Unidad 3 - Lección 3

CURSO DE
PROFESIONALIZACIÓN EN
COMPRAS PÚBLICAS
UNIDAD III: ECONOMIA Y EFICIENCIA EN LAS
COMPRAS PÚBLICAS
Lección 3:
• La asimetria de información y las compras públicas

• Tipos de mercado
• Estimación y análisis de costos
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INSTITUTO TÉCNICO SUPERIOR Privado 2

de Compras Públicas
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN .........................................................................................................4
INCERTIDUMBRE. CÓMO AFECTA AL COMPORTAMIENTO DE LAS

PERSONAS Y AL MERCADO ...................................................................................5
Especulación............................................................................................................5
Riesgo e incertidumbre ............................................................................................6
ASIMETRÍA DE INFORMACIÓN ................................................................................8
Características de la asimetría de información ........................................................9
La relación principal-agente, la información y los contratos ................................... 12
LA ASIMETRÍA DE INFORMACIÓN Y LAS COMPRAS PÚBLICAS ...................... 14
Teoría de los juegos .............................................................................................. 15
TIPOS DE MERCADO .............................................................................................. 17
Tipologías de mercado y estrategias de fijación de precios ................................... 17
ESTIMACIÓN Y ANÁLISIS DE COSTOS ................................................................. 20

INTRODUCCIÓN
La realización de un procedimiento licitatorio que cumpla formalmente con todas las
etapas de publicación y difusión, incluso la concurrencia o la selección de la mejor
oferta presentada, no son garantías necesarias de que los bienes, obras o servicios
serán adquiridos por el Estado al mismo precio que pagaría un particular en el
mercado privado.
El precio es el valor de un bien traducido en cantidad de dinero. El dinero también

representa los recursos con los que el Estado cuenta para cumplir con sus fines y
debido a la escasez de recursos y la ilimitada cantidad de necesidades es necesario
maximizar la utilización de dichos recursos y obtener la mayor utilidad posible con la
menor erogación posible.
El precio es el resultado de la relación entre las dos fuerzas que influyen en el

mercado: la oferta y la demanda. En un modelo ideal y académico de una economía
eficiente, donde son las fuerzas de la oferta y la demanda las que determinan los
precios de mercado, el Estado podría beneficiarse de la competencia existente entre
quienes ofrecen sus productos.
Sin embargo, en esta lección analizaremos algunas características reales del

mercado, que lo alejan de ese modelo ideal y académico, con el fin de apreciar mejor
su funcionamiento y a tener presente, o, incluso, aplicar dichos conceptos en el marco
de la actividad diaria de las contrataciones públicas.
Antes de avanzar, es necesario advertir que el precio del bien, servicio u obra
adquirido no es el único elemento que determina el éxito de una contratación, pues
también debe considerarse la adquisición de cantidades justas a precio justo, en la
oportunidad y calidad justa y en el lugar justo para satisfacer adecuadamente las
necesidades, entre otros aspectos, pero no cabe duda de que el precio es un elemento
muy relevante.

INCERTIDUMBRE. CÓMO AFECTA AL
COMPORTAMIENTO DE LAS PERSONAS Y AL
MERCADO
En la lección anterior estuvimos discutiendo sobre los distintos aspectos de los
mercados y suponíamos que los costos y la demanda son informaciones que se
conocen con certeza, motivo por el cual la empresa podía prever la evolución del
precio de sus productos, por lo que el mismo se mantenía estable. Sin embargo, la
vida económica está llena de riesgos e incertidumbre.
Una empresa llevando un proyecto puede haber realizado un modelo económico-

financiero que le permita prever el costo al que ofrecerá su servicio. Sin embargo, el
proyecto en sí está lleno de incertidumbres. La estimación de costos de la
infraestructura puede resultar insuficiente. Los insumos pueden tener una suba de
precios inesperada. El dólar puede fluctuar violentamente. Pueden ocurrir eventos
impredecibles, como tormentas, huracanes… o pandemias.
Todo esto hace que los competidores no cuenten con la totalidad de la información
que requieren al momento de realizar sus estimaciones. La vida económica está llena
de incertidumbres que deben ser tomadas en cuenta e incorporadas en los análisis de
mercado.
Especulación
La especulación es uno de los resultados de la incertidumbre en la vida económica e

implica la compraventa de activos o de bienes con el fin de obtener beneficios de las
fluctuaciones de sus precios. Generalmente, la intención del especulador es la de
comprar barato y vender caro. El objeto de la especulación puede tratarse de trigo,
petróleo, acciones o monedas extranjeras, es decir, cualquier bien que pueda ser
comercializado, lo que implica que sea de interés para alguien más.

Inicialmente, el término “especulación” puede considerarse negativo, como
significando la intención de sacar ventaja indebida del otro. Sin embargo, no siempre
debe ser negativo y hasta puede cumplir una función. En puridad, la función de la
especulación es la de trasladar bienes de periodos de abundancia a periodos de
escasez. Los especuladores pueden contribuir a reducir las diferencias regionales o
temporales entre los precios de estos bienes, comprando cuando los bienes son
abundantes y los precios bajos, y vendiéndolos cuando son escasos y los precios
altos, mejorando así la eficiencia de los mercados.
La especulación revela el principio de la mano invisible en funcionamiento. Debido a

que su actuar funciona uniformizando las ofertas y los precios, la especulación puede
aumentar la eficiencia económica. Cuando el especulador desplaza los bienes durante
periodos de abundancia a periodos de escasez, el especulador debe comprar donde
el precio y la utilidad marginal del bien sean bajos y vender cuando el precio y la
utilidad marginal del bien sean altos. Al perseguir sus intereses privados, al mismo
tiempo aumentan el interés público, o la utilidad total obtenida.
Los mercados especulativos sirven para mejorar los patrones de precios y de

asignación en el espacio y en el tiempo, así como para ayudar a transferir los riesgos.
Estas tareas las realizan los especuladores que, con el incentivo de beneficiarse de
las variaciones de precios muestran, de hecho, el funcionamiento de la mano invisible
del mercado. Mirando detrás del velo del dinero vemos como la especulación
transfiere bienes de las épocas de abundancia a las de escasez.
Riesgo e incertidumbre
En este punto, es interesante considerar el comportamiento de los individuos ante la

incertidumbre y el riesgo. ¿Cómo se comportan las personas ante la posibilidad
de ocurrencia de algo desafortunado? ¿Y la imposibilidad de saber cómo
ocurrirá, cuándo, o incluso si ocurrirá? Las personas, por lo general, quieren evitar
el riesgo. No desean tener incertidumbres sobre sus ingresos y su consumo. Una
persona con aversión al riesgo es aquella a la cual el disgusto que le causa la

posibilidad de pérdida de una determinada cantidad de ingresos es mayor que el
placer que le reporta la posibilidad de obtención de esa misma cantidad de ingresos.
Un ejemplo práctico: una persona le apuesta a otra sobre el sexo que tendrá la cría
de un caballo. Si es hembra, la persona ganará 1000 dólares. Si es macho, deberá
pagar 1000 dólares. La apuesta en sí es neutra en el sentido de que hay tantas
chances de un resultado como del otro. Hay tantas oportunidades de ganar como de
perder. Pero, si la persona es adversa al riesgo, la probabilidad de perder 1000 dólares
es demasiado alta en comparación al beneficio esperado de ganar 1000 dólares, y
termina rechazando la apuesta.
Los seres humanos tenemos una aversión natural al riesgo. Esta característica implica
que cuanto más riesgo hay en una actividad económica, hay menos participación. Si
el mercado no tiene condiciones para realizar negocios, entonces existiría una
tendencia a guardar el capital. Por ello, la disminución de riesgos en el mercado
mejora el bienestar económico al propiciarse la mayor participación de las personas
en la actividad de mercado.

ASIMETRÍA DE INFORMACIÓN
Uno de los supuestos sobre los que se sustenta el modelo de competencia perfecta
es que todos los actores económicos tienen información completa sobre los términos
de las transacciones que se realizan en el mercado, y que pueden acceder libremente
a esa información a través del sistema de precios sin costo alguno.
La asimetría de información ocurre cuando, dentro de una negociación, uno de los

partícipes tiene mayor conocimiento que su contraparte respecto al objeto de la
transacción. Cuando se genera este tipo de asimetría, una de las partes, ya sea el
comprador o vendedor, cuenta con más datos sobre las características del bien o
servicio que se va a intercambiar, en detrimento de la otra. Este tema lo desarrolla
muy bien el economista George Akerlof, nobel de Economía en el año 2001, en su
artículo más conocido e influyente conocido como "The Market for Lemons: Quality
Uncertainty and the Market Mechanism"("El Mercado de Cacharros: Incertidumbre en
las calidades y el Mecanismo de Mercado") (1970).
Ese supuesto o modelo académico teórico no se cumple en los mercados reales,

donde el sistema de precios no permite a los actores económicos tener información
completa sobre las condiciones del mercado, y donde la característica más usual es
la asimetría de información entre los actores que participan en una transacción.
Esta situación es sumamente relevante para las compras públicas, dado que existen
importantes asimetrías de información entre el Estado y sus proveedores actuales o
potenciales, e incluso al interior del Estado, que podrían generar tomas de decisiones
deficientes.
La presencia de asimetrías de información en un mercado, significa precisamente que

la información no es suficiente o que ella es sólo parcial, que la calidad de la
información es deficiente o de mala calidad y que no está disponible rápida y
oportunamente o en tiempo real, por lo que conseguirla presenta altos costos de
transacción. Condiciones que generan, en definitiva, el que una de las partes en una

determinada transacción tenga mayor información que la otra, lo que genera rentas
informativas para la primera.1
Un ejemplo que puede resultarnos esclarecedor se refiere al método de determinación

de los precios de referencia para una licitación. Una de las fuentes de las que se
obtiene la información para estimar un precio referencial, que a su vez esté lo más
cerca posible a los precios reales de mercado de los bienes, servicios u obras a ser
requeridos, es la cotización que se solicita a personas que se dedican al rubro. Muchas
veces se requiere dicha información a empresas que son proveedoras del Estado y
se encuentran interesadas en participar del futuro llamado. Dichas personas saben
que la información que proporcionen será relevante al momento de establecerse el
precio referencial y lo cotizan de acuerdo con su conveniencia. Esta situación se
agudiza más cuanto más pequeño o circunscrito a una pequeña cantidad de oferentes
esté el mercado en el rubro licitado, pues, los cotizantes pueden incidir en la
determinación de los precios referenciales y en el gasto que realizará la
administración, mediante el presupuesto que entreguen.
Características de la asimetría de información
En cualquier transacción, el vendedor tiene más información que el comprador sobre

aspectos relevantes de dicha transacción, como la tecnología de producción, los
costos, la calidad, su propia capacidad de proveer al comprador en tiempo y forma,
entre otros, y no estará dispuesto a revelarla, a menos que tenga los incentivos
suficientes para hacerlo, o que se vea obligado a hacerlo por alguna circunstancia.
Por ejemplo, cuando el comprador hace una propuesta de cuánto está dispuesto a
pagar, o cuando propone un contrato, el vendedor debe revelar parte de su
información privada, como en el ejemplo de los precios de referencia, la cotización o
presupuesto de sus bienes, servicios u obras a realizar.
1“Asimetríasde Información en los Mercados de Licitaciones Públicas de Obras: Estudio de Caso de los Municipios
de la RM” de Roberto Campos Guzmán, Álvaro Undurraga Julio y Nelson Zárate Hervera.

La existencia de asimetrías de información determina que el equilibrio de los mercados
será necesariamente ineficiente y que, por lo tanto, no será un óptimo en el sentido
de Pareto. Esta situación genera dos tipos de problemas: el de selección adversa y
el de riesgo moral.
Por un lado, el problema de la selección adversa se produce cuando, por causa de

la asimetría de información ex-ante (previa a la transacción o a la decisión a ser
adoptada), el comprador selecciona a un “mal” proveedor o el vendedor a un “mal”
cliente o un mal producto.
El ejemplo clásico de la selección adversa es el de los seguros. Una compañía de

seguros ofrece un seguro de vida, pero como no conoce la probabilidad real de
fallecimiento a edad temprana de cada uno de los potenciales asegurados, es
altamente probable que los que contraten ese seguro sean en su gran mayoría los
que tienen más alto riesgo de vida, por ejemplo, los fumadores.
Una forma en la que la compañía de seguros puede reducir el riesgo de selección

adversa es requerir información adicional o realizar estudios médicos previos a los
interesados en contratar el seguro, lo cual le permite cobrar primas más altas a los
individuos que tengan más alto riesgo o directamente rechazar las solicitudes de los
individuos más riesgosos.
En materia de contrataciones públicas podríamos citar como ejemplo del problema de

la selección adversa un contrato abierto de lotes que contienen a su vez varios ítems.
Aquel actor económico (oferente) que, en connivencia con agentes de la
administración, tuviera conocimiento previo a la formulación de su oferta de cuáles
serán los ítems que serán mayormente requeridos durante la ejecución contractual
podrá aumentar los precios de los citados ítems y disminuir drásticamente los precios
de los ítems que sabe que no serán requeridos o que las probabilidades de que sean
solicitados sean mínimas. Esa información le permitirá cotizar precios más bajos en
la oferta global y, no obstante, igual tendrá un buen margen de ganancia en los ítems
que serán mayormente requeridos, en detrimento de la administración pública. Esa
práctica bastante habitual es la que motivó que la Dirección Nacional de
Contrataciones Públicas establezca en su resolución de alcance general (Resolución

DNCP N°1890/2020 “Por la cual se regula la estimación de precios y su publicidad en
los procedimientos de contrataciones públicas en el marco de la Ley N° 2051/2003”)
que el análisis y comparación de los precios ofertados con los precios referenciales,
será aplicado a cada ítem, rubro o partida que componga la oferta,
independientemente al sistema de adjudicación (por ítem, por lote o por el total).
El otro problema, derivado de las asimetrías de información ex-post (posterior a la

transacción o a la decisión adoptada), es el denominado riesgo moral, que es el
fenómeno que surge cuando un actor económico tiene información privada sobre las
consecuencias de las acciones que desarrolle después de la contratación, que no son
observables por otros, y tiende a asumir mayores riesgos en sus decisiones, porque
las consecuencias son soportadas por terceros.
También los ejemplos clásicos de este tipo de fenómeno se refieren al caso de los
seguros. Si un individuo tiene asegurada su casa contra robo, tendrá menos incentivos
a tomar medidas adicionales para evitar los robos como, por ejemplo, colocar una
alarma, lo cual incrementará el riesgo de que el robo se produzca. La consecuencia
de esa conducta será asumida por la compañía de seguros, que no conoce cuál es la
conducta que tendrá el asegurado después de que contrate la póliza.
En el ámbito de las contrataciones públicas, podríamos ejemplificar el caso de un

oferente que tiene conocimiento de que no existe un buen control en la provisión de
bienes consumibles entonces puede asumir el riesgo de cotizar precios muy bajos ya
que no entregará los bienes contratados en la cantidad o con la calidad requeridas, y
las consecuencias serán soportadas por terceros (por ejemplo, en el caso de
alimentos serán sus beneficiarios).

La relación principal-agente, la información y los contratos
En economía, el problema del agente-principal designa un conjunto de situaciones

que se originan cuando un actor económico (el principal), depende de la acción o de
la naturaleza o de la moral de otro actor (el agente), sobre el cual no tiene perfecta
información. En otras palabras, ese asunto concierne las dificultades que se presentan
bajo condiciones de información asimétrica, cuando el principal contrata a un agente.
El principal, contrata al agente para que realice una acción o tome una decisión por el
principal. En el ámbito del mercado, las transacciones pueden ser analizadas también
como una relación entre un principal (el comprador) y un agente (el vendedor). En este
caso, podemos decir que el principal contrata al agente para que le provea un bien,
un servicio o una obra.
En este contexto, el contrato es un compromiso que genera expectativas entre las

partes que les hacen tomar acciones en virtud de ellas (tales como realizar
erogaciones para prepararse a dar cumplimiento al contrato) y en el cual se
especifican todas las obligaciones de cada una de las partes ante cualquier
contingencia. Pero en la realidad los contratos son incompletos, dado que sólo puede
basarse en variables que sean observables o verificables, y el problema es que hay
muchos aspectos no observables que son importantes y, en algunos casos, decisivos
para la ejecución del contrato.
Supongamos que no hay negociación del contrato, sino que se trata de un contrato
del tipo “tómalo o déjalo” que el comprador ofrece al vendedor. Recordemos que
habíamos dicho que una licitación, entendida en el sentido general del término como
procedimiento de adquisición, es una invitación que formula el Estado para que los
particulares presenten ofertas según condiciones predispuestas y no negociables.
El agente tiene una utilidad “de reserva”, que es el nivel de utilidad mínima por debajo
de la cual no estará dispuesto a aceptar el contrato, en otros términos, es el mínimo
de ganancia que puede aceptar por el riesgo y el esfuerzo que asumiría para cumplir
la obligación nacida del contrato. Si la utilidad que obtiene del contrato es mayor que
su utilidad de reserva, el agente lo aceptará; de lo contrario, lo rechazará.

Toda relación principal-agente se caracteriza por la existencia de una asimetría de
información: el agente tiene información relevante para la relación contractual con la
que el principal no cuenta.
Antes de analizar el efecto de las asimetrías de información, consideraremos la

situación hipotética de información completa. Esto significa que el principal y el agente
cuentan con la misma información, y que el esfuerzo que realiza el agente para cumplir
con el contrato es observable.
Por lo tanto, el principal diseñará el contrato teniendo en cuenta el nivel de esfuerzo

que exigirá al agente, considerando la opción que sea menos costosa para cumplir
con ese nivel de esfuerzo, pero que a la vez sea aceptable para el agente. Así,
quedará definida la remuneración que pagará al agente en función de los resultados
obtenidos.
La solución óptima en este caso será aquella en la que el agente acepte el contrato
(lo que indica que la utilidad que obtiene del mismo es mayor que su utilidad de
reserva) y el principal maximiza su utilidad para un nivel dado de esfuerzo: por
ejemplo, pagando el menor precio posible al agente. En esta situación no será posible
mejorar la situación de uno de los dos sin afectar la del otro, por lo que podemos definir
a este punto como eficiente en el sentido de Pareto.
Sin embargo, esto no es lo que sucede en la realidad, sino que en toda relación
principal-agente existen asimetrías de información que hacen que la situación de
equilibrio sea distinta de la que se produce cuando hay información completa de todos
los actores. Si hay asimetrías, el agente, que es la parte que tiene más información,
queda en una posición ventajosa que le permite mejorar su bienestar en detrimento
del principal.

LA ASIMETRÍA DE INFORMACIÓN Y LAS
COMPRAS PÚBLICAS
Los problemas de asimetría de información se presentan con particular intensidad en
el ámbito de las compras públicas.
El vendedor tiene información acerca de los costos de producción que el Estado no

tiene, aún en el caso de bienes o servicios estandarizados que el Estado compra en
forma frecuente. Cuando el Estado define ciertas condiciones en los pliegos de una
licitación o de un proceso de contratación, la reacción del proveedor revela parte de
su información privada. Cuanta más información tenga el Estado sobre las
características de los mercados en los que actúa y de los proveedores con los que
interactúa, más probabilidades tendrá de lograr un contrato que maximice el beneficio
de la sociedad.
En el campo de las compras públicas hay posibilidades de selección adversa debido

a las asimetrías de información, como por ejemplo cuando se selecciona a un
proveedor que tiene la estrategia de maximización de los ingresos a corto plazo, o a
uno que aplica la estrategia de precios promocionales.
Nuevamente aquí la posibilidad de que la selección adversa efectivamente se

produzca depende de la información con que cuente el Estado antes de la
adjudicación: a mayor información, menor probabilidad de selección adversa. La
combinación de una buena información previa con un buen diseño de los
procedimientos de selección debería reducir, o incluso eliminar, el riesgo de selección
adversa.
La asimetría de información ex-post (posterior a la transacción) también genera

potenciales problemas de riesgo moral en el campo de las compras gubernamentales.
Esto sucede en casi todos los contratos que por definición son incompletos, es decir,
aquellos en los que las especificaciones sólo pueden completarse en el transcurso del
contrato, o que deben ser renegociados durante la ejecución. Aquí será necesario

evaluar en cada caso los costos y beneficios de las distintas opciones de diseño ex-
ante (previa), incentivos para el proveedor y distribución de riesgos.
Teoría de los juegos
La teoría de los juegos analiza la forma en la que dos o más actores del mercado
eligen estrategias que afectan conjuntamente a todos. Esta teoría fue desarrollada por
John von Neumann, y ha sido utilizada por economistas para estudiar las
interacciones entre oligopolistas, conflictos entre sindicatos y empresarios, acuerdos
internacionales sobre medio ambiente, y muchas otras situaciones.
La teoría de los juegos también aporta ideas de la política a la guerra de precios y a

la vida diaria.
La estructura básica de un juego comprende los jugadores que tienen estrategias

diferentes y los pagos, que describen los beneficios que obtienen los jugadores con
cada resultado. El nuevo concepto es la matriz de pagos de un juego, que muestra las
estrategias y los resultados o beneficios de los diferentes jugadores.
En la teoría de los juegos, la filosofía principal es la de elegir nuestra estrategia (como

jugadores) preguntándonos qué tiene más sentido para nosotros, suponiendo que
nuestros adversarios analizan nuestra estrategia y hacen lo que es mejor para ellos.
Es decir: cada uno persigue su interés basándose en la premisa de que la otra parte
siempre elegirá su propio bienestar.
A veces existe una estrategia dominante, es decir, una estrategia que es la mejor
independientemente de lo que elija el adversario. Sin embargo, las situaciones más
interesantes no se suelen dar con una estrategia dominante, por lo que debemos
abordar el equilibrio de Nash. Este equilibrio es aquel en el que ninguno de los
jugadores puede mejorar su posición dada la estrategia del otro. Es decir, la estrategia
de cada jugador es la mejor respuesta a las estrategias del otro. Este equilibrio
también se conoce como equilibrio no cooperativo, debido a que cada una de las

partes elige la mejor estrategia sin colusión ni cooperación y sin tener en cuenta el
bienestar de la otra parte o la sociedad.
El equilibrio de Nash es interesante debido a que puede significar que una falta de
cooperación pueda ser ineficiente para ambas partes. Por ejemplo, el de un oligopolio
que en conjunto gane menos de lo que ganarían con cualquier otra estrategia.
En estos casos, debemos considerar un equilibrio cooperativo, en el que los jugadores

actúan al unísono y maximizan sus beneficios en conjunto. Pueden decidir por formar
un cartel, fijar precios elevados, y obtener igualitariamente los beneficios. Pero, por
otro lado, esto puede ocurrir en detrimento de los consumidores, quienes se ven
atrapados por la manipulación de los precios, especialmente cuando refiere a bienes
y servicios cuya demanda es inelástica. Los bienes con demanda inelástica son
aquellos cuya demanda no se ve muy afectado por el cambio de precios. Por ejemplo,
si la electricidad sube de precio no dejaremos de consumirla. Probablemente nos
quejemos, pero no tenemos una alternativa al consumo de otra fuente de energía.
El equilibrio de Nash produce un resultado eficiente teniendo en consideración a la

mano invisible del mercado. En este caso, las empresas no colusivas cobran precios
iguales y el equilibrio no cooperativo es eficiente. Existe competencia perfecta.
Sin embargo, a veces la conducta no cooperativa puede llevar a daños sociales, como
es el caso de empresas competidoras que, en el ejercicio de esa competencia,
contaminan al medio ambiente o generan productos nocivos para los consumidores.
Vemos como ambos equilibrios pueden ser eficientes pero dañinos, y es importante
tenerlos en mente para la próxima unidad en la que estudiaremos el funcionamiento
de la competencia.

TIPOS DE MERCADO
Tipologías de mercado y estrategias de fijación de precios
En general los mercados reales distan bastante de cumplir con los supuestos de los
mercados de competencia perfecta. Esto significa que los precios en los mercados se
determinan por otros mecanismos.
Los mercados pueden clasificarse en cuatro grandes categorías de acuerdo con el

grado de competencia imperante en cada uno de ellos.
En un extremo están los mercados de competencia perfecta. Que prácticamente en

ningún caso se cumplen todos los supuestos que exige la teoría, tal como lo
desarrollamos en la lección anterior, aunque hay algunos casos en los que puede
decirse que los mercados son razonablemente competitivos, y que el mecanismo de
determinación de precios y las cantidades de equilibrio se acercan bastante a los que
se lograrían en una situación de competencia perfecta.
En el otro extremo se encuentran los mercados en los que hay un solo oferente, el
monopolista. A diferencia de las empresas que operan en mercados de competencia
perfecta, el monopolista tiene el poder de fijar el precio, aunque está sujeto a dos
restricciones: por un lado, la tecnología, que determina la combinación de factores de
producción posibles, los costos que enfrentará y, por lo tanto, la cantidad de bienes
que puede ofertar en el mercado.
Por otro lado, está condicionado por las características de la demanda, donde lo que
interesa es lo que se denomina elasticidad-precio, que determina cómo reaccionarán
los consumidores ante cambios en el precio del bien.
Si la elasticidad-precio es mayor que 1, significa que ante un aumento (o disminución)

en el precio, la cantidad demandada disminuirá (o aumentará) más que
proporcionalmente. Por el contrario, si la elasticidad es menor que 1, significa que un
cambio en el precio generará una modificación menos que proporcional en la cantidad
demandada. Esta elasticidad se calcula comparando el valor porcentual del cambio

en el precio con el del correspondiente cambio en la demanda como consecuencia de
aquél.
Entre la competencia perfecta y el monopolio existen dos tipos de mercado: el de

competencia imperfecta o monopolística, y el oligopolio.
En la competencia imperfecta, una cantidad de vendedores (que puede ser

relativamente grande) ofrecen un bien diferenciado, sea por diseño, por innovación, o
por otros factores. Las empresas que operan en competencia imperfecta compiten por
precio y calidad, y buscan diferenciar aún más sus productos a través de distintos
medios, entre ellos el marketing y la publicidad. No existen significativas barreras a la
entrada, pero los distintos proveedores tienen cierto poder monopólico y, por lo tanto,
cierto poder sobre el precio.
Sin embargo, este poder es acotado y rige sólo en el corto plazo, dado que en el
mediano plazo otros proveedores pueden desafiar su posición buscando captar los
beneficios de ese nicho de mercado a través de la diferenciación del producto.
En el mercado oligopólico hay un pequeño número de proveedores de bienes o

servicios, que pueden ser estandarizados o diferenciados. Los competidores son
independientes entre sí, pero el comportamiento de una empresa afecta al del resto.
Por ejemplo, si una de las empresas tiene una ventaja por sus menores costos, esa
será la firma que fije el precio.
Si las empresas tienen cuotas de mercado similares, podrían ponerse de acuerdo

entre ellas (colusión) para fijar el precio. También puede haber estrategias por las que
las empresas no sigan los incrementos de precios de las otras, pero si las bajas de
precios.
No existe un único modelo de mercado oligopólico, ya que existe una gran cantidad
de situaciones posibles. En general, la fijación de precios bajo un oligopolio se
asemeja a un juego en el cual cada empresa anticipa las reacciones de los rivales y
desarrolla una serie de complejos movimientos estratégicos y reacciones.

El conocimiento acerca de si un mercado es competitivo, monopólico, de
competencia monopolística u oligopólico le da al funcionario encargado de las
compras públicas elementos para definir qué tipo de negociación se requiere, y
también ayuda a determinar algunos aspectos clave de la contratación, como por
ejemplo la duración del contrato.
Por ejemplo, en un mercado menos competitivo puede ser mejor optar por contratos
de largo plazo, lo que reduce la probabilidad de precios más altos en el corto plazo.
En cambio, con mercados más competitivos puede ser conveniente hacer contratos a
plazos más cortos, lo que permitiría al Estado aprovechar eventuales bajas de precios
que podrían darse en el mediano plazo a raíz de la competencia en el mercado.
Es importante por lo tanto que los funcionarios de las oficinas de compras públicas
estén familiarizados con las características del mercado en el que deben operar. El
precio de un bien o servicio se determina en el mercado, pero la forma en la que eso
ocurre depende de la morfología del mismo.
Dado que los funcionarios de compras del Estado no deben interactuar con los
mercados en abstracto sino con empresas concretas, es importante que conozcan las
distintas estrategias que usan las empresas en distintas situaciones de mercado para
fijar sus precios.
Podemos hablar de dos grandes grupos de métodos de fijación de precios: aquellos

que se basan en una estrategia de mercado de la empresa, y otras que buscan lograr
algún objetivo de ganancia sobre el costo.
En la siguiente lección profundizaremos los conceptos dados sobre los distintos tipos
de mercados, además de hablar sobre temas relacionados a la colusión y
competencias.

ESTIMACIÓN Y ANÁLISIS DE COSTOS
La Ley “De Contrataciones Públicas” establece en su artículo 15 de: “Estimación de
Costo Los organismos, entidades y municipalidades realizarán la estimación del costo
de cada contrato, a fin de determinar el procedimiento de contratación y la afectación
específica de los créditos presupuestarios. En la estimación del costo de cada
operación, los organismos, las entidades y las municipalidades tomarán en cuenta,
desde el momento de la convocatoria al procedimiento de adjudicación que
corresponda, todas las formas de erogación, incluyendo el costo principal, el
mantenimiento, las refacciones, los insumos para su operación, los fletes, los seguros,
las comisiones, los costos financieros, los tributos, los derechos, las primas y cualquier
otra suma que deba erogarse como consecuencia de la contratación. La estimación
de costos se realizará sobre el valor de cada contrato durante todo el período de
vigencia, incluidas eventuales prórrogas o ampliaciones. En los contratos de
adquisiciones, locaciones y servicios de plazo superior a dos ejercicios fiscales, la
estimación se hará basándose en el pago mensual previsto, multiplicado por
veinticuatro. En el caso de contratos de obras públicas cuya vigencia exceda un
ejercicio fiscal, la estimación de costos considerará todo el plazo de su duración.
Además, como condición previa para iniciar cualquier procedimiento de contratación
según la naturaleza del proyecto, las Convocantes deberán contar con el estudio,
diseños, incluidos planos y cálculos, especificaciones generales y técnicas,
debidamente concluidos, y en todos los casos, con la programación, los presupuestos
y demás documentos que se consideren necesarios. Los contratos llave en mano en
los que el diseño es responsabilidad del contratista, quedan excluidos de la obligación
respectiva.
Para ello, el decreto reglamentario establece la facultad a la Dirección Nacional de

Contrataciones Públicas de emitir los lineamientos que deberán cumplir los
organismos y entidades del Estado al momento de elaborar sus estimaciones que
servirán de base para las evaluaciones de ofertas.
El análisis de costos es el ejercicio por el cual se evalúan los costos totales, sus
componentes y su relación con el precio, y generalmente tiene como objetivo

determinar si el precio ofertado por el proveedor es razonable y se acerca a los precios
reales del mercado.
Este análisis se realiza para determinar si los costos y los márgenes propuestos en
un contrato se corresponden con el trabajo que se debe realizar y si son coherentes
con la tecnología y con los insumos descriptos en la propuesta técnica del proveedor.
Además, este análisis ayuda a las entidades del sector público a determinar la
razonabilidad o admisibilidad de los costos y a evaluar el plan del proveedor para
cumplir con el trabajo.
Los funcionarios que hacen este análisis pueden identificar proveedores que carguen
los márgenes más bajos y esto ayuda a una asignación más eficiente del presupuesto.
Dado que el presupuesto público es limitado, el análisis de costos es un ejercicio de

fundamental importancia. Pues, permite al sector público determinar el verdadero
costo de provisión de un determinado bien o servicio antes de la adjudicación.
Para poder hacer un análisis de costos que sea relevante para el procedimiento de
contratación, los datos deben ser lo más exactos y completos que sea posible, y se
debe evaluar información histórica sobre costos para determinar su evolución a través
del tiempo.
Si todos los costos relevantes están incluidos en el análisis, la diferencia entre los
costos del contrato (que es la suma de todos los costos directos e indirectos
admisibles que se asignan a un contrato) o el costo del producto para el contratista y
el precio del contrato o el precio al cual se ofrece el producto corresponderá a la
ganancia del contratista.
El análisis de costos ayuda a determinar el nivel de ganancia que el contratista está

cargando en el precio, dado que puede proveer información sobre cuánto le costará a
la empresa completar el contrato usando algún método solicitado en los pliegos o
acordado, y debe ser usado en conjunto con el análisis de precios. Esto es así porque
el análisis de costos no da información sobre cuánto está dispuesto a pagar el
mercado por el bien o servicio en cuestión. El análisis de costos, en conjunto con el

análisis de precios, permite determinar la ganancia cargada por el contratista y
finalmente también ayuda a determinar si el precio propuesto es justo y razonable.
Las características de los mercados particulares en términos de la cantidad de

proveedores en la industria y la facilidad con la que potenciales proveedores pueden
entrar en el mercado determinan el grado de competencia. Un mercado más
competitivo tendrá más proveedores y la implicancia para el análisis de costos es que
la ganancia tiende a ser menor.
El costo del contrato está afectado por factores técnicos relacionados por ejemplo con
la naturaleza específica del producto, requerimientos técnicos especiales,
requerimientos en cuanto al envase, el transporte, etc. Estos factores técnicos pueden
llevar a los proveedores a presentar precios más altos que los usuales y esto también
puede ser la fuente de incremento de las ganancias.
Es importante evaluar si los mayores costos que puede traer aparejados la fijación de
altos estándares técnicos se compensa con el valor adicional que recibe la sociedad
por la aplicación de esos estándares.
Un ejemplo de este tipo de evaluaciones es la disyuntiva que surge cuando existe una
decisión política de aplicar normas vinculadas con la sustentabilidad a las compras
públicas. Es altamente probable que, si se trata de productos con estándares para los
cuales no existe oferta en el mercado (o no en cantidad o con la calidad suficiente), al
principio los precios sean significativamente mayores que los de los productos
“estándar”. Esto lleva a la necesidad de evaluar esos mayores costos de corto plazo
con los beneficios sociales de mediano y largo plazo, incorporando otros criterios de
evaluación que el simple “valor por el dinero”.
El análisis de costos generalmente se realiza cuando los proveedores presentan

voluntariamente datos sobre costos o sobre precios o cuando hay un requerimiento
específico de enviar la información sobre costos distinta a la información sobre costos
o sobre precios necesaria para justificar la razonabilidad del precio.

El análisis de costos es importante en todos los casos, pero resulta de fundamental
importancia cuando se verifica una tendencia al aumento del gasto en algunos rubros,
particularmente los más complejos, que involucran trabajos de desarrollo o de
ingeniería relativamente novedosos, en aquellos donde los requerimientos del Estado
pueden ir variando con el tiempo, o en obras complejas.
La posibilidad de contener este incremento del gasto requiere que los funcionarios
públicos puedan identificar las causas de dicho crecimiento, a partir de lo cual podrán
asignar valores monetarios a los distintos riesgos involucrados en esos proyectos
complejos.
En la siguiente lección analizaremos la importancia de la competencia en el mercado

y en las contrataciones públicas y revisaremos las principales conductas que vulneran
dicho principio.

Equipo técnico redactor:
Abg. Liz María Centurión – Directora del

Instituto Técnico Superior de Compras Públicas.
Mg. Azucena Areco – Coordinadora Académica

del Instituto Técnico Superior de Compras Públicas.
Abg. Luis Armando Godoy Duria – Consultor

del Instituto Técnico Superior de Compras Públicas.
Edición: 1 Año: 2022


Unidad 3 - Lección 3

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La relación principal-agente, la información y los contratos ................................... 12

LA ASIMETRÍA DE INFORMACIÓN Y LAS COMPRAS PÚBLICAS ...................... 14

Teoría de los juegos .............................................................................................. 15

TIPOS DE MERCADO .............................................................................................. 17

Tipologías de mercado y estrategias de fijación de precios ................................... 17

ESTIMACIÓN Y ANÁLISIS DE COSTOS ................................................................. 20

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