Unidad 3 - Lección 4

CURSO DE
PROFESIONALIZACIÓN EN
COMPRAS PÚBLICAS
UNIDAD III: ECONOMIA Y EFICIENCIA EN
COMPRAS PÚBLICAS
Lección 4:
• Características o condiciones de mercado que facilitan la colusión

• Identificación de conductas colusivas
• Estrategias para disminuir los riesgos de colusión
• Sanciones y atribuciones institucionales
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exclusivamente académicos. En caso de errores u
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INSTITUTO TÉCNICO SUPERIOR Privado 2

de Compras Públicas
ÍNDICE
COLUSIÓN Y COMPETENCIA ...................................................................................4
¿Qué es la competencia? ........................................................................................4
Importancia de las Compras Públicas ......................................................................6
¿Qué es la colusión? ...............................................................................................7
CARACTERÍSTICAS O CONDICIONES DE MERCADO QUE FACILITAN LA

COLUSIÓN................................................................................................................ 15
Formas más comunes de colusión en las etapas de una contratación pública...... 18
IDENTIFICACIÓN DE CONDUCTAS COLUSIVAS ................................................ 20
ESTRATEGIAS PARA DISMINUIR LOS RIESGOS DE COLUSIÓN ....................... 21
SANCIONES Y ATRIBUCIONES INSTITUCIONALES ............................................ 22

COLUSIÓN Y COMPETENCIA
¿Qué es la competencia?
La competencia es la situación del mercado en la que los agentes económicos

rivalizan, de forma independiente, por una clientela de compradores para alcanzar un
objetivo empresarial concreto que puede referirse a los precios, a la calidad, al servicio
o a una combinación de éstos y otros factores que puedan valorar los consumidores.
Por tanto, es un proceso de rivalidad entre empresas y estructuras de mercado. En

general, las empresas se vuelven más eficientes y capaces de ofrecer mayor
diversidad de productos y servicios a precios más bajos, lo que aumenta el bienestar
del consumidor y determina una mejor asignación de los recursos.
La sana competencia entre los oferentes en las compras públicas es la manera de

asegurar que las entidades del sector público, y la sociedad en última instancia, se
beneficien de las mejores ofertas en términos de precio, calidad e innovación de los
bienes o servicios finalmente contratados. Unas condiciones de competencia
deficientes conllevan un mayor esfuerzo económico para las entidades del sector
público que contratan bienes y servicios y por tanto para los ciudadanos.
La existencia de una competencia efectiva es uno de los pilares fundamentales de la

economía de mercado. La libre competencia genera incentivos en las empresas que
pueden trasladarse al consumidor con una mejor prestación de los servicios, mejores
productos, mejores precios, mayor innovación, estructuras empresariales más
eficientes, mejor asignación de recursos escasos; mejorando en definitiva la
competitividad de la economía en su conjunto ya que presenta un estímulo clave para
el crecimiento económico de un país.
La competencia leal en las compras públicas es consistente con los principios de la

propia normativa sobre contratación pública, a saber: igualdad y libre competencia,
transparencia y publicidad.

Marco legal sobre la competencia
Desde el año 2015 contamos con una ley cuyo objeto específico es la defensa de la
libre competencia en el territorio nacional. La Ley N° 4956/2015 de Defensa de la
Competencia1 pretende regular el comportamiento de determinados agentes
económicos y garantizar una competencia efectiva entre ellos, además de la igualdad
en el acceso a los mercados. La ley busca lograr su cometido y corregir potenciales
distorsiones mediante la identificación y sanción de conductas que puedan crear
perturbaciones en el mercado, todo ello a través de su autoridad de aplicación: la
Comisión Nacional de la Competencia (CONACOM).
En principio, podríamos decir que los beneficiados directos por las disposiciones de
esta ley son las mismas empresas, los agentes económicos activos en los mercados,
que podrán defenderse de prácticas anticompetitivas que afecten su ejercicio
económico. Además, otro gran sector protegido es el de los consumidores de los
productos y servicios, ya que la ley prohíbe la manipulación artificial de precios,
condiciones leoninas y otras conductas que afectan directamente el interés de los
compradores. En este marco, el Estado se erigiría en ser un consumidor protegido por
la ley de las prácticas anticompetitivas que puedan afectar su actividad compradora.
Resulta relevante recordar, sin embargo, que la actividad compradora del Estado es
diferente de aquella de un consumidor tradicional, principalmente por las prerrogativas
de las que goza para establecer las condiciones de contratación.
Un análisis comprensivo de esta legislación resulta de imposible consecución en estas

páginas. Lo que sí es relevante, al efecto del ejercicio académico que estamos
llevando a cabo, son las conductas anticompetitivas que pueden configurarse en el
marco de una licitación pública.
1 LDC en adelante

Importancia de las Compras Públicas
Las compras públicas son para el Estado la forma de adquirir bienes y servicios para
su debido funcionamiento, concretar sus objetivos y fines para lo que esta creado.
Pero no se trata solamente de administrar el presupuesto nacional, con la compra de
bienes y servicios, sino más bien de velar por el buen uso de estos recursos para el
desarrollo eficaz de un buen gobierno, en beneficio de la sociedad.
Desde el punto de vista económico la compra pública puede ser un instrumento de

desarrollo económico de determinado sector que se considere estratégico para el
país, región o municipalidades. -impulsar mecanismos de inserción para las micros,
pequeñas, medianas y grandes empresas lo que nos da una mayor competitividad y
mejor competencia, por ende, mejores precios de mejor calidad. El aspecto social es
extremamente relevante, ya que en este sentido las compras públicas nos permiten
determinar la calidad y cualidad, por ejemplo, del material escolar con el que nuestros
niños se están educando, la merienda escolar, la calidad de la construcción de
nuestras rutas, sistemas de agua potable, hospitales, escuelas etc.
Importancia de la Competencia en los procedimientos de

Contratación Pública
El proceso competitivo permite lograr precios menores o mejoras en la calidad e

innovación, sólo cuando las empresas compiten efectivamente (o sea, fijan sus
precios y demás condiciones de manera honesta y en forma independiente entre
competidores).
La colusión entre oferentes puede causar mucho daño cuando ella se produce en
licitaciones para el abastecimiento público. En estos casos, los acuerdos colusorios
extraen recursos de manera ilegítima de los compradores y, en último término, de los
contribuyentes, hacen disminuir la confianza pública en el proceso competitivo, y
socavan los beneficios de un mercado competitivo.
La competencia entre los licitadores es la manera de asegurar que las entidades del
sector público, y la sociedad en última instancia, se beneficien de las mejores ofertas

en términos de precio, calidad e innovación de los bienes o servicios finalmente
contratados. Unas condiciones de competencia deficientes conllevan un mayor
esfuerzo económico para las entidades del sector público que contratan bienes y
servicios y por tanto para los ciudadanos.
¿Qué es la colusión?
Para tener una definición mencionamos que la colusión es un acuerdo entre dos o
más partes para limitar la competencia. Esto lo hacen de manera secreta o ilegal,
engañando a otros sobre sus derechos legales, bien para obtener un objetivo
prohibido por la ley o bien para obtener una ventaja injusta en el mercado. Los
acuerdos más comunes se producen para dividir un mercado, establecer precios,
limitar la producción o limitar las oportunidades.
La licitación colusoria
La licitación es el término utilizado para definir a un proceso competitivo guiado por

reglas preestablecidas, con el fin de obtener ofertas para adquirir determinados bienes
o servicios. El proceso es competitivo pues establece de antemano las reglas que
deberán seguir los participantes y cuál será el factor que determinará el ganador.
Mediante estas condiciones, se pretende que los oferentes presenten sus mejores
ofertas con el fin de hacerse ganadores de la licitación. La concurrencia de varios
actores es lo que asegura esta conducta, pues no podemos suponer que un oferente
se comporte de la misma forma, modificando su propuesta y reduciendo su margen
de ganancia, si nos encontrásemos negociando solamente con él.
Habiendo explicado brevemente lo que implica un proceso licitatorio, ahora debemos

analizar qué convertiría a una licitación “normal” en una “licitación colusoria”. La
Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) define a la
colusión como una conducta adoptada por oferentes – de los que se espera compitan
entre sí – con dos fines: aumentar los precios ofrecidos o reducir la calidad de los

bienes ofertados2. Es una manipulación simple y pura de la competencia esperada en
el marco de procesos licitatorios, sean públicos o privados. La propia LDC introduce
este concepto a través de la terminología “licitación colusoria”, si bien no hace
diferenciación en cuanto a si se refiere a licitaciones públicas o privadas, o ambas. Sin
embargo, esta duda la responde la reglamentación de la LDC, el Decreto
Reglamentario N° 1490 del año 2015, estableciendo que son licitaciones colusorias
aquellas licitaciones en las que los oferentes de las mismas hayan acordado ciertas
conductas con el fin de coordinar ofertas, posturas o propuestas, o abstenerse de
ellas, sean las licitaciones públicas, privadas o incluso remates y subastas, así como
cualquier otro tipo de contratación previsto en la normativa vigente.
Como habíamos dicho al comienzo: la defensa de la competencia es importante en

todos los mercados, ante particulares y consumidores, pero es crucial cuando
hablamos de licitaciones públicas.
Específicamente en el procedimiento de Contrataciones Públicas, la colusión se da

cuando dos o más empresas o agentes económicos competidoras se ponen de
acuerdo anticipadamente sobre cuál de ellas presentará la oferta ganadora respecto
de un contrato cuya adjudicación está sujeta a un procedimiento de contratación.
a) Tipos de colusión
Las conductas colusorias y las formas empleadas para acordarlas pueden tener varias
manifestaciones. La reglamentación de la LDC establece que la colusión puede
instrumentarse a través de un acuerdo, decisión o práctica concertada o
conscientemente paralela. Es decir, no necesariamente existirá evidencia escrita o
formal de los acuerdos entre competidores en este sentido. Usualmente, lo que
evidenciará la existencia de la colusión será el comportamiento de ellos en procesos
licitatorios. Y es precisamente esto lo que la CONACOM deberá evaluar a los efectos
de diagnosticar esta especial patología de la licitación pública.
2 OECD. “Guidelines for fighting bid rigging in public procurement” disponible en:
https://www.oecd.org/competition/cartels/42851044.pdf

El estudio de la defensa de la competencia ha sido de especial afán en diversos
organismos pertenecientes a la Unión Europea, así como otros organismos
internacionales con fines de desarrollo económico y social. En este sentido, se han
elaborado diversos documentos como Directrices de la Unión Europea (UE) sobre
mecanismos de salvaguarda para prevenir colusión en las licitaciones públicas y un
Libro Verde sobre la modernización de la política de contratación pública de la UE. La
OCDE, por su parte, ha publicado un documento que resultó de las discusiones
llevadas a cabo en una mesa redonda con representantes de diversos Estados sobre
el rol de las autoridades de aplicación de normativas de defensa de la competencia
en la promoción de la competitividad, y uno de los tópicos más desarrollados ha sido
la incidencia de esta normativa en el campo de las compras públicas3.
En el mismo sentido, la OCDE también ha publicado un documento conteniendo

lineamientos para identificar y prevenir prácticas colusorias. Estos lineamientos4
buscan identificar las formas más comunes que toma la conducta colusoria entre
oferentes, entre las que se encuentran las siguientes:
• Posturas encubiertas: Ocurren cuando determinados actores presentan

ofertas al sólo efecto de generar la apariencia de concurrencia en el proceso
licitatorio, a sabiendas de que el contenido de las mismas terminará en su
descalificación. Estas ofertas suelen contener precios excesivamente
elevados o errores intencionales, u otro contenido cuya naturaleza hace a
la oferta inaceptable. El resultado es dejar a sólo un ganador posible: el
beneficiado por la actitud colusoria de los demás.
• Supresión de ofertas: Potenciales competidores en cierto mercado se
abstienen de presentar ofertas en determinadas licitaciones, dejando así al
“elegido” ganar la licitación por falta de competencia.
3 Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD). “Public Procurement: The role of
competition authorities in promoting competition” DAF/COMP(2007)34 (08 de Enero de 2008)
disponible en: http://www.oecd.org/competition/cartels/39891049.pdf
4 OECD. “Guidelines for fighting bid rigging in public procurement” disponible en:
https://www.oecd.org/competition/cartels/42851044.pdf

• Rotación de ofertas: Los competidores ofertan en determinadas licitaciones
“por turno”. Es decir, mediante el acuerdo colusorio, los oferentes deciden
tomar turnos para ganar, repartiéndose así el mercado de las licitaciones
públicas.
• Asignación de mercado: La asignación de mercado es casi una forma de
rotación de ofertas. Los licitadores acuerdan participar sólo en licitaciones
de determinadas instituciones o en determinadas zonas geográficas,
limitando así su ámbito de actuación siempre y cuando los demás oferentes
respeten dicha división.
Estas conductas son difíciles de identificar, principalmente porque el dolo o la

intencionalidad de los actores en abstenerse a ofertar o hacerlo de determinada forma
se encuentra oculto. ¿Cómo probar que el error por el cual un oferente fue
descalificado en una licitación fue intencional, colusorio, sin contar con una confesión
expresa sobre ello? O, peor aún, ¿cómo probar que la abstención de participar en un
proceso licitatorio se debió a un acuerdo entre oferentes, y no simplemente por la
autonomía y libertad de decisión de cada empresa? Sin embargo, existen síntomas
de esta patología que se revelan a través de los patrones de conducta de los
oferentes, tanto al presentar sus ofertas como en sus conductas posteriores a la firma
del contrato. Recordemos que los acuerdos colusorios casi siempre conllevan un
beneficio para todas las partes de dichos acuerdos, pues estamos hablando de
empresas cuyo fin natural es la generación de plusvalía. Difícilmente encontremos que
alguna de ellas se abstenga de participar en licitaciones de forma “altruista”;
puramente por beneficiar a otra.
Por lo pronto, resulta importante tener en mente el concepto de la licitación colusoria

y a través de qué tipo de conductas usuales se manifiesta. A continuación,
abordaremos algunas señales de la existencia de la colusión en licitaciones públicas
y algunos factores que facilitan su aparición.

b) Síntomas
Detectar la existencia de colusión en una licitación, como hemos dicho, resulta

bastante difícil ya que estamos hablando de conductas encubiertas, y de una estrecha
colaboración entre los oferentes involucrados. La Comisión Nacional de Defensa de
la Competencia de la República Dominicana ha elaborado una guía de detección de
colusión en las compras públicas5, en la cual comparte algunos indicadores que
permiten a los funcionarios encargados de las compras gubernamentales identificar la
existencia de actitudes colusorias en licitaciones.
Estas actitudes, dependiendo del momento en el que se encuentre la licitación,

pueden apreciarse a través de los siguientes “síntomas”:
1. En cuanto a la presentación de ofertas:

• El oferente que presenta la mejor oferta es siempre el mismo.
• Ciertos oferentes sólo participan y ganan licitaciones en determinadas
zonas geográficas.
• Existen oferentes de quienes se espera la participación en determinadas
licitaciones, y no lo hacen. Sin embargo, continúan participando en otras
licitaciones de similar naturaleza en distintas instituciones.
• La repetida participación de empresas en procesos licitatorios, sin que
nunca resulten ganadores.
• El consorcio de empresas que, individualmente, poseen suficiente
capacidad para cumplir con el contrato.
• El adjudicatario de una licitación subcontrata trabajos, de forma reiterada,
de aquellos oferentes que no resultaron ganadores.
• Los oferentes tienen como costumbre habitual socializar o participar en
reuniones antes de la fecha tope para presentación de ofertas.
5 Comisión Nacional de la Defensa de la Competencia de la República Dominicana. “Guía sobre

colusiones en licitaciones públicas” 2016. Disponible en:
http://procompetencia.gov.do/docs/CNDC%20GU%C3%8DA%20SOBRE%20COMPETENCIA%20Col
usion.pdf

2. En cuanto al contenido de las ofertas y las actitudes de los oferentes:
• Similitud en la forma de presentación de las ofertas, en los aspectos que
son particulares de cada empresa.
• Llamativos errores que conllevan una eventual descalificación, y se
realizan con una reiteración importante. En ciertos casos, son errores
hasta obvios para empresas que acostumbran a participar en licitaciones.
• Los oferentes que usualmente competirían entre sí evidencian algún tipo
de relación al utilizar el mismo domicilio o número telefónico, o incluso
permisos o autorizaciones otorgados al competidor.
• Presentación de ofertas que claramente incumplen los requisitos del pliego
de bases y condiciones en cuanto a la capacidad del oferente, o
cumplimiento de lo ofertado en relación a las especificaciones técnicas.
• Cuando sólo uno de los oferentes invierte en la preparación de estudios
técnicos o de pre-inversión necesarios para presentar ofertas.
3. En relación a los precios de las ofertas:

• Los precios ofertados son idénticos o con una casi imperceptible variación.
• Algunos competidores presentan ofertas de precio irrazonables en relación
a los costos de mercado.
• Un oferente presenta una oferta diametralmente distinta a otra presentada
con anterioridad (pero no muy distante en el tiempo) en una licitación de la
misma naturaleza, pero de otra institución compradora.
• Los usuales oferentes reducen sus precios repentinamente, ante la
aparición de un nuevo competidor en el rubro.
• Todas las ofertas superan las previsiones máximas realizadas por la
institución compradora en cuanto al presupuesto disponible.
Es importante notar que ninguno de estos indicadores, por sí solos, podrían confirmar
la existencia de colusión en un proceso licitatorio. La apreciación realizada por la
autoridad de aplicación que corresponda debe ser realizada de forma sintomática,
analizando todas las conductas relevantes en conjunto. Además, el contexto y la
coyuntura económica son factores no menores, que también deben ser tomados en

cuenta para llegar a una conclusión razonable. La capacidad de análisis e
investigación de los funcionarios responsables debe ser alta, ya que estamos
hablando de situaciones económicas y jurídicas de una importante complejidad.
Esta conducta prohibida está regulada en la Ley De Defensa a la Competencia 6, que

contempla en su artículo 8° inc. f) a las licitaciones colusorias, y en su Decreto
Reglamentario N° 1490/2014 que expresa cuanto sigue: “Licitaciones colusorias. La
licitación colusoria es una modalidad de restricción horizontal a la competencia que
puede manifestarse a través de un acuerdo, decisión, práctica concertada o
conscientemente paralela entre competidores para coordinar ofertas, posturas o
propuestas o abstenerse de éstas en las licitaciones o concursos públicos o privados
u otras formas de contratación o adquisición pública previstas en la legislación
pertinente, así como en subastas públicas y remates.
Con la finalidad de determinar la existencia de una licitación colusoria, la CONACOM

tomará en cuenta, entre otras consideraciones:
a) La frecuencia de los procesos de licitación o concurso.

b) Las restricciones a la competencia que pudieren existir en las bases
c) Y condiciones de las contrataciones.
d) El comportamiento de los precios ofertados.
e) Los indicios de coordinación en la documentación presentada en las
f) Licitaciones o concursos.
g) El comportamiento de los postores durante la fase de ejecución de
h) Los contratos adjudicados”.
El mismo cuerpo normativo, establece que las instituciones públicas encargadas de

realizar compras públicas deben tener en cuenta el principio de libre competencia a la
hora de establecer los pliegos de bases y condiciones a fin de garantizar en todo
momento respeto a los principios de transparencia, publicidad, eficacia y libre
concurrencia.
6 Ley N° 4956 “De Defensa a la Competencia.

Cuando estas entidades identifiquen alguna conducta que pudiera constituir una
licitación colusoria en los términos de la mencionada ley, deberán comunicar tal hecho
a la CONACOM, que es el órgano rector en materia de Defensa a la Competencia,
para que ésta determine si corresponde o no el inicio de un procedimiento
sancionador. En caso que la CONACOM determinará la existencia de una infracción
mediante resolución, deberá remitir su solicitud a la Dirección Nacional de
Contrataciones Públicas para proceder a la inscripción de los infractores en el Registro
de inhabilitados para contratar con el Estado paraguayo.

CARACTERÍSTICAS O CONDICIONES DE
MERCADO QUE FACILITAN LA COLUSIÓN
La estructura que presenta la oferta y la demanda de un mercado influye de forma
determinante en su funcionamiento, así como en sus resultados de equilibrio (precio,
cantidad, calidad) y, consecuentemente, en el grado de intensidad competitiva que se
establece entre los agentes económicos. Las estructuras de mercado que describe la
teoría económica son la competencia perfecta, el monopolio y el oligopolio, y es esta
última la que propicia los acuerdos colusorios entre empresas.
En el ámbito de contrataciones públicas, determinadas características de ese mercado

pueden crear condiciones para que se den las colusiones en cualquier momento del
procedimiento de contratación.
Algunas de las más comunes las citamos a continuación:
• Concentración de mercado: Este factor apunta a la existencia de una mínima

cantidad de oferentes, lo cual hace casi ilusoria la competencia, puesto que es
regla, de vieja data conocida, que, entre menos oferentes, serán mayores las
posibilidades de que se concrete un acuerdo colusorio. Así mismo, entre menos
oferentes existan, menores serán los costos que se tendrán que implementar
para mantener una organización sostenible, se podrán establecer controles que
serán respetados por todos los oferentes y las sanciones por su incumplimiento
podrán imponerse con mayor efectividad. Esto puede deberse también a la
especialidad de la industria, como a economías en desarrollo en las cuales aún
no existe un gran número de competidores. Al existir pocos competidores, será
fácil para estos llegar a acuerdos que les permitan una simbiosis y la repartición
de las ganancias. Además, al ser todos de la misma industria, es casi inevitable
que lleguen a interactuar y eventualmente cerrar acuerdos, y también que
ejerzan cierto “control” entre sí.

• Barreras de entrada: Son aquellos factores que impiden o dificultan la entrada
de nuevas empresas a competir en un sector o mercado, proporcionando
ventajas competitivas a las empresas ya instaladas en él.
En los procedimientos de contratación pública el establecimiento de barreras
para los nuevos oferentes, protegen a las empresas que se encuentran en el
mercado de la presión competitiva de nuevos oferentes. Si bien los
establecimientos de unas condiciones mínimas pueden asegurarle a la
administración pública un oferente medianamente apto, el establecimiento de
requerimientos excesivos podría llevar a restringir la participación de otros
oferentes de manera innecesaria.
Las “entry barriers” o “barreras de entrada” se refieren a la existencia de
mercados ya consolidados en materia de contrataciones públicas, en los que
el acceso resulta difícil por los requisitos impuestos. Las barreras de entrada
podrían estar dadas por los requisitos de los pliegos de bases y condiciones, al
exigir excesiva experiencia en el rubro o condiciones financieras muy elevadas,
sin ser estos requisitos determinantes para una correcta ejecución contractual.
Las barreras de entrada generalmente afectan a las pequeñas y medianas
empresas, creando un cartel de empresas habilitadas para participar en
licitaciones y nunca permitiendo que las nuevas iniciativas puedan romper con
ese círculo impenetrable. Recordemos que las nuevas empresas pueden
generar mayor competitividad, al presentar ofertas con condiciones más
favorables que obliguen a los demás a optimizar las suyas.
• Licitaciones repetidas: Esto ocurre cuando la administración pública acude a

documentos modelos, que oferentes frecuentes pueden conocer. Las
licitaciones frecuentes ayudan a los miembros del pacto colusorio, a asignarse
contratos entre ellos. Adicionalmente, los miembros del pacto ilícito pueden
castigar a un incumplidor que se desvía del mismo, privándolo de los contratos
originalmente asignados a él. Por lo tanto, aquellos contratos por bienes o
servicios que son regulares y periódicos pueden requerir herramientas
especiales y supervisión para desincentivar la colusión entre oferentes. Cuando
las instituciones compradoras generan cierta rutina y regularidad en sus

contrataciones, a las empresas les resulta más fácil preparar los acuerdos
colusorios para los momentos justos. Pueden acordar subir los precios en
determinados momentos del año, coincidiendo con la licitación que anualmente
se realiza en ese momento. Resulta pertinente considerar licitaciones que se
realizan con regularidad por encontrarse sujetas a otros eventos, como las
adquisiciones de útiles escolares que deben coincidir con el inicio del año
lectivo.
• Estabilidad en las condiciones de mercado: Cambios importantes en las

condiciones de demanda u oferta tienden a desestabilizar los acuerdos
colusorios. En cambio, un flujo constante y predecible de demanda proviniendo
del sector público tiende a incrementar los riesgos de colusión. Al mismo
tiempo, en períodos de trastornos económicos o incertidumbre, los incentivos
que los competidores tienen para manipular los procedimientos de
contratación, se incrementan en la búsqueda por sustituir pérdidas de negocios
por ganancias colusorias. Si la demanda o la oferta fuesen impredecibles,
volátiles o desiguales, se lograrían desestabilizar los acuerdos colusorios.
• Productos homogéneos sin sustitutos cercanos: Cuando los productos o

servicios que las empresas venden son idénticos o muy similares, es más fácil
para las empresas alcanzar un acuerdo sobre una estructura común de precios.
En estos casos los individuos o empresas se sienten más seguros cuando
saben que el comprador cuenta con pocas opciones, lo que posibilitará la
elevación de precios en sus propuestas.
Cuando son pocos los productos o servicios alternativos que pueden
reemplazar a aquel que se está adquiriendo, los individuos o las empresas que
desean manipular el procedimiento de contratación, se sienten más seguras
sabiendo que el comprador cuenta con pocas opciones y que, por ende, es más
probable que sus esfuerzos para elevar precios prosperen. Cuando los
productos a ser adquiridos no cuentan con sustitutos, la manipulación por parte
de los oferentes que los producen o comercializan resulta mucho más factible,
ya que la administración no cuenta con alternativas viables a las ofertas

presentadas por estos. Un claro ejemplo puede darse en la adquisición de
medicamentos tan específicos que sólo pueden ser proveídos por uno o dos
oferentes en el mercado.
• Consorcios o uniones temporales: Si bien son figuras lícitas, que han sido
concebidas para la facilitación de esfuerzos entre los individuos o las empresas
competidoras, en ocasiones puede resultar un instrumento idóneo para
prácticas anticompetitivas, en la medida en que son un escenario ideal para el
intercambio de información por parte de los integrantes de los mismos.
• Asociación industrial: Las asociaciones industriales pueden inclinarse a fines

legítimos y al desarrollo de mecanismos precompetitivos por los miembros de
un sector del comercio, industria o servicios, para la promoción de estándares,
innovación y competencia.
Sin embargo, cuando se desvían de sus fines legítimos hacia propósitos

ilegales y anticompetitivos, tales asociaciones han proveído el espacio ideal
para que los ejecutivos de las empresas se junten y oculten sus discusiones
sobre las formas en que un acuerdo colusorio podrá ser implementado.
• Ausencia de cambios tecnológicos significativos: La ausencia de

innovación en el producto o servicio ayuda a las empresas a alcanzar un
acuerdo y a mantenerlo a través del tiempo.
Formas más comunes de colusión en las etapas de una

contratación pública
a. Durante la elaboración de los pliegos de bases y condiciones.
Se trata de una etapa vulnerable que puede prestarse para manipulaciones. Dentro
de las prácticas más comunes se encuentra el intercambio de información entre los
funcionarios y los futuros proponentes con el fin de direccionar la adjudicación, se

implanta un precio de oferta muy bajo, garantizando así la adjudicación, pero
estableciendo posibilidades dentro del contrato para restablecer su equilibrio o
extender su tiempo de ejecución, entre otras conductas.
b. Durante la presentación de la oferta
Si bien identificar la existencia de un acuerdo colusorio no es fácil, pues su

característica principal es la clandestinidad con la que obran sus oferentes, se han
podido identificar algunos esquemas de manipulación de contrataciones que suelen
utilizar los mismos, tales como las posturas encubiertas, la supresión o retiro de oferta,
la rotación de oferta y la asignación de mercado, que ya hemos desarrollado
precedentemente.

IDENTIFICACIÓN DE CONDUCTAS COLUSIVAS
Las contrataciones del sector público de bienes, obras y servicios entregan al Estado
un poder financiero enorme, en tanto, en su desarrollo, se involucran grandes
volúmenes de capital. Esto, por una parte, hace mucho más agresiva la competencia
entre las empresas, pero, por otra, propician conductas que, a la luz de los fines de la
contratación pública, pueden ser contrarias a los principios de ésta.
Dotar de confianza al oferente privado debe ser uno de los objetivos buscados por la
administración. Un escenario de desconfianza, propicia que oferentes capacitados se
abstengan ofertar por no encontrar protegidos sus intereses.
Cada una de las entidades encargadas de la contratación del Estado debe buscar que
las ofertas sean valoradas a partir de mecanismos de selección justos, en donde sea
la oferta más adecuada a las necesidades de la administración, la que resulte
seleccionada y no aquel fruto de un acuerdo entre los oferentes.
Aunque existen dificultades para la detección de conductas colusivas, es necesario

que los funcionarios públicos se mantengan alerta durante todo el procedimiento de
contratación, identificando ciertas señales que pueden indicar su presencia.

ESTRATEGIAS PARA DISMINUIR LOS RIESGOS DE
COLUSIÓN
Son innumerables las estrategias que se pueden implementar para disminuir los
riesgos de colusión en las contrataciones públicas, entre ellas destacamos:
• Sugerir a los oferentes la implementación de políticas internas para evitar la

colusión, como requisito previo para ser parte del procedimiento de
contratación.
• Establecimiento de campañas educativas por parte de las entidades
contratantes, acerca de lo que se entiende por colusión, sus repercusiones en
la competencia, así como de las sanciones por incurrir en la misma.
• Que exista proporcionalidad entre los requisitos exigidos en el pliego de
condiciones y el objeto a contratar, por ejemplo, es común observar pliegos en
los que se producen excesos en los requisitos de experiencia, organización de
la empresa, capacidad financiera, entre otros.
• Seguimiento especial a la contratación realizada por entidades
departamentales o municipales, pues en ocasiones no cuentan con las
herramientas ni el conocimiento necesario para detectar la presencia de
conductas colusorias.
• Ejercer un control sobre la ejecución del contrato también podría ser una
medida a tomar, evaluando en qué casos podría permitirse la subcontratación
o cesión de contratos a otros oferentes.

SANCIONES Y ATRIBUCIONES INSTITUCIONALES
Tanto la Ley de Contratación Pública y la Ley de Defensa de la Competencia hacen

alusión a la colusión en su articulado, si bien cada una lo hace dentro de su ámbito de
aplicación. En este apartado, haremos una breve síntesis de las consecuencias
legales derivadas de la comprobación de la existencia de colusión en una licitación
pública, conforme a las disposiciones de cada una de las leyes relevantes.
a. Disposiciones de la Ley de Contrataciones Públicas
La Ley de Contrataciones Públicas consagra una serie de principios tendientes a

precautelar la integridad del proceso licitatorio en todas sus esferas, incluyendo a los
principios de la transparencia, publicidad, igualdad y libre competencia. Sin embargo,
el concepto de la colusión tal como lo hemos definido anteriormente no se encuentra
tan claramente establecido en la ley.
En primer lugar, analizando la ley y sus modificatorias, así como sus respectivos
decretos reglamentarios, la mención de la colusión como tal se da recién en el artículo
59 de la ley, en donde se establece que la Contratante podrá rescindir
administrativamente un contrato “…por fraude o colusión debidamente comprobado
del proveedor o contratista desde la adjudicación hasta la finalización del contrato”.
Por otra parte, la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas ha aprobado pliegos

estándares en los que se integran ciertos conceptos relativos a la colusión que la ley
y el reglamento han obviado. En primer lugar, dispone una exigencia de que los
oferentes de una licitación adopten los más altos estándares éticos y se abstengan de
adoptar conductas corruptas o fraudulentas. Sin embargo, de comprobarse estas
conductas, dispone que la entidad convocante de la licitación que se trate deba:
1. Descalificar cualquier oferta o rechazar cualquier propuesta de adjudicación

relacionada con el proceso que se trate;
2. Remitir los antecedentes del oferente involucrado a la Dirección Nacional de
Contrataciones Públicas a los efectos de la aplicación de las sanciones
previstas, y;

3. Presentar la denuncia penal, en caso de que la conducta se adecue a un tipo
penal previsto en la normativa vigente.
Posteriormente, define qué tipo de actos se consideran corruptos o fraudulentos, entre

los cuales se encuentra la “…colusión o acuerdo entre dos o más partes realizado con
la intención de alcanzar un propósito inapropiado, incluyendo influenciar en forma
inapropiada las acciones de otra parte”. Esta sería la conducta más aproximada a lo
que hemos definido como “colusión” en estas páginas.
Por otro lado, se incluye la disposición de que, en caso de detectar alguna de

naturaleza fraudulenta, se deberá proceder a la rescisión contractual y a las denuncias
correspondientes ante la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas y en sede
penal.
La normativa es clara en que sanciona y repudia los actos conducidos con fines
fraudulentos dentro de un proceso licitatorio, si bien no hace una precisión muy exacta
de lo que se entiende por colusión. Sin embargo, también reconoce que la DNCP tiene
facultades sancionatorias en este sentido. La Ley de Contrataciones Públicas dispone
la sanción de oferentes que hayan actuado con dolo o mala fe, figuras que podrían
abrigar el concepto de colusión que hemos estudiado. Para ello, la DNCP deberá
conducir un sumario administrativo con el fin de comprobar las conductas
denunciadas, las cuales podrían ser sancionadas con una pena de inhabilitación para
contratar con el Estado por determinado tiempo.
b. Disposiciones de la LDC
La LDC sí establece un marco mucho más comprensivo referido a la colusión. En

primer lugar, refiere expresamente a la “licitación colusoria” como una forma de
acuerdo restrictivo de la competencia, estableciendo que este tipo de acuerdos
podrían ser sancionados si así lo concluyese la autoridad de aplicación.
Para ello, la LDC dispuso la creación de la CONACOM y de su estructura orgánica.

De especial relevancia resulta la Dirección de Investigación, de la cual depende el
Departamento de Prácticas Restrictivas, este último con atribuciones para realizar las

investigaciones necesarias para verificar la existencia de un incumplimiento de la ley
en cuanto a los acuerdos prohibidos a los que hacemos alusión en el párrafo anterior.
Efectivamente, la comprobación de la existencia de colusión en licitaciones públicas

reviste una serie de desafíos. Estos se relacionan no sólo al ámbito administrativo, lo
cual exige que los funcionarios de estas dependencias gocen de especiales
capacidades y recursos para identificar los comportamientos prohibidos, como
también la asesoría externa que resulte necesaria.
La reglamentación de la LDC establece qué tipo de consideraciones deberá realizar

la CONACOM a los efectos de concluir sobre la existencia o no de una licitación
colusoria. El artículo sexto del citado Decreto indica que deberán tenerse en
consideración los siguientes factores:
• La frecuencia de los procesos de licitación o concurso.

• Las restricciones a la competencia que pudieran existir en las bases y
condiciones de las contrataciones.
• El comportamiento de los precios ofertados.
• Los indicios de coordinación en la documentación presentada en las licitaciones
o concursos.
• El comportamiento de los postores durante la fase de ejecución de los contratos
adjudicados.
Como verán, estos factores hacen referencia a todos aquellos “síntomas” de los que
hemos hablado en el apartado anterior.
Para la imposición de sanciones, la CONACOM deberá primeramente llevar a cabo

una investigación para comprobar la existencia de algún incumplimiento respecto a
las normas establecidas en cuanto a acuerdos prohibidos. De concluir este primer
procedimiento con un resultado positivo (en el sentido de haberse encontrado
suficiente evidencia de la existencia de un acuerdo prohibido), se presentará este
resultado ante el Directorio de la CONACOM, el cual podrá formular una acusación
formal en base a los hallazgos de la investigación. Otorgándole al acusado una
oportunidad de ejercer su defensa mediante la realización de un descargo, el

Directorio luego podrá concluir sobre la existencia de un acuerdo colusorio en una
determinada licitación.
Las facultades sancionatorias de la CONACOM, cuando las comparamos con las de

la DNCP, son bastante amplias. De conformidad a las disposiciones de la LDC, la
resolución de un procedimiento de imposición de sanciones por infracciones a la LDC
deberá incluir:
1. Una orden de cese de la conducta identificada;

2. La imposición de conductas u obligaciones determinadas (como la de
abstenerse a participar en licitaciones públicas, o suscribir contratos con el
Estado, por ejemplo);
3. La orden de remoción de los efectos de las prácticas prohibidas contrarias al
interés público, e incluso;
4. La imposición de multas, además de cualquier otra medida que considere
necesaria y le haya autorizado la ley.
Por último, las disposiciones del Decreto Reglamentario establecen que en caso de
que la CONACOM detecte la existencia de licitaciones colusorias, este deberá
comunicarlo a la DNCP a los efectos del registro del oferente infractor en el Registro
de Inhabilitados para contratar con el Estado Paraguayo.
Hemos desarrollado en estas unidades los principios generales para comprender

cómo funciona el Estado, por qué deben estar orientados a ellos sus actuaciones y
cómo inciden en el ámbito de las contrataciones públicas. En la siguiente unidad
analizaremos los procedimientos de contratación, teniendo en cuenta todos estos
principios estudiados hasta aquí.

Equipo técnico redactor:
Abg. Liz María Centurión – Directora del

Instituto Técnico Superior de Compras Públicas.
Mg. Azucena Areco – Coordinadora Académica

del Instituto Técnico Superior de Compras Públicas.
Abg. Luis Armando Godoy Duria – Consultor

del Instituto Técnico Superior de Compras Públicas.
Edición: 1 Año: 2022


Unidad 3 - Lección 4

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5 Comisión Nacional de la Defensa de la Competencia de la República Dominicana. “Guía sobre

INSTITUTO TÉCNICO SUPERIOR Privado 11

3. En relación a los precios de las ofertas:

INSTITUTO TÉCNICO SUPERIOR Privado 12

Esta conducta prohibida está regulada en la Ley De Defensa a la Competencia 6, que

Con la finalidad de determinar la existencia de una licitación colusoria, la CONACOM

a) La frecuencia de los procesos de licitación o concurso.

El mismo cuerpo normativo, establece que las instituciones públicas encargadas de

6 Ley N° 4956 “De Defensa a la Competencia.

INSTITUTO TÉCNICO SUPERIOR Privado 13

INSTITUTO TÉCNICO SUPERIOR Privado 14

En el ámbito de contrataciones públicas, determinadas características de ese mercado

Algunas de las más comunes las citamos a continuación:

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INSTITUTO TÉCNICO SUPERIOR Privado 15

• Licitaciones repetidas: Esto ocurre cuando la administración pública acude a

INSTITUTO TÉCNICO SUPERIOR Privado 16

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• Productos homogéneos sin sustitutos cercanos: Cuando los productos o

INSTITUTO TÉCNICO SUPERIOR Privado 17

• Asociación industrial: Las asociaciones industriales pueden inclinarse a fines

Sin embargo, cuando se desvían de sus fines legítimos hacia propósitos

• Ausencia de cambios tecnológicos significativos: La ausencia de

Formas más comunes de colusión en las etapas de una

a. Durante la elaboración de los pliegos de bases y condiciones.