MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISÍONAL DE ACTO

ADMINISTRATIVO - Procedencia / PENSIÓN GRACIA - Reconocimiento a

docente del orden nacional

La potestad del juez, en cuanto al decreto de la medida cautelar de suspensión

provisional, va más allá de la simple confrontación del acto demandado con las
normas que se consideran infringidas, puesto que, además de tal facultad, se le
permite realizar un análisis probatorio para efectos de determinar su procedencia,
se insiste, sin que ello conlleve a prejuzgar. En el caso sub examine, en la
decisión impugnada se concluye que las Resoluciones 2406 de 15 de marzo de
1995 y 923 de 12 de enero de 2005 contravienen lo dispuesto en los artículos 1º y
3º de la Ley 114 de 1913, porque para el reconocimiento de la pensión gracia a
favor de la accionante, se tuvieron en cuenta períodos laborados por ella como
docente de carácter nacional, pese a que esa normativa reserva tal prestación
para aquellos maestros que hubiesen cumplido veinte (20) años de servicio
educativo en planteles del orden territorial o nacionalizado. Ahora bien, encuentra
la Sala que a partir de la confrontación de los actos acusados con las normas
invocadas como trasgredidas, es dable determinar prima facie que para el
reconocimiento de la pensión gracia de la demandada, se incluyeron períodos
servidos para el Ministerio de Educación Nacional (desde el 20 de septiembre de
1973 hasta el 30 de septiembre de 1981), lo que en principio denota una
vinculación del orden nacional, aspecto que no es viable admitir para ser
beneficiario de esa prestación, razón por la cual se confirmará lo decidido frente a
la suspensión provisional de los efectos de las mencionadas Resoluciones hasta
cuando se defina su legalidad en el fallo que ponga fin al proceso.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 229 / LEY 1437 DE 2011 –
ARTÍCULO 231

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER

Bogotá, D. C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil veintiuno (2021)

Radicación número: 68001-23-33-000-2018-00650-01(5816-19)

Actor:UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PARAFISCAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP)

Demandado: ANA JOSEFA FUENTES LEAL

Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho

Tema: Reconocimiento de pensión gracia

Actuación : Apelación auto que decretó la suspensión provisional de los
efectos de los actos administrativos acusados

I. ASUNTO POR RESOLVER

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto y sustentado por la

demandada1 contra el auto de 10 de mayo de 2019 2, proferido por el Tribunal
Administrativo de Santander, que decretó la suspensión provisional de los efectos
de las Resoluciones 2406 de 15 de marzo de 1995 y 923 de 12 de enero de 2005.

II. ANTECEDENTES PROCESALES

El 27 de julio de 2018 la UGPP, a través de apoderado, solicitó del Tribunal

Administrativo de Santander la suspensión provisional de los efectos de las
Resoluciones 2406 de 15 de marzo de 1995 y 923 de 12 de enero de 2005, por
medio de las cuales la extinguida Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal)
reconoció y reliquidó, en su orden, la pensión gracia de la señora Ana Josefa
Fuentes Leal, por cuanto no se cumplieron los requisitos de que tratan las Leyes
114 de 1913 y 37 de 1933, pues para su liquidación se incluyeron tiempos
laborados como docente de orden nacional (ff. 1 a 18 c. 2).

El aludido Tribunal decretó la medida cautelar, con auto de 10 de mayo de 2019 3,

decisión contra la cual la accionada formuló recurso de apelación 4, concedido el
24 de septiembre siguiente (f. 18 c. ppal); en consecuencia, el presente asunto fue
enviado a esta Corporación.

III. PROVIDENCIA IMPUGNADA

El Tribunal Administrativo de Santander, con proveído de 10 de mayo de 2019 5,

suspendió provisionalmente los efectos de las Resoluciones 2406 de 15 de marzo
de 1995 y 923 de 12 de enero de 2005, al advertir que la demandada no satisfizo
los requisitos previstos en los artículos 1º y 3º de la Ley 114 de 1913, toda vez que
«[…] para el reconocimiento de la mencionada pensión gracia, debía la interesada
acreditar el cumplimiento de […] 20 años al servicio de la docencia a nivel
territorial, los cuales ha sido unánime la jurisprudencia en señalar que no es
posible […] [su] cómputo […] con los del nivel nacional […]».

IV. RECURSO DE APELACIÓN

Contra la anterior decisión, la accionada interpuso recurso de apelación, al estimar

que el a quo desconoció que «[…] prestó sus servicios como personal
nacionalizado en el [d]epartamento de Norte de Santander desde el […] 24 de
marzo de 1965, hasta el […] 1 de septiembre de 1973 […] [en] […] enseñanza […]
primaria, por un total de […] siete (7) años, cinco (5) meses y seis (6) días,
además […] como docente de secundaria en el [d]epartamento de Santander
desde el […] 11 de septiembre de 1981 hasta el […] 14 de enero de 1993, por un
total de doce (12) años, tres (3) meses y veintidós (22) días […]»; en ese orden de
1
Folios 10 y 11 c. ppal.
2
Folios 5 a 7 vuelto c. ppal.
3
Folios 5 a 7 vuelto c. ppal.
4
Folios 10 y 11 c. ppal.
5
Folios 5 a 7 vuelto c. ppal.
ideas, laboró «[…] más de 19 años en instituciones de carácter territorial […]».

V. CONSIDERACIONES

5.1 Competencia. Corresponde a la Sala, conforme a lo preceptuado en los

artículos 1256, 150, 243 (numeral 2)7 y 244 (numeral 3)8 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), decidir
el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra el auto de 10 de
mayo de 20199, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, que decretó
la suspensión provisional de los efectos de las Resoluciones 2406 de 15 de marzo
de 1995 y 923 de 12 de enero de 2005.

5.2 Problema jurídico. Se contrae a determinar si es acertada o no la decisión del

Tribunal de primera instancia de decretar la suspensión provisional de los efectos
de las Resoluciones 2406 de 15 de marzo de 1995 y 923 de 12 de enero de 2005,
con las que la extinguida Cajanal reconoció y reliquidó, respectivamente, la
pensión gracia de la accionada.

5.3 Caso concreto. Conforme al artículo 229 del CPACA, las medidas cautelares
en los procesos declarativos que se adelanten ante la jurisdicción contencioso-
administrativa, podrán solicitarse antes de ser notificado el auto admisorio de la
demanda o en cualquier estado del proceso a petición de parte debidamente
sustentada, siempre que el juez considere que son necesarias para proteger y
garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia,
sin que su decisión implique prejuzgamiento.

Asimismo, el artículo 231 del CPACA prevé que, si se pretende la nulidad de un acto
administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por el quebranto
de las disposiciones que se invoquen en la demanda o en el requerimiento que se
realice en escrito separado, cuando dicha vulneración surja del análisis de la
resolución demandado y su confrontación con las normas superiores presuntamente
violadas o del estudio de las pruebas que se alleguen con tal propósito.

Al respecto, esta Corporación, en sentencia de 13 de mayo de 2015 10, precisó:

[…] el marco de discrecionalidad del Juez no debe entenderse como de

arbitrariedad, razón por la cual le es exigible a éste la adopción de una
decisión judicial suficientemente motivada, conforme a los materiales
jurídicos vigentes y de acuerdo a la realidad fáctica que la hagan
comprensible intersubjetivamente para cualquiera de los sujetos
protagonistas del proceso y, además, que en ella se refleje la
pretensión de justicia, razón por la cual es dable entender que en el
escenario de las medidas cautelares, el Juez se enfrenta a la
exposición de un razonamiento en donde, además de verificar los
elementos tradicionales de procedencia de toda cautela, es decir el
6
«DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los
autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se
refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de
única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de […] dictar las sentencias.
Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de
decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica».
7
«[…] el que decrete una medida cautelar».
8
«[…] [u]na vez concedido el recurso, se remitirá el expediente al superior para que lo decida de plano».
9
Folios 5 a 7 vuelto c. ppal.
10
Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección tercera, sentencia de 15 de mayo de
2015, expediente 11001-03-26-000-2015-00022-00.
 fumus boni iuris y el periculum in mora, debe proceder a un
estudio de ponderación y sus sub principios integradores de
idoneidad, necesidad y proporcionalidad stricto sensu, ya que se
trata, antes que nada, de un ejercicio de razonabilidad.

[…]

Allí donde el Juez Administrativo no esté gobernado por reglas, lo más

posible es que la actuación se soporte en principios o mandatos de
optimización, luego la proporcionalidad y ponderación no son
metodologías extrañas en la solución de conflictos y en la reconducción
de la actividad de la jurisdicción contencioso-administrativa al
cumplimiento material de los postulados del Estado social de derecho.
En todo caso, la proporcionalidad y la ponderación no representan ni la
limitación, ni el adelgazamiento de los poderes del juez administrativo,
sino que permiten potenciar la racionalidad y la argumentación como
sustento de toda decisión judicial. Cabe, entonces, examinar cómo se
sujeta la actividad discrecional del juez administrativo a las reglas de la
ponderación, como expresión más depurada del principio de
proporcionalidad’

En consecuencia, la observancia de este razonamiento tripartito

conlleva a sostener que en la determinación de una medida cautelar,
que no es más que la adopción de una medida de protección a un
derecho en el marco de un proceso judicial, el Juez debe tener en
cuenta valoraciones de orden fáctico referidas a una estimación de los
medios de acción a ser seleccionados, cuestión que implica i) que la
medida decretada sea adecuada para hacer frente a la situación de
amenaza del derecho del afectado (idoneidad); ii) que, habida cuenta
que se trata de una decisión que se adopta al inicio del proceso judicial
o, inclusive, sin que exista un proceso formalmente establecido, la
medida adoptada sea la menos lesiva o invasora respecto del marco
competencial propio de la administración pública (necesidad) y, por
último, es necesario iii) llevar a cabo un razonamiento eminentemente
jurídico de ponderación, en virtud del cual se debe determinar de
manera doble el grado de afectación o no satisfacción de cada uno de
los principios (negrillas fuera del texto).

De lo anterior, y en concordancia con lo preceptuado en los artículos 229 a 241 del

CPACA, se colige que la potestad del juez, en cuanto al decreto de la medida
cautelar de suspensión provisional, va más allá de la simple confrontación del acto
demandado con las normas que se consideran infringidas, puesto que, además de
tal facultad, se le permite realizar un análisis probatorio para efectos de determinar
su procedencia, se insiste, sin que ello conlleve a prejuzgar.

En el caso sub examine, en la decisión impugnada se concluye que las

Resoluciones 2406 de 15 de marzo de 1995 y 923 de 12 de enero de 2005
contravienen lo dispuesto en los artículos 1º 11 y 3º12 de la Ley 114 de 1913, porque
para el reconocimiento de la pensión gracia a favor de la accionante, se tuvieron

11
«ARTÍCULO 1º.- Los Maestros de Escuelas Primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un
término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las
prescripciones de la presente Ley».
12
«ARTÍCULO 3º.- Los veinte años de servicios a que se refiere el artículo 1 podrán contarse computando
servicios prestados en diversas épocas, y se tendrá en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la
presente Ley».
en cuenta períodos laborados por ella como docente de carácter nacional, pese a
que esa normativa reserva tal prestación para aquellos maestros que hubiesen
cumplido veinte (20) años de servicio educativo en planteles del orden territorial o
nacionalizado.

Ahora bien, encuentra la Sala que a partir de la confrontación de los actos

acusados con las normas invocadas como trasgredidas, es dable determinar
prima facie que para el reconocimiento de la pensión gracia de la demandada, se
incluyeron períodos servidos para el Ministerio de Educación Nacional (desde el
20 de septiembre de 1973 hasta el 30 de septiembre de 1981), lo que en
principio denota una vinculación del orden nacional, aspecto que no es viable
admitir para ser beneficiario de esa prestación, razón por la cual se confirmará lo
decidido frente a la suspensión provisional de los efectos de las mencionadas
Resoluciones hasta cuando se defina su legalidad en el fallo que ponga fin al
proceso.

Por último, se advierte que si bien es cierto que el recurso de apelación

interpuesto contra el proveído que suspendió provisionalmente los actos acusados
se concedió en el efecto devolutivo, también lo es que, al revisar la página
electrónica de la Rama Judicial, se observa que el Tribunal Administrativo de
Santander el 29 de julio de 2020 profirió sentencia de primera instancia, la cual, al
haber sido objeto de alzada, se remitió a esta Corporación con oficio 220 el 15 de
junio de 2021, por lo que se ordenará que una vez arribe se le incorpore el
expediente de la referencia contentivo de la medida cautelar.

En mérito de lo expuesto, esta Sala

DISPONE

1º Confirmar el auto de 10 de mayo de 2019, proferido por el Tribunal

Administrativo de Santander, que decretó la suspensión provisional de los efectos
de las Resoluciones 2406 de 15 de marzo de 1995 y 923 de 12 de enero de 2005,
de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.

2º Ejecutoriado este proveído, por secretaría de la sección, previas las

anotaciones que fueren menester, una vez arribe el expediente principal
incorporarle las presentes diligencias, con el propósito de unificar el respectivo
trámite de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme a lo indicado en la
parte motiva.

Notifíquese y cúmplase,

Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de decisión de la fecha.

Firmado electrónicamente
CARMELO PERDOMO CUÉTER

Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente

CÉSAR PALOMINO CORTÉS SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ