REVISTA DEL INSTITUTO NACIONAL DE CAPACITACIÓN POLÍTICA

AÑO 1 – REVISTA N° 2 – Diciembre de 2018

Federalismo formal
y Federalismo real

Hugo Zanatta*

El objetivo del presente trabajo se circunscribe a

un análisis crítico y reflexivo sobre el federalismo
en la Argentina.

A más de ciento sesenta y cinco años de la san-

ción de nuestra norma fundamental, siguen co-
rriendo ríos de tintas sobre ese federalismo con-
sagrado en su texto.

Es federal porque así su texto constitucional lo

consagra. Solo es necesario efectuar un vuelo ra-
sante por su articulado, desde el comienzo hasta
el final, desde el mismísimo preámbulo hasta su
último artículo, para advertir e identificar -ya sea
de manera expresa o implícita- ese federalismo.

En otros términos, nadie puede dudar de ese fe-

deralismo formal o normativo. Ahora bien, ese
federalismo formal, ¿es sinónimo de federalismo
real? En otras palabras, ¿ese federalismo plas-
mado en la norma se corresponde con la praxis
constitucional? ¿Existe coherencia, correspon-
dencia, entre lo que fija o regula la norma cons-
titucional y el comportamiento real de la misma?

Las respuestas a tales interrogantes no pueden

-ni deben- pasar desapercibidas dado que ellas
van a exhibir la verdadera salud de la que goza
ese federalismo que pensaron e idearon nues-
tros constituyentes al momento que crearon esa
constitución de 1853.

Es cierto que la Constitución de 1853 fue el cie-

rre -o al menos así pareció serlo- de un largo
proceso de posiciones claramente marcadas en * Abogado, Especialista
en Derecho Público U.N.C.;
donde las ideas federales y unitarias pugnaban Máster en Política y Ges-
por plasmar su supremacía a la hora de definir un tión Universitaria, Univer-
modelo de estado. sidad de Barcelona.

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Prueba de ello fue que las primeras manifestaciones cons-
titucionales que se dieron en la incipiente Argentina, como
las del año 1819 y 1826, sostenían un modelo claramente
unitario, lo que motivó -salvo excepciones- un rotundo re-
chazo por parte de las provincias que sostenían la idea fe-
deral, y con ello, el reconocimiento y la plena autonomía de
las provincias.

Fue un largo camino que transitó por distintas instancias,

con visiones encontradas, enfrentamientos, acuerdos, pac-
tos, con avances y retrocesos, hasta que en 1853 se llega a
plasmar definitivamente ese federalismo tan ansiado en la
Constitución que hoy nos rige con sus distintas modifica-
ciones que se dieron a través del tiempo.

Ese anhelo perseguido por las provincias no solo emerge

del articulado de la Constitución, sino también de su pro-
pio preámbulo que constituye la carta de presentación de
la futura constitución.

Ese preámbulo expresa “Nos los representantes del pue-

blo de la Nación Argentina, reunidos en Congreso General
Constituyente por voluntad y elección de las provincias
que la componen, en cumplimiento de pactos preexisten-
tes […]” y expone tres afirmaciones fundamentales.

La primera, por cuanto pone de relieve la titularidad en el

ejercicio del poder constituyente originario en cabeza del
pueblo, que no es otro que el pueblo de las provincias que
concurren a esa convención constituyente de Santa Fe a
generar el acto fundacional del estado; al dictado de la
norma fundamental. La segunda, expone que esas provin-
cias son anteriores o preexistentes al acto fundacional y a
la futura república que se daba creación. La tercera, que
ese acto final, esa constitución que se estaba proclaman-
do, era producto y consecuencia del cumplimiento de toda
una serie de pactos y acuerdos, siendo última expresión de
ese camino a la constitución el acuerdo de San Nicolás del
año 1852.

Con lógica y coherencia esa idea federal queda plasma-

da luego en el texto de la Constitución Nacional de 1853
en sus artículos 1°, 5°, 101°, siguientes y concordantes de
la carta magna.
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El Articulo 1°, que mantiene idéntico tenor al actual, ex-

presa: “La Nación Argentina adopta para su gobierno la
forma representativa republicana federal, según la esta-
blece la presente Constitución”.

En su artículo 5°, reconoce la facultad de las provincias

de dictar su propio ordenamiento constitucional local,
es decir, su constitución, pero imparte como requisitos
que ese dictado debe adecuarse -manteniendo el sistema
representativo y republicano- con los principios, decla-
raciones y garantías de la Constitución Nacional, y que
asegure su administración de justicia, su régimen munici-
pal, y la educación primaria gratuita para luego agregar
que dichas constituciones locales debían ser revisadas
por el Congreso de la Nación. Es dable destacar que este
control político de revisión de orden federal fue ejercido
por única vez, ya que de mantenerse esa facultad en el
tiempo hubiera constituido flagrante atropello a las auto-
nomías provinciales.

En su artículo 6°, regula el instituto de la intervención fe-

deral como instrumento de garantía para el caso de que
esa autonomía provincial estuviere en riesgo institucional.

El artículo 101° fija la línea central y neurálgica del fede-

ralismo, por cuanto ratifica no solo la existencia de dos
niveles de gobierno, Nación y provincias, la primera de
carácter soberano y la segunda con autonomía, en cuya
composición de la nación se integra por las provincias
como parte de una gran familia denominada “Nación”.
En especial, cada uno de los niveles de gobierno con fun-
ciones propias y exclusivas a través del principio de dis-
tribución de competencias –poderes delegados, conser-
vados, prohibidos y concurrentes-.

Los artículos 102° y 103° de ese texto originario, en abso-

luta armonía con el artículo 5°, confirman la facultad de
las provincias para dictar su constitución, de elegir sus
autoridades locales, gobernadores y funcionarios locales.

Como toda norma, y por su naturaleza, suele ser objeto

de revisiones. La Constitución del estado no constituye
una excepción. Una reforma constitucional responde a
satisfacer necesidades emergentes de la sociedad y de
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la vida institucional que así lo requieren o exigen en el
tiempo, que importan revisar, corregir, suprimir, agregar
o adaptar sus instituciones, sus derechos. En la Argen-
tina, esa Constitución histórica de 1853 ha sido objeto
de distintas reformas a través del tiempo. Todas ellas
fueron importantes, con mayor o menor profundidad, y
acordes a los tiempos y requerimientos sociales e insti-
tucionales del momento. Así, la reforma de 1860 habilitó
la incorporación de Buenos Aires; la de 1866 estableció
como facultad de la Nación -a través del Congreso- la
fijación de impuestos a las exportaciones; la reforma de
1949 -luego dejada sin efecto en el año 1956- habilitó
la elección directa de los senadores nacionales; y la del
año 1994 -que podríamos considerar la de mayor tras-
cendencia después de la sanción de 1853-.

En la mencionada reforma de 1994, desde su gestación

en los caminos del acuerdo de Olivos, como posterior-
mente en el seno del Congreso de la Nación, como así
en su etapa de debate en la convención Constituyente
propiamente dicha, la temática del federalismo fue ob-
jeto de abordaje, observaciones, análisis y reflexión.

Finalmente, esa reforma de 1994, más allá de ese fede-

ralismo ya reconocido en los artículos 1°, 5°, 121°, 122°
de la Constitución Nacional, introdujo –bajo una nueva
redacción- el hoy artículo 123°, que reconoce las auto-
nomías de los municipios; el artículo 124° que recono-
ce a las provincias la facultad de crear regiones para
el desarrollo económico y social, como así también el
dominio sobre los recursos naturales en su territorio;
y el artículo 125° que establece que las provincias y la
ciudad de Buenos Aires pueden conservar organismos
de seguridad social para los empleados públicos y los
profesionales; y promover el progreso económico, el
desarrollo humano, la generación de empleo, la educa-
ción, la ciencia, el conocimiento y la cultura. El artículo
54° por cuanto amplía el número de representación por
provincias en el Senado de la Nación -antes dos (2) se-
nadores, ahora tres (3)- y elegidos de manera directa
por el voto popular; el artículo 75° inciso 2 por cuanto
fija pautas en materia de coparticipación federal, entre
otras disposiciones.
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Por ello, si verificamos su texto, debemos darnos por sa-

tisfechos dado que el federalismo formal se ha visto pro-
fundizado y robustecido, pero si a esa verificación la co-
tejamos con la realidad institucional argentina, con el
comportamiento de los actores políticos en escena -por
citar algunos aspectos- ese federalismo todavía tiene asig-
naturas pendientes. Aún se exhiben rasgos unitarios, con-
ductas que por acción u omisión tanto desde el orden pro-
vincial como federal siguen relegando y restringiendo ese
federalismo ideado en los albores de la patria por nuestros
primeros constituyentes.

Sostiene con acierto el prestigioso constitucionalista Daniel

Sabsay que la reforma constitucional de 1994, “ha produci-
do una serie de modificaciones tendientes a fortalecer nues-
tra debilitada forma de Estado. Ellas reformulan el deslinde
de competencias Nación-provincias, incorporan la noción
de región y realizan algunas transformaciones al principio
de participación al modificar ciertos aspectos que hacen al
Senado de la Nación. Sin embargo, en razón de diferentes
argumentos, por el momento no se han producido prácti-
camente resultados. En efecto, en algunos casos todavía es
temprano para apreciar consecuencias de lo reformado y
en otros aún no se han sancionado las leyes de conformi-
dad con directivas expresas del constituyente” (1994:426).

Estamos próximos a celebrar los veinticinco años de nues-

tra última reforma constitucional y en cualquier ámbito
académico, político, o social que nos situemos de análisis,
debate o reflexión, no solo exhiben que se mantienen vi-
gentes los mismos cuestionamientos, sino que en algunos
casos se han agravado.

El federalismo formal se debe corresponder con el fede-

ralismo real, es decir, debe haber una correspondencia
entre lo que fija la norma y el modo en que éste se com-
porta en la práctica para que ese derecho, atribución o
potestad que tienen las provincias tantas veces procla-
mada no constituya solo una declaración formal carente
de operatividad. La tendencia natural de absorber o sus-
tituir competencias que le son propias a las provincias de-
bería ser replanteado tanto por el gobierno federal como
por los gobiernos provinciales.

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Es hora de repensar el federalismo, “de concertar” como
bien sostenía el maestro Pedro Frias. Es necesario forjar
un federalismo real y no virtual. Para ello, también es
necesario -como sostiene Hernández- mejorar nuestra
calidad institucional mediante el cumplimiento de los
principios y normativa de nuestro sistema republicano
y federal, establecidos en la Constitución Nacional. En
este sentido, debe superarse la anomia que padecemos,
como expresión de nuestros problemas en materia de
cultura democrática, política y constitucional (2014).

Debemos dar cumplimiento de una vez por todas con

la letra de nuestra Constitución Nacional y esto es un
verdadero desafío hacia el futuro, es decidir si segui-
mos afianzando este unitarismo real o definitivamente
damos vuelta la página, y decidimos avanzar hacia un
federalismo real, compatible y correspondiente con el
espíritu que emerge de la Constitución.

Todos los actores que integran la sociedad tienen un

rol decisivo en pos de decidir la suerte de este desafío.
El principal protagonista es la clase política argentina,
los partidos políticos, los legisladores. Quienes actúan
en el seno del Congreso de la Nación, diputados y se-
nadores, en especial, éstos últimos, se deben constituir
en celosos guardianes de los intereses de las provincias
que representan. Un dato por demás objetivo, pero que
exhibe una omisión, es que a más de dos décadas de la
reforma constitucional todavía está pendiente de san-
ción en el Congreso una ley Convenio de coparticipa-
ción federal en los términos del artículo 75 inciso 2 de
la Constitución Nacional.

No menos trascendente son los gobiernos de provin-

cias, ya que estos deben asumir un fuerte protagonismo
en su relación con el gobierno federal y en la defensa de
sus intereses locales.

El gobierno federal también debe ser el principal de-

fensor de estas autonomías provinciales en todos sus
alcances. Para ello, debe promover, asistir, cooperar, co-
laborar de manera equitativa y solidaria con las provin-
cias en aras de un crecimiento armónico; pero ayudar,

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asistir o la promoción de las provincias no debe

estar vinculada o limitada al color o partido polí-
tico del momento. El federalismo no es sinónimo
de partido político, el federalismo es un modelo
de estado, lo que presupone que bajo la órbita de
una gran nación todos sus integrantes menores se
cobijan en pos de un mejor desarrollo y bienestar
para sus habitantes.

Si realmente queremos un federalismo real y no

meramente formal tal vez ha llegado el momen-
to de abandonar la cultura política de deslindar
culpas o negligencias; o de asignárselas al otro.
Es necesario asumir una verdadera autocritica
por parte de la Nación y de las provincias, como
así también la clase política, los partidos y de
los gobernantes en cada uno de los niveles del
Estado. A todos le asiste, por acción u omisión,
grados o porciones de responsabilidad sobre esta
realidad que exhibe el federalismo.

Sostiene Víctor Bazán que “debe insistirse en la

necesidad de una interacción armónica de las
instancias políticas de la estructura federal so-
bre una matriz de colaboración y respeto mutuos
para operativizar el principio de ‘lealtad federal’”
(2013:42).

Es requisito ineludible de aquellos que tienen res-

ponsabilidades constitucionales estar a la altura
de las responsabilidades republicanas, entendien-
do que el ejercicio del poder no es para beneficio
personal, sectorial, organizacional o partidario,
sino que éste debe estar al servicio de sus gober-
nados para así lograr un crecimiento sostenido a
lo largo y a lo ancho del país y erradicar definitiva-
mente esta Argentina que hoy exhibe realidades
dispares desde lo político, social, cultural, econó-
mico, financiero e institucional.

Si uno de los objetivos propuestos en la reforma

constitucional 1994 fue el de afianzar el federa-
lismo en la Argentina, robustecer las autonomías

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provinciales y sus instituciones locales, podemos inferir que el federalis-
mo formal dio un paso superador, pero el federalismo real todavía está
muy lejos de los altos fines perseguidos por el constituyente argentino.

Este desafío está entonces a merced de los actores políticos y de todos

los que integran la sociedad, cada uno en el ámbito de sus competencias
y responsabilidades, y de ellos dependerá la verdadera salud de nuestro
federalismo en el futuro.

Referencias bibliográficas

- Sabsay, D. A. (1999). El federalismo argentino. Reflexiones luego de la reforma constitucio-

nal. Agulla, JC (comp.). Ciencias sociales: presencia y continuidades, 425-438.
- Hernández, A. M. (2014). “Veinte propuestas para fortalecer el federalismo argentino” Sup.
Const- 2014 (julio), 31. LA LEY 2014-D, 847 AR/DOC/1893/2014.

- Bazán, V. (2013). El federalismo argentino: situación actual, cuestiones conflictivas y pers-

pectivas. Estudios constitucionales, 11(1), 37-88.

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