Metodología para la

identificación de las
Áreas Críticas y
Estratégicas del
Desarrollo Municipal
y Regional

José de Jesús Ramírez Macías

D ir e c t o r G e n e r a l d e D e s a r r o llo Té c n ic o M e t o d o l ó g i c o

colección: cuadernos coplade nueva época

 Presentación

E L gobierno del Estado de Jalisco comprometido por un

desarrollo integral en el que prevalezca la igualdad de
oportunidades, y convencido de la importancia que
representa la planeación en el desarrollo; ha diseñado a través del
Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado, una serie de
manuales y herramientas metodológicas que faciliten el proceso de la
planeación y la conducción del desarrollo local y regional a las
autoridades municipales y miembros de la sociedad que concurren en
los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal y en lo
Subcomités para el Desarrollo Regional.

A continuación se presenta una propuesta metodológica destinada a

facilitar la identificación de los problemas estratégicos del desarrollo
municipal y regional. Es una propuesta que incorpora la participación de
la sociedad y el trabajo técnico, es sencilla de aplicar y no requiere de
expertos para su implementación. Esta propuesta esta destinada a
focalizar las áreas más urgentes de atención en un municipio o región
determinada.

Ojalá que este esfuerzo contribuya al desarrollo de los municipios y

regiones de nuestro estado.

Lic. Jorge Albero Salinas Osornio

Coordinador General del COPLADE
 Introducción

U na de los grandes retos que enfrentan las autoridades

municipales, es contribuir a mejorar las condiciones de
vida de la población, probablemente ello representa la
misión de todo gobierno. La tarea no es sencilla, y para lograr tal
propósito se requiere saber con la mayor exactitud posible cuales son los
principales problemas y las áreas de oportunidad a los cuales se habrán
de canalizar los recursos y esfuerzos de los actores que concurren en un
municipio o Región determinada para impulsar su desarrollo.

En el marco de la estrategia para el Fortalecimiento de la Planeación y

el Desarrollo Municipal y Regional, se elaboró la presente guía
metodológica a fin que los equipos técnicos locales, las unidades
Técnicas de Apoyo y las autoridades municipales dispusieran de una
herramienta que les permitiera identificar los principales problemas y las
áreas de oportunidad de sus municipios y regiones.

Si bien es cierto que esta metodología ha sido elaborada para apoyar la

identificación de los problemas centrales de un territorio determinado,
también puede ser utilizada para la identificación de los problemas
centrales de cualquier organización pública y privada.

La planeación Tradicional Vs. Planeación orientada a problemas

Planeación tradicional
de los municipios*

Planeación inmediatista Esfuerzos aislados.

basada en ejercicios Dispersión de recursos
simples de priorización.
No desarrollo

Planeación orientada a
problemas
Coordinación de
Planeación incluyente esfuerzos.
con una visión mediano y Optimización de recursos.
largo plazo.
Desarrollo ordenado
Generalmente los gobiernos municipales han recurrido a una planeación
con una visión de corto plazo, basada en el mejor de los casos a
ejercicios de priorización carentes de elementos técnicos que dan como
resultado la selección y ejecución de proyectos que muchas veces no
impactan en la solución de los problemas centrales que afectan a un
territorio determinado, ésta situación propicia la dispersión y atomización
de los recursos, y por consiguiente no contribuyen al desarrollo.

La planeación orientada a la atención de problemas optimiza la

canalización de los recursos, favorece la coordinación de esfuerzos y
contribuye a un desarrollo más ordenado.

La metodología para la identificación de los problemas centrales esta

compuesta de 6 etapas, las cuales se irán comentando a lo largo del
presente documento. Con el fin de hacerlo lo más sencillo posible, se
tomara el caso de la comunidad “X” cuyos problemas pueden resultar
muy parecidos a muchas comunidades rurales de México.
 Pasos para la identificación de los Problemas Centrales

1 La integración de Equipo Técnico

Local (ETL)

2 Conformación del listado de los

principales problemas

3 Asociación de problemas

4 Diagrama de problemas Asociados

5 Identificación de los Problemas

Centrales

6 Redacción de problemas
estratégicos

7 Validación de los problemas

estratégicos
 La integración de Equipo Técnico Local (ETL)

La primera parte de la metodología consiste en integrar el

Equipo técnico Local, esta es una nomenclatura que en Jalisco
se le ha asignado al grupo de personas encargadas del
seguimiento técnico municipal, tienen como propósito facilitar el
Paso Número
proceso de la toma de decisiones, y fortalecer la capacidad de

1
gestión de las autoridades municipales. Estas instancias están
integradas con técnicos municipales, estudiantes, pasantes y
profesores de instituciones educativas de nivel superior.

Lo importante en esta primera fase es definir el equipo de

trabajo al cual se le encomendará la responsabilidad de
conducir y coordinar las tareas para la identificación de los
problemas centrales. Se recomienda que el equipo de trabajo
este integrado entre 5 y 10 personas con conocimientos en
diferentes áreas del desarrollo municipal y regional.

1. La primera tarea del grupo será la de compilar toda la

información disponible que permita identificar los
problemas del territorio u organismo en estudio, tales
como información estadística, planes de desarrollo,
diagnósticos existentes y todos aquellos documentos
que contengan información del estado que guarda el
municipio, región u organización en estudio.
 2. La segunda actividad del ETL será la de identificar e
integrar un directorio de los actores sociales,
económicos y gubernamentales más relevantes del
territorio en estudio que estén interesados en el
Paso Número
desarrollo de su comunidad, municipio y/o región.

En Jalisco el Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado a través de la Dirección

General para el Desarrollo Técnico Metodológico, durante el año 2004 conformó un total de 88
Equipos Técnicos Locales (ETL) en igual número de municipios. Estos equipos de trabajo
Que Se Hizo En Jalisco

fueron designados por las autoridades municipales y se encargaron de apoyar la integración de

los Planes y las Agendas de Desarrollo de las administraciones municipales 2004-2006. Para
fortalecer la operación de los ETL se han venido incorporando estudiantes, pasantes y
profesores de las diferentes instituciones educativas con las cuales el COPLADE ha venido
estableciendo convenios de cooperación.
 Conformación del listado de los principales problemas.

Para la identificación de los principales problemas siga los siguientes

pasos

1. En reunión de trabajo con los principales actores, a través de

Paso Número una lluvia de ideas y con el apoyo del ETL se elabora una

2
relación de los problemas que afectan el territorio en estudio.

2. Cada uno de los problemas que señalen los participantes se

anotan y se numeran en láminas que puedan observar los
participantes. Ejemplo:

3. Para enriquecer el ejercicio, los conductores del taller deberán

procurar que los participantes planteen problemas que cubran
todos los aspectos del desarrollo territorial (sociales,
económicos, ambientales, administrativos, urbanos, rurales,
etc.).

4. Es muy recomendable que se elabore un listado mayor de 25

problemas.
 Para facilitar la identificación de los problemas es conveniente que
previo a la reunión que se tenga con los actores, se les haga llegar la
información compilada del territorio en estudio, o bien que el ETL
elabore un breve diagnóstico y lo exponga a los participantes el día
del taller, esta actividad dependerá del nivel de preparación de los
Paso Número actores; en el caso de las comunidades rurales, se sugiere que se

2
presente de forma sencilla un diagnóstico que permita comprender a
sus pobladores el estado que guarda su comunidad.

Para facilitar a los ETL la identificación de los principales problemas municipales y regionales
que se encuentran incluidos en los Planes de Desarrollo y Agendas Municipales y Regionales,
la Dirección General del Desarrollo Técnico Metodológico a través de la Dirección de
Que Se Hizo En Jalisco

Planeación Municipal del COPLADE; conformó un banco de información estadística en el cual

incluyo más de 124 indicadores y los principales índices de desarrollo para cada uno de los
municipios y regiones que conforman el estado de Jalisco. Así mismo, con el apoyo del Sistema
Estatal de información Jalisco y el Instituto de Información Territorial se conformaron 124
bancos de información estadística municipal y se elaboraron 4,960 mapas geoestadísticos
básicos..
Ejemplo: Listado de problemas de la comunidad “X”

Ejemplo: en reunión celebrada el pasado día “Y” en la Comunidad “X” los representantes
comunitarios con el apoyo del Equipo Técnico Local del Municipio “Z” desarrollaron un
taller en el cual se planteo la siguiente relación de problemas. Como se puede observar,
en el listado figuran principalmente problemas de salud, contaminación e ingresos.

No. Problema
1. El agua sucia de la casas se va al río.
2. Muchos niños se enferman gravemente muy a menudo.
3. La granja de pollos que esta en la localidad tira sus aguas sucias al río
4. El río donde juegan los niños esta muy sucio
5. Hay un basurero al aire libre cerca del río
6. No hay medicamentos
7. Insuficiencia de personal médico
8. La comunidad cuenta con poco dinero para hacer obras
9. Los padres de familia faltan a su trabajo para cuidar a sus hijos enfermos
10. Los pagos que reciben los trabajadores son muy bajos
 Asociación de problemas

El tercer paso en la identificación de los problemas centrales

consiste en asociar la relación de los problemas obtenidos en el
paso No. 2, se sugiere que este ejercicio lo desarrolle el ETL y se
recomienda seguir los siguientes pasos:

Paso Número 1. Transcribir los problemas obtenidos del taller.

2. Proporcionar a los integrantes del ETL la relación de los

3
problemas obtenidos del territorio en estudio. Para llevar acabo
esta actividad, se recomienda utilizar el formato siguiente que
se compone de tres columnas: En la primera de ellas se anota
el número consecutivo del problema, en la columna 2 se
describe el problema, y finalmente, en la columna 3 se anotará
el número del problema con el cual se asociará cada uno de los
problemas listados.

Desarrollar una reunión de trabajo en la cual los miembros del ETL

lleven a cabo entre todos, una asociación de los problemas
identificados. La asociación de problemas se realiza a través de
causa – efecto. Para ejemplificar la asociación de problemas
retomemos el ejemplo de la comunidad “X”. En el listado de
problemas, como problema No. 1 aparece “El agua sucia de la casas
se va al río”. Por lo tanto, si el agua sucia se va al río, encontramos
que el problema con el que mejor se asocia es el problema No. 4
“El río donde juegan los niños esta muy sucio”.
 Anoté el número 4 en la tercer columna como se indica en el
siguiente ejemplo; para indicar que el problema No. 1, se
encuentra asociado al problema No. 4:

Paso Número

3 Es importante señalar que este ejercicio de asociación es de

apreciación y por consenso de quienes participan en su
desarrollo.

El proceso de asociación comprende las siguientes reglas:

a) Cada problema deberá estar asociado a uno y solo un

problema:

Problema Problema
X Y

b) A un problema podrá asociársele más de un problema

Problema
A

Problema Problema
X Y

Problema
N
 c) Los problemas no deben ser asociados de forma recíproca.

Problema Problema
X Y

Paso Número

3
3. Se sugiere que cada problema se vaya analizando y asociando
atendiendo el orden que se ha establecido en la lista. Es muy
probable que algunos problemas lleven a una amplia disertación
por parte del ETL, dado que la apreciación que tiene cada uno
de sus integrantes puede diferir sobre la asociación a un
problema en particular, a fin de avanzar en el proceso, se
recomienda anotar las diversas propuestas de asociación que
se plateen, y un vez que se haya agotado la lista de problemas,
se retome aquellos en los cuales existió una importante
diversidad de propuestas y se llegue a un consenso. En el
siguiente ejemplo se muestra que el problema No.1 puede estar
asociado tanto al problema No. 4, como al problema No. 2; sin
embargo el ETL tendrá que disertar para asociar el problema 1
solo a uno de los dos, ya sea el 4 o el 2.

4. Concluida la relación elabore un cuadro de frecuencias (ver

ejemplo) a fin de determinar cuales problemas fueron los más
concurrentes. La frecuencia será determinada tomando en
cuenta los números que fueron anotados en la columna No. 3
de nuestro formato. Para agilizar la obtención de las frecuencias
se recomienda crear una tabla dinámica en Excel.
Ejemplo: Asociación de problemas de la comunidad “X”

Ejemplo: en reunión celebrada el pasado día “YY”, los integrantes del Equipo Técnico Local del
Municipio “Z” desarrollaron un taller en el cual llevaron a cabo la asociación de problemas
identificados en la Comunidad “X”.

PROBLEMA RELACIÓN
1. Las casas no tienen drenaje y el agua sucia se va al río.
4
2. Muchos niños se enferman gravemente muy a 9
menudo.
3. La granja de pollos que esta en la localidad tira sus 4
aguas sucias al río
4. El río donde juegan los niños esta muy sucio 2
5. Hay un basurero al aire libre cerca del río 4
6. No hay medicamentos 2
7. Insuficiencia de personal médico 2
8. La comunidad cuenta con poco dinero para hacer 1
obras
9. Los padres de familia faltan a su trabajo para cuidar a 8
sus hijos enfermos
10. Los pagos que reciben los trabajadores son muy 8
bajos

Si hay esto Entonces

Ejemplo: Determinación de frecuencias

Ejemplo: Determinación de frecuencias después de la asociación de los problemas

planteados en la Comunidad “X”.

RELACIÓN Se mencionó ...

1. Las casas no tienen drenaje y el agua sucia se va al río. 4 1 vez

2. Muchos niños se enferman gravemente muy a 9 3 veces
menudo.
3. La granja de pollos que esta en la localidad tira sus 4 0 veces
aguas sucias al río
4. El río donde juegan los niños esta muy sucio 2 3 veces
5. Hay un basurero al aire libre cerca del río 4 0 veces
6. No hay medicamentos 2 0 veces
7. Insuficiencia de personal médico 2 0 veces
8. La comunidad cuenta con poco dinero para hacer
obras
1 2 veces
9. Los padres de familia faltan a su trabajo para cuidar a
sus hijos enfermos 8 1 vez
10. Los pagos que reciben los trabajadores son muy
bajos
8 0 veces

Cuadro de frecuencias

Nota: Los números de problema que no aparecen relacionados en el ejemplo es por que
obtuvieron “0” cero frecuencias
 Diagrama de problemas Asociados

Concluida la asociación de problemas y determinado la frecuencia se

procede a elaborar el mapa de problemas, que consiste en los
siguientes pasos:

Paso Número 1. Con base al listado de frecuencias identifique los principales

4
puntos conectores (los puntos conectores son los problemas
que se mencionaron con mayor frecuencia después del
ejercicio de asociación). Para el caso de nuestro ejemplo, la
Comunidad “X”, el problema que se mencionó con mayor
frecuencia después del ejercicio de asociación, fueron el
problema 2 (Muchos niños se enferman gravemente muy a menudo) y el
problema 4 (El río donde juegan los niños esta muy sucio) los cuales
se citaron 3 veces cada uno de ellos.

Puntos conectores

2. En un pequeño círculo se anota el número del punto

conector principal (número de problema que se mencionó
con mayor frecuencia después del ejercicio de asociación).
Para el caso de de la Comunidad “X”, existen 2 problemas
que se mencionaron con mayor frecuencia; el número 2 y el
número 4, tomaremos para nuestro ejemplo el número 4.

4
 3. Se identifican los problemas que se asociaron al punto
conector principal y se unen a través de flechas y círculos.
Para el caso de nuestro ejemplo, los problemas asociados al
problemas 4, fueron 1, 3 y 5.
Paso Número

4 3

5
4

4. Vaya uniendo cada una cada uno de los problemas conforme

vayan apareciendo los números hasta conformar una sola red.

4 2
5

5. Todos los problemas deberán quedar unidos en una solo

red. Si no sucede esto, analice los problemas que hayan
quedado aislados y busque como relacionarlos en una sola
estructura.
7
3

4 2 9

5
6
1 8 10
Ejemplo: Diagrama de problemas de la comunidad “X”

Ejemplo: Diagrama de Problemas de la Comunidad “X” efectuado por el

Equipo Técnico Local del Municipio “Z”

7
3

4 2 9

5
6
1 8 10
 Identificación de los Problemas Centrales

Una vez elaborado el diagrama de problemas, inicia el proceso para la

identificación de los problemas centrales, este ejercicio
generalmente es muy sencillo, depende de la habilidad que se haya
tenido para estructurar la red de problemas. Los problemas centrales
se identifican visualmente y generalmente <no siempre>, coinciden
Paso Número con los puntos conectores que se identificaron en la determinación de

5
las frecuencias. Para la identificación de los problemas centrales se
realizan los siguientes pasos:

1. Identifique dentro del diagrama, aquellos círculos a los cuales

se encuentran asociados el mayor número de problemas, y
coloréelos con un color diferente a fin de diferenciarlos de los
demás. Los círculos que se destaquen serán considerados los
Problemas centrales. La cantidad de problemas centrales
estará en función del número de problemas que se hayan
obtenido en el paso No.1 cuando se elaboró la lista de
problemas. Es recomendable no plantear más allá de 10
problemas centrales. Retomando el ejemplo de la comunidad
“X” encontramos que en esta comunidad existen 3 problemas
centrales, los cuales se encuentran señalados en círculos
rojos en la siguiente figura. Los problemas centrales de la
comunidad “X” son: el numero 4 (El río donde juegan los niños
esta muy sucio), el número 2 (Muchas niños se enferman
gravemente muy a menudo) y el número 8 (La comunidad
cuenta con poco dinero para hacer obras).
Ejemplo: Problemas Centrales de la comunidad “X”

Ejemplo: Diagrama de Problemas de la Comunidad “X” efectuado por el

Equipo Técnico Local del Municipio “Z”

Problemas
centrales

7
3

4 2 9

5
6
1 8 10

(4) El río donde juegan los niños esta muy sucio

(2) Muchos niños se enferman gravemente muy a menudo
(8) La comunidad cuenta con poco dinero para hacer obras
 Redacción de problemas estratégicos

La redacción de los problemas estratégicos constituye la parte medular

del ejercicio y para ello deberán de tomarse en cuenta los siguientes
pasos:

Paso Número
1. Tomando como referencia los problemas centrales, se agrupa

6
en torno a ellos el resto de los problemas que fueron planteados
y que a su vez se encuentren asociados directa o
indirectamente. Los grupos de problemas que se integren,
deberán ser en igual número a los problemas centrales
obtenidos. Es muy importante que los grupos de problemas que
se conformen queden claramente delimitados. Para ello utilice
colores, delimítelos en círculos, cuadros o señálelos de la forma
que considere más conveniente y que le permita distinguir a que
grupo pertenece cada uno de los problemas.

7
3

4 2 9

5
6
1 8 10

GRUPO 1 GRUPO 2 GRUPO 3

PROBLEMA ESTRATÉGICO 1 PROBLEMA ESTRATÉGICO 2 PROBLEMA ESTRATÉGICO 3
 2. Concluida la integración y delimitación de grupos de problemas,
se procede a la redacción de los problemas estratégicos. Los
problemas estratégicos serán tantos como los problemas
centrales previamente identificados. No existe una regla
Paso Número
única sobre la forma de redactar el problema, sin embargo, la

6
redacción del problema estratégico deberá considerar los
problemas que fueron asociados de forma directa e indirecta al
problema central. La redacción de los problemas
estratégicos deberá explicar de manera sintética y clara los
elementos y situaciones que están motivando la existencia
de los problemas centrales. Es recomendable fortalecer la
redacción del problema estratégico con la información
estadística que se haya recopilado y de lo cual se comento en el
paso No. 1 de la presente guía.

En la siguiente página se presenta un ejemplo en el cual se muestra

la redacción de uno de los problemas estratégicos de la
Comunidad “X”, observe que en la redacción se explican aquellos
elementos que están dando origen a uno de los problemas
centrales de esta comunidad, en este caso la contaminación del
río, observe que para la redacción se ha tomado en cuenta los
problemas No. 1, 5 y 3, los cuales previamente fueron asociados y
posteriormente agrupados en torno al problema No. 4.

3
Problema estratégico
4 “Contaminación del río”
5

1
Ejemplo: Problema Estratégico “Contaminación del río” de la comunidad “X”

Ejemplo: Redacción del problema estratégico “Contaminación del río” de la

Comunidad “X” efectuado por el Equipo Técnico Local del Municipio “Z”

7
3

4 2 9

5
6
1 8 10

GRUPO 1 GRUPO 2 GRUPO 3

PROBLEMA ESTRATÉGICO 1 PROBLEMA ESTRATÉGICO 2 PROBLEMA ESTRATÉGICO 3

3 Uno de los grandes problemas que

afecta a nuestra comunidad es la
contaminación del río, la cual es
4 propiciada por las descargas de
agua sucia de la granja que se ubica
5 a sus orillas, así como las descargas
de aguas negras de las propias
viviendas de la comunidad, otro
1 factor que propicia su contaminación
esta relacionado con la ubicación
actual del basurero situado a
orillas del rio.
Ejemplo: Problema Estratégico “Muchos niños se enferman gravemente muy a
menudo”

Ejemplo: Redacción del problema estratégico “Muchos niños se enferman

gravemente muy a menudo” efectuado por el Equipo Técnico Local del
Municipio “Z”

7
3

4 2 9

5
6
1 8 10

GRUPO 1 GRUPO 2 GRUPO 3

PROBLEMA ESTRATÉGICO 1 PROBLEMA ESTRATÉGICO 2 PROBLEMA ESTRATÉGICO 3

7
La contaminación de las aguas del
río, ha traído consigo que muchos
niños de la comunidad se
4 2 enfermen gravemente muy a
menudo, este problema se ve
agravado por la carencia de
6 medicamentos y la insuficiencia de
personal médico.
Ejemplo: Problema Estratégico “La comunidad X cuenta con poco dinero para hacer
obras”.

Ejemplo: Redacción del problema estratégico “La comunidad X cuenta con

poco dinero para hacer obras” efectuado por el Equipo Técnico Local del
Municipio “Z”

7
3

4 2 9

5
6
1 8 10

GRUPO 1 GRUPO 2 GRUPO 3

PROBLEMA ESTRATÉGICO 1 PROBLEMA ESTRATÉGICO 2 PROBLEMA ESTRATÉGICO 3

Los bajos pagos que reciben

9 la comunidad, los cuales se
8 10
por su trabajo los habitantes de
deterioran aun más cuando los
padres de familia faltan a su
trabajo para cuidar a sus hijos
enfermos, es una serie de
condiciones que han
propiciado que la comunidad,
cuente con poco dinero para
hacer obras y comprar los
medicamentos de sus hijos.
 Validación de problemas estratégicos

El paso final en el proceso de la identificación de los problemas

centrales consiste en su aprobación por parte de los principales
actores del desarrollo de la comunidad, municipio, región, o
institución en estudio. Una vez que ETL ha concluido con la
identificación y redacción de los problemas estratégicos, es

Paso Número importante que sus resultados sean presentados y validados por
los principales actores del territorio en estudio, mismos que

7
participaron en la conformación de la cartera de problemas
analizada en el paso No. 2 del presente manual, para llevar
acabo esta actividad se recomienda los siguientes pasos.

1. Se convoca a los principales actores del desarrollo del

territorio u organismo en estudio.
2. Se hace una breve reseña del taller efectuado con
anterioridad en el cual se conformó la cartera de problemas.
3. Se hace una breve explicación de la metodología empleada
para la identificación de los problemas estratégicos.
4. Se presentan los resultados.
5. Se establece una ronda de preguntas y respuestas.
Se elabora un acta en el cual se manifiesta la aprobación o las
modificaciones a las que estará sujeto el estudio.

Con la finalidad de mejorar la canalización de los recursos del Fondo Complementario para el
Que Se Hizo En Jalisco

Desarrollo Regional, durante el año 2003 se identificaron mediante la presente metodología los
problemas estratégicos para cada una de las 12 Regiones en las cuales se encuentran
integrados los 124 municipios del estado. En reuniones regionales y en el seno de los
Subcomités Regionales dichoso problemas fueron presentados y aprobados, y hoy forman
parte de los planes de desarrollo regionales.
Este documento ha sido elaborado con la colaboración del Director de Planeación
Municipal del COPLADE, José Martínez Graciliano