiado. Siendo así en este caso solo cabe evaluar de
los argumentos esgrimidos en la demanda y de lo actuado en
el presente proceso constitucional de amparo si existe alguna
razón de urgencia para revocar el auto de rechazo liminar y
admitir a trámite la demanda, puesto que lo contrario
implicaría confirmar el mencionado auto de rechazo liminar.
367
En el presente caso
8. Se observa que la empresa recurrente interpone demanda de

amparo solicitando la inaplicación del Decreto Supremo N°
158-2007-EF, de fecha 13 de octubre de 2007, considerando
que éste vulnera sus derechos constitucionales a la igualdad
ante la ley, a la libertad de empresa y a participar en la vida
económica de la Nación. Se observa del caso lo siguiente:
a. La empresa actora (sociedad mercantil) denuncia la

afectación de derechos constitucionales que dice tener
que soportar por la reducción al 0% del derecho
arancelario ad valorem CIF a través de la normatividad
que señala.
b. La denuncia de la empresa recurrente de afectación de

derechos al empresariado nacional puesto que resulta
evidente que por el tratamiento arancelario a favor de
las empresas cementeras del exterior, las empresas
nacionales obtendrán menores utilidades.
c. La posibilidad de afectación de derechos difusos,

puesto que la reducción en este caso del derecho
arancelario al cemento traído de otros países podría,
finalmente, incidir en el servicio público de Vivienda,
necesidad vital en toda sociedad como la nuestra.
9. Siendo así considero que no obstante tratarse de una

sociedad mercantil existe una situación especial en el
presente caso que hace necesario que se evalúe el fondo de
la controversia, puesto que se denuncia que con la vigencia
del dispositivo cuestionado no sólo se estaría afectando a la
368
producción nacional, sino también encontraríamos involu-

cradas a otras áreas como son la Vivienda y Construcción
que es una necesidad primordial de nuestra sociedad y que
involucra el interés de las familias peruanas necesitadas de
viviendas. Es así que el demandante expresa afectaciones
directas a sus derechos constitucionales con la emisión del
cuestionado decreto, por lo que considero pertinente en este
caso excepcional revocar el auto de rechazo liminar y admitir
a trámite la demanda para que este Colegiado tenga la
posibilidad de tener conocimiento como última instancia, del
fondo de la controversia y verificar si la vigencia de la norma
cuestionada afecta realmente los derechos constitucionales
de estas personas y no sólo de la empresa demandante sino
también de otras empresas que se encuentren en la misma
situación, así como de la sociedad en general y comprometer
si la afectación también le alcanza directa o indirectamente,
con dichos dispositivos. Cabe señalar que en el caso de autos
encontramos por lo expresado en la demanda y del texto del
dispositivo cuestionado, que, al parecer, se está exonerando
del pago arancelario a empresas extranjeras, sin que la
sociedad se hubiese visto beneficiada en la utilización de un
cemento extranjero en la edificación de sus viviendas aun
mejorando las utilidades para las empresas del exterior, lo
que podrá ser pasible de discutirse dentro de un proceso de
amparo.
10. Por lo expuesto encuentro suficientes razones que ameritan

que este Colegiado admita a trámite la demanda para que
ambas partes expresen su posición a fin de que se verifique
la existencia de vulneración de derechos constitucionales de
la empresa demandante.
369
En consecuencia mi voto es porque se declare FUNDADO el

recurso de agravio constitucional y en consecuencia se debe
disponer que se REVOQUE el auto de rechazo liminar disponiendo
se ordene al juez de la causa admitir a trámite la demanda de
amparo para dilucidar la controversia en su oportunidad.
SS.
VERGARA GOTELLI
370
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO LANDA ARROYO
Con el debido respeto por los argumentos vertidos por los

votos en mayoría, considero que la demanda de amparo interpuesta
debe ser declarada IMPROCEDENTE. La sustentación a la
posición asumida se puede encontrar en los siguientes
fundamentos:
§1. Sobre un correcto análisis de procedibilidad de la demanda
1. El primer tema a discutir es si realmente el amparo es el tipo

de proceso adecuado para dilucidar sobre la pretensión
planteada, a la luz de la línea jurisprudencial marcada por
este Colegiado.
2. Al respecto, debo partir de la idea que a través del amparo

sólo puede cuestionarse la vulneración de derechos o bienes
constitucionales realizada a través de ‘hechos’ de acción u
omisión [artículo 200º inciso 2) de la Constitución]. Por tal
razón, el amparo está impedido de analizar en abstracto
normas de carácter general, siendo improcedente prima
facie el denominado ‘amparo contra normas’, premisa, sin
embargo, que sólo tiene validez en caso de normas
denominadas heteroaplicativas, es decir, aquéllas que
requieren de actos de ejecución intermedios para que recién
pueda producirse un agravio, de donde se colige que “(...) no
es dependiente de su sola vigencia, sino de la verificación de
un posterior evento, sin cuya existencia, la norma carecerá,
indefectiblemente, de eficacia, esto es, de capacidad de
subsumir, por sí misma, algún supuesto fáctico en su
supuesto normativo” [fundamento 3 de la STC N.º 4677-
371
2004-PA/TC, siguiendo lo ya señalado en la STC N.º 2308-

2004-AA/TC, y mantenida en fundamento 4 de la STC
N.º 1576-2007-PA/TC].
3. Por el contrario, el proceso de amparo es conveniente y

adecuado para cuestionar las normas autoaplicativas, “(...)
aquellas cuya aplicabilidad, una vez que han entrado en
vigencia, resulta inmediata e incondicionada” [artículo 3º del
Código Procesal Constitucional]. Un hecho basado en una
norma importará la intervención del juez constitucional para
poner coto a la acción viciada en su constitucionalidad, en
dos casos específicos: cuando existan normas cuyo supuesto
normativo en sí mismo genera una incidencia directa sobre la
esfera subjetiva de los individuos y cuando existan normas
que determinan que dicha incidencia se producirá como
consecuencia de su aplicación obligatoria e incondicionada.
“En tal sentido, sea por la amenaza cierta e inminente, o por
la vulneración concreta a los derechos fundamentales que la
entrada en vigencia que una norma autoaplicativa
representa, la demanda de amparo interpuesta contra ésta
deberá ser estimada, previo ejercicio del control difuso de
constitucionalidad contra ella, y determinándose su
consecuente inaplicación” [fundamento 4 de la STC N.º 4677-
2004-PA/TC]. Así, esta norma debe tener eficacia inmediata,
esto es, que su aplicabilidad no se encuentre sujeta a la
realización de algún acto posterior o a una eventual
reglamentación normativa, en la medida en que adquiere su
eficacia plena en el mismo momento en que entra en vigencia
[STC N.º 1535-2006-PA/TC].
4. Lo que cabe, entonces, determinar es si el Decreto Supremo

N.º 158-2007-EF en sí importa una violación de derechos
372
fundamentales y por lo tanto, plausible de ser cuestionado por

intermedio del amparo. Sobre el tema, la jurisprudencia
constitucional en materia de normas autoaplicativas de
carácter tributario, ha sido uniforme al expresar que ellas
deben incidir en ‘forma directa’ en el ámbito subjetivo de los
demandantes, máxime si como se vio, este tipo de normas se
exhiben como una excepción al ‘amparo contra normas’. En
este marco, por consiguiente, es admisible y constitucional
que se hayan considerado fundadas demandas de amparo
que atacaban normas que imponían una determinada tasa
[STC N.º 0606-2008-PA/TC o STC N.º 2724-2007-PA/TC];
que imputaban requisitos previos a cualquier acotación al
pago [STC N.º 1576-2007-PA/TC]; o, que vinculaban al
demandante con un tributo al ser sujeto pasivo del mismo
[STC N.º 2302-2003-AA/TC]. Quien estaba obligado al pago
de dicho tributo, encontraba en dichas normas una afectación
directa al mandato constitucional que lo afectaba
directamente, por lo que era viable plantear el amparo.
5. En el caso concreto, la norma impugnada está reduciendo el

porcentaje -y el pago- de un determinado arancel tributario
sobre la importación de cemento. Son los importadores de
cemento a quienes se les aplica la nueva tasa, pero antes
que violentados en su derecho, se encuentran favorecidos
con la emisión del decreto supremo, por lo que tiene sentido
que no hayan presentado demanda alguna. Quien la ha
interpuesto no es quien se ve afectado ‘directamente’ por el
mencionado decreto supremo. Por el contrario, es una
empresa que únicamente como correlato de la aplicación de
la norma a dichos importadores, se siente afectada, insisto,
no de forma directa, como se requiere en las autoaplicativas,
sino de manera indirecta. Nadie duda que la norma
373
cuestionada en el amparo puede tener incidencia en

derechos de la empresa demandante, pero ello no importa en
sí misma que la mera dación del decreto supremo los esté
afectando, como la jurisprudencia constitucional uniforme lo
exige. La ‘relación directa’ de la demandante con la norma,
en conclusión, es palmariamente inexistente.
6. En el caso concreto, aparte de no contar con tal legitimidad,

ni siquiera la norma es autoaplicativa. No se puede desdibujar
el concepto de norma autoaplicativa, en vista que su
supuestamente afectación recién podría producir al momento
de realizarse una determinada importación. La naturaleza de
la norma autoaplicativa ya explicada importa que su
utilización deba realizarse sólo cuando corresponda de
manera excepcional, en virtud del modelo ilustrado en el
artículo 200º, inciso 2) de la Constitución, y desarrollado en
el artículo 3º del Código Procesal Constitucional, que en
principio deniega la posibilidad del ‘amparo contra normas’.
7. Todo proceso constitucional importa el cumplimiento de dos

fines: protección de la primacía de la Norma Fundamental y
tutela de derechos fundamentales [artículo II del Título
Preliminar del Código Procesal Constitucional], pero no
puede equivocarse un Tribunal en calibrar lo que está
proponiéndose en un proceso de control concreto, cuando en
estricto se refiere a uno de control abstracto. Mal haría este
Colegiado en admitir en una demanda de amparo, lo que es
propio de la acción popular. Este proceso “(...) procede, por
infracción de la Constitución y de la ley, contra los
reglamentos, normas administrativas y resoluciones y
decretos de carácter general, cualquiera sea la autoridad de
la que emanen”. Una demanda de acción popular, entonces,
374
es lo que correspondería en el caso de autos, y que no ha

tomado en cuenta los votos en mayoría. Reitero que el
Tribunal Constitucional ha sostenido en la STC N.° 2308-
2004-AA/TC, que el inciso 2) del artículo 200° de la
Constitución no contiene una prohibición para cuestionar,
mediante el amparo, leyes que puedan ser lesivas en sí
mismas de derechos fundamentales, sino una simple
limitación que pretende impedir que a través de un proceso
cuyo objeto de protección son los derechos constitucionales
se pretenda impugnar en abstracto la validez constitucional
de las normas con rango de ley. En el caso, lo que en el fondo
está buscándose es el análisis de constitucionalidad en
abstracto de la norma incoada, por lo que tomando en cuenta
el rango de un decreto supremo insisto en que, en todo caso,
debió utilizarse la acción popular.
8. A propósito, mal hacen los juzgadores constitucionales de

primer y segundo grado que declaran la acción popular
como vía igualmente satisfactoria, como también están
errados los votos en mayoría cuando estipulan que ella no lo
es (fundamento 2 in fine). El uso de la terminología prevista
en el artículo 5º, inciso 2) del Código Procesal Constitucional
no atañe a la situación planteada. Este dispositivo está
referido a plantear al amparo -y otros procesos
constitucionales de tutela de derechos fundamentales- como
un proceso subsidiario, esto es, que tras la determinación de
la posible vulneración de un específico derecho, no exista
proceso ordinario alguno capaz de tutelar de la misma forma
la pretensión planteada, sobre la base de un contenido
constitucionalmente protegido. Como uno se puede dar
cuenta, la acción popular no tiene correspondencia alguna
con el concepto de vía igualmente satisfactoria, al no versar
375
directamente sobre una tutela concreta de derechos

fundamentales, sino en línea de principio al análisis abstracto
de validez normativa. La demanda entonces tiene que ser
calificada como improcedente, porque no tiene asidero
invocar la causal alegada.
9. De otro lado, es llamativo que la pretensión se restrinja

únicamente a la inaplicación de una norma, a través de
un control difuso constitucional, y que ésta no esté vinculada
con una pretensión referida a la tutela de derechos líquidos y
concretos del accionante. En el marco de un proceso de
amparo, es válido realizar el control difuso, el cual “(...)
constituye un poder-deber del Juez al que el artículo 138º
de la Constitución habilita en cuanto mecanismo para
preservar el principio de supremacía constitucional y, en
general, el principio de jerarquía de las normas enunciado en
el artículo 51º de nuestra norma fundamental” [fundamento
16 de la STC N.º 1383-2001-AA/TC], siendo un acto complejo
en la medida que significa preferir la aplicación de una norma,
tras la verificación en cada caso de los siguientes
presupuestos: que, en el proceso constitucional, el objeto de
impugnación sea un acto que constituya la aplicación de una
norma considerada inconstitucional; que la norma a
inaplicarse tenga una relación directa, principal e indisoluble
con la resolución del caso; que la norma a inaplicarse resulte
evidentemente incompatible con la Constitución.
10. Sin embargo, plantear una demanda con el único propósito

de inaplicar una norma, como sucede en el caso concreto,
significaría reemplazar la acción popular -o en su caso, la
inconstitucionalidad- por un proceso de tutela de derechos
fundamentales -específicamente, el amparo-, sin que medie
376
una pretensión particular para quien plantea la demanda,

como sí se presentaban en las sentencias antes citadas que
versaban sobre normas tributarias, en las cuales
básicamente se cuestionaba el no-pago de un determinado
tributo que lo afectaba. En el caso concreto, no habría tal
pretensión principal. Sería como suplir la acción popular o la
inconstitucionalidad (sobre todo, ésta que tiene especiales
legitimados activos ad processum) por una especie de actio
popularis para proteger un interés particular. Esto es prima
facie inadmisible desde la teoría procesal constitucional.
11. Asimismo, en el supuesto negado que no sea procedente la

demanda planteada, tampoco comparto los criterios vertidos
por los votos en mayoría (fundamentos 3 y 4) que repite los
argumentos del voto singular de un magistrado en la STC
N.º 2364-2008-PHC/TC, referido al ingreso al fondo de la
controversia constitucional pese a la existencia de
una improcedencia in limine. Para tal caso debería aplicarse
la jurisprudencia ya existente por este Colegiado, según el
cual es válido ingresar al fondo del asunto cuando se
evidencia que: (a) en primer lugar, que existen todos los
recaudos necesarios como para emitir un pronunciamiento
sobre el fondo; (b) en segundo lugar, que el rechazo liminar
de la demanda no ha afectado el derecho de defensa de los
emplazados, quienes fueron notificados; y, (c) por último, es
innegable la importancia y trascendencia del caso por las
cuestiones que el conlleva [fundamento 21 de la STC
N.º 4587-2004-AA/TC]. Pese a ello, el estudio sobre el tema
se presenta bastante limitado, sin interpretar con
consistencia, por qué ingresar al fondo del asunto en el caso
concreto. Es más, podría declararse nulo todo lo actuado, y
377
remitir los actuados al juez de primer grado para que admita

la demanda y corra traslado de la misma.
12. Siguiendo también con la hipótesis negada de la validez de

considerar la norma como autoaplicativa, atañe revisar el
cumplimiento del plazo para interponer la demanda hubiera
sido de sesenta días hábiles de producida la afectación
[artículo 44º del Código Procesal Constitucional]. La norma
incoada fue publicada el 13 de octubre de 2007 y la demanda
interpuesta el 11 de enero de 2008, por lo que han
transcurrido más de 60 días (en octubre de 2007, 13 días; en
noviembre de 2007, 21 días; en diciembre de 2007, 20 días;
en enero de 2008, hasta el 10, 7 días más). Por ello, en virtud
del artículo 5º, inciso 10) del Código Procesal Constitucional,
existe otro motivo de peso más para rechazar el pedido
realizado. En caso de considerarse la vulneración continua, y
por lo tanto no plausible de ser declarada prescrita la acción,
mal haría este Colegiado en no explicar los fundamentos de
por qué hacerlo, y simplemente asumir como válida esta
supuesta explicación, a mi entender, no del todo sustentable.
13. De lo argumentado, es más que claro que la demanda debe

ser declarada improcedente por no reunir los presupuestos
necesarios del amparo, al no haberse demostrado afectación
subjetiva directa de una norma autoaplicativa, y por haber
prescrito la acción. No obstante, y en vista de la forma en que
se ha decidido en el fallo en mayoría, considero válido dejar
sentadas algunas cuestiones de fondo sobre el asunto, pese
a que quien le tocaría dilucidar la cuestión sería al juez
constitucional del Poder Judicial a través de la acción
popular.
378
§2. Sobre la afectación constitucional que pudiese existir
14. En virtud de la naturaleza objetiva y subsidiariamente

subjetiva del control de constitucionalidad abstracto
[fundamento 2 de la STC Nº 0002-2005-PI/TC] y tomando en
cuenta sus funciones de pacificación, valoración y ordenación
[fundamento 47 de la STC Nº 0019-2005-PI/TC], por ser una
institución de diálogo social y de construcción pacífica de la
sociedad plural [fundamentos 2 y 3 de la STC Nº 0048-2004-
PI/TC y fundamento 10 de la STC Nº 5854-2005-PA/TC],
asume situaciones concretas a la hora de analizar la validez
constitucional de una norma como la que se cuestiona.
15. Los votos en mayoría centran su análisis en la supuesta

violación abstracta de derechos, no obstante que no
correspondería realizar tal examen a través del amparo,
según he expuesto, tampoco han logrado acreditar violación
líquida y concreta alguna de derechos. Ahora, si bien es
lógico argumentar que la norma cuestionada puede tener
incidencia en derechos fundamentales, algo muy distinto es
pretender que la afectación alegada puede significar un
control vía el proceso de amparo. En primer lugar, consideran
la inexistencia de la afectación de la libertad de empresa
(fundamentos 7, ss.) y de la libre competencia (fundamentos
12, ss.), ambos derechos fundamentales de contenido
económico íntimamente relacionados y reconocidos en los
artículos 59º y 60º de la Constitución respectivamente. Frente
a ello, razonan que sí ha existido una vulneración del derecho
a la igualdad [artículo 2º, inciso 2) de la Constitución],
básicamente porque el decreto supremo impugnado no ha
cumplido con la finalidad constitucional de los aranceles, cual
379
es favorecer y promover la industria nacional

(básicamente, fundamento 23).
16. La forma en la que se está llegando en dichos votos a dicha

conclusión, parece referirse, antes que a un control concreto,
a uno abstracto de constitucionalidad, abonándose aún más
a la posición que he señalado supra de la improcedencia de
la demanda. Basta revisar que han considerado que el
Decreto Supremo N.º 158-2007-EF se exhibe como
desproporcional al constituir “(...) un acto de exoneración o
exención de tarifas y no una reducción que tenga una
finalidad constitucionalmente legítima” (fundamento 24),
además de no poder demostrarse una finalidad legítima, esto
es, si bien “(...) se señala que dicha medida tiene por objeto
promover la eficiencia y competitividad de la economía, en
autos no existe prueba alguna que respalde dicha
consideración o demuestre que ello se esté produciendo”
(fundamento 25). Pero lo señalado, ¿es correcto? Para
responder tal interrogante, dejaré sentada algunas
consideraciones.
17. La industria del cemento en el país, tal como ha quedado

demostrado en el expediente, está dividida entra la
producción nacional, tal como es la empresa demandante, y
la importación de bienes extranjeros. El análisis que realizan
los votos en mayoría se centra en la situación de
desigualdad que estaría produciéndose al anularse el arancel
aduanero, lo cual favorecería a esta última actividad. Pese a
que la industria nacional y extranjera están obligados a
encontrarse en una situación de igualdad [artículo 63º de la
Constitución], el análisis que corresponde al caso concreto
debió centrarse en el examen del tipo de producto que
380
ingresa al país, con independencia del lugar de origen de la

inversión o el tipo de empresa que realiza la actividad
empresarial, bajo la lógica de un test de igualdad [Vid. STC
N.º 0045-2004-AI/TC]. Por cuanto, quizás una empresa
comercializadora nacional puede importar cemento
extranjero, y la norma constitucional lo está favoreciendo;
quizás la empresa productora en el país tenga capitales
extranjeros y también se ve favorecida por la norma
constitucional; quizás capitales peruanos se instalan en el
extranjero, produciendo cemento, y luego ‘exportan’ el
producto hacia el Perú, y es ahí donde la norma con más
razón debería aplicarse. La posibilidad de crear un tertium
compariatonis no es tan inmediato ni directo, como está
planteado en los votos en mayoría, al no quedar expresado
en ninguna parte de sus votos entre quienes se estaría
realizando la comparación. Al no definirse si se refiere al tipo
de empresa involucrada (productores, comercializadores o
importadores), los argumentos de la mayoría parten de un
error insalvable y por eso no pueden avanzar lógicamente;
tan cierta es esta afirmación que ni siquiera se pudo realizar
el test de igualdad, por más que hayan hecho una tímida
referencia al análisis de la finalidad constitucional legítima
(fundamento 25).
18. Creo que el examen de constitucionalidad no debió partir de

forma alguna de la igualdad. Aseverar su violación, como lo
hacen los votos en mayoría, implicaría la imposibilidad de
realizar cualquier cambio arancelario a otros productos,
máxime si dicho bien o producto ya existe en el país, según
se observa de la estructura de arancel de aduanas en el Perú
[http://www.sunat.gob.pe/arancelSivep/index.html]. Además,
por la globalización de los mercados y siguiendo la tendencia
381
mundial, una drástica reducción arancelaria también se ve

posibilitada gracias a la firma de acuerdos de integración
comercial, tales como la Organización Mundial de Comercio
– OMC, la Comunidad Andina de Naciones – CAN (a través
de un Arancel Externo Común, en evolución desde 1995), el
Mercado Común del Sur – MERCOSUR, el Área de Libre
Comercio de las Américas – ALCA, los Tratados de Libre
Comercio, entre otros [Resolución Ministerial N.º 005-2006-
EF-15]. En la lógica de los votos en mayoría, sería viable que
una empresa peruana, sabiendo que existe arancel del 0%
para el bien que produce pueda plantear una demanda de
amparo a fin de que se elimine este nuevo arancel, sin
acreditar una supuesta violación de la igualdad, lo cual
desvirtuaría el modelo de la Economía social de mercado y la
intervención reguladora del Estado en ella.
19. Es más, este Colegiado no puede ser ajeno al rol que debe
cumplir el Estado dentro de la Economía social de mercado:
actúa ante una falla del mercado corrigiéndola, pero también
cuando se desea promover actividades económicas
específicas, así como si debe brindar “(...) oportunidades de
superación a los sectores que sufren cualquier desigualdad
(...)” [artículo 59º de la Constitución]. Sobre esta base debe
analizarse la reducción del porcentaje del arancel aduanero
sobre la importación de cemento, y así determinar si
realmente el Estado, con el decreto supremo está cumpliendo
su fin constitucional.
20. En conclusión, el análisis a partir del derecho a la igualdad no

es el correcto. Más adecuado parece ser el estudio de la
norma arancelaria, sobre la base de la permisión para su
utilización desde el punto de las funciones
382
constitucionalmente asignadas. Los aranceles, entendidos

como tributos al comercio exterior de bienes de importaciones
o exportaciones, se regulan mediante decreto supremo
[artículo 74º de la Constitución], mandato reiterado para el
Presidente de la República [artículo 118º, inciso 20) de la
Constitución], específicamente para su Ministro de Economía
y Finanzas, quien se encarga de planear, dirigir y controlar
los asuntos relativos a la política arancelaria [artículo 25º del
Decreto Legislativo N.º 560, Ley del Poder Ejecutivo y artículo
5º del Decreto Legislativo N.º 183, Ley Orgánica del Ministerio
de Economía y Finanzas]. En tal sentido, la emisión de estas
normas deben respetar los bienes, valores y principios
constitucionales desde el punto de vista material como
formal, razón por lo cual es válido que el Poder Judicial pueda
analizar en la acción popular una alegada infracción
constitucional de las normas infralegales por la forma como
por el fondo [artículo 75º del Código Procesal Constitucional].
21. Justamente para complementar el precepto constitucional de

emisión normativa en el caso de los aranceles aduaneros, los
jueces del Poder Judicial, al resolver la acción popular,
pueden utilizar normas adicionales que se exhibirían como
una forma especial del bloque de constitucionalidad [artículo
79º del Código Procesal Constitucional]. Así, el parámetro de
constitucionalidad “(...) puede comprender a otras fuentes
distintas de la Constitución y, en concreto, a determinadas
fuentes con rango de ley, siempre que esa condición sea
reclamada directamente por una disposición constitucional
(v.g. la ley autoritativa en relación con el decreto legislativo).
En tales casos, estas fuentes asumen la condición de
“normas sobre la producción jurídica”, en un doble sentido;
por un lado, como “normas sobre la forma de la producción
383
jurídica”, esto es, cuando se les encarga la capacidad de

condicionar el procedimiento de elaboración de otras fuentes
que tienen su mismo rango; y, por otro, como “normas sobre
el contenido de la regulación”, es decir, cuando por encargo
de la Constitución pueden limitar su contenido” [STC N° 007-
2002-AI/TC y STC N° 0041-2004-AI/TC]. En esta línea,
considero que la Resolución Ministerial N.º 005-2006-EF-15,
del año 2006, que aprueba los Lineamientos de Política
Arancelaria, nombrada en los votos en mayoría, no siendo
una norma legal formalmente, es imprescindible para analizar
la compatibilización constitucional del decreto supremo
cuestionado.
22. Dicha norma asevera que “Tratándose de una economía en

desarrollo pequeña, en el sentido de no poder influir sobre
sus precios, al Perú le conviene reducir gradualmente
aranceles, porque ello reduce los costos del funcionamiento
de la economía y eleva el nivel de bienestar de la población”,
lo cual debe hacerlo a través de menores costos para
consumidores y productores y un manejo simplificado y
transparente. Por lo tanto, “Mientras que los niveles de
protección nominal (el nivel de tasas arancelarias por
producto) influyen sobre el patrón de consumo (el consumidor
directo de bienes finales, insumos o bienes de capital definen
su consumo observando precios afectados por el arancel, ver
cuadro N.º 1), los niveles de protecciones efectivas influyen
sobre el patrón de producción (es decir sobre la decisión de
qué producir y comerciar) y constituyen un mejor indicador
del manejo discrecional del arancel en los dos últimos años y
de la dispersión de rentabilidades relativas entre sectores
productivos”. De lo señalado se extrae que la política
arancelaria nacional junto con la progresiva liberalización
384
comercial constituyen los instrumentos del diseño de la

política de negociación comercial que deberían incluir los
siguientes elementos: ser parte de acuerdos de libre
comercio con los principales socios comerciales; incluir una
cobertura muy amplia de temas; incluir mecanismos de
amortiguación de la apertura; prever los costos fiscales;
trabajar paralelamente en reformas; y, consistencia entre los
Acuerdos Comerciales, la Política Arancelaria en la
Comunidad Andina y la liberalización unilateral.
23. De lo expresado se podría concluir que la tendencia de la

norma que define la política arancelaria del Estado procura
una reducción moderada de aranceles, la misma que debe
ser examinada en su coherencia con lo postulado en
el Decreto Supremo Nº 158-2007-EF, que disminuye
drásticamente el arancel aduanero para la importación de
cemento de 12% a 0%, después de producido el terremoto de
7,9 grados en la escala de Richter o escala de magnitud local
(ML) con epicentro en Pisco – Ica el 15 de agosto de 2007,
casi dos meses antes de la emisión de la norma cuestionada,
toda vez que determina “Modificar las tasas de los derechos
arancelarios ad valorem CIF establecidas en el Decreto
Supremo N.º 017-2007-EF, modificadas por los Decretos
Supremos N.º 091-2007-EF y N.º 105-2007-EF, para las
subpartidas nacionales comprendidas en el Anexo I, el cual
forma parte del presente Decreto Supremo. La tasa del
derecho arancelario ad valorem CIF aplicable a estas
subpartidas nacionales será de 0%” [artículo 2º]. Es en este
punto donde debe centrarse el análisis constitucional de la
materia planteada en la demanda, no en el tema de la
violación del derecho fundamental a la igualdad de la
empresa demandante.
385
§3. Sobre los efectos de la sentencia en mayoría
24. Señalé supra que no puede plantearse como pretensión

principal el control difuso de una norma, toda vez que ello
significaría desconocer la idoneidad de los procesos de
control abstracto. En el supuesto que se plantease una
demanda contra una norma autoaplicativa, el mandato de la
sentencia sólo podrá incluir una inaplicación como
mecanismo para lograr un fin específico, cual es la cesación
de un acto lesivo a un derecho fundamental.
25. Desde este punto de vista, me distancio de los votos en

mayoría cuando no sólo declaran como parte principal del
fallo, el control difuso del Decreto Supremo Nº 158-2007-EF,
sino aún más cuando señalan que, ante el supuesto agravio,
las cosas tienen que reponerse al estado anterior de la
violación, “(...) se restablece la tasa del 12% de los derechos
arancelarios ad valorem CIF para las sub-partidas nacionales
2523 10 00 00 cemento sin pulverizar (clinker) y 2525 29 00
00 los demás (...)” (fundamento 27, reiterado en punto 4 del
fallo).
26. Es decir, la utilización del amparo para comprobar la validez

constitucional de una norma autoaplicativa no sólo tendría un
efecto cercano a las del control abstracto (si bien no expulsa
la norma del ordenamiento, le quita validez y eficacia), sino
que incluso su uso podría tener consecuencias más amplias
y gravosas. Con independencia de la acción popular, cuyas
sentencias fundadas podrían, pero no necesariamente,
determinar la nulidad, con efecto retroactivo, de las normas
impugnadas, las inconstitucionalidades prima facie no tienen
tal efecto [artículo 81º del Código Procesal Constitucional],
386
más aún si normativamente se ha dejado sentada el siguiente

enunciado: “Por la declaración de ilegalidad o
inconstitucionalidad de una norma no recobran vigencia las
disposiciones legales que ella hubiera derogado” [artículo 83º
in fine del Código Procesal Constitucional].
27. Así, al control difuso aplicado mediante el proceso de amparo

se le estaría otorgando mayor amplitud que a un control
abstracto de normas legales. Como bien lo señala el artículo
3º del Código Procesal Constitucional, y según fue explicado
al inicio del presente voto, la sentencia que declara fundada
la demanda debe disponer aparte del mandato directo, la
inaplicabilidad de la citada norma, pero no faculta, ni lo podría
haber hecho, la restitución de un determinado valor
arancelario reservada su fijación por un decreto supremo, que
es una norma general y abstracta, por lo que es inadmisible
reconocer al control difuso efectos retroactivos, y menos aún
que pueda recobrar vigencia el Decreto Supremo N.º 017-
2007-EF, por cuanto es contrario a lo establecido en el
artículo 103º de la Constitución.
Por estas consideraciones, considero que debe

declararse IMPROCEDENTE la demanda planteada.
SS.
LANDA ARROYO
387
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO CALLE HAYEN
Con el debido respeto por la opinión de mis colegas, disiento

de su opinión, por las razones que a continuación expreso
FUNDAMENTOS
1. La empresa recurrente pretende que se declare inaplicable el

artículo 2º del Decreto Supremo N.º 158-2007- EF, que
modificó de 12% a 0% las tasas de los derechos arancelarios
ad valorem CIF23 (coste, seguro y flete), para las subpartidas
nacionales 2523 10 00 00 cemento sin pulverizar (<clinker>)
y 2523 29 00 00 los demás; y que, por consiguiente, se
ordene que toda importación con cargo a las subpartidas
nacionales referidas paguen la tasa del derecho arancelario
ad valorem CIF del 12%; por considerar que vulnera sus
derechos constitucionales a la libertad de empresa, a
participar en la vida económica de la Nación, a la libre
competencia y el principio-derecho a la igualdad ante la ley.
Consideraciones previas
Del apersonamiento del demandado al proceso
2. El demandado con fecha 6 de marzo de 2008 fue notificado

con el concesorio de apelación, habiéndose apersonado al
proceso a través de su Procurador Público el 13 de mayo de
2008, y presentando escrito negando y contradiciendo los
23 Regla de Incoterms que establece, si es incorporada en el contrato de compraventa internacional, que la

transferencia del riesgo sobre la mercancía al importador se realiza una vez que esta se encuentra cargada
sobre la borda del buque, en las condiciones y plazo que se hayan pactado, incluyendo el pago del coste
de transporte y del seguro correspondientes hasta su destino a cargo del exportador.
www.iccwbo.org/index_incoterms.asp.
388
hechos expuestos en la demanda el 23 de junio de 2008; por

tal motivo debe considerarse que, para efectos del presente
pronunciamiento, resulta plenamente garantizado su derecho
de defensa.
Sobre la idoneidad del proceso constitucional de amparo para

evaluar la constitucionalidad del artículo 2º del Decreto
Supremo N.º 158-2007- EF
3. El Decreto Supremo N.º 158-2007-EF, publicado en el diario

oficial El Peruano el 13 de octubre de 2007, se constituye
como una norma que modificó las tasas por derechos
arancelarios ad valorem CIF para un significativo grupo de
sub-partidas nacionales. En el artículo 2º se modificó las
tasas de los derechos arancelarios ad- valorem CIF a 0% de
las sub-partidas nacionales comprendidas en el Anexo 1. En
el caso concreto, las sub-partidas nacionales de interés son
la 2523 10 00 00 “cemento sin pulverizar” (<clinker>) y 2523
29 00 00 “los demás”. Dichas sub- partidas nacionales se
encontraban antes afectas al pago de una tasa de derechos
arancelarios ad valorem CIF de 12%, según Decreto
Supremos N.º 091-2007-EF y N.º 105-2007 EF.
4. Por la jerarquía la norma y el contenido del artículo 2º del

Decreto Supremo Nº 158-2007-EF, podría argumentarse que
el amparo no es la vía adecuada para darle solución a la
controversia o que el recurrente debió acudir al proceso
contencioso administrativo, ya que el órgano jurisdiccional
tiene la facultad de inaplicar una norma que contraviene la
Constitución, realizando control difuso de constitucionalidad
de las normas legales, facultad contemplada en los artículos
51º y 138º de nuestra Constitución.
389
5. No obstante ello, en anteriores oportunidades el Tribunal

Constitucional, como órgano especializado para el control
de la Constitución, ha optado por realizar el control difuso en
aplicación de los principios contenidos en la norma III del
Título Preliminar del Código Procesal Constitucional, por lo
que considero que, habiéndose garantizado el derecho de
defensa del demandado, debe resolverse el asunto
expidiéndose un pronunciamiento de fondo.
Amparo contra normas autoaplicativas
6. En el presente caso resulta pertinente exponer lo que en

reiterada y constante jurisprudencia el Tribunal Constitucional
ha establecido sobre el amparo contra normas. Así, si bien no
son procedentes los amparos contra normas hetero
aplicativas, sí procede contra normas autoaplicativas, es
decir, contra aquellas normas creadoras de situaciones
jurídicas inmediatas, sin la necesidad de actos concretos de
aplicación. En efecto, del fundamento 10 de la STC 03283-
2003-AA/TC, se infiere que cuando las normas dispongan
restricciones y sanciones sobre aquellos administrados que
incumplan en abstracto sus disposiciones, queda claro que
por sus alcances se trata de una norma de carácter
autoaplicativo que desde su entrada en vigencia generará
una serie de efectos jurídicos que pueden amenazar o violar
7. El Decreto Supremo N.º 158-2007-EF, desde su entrada en

vigencia ha tenido efectos de forma inmediata en el comercio
e industria cementera interna, al modificar el arancel a la
importación del cemento de 12% a 0%, además para la
390
aplicación de la nueva tasa de derechos arancelarios ad

valorem CIF (arancel 0% al cemento), no se necesitará de
otra norma que la reglamente o disponga sus alcances.
8. En esta medida para considerarse a una norma como

autoaplicativa debe hacerse con respecto a los efectos de la
misma siendo que de acuerdo a lo prescrito en el artículo 3º
del Código Procesal Constitucional, procede el amparo
contra normas autoaplicativas, y teniendo en cuenta que el
Decreto Supremo N.º 158-2007- EF califica como tal, aunado
a lo preestablecido en el fundamento 5, seguidamente
analizaré el fondo de la pretensión.
Análisis de la controversia
Con relación a la libertad de empresa
9. En reiterada y uniforme jurisprudencia, el Tribunal

Constitucional ha desarrollado el contenido esencial de las
denominadas libertades económicas que integran el régimen
económico de la Constitución de 1993 - libertad contractual,
libertad de empresa, libre iniciativa privada, libre
competencia, entre otras -, cuya real dimensión, en tanto
límites al poder estatal, no puede ser entendida sino bajo los
principios rectores de un determinado tipo de Estado y el
modelo económico al cual se adhiere. En el caso peruano,
esto implica que las controversias que surjan en torno a estas
libertades, deban encontrar soluciones con base a una
interpretación constitucional sustentada en los alcances del
Estado Social y Democrático de Derecho (artículo 43 de la
Constitución) y la Economía Social de Mercado (artículo 58
de la Constitución).En una economía social de mercado, el
derecho a la libertad de empresa, juntos con los derechos a
391
la libre iniciativa privada, a la libertad de comercio, a la

libertad de industria y a la libre competencia, son
considerados como base del desarrollo económico y social
del país, y como garantía de una sociedad democrática y
pluralista. Coincidentemente con esta concepción, la
Constitución en su artículo 60º reconoce expresamente el
pluralismo económico y que la empresa tiene las
características de promotora del desarrollo y sustento de la
economía nacional. (STC 01963-2006-AA/TC).
10. En este contexto, la libertad de empresa se erige como

derecho fundamental que garantiza a todas las personas a
participar en la vida económico de la Nación, y que el poder
público no sólo debe respetar, sino que, además, debe
orientar, estimular y promover, conforme lo señalan los
artículos 58º y 59º de la Constitución.
Para ello, el Estado debe remover los obstáculos que impidan

o restrinjan el libre acceso a los mercados de bienes y
servicios, así como toda práctica que produzca o pueda
producir el efecto de limitar, impedir, restringir o falsear la libre
competencia, para lo cual debe formular y establecer todos
los mecanismos jurídicos necesarios a fin de salvaguardar la
libre competencia. Por dicha razón, el artículo 61º de la
Constitución reconoce que el Estado: a) facilita y vigila la libre
competencia; b) combate toda práctica que limite la libre
competencia; y c) combate el abuso de posiciones
dominantes o monopólicas.
11. De este modo, cuando el artículo 59º de la

Constitución reconoce el derecho a la libertad de empresa
está garantizado a todas las personas una libertad de
392
decisión no sólo para crear empresas (libertad de fundación

de una empresa) y, por tanto, para actuar en el mercado
(libertad de acceso al mercado), sino también para establecer
los propios objetivos de la empresa (libertad de organización
del empresario) y dirigir y planificar su actividad (libertad de
dirección de la empresa) en atención a sus recursos y a las
condiciones del propio mercado, así como la libertad de
cesación o de salida del mercado.
En buena cuenta, la Constitución a través del derecho a la

libertad de empresa garantiza el inicio y el mantenimiento de
la actividad empresarial en condiciones de libertad; así como
la actuación, ejercicio o permanencia, en condiciones de
igualdad, de la actividad empresarial y los agentes
económicos en el mercado y la protección de la existencia de
la empresa.
12. Teniendo presente lo señalado, considero que el artículo 2º

del Decreto Supremo N.º 158-2007- EF no limita ni restringe
alguno de los cuatro tipos de libertades que forman parte del
contenido del derecho a la libertad de empresa y que fueron
precisados en la sentencia recaída en el Exp. N.º 03330-
2004-AA/TC, por las siguientes razones:
a) En primer término, el artículo cuestionado no limita ni

restringe la libertad de creación de empresa a que tiene
derecho la demandante, pues ésta ya es ya es una
empresa constituida (sociedad anónima) y vigente, que
tiene por objeto social la fabricación de cemento, cal y
yeso.
393
Asimismo, porque el artículo cuestionado tampoco le prohíbe a

la demandante iniciar cualquier tipo de actividad económica
legalmente permitida, bien mediante la creación de una nueva
empresa, o bien mediante la adquisición de una empresa ya
existente, ni le excluye algún sector económico para el
desarrollo de una iniciativa empresarial.
b) En segundo término, el artículo cuestionado no afecta

el libre desarrollo de la actividad empresarial de la
demandante, pues su contenido normativo no cambia
sus objetivos y fines económicos ni modifica o suplanta
su poder de dirección y organización de la actividad
empresarial, toda vez que no le impone que tipo de
cemento cal y yeso debe fabricar, o la cantidad que
debe fabricar, o los días en que debe hacerlo.
En buena cuenta, el artículo cuestionado no afecta el libre

desarrollo de la actividad empresarial de la demandante, pues
su contenido normativo no cambia sus objetivos y fines
económicos ni modifica o suplanta su poder de dirección y
organización de la actividad empresarial, toda vez que no le
impone que tipo de cemento, cal o yeso debe fabricar, o la
cantidad que debe fabricar, o los días en que debe hacerlo.
c) En tercer término, el artículo cuestionado no limita ni

falsea la libre competencia para fabricar cemento, cal y
yeso. No obstante ello, y porque la demandante aduce
la afectación de la libre competencia, este alegato será
desarrollado in extenso en el fundamento 15.
d) Finalmente, el artículo cuestionado tampoco prohíbe o

impide que la sociedad demandante pueda cesar
394
libremente sus actividades económicas en el momento

que estime conveniente o salir del mercado. Es decir,
que el artículo cuestionado no impone ningún deber
que obligue a la demandante a continuar
indefinidamente realizando su actividad económica.
13. Por estas consideraciones, estimo que el artículo 2º del

Decreto Supremo Nº 158-2007-EF no afecta ninguna de las
cuatro libertades que forman parte del contenido esencial del
Con relación a la libre competencia
14. El artículo 61º de la Constitución prescribe que “El estado

facilita y vigila la libre competencia”. Ésta se puede definir
como la potestad de coexistencia de una pluralidad de ofertas
en el campo de la producción, servicios o comercialización de
productos de la misma especie por parte de un número
indeterminado de agentes económicos.
15. Esta facultad económica plantea el libre juego de la oferta y

la demanda, y presupone la presencia de los tres requisitos
siguientes: (STC 0018-2003-AI/TC)

empresarial a la actividad económica.
b) La autodeterminación para elegir las
circunstancias, modos y formas de ejecutar la
actividad económica (calidad, modelo, volumen
de producción, etc.).
c) La igualdad de los competidores ante la ley.
395
16. En relación a lo expresado sobre el contenido de este

derecho, la norma cuestionada no establece una prohibición
de las empresas fabricantes de cemento para que sigan
desarrollando su actividad empresarial, ni las expulsa del
mercado en el que se desarrollan. De igual manera, no prevé
la prohibición de que nuevos agentes económicos puedan
acceder al mercado de la fabricación de cemento, ni
establece condiciones subjetivas de admisión al mercado de
la fabricación del cemento que sean irrazonables o
desproporcionadas, razón por la cual no puede considerarse
afectada la libre competencia en su aspecto esencial de
libertad de acceso al mercado.
17. Por otro lado, el artículo cuestionado no limita la libertad de

inversión de las empresas que se dedican a la fabricación del
cemento, pues no les impone la obligación de invertir por una
parte ni la prohibición por otra. En igual sentido, debe tenerse
presente que la norma no elimina ni controla la libertad de
formación de los precios en el mercado del cemento, razón
por la cual tampoco puede considerarse afectada la libre
competencia.
18. En cuanto al sentido normativo del artículo bajo análisis no

produce que el mercado libre, competitivo y transparente de
fabricación del cemento se vea limitado, restringido o
falseado, toda vez que no incide directamente o
indirectamente en la libertad de acción y elección de los
consumidores ni elimina la oferta y la demanda del mercado
de cemento.
19. Además de lo expresado en cuanto a los lineamientos

jurisprudenciales que desarrollan la libre competencia y sus
396
requisitos de cumplimiento cabe hacer referencia que la

demandante acudió ante el INDECOPI, que cuenta con las
facultades para evaluar y determinar en cada caso si los
hechos o las conductas que son puestos en su conocimiento
constituyen prácticas contrarias a la libre competencia, a fin
de que en esa oportunidad declararse la existencia de precios
dumping (precio menor al que corresponde a la misma
mercancía cuando esta se destina a su mercado de
procedencia) en relación con la empresa CEMEX
(competidora extranjera) por importaciones de cemento
Pórtland gris originarias de República Dominicana (adjuntada
como medio probatorio por la administración tributaria a fojas
15 del cuadernillo del Tribunal Constitucional) en el que se
declaró infundada la solicitud y se concluye, entre otras
cosas, que:
a) Se observa que pese a las crecientes importaciones

objeto de dumping, las solicitantes (demandante) ha
evidenciado una favorable evolución en sus
indicadores económicos y financieros e incluso cifras
récord de ventas.
b) Debido a la reducida participación de las importaciones

en el consumo interno del mercado nacional en el
período de análisis, y considerando que entre el cuarto
semestre del 2007 y el segundo semestre del 2008
dicha participación no experimentó cambios
importantes, no es posible afirmar que las
importaciones denunciadas podrían causar un daño
importante a la demandante en el futuro si dichas
condiciones se mantienen. Ello en atención a que el
análisis mostrado en la sección previa respecto de la
397
evolución de la empresa Cementos Lima S.A. en el

período posterior al ingreso de las importaciones
muestra que, con una participación de mercado
reducida, las importaciones objeto de dumping no le
causan daño.
c) Cementos Lima y Cemento Andino representaron en el

año 2006 el 73.25% de la producción nacional de
cemento de acuerdo con la estadística proporcionada
por PRODUCE y las propias empresas solicitantes con
lo cual se cumple el requisito de representatividad
establecido en el Acuerdo Antidumping.
20. En consecuencia, también debe desecharse la imputación de

violación de los alcances del artículo 61º de la Constitución.
Con relación a la igualdad ante la ley
21. La igualdad es un principio derecho reconocido por el inciso

2) del artículo 2º de la Constitución, el que dispone que toda
persona tiene derecho a la igualdad ante la ley. De este
modo, se reconoce un derecho subjetivo a obtener un trato
igual aplicable tanto a las personas físicas como a las
jurídicas, trato igual que exige que ante supuestos de hecho
iguales deben ser aplicadas similares consecuencias
jurídicas.
22. En materia económica, el derecho a la igualdad ante la ley y

de trato se encuentra reconocido expresamente en los
artículos 60º y 63º de la Constitución, señalando por una
parte que, “la actividad empresarial, pública o no pública,
recibe el mismo tratamiento legal” y por otro, que “la inversión
398
nacional y la extranjera se sujetan las mismas condiciones”

La inversión puede ser definida como aquella acción
mediante la cual los agentes económicos- personas e
instituciones involucradas en el proceso económico por
medio de fondos propios o ajenos- realizan la compra de
activos físicos, bonos, acciones, etc., con el propósito de
obtener una serie de beneficios futuros. Es decir, significa el
ingreso de dinero, insumo, equipos, etc. (STC 0018-2003-
AI/TC).
23. En cuanto a la potestad tributaria en materia aduanera la

Constitución de 1993 ha dispuesto que la materia arancelaria
se excluya del ámbito de la reserva de ley tributaria, al
otorgarle al Poder Ejecutivo la potestad de regular dicha
materia mediante Decreto Supremo, conforme a lo
establecido en sus artículos 74º y 118º, inciso 20.
24. Con esto no se debe entender que los tributos internacionales

están exentos del cumplimiento de los principios
constitucionales tributarios sino, por el contrario, son de
aplicación en materia aduanera pero con los particularidades
y marices que impone su propia naturaleza (08078-2006-
AA/TC).
25. En ese sentido el Constituyente ha previsto que de acuerdo

con el principio de legalidad, es el Decreto Supremo la norma
que regula los aranceles, entendidos como aquellos
impuestos establecidos en el arancel de Aduanas a las
mercancías que ingresen o que sean importados al territorio
aduanero en relación además, con el artículo 118º, inciso 20
de la Constitución, el cual atribuye al Presidente de la
República la potestad de regular las tarifas arancelarias,
399
según lo establecido en anterior jurisprudencia (STC 0012-

2003-AI/TC). El hecho que la Constitución haya previsto ello
tiene su fundamento constitucional indudable, en primer
lugar, en la complejidad y especialización de la materia
aduanera; o en segundo lugar, en la fluidez con que en
ocasiones deben regularse y establecerse dichos aranceles.
26. Entonces podríamos decir que el arancel aduanero es el

impuesto que los Estados aplican al traslado de mercancías
que cruzan sus fronteras, generalmente, en el escenario de
un intercambio internacional. (TLC Perú- Estados Unidos:
contenido y aplicación, UPC, Lima 2008, p. 69).
27. Una vez establecido este marco constitucional aplicable a los

aranceles aduaneros resulta interesante revisar la exposición
de motivos de la norma cuestionada (Decreto Supremo 158-
2007-EF) que en conclusión señala que, “a través de la
reducción del promedio y de la dispersión arancelaria se
reducen costos de producción y los precios del consumidor lo
que propende a la eficiencia en la asignación de recursos y
la elevación en el bienestar de los consumidores.
28. Igualmente puede el verse el Informe de Impacto Normativo

elaborado por el Ministerio de Economía y Finanzas, a fojas
18 del cuadernillo del TC, de fecha 10 de octubre de 2007, en
el que se puede evidenciar como objetivo una política de
reducción de aranceles y la justificación de la necesidad de
un cambio en el marco legal vigente en ese entonces.
29. Ahora bien, la demandante sostiene que con la aplicación del

Decreto Supremo 158-2007-EF, se le está dando un trato
discriminatorio en relación a sus competidores. Sin embargo,
400
cabe establecer que la citada norma no sólo establece reglas

de juego relativas al mercado del cemento, sino una nueva y
generalizada política arancelaria para el Perú señalando:
a) Reducción de aranceles en un total de 4148

subpartidas nacionales.
b) Reducción de arancel de 12% a 9% para un grupo de
2678 subpartidas nacionales.
c) Reducción de arancel de 12% a 0% para un grupo de

364 subpartidas nacionales (materiales de
construcción, bienes de capital, insumos de
confecciones, etc.).
30. Tradicionalmente los aranceles han tenido efectos

recaudatorios o de barrera para importación de algunas
mercancías. Sin embargo, con la globalización y la tendencia
a la libre circulación de las mercancías y apertura comercial
el objetivo es la eliminación progresiva de los aranceles a las
importaciones.
31. Tal y como refiere René Villarreal, en las últimas dos

décadas, América Latina ha venido profundizando un
proceso de reformas estructurales que han tenido como
objetivo cambiar el funcionamiento y operación del sistema
económico, de una economía estatista, cerrada y
sobrerregulada a una economía privatizada de mercado libre
y abierto a la competencia internacional en un nuevo mundo
globalizado. (Economía y Constitución, Valadés Diego,
UNAM, México 2001).
401
32. En ese sentido la potestad tributaria y la política aduanera se

constituyen de manera flexible, lo cual está reconocido en la
propia Constitución al no constitucionalizarse ni este ni
ningún otro tributo. Esto quiere decir, que el hecho de que los
aranceles se hayan mantenido en un porcentaje invariable
por un período de tiempo no significa que no puedan
reducirse o que deba hacerse necesariamente de forma
gradual. Ello dependerá de quién ejerce la potestad tributaria
con los límites que ofrece el marco constitucional tributario en
el artículo 74º.
33. No debe dejarse lado que la reducción en la recaudación

arancelaria es un acto dependiente de la potestad tributaria
del Estado (Poder Ejecutivo en este caso) que en todo caso
genera una pérdida en las arcas fiscales del Estado acorde
como se explicó en los fundamentos precedentes con una
política de liberalización de los mercados mundiales y no
representa relación directa con los derechos de la
demandante.
34. Es decir, el Tribunal Constitucional no puede permanecer

aislado de los procesos económicos que viva el país y el
mundo y uno de ellos es precisamente el de apertura
comercial que debe verse como una forma
constitucionalmente válida de asignar eficientemente la
producción y elevar el nivel de vida de los consumidores y
usuarios.
35. Debemos tener en cuenta que la normativa tendente a la

desprotección de la industria nacional, vía apertura a la
competencia internacional a través de la liberalización
comercial y financiera, así como la inversión extranjera
402
directa no implica en sí misma la lesión o amenaza de

derechos constitucionales y mucho menos si de autos se
puede observar el posicionamiento como líder de la empresa
demandante en el mercado y las significativas utilidades y
ganancias que viene generando a pesar de la vigencia de la
norma acusada de inconstitucional.
Por las razones expuesta, mi voto es por declarar INFUNDADA la

demanda.
Sr.
CALLE HAYEN
403
15. La libre competencia en casos de concesiones

(STC EXP. N° 03479-2011-PA/TC)
Recurso de agravio constitucional presentado por la Agencia

Marítima Internacional S.A. (MARINTER) contra la sentencia
emitida por la Primera Sala Especializada en lo Civil de la Corte
Superior de Justicia del Callao apelada del Primer Juzgado Civil de
la Corte Superior de Justicia del Callao frente a la demanda de
amparo presentada por la recurrente contra la Agencia de
Promoción de la Inversión Privada (PROINVERSIÓN) y la
Autoridad Portuaria Nacional (APN).
La demandante refiere que se está perjudicando su derecho

a la libre competencia e igualdad ante la ley debido a que,
Proinversion y APN, han procedido con la transferencia en
concesión de los muelles 1, 2, 3, 4, 5, 7 y 11 producto de la
promoción de inversión privada por la cual, una empresa ganó dicha
licitación obteniendo el uso exclusivo de dichos muelles en el puerto
del Callao.
La petición de la parte recurrente es el cese de la

transferencia de los muelles antes mencionados pues afectaría no
solo a la recurrente, sino a las demás empresas que operan en el
puerto y que verían limitados sus derechos fundamentales.
El Tribunal menciona que, la controversia debe solucionarse

en torno a las libertades y principios rectores del Estado y modelo
económico vigente en interpretación constitucional de los alcances
del Estado social y democrático de derecho, para lo cual mencionan
que, “En una economía social de mercado, el derecho a la libertad
de empresa, junto con los derechos a la libre iniciativa privada, a la
libertad de comercio, a la libertad de industria y a la libre
competencia, son considerados como base del desarrollo
404
económico y social del país, y como garantía de una sociedad

democrática y pluralista.”
[Ver STC 01963-2006-AA/TC]
La libertad de empresa es un derecho fundamental que

garantiza la participación económica del país, la libertad de
empresa está determinada por 4 tipos de libertades “a) la libertad
de creación de empresa y de acceso al mercado; b) la libertad de
organización, que contiene la libre elección del objeto, nombre,
domicilio, tipo de empresa o de sociedad mercantil, facultades a
los administradores, políticas de precios, créditos y seguros,
contratación de personal y política publicitaria, entre otros; c)
la libertad de competencia y d) la libertad para cesar las
actividades”
[Ver STC Nos. 3330-2004-AA, 1405-2010-AA]
La libre competencia a consideración de este Tribunal es “la

potestad de coexistencia de una pluralidad de ofertas en el campo
de la producción, servicios o comercialización de productos de la
misma especie por parte de un número indeterminado de agentes
económicos” para lo cual, es necesario que exista el libre juego de
la oferta y demanda que requiere la existencia de tres requisitos:

empresarial a la actividad económica.
b) La audeterminación para elegir las circunstancias,
modos y formas de ejecutar la actividad económica.
c) La igualdad de los competidores ante la ley.
El colegiado observa que, el Proyecto tiene como objetivo

que el terminal norte del puerto del Callao (donde se encuentran los
muelles concesionados) obtenga mejoras en materia de
405
infraestructura y otros que le permita ser competitivo a nivel

internacional y que, promoviendo la inversión privada en función de
la Ley N° 27943 la APN pueden suscribir contratos con los privados
de modo que se desarrolle y equipe una nueva infraestructura a
cambio de otorgar el uso exclusivo de la misma, logrando de ese
modo la mejora de los muelles y además, la recuperación de lo
invertido más utilidades por parte de la empresa privada que obtuvo
la licitación por lo que los magistrados concluyen que dicha
exclusividad se sostiene en fundamentos legales y justificada
constitucionalmente.
Si bien es cierto que la concesión restringe el acceso de la

demandante y otras empresas al sector otorgado en exclusividad y
que, por lo tanto están limitadas en su participación de la economía
nacional, la medida adoptada por la APN y Proinversion tiene como
fin continuar con el servicio portuario y fomentar las mejoras de las
instalaciones de propiedad Estatal, además que no se considera
como una lesión a Estado pues, la concesión como es natural, está
limitada por un periodo temporal el cual en presente caso, es de 30
años.
Por parte del voto singular del magistrado Vergara Gotelli,

considera que la demanda de amparo debería ser declara
improcedente en función a que existe la irreparabilidad del supuesto
daño esgrimido por la recurrente el mismo que se encuentra en el
artículo 1° del Código Procesal Constitucional.
406
EXP. N° 03479-2011-PA/TC
CALLAO
AGENCIA MARÍTIMA
INTERNACIONAL S.A. – MARINTER
RAZÓN DE RELATORÍA
En la presente causa, la sentencia sólo es suscrita por los

señores magistrados Urviola Hani, Vergara Gotelli, Mesía Ramírez,
Calle Hayen, Eto Cruz y Álvarez Miranda, pero no por el señor
magistrado Beaumont Callirgos debido a que, aun cuando estuvo
presente en la vista de la causa, no llegó a votar y mediante
Resolución Administrativa Nº 66-2013-P/TC de fecha 3 de mayo de
2013, publicada en el diario oficial “El Peruano” el 6 de mayo de
2013, se ha declarado la vacancia de dicho magistrado por la causal
establecida en el artículo 16º, inciso 4, de la Ley Orgánica del
Tribunal Constitucional. Los votos emitidos alcanzan la mayoría
suficiente para formar sentencia, conforme al artículo 5° (primer
párrafo) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y al artículo
48° del Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional.
En Lima, a los 30 días del mes de abril de 2014, el Pleno del

Tribunal Constitucional, integrado por los magistrados Urviola Hani,
Vergara Gotelli, Mesía Ramírez, Calle Hayen, Eto Cruz y Álvarez
Miranda, pronuncia la siguiente sentencia, con el voto singular del
magistrado Vergara Gotelli, que se agrega.
407
ASUNTO
El recurso de agravio constitucional interpuesto por la

Agencia Marítima Internacional S.A. (MARINTER) contra la
sentencia expedida por la Primera Sala Especializada en lo Civil de
la Corte Superior de Justicia del Callao, de folios 124, su fecha 9 de
junio de 2011, que declaró improcedente la demanda de autos; y,
ANTECEDENTES
Con fecha 27 de setiembre de 2010, la recurrente interpone

demanda de amparo contra la Agencia de Promoción de la
Inversión Privada (PROINVERSIÓN) y la Autoridad Portuaria
Nacional (APN) con el objeto de que cese el proceso de
transferencia de los muelles Nos. 1, 2, 3, 4, 5, 7 y 11 del Terminal
del Callao a un único operador portuario, con el fin de que éste
preste toda clase de servicios portuarios en condiciones de
exclusividad, excluyendo a la empresa demandante y a todas las
demás que brindan sus servicios utilizando la infraestructura
portuaria del Callao.
Refiere que dicha transferencia ha sido dispuesta por las

bases del proceso de promoción de la inversión privada del
proyecto “Modernización del terminal norte multipropósito en el
terminal portuario del Callao”, y que el proyecto de contrato de
concesión aprobado por las demandadas el día 22 de setiembre de
2010 constituye una amenaza inminente a sus derechos
constitucionales a la libre competencia, a que el Estado no autorice
ni establezca monopolios, a la libertad de empresa, a que el Estado
promueva el desarrollo de la infraestructura nacional y a que las
autoridades ejerzan sus funciones con las limitaciones que la
Constitución y la ley establezcan.
408
Refiere adicionalmente que se encontraba autorizada para

brindar los servicios portuarios de agenciamiento marítimo y de
estiba y desestiba en el puerto del Callao, siendo pertinente agregar
que estos servicios eran prestados por unas 30 empresas más.
Agrega que, en tal contexto, PROINVERSIÓN publicó en su página
web las bases para el citado concurso, que terminaría por otorgarle
en concesión dicha infraestructura.
La Autoridad Portuaria Nacional se apersona al proceso

indicando que la vía procedimental específica para la
protección del derecho alegado es la contencioso
administrativa ante el Poder Judicial y no la constitucional del
amparo.
El Primer Juzgado Civil de la Corte Superior de Justicia del

Callao declaró improcedente la demanda, por considerar que se
han configurado las causales descritas en los incisos 1) y 2) del
artículo 5º del Código Procesal Constitucional. De igual manera,
hace hincapié en que los procesos constitucionales carecen de
estación probatoria, siendo solamente procedentes los que no
requieren actuación, tal y como lo prescribe el artículo 9º del
referido Código.
A su turno, la Primera Sala Civil de la Corte Superior de

Justicia del Callao confirma la apelada, poniendo de relieve la
finalidad del proceso constitucional y su naturaleza, al constituirse
como un mecanismo de tutela de urgencia y no declarativo de
derechos. Indica, además, que del proyecto de modernización del
citado terminal se aprecia una manifestación de voluntad de la
Administración Pública, de carácter técnico, por lo que la vía propia
para cualquier reclamo sería el proceso contencioso administrativo.
409
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
1. De la lectura de la demanda, del recurso de apelación y del

recurso de agravio constitucional, se advierte que la
pretensión de la empresa demandante consiste en que:
- Cese el proceso de transferencia de los muelles Nos.

1, 2, 3, 4, 5, 7 y 11 del Terminal del Callao a un solo
operador portuario, con el fin de que éste preste toda
clase de servicios portuarios en condiciones de
exclusividad, excluyendo a la empresa demandante y a
todas las demás que brindan sus servicios utilizando la
infraestructura portuaria del Callao (resaltado nuestro),
ya que dicho proceso constituye una amenaza de sus
derechos a la libre competencia y a la libertad de
empresa.
Sin embargo, tal como informó la Gerencia General de la

Autoridad Portuaria Nacional mediante Oficio Nro. 769-2012-
APN/GG, con fecha 11 de mayo, se otorgó en concesión el
diseño financiamiento, construcción, conservación y explotación
del Terminal Norte Multipropósito, conformado por diversos
bienes entre los que se encuentran los muelles Nº 1,2,3,4,5,7 y
11 del Terminal Portuario del Callao, concretándose la
concesión de estos el 1 de julio de 2011. En tal sentido, el asunto
litigioso radica en determinar si con la concesión de los muelles
Nos. 1, 2, 3, 4, 5, 7 y 11 se ha vulnerado los derechos
reclamados.
410
Sobre la afectación de los derechos a la libertad de empresa y

a la libre competencia consagrados en los artículos 59º y 61º
de la Constitución
Argumentos del demandante
2. La empresa Agencia Marítima Internacional S.A.

(MARINTER) interpone la presente demanda con el objeto de
que cese el proceso de transferencia de los muelles Nos. 1,
2, 3, 4, 5, 7 y 11 del Terminal del Callao a un solo operador
portuario, con el fin de que éste preste toda clase de servicios
portuarios en condiciones de exclusividad, ya que dicho
proceso excluye a todas las demás empresas que brindan
sus servicios utilizando la infraestructura portuaria del Callao.
3. Refiere también que hasta el 31 de diciembre de 2010 se

encontraba autorizada para brindar el servicio de estiba y
desestiba en el puerto del Callao, y que, en dicho contexto,
PROINVERSIÓN publicó en su página web las bases para el
citado concurso que terminaría por otorgarle al concesionario
la explotación exclusiva de la infraestructura del puerto,
amenazando con ello sus derechos constitucionales a la libre
competencia, a que el Estado no autorice ni establezca
monopolios, a la libertad de empresa, a que el Estado
promueva el desarrollo de la infraestructura nacional.
Argumentos de la demandada
4. La Autoridad Portuaria Nacional no contesta la demanda; sin

embargo, se apersona al presente proceso alegando que la
vía procedimental específica para la protección del derecho
411
alegado es la contencioso administrativa ante el Poder

Judicial y no la constitucional del amparo.
Consideraciones del Tribunal Constitucional
5. En reiterada y uniforme jurisprudencia este Tribunal ha

desarrollado el contenido esencial de las denominadas
libertades económicas que integran el régimen económico de
la actual Constitución (libertad contractual, libertad de
empresa, libre iniciativa privada, libre competencia, entre
otras), cuya real dimensión, en tanto límites al poder estatal,
no puede ser entendida sino bajo los principios rectores de
un determinado tipo de Estado y el modelo económico al cual
se adhiere. En el caso peruano, esto implica que las
controversias que surjan en torno a estas libertades, deban
encontrar soluciones sobre la base de una interpretación
constitucional sustentada en los alcances del Estado social y
democrático de derecho (artículo 43º de la Constitución) y la
economía social de mercado (artículo 58º de la Constitución).
En una economía social de mercado, el derecho a la libertad
de empresa, junto con los derechos a la libre iniciativa
privada, a la libertad de comercio, a la libertad de industria y
a la libre competencia, son considerados como base del
desarrollo económico y social del país, y como garantía de
una sociedad democrática y pluralista. Coincidentemente con
esta concepción, la Constitución en su artículo 60º reconoce
expresamente el pluralismo económico y que la empresa
tiene las características de promotora del desarrollo y
sustento de la economía nacional (STC 01963-2006-AA/TC).
6. Dentro de dicho contexto, la libertad de empresa se erige

como derecho fundamental que garantiza a todas las
412
personas (naturales y/o jurídicas) participar en la vida

económica de la Nación, y que el poder público no sólo debe
respetar, sino que además debe orientar, estimular y
promover, conforme lo señalan los artículos 58º y 59º de la
Constitución. El contenido de la libertad de empresa está
determinado por cuatro tipo de libertades: a) la libertad de
creación de empresa y de acceso al mercado; b) la libertad
de organización, que contiene la libre elección del objeto,
nombre, domicilio, tipo de empresa o de sociedad mercantil,
facultades a los administradores, políticas de precios,
créditos y seguros, contratación de personal y política
publicitaria, entre otros; c) la libertad de competencia y d) la
libertad para cesar las actividades (Cfr. STC Nos. 3330-2004-
AA, 1405-2010-AA).
7. La libre competencia consagrada en el artículo 61° de la

Constitución, cuyo texto prescribe que “El Estado facilita y
vigila la libre competencia (…)”, se define como la potestad de
coexistencia de una pluralidad de ofertas en el campo de la
producción, servicios o comercialización de productos de la
misma especie por parte de un número indeterminado de
agentes económicos. Esta facultad económica plantea el libre
juego de la oferta y la demanda, y presupone la presencia de
los tres requisitos siguientes: a) la autodeterminación de
iniciativas o de acceso empresarial a la actividad económica;
b) la audeterminación para elegir las circunstancias, modos y
formas de ejecutar la actividad económica (calidad, modelo,
volumen de producción, etc.); y c) la igualdad de los
competidores ante la ley (la no discriminación).
8. En el caso de autos se aprecia que el Proyecto “Modernización

del Terminal Norte Multipropósito” en el Terminal Portuario del
413
Callao tiene como fin lograr que el Terminal Norte

Multipropósito, conformado por diversos bienes entre los que
se encuentran los muelles Nº 1, 2, 3, 4, 5, 7 y 11 del Puerto del
Callao, cuente con la infraestructura necesaria para elevar su
eficiencia operativa y estándar a niveles internacionales,
objetivo que implica una inversión de U$ 748’713,393
(setecientos cuarenta y ocho millones setecientos trece mil
novecientos treinta y nueve y 00/100 dólares de Estados
Unidos de América), tal como se advierte a fojas 27 del
Cuadernillo del Tribunal Constitucional.
9. Con la finalidad de promover la inversión privada en las

actividades portuarias, la Ley Nº 27943 en su artículo 11º,
inciso 3) prescribe que: “La Autoridad Portuaria Nacional y las
Autoridades Portuarias Regionales, de acuerdo a lo
establecido por la presente Ley, celebran compromisos
contractuales con el sector privado para la explotación de un
área de desarrollo portuario o de un área dentro de una zona
portuaria, con la finalidad que se desarrolle, construya y equipe
por cuenta y riesgo del titular del contrato, una infraestructura
portuaria nueva, en cuyo caso se podrá otorgar al sector
privado el Uso Exclusivo de dicha infraestructura. La
infraestructura portuaria nueva que se hubiese desarrollado,
construido y/o equipado conforme al presente numeral, podrá
entregarse al sector privado, bajo las modalidades
establecidas en el numeral 10.3 de la presente Ley”.
10. De lo expuesto se desprende que la exclusividad que se

otorga sobre una infraestructura portuaria nueva tiene
sustento legal y también se encuentra justificada en términos
constitucionales, habida cuenta que:
414
- La exclusividad en la concesión de infraestructura

nueva tiene como fin la promoción de la inversión
privada en la actividad portuaria, la cual permitirá
contar con un puerto con mayor competitividad, lo que
su vez generará un crecimiento económico.
- La exclusividad en la concesión resulta adecuada, toda

vez que permite al privado recuperar su inversión en un
mediano plazo.
- La exclusividad en la concesión resulta necesaria, ya

que el privado realiza inversiones siempre que vea
garantizada la recuperación de estas en un mediana
plazo. En el caso específico del Proyecto, la concesión
pactada es por 30 años.
- La exclusividad en la concesión es una medida

proporcional, ya que la restricción de acceso a otras
empresas está referida sólo al Terminal Multipropósito
Norte y es por un periodo determinado (30 años).
11. Si bien la concesión cuestionada restringe la capacidad de la

demandante de participar en la vida económica de la Nación,
específicamente de continuar brindando el servicio portuario
de estiba y desestiba en el Puerto del Callao, esta responde
a una decisión política que tiene como objetivo la mejora de
las infraestructuras del Puerto del Callao, inversiones que son
necesarias para el desarrollo del país. En tal sentido, dicho
proceso de privatización no puede entenderse como lesivo a
los derechos fundamentales que la actora invoca, máxime
cuando la recurrente se ha limitado a denunciar,
genéricamente, amenazas a sus derechos fundamentes, sin
415
precisar, puntualmente, en qué medida la concesión le

agravaría.

autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú
HA RESUELTO
Declarar INFUNDADA la demanda.
SS.
URVIOLA HANI
MESÍA RAMÍREZ
CALLE HAYEN
ETO CRUZ
ÁLVAREZ MIRANDA
416
Emito el presente voto singular por las siguientes

consideraciones:
1. En el presente caso la agencia recurrente interpone demanda

de amparo contra la Agencia de Promoción de la Inversión
Privada (PROINVERSION) y la Autoridad Portuaria Nacional
(APN) con el objeto de que cese el proceso de transferencia
de los muebles N° 1, 2, 3, 4, 5, 7 y 11 del Terminal del Callao
a un único operador portuario, con el fin de que éste preste
toda la clase de servicios portuarios en condiciones de
exclusividad, excluyendo a la empresa demandante y a todas
las demás que brindan sus servicios utilizando la
infraestructura portuaria del Callao.
Refiere que dicha transferencia ha sido dispuesta por las

bases del proceso de promoción de la inversión privada del
proyecto “Modernización del Terminal Norte Multipropósito en
el Terminal Portuario del Callao”, y que el proyecto contrato
de concesión aprobado por las demandadas el día 22 de
setiembre de 2010 constituye una amenaza inminente a sus
derechos constitucionales a la libre competencia, a que el
Estado no autorice ni establezca monopolios, a la libertad de
empresa, a que el Estado promueva el desarrollo de la
infraestructura nacional y a que las autoridades ejerzan sus
funciones con las limitaciones que la Constitución y la ley
establezcan.
2. Este Colegiado a efectos de resolver la causa solicitó

información a la Gerencia General de la Autoridad Portuaria
Nacional, mediante Oficio Nº 415-2012-SR/TC, de fecha 5 de
417
junio de 2012, la que remite la información solicitada

mediante Oficio Nº 769-2012-APN/GG, de fecha 1 de agosto
de 2012, expresando que “(…) la empresa
APM Terminals Callao S.A. se adjudicó la buena pro del
concurso de proyectos integrales para la concesión del
terminal norte multipropósito, habiendo suscrito el 11 de
mayo de 2011 el contrato de concesión a través del cual se
le otorgó el Terminal por el plazo de 30 años y asumido un
compromiso de inversión de US$ 748 713 939 (setecientos
cuarenta y ocho millones setecientos mil novecientos treinta
y nueve dólares americanos), otorgándosele en conexión el
diseño, financiamiento, construcción, conservación y
explotación del citado terminal portuario.” Asimismo de dicha
información también se advierte que con fecha 1 de julio de
2011, se procedió a transferir a la referida empresa los bienes
de la concesión entre los que se encontraban los
muelles N° 1, 2, 3, 4, 5, 7 y 11 del Terminal Portuario del
Callao.
3. En tal sentido se advierte que la demanda de amparo fue

presentada con fecha 27 de setiembre de 2010, habiéndose
dado la concesión del Terminal con fecha 11 de mayo de
2011, y la transferencia de los muelles N° 1, 2, 3, 4, 5, 7 y 11
del Terminal Portuario del Callao con fecha 1 de julio de 2011,
por lo que se advierte que el existe un supuesto
de irreparabilidad, descrito en el segundo párrafo del artículo
1º del Código Procesal Constitucional.
4. Por lo expuesto considero que corresponde la desestimatoria

de la demanda conforme lo expresa en el artículo 1º del
Código Procesal Constitucional.
418
Por las razones expuestas mi voto es porque se

declare IMPROCEDENTE la demanda de amparo propuesta.
S.
VERGARA GOTELLI
419
420
421

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COMPENDIO DE JURISPRUDENCIAS DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL SOBRE EL RÉGIMEN ECONÓMICO

COMPENDIO DE JURISPRUDENCIAS DEL

© Be Lawyer S.A.C – 2021

“Compendio de jurisprudencias del Tribunal Constitucional sobre el régimen

1° edición: junio 2021

Diseño de portada y contraportada: Ingrid Sheyla Pantoja Grijalva

Recopilación y coordinación: Patricia Jannett Velasco Valderas

Ley N° 26905 / Decreto Supremo N° 017-98-ED

Be Lawyer S.A.C. no se solidariza necesariamente con el contenido de los trabajos

1. Economía Social de Mercado

2. Rol del estado

4. Dimensiones del Derecho del Consumidor

6. Definición del Consumidor

11. Límites generales a la libertad de empresa

12. Límites a la propiedad

13. Presupuestos de la libre competencia

14. Aspectos esenciales de la libre competencia

15. La libre competencia en casos de concesiones

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Lima, 13 de mayo de 2021.

Patricia Jannet Velasco Valderas

GUÍA DEL LECTOR

Para el correcto uso de la presente edición, el lector deberá tener

1. La presente edición contiene la Primera Edición Oficial del

2. Los textos de las sentencias, respecto al contenido, son copia fiel

3. Las sentencias de la presente publicación fueron descargadas

4. Las notas de pie de página identificadas con números hacen

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