I

INTRODUCCIÓN

Escribir sobre hechos recientes es sin duda muy arries-

gado. El polvo tarda no poco en asentarse y las conse-
cuencias de los acontecimientos descriptos siguen sintién-
dose durante un lapso sorprendentemente largo. Sin
embargo, reflexionar sobre episodios no muy distantes
puede acelerar la comprensión de lo que realmente ocu-
rrió e, incluso, contribuir a aplacar algunas de las pasiones
que están en la base de la comprensión errónea de tantas
cuestiones importantes. Sin duda, el tema de este libro
toca una de las heridas abiertas en la sociedad argentina.
En general, el fenómeno del peronismo todavía divide a
personas y a grupos, cualquiera que sea su clase o situa-
ción. Probablemente es una división más marcada aun
que la que existió en los comienzos del gobierno consti-
tucional después de caído Rosas y se remonta a la época
que va de 1946 a 1955, correspondiente a los primeros
gobiernos peronistas. El segundo régimen peronista, de
1973 a 1976, que constituye el tema del presente libro,
alteró el perfil y el sentido del antagonismo, pero no lo
mitigó.
El hecho de que el autor no sea neutral no facilita el
análisis de este período puesto que su militancia es cono-
cida y por añadidura durante un breve tiempo ocupó
posiciones públicas de cierta importancia. Por lo tanto.
16 GUIDO DI TELLA
puede que alguien repudie de antemano todo este trabajo,
por considerarlo tendencioso y por ende inválido. Sin
embargo, esperamos que los puntos de vista que aquí se
expresan sean juzgados por su propio peso.
El título de este libro puede ser engañoso ya que Juan
Perón sólo fue uno de los cuatro presidentes peronistas
y permaneció en el poder durante diez de los treinta y
cuatro meses que duró la segunda experiencia peronista.
Por añadidura, el primer presidente, Héctor Cámpora, y el
último, Isabel Perón, siguieron políticas substancialmente
distintas, cruciales para la comprensión de algunos de los
principales problemas. Sin embargo, todo el período fue
marcado por la influencia de Juan Perón, fuese por pre-
sencia o por ausencia. Por consiguiente, el título parece
más bien justificado.
No pretendo haber comprendido todos los pormenores
de esta historia. Por cierto no quiero caer en la trampa
común de explicar con demasiada claridad una realidad
intrínsecamente confusa. En las ciencias sociales existe la
tendencia de dar explicaciones demasiado completas y
totalizadoras, cuando la realidad se presta para ser reve-
lada sólo hasta cierto punto. Superar tal tendencia supo-
ne arriesgarse a incurrir en generalizaciones infundadas
y a ignorar —consciente o inconscientemente— hechos
contradictorios. Más aun, es preciso admitir que las cosas
no suceden en una sola dirección determinada de ante-
mano; muchos son los casos en los que las características
de personalidad, los sucesos fortuitos y las coincidencias
accidentales han modificado los acontecimientos en for-
ma substancial.
He tratado de profundizar el análisis de algunas de las
causas en las que se fundan las acciones de ciertos grupos
y personas. He procurado descubrir las razones más inme-
diatas de sus actos, absteniéndome de toda tentativa por
PERON-PERON, 1973-1976
17
indagar sus razones últimas, que con toda probabilidad
—afortunadamente— siempre se nos escaparán. El análisis
incluye obviamente las motivaciones e intereses económi-
cos, reconociendo sin embargo que no tienen carácter ex-
clusivo, dada la complejidad de la naturaleza humana. En
rigor, la naturaleza humana es tan compleja, que debemos
dejar sin explicación una considerable parte de las accio-
nes de los hombres.
Si bien el propósito principal de este trabajo es el aná-
lisis de los sucesos económicos del período 1973-76, nos
hemos visto obligados a consagrar dos de los primeros ca-
pítulos al examen de los episodios políticos y sociales.
Esto constituye por sí solo un reconocimiento del íntimo
juego recíproco entre los factores no económicos y los
hechos más puramente económicos de dicho período o,
en definitiva, de cualquier período. Gran parte de lo ocu-
rrido en el plano económico sólo puede ser comprendido
dentro de un punto de vista más amplio.
Hemos prestado alguna consideración, particularmente
en el análisis político, a pequeñas circunstancias y detalles
que pueden considerarse de escaso relieve. Tal vez ello
decepcione un poco a quienes preferirían un punto de vis-
ta más en el estilo de la "grande histoire". Sin embargo,
opinamos que algunas de las confusas percepciones de los
propósitos de los variados grupos resultaron muchas veces
del impacto de esas pequeñas circunstancias. A veces
cuesta comprender por qué sectores de pensamiento so-
cial progresista no apoyaron a un gobierno basado en la
clase trabajadora. Pero si uno se detiene a recordar que el
jefe de ese gobierno llegó a declarar en un discurso públi-
co de su primera presidencia que "a nuestros enemigos
(no se les hará) ni siquiera justicia", puede comprenderse
uno de los muchos motivos por los cuales esos sectores
reaccionaron en forma "no estructural". Si al mismo

GUIDO DI TELLA
18
tiempo uno se pregunta cómo pudo ser que prácticamente
no se dijera nada de los varios centenares de personas
muertas durante el levantamiento de 1955, en tanto que
media docena de muertes durante el período previo pro-
vocó acusaciones de brutalidad contra el peronismo por
parte de la prensa, se empieza a comprender el resenti-
miento experimentado hasta hoy por los militantes pe-
ronistas, ante ese tratamiento injusto y discriminatorio.
Prestar así atención a los detalles supone sus riesgos,
como el de detenerse demasiado en trivialidades y mi-
nucias. De cualquier modo, este enfoque tal vez permita
acercarse más al mundo real, con sus contradicciones e
incoherencias, que un punto de vista más abstracto. Es
quizás lamentable que la realidad se comporte en forma
tan desordenada, ineludible y contradictoria.
Fuentes y referencias
Con el fin de transmitir el sabor de ese período, parti-
cularmente al analizar los sucesos políticos, he hecho un
empleo generoso —si bien a veces algo insistente— de citas
de lo que se pensaba y se decía entonces. En ese tiempo
hubo tantos cambios de la actitud pública, y de los senti-
mientos, que los recuerdos se toman borrosos, y los jui-
cios emitidos con posterioridad, algo sospechosos.
La viabilidad del retorno de Perón, el significado del
movimiento guerrillero, la disyuntiva entre persuasión y
represión, el acceso al poder de cuatro presidentes en un
año, la muerte del líder, la explosión inflacionaria del 900
por ciento a mediados de 1975 y, finalmente, el golpe mi-
litar, provocaron acaloradas discusiones y dejaron recuer-
dos muy confusos de aquello que se creyó y de aquello
que se dijo en ese tiempo. Es probable también que se
PERON-PERON. 1973-1976 19
haya suscitado alguna suerte de amnesia selectiva, fre-
cuente mecanismo de defensa.
Para enfrentar este problema he analizado los cuatro
principales diarios de la mañana: La Prensa, La Nación,
Clarín, La Opinión, a los que he agregado Mayoría. El
primero representa, podría decirse, el punto de vista fa-
náticamente antiperonista. A su propia y exagerada ma-
nera, posee una de las líneas más coherentes y las más de
las veces su permanente pesimismo resultó acertado.
También La Nación sustentaba una posición claramente
antiperonista, pero mucho menos intolerante, y pro-
bablemente reflejara un espectro de opinión más amplio.
Tal como lo hicieron muchos, civiles o militares, tam-
bién La Nación modificó sus puntos de vista a lo largo de
este período. En muchos casos concedió al gobierno el
beneficio de la duda, y sólo al final abandonó toda espe-
ranza de recuperación. Clarín denotó una actitud políti-
ca oscilante, bastante concorde con la línea de su mentor
político, el ex presidente Arturo Frondizi, pero por otro
lado siguió en lo económico una línea muy clara —tal
vez la más clara que haya seguido diario alguno—,
representativa de las tendencias proteccionistas del
empresariado industrial. La Opinión adoptó un rumbo
político ambivalente, del que podría decirse que, en todo
caso, reflejaba una posición ligeramente a la izquierda
del centro, característica de algunos sectores intelec-
tuales, y se mostró particularmente decidida en su cam-
paña por los derechos humanos en un tiempo en que no
era fácil hacerlo. Finalmente, Mayoría, que apareció po-
co antes de las elecciones de 1973 y apoyaba francamente
al gobierno, representaba la rama moderada, intelectual
y católica del peronismo. Si bien no era uno de los princi-
pales diarios, lo he incluido porque reflejó un punto de vis-
ta favorable al gobierno en medio de un panorama pe-
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riodistico que, casi sin excepción, le era francamente hostil.
En otro lugar (Di Tella y otros, 1981) se han transcrip-
to en forma completa las partes más significativas de las
informaciones y los comentarios editoriales que publica-
ron esos diarios desde enero de 1972 hasta marzo de
1976.
Se han elegido estos diarios, de envergadura nacional y
aparecidos cotidianamente durante todo el período, por
ser representativos de la opinión de los medios de prensa,
que en conjunto denotó una acentuada tendencia antigu-
bernamental. Esta selección refleja claramente lo que la
prensa ofrecía todos los días al lector común. No intenté
en cambio el uso de citas elegidas más o menos al azar,
de diarios de corta existencia y menos aun de semanarios
igualmente efímeros. La selección elegida deja de lado,
por consiguiente, opiniones significativas como las expre-
sadas por Noticias, El Descamisado y La Causa Peronista
en la extrema izquierda, y El Caudillo en la extrema de-
recha. Los he citado poco o nada, pero aunque no al-
canzaron amplia circulación en forma permanente y sólo
eran adquiridos por el lector interesado en la políti-
ca, son sin embargo fuente de consulta valiosa.
Para el análisis de los hechos económicos debí confiar
inicialmente en mis propios recursos. Con el correr del
tiempo aparecieron varios libros y artículos que proyec-
taron luz sobre distintos aspectos de ese período. No hay
duda de que los he aprovechado, aun en el caso de disen-
tir con ellos, y así lo reconozco a lo largo del presente
trabajo. Como suele suceder en la Argentina, los datos
relativos a este período no son muy satisfactorios. Algu-
nos problemas derivan del empleo de muestras estadís-
ticas viejas. Si bien el costo de la vida se basa, afortunada-
mente, en una muestra de 1970, el índice de precios ma-
PERON-PERON. 1973-1976 21
yoristas, que es más decisivo, se funda en una muestra de
1953. Y por si ello no bastara, la extraordinaria variación
relativa de los precios ha tenido por consecuencia que no
se tomaran en cuenta, ni en relación con la producción ni
con el consumo, los efectos de sustitución, cuando en rea-
lidad fueron muy importantes. Representan un problema
estadístico que, como todos sabemos, carece de una solu-
ción única y adecuada. Diversos años de base a los que
corresponden diferentes conjuntos de precios relativos
pueden dar origen a series bastante distintas, según cuál
sea la sensibilidad a las variaciones relativas de precios y
a las diferentes ponderaciones. La División de Investiga-
ciones del Banco Central ha publicado algunas series
nuevas que mejoran la metodología de las cuentas nacio-
nales desde 1960, y particularmente desde 1970 en lo que
concierne a los sectores financiero, agrícola, de la cons-
trucción y exterior (BCRA, 1979/80), tarea que ha de
continuar. Circunstancia no poco extraña, algunas de las
series correspondientes al comercio exterior se cuentan
entre las más débiles, hasta el punto de haber interferido
en 1974 en las negociaciones con el Fondo Monetario In-
ternacional. Las series de los términos del intercambio
son particularmente deficientes; las dos disponibles de-
notan en 1974 movimientos substanciales pero de sentido
opuesto, enigma de cierta importancia. Con el fin de
confeccionar el Apéndice Estadístico se eligieron las
series más confiables. Se debe tener en cuenta que algunas
de las conclusiones se basan en series débiles, que tal vez
tengan que modificarse en el futuro.
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de marzo fue dramático y conmovedor, pero no apuntó
hacia ninguna salida. En esas circunstancias no la había.
El movimiento militar encontró al partido dividido y
en pugna con su jefatura, incapaz de ofrecer lucha y
nada dispuesto a ella.
"En la madrugada de ayer concluyó el desmoronamiento del
gobierno [...] No hay sorpresa en la Nación ante la caída porque
estaba muerto mucho antes" (La Nación, 25 de marzo de 1976).
El golpe no tuvo oposición y puso fin a los tres años y
medio que duró la segunda experiencia populista argenti-
na, por cierto tormentosa y desdichada.
IV
EL PROGRAMA DE REFORMA ESTRUCTURAL
Después de estos capítulos, principalmente políticos,
podemos pasar al análisis de los hechos económicos.
Como consecuencia de la campaña electoral y de la orien-
tación del espectro político hacia posiciones extremas
surgió una fuerte expectativa acerca de la índole del fu-
turo programa económico y la identidad del grupo polí-
tico que había de llevarlo a cabo. El programa anunciado
durante la campaña era difuso, lo cual resulta compren-
sible, puesto que se lo había formulado en el seno del
acuerdo multipartidario (las "coincidencias programá-
ticas") concertado a fines del año anterior (7 de diciem-
bre de 1972) entre los peronistas, los radicales, la unión
de pequeños empresarios, o CGE, y la confederación de
trabajadores, CGT.
Después de las elecciones, la primera noticia que se
tuvo sobre las intenciones del gobierno en el campo eco-
nómico fue la designación, por sugerencia de Perón, de
José Gelbard, jefe de la CGE, como ministro de Econo-
mía. Fue una sorpresa menor, pues la CGE y Gelbard
habían observado una actitud tibia hacia Cámpora; esa
candidatura indicaba que Perón no estaba realmente
ansioso de llegar a las elecciones y, en consecuencia, la
CGE y Gelbard mantuvieron contacto más estrecho con
los radicales. Conocido el resultado de los comicios,
150 GUIDO DI TELLA
acertaron a maniobrar con éxito con ayuda de los grupos
adversos a Cámpora para recobrar el favor de Perón. Al
ser designado Gelbard se anunció explícitamente que la
CGE como grupo, tendría mano libre para gobernar
el conjunto de la economía. Esta decisión hizo a un lado
tanto a los candidatos de Cámpora como a los principales
economistas del partido que contaban, con un moderado
apoyo del ala política del mismo.
El programa económico fue lanzado con cierta especta-
cularidad y presentado como revolucionario, lo cual obe-
deció al deseo de evitar un enfrentamiento con los secto-
res de izquierda, que habían sido puestos al margen de
esta área fundamental. Se lo presentó como un programa
capaz de transformar la perspectiva social del país, colo-
cando la economía
"al servicio de la causa popular, transformándolo en un instrumen-
to adecuado para la lucha anti-imperialista" (Gelbard, al someter al
Congreso el proyecto de ley, 1o de mayo de 1974).
"un código para la reconstrucción y la liberación de la política"
(ibid.).
El nuevo programa se basaba en el Acta de Compromi-
so Nacional, acordada entre la CGE, la CGT y el Ministe-
rio de Economía a comienzos del nuevo gobierno (30 de
mayo de 1973). Se fundaba, por una parte, en un conjun-
to de medidas de reforma estructural —tema del presente
capítulo— y, por otra, en un plan de estabilización.
El programa reformista fue lanzado en el momento en
que la adopción de posiciones extremas en política alcan-
zaba su punto culminante. Si bien su aplicación estaba a
cargo de un grupo que se encontraba en pugna con Cám-
pora y sus acólitos —y que ya trataba de deponerlo—, se
PERON-PERON. 1973-1976 151
lo vio como un signo más de ese clima político radicaliza-
do. Los sectores tradicionales lo recibieron con recelo,
más por efecto del panorama político y del momento en
que se lo presentó, que por el programa mismo. Los
radicales por otro lado, consideraron que el programa
cumplía el acuerdo que habían concluido con los peronis-
tas en diciembre.
Juan Carlos Pugliese, destacado dirigente radical, y ex
ministro de Economía declaraba que
"compartía las orientaciones generales de la política económica
puesta en marcha" (Clarín, 12 de agosto de 1973).
Podía decirse que en el plan prevalecía
"la imagen de reformismo en lo económico social y de convivencia
en lo político, salvo en ciertos ámbitos entre los que sobresale la
universidad" (Grondona, La Opinión, 12 de julio de 1973).
En sus líneas generales, el programa era fuertemente
intervencionista, moderadamente nacionalista y distribu-
cionista. Consideraba que
"el Estado tiene que ser el principal agente para la transformación
y el cambio del desarrollo del estado" (ibid.).
El Estado debía avanzar sobre un frente amplio.
En el caso del comercio de exportación, debía hacerse
cargo del manejo de los cereales y la carne; en el caso del
crédito, debía acrecentar drásticamente su tradicional
control, y en lo concerniente al comercio mayorista y
minorista había de establecer precios máximos y márge-
nes de ganancia de los comerciantes al por menor. Se
152 GUIDO DI TELLA
confeccionó y se presentó un plan trienal, apropiado para
el caso, como instrumento principal de las nuevas políti-
cas. Sin embargo, tal como se había dado en experiencias
anteriores, no representaba mucho más que una declara-
ción de propósitos y tuvo escasa relación con lo que el
gobierno terminó por hacer. Este plan, de acuerdo con
el modelo establecido ya por otros anteriores —elabora-
dos durante gobiernos radicales y militares— formulaba
proyecciones sectoriales basadas en el empleo de técnicas
de insumo-producto. Esas proyecciones fueron pensadas
como si ellas mismas fuesen "las políticas", cuando en
realidad no se daba indicación alguna acerca de la forma
en que los diversos sectores habían de alcanzar dichas
metas (Di Tella, 1971). Al mismo tiempo, el plan decía
muy poco sobre el rol atribuido al mecanismo de los
precios o a los precios relativos deseados. Tales caracterís-
ticas no eran específicas del peronismo; reflejaban la tradi-
ción de planeamiento que prevalecía entre los economis-
tas "progresistas", que empalmaba muy bien con la
desconfianza peronista por las fuerzas del mercado. Sin
embargo, una cosa es pensar que el mecanismo de los
precios no es óptimo y otra considerar que pueda igno-
rárselo. Otro elemento esencial del programa económico
consistió en sus inclinaciones nacionalistas. A diferencia
de la experiencia 1946-55, se contemplaron muy pocas
expropiaciones. Se estableció claramente una preferencia
por el capital local, lo que se ajustaba a los intereses de
la CGE, pero no a los de los sindicatos, los cuales, a
despecho de sus declaraciones, sé mantuvieron básica-
mente al margen de este aspecto y no opusieron resisten-
cia cuando esa política fue revertida. Además de esos
objetivos intervencionistas y nacionalistas, el otro rasgo
fundamental del programa consistió en su énfasis sobre
la distribución. Su propósito confeso era mejorar la parti-
153
PERON-PERON, 1973-1976
cipación de los asalariados en la distribución del producto
bruto interno de modo de lograr
"la distribución del ingreso nacional en términos de absoluta
equidad: 50% para el capital y 50% para el trabajo, en lugar de
67/65 y 33/35 respectivamente como se da desde 1956" (Perón,
25 de octubre de 1973).
Más importante aun era la forma en que esta meta sería
alcanzada mediante una explícita política de ingresos.
Según se la entendía, debía reunir a grupos sociales y
económicos opuestos y superar los conflictos de clase,
concepto central de la ideología peronista y concorde con
la composición social del peronismo. La política de in-
gresos asumió la forma de un acuerdo tripartito específi-
co, el llamado "pacto social", que se concluyó entre la
CGT, la CGE y el Estado, por intermedio de su Ministe-
rio de Economía. Aunque el pacto social tuvo su princi-
pal impacto sobre las políticas de estabilización a corto
plazo que analizamos en el capítulo siguiente, fue conce-
bido como solución fundamental del antagonismo ante-
rior y como paso substancial hacia una "comunidad orga-
nizada". En este sentido, se lo puede considerar una polí-
tica encaminada a un cambio estructural fundamental.
Pasemos ahora del bosquejo general del programa a
las medidas y leyes en particular, aunque buena parte
de ellas nunca se llegó a implementar. Aun así, dieron
tono al período inicial y analizarlas nos ayuda a compren-
der algunas de las primeras esperanzas y aspiraciones, así
como las resistencias que despertaron. Los aspectos más
importantes del programa constan de alrededor de 40
leyes y acuerdos (véase Cuadro 4 ). Las disposiciones de
carácter específicamente económico se relacionaban con
el sector agropecuario (uso de la tierra e intervención
156 GUIDO DI TELLA
del Estado en las exportaciones agropecuarias), con el
sector industrial (protección industrial, desarrollo de la
pequeña empresa, promoción industrial e inversiones
extranjeras), con las exportaciones industriales y el co-
mercio con el bloque socialista, con reformas financieras
y fiscales, con la organización del sector estatal y, final-
mente, con los controles de precios y ganancias. Las leyes
de carácter social se referían a la organización de los
sindicatos, a la regulación de los contratos de trabajo, a la
seguridad social y a la salud.
Se trataba en rigor de un programa a la vez ambicioso
y comprehensivo en el que se podían detectar algunas
incoherencias. La mayoría de la izquierda consideró que
no llegaba a representar un verdadero cambio y que
incluía muy pocas o ninguna de sus ideas considerándolo
una concesión a los grupos de clase media de la coalición
gubernamental.
Medidas relacionadas con el sector agropecuario
El sector agropecuario se convirtió pronto en uno de
los más discutidos. Se designó secretario de Agricultura
a Héctor Giberti; no tenía conexión con los grupos tra-
dicionales quienes lo consideraban un técnico —término
de connotaciones despectivas— de inclinación izquierdis-
ta. Esta aprensión no se disipó cuando pasó a secundarlo
un grupo progresista de tecnócratas católicos de extrac-
ción tradicional.
Las políticas para el agro estaban contenidas en la lla-
mada Ley Agraria —propuesta, pero nunca aprobada por
el Congreso—, que disponía la expropiación de las tierras
improductivas; en una ley impositiva especial (20.538/
73), que instituía un gravamen sobre la productividad
PERON-PERON. 197 3-1976 157
"normal" estimada de la tierra, y en dos leyes (20.573/
73 y 20.535/73) que ampliaban las atribuciones comer-
ciales de la Junta Nacional de Granos y la Junta Nacional
de Carnes. Estas leyes, en particular las dos últimas,
suponían un avance del papel del Estado en momentos
en que un sector de éste se encontraba en manos de ele-
mentos de izquierda; ello creó, por parte de los grupos
tradicionales, una oposición que fue más allá de lo que
habría podido esperarse en respuesta a las medidas
mismas.
La propuesta Ley Agraria respondía a la tradición de
que la tierra agrícola siendo un "bien dado por Dios",
pertenece a una categoría distinta de la correspondiente
a otros bienes de capital. Suponía además que
"tiene que cumplir su propósito social y tiene que ser considerada
un capital de trabajo y no uno de lucro".
La ley proponía la expropiación de la tierra improduc-
tiva, definiéndola como aquella tierra que no hubiese
estado en producción durante los últimos diez años, o
hubiera producido menos que el 30 por ciento de su
"rendimiento normal" estimado. El precio sería fijado de
acuerdo con la productividad anterior y pagado en bonos
especiales del gobierno, pagaderos a los veinte, veinticinco
y treinta años y con intereses anuales del 5, el 4 y el 3 por
ciento, ajustables a la tasa de inflación y vendibles en
cualquier momento. Se facultaba al Consejo Agrario Na-
cional, ya existente, para llevar adelante las expropiacio-
nes. Una provisión especial de la ley establecía la posibili-
dad de organizar grandes unidades, con participación
empresarial por parte de los trabajadores, provisión que,
si bien nunca llegó a aplicarse, acentuó el ya marcado an-
tagonismo de todo el sector agropecuario y distrajo la
 158 GUIDO DI TELLA
atención respecto de cuestiones más inmediatas y realistas.
La ley impositiva especial reiteraba tentativas efectua-
das ya bajo los gobiernos de Illia y Onganía. La idea de
un gravamen aplicado no a la producción real, sino a una
producción "normal" estimada, se había difundido cada
vez más entre los especialistas en impuestos, cualquiera
que fuese su matiz de opinión. Por tratarse de un grava-
men fijo, se suponía que castigaría a quienes produjeran
menos que el término medio y beneficiaría a aquellos
cuya producción superase ese nivel. Ponía el acento sobre
la eficiencia, y la distribución no figuraba entre sus objeti-
vos. De acuerdo con la nueva ley, un organismo del go-
bierno debía estimar la producción normal de todas las
unidades, lo cual otorgaba al Estado una nueva función
en una esfera muy sensible. Una apreciación demasiado
alta de la productividad potencial podía equivaler —inten-
cionalmente o no— a la expropiación en los hechos de la
tierra, mediante la expropiación de su renta. Bajo el anti-
guo sistema de impuesto a la producción esto no hubiera
podido suceder, puesto que si el gravamen se tornaba de-
masiado alto el productor podía optar por no producir.
Pero las nuevas disposiciones no dejaban salida alguna.
Tal era precisamente el propósito de la ley y la razón de
la resistencia a ella. Por otra parte, la resistencia fue
intensificada por sospechas acerca de cuáles serían las
intenciones últimas del gobierno; es de señalar que bajo
un gobierno anterior, de derecha, como el de Onganía,
incluso los sectores terratenientes habían aceptado en
parte este sistema fiscal.
La nueva ley difería también de las anteriores en que
disponía el aumento de la tasa fiscal cuanto mayor fuera
la propiedad rural, de modo que las más grandes pagaran
tasas más elevadas. Se introducía así un factor distribucio-
nista y se exigía la identificación de las propiedades
PERON-PERON, 1973-1976 159
pertenecientes a las sociedades de responsabilidad limita-
da. Este gravamen no reemplazaba al impuesto a los rédi-
tos, sino que se lo consideraba un pago parcial que se de-
duciría de la determinación final de ese impuesto. A la
vez que ello provocó hondo resentimiento, todos los es-
pecialistas en cuestiones impositivas, tanto entonces co-
mo ahora, han dudado mucho sobre la conveniencia de un
doble sistema fiscal —gravando un sector sobre la base de
la riqueza y otro sobre la base del rédito—, puesto que ello
da origen a la posibilidad de una considerable evasión.
No obstante los fuertes recelos que estas leyes provoca-
ron, se obtuvo cierta colaboración de la Federación Agra-
ria, que reunía a los agricultores pequeños; del Coninagro,
o movimiento cooperativo; de la Sociedad Rural Argen-
tina, que comprendía a los grandes terratenientes, y de no
pocas de las sociedades rurales más chicas, pero nunca de
la más poderosa de las federaciones, la recalcitrante
CARBAP. Las tres primeras entidades firmaron en sep-
tiembre de 1973 el Acta de Política Concertada con el
Agro y tuvieron representantes en la comisión especial
fundada para el caso. Tal acuerdo estipulaba compromi-
sos para ambas partes: los productores aumentarían su
productividad y su volumen total, aceptando las leyes
impositivas especiales, y en cambio se les prometían pre-
cios estables y satisfactorios. El carácter vago del acuer-
do, el hecho de que el sector agropecuario fuese lo me-
nos parecido a un oligopolio —lo que casi imposibilitaba
la aplicación del acuerdo—, y los imprecisos términos de
las promesas más importantes, no impidieron que se die-
ra gran relieve a este pacto. Su verdadera importancia, y
su significado simbólico, residían en que formaba parte
de un pacto de "políticas concertadas" con todos los
sectores. En este caso, se pensó que el sector agrope-
cuario
 GUIDO DI TELLA
160
"puede ser vencido y podría abandonar su rol anterior, que es in-
compatible con las aspiraciones populares" (Gelbard, al presentar
la ley ante el Congreso, 1o de mayo de 1974).
Más efectivas que la ley de impuestos o el acuerdo con
el agro fueron las nuevas y ampliadas funciones de las
juntas de la carne y los granos, parte de la nueva políti-
ca de acrecentar el papel del Estado en el comercio exte-
rior. La ampliación de esas funciones constituyó una
repetición suavizada de la política seguida en el primer
período, cuando el gobierno creó el Instituto Argentino
para la Promoción del Intercambio (IAPI), facultado para
intervenir en el comercio exterior más allá de las materias
primas básicas de exportaciones. En ambas oportunidades
se pensaba que los oligopolios comerciales privados que
operaban en el país reducían el precio pagado a los
productores y además no elevaban al máximo el precio de
exportación obtenido por el país; por añadidura, se tenía
entendido que las firmas exportadoras, mediante políticas
internas de fijación de precios, podían colocar sus ganan-
cias dentro o fuera del país, según las circunstancias. Esta
consideración, muy común en los países productores de
materias primas, tenía algún peso. Sin embargo, conceder
a dos monopolios del Estado el derecho a comprar y
vender la totalidad de las exportaciones agropecuarias,
cuyo valor oscilaba entre 2.000 y 3.000 millones de
dólares anuales y equivalía a más de la mitad de todo el
comercio de exportación, constituía por cierto una solu-
ción drástica, sobre todo porque se procuró alcanzar ese
nivel prácticamente de un día para otro. Los productores,
aunque por momentos aceptaran el argumento funda-
mental, eran reacios a pasar de las fuerzas de mercado
conocidas, aunque fuesen oligopolistas, a la intervención
PERON-PERON, 1973-1976 161
estatal en semejante escala. En algunos círculos se sugirió
que las juntas debían restringirse a un papel de supervi-
sión e intervenir por sí mismas en las compras y ventas
sólo como medida excepcional; estas sugerencias, empe-
ro, no fueron escuchadas.
El salto fue tan brusco que se presentaron graves pro-
blemas administrativos y financieros. Las juntas se vieron
en la necesidad de recurrir a las organizaciones de los
antiguos exportadores, en especial para la venta de la
producción; surgió una curiosa situación, porque los
antiguos exportadores se libraron de la carga finan-
ciera y de la mayoría de los riesgos, pero siguieron eje-
cutando algunas de sus anteriores funciones, actuando
ahora en representación de las juntas. Al adoptarse la de-
cisión inicial no se prestó mayor consideración a la forma
en que se la aplicaría. Desde un punto de vista de largo
plazo, cabía pensar que los pequeños detalles tendrían
a largo término escasa importancia. Lo cierto fue que la
manera, sumamente confusa, en que se manejó el pro-
blema comprometió su idea misma. Las ventas se re-
sintieron y su financiación se perdió en el preciso mo-
mento en que la situación externa se tornaba extremada-
mente delicada.
Tan importante como estas leyes que afectaron al sec-
tor agropecuario fue la fijación de los precios de dicho
sector mediante impuestos ad valorem a la exportación
(retenciones) y mediante el tipo de cambio. Esta decisión
no fue menos importante en cuanto a la definición de la
política general y las reacciones que suscitó en el sector.
Sin embargo, durante bastante tiempo los precios rela-
tivos de los productos agrícolas no fueron tan bajos
como podría haberse supuesto por las protestas de los
productores. El breve boom disfrutado a fines del gobier-
no anterior había superado los niveles de la última década."

162 GUIDO DI TELLA
"El retroceso en el precio de la hacienda vacuna puso término
bruscamente a un período en que la ganadería gozó de ingresos
sin precedentes" (La Nación, 22 de julio de 1973).
La tendencia se invirtió, pero sólo después de fines de
1974, cuando la relación industrial-agropecuaria cayó
por debajo de la imperante en 1960, promedio de la dé-
cada. Si bien la reacción inicial del sector fue determinada
por las leyes agropecuarias, a medida que transcurría el
tiempo las políticas de fijación de precios iban adquirien-
do importancia cada vez mayor y desde 1975 hasta el
golpe de marzo de 1976 resultaron uno de los factores
decisivos de la actitud beligerante del sector frente al
gobierno.
Leyes referentes a la industria y a las
inversiones extranjeras
Las leyes industriales se relacionaron con la protección
de la producción local (20.545/73), la promoción de nue-
vos proyectos industriales (20.560/73), el estímulo de las
industrias pequeñas y medianas (20.568/73) y, punto de
suma importancia, la regulación de las inversiones extran-
jeras (20.557/73).
La primera ley no supuso un gran paso adelante res-
pecto de la Ley Compre Argentino aprobada durante el
período Levingston-Ferrer. Sin embargo, fue bastante
más allá de la regulación de compras por empresas del Es-
tado de bienes de capital producidos localmente y aportó
una serie bastante amplia de medidas proteccionistas ap-
tas para frenar la competencia extranjera. Fue una ley
PERON-PERON, 1973-1976 163
extremadamente proteccionista, que se detuvo poco en
consideraciones de costo y eficiencia. En cambio prestó
mucha atención a las exportaciones industriales, a las
que asignó prioridad. Este hecho constituyó una novedad
y reflejó la ruptura con el esquema de mera substitución
de importaciones. Formuló el punto de vista, sostenido
por economistas que no simpatizaban necesariamente con
el gobierno (Diamand, 1973), de que los altos precios in-
dustriales internos se debían básicamente a alguna suerte
de "desequilibrio estructural" y no reflejaban en modo
alguno una falta de ventaja comparativa. Era preciso fijar
para cada producto una protección efectiva y rebajas de
exportación, con el fin de equiparar sus costos locales con
los internacionales. Tales criterios indiscriminados fueron
justificados sobre la base de que romper con la estrategia
de mirar hacia el mercado interior era tan importante que
una primera etapa, aun de este carácter, era mejor que
nada. Se trataba de un argumento atendible, pero peligro-
so. Durante los dos primeros años el nivel de protección
nominal se acrecentó, si bien la tasa cambiaría fue sobre-
valuada, lo cual redujo la protección efectiva neta. El
dislocamiento de la estructura arancelaria progresó hasta
mediados de 1975, momento en que el proceso fue
parcialmente revertido.
La ley de promoción industrial permitía al gobierno
subsidiar proyectos específicos de "interés nacional". Se
trataba de una definición elástica. Los requisitos básicos
estipulaban que debían ser proyectos nuevos, que no
compitieran con industrias existentes y se instalaran fue-
ra de las zonas desarrolladas. Aparte de las facilidades im-
positivas de tipo habitual, la ley autorizaba que el pago de
los gravámenes sobre las ventas (o posteriormente el IVA)
fuese diferido por un lapso de hasta quince años, sin
ajuste alguno por inflación. El número y la dimensión to-
164 GUIDO DI TELLA
tal de los proyectos no fue importante a nivel macro-
económico, pero en los seis primeros meses transcurridos
hasta enero de 1974, fueron aprobados 203 proyectos,
que involucraban una fuerza laboral de aproximadamente
25.000 personas y una inversión total de 215 millones de
dólares.
La segunda medida importante relacionada con el sec-
tor industrial fue la creación de la Corporación para el
Desarrollo de la Pequeña y Mediana Empresa, que debía
favorecer a las firmas pequeñas y medianas. Se haría
por medio de créditos ventajosos, de medidas poco de-
finidas encaminadas a mejorar el nivel de la tecnología
local y de todo un conjunto de servicios, tales como la
provisión de bienes intermedios y de capital, de estudios
de mercado locales e internacionales, y demás. También
en este caso se puso fuerte acento sobre el potencial de
esas empresas como exportadoras. Lo que no resultaba
claro era cómo podrían esas industrias desarrollar una
tecnología local, competir con las extranjeras y exportar
a los mercados mundiales. Tal vez el razonamiento bá-
sico haya sido el de que las economías de escala son por
lo general exageradas y de que una tecnología local, adap-
tada a las condiciones locales, representa un objetivo ase-
quible y conveniente, idea que recibió cierto apoyo de
destacados especialistas (Katz, 1972). El papel que de-
bían desempeñar las pequeñas firmas locales era el punto
fundamental en la cuestión de cómo llevar adelante la
modernización. De cualquier manera, esta política —muy
concorde con la base política de la CGE— sólo se cumplió
en pequeña medida, pues no era fácil traducir los propósi-
tos generales de la ley a la acción práctica.
La más importante de las leyes relativas a la industria,
y la que mayor atención pública recibió, fue la concer-
niente a inversiones extranjeras (20.557/73). Se inspiraba
PERON-PERON, 1973-1976 165
explícitamente en la bien conocida Resolución 24 del
Acuerdo de Cartagena, firmado por los países del Pacto
Andino. Se trataba de una ley bastante sofisticada, cuya
principal preocupación era el peligro de que la excesiva
intervención de inversores extranjeros en el desarrollo del
país pudiera significar
"que el centro donde las decisiones cruciales son tomadas se ubi-
que en países extranjeros y en las manos de empresas multinacio-
nales, que países dependientes adopten el modelo de las poten-
cias dominantes, que la tecnología que se introduzca esté ligada a
los grupos privilegiados y que las industrias que se introduzcan sean
capital intensivas, haciendo más difícil la satisfacción de las necesi-
dades de la población" (Considerandos de la ley sometida al Con-
greso, 7 de junio de 1973).
Su principal propósito consistía en revertir la tenden-
cia de la penetración extranjera en la economía, particu-
larmente en el sector industrial. Dicha penetración iba
en aumento desde 1952 y se intensificó a partir de la
política francamente favorable a la inversión extranjera
adoptada durante el gobierno de Frondizi, interrumpida
sólo durante el gobierno radical de 1963 a 1966. El proce-
so había alcanzado un punto en que los inversores extran-
jeros poseían alrededor de un tercio del sector manufac-
turero, medido en términos de aporte al PBN. El aumen-
to de la participación de capitales del exterior se hizo
más patente cuando firmas extranjeras compraron va-
rias compañías industriales importantes y algunos ban-
cos. Se aprobó una ley especial orientada a revertir al-
gunas de esas compras, pero, a diferencia de lo sucedido
durante la primera presidencia de Perón, los casos fueron
excepcionales y no se puso acento alguno en la nacionali-
zación de firmas extranjeras. Inicialmente, la expropia-
166 GUIDO DI TELLA
ción únicamente afectó a un grupo de cuatro bancos; sólo
mucho después se decidió incluir a la gran empresa suiza
de servicios públicos, la Compañía ítalo Argentina de
Electricidad (CIAE). Esta firma constituyó un caso muy
especial, a tal extremo que su adquisición fue confirmada
y concluida por el gobierno militar siguiente, favorable al
capital extranjero.
Desde un punto de vista más amplio, el aumento de
la participación extranjera fue la consecuencia inevita-
ble de las políticas autárquicas aplicadas durante todo
el período. De depender antes de 1945 de su comercio
exterior, el país había pasado a depender, después de
1958, del capital extranjero. Esa estrategia de mirar
hacia adentro, caracterizada por su falta de acento sobre
las exportaciones, creó al cabo de cierto tiempo un per-
manente problema de balanza de pagos, que acrecentó
el decisivo papel de la financiación externa, tanto en tér-
minos de créditos como de inversiones directas (Caputo
y Pizarro, 1970). Se puede sostener que, ante tal dis-
yuntiva, la apertura de la economía y una mayor de-
pendencia de las exportaciones industriales puede dis-
minuir la necesidad de inversión extranjera. En cuanto
concierne a estos puntos, el comercio exterior y las in-
versiones extranjeras pueden obrar de manera compen-
satoria (Di Tella, 1973).
El gobierno contaba con que dictar leyes de juego más
duras pero más claras sería compatible con el manteni-
miento de una saludable afluencia de inversiones extran-
jeras. Con el fin de lograrla, no fue del todo estricto en
la aplicación de la ley, falta de rigor que no pasó inad-
vertida. En efecto se notó que
"el texto de la ley finalmente sancionada resultó ser menos restrin-
gido que el proyecto, y por lo que se va advirtiendo el espíritu del
PERON-PERON, 1973-1976 167
gobierno es aun más amplio que el de la ley y esto lo registran los
propios inversores" (La Nación, 9 de diciembre de 1973).
Sin embargo, no se efectuaron inversiones extranjeras
importantes. El factor de disuasión más decisivo no fue
tanto la ley en cuestión como el creciente deterioro de
la situación política y económica.
Comercio con los países socialistas
Hacia fines de la década de 1960-70, ciertos grupos
nacionalistas afirmaban que la Argentina no debía comer-
ciar con el bloque soviético. En ese momento, los Estados
Unidos aplicaban, en diversos grados, una discriminación
al comercio con esos países, aunque esas medidas no eran
tan drásticas como las propugnadas por los argentinos.
Aquellos grupos lograron crear un clima de recelo en
torno de la apertura de todo comercio con el bloque
soviético. En 1972 el presidente Lanusse, en un intento
por proyectar una imagen progresista, preconizó la línea
opuesta; empero, no fue mucho más allá de una declara-
ción de intenciones, de escasas consecuencias prácticas.
En 1973, el nuevo gobierno puso énfasis especial en
la apertura del comercio con esos países e hizo de tal
punto una cuestión política. Era una política ciertamente
acorde con el interés por abrir nuevos mercados a la ex-
portación. La tenaz oposición de la derecha procuró
difundir la idea de que el país estaba regalando sus bienes
y de que detrás de todo ello había "una absurda maqui-
nación política" que apuntaba a obtener dudosos logros
en ese terreno. Esta sospecha —y aquí se da una circuns-
tancia no poco extraordinaria— fue compartida incluso
por algunos grupos de la derecha peronista. Sin embargo,
168 GUIDO DI TELLA
la reacción más generalizada, después de algunas vacila-
ciones, fue la de que
"la participación de la tecnología y aun del capital de las naciones
socialistas que de acuerdo con conversaciones ya en marcha podría
obtenerse en condiciones de interés y plazo que se estiman muy
ventajosos [...]para el país" (La Nación, 7 de octubre de 1973).
El Ministro de Economía tomó personalmente en sus
manos el proyecto y llevó a cabo con éxito negociaciones
comerciales con Cuba, la Unión Soviética y Polonia. En
el primer caso, la oposición de Estados Unidos a la in-
tervención de subsidiarias de multinacionales norteameri-
canas en el comercio con Cuba proporcionó una oportu-
nidad perfecta para someter a prueba la determinación
del gobierno argentino. Después de algunos regateos y
tensas negociaciones, el gobierno logró obligar a esas fir-
mas a intervenir. Las compañías automovilísticas nortea-
mericanas, que eran las principalmente afectadas, empe-
zaron a exportar activamente. Uno de los incentivos
consistió en el otorgamiento de líneas de crédito de
hasta diez años, circunstancia que le valió al gobierno
duras críticas, en particular de los sectores empresariales.
Cuba tenía excelente reputación en el comercio interna-
cional, pues en estas cuestiones su comportamiento era
bastante conservador, como el de la mayoría de los países
socialistas. En el caso de la Unión Soviética, el comercio
creció espectacularmente; en tres años, la URSS se
convirtió en uno de los países más importantes para la
Argentina, desde el punto de vista comercial. El trato
con Polonia incluía en particular la organización de fir-
mas pesqueras conjuntas, pero la operación tuvo menos
éxito.
El total de las exportaciones a los países socialistas,
PERON-PERON. 1973-1976 169
que en 1972 oscilaba alrededor de los 60 millones de dó-
lares, saltó a 475 millones en 1975, o sea, del 3 a cerca
del 12 por ciento del total de las exportaciones (del cual
el 4 por ciento correspondía a Cuba), exitosa operación
que, por fortuna para el país, continuó aun después de
caído el gobierno. (Véase el Cuadro 4.1.)
La reforma financiera
La reforma financiera tuvo mayor alcance que las re-
formas intentadas en otros campos; repitió en gran me-
dida la de 1946 (Baliño, 1980) y consistió en una mezcla
de algunos conceptos arcaicos en materia bancaria y una
actitud intervencionista. Fue saludada como un instru-
mento substancial para la "liberación de la economía", y
resistida sobre la base de que
"si se toma, por ejemplo la llamada nacionalización de los depósi-
tos bancarios lo único que está claro es que los funcionarios del
gobierno tendrán una mayor capacidad para distribuir el crédito
[...] entre las distintas actividades. Lo que no está claro es cómo
se hará la distribución... y si [la misma] no tiene en cuenta las
necesidades básicas del país, va a ser una de las peores medidas
que se pueda imaginar" (Carlos Brignone. ex director del Banco
Central, Clarín, 12 de agosto de 1973).
El principal propósito de la nueva ley consistía en dar
al Banco Central mayor poder directo en la determina-
ción del volumen total del crédito y el dinero en circula-
ción. En el anterior sistema de reserva fraccional, el cré-
dito que los bancos podían conceder era determinado por
el Banco Central sobre la base de los depósitos recibidos,
es decir, a través del encaje requerido, variado de acuer-
do con el tipo de depósito y el propósito, área o tipo de
 PERÓN - P E R Ó N 1 9 7 3 - 1 9 7 6 171

crédito por concederse. Para determinar la cantidad total

de dinero, el Banco Central debía tomar en cuenta dos
variables, establecida una por la demanda de dinero (y de
sus distintas clases, M1, M 2 , M 3 , M 4 ) y la otra por el
banco mismo. Este grado de control de la oferta de
dinero pareció insuficiente.
La nueva idea, encarnada por la ley, fue la de romper
por completo la relación entre los depósitos efectuados
por el público en el sistema bancario y el total de crédito
otorgado a la comunidad. La función de crear dinero, que
había sido compartida entre el sistema bancario y el
Banco Central, fue transferida por completo al segundo,
que había de tener facultades absolutas y directas para
determinar la oferta de dinero (pero no, naturalmente,
la demanda). La ley especificaba que los bancos recibi-
rían depósitos por cuenta del Banco Central, que a su
vez otorgaría líneas de crédito a cada uno de los bancos;
éstos concederían créditos a su propio riesgo, pero en
nombre del Banco Central. El criterio con arreglo al cual
el Banco Central pondría créditos a disposición de cada
banco dependería de la cantidad de depósitos reunidos
por cada uno de ellos y del sector, área y propósito para
los cuales se solicitara el crédito. El nuevo sistema presen-
taba la diferencia básica de que el total de crédito fijado
por el Banco Central era determinado mediante una fór-
mula confeccionada con varias variables independientes
de la cantidad de depósitos, más una variable depen-
diente de los mismos. El sistema resultó sumamente en-
gorroso pues dio origen a todo un laberinto de reglamen-
taciones y pagos compensatorios a los bancos por sus ser-
vicios. De cualquier modo, la cantidad de dinero no pudo
ser fijada tan directamente como se pensaba. En rigor, se
otorgaron a los bancos cantidades máximas que podían
prestar según el tipo de crédito, pero la medida en que se
172 GUIDO DI TELLA

las utilizó en distinta forma varió según el tipo de crédito

autorizado. Entre la cantidad total autorizada y la can-
tidad realmente entregada existía una diferencia que, en
cierto sentido, se convirtió en un equivalente del viejo
multiplicador monetario que la nueva ley había pro-
curado eliminar, si bien variaba dentro de un margen más
estrecho. Se produjo un traslado del crédito de los bancos
privados a los de propiedad del Estado (véase el Cuadro
4.2). Esto resultó del tratamiento diferencial otorgado a
las distintas líneas de crédito. En algunos casos, aquellas
que respondían a propósitos específicamente promocio-
nales fueron canalizadas en forma exclusiva por los ban-
cos estatales. En otros casos se prefirió a los bancos es-
tatales pero también tuvieron participación los privados.
Con el transcurso del tiempo se hicieron no pocas excep-
ciones; cada vez más, la recepción de depósitos de cierto
tipo dio a los bancos derecho a otorgar automáticamente
préstamos en ciertas proporciones, exactamente igual a
como se lo hacía en el sistema anterior. En todos los
tiempos se permitió a los bancos prestar su propio capital
dentro de los límites definidos en términos muy genera-
les. Si bien ello no era inherente a la ley, se creyó que una
de sus principales consecuencias sería un traslado del
crédito de los bancos privados a los oficiales, caracterís-
tica que llegó a ser asociada a la ley. En realidad el
traslado fue bastante modesto, del 5 por ciento, y podría
haberse consumado bajo el antiguo sistema, si bien lo
cierto es que en virtud del nuevo fue más fácil y natu-
ral. De cualquier manera, el nuevo sistema representó
un perfeccionamiento respecto del ensayado entre 1946 y
1955, pues en aquel caso se tomaron como base fija para
toda futura asignación de crédito los depósitos existentes
en cada banco a la fecha de dictarse la ley, base por cierto
sumamente arbitraria.
174 GUIDO DI TELLA
El sistema tuvo algunas similitudes formales (Baliño,
1978, 1980; Gaba, 1974) con el plan de reservas del 100
por ciento recomendado por los economistas de Chicago
a fines de la década de 1930-40 y comienzos de la si-
guiente. Tal sistema estipulaba que los depósitos en
cuenta corriente pudiesen ser retirados de los bancos
comerciales privados o, alternativamente, que se los
usara para formar un depósito de reserva por el mismo
valor. Se suponía que este plan (Currie, 1934; Simons,
1948; Friedman, 1948) además reduciría la variabili-
dad de la oferta de dinero, que haibía sido tan intensa
en la década de 1930-40. Originalmente, se lo había
ideado con el propósito de reducir el grado de la inter-
vención estatal en la determinación de la cantidad de
dinero. De acuerdo con el plan, los depósitos en cuenta
corriente habían de determinar una cantidad de dinero
para préstamos exactamente igual a aquéllos, en tanto
que los bancos comerciales privados operarían sólo con
los depósitos a plazo, dejando al Banco Central la facul-
tad de regular el M2 mediante operaciones de mercado
abierto.
En el caso argentino, el nuevo sistema tenía sin duda
diferencias con respecto al anterior, pero de carácter téc-
nico y no demasiado substanciales. Pero lo curioso es que
provocó una muy intensa discusión, al punto de que la re-
forma financiera pareció uno de los principales pasos
dados por el nuevo gobierno. A juicio de importantes sec-
tores del público, significó una medida fundamental de
política antimonetarista —el hecho de que presentara si-
militudes formales con el plan de Chicago sólo se lo con-
sideraba una broma de mal gusto—, y también, lo cual es
bastante raro, una expresión de soberanía concorde con
una línea asumida ya años atrás (Cavagna Martínez, 1954;
Moyano Llerena, 1949), pero posteriormente abandona-
PERON-PERON. 197 3-1976 175
da. Tanto el sistema de reserva fraccional como el nuevo
y así llamado sistema de "nacionalización" podían pres-
tarse para los mismos propósitos. La única diferencia en-
tre ambos residía en la índole del multiplicador moneta-
rio, que en ambos casos era variable y difícil de predecir.
La reforma impositiva
La reforma del sistema impositivo se ejecutó mediante
un grupo coherente de leyes. Estas incorporaban muchas
de las sugerencias formuladas por organizaciones profe-
sionales, como el prestigioso Colegio de Graduados de
Ciencias Económicas (de inclinación radical) y la Aso-
ciación Argentina de Política Fiscal. El enfoque general
fue el de ampliar la definición de los beneficios sujetos a
imposición progresiva. Uno de los cambios más impor-
tantes consistió en la tentativa en identificar a los pro-
pietarios de activos y a las fuentes de ingresos (20.643/
73 y 20.627/73). Bajo el sistema anterior, los contribu-
yentes podían, si lo deseaban, abstenerse de informar
acerca de la propiedad de acciones o de la percepción de
dividendos y pagaban una tasa fija, pero no la más alta.
La nueva legislación dispuso la identificación de los due-
ños de acciones, tanto para los fines fiscales como para la
determinación de la nacionalidad de los accionistas, de
acuerdo con las prácticas seguidas en varios países desa-
rrollados, como Estados Unidos y Gran Bretaña, entre
otros. Con arreglo a las disposiciones anteriores, las com-
pañías pagaban impuesto a los réditos en nombre de los
accionistas, quienes, si no eran identificados, no tenían
obligación de pagar nada más. La nueva legislación dis-
tinguió entre las ganancias de las compañías, que queda-
ron sujetas a un impuesto que les era propio, y los divi-
176 GUIDO DI TELLA
dendos de los accionistas, a los que aplicó un impuesto a
los réditos personal y progresivo.
Las ganancias obtenidas por las sociedades, pero no
distribuidas, fueron sujetas a un impuesto más alto aun,
singular diferenciación que tendía a castigar la acumula-
ción de capital por parte de las empresas. En el caso del
impuesto al capital (20.629/73), se dispuso la obligación
de declarar las propiedades de toda índole, incluso las
acciones, sobre todo lo cual se aplicaría un impuesto pro-
gresivo (al capital), con excepción de la tierra, único
"capital" tratado en forma distinta. Para compensar esta
definición más amplia de los beneficios, se redujo el im-
puesto más alto a las sociedades anónimas del 42,9 por
ciento imperante en 1972 (33 por ciento más 9,9 por
ciento de gravamen de emergencia) al 26,4 por ciento
(22 por ciento más un gravamen de emergencia del 4,4
por ciento). También se redujo la tasa máxima del
impuesto personal, si bien no tanto, del 46 al 42 por
ciento. Las ganancias de capital, que en el pasado ha-
bían sido gravadas con una tasa especial y baja del 10 por
ciento, eran ahora tratadas igual que los beneficios de
otros tipos; lo que implicó un aumento de más de cuatro
veces con respecto a su nivel anterior. Este gravamen si-
guió cobrándose sobre la diferencia nominal entre los
precios de compra y de venta, sin permitirse ajustes en la
determinación de los costos, como si la inflación no tu-
viera efecto alguno sobre ellas. Las firmas extranjeras
recibieron un tratamiento diferencial, pues debieron
pagar además del impuesto a las sociedades anónimas,
un gravamen adicional que igualara al pagado por el ac-
cionista argentino perteneciente a la categoría de más
altos ingresos. Por añadidura, los pagos efectuados a las
casas centrales por conocimientos especializados y tec-
nología no fueron aceptados como gastos, sino tratados
PERON-PERON, 1973-1976 177
como ganancias ocultas y gravados de acuerdo con
ello.
En el caso de la imposición indirecta, se operó la con-
versión del impuesto a las ventas (actividades lucrativas)
al impuesto al valor agregado (IVA, 20.631/73), sugerido
por la mayoría de los especialistas en la materia como
más racional, pues evita el "efecto de cascada" y brinda-
ba una base impositiva más amplia. Una ley final (la
20.633/73, de coparticipación impositiva) especificaba
la forma en que los impuestos serían repartidos entre el
Estado (48,5 por ciento), las provincias (otro 48,5 por
ciento) y un fondo especial de desarrollo regional (3 por
ciento). Algo que se dejó al margen del programa de es-
tabilización, pero que había de ser incluido hacia fines
de 1975, fue toda consideración del impacto de la infla-
ción sobre la determinación de las ganancias y los im-
puestos. El único ajuste permitido hasta ese momento
consistió en la revaluación de los activos fijos de acuerdo
con el índice de precios mayoristas, lo cual a su vez gra-
vitaba sobre la amortización. Los ajustes introducidos en
las proposiciones de 1975 concernían a la valorización de
la obra en curso; evitando falsos y abultados beneficios
inflacionarios derivados del sistema de contabilidad FIFO
(First In First Out) estipulando la obligatoriedad del
LIFO (Last In First Out) o bien del costeo de reposi-
ción. Más aun, exigía un ajuste por pérdida de valor
(o ganancia) causado por la inflación sobre el valor neto
de activos (o pasivos) monetarios.
Una ley transitoria pero importante (20.532/73)
permitió a los contribuyentes que tuviesen impuestos
vencidos no declarados efectuar un pago especial y defi-
nitivo y evitar toda sanción penal. Al mismo tiempo,
otras leyes facultaron a las autoridades fiscales a procesar
(20.537/73) y encarcelar (20.658/73) a los evasores de
178 GUIDO DI TELLA
impuestos, incluso por hechos cometidos con anteriori-
dad a las nuevas leyes, para lo cual se creó una "policía
impositiva" especial (la Dirección de Policía Fiscal Fe-
deral, 20.644/73).
En resumen, podemos decir que ésta fue una reforma
razonablemente técnica; que aún se rehusaba a incluir la
inflación entre los factores contables para fines imposi-
tivos, que fue de intención ligeramente distribucionista,
puesto que acrecentó los tipos de ganancias afectadas por
la imposición progresiva, y que, tal como sucedió con
tantos otros conjuntos de medidas, se cumplió en forma
relativa, en parte debido a que los objetivos eran en cierto
' que la ley prevea control político de ninguna especie" (Diamand,
modo demasiado ambiciosos, y en parte debido a los
crecientes problemas políticos.
La organización del sector estatal
A la vez que las políticas generales eran intervencio-
nistas y subrayaban el rol del Estado, se intentó mejo-
rar la organización y administración de las empresas es-
tatales, esfuerzo que sólo duró un tiempo relativamente
corto. El sector estatal en general (y las empresas del Es-
tado en particular) fueron objeto de gran interés, puesto
que ofrecían una ocasión muy importante para el patro-
nazgo político. La tentativa inicial se efectuó mediante la
creación de una empresa de control estatal que abarcaba
todas las compañías del Estado (Corporación Nacional de
Empresas del Estado, CNEE) tanto- en los sectores de
servicios como manufacturero, con la única exclusión de
las militares. Los estudios para este proyecto habían sido
iniciados ya durante el período Levingston-Ferrer y se
inspiraban en tentativas similares efectuadas en países
europeos, particularmente en Italia. Las compañías ita-
PERON-PERON, 197 3-1976 179
lianas IRI y ENI habían desarrollado actividades en la
Argentina, donde se las conocía bien y se las respetaba
por su eficiencia empresaria.
Algunas voces se elevaron - incluso de quienes no esta-
ban contra el gobierno- para subrayar el vasto poder que
tendría la nueva empresa y condenarla como
"uno de los proyectos más objetables [...] creando un verdadero
Estado dentro del Estado: una gigantesca corporación que, en
forma directa o indirecta manejaría un gran porcentaje de la eco-
nomía nacional y de las relaciones financieras con el exterior sin
La Opinión, 4 de julio de 1973).
Aun así, el gobierno logró incluir en la junta ejecutiva
a algunos de los principales dirigentes del sector industrial
como el caso de E. Oxenford —más tarde ministro del go-
bierno militar , asociados algunos de ellos con IDEA,
entidad privada de administración superior muy reputada,
y otros con la Unión Industrial. Ello reflejaba las buenas
relaciones que se habían establecido entre los viejos gru-
pos industriales y la CGE. Al mismo tiempo, se reclutó
para el personal de la nueva organización a un conjunto
de economistas, técnicos y especialistas en energía y
transportes altamente calificados. La presencia de este
grupo tecnocrático, al que se consideraba en lo político
algo inclinado a la izquierda y sospechoso de ser interven-
cionista, otorgó a la CNEE una imagen controvertida, no
del todo contrarrestada por la composición de la junta
ejecutiva. La formación de la Corporación constituyó más
una declaración de intenciones (importante como tal)
que un instrumento real de política, pues estaba desco-
nectada del contexto político y social. Sin embargo, si
la desorganización del sector estatal, que había de alcan-
180 GUIDO DI TELLA
zar niveles lamentables, no fue peor, se debió a la exis-
tencia de la Corporación. Empezó por enfrentar una
fuerte resistencia política con motivo de la designación
de las autoridades de las compañías del Estado. El pro-
blema no surgió tanto con el Partido Justicialista coma
con los dirigentes sindicales de las compañías de servicios,
quienes consideraron como su "derecho natural" enca-
bezar sus respectivas empresas estatales. Punta de lanza
en este episodio fue el sindicato de trabajadores de la
electricidad (Luz y Fuerza), cuyos maduros e idóneos
dirigentes fueron puestos al frente de las dos principales
compañías de electricidad: Servicios Eléctricos del Gran
Buenos Aires (SEGBA) y Agua y Energía. Los sindicatos
tuvieron éxito en otros casos, pero muchos de sus can-
didatos carecían del mínimo de las condiciones necesa-
rias. Si bien toda esa tentativa se presentó envuelta en
una filosofía de gestión realizada por los trabajadores
no demasiado enraizada en la tradición peronista, pronto
degeneró en una pura lucha por el poder. Se procuró y
se logró un acuerdo entre la CNEE y los sindicatos, pero
las aspiraciones tecnocráticas iniciales de la Corporación
pronto se diluyeron; perdió el apoyo de la comunidad
empresarial y ello impuso la renuncia de quienes la repre-
sentaban en la junta. Después de ser designado Alfredo
Gómez Morales nuevo ministro de Economía, en septiem-
bre de 1974, el gobierno adoptó un punto de vista ne-
gativo acerca de la CNEE, y redujo sus funciones y su
importancia como si compartiera las críticas dirigidas
inicialmente contra ella. La Corporación disfrutó de una
breve resurrección a fines de 1975, y ello a su vez
provocó sospechas sobre las verdaderas intenciones del
nuevo ministro, Antonio Cafiero, y su grupo, responsa-
bles de esa renovación.
P E R O N - P E R O N , 197 3-1976 181
Política de control de precios
Uno de los casos de intervención estatal más publici-
tados fue la ley 20.680/73 que facultaba al gobierno
para fijar precios máximos, intervenir en los mercados
primarios, prohibir exportaciones e imponer la pro-
ducción de artículos esenciales. Tal ley formaba parte
de una larga tradición que se remontaba a una ley de
1939 (12.591/39), dictada bajo el influjo de la Segun-
da Guerra Mundial, que había autorizado al Estado a
imponer controles sobre los precios. Tales poderes fue-
ron substancialmente reforzados y ampliamente utilizados
durante las primeras presidencias de Perón (leyes 12.830/
46 y 12.938/47) y se asociaron íntimamente a las polí-
ticas peronistas. En 1964 los radicales las restablecieron
bajo una forma más moderada (16.454/64), y en 1967
Krieger Vasena impuso controles sobre alrededor de 500
firmas líderes, que tenían un fuerte poder en la determi-
nación de los precios; teóricamente fue hecha sobre una
base voluntaria, pero en la práctica mediante la presión
directa que ejercía una comisión especial de vigilancia.
Las nuevas leyes concedieron al Estado mayor poder que
nunca en esta esfera, lo cual incluía la posibilidad de im-
poner graves sanciones penales, que ya habían existido
en 1939, pero habían cesado en 1946. Lo más importan-
te fue que la nueva ley se utilizó ampliamente y se
convirtió en uno de los principales instrumentos del
"pacto social" inicial. Las bases la consideraron una
medida dirigida contra los grupos establecidos tradicio-
nales y como un signo de la firme decisión de arreglar las
cosas, como si las cosas pudieran arreglarse tan fácil-
mente. La política de determinar los precios fue aplicada

182 GUIDO DI TELLA
en toda su extensión, tanto en aquellos casos donde el
control, aunque difícil, era posible, como en aquellos
donde resultaba improbable. Por lo limitado de su núme-
ro, las grandes firmas eran de control más fácil, como lo
eran los precios mayoristas en relación con los minoris-
tas. Se intentó incluso fiscalizar los márgenes de ganancia
de los minoristas, intento más difícil aun de llevar a la
práctica. Una de las consecuencias probables que tuvieron
estas diferencias en la susceptibilidad al control consistió
en que el índice de precios mayoristas marchó a la zaga
del de minoristas; esto se tradujo en aumentos mayores
en los precios al por menor, exactamente lo opuesto de lo
que se procuraba.
La congelación de precios duró los dos años en que
se mantuvo en vigor el pacto social, lapso durante el cual
también los salarios fueron congelados. La congelación
de precios fue efectiva al principio, principalmente por
efecto del temor general que provocaban los aconte-
cimientos políticos. La Juventud Peronista creó gru-
pos voluntarios de supervisión que verificaban el cumpli-
miento, agregando tensión a una atmósfera ya tensa.
El índice de precios —que mide los efectivamente pa-
gados en el mercado— bajó durante el primer mes de la
congelación y se mantuvo casi sin variantes durante los
seis meses siguientes. El tipo de cambio en el mercado
negro bajó de 1.300 a 1.000 pesos por dólar —la tasa
oficial—, lo cual indicó que incluso la comunidad empre-
sarial había modificado sus expectativas sobre el aumen-
to de la inflación.
Incluso quienes criticaban las medidas gubernamentales
se manifestaron sorprendidos por el hecho de que
"la inflación del 70% anual se detuvo, la bolsa se reanimó, el dólar
paralelo bajó, la recaudación impositiva aumentó. El país asiste
PERON-PERON. 197 3-1976 183
sorprendido a estos resultados que nadie hubiera imaginado antes
del 25 de mayo" (Roberto Alemann, ex ministro de Economía,
Clarín, 12 de agosto de 1973).
Sin embargo, muchas dudas existían aún sobre el fu-
turo. El mismo Alemann agregó que
"falta todavía controlar algunas fuentes de inflación... la expan-
sión monetaria sigue, a mi juicio, demasiado expansiva, sobre todo
porque se superponen simultáneamente todos los factores ex-
pansivos [...] hasta tanto no se clarifiquen estos aspectos esenciales,
mal puede emitirse un juicio acerca del éxito duradero de la políti-
ca antiinflacionaria que con tanto empeño puso en práctica el
gobierno" (Roberto Alemann, ex ministro de Economía, Clarín, 12
de agosto de 1973).
El gobierno se sintió tan sorprendido por la eficacia
inicial de sus medidas que llegó a convencerse demasiado
de su valor; en rigor, se las mantuvo durante mucho tiem-
po después de que hubiesen dejado de ser útiles, como ve-
remos en el capítulo siguiente. Una congelación de
precios puede ser útil ya que puede crear una pausa en el
alza y modificar las expectativas, que son por sí mismas
un factor de inflación. Sin embargo, se la debe utilizar
con sumo cuidado, sólo por un corto tiempo y sobre una
reducida línea de productos importantes y controlables;
desdichadamente no fue esto lo que se hizo.
Tal como con muchas de las primeras medidas, se reco-
ge la impresión de que se aplicó un enfoque extremada-
mente voluntarista a los problemas económicos, como si
las leyes de la economía, en vez de ser hechos muchas
veces desagradables, fuesen la consecuencia de alguna
confabulación capitalista deliberada y se las pudiera elu-
dir mediante una enérgica intervención.
184 G U I D O DI T E L L A
Legislación del trabajo
Las relaciones laborales fueron objeto de dos leyes de
muy distinto tipo. Una fue la esperada ley sindical (Ley
de Asociaciones Profesionales, 20.614/73), y la otra la
ley de convenios laborales (Ley de Contrato de Trabajo,
20.744/73). Aquélla estaba en vigor desde el primer
gobierno de Perón; suspendida entre 1955 y 1958, el
gobierno de Frondizi volvió a implantarla como parte del
pacto electoral. Inicialmente la ley tuvo un matiz corpo-
rativista, pero su empleo le dio un color distinto. Se
convirtió en un instrumento decisivo para preservar la
unidad sindical mediante la imposición de un solo sindi-
cato por sector, pero reforzó el poder y la independen-
cia de los sindicatos incluso frente al Estado, lo cual no
representa precisamente un objetivo corporativista. Al
mismo tiempo otorgó gran poder al Ministerio de Traba-
jo, al que facultó para reconocer, cancelar o modificar
los derechos de los sindicatos a representar a su sector
específico en las negociaciones salariales y laborales.
Con el correr de los años, la ley consolidó lo que se
podría describir como una relación duopolística entre
los sindicatos y el gobierno. Precisamente este carácter
ambivalente explica por qué duró tanto tiempo y fue de-
fendida por gobiernos tanto militares como radicales y
populistas.
La nueva ley no se apartaba en forma substancial de la
anterior, pero reforzaba las cláusulas favorables a los
sindicatos. Tornaba más difícil crear sindicatos en com-
petencia con los existentes, lo que contribuía a acentuar
la tendencia a que hubiera un solo sindicato por sector.
Al mismo tiempo, permitía específicamente a los sindica-
PERON-PERON, 1973-1976 185
tos participar en actividades políticas y apoyar pública-
mente a partidos y candidatos a cargos públicos. Además
reforzaba la autonomía de los gremios, reduciendo la
gama de casos en que el Ministerio de Trabajo podía
intervenir en sus cuestiones internas, y permitía a los
funcionarios sindicales permanecer mayor tiempo en
funciones. Hecho importante, otorgaba a los dirigentes
gremiales derechos judiciales especiales (fuero especial
sindical), en virtud de los cuales no se los podía procesar
a menos que la acusación fuera aprobada antes por el
Ministerio de Trabajo (o, más bien, por una rama especial,
el Tribunal Nacional de Relaciones Profesionales). Los
funcionarios sindicales recibieron además protección
especial contra la posibilidad de despido por sus emplea-
dores, así como el derecho a no trabajar en la empresa
mientras ejercieran funciones en los sindicatos.
La Ley de Contrato de Trabajo fue básicamente una
compilación de la mayor parte de las medidas y leyes que
ya regulaban los contratos de trabajo y a las que se agre-
garon unas pocas mejoras. Estas consistieron principal-
mente en prolongar las vacaciones pagas en un 40 por
ciento; extender la licencia por maternidad sin goce de
sueldo de seis a doce meses y aumentar de dos a seis
veces la indemnización por despido. Las faltas al trabajo
ya no serían controladas por los servicios médicos del
empleador, tal como era la práctica habitual, sino que
bastaría un certificado médico privado. Esta medida,
asociada al especial clima social, aumentó significativa-
mente el ausentismo. Cálculos privados de ese tiempo
indican que el ausentismo medio aumentó alrededor de
10 puntos porcentuales, pasando del 6-7 por ciento al
17-18 por ciento aproximadamente. Su efecto inicial fue
desorganizar la producción; más adelante, obligó a los
empleadores a acrecentar su fuerza laboral en proporción

186 GUIDO DI TELLA
similar al aumento del ausentismo. La ley fue anunciada
como un gran avance un tanto fuera de proporción con
sus disposiciones reales. Por su parte, el sector empresa-
rial la consideró como uno de los principales factores
que obstaculizaban la productividad.
Seguridad social y salud
En el campo del bienestar, las principales medidas se
relacionaron con algunas mejoras en la seguridad social y,
más substancialmente, con modificaciones del sistema
nacional de salud. Las mejoras de la seguridad social
(21.118/73) no fueron significativas. El sistema nacional,
creado durante las dos primeras presidencias de Perón, se
había mantenido. El único cambio importante se relacio-
nó con la financiación del sistema. Al principio se lo
presentó como un sistema de capitalización, pero como
los fondos reunidos no fueron en rigor invertidos (al
menos en ninguna forma específica), pronto se transfor-
mó en un sistema de "reparto" (pay as you go). Esta vez
se introdujeron algunos aumentos en el pago de la ju-
bilación básica; se agregaron otros beneficios laterales y se
volvió a admitir el retiro voluntario a edad más temprana,
que había sido suprimido durante el período de Krieger
Vasena. Sin embargo, no hubo cambios esenciales y el
conjunto de las medidas no provocó ningún debate
público.
En el caso de los servicios de salud la ley 20.748/73,
Sistema Nacional Integrado de Salud, fue de mayor al-
cance, pues confió al Estado la responsabilidad de proveer
los servicios médicos y de fundar un sistema central
único. -La ley no sólo contemplaba la prestación de asis-
tencia médica a los pacientes, sino que también incluía
PERON-PERON, 1973-1976 187
el adiestramiento médico, la investigación, la distribución
y la comercialización de los productos médicos, así como
la promoción de las industrias locales consagradas al
equipo hospitalario y al desarrollo de la tecnología local.
La ley también especificaba que, en tanto que en el pasa-
do la responsabilidad primordial por la provisión de ser-
vicios médicos había correspondido a las autoridades
locales, éstas debían ahora delegarla en el Estado Nacio-
nal. Según el plan original, el sector privado debía pasar a
formar parte del sistema. La principal oposición a ello
provino de los sindicatos, que no se avinieron a perder el
control de sus servicios de salud, altamente desarrollados
e importante fuente de poder, de patronazgo y de ingre-
sos. Lograron que la ley se reformara; el sector privado se
incorporaría sobre una base voluntaria y las organizacio-
nes médicas de los sindicatos quedaron específicamente
excluidas.
Igualmente, la ley disponía que
"en todos lados los principios de co-dirección obrera serían refor-
zados; la planificación sería centralizada mientras que la imple-
mentación sería descentralizada".
La financiación de este programa dependería del Es-
tado e insumiría por lo menos el 5,1 por ciento del total
de gastos del gobierno. También aquí se advierte la obra
de una actitud voluntarista e intervencionista, así como
una falta de apreciación de los problemas que suponía
aplicar tan ambicioso programa. De cualquier manera, se
debe reconocer que desde fines del siglo XIX era tradi-
ción nacional que el Estado proporcionara atención mé-
dica gratuita mediante una cadena de hospitales estatales,
provinciales y municipales.
En aquellos campos en los cuales los grupos de presión
eran débiles o poco organizados y, en aquellos donde es-
188 GUIDO DI TELLA

taban en juego los bienes públicos, es lícito decir que los

programas reformistas fueron tímidos o incluso inexis-
tentes. Un caso al respecto fue la notoria ausencia de
toda ley o programa relativo a la educación primaria y la
secundaria. Si bien esta falencia es objetable, difícilmente
se la podría considerar excepcional o única, ni de este V
período ni de la Argentina en particular.
LAS POLÍTICAS ECONÓMICAS DE CORTO PLAZO

Este capítulo considera la evolución de algunas de las

políticas a corto plazo de ese período, con vistas a cla-
rificar los problemas principales que se analizan en los
capítulos VI y VII. Los datos básicos a que se refiere
constan en el Apéndice Estadístico.
El programa reformista pronto fue eclipsado por el
plan de estabilización y por el pacto social, que formaba
parte de éste. Controlar la inflación preocupaba más a
la mayoría de las personas que las reformas estructurales,
más grandiosas y más distantes. La verdad era que poco
antes de que el nuevo gobierno tomara el poder la infla-
ción superaba el 100 por ciento anual; daba la impresión
de haberse descontrolado por completo y tenía obvios
efectos negativos en lo político. El aspecto positivo de la
situación heredada estaba dado por los mejores términos
del intercambio, la muy alta demanda de exportaciones y
el cambio favorable de la balanza de pagos. Por otro lado,
el déficit gubernamental iba en aumento y cabía su-
poner que se deterioraría más aun como consecuencia de
los propósitos distribucionistas del nuevo gobierno y de
las mayores exigencias sociales que cabía esperar. Los
salarios reales habían caído en 1972 más del 6 por ciento
por debajo de su nivel de 1969, uno de los niveles más ba-
jos de los últimos diez años, situación que se mantuvo
190 GUIDO DI TELLA
hasta los últimos meses del gobierno anterior. Cabía espe-
rar, por lo tanto, que se ejerciera sobre los salarios una
presión ascendente, con un inevitable aumento de los
costos. En el momento de las elecciones la preocupación
por los efectos de la inflación era general aunque los cálcu-
los sobre el nivel que pudiera alcanzar eran variables.
Durante este período, las políticas y las condiciones
económicas variaron considerablemente. Para facilitar
la exposición, lo hemos dividido aquí en seis subperíodos,
lo cual nos permitirá centrar la atención en algunos de
los problemas más importantes.
Junio-diciembre de 1973: políticas
económicas iniciales
Inmediatamente después de asumir el poder, el gobier-
no lanzó un programa bastante drástico de estabilización.
La idea básica consistía en inducir, o incluso en imponer
bajo los auspicios del Estado, un acuerdo acerca de la
distribución del ingreso (es decir, sobre los precios rela-
tivos y los impuestos) entre los asalariados y los empresa-
rios, representados, respectivamente, por la CGT y la
CGE. Esta política de concertación, conocida como
"pacto social" (Ayres, 1976), había sido y era absoluta-
mente esencial para la tradición peronista de cooperación
entre las clases. Fue llevada a la práctica mediante una
muy rigurosa congelación de precios y salarios, mientras
que las disposiciones de carácter fiscal y, en especial,
monetario quedaron bastante al margen. La congelación
de precios incluía una reducción real de los mismos para
un grupo seleccionado de 570 firmas presumiblemente
oligopólicas, así corno para un grupo seleccionado de pro-
ductos, entre ellos la carne vacuna y los textiles. Para
PERON-PERON, 1973-1976 191
todas las restantes firmas y productos los precios fueron
congelados en el nivel en que estaban, a la vez que se
creó, en la Secretaría de Comercio, una comisión especial
de vigilancia. En cuanto a los salarios, serían congelados
durante dos años, después de un aumento inicial de 200
pesos por mes. Este aumento alcanzó aproximadamente
al 20 por ciento del nivel salarial mínimo y a una cifra un
poco inferior para los salarios más altos, de acuerdo con
la tentativa de disminuir los diferenciales de salarios. Se
suponía que así se compensaría la disminución de los
salarios en términos reales operada durante el año ante-
rior. Representaba mucho menos que el porcentaje pe-
dido por los dirigentes sindicales, si bien permitía que
los salarios reales aumentaran en promedio un 13 por
ciento respecto de su nivel de 1969. Este aumento, junto
con una ligera reducción del desemplea, permitió que la
parte correspondiente a los salarios en el PBN aumentara
en un porcentaje superior a 4 puntos, lo cual compensaba
la pérdida sobrevenida durante 1972; alcanzó al 46,9 por
ciento del PBN, nivel algo superior al que había prevale-
cido durante los programas estabilizadores anteriores.
Uno de los factores que contribuyeron al éxito inicial
de la congelación de precios y salarios fue el hecho de
que muchas firmas habían efectuado aumentos de precios
por anticipado, antes de que el nuevo gobierno asumiera
sus funciones, pues esa política no era del todo inespera-
da. En consecuencia, pudieron absorber el aumento de
salarios exigido. Sin embargo, la medida tendió a pesar
particularmente sobre aquellas industrias que más mano
de obra empleaban y que, presumiblemente, eran la base de
apoyo de la coalición gubernamental. De todas maneras
se tuvo la impresión de que había surgido finalmente
un gobierno dotado de fuerte poder de arbitraje y cada
sector había recibido una parte bastante aceptable del
192 GUIDO DI TELLA
ingreso. Si bien el sector empresarial no estaba satisfecho,
venía de estar alarmado por la anterior inflación desboca-
da y más aun por la perspectiva política y la preeminencia
inicial de los grupos de posiciones extremas, lo cual lo
había llevado a temer políticas mucho más peligrosas.
En tales circunstancias, por lo tanto, el programa fue
visto con cierto alivio. Esta situación constituyó la raíz
del muy estricto cumplimiento inicial de la congelación
de precios, que contribuyó en gran medida a reducir las
expectativas de inflación. En un sentido, fue similar a los
comienzos del programa 1967-70, que también había
empezado con un control drástico de las expectativas
inflacionarias, en ambos casos con ayuda del cambio
político previo, que otorgó alguna credibilidad a las
nuevas políticas.
La mejor indicación del éxito inicial consistió en el
movimiento descendente de las cotizaciones en el mer-
cado negro en los primeros meses del año, durante los
cuales bajó entre 12,5 y 10 pesos por dólar, o sea, al nivel
del tipo de cambio oficial. La tasa de aumento de precios
no sólo se redujo, sino que su nivel absoluto disminuyó
en junio en un 2,8 por ciento. De julio a diciembre sólo
aumentó el 4 por ciento, creando la sensación, excesiva-
mente optimista, de que la inflación había sido contro-
lada. Esto llegó al punto de que el gobierno empezó a
emplear la expresión "inflación cero" como consigna
política. Posteriormente esto se convirtió por desdicha
en un elemento de rigidez, que disminuyó las alternativas
económicas y en particular impuso la continuación de
políticas de precios bastante inflexibles mucho después
de que hubiesen dejado de ser aconsejables.
Otro factor que contribuyó al éxito inicial fue el muy
considerable mejoramiento de la situación internacional.
La Argentina aprovechó el período final de la prosperi-
PERON-PERON. 1 9 7 3 - 1 9 7 6 193
dad internacional de 1972 y 1973. Los términos del
comercio se elevaron a fines de 1972 y siguieron altos
hasta el tercer trimestre de 1973. El enorme aumento de
los precios de exportación, que superó el 60 por ciento,
y la excelente cosecha de trigo compensaron parcial-
mente el mediocre nivel alcanzado por las exportaciones
de los restantes productos principales. Durante 1973 el
país alcanzó un récord de exportaciones de 3.266 millo-
nes de dólares, lo cual excedió en un 65 por ciento el
valor de lo obtenido en años anteriores. Las importacio-
nes decrecieron substancialmente en términos reales, re-
flejando las condiciones relativamente inciertas de la
primera mitad del año y la alta devaluación de la moneda;
sin embargo, hacia fines del año repuntaron, de acuerdo
con las políticas expansionistas imperantes en el orden
interno y la gradual sobrevaluación de la tasa cambiaría.
Para todo el año, las importaciones aumentaron de
valor, en términos nominales, un 16 por ciento, reflejan-
do más que nada el muy fuerte aumento de sus precios.
Los términos del intercambio se mantuvieron, durante
los tres primeros trimestres, en los altos niveles del año
anterior. Hacia fines de 1973 el país logró acumular en
su cuenta corriente un significativo excedente de 704
millones de dólares (o sea, alrededor del 3 por ciento
del PBN), en comparación con el déficit de 218 millones
de dólares del año anterior. Ello comenzó a surtir efecto
sobre la expansión de la economía y el aumento del PBN.
En el último trimestre del año, la crisis internacional del
petróleo determinó una brusca inversión de los términos
del comercio; cayeron en más del 20 por ciento, tenden-
cia que había de continuar hasta mediados del año si-
guiente. Aunque la situación externa era buena, el gobier-
no permitió una sobrevaluación de la moneda; al mismo
tiempo emprendió una política expansionista, combina-
194 G U I D O DI TELLA
ción peligrosa en vista de la inversión de la situación inter-
nacional. Esta expansión puede advertirse en el aumento
del gasto de la Tesorería Central en comparación con sus
ingresos, tendencia que había de continuar, aumentando
ese déficit del 2,43 por ciento del PBN en 1972 al 5,43
por ciento en 1973. La principal causa del problema resi-
dió en los mayores gastos corrientes, lo que en parte se
debió al aumento de los salarios reales y en parte al del
número de empleados públicos.
Los ingresos del gobierno se elevaron, en parte por
efecto de las reformas fiscales, pero más aun debido
al efecto benéfico de la estabilización de los precios, que
evitó la reducción del valor real de los ingresos que pro-
vocaba en el pasado el rezago fiscal (tiempo que transcu-
rre entre la determinación de la renta imponible y su pago
efectivo).
La cantidad de dinero que durante 1968-70 se había
mantenido en el nivel, relativamente alto, del 23-25 por
ciento del PBN bajó a alrededor del 16,6 por ciento en
1972 y aproximadamente al 16,1 por ciento durante los
dos primeros trimestres de 1973. En el tercer trimestre
ascendió al 18,6 por ciento y en el último al 21,3 por
ciento, por efecto de la drástica reducción de las expecta-
tivas inflacionarias y el correspondiente aumento de la
demanda de dinero. Esto fue una repetición de la expe-
riencia de 1967-69, cuando la disminución de la tasa de
inflación del 22,7 al 7,2 por ciento permitió aumentar el
coeficiente de liquidez del 20 al 26 por ciento sin efectos
adversos.
Durante la segunda mitad del año, el sector extranjero
contribuyó con un 14,5 por ciento a la expansión mone-
taria, el déficit gubernamental con un 30, y el crédito
al sector privado con un 48 por ciento. En tanto que de
mayo de 1972 a mayo de 1973 la cantidad de moneda y
PERON-PERON, 197 3-1976 195
los precios aumentaron aproximadamente el 70 por cien-
to, durante todo 1973 la moneda aumentó un 93,16 por
ciento mientras los precios subieron un 30,8 por ciento.
El desempleo disminuyó, pero hasta mediados de 1974
permaneció en un 4,5 por ciento, cifra que no parece ser
inferior a la tasa nacional "natural" y que, de cualquier
manera, podría haber sido alcanzada en fecha posterior.
Las tasas de interés disminuyeron en términos nomina-
les, puesto que el crédito barato había sido una de las
consignas de la CGE, aun en el tiempo de las tasas ne-
gativas. Paradójicamente, la disminución de la tasa de
inflación fue tan acentuada que la tasa real, que en 1972
había sido del -27,4 por ciento, se convirtió en + 8,5
por ciento de julio a diciembre. Ello fue una consecuen-
cia benéfica —aunque imprevista— de las nuevas políti-
cas. Aumentó los costos pero redujo la demanda de
crédito y mejoró su distribución; pero este fenómeno
duró muy poco tiempo como para tener algún efecto
duradero sobre la economía. Desde 1974 en adelante las
tasas negativas prevalecían de nuevo, contribuyendo
también a la mala distribución de los recursos y a la
disminución de la oferta de dinero.
La tasa de crecimiento casi duplicó la cifra de 1972,
llegando al 5,8 por ciento en 1973. A la cabeza de esa
evolución marcharon las exportaciones; al punto que la
modificación de la cuenta corriente explica casi la mitad
de la cifra total. Esto se puede advertir también en la
desagregación del crecimiento; el sector agropecuario
aumentó su producción en la extraordinaria proporción
del 13,5 por ciento, en tanto que la industria acrecentaba
la suya en la del 6,4 por ciento. Por otro lado, la cons-
trucción declinó en un 5,1 por ciento, de acuerdo con la
disminución de las inversiones, que en 1973 bajaron del
23,6 al 22 por ciento del PBN (si bien aumentaron en tér-
196 GUIDO DI TELLA
minos reales). En su composición no se operaron cambios
significativos, aunque la inversión pública bajó del 8,8 al
7,7 por ciento del PBN, en tanto que la privada perma-
neció prácticamente igual, en el 14,1 por ciento del PBN
aunque declinó hacia fines del año. En el sector privado
había disminuido la disponibilidad de crédito y su propia
rentabilidad. Sin embargo el nivel de inversión no decayó,
aunque la caída había de producirse en etapas poste-
riores, con muy adversas consecuencias. El capital ex-
tranjero fue intencionalmente desalentado y, si bien
se prefirió oficialmente el capital local, no bastó para
mantener los niveles anteriores de inversión privada.
Como política transitoria y bastante excepcional, el
pacto social había demostrado su validez, por lo menos
en lo concerniente a su capacidad para contener durante
corto tiempo las expectativas de inflación. Durante los
primeros meses dichas expectativas se redujeron en forma
espectacular, más de lo que pudo haberse esperado a
comienzos de año. Hacia fines del año, la reversión de la
situación internacional y las políticas expansionistas
locales empezaron a crear algunas de las primeras nubes
en el horizonte. Por añadidura, no estaba en claro si la
congelación de precios debía ser entendida como una
política permanente o al menos cómo se la había de
proseguir. Este problema resultaría crucial; en rigor, fue
el principal escollo de todo el programa.
Enero-septiembre de 1974: los
crecientes problemas
Para fines de 1973 empezó a tornarse claro que los pre-
cios relativos en vigencia desde el momento de la conge-
lación estaban lejos de configurar un conjunto racional
PERON-PERON, 1 9 7 3 - 1 9 7 6 197
o, por lo menos, capaz de asegurar un funcionamiento
sin sobresaltos de la economía. Quienes habían reajustado
los precios antes de la congelación habían logrado obte-
ner buenas ganancias, en tanto que aquellos que no lo
habían hecho, o habían sido más moderados, se veían
perjudicados. Al mismo tiempo, resultaba cada vez más
claro que las políticas monetaria y fiscal no marchaban de
acuerdo, particularmente desde la reanudación de las
expectativas inflacionarias. Según se dijo, la absorción del
aumento salarial había pesado en especial sobre las indus-
trias de mayor utilización de mano de obra. Muchas de
ellas eran de propiedad local y constituían precisamente
la base política de la CGE, principal grupo responsable
de las políticas en cuestión. Además, los precios de las im-
portaciones habían seguido subiendo, de junio a diciem-
bre, casi en un 30 por ciento, mientras la política oficial
de precios seguía exigiendo que los aumentos fueran
absorbidos por las ganancias. En muchos sectores esta
condición llegó a ser imposible de cumplir, sobre todo en
aquellos que dependían en alto grado de las importacio-
nes para las cuales no podía contarse con substitutos
locales. Algunas industrias empezaron a incurrir en pér-
didas, a reducir o detener totalmente la producción, y
otras a violar los controles de precios, cobrando la dife-
rencia en dinero negro.
En consecuencia, a partir de fines de 1973 y más
aun durante 1974 se tornó claro que, en alguna medida,
sería necesario flexibilizar los precios. El alcance de la
medida y las maneras de aplicarla fueron uno de los
principales problemas. El gobierno vaciló mucho, puesto
que tal cambio podía significar el abandono del objetivo
que se había propuesto de mantener la "inflación cero" y
una reanudación de los aumentos de precios, lo que supo-
nía el peligro de crear de nuevo expectativas inflaciona-
198 GUIDO DI TELLA
rías junto con sus temibles efectos de autoperpetuación.
La primera tentativa se consumó en diciembre de 1973
y constituyó un claro ejemplo de esa actitud ambivalente.
El gobierno anunció que el mayor costo de los artículos
importados podría ser transferido a los precios, decisión
que fue cancelada antes de que entrara en efecto y subs-
tituida por una revaluación de la moneda para una lista
selectiva de productos importados, principalmente mate-
rias primas. Esto implicó un subsidio a las importaciones.
La decisión fue adoptada por el presidente, apremiado
por los dirigentes de la CGT. Estos eran hostigados por
los elementos extremistas de las bases, a cuyo juicio el
pacto social era una traición y no se debía soportar au-
mento de precios de clase alguna sin pedir inmediatamen-
te uno de salarios. La excelente situación de las reservas
extranjeras y cierto desdén por el costo fiscal decidieron
al gobierno a "ganar tiempo", aplazando algunas de las
medidas impopulares al costo de tornarlas más necesa-
rias en el futuro y, finalmente, más impopulares aun.
De cualquier manera, durante 1974 se tornó impres-
cindible cierta "flexibilización", como se dio en llamarla,
particularmente después de septiembre, mes en que
asumió sus funciones un nuevo titular de Economía. En
el primer trimestre los precios aumentaron un 3 por
ciento y empezaron a escasear algunos productos. Para
marzo, la presión de los sindicatos se tornó muy fuerte; se
había operado una ligera disminución de los salarios
reales, pero aún eran muy superiores a los de 1972.
Aunque el pacto social inicial había especificado que no
se aumentarían los salarios por dos años, se otorgó un
nuevo aumento, consistente en una cantidad fija de 240
pesos por mes por trabajador, que representaba alrededor
del 20 por ciento para los no especializados y menos para
los calificados. Este aumento, sumado a un gradual
PERON-PERON. 1973-1976 199
"calentamiento" de la economía, elevó los precios en el
segundo trimestre en un 10,4 por ciento más, tendencia
que había de continuar todo el año. La inflación cero ya
era cosa del pasado. En el curso del año los salarios reales
se mantuvieron, término medio, en el mismo nivel que
tenían en la segunda mitad de 1973. Sin embargo hubo
mayor variación, como consecuencia de la ya significativa
tasa de inflación.
La tasa de desocupación, después de haber declinado
a alrededor del 5 por ciento en la segunda mitad de 1973,
disminuyó más aun, hasta ser del 4,2, el 3,3 y el 2,5 por
ciento durante 1974 y alcanzar el punto más bajo de to-
dos los tiempos, de 2,3 por ciento en el Gran Buenos
Aires en abril de 1975, en parte por efecto del aumento
de los empleados del Estado. Cabe preguntarse si esto,
en vista de sus substanciales consecuencias inflacionarias
(de acuerdo con las hipótesis de la curva de Philips) signi-
ficaba en verdad acercarse a una tasa de desempleo "na-
tural". Sin embargo, parecía que, por lo menos a corto
término, los cambios operados en las expectativas influ-
yeron sobre el proceso inflacionario mucho más que los
cambios en la tasa de desocupación (Brodersohn, 1977).
Uno de los cambios decisivos, y probablemente aquel
que mejor permite explicar las intensas tensiones corres-
pondientes al período final del pacto social, fue el vuelco
de la situación externa, provocado por la brusca inversión
de los términos del comercio, en más de una tercera
parte, debido al aumento de los costos de las importacio-
nes, agravado por las políticas expansionistas locales. Los
precios de exportación se mantenían en el nivel en que
estaban a fines de 1973, pero uno de los problemas más
importantes del momento fue la prohibición de las impor-
taciones de carne dispuesta por el MCE alrededor de julio
de 1974 (medida que el FMI, como era de esperar, consi-
200 GUIDO DI TELLA
deró como una disposición proteccionista justificada por
ser una industria incipiente en Europa y no susceptible
de ser considerada como un acto de discriminación co-
mercial). Por otro lado, los precios de importación au-
mentaron un 35 por ciento, a lo cual se sumó un signifi-
cativo aumento de las importaciones.
El excedente de cuenta corriente cayó de 704 millones
de dólares en 1973 a 245 millones en 1974, cifra que di-
simula la disminución mayor aun que se operó en el año,
de un excedente de 395 millones de dólares en la primera
mitad a un déficit de 286 millones en la segunda.
No obstante los aumentos de precios y la inversión de
la situación exterior, el tipo de cambio no se alteró. Ello
significó una sobrevaluación gradual de la moneda (véase
el Cuadro A.8.1), un substancial aumento de las importa-
ciones y una gran pérdida de reservas. Estos factores fue-
ron utilizados para demorar una vez más el temible mo-
mento de devaluar el peso, lo cual agregaría más leña al
fuego inflacionario. Sin embargo, es justo decir que, en
ese momento, no estaba en claro si los problemas de
exportación eran temporarios o no.
La relación interna de los precios importados a los na-
cionales disminuyó, en tanto que los términos del comer-
cio agropecuario, que estaban en 130 antes de mayo de
1973 (1960 = 100), pasaron a 110-15 en mayo de 1974
y cayeron por debajo de 100 para fin de año. La depre-
sión de las exportaciones de carne aceleró el movimiento
descendente del ciclo del ganado y la carne vacuna, si
bien favoreció al índice del costo de la vida, sobre el cual
la carne incidía en aproximadamente el 22 por ciento.
La situación, por añadidura, provocó fuerte inquietud
entre los productores, lo que había de tener graves reper-
cusiones políticas, más allá de las puramente económicas.
PERON-PERON, 1973-1976 201
El efecto de las políticas expansionistas pudo advertir-
se claramente en el incremento del déficit gubernamental,
resultante de aumentos tanto de la cuenta corriente como
de la de capital. En verdad el gobierno actuó de acuerdo
con una exagerada interpretación "costista" de la infla-
ción, aumentando la cantidad de dinero en circulación,
así como los gastos corrientes y el número de empleados
públicos, y llevando adelante los proyectos de inversión
como si no fuera necesario considerar el rol de la de-
manda.
La renovación de las expectativas inflacionarias redujo
la demanda de dinero y, en consecuencia, aumentó el
potencial inflacionario de la misma cantidad de dinero,
para no hablar del potencial de una cantidad mayor. El
dinero, que equivalía al 20 por ciento del PBN en la se-
gunda mitad de 1973 y al 24,5 por ciento durante 1974,
decreció para fin de año, como consecuencia de las ma-
yores expectativas inflacionarias. En realidad el gobierno
acrecentó durante todo el período su papel en la creación
de dinero; sin embargo el sector exterior, después de
haber aportado una contribución substancial, empezó a
absorberlo en cantidades crecientes a partir de mediados
de 1974.
La tasa real de interés, después de ser positiva, cayó a
una cifra negativa del 9,4 por ciento (tasa anual) en la
primera mitad de 1974 y a 17,5 en la segunda.. Al mismo
tiempo, la tasa de inflación pasó de aproximadamente
el 8 por ciento anual en la segunda mitad de 1973 a alre-
dedor del 40 por ciento anual durante 1974. De nuevo se
formuló el argumento de que tasas de interés más eleva-
das aumentarían los costos y, por lo tanto, contrarresta-
rían el efecto amortiguador que tendrían sobre la deman-
da. Ello es típico de las ocasiones en que un gobierno
debe tomar medidas que alimentarán el proceso inflacio-

202 GUIDO DI TELLA
nario sea por el lado de la demanda o por el de la oferta.
En general se opta contra las medidas que elevan los costos,
particularmente porque son de impacto más inmediato.
La inversión, poco activa durante mediados de 1973,
se aceleró a partir de ese año, pasando del 19,4 por ciento
del PBN en 1973 al 20,6 por ciento en 1974. Ello fue
consecuencia del aumento de la inversión pública, lo cual
compensó en gran medida la caída de la inversión privada
del 14,1 al 11,3 por ciento.
Las ganancias de 400 a 500 de las principales empresas
fueron controladas de modo bastante detallado, afectán-
dolas bastante seriamente hasta que en el último tri-
mestre de 1974 se revirtió la política. Las compañías más
pequeñas, no sometidas a este tipo de control, no pasaron
por ese proceso, porque percibían por sus productos pre-
cios adicionales en medida mucho mayor de lo que lo
podían hacer las firmas controladas. Esta diferencia con-
cordaba con la base política de la CGE, más fuerte en las
pequeñas empresas. La reducción de la rentabilidad y de
la inversión privada podría explicar el punto de vista, bas-
tante común en ese momento, de que la inversión dismi-
nuía en términos absolutos. Sin embargo, el hecho era
que el gobierno seguía políticas tanto distribucionistas
como desarrollistas, y ambas a corto término, situación
que obviamente no podía prolongarse.
La tasa de crecimiento de la economía era excelente;
un 6,5 por ciento, ligeramente superior a la del año ante-
rior. La elevación del nivel de la demanda efectiva contri-
buía a esa cifra. El crecimiento de los sectores industrial
y agropecuario, en un 6,2 por ciento, estaba algo por
debajo del término medio. El crecimiento general fue pro-
pulsado por el desarrollo de la construcción, debido en
parte al énfasis puesto por el gobierno sobre los planes de
vivienda económica.
PERON-PERON, 1973-1976 203
La congelación de precios y salarios, capaz inicialmen-
te de disminuir las expectativas inflacionarias, fue mante-
nida durante demasiado tiempo. Más aun, cuando la si-
tuación externa se invirtió y los precios de importación
subieron drásticamente, el gobierno, en vez de adoptar
una política de precios flexible y una política mone-
taria restrictiva, hizo lo contrario. La congelación fue
llevada más allá de lo razonable, deteriorando la renta-
bilidad del sector empresarial y el nivel de inversiones y
creó finalmente la escasez general. La más grave fue la
escasez de moneda extranjera, resultante de recalentar
la economía y mantener a la vez una tasa de cambio
"congelada".
La renovación de las expectativas inflacionarias tuvo
el efecto opuesto del provocado por el círculo "virtuoso"
inicial. Esta vez fue un círculo "vicioso", que actuó por
intermedio de la disminución de la demanda de dinero, lo
cual agravó el potencial inflacionario ya extremadamente
peligroso.
Una congelación de precios es una política que sólo
puede adoptarse en un momento para contrarrestar
expectativas. Así había sucedido. Sin embargo, sólo se la
puede emprender en forma temporaria, pues de no ser así
provoca un alto grado de rigidez y de efectos a largo
plazo perniciosos. También resulta claro que no permite
someter a control las presiones derivadas del empuje de
los costos; sólo puede diferirlas por un tiempo, con el
riesgo de que en el futuro sean peores los ajustes nece-
sarios. Se la debe acompañar con una administración co-
herente del aspecto de la economía correspondiente a la
demanda. Cuanto más rigurosa y larga es la congelación,
más estricta debe ser la restricción de la demanda. Por
desdicha, en ese momento no se lo vio así. Era una polí-
tica en la cual resultaba más fácil entrar que salir. Por

204 GUIDO DI TELLA
añadidura, en perspectiva, se puede apreciar cómo algunas
de las flaquezas intrínsecas de esa política fueron agrava-
das por la reversión de la situación internacional y por las
políticas locales particulares que se adoptaron.
Septiembre de 1974 - mayo de 1975: "Flexibilización"
y restricción financiera
Mientras el panorama económico se iba oscureciendo,
espesos nubarrones se acumulaban en el frente político.
En julio de 1974, la muerte de Perón determinó una
disminución significativa de la capacidad de arbitraje del
Poder Ejecutivo, problema particularmente grave para
toda alianza política más bien frágil. El problema se
complicó por el hecho de que la presidenta, Isabel Perón,
se identificó con el ala derecha del partido, dirigida por el
ministro de Bienestar Social, José López Rega, más de
lo que se esperaba. Este grupo intentó imponer una deci-
dida política de derecha, cuya esencia era la aplicación
de una línea económica ortodoxa que procuraba doblegar
el poder de los sindicatos.
Si bien en el campo político las medidas fueron toma-
das poco después de la muerte de Perón, en los frentes
económico y laboral fueron diferidas. En septiembre se
designó ministro de Economía a Alfredo Gómez Morales,
personalidad respetada y moderada. Se trató de una solu-
ción de compromiso adoptada sin mayor convicción,
puesto que significó aplazar el pleno cumplimiento del
programa derechista hasta una etapa posterior; en verdad,
hasta el segundo trimestre de 1975.
De cualquier modo eran necesarias algunas modifica-
ciones importantes de las políticas económicas. Los gru-
pos empresariales y políticos propusieron dos enfoques
PERON-PERON, 1973-1976 205
distintos. Uno subrayaba la necesidad de una política
de precios más flexible, y el otro la de un "enfriamiento"
general de la economía. Podría decirse que hubo un en-
foque basado en los precios y uno basado en los ingresos
y que fueron presentados como si fuesen políticas alter-
nativas, en vez de complementarias.
La opinión más generalizada apuntaba a un reajuste de
los precios de algunos bienes, particularmente aquellos
que en el momento de la congelación habían sido sor-
prendidos en niveles relativamente bajos, aquellos cuya
producción exigía considerable aporte de importaciones y
aquellos cuya producción demandaba mucha mano de
obra. Era evidente que mayores precios de importación y
salarios más altos habían disminuido la rentabilidad del
sector empresarial, causando pérdidas importantes, redu-
ciendo e incluso deteniendo la producción. Esta situación
provocó toda suerte de problemas por el lado del abaste-
cimiento y creó escasez y desequilibrios en el flujo de
bienes. Al mismo tiempo, la creciente violación de la
congelación de precios y la frecuencia de transacciones de
mercado negro crearon una gran cantidad de dinero pro-
ducto de la especulación que no pagaba impuestos ni era
registrado, situación que había de tener graves conse-
cuencias en 1974. Lo más probable era que esos fondos se
invirtieran en activos financieros que no exigían la
identificación legal del inversor; por ejemplo, bonos
gubernamentales en dólares, bonos ajustables en pesos, de
acuerdo con el índice de precios al por mayor, y dólares
de mercado negro. La bolsa de valores no desempeñó
ningún papel importante.
Las nuevas autoridades económicas tenían un punto
de vista intermedio en cuanto a la liberalización de la
economía. Consideraban que, en esas circunstancias, una
liberación de todos los precios hubiera tenido por efecto
 206 G U I D O DI TELLA
un enorme salto en sus niveles. Estimaron que, para
evitarlo, la liberación de los precios debía ser parcial y
acompañada por una política de restricción financiera,
que redujese los gastos de todo orden y, en consecuen-
cia, el déficit gubernamental y el crecimiento de la masa
de dinero.
Se permitieron muchos ajustes de precios, incluso los
de algunos de los servicios públicos, en febrero de 1975.
Los precios siguieron en ascenso, aumentando un 12 por
ciento en el último trimestre de 1974 y un 25 por ciento
en el primero de 1975, a la vez que las expectativas de
inflación se intensificaban considerablemente. En noviem-
bre se aumentaron los salarios un 13 por ciento, y se per-
mitió que ello fuese trasladado a los precios como parte
de la política de aumentar —o por lo menos no dismi-
nuir— las ganancias empresariales. En marzo se efectuó un
nuevo reajuste de salarios, de 400 pesos por mes, un 20
por ciento aproximadamente. En ambos casos, los aumen-
tos fueron concedidos antes de que se hubiese verificado
ninguna disminución real importante, como si la inflación
hubiese intensificado la conciencia de los sindicatos en la
defensa de los salarios reales. De cualquier modo, éste fue
uno de los períodos en que prevalecieron salarios reales
más altos, lo cual se puede relacionar en parte con la muy
alta demanda de mano de obra y con el muy bajo nivel
de desempleo. Sin embargo, también es verdad que la
nueva política económica, no obstante su apariencia más
ortodoxa, no tuvo en cuenta una reducción de los salarios
reales como uno de sus instrumentos deflacionarios; el
aumento sin embargo no fue intencional. Por otro lado,
la nueva política procuró mantener la tasa cambiaría
"congelada" como manera de controlar la inflación,
contando probablemente con la amortiguación de la
demanda como principal factor para restablecer el equili-
207
PERON-PERON, 197 3-1976
brío en el sector externo. La tasa cambiaría fue conserva-
da hasta marzo, a la vez que se producían muy importan-
tes pérdidas de reservas. El tipo cambiarlo del mercado
negro empezó a superar la tasa oficial, hasta llegar a más
del doble del valor que tenía en febrero de 1975. En
ese momento, el peso fue finalmente devaluado de 10 a
15 pesos por dólar, lo cual redujo, pero no eliminó, una
sobrevaluación de la moneda que había alcanzado muy
altos niveles. Estas amplias fluctuaciones del valor real
del tipo cambiarlo son por cierto una de las causas más
importantes de las dificultades que supone elaborar una
política de exportación coherente para bienes cuya pro-
ducción no se base en el uso intenso de la tierra.
El hecho de que la tasa oficial de cambio no fuese mo-
dificada, disminuyó el nivel neto de protección efectiva
(Corden, 1971; Berlinski, 1977), que a veces depende mu-
cho más del nivel del tipo cambiario que de los aranceles
explícitos. En consecuencia, los valores de las importacio-
nes se elevaron en más del 50 por ciento. De cualquier
modo, como la devaluación era esperada, hacia fines del
año empezaron a efectuarse importaciones especulativas
en grandes cantidades. El problema fue complicado por la
súbita caída de los precios de exportación y el agudo de-
terioro de los términos comerciales, que bajaron más de
un 20 por ciento entre la primera y la segunda mitad
del año. Todo ello contribuyó a una espectacular rever-
sión de la balanza comercial y del nivel de las reservas;
éstas, después de llegar a unos 1972 millones de dólares
durante la primera mitad de 1974, bajaron a unos 1057
millones en el primer trimestre de 1975, tendencia que
había de mantenerse hasta el tercer trimestre. El dete-
rioro del precio de las exportaciones agropecuarias fue
empeorado por la sobrevaluación de la moneda y redu-
cido más aun por la aplicación de impuestos ad valorem a
208 GUIDO DI TELLA
las exportaciones. El sector ganadero fue más afectado
aun por el cierre del mercado del MCE y por la crisis ga-
nadera mundial, que agravó la fase descendente del
ciclo de la carne vacuna.
Las cifras correspondientes a los términos del. inter-
cambio interno agropecuario industrial eran bajas, aun-
que sólo después de noviembre cayeron por debajo del
nivel de 1967-69, para alcanzar a mediados de 1975 el
punto más bajo de todos los tiempos. De cualquier
modo, la situación era más seria aun, pues tales cifras
se basaban en los precios industriales, que también eran
bajos. Hacia fines de 1974, el problema no era tanto de
precios relativos como de precios absolutos —es decir,
precios de los productos en comparación con los precios
de los insumos— tanto en el caso de los bienes agropecua-
rios como en el de los manufacturados.
Mientras los distintos grupos afectados por estas
anormalidades de los precios relativos presionaban para
obtener lo que llegó a denominarse la "flexibilización" de
la economía, algunos sectores menos poderosos se preo-
cupaban por el recalentamiento de la economía y pedían
una política financiera más prudente. Desde luego, existía
un amplio desacuerdo en torno de las áreas donde debían
aplicarse los cortes. Algunos, como el grupo "desarrollis-
ta", incluso pedían un aumento de las inversiones estata-
les, suponiendo con cierta ligereza que era posible efectuar
cortes en medida tal que tornaran factible esa estrategia.
Los futuros caminos alternativos eran la "flexibilización"
y la restricción financiera.
Se puso en marcha un riguroso programa de disminu-
ción de los gastos corrientes del gobierno, en especial los
de personal. Se procuró asimismo reducir algunos de los
programas oficiales que aparecían como demasiado ambi-
ciosos; entre ellos el plan de viviendas económicas, y, tal
P E R O N - P E R O N . 197 3-1976 209
como cabe suponer, la medida despertó fuerte oposición.
En tanto que las inversiones habían alcanzado, en el
último trimestre de 1974, un pico del 23,4 por ciento del
PBN, ya en el primer trimestre de 1975 habían bajado
al 20,8 por ciento; esta tendencia negativa fue acelerada
por la reducción drástica de la inversión privada. La inver-
sión pública alcanzó el máximo de todos los tiempos,
pero no bastó para compensar lo que sucedía en el sector
privado. A esa altura de las circunstancias se consideró, y
con acierto, que la moneda tenía impacto muy importan-
te sobre la situación inflacionaria. Se efectuó una tentati-
va por reducir la cantidad de moneda en circulación,
intento con el que en alguna medida colaboró el déficit
del sector externo. De la moneda creada durante este
período, el déficit gubernamental aportó el 76,6 por
ciento del total; la creación de crédito, un 8 por ciento
más, y el sector externo, un 16,3 por ciento negativo.
Al mismo tiempo, se puso en marcha una política que
apuntaba a ajustar algunos de los casos complicados rela-
tivos al capital extranjero surgidos en el período anterior
y se emprendió un estudio orientado a liberalizar la ley
de inversiones extranjeras. Todas estas medidas formaban
parte de una estrategia conducente a que el capital ex-
tranjero constituyera de nuevo una fuente importante
de inversiones. Con ello se procuró compensar la reduc-
ción de la inversión estatal; pero quedó más a nivel de
deseos que de realidades.
Los actos del Ministerio de Economía fueron contra-
rrestados en muy amplia medida por la ambivalente ac-
titud de la extrema derecha del partido. Esta criticaba
algunas de las políticas propuestas por el Ministro, sólo
para aplicarlas más tarde y en forma mucho más drástica
cuando logró imponer su propio candidato para ejecu-
tarlas.
 210 GUIDO DI TELLA
Si bien varias de las medidas adoptadas eran por
cierto necesarias, se las debió haber puesto en práctica
mucho antes; en rigor, tenían un atraso de por lo menos
seis meses y eran más moderadas que lo exigido por la
situación, sobre todo en el sector externo. Las disposi-
ciones necesarias en materia de precios e ingresos no fue-
ron tomadas. Es probable que se haya confiado demasia-
do en la restricción financiera: se suponía que reempla-
zaría la necesidad de cualquier ajuste directo de precios y,
en particular, la necesidad de la devaluación. Llegado el
momento, fue preciso adoptar estas medidas en forma
drástica y brusca, hecho que fue una de las causas de la
convulsión final. Las opiniones que prevalecían en ese
período acerca del papel del nivel de actividad económica
y de los movimientos de precios en la determinación de
un equilibrio habían de cambiar bastante drásticamente
en el período siguiente.
Junio-agosto de 1975: el drástico reajuste
Los problemas iban en aumento. Varios grupos habían
manifestado abiertamente sus protestas, sobre todo en los
sectores agropecuario e industrial, pero lo que finalmente
impuso un vuelco fue la situación cambiaría con el
exterior, sumamente delicada. La devaluación de marzo y
los aumentos salariales del mismo mes habían creado
nuevas presiones inflacionarias inducidas por los costos.
Esos episodios, asociados a rumores de un inminente
cambio político encabezado por el ala derecha, provoca-
ron una especulación desestabilizadora en el medio
cambiario, acrecentando la brecha entre las tasas del
mercado negro y el oficial.
PERON-PERON. 1973-1976 211
El cambio se operó en junio, al designarse nuevo minis-
tro de Economía a Celestino Rodrigo, miembro del círcu-
lo más íntimo del ala derecha del peronismo. El nuevo
grupo quería liberar los precios, devaluar la tasa cambiaría
hasta llevarla a un nivel "realista" muy devaluado, mejorar
los precios agropecuarios, estimular la inversión privada,
elevar los precios de los servicios y los bienes públicos,
disminuir el déficit fiscal, mantener bajos los salarios y,
finalmente, doblegar el poder de los sindicatos. Dentro de
esta visión bastante ortodoxa, no resultaba del todo claro
el papel asignado a la oferta de dinero; reducir el déficit
involucraba una reducción de su ritmo de aumento, pero
a la vez se contemplaba aumentar el crédito al sector
privado. La principal excepción del plan general residía
en la insistencia en continuar, e incluso ampliar, el
programa de construcción de viviendas económicas. Este
era el principal proyecto del Ministro de Bienestar Social,
jefe político del ala derecha.
El gobierno devaluó el peso de 15 a 30 pesos por dólar,
lo que estableció una tasa cambiaría 3 veces superior a la
de febrero. Los precios de los bienes públicos aumen-
taron en muchos casos más del 100 por ciento, y en el
notorio caso de la nafta se llegó a un 200 por ciento. En-
tretanto, se ofreció a los trabajadores un aumento sala-
rial inferior al 40 por ciento. La opinión pública se en-
contraba en estado de shock. La dirección seguida por
el cambio era la que se esperaba, pero no su intensidad.
Cabe sospechar que se procuraba crear una situación
insostenible a los dirigentes sindicales, cuyo reemplazo
era por cierto un objetivo confeso del gobierno. El au-
mento de la inflación, que pasó del 74,2 por ciento en los
doce meses anteriores a mayo de 1975 a un 954 por cien-
to en los doce siguientes, así como las enérgicas medidas
tomadas por el gobierno y las reacciones que provocaron,
212 G U I D O DI TELLA
deben ser entendidos como parte de una lucha generali-
zada entre el sector del partido basado en los gremios y
el ala política de la derecha. Se libró una lucha por el
poder y por el dominio político precisamente en torno
del reajuste de los precios relativos y sus obvias conse-
cuencias sobre la transferencia de los ingresos.
Las negociaciones salariales entabladas durante la ges-
tión del ministro anterior se suspendieron inmediata-
mente. Lo que resultó bastante extraño —y constituyó
probablemente una de las razones por las que fracasó el
programa— fue que la devaluación y los aumentos de
precios se operaran mientras proseguían esas negociacio-
nes. Los dirigentes sindicales ya no luchaban tanto por un
aumento de salarios como por su supervivencia política.
Estuvo a punto de llegarse a un acuerdo sobre la base de
un aumento inmediato del 50 por ciento,'al que seguirían
dos aumentos del 15 por ciento cada uno, en agosto y
octubre. Lo cierto fue que finalmente los sindicatos re-
chazaron el acuerdo y movilizaron sus fuerzas. Uno de sus
principales problemas radicaba en que, como las políticas
económicas eran respaldadas totalmente por la presiden-
ta, la oposición de los sindicatos podía acarrear la caída
del gobierno, lo que los hacía vacilar, ya que muchos du-
daban de que fuera o no preciso llegar tan lejos. Por fin
los sindicatos lograron obtener aumentos —negociados
individualmente en agitadas sesiones y en forma suma-
mente desordenada—, que oscilaban entre el 60-80 hasta
más del 200 por ciento, alcanzando un término medio del
160 por ciento. También en este caso, la intensidad de la
reacción sólo puede ser entendida como una tentativa por
provocar la caída del ala derecha del partido. Esto fue lo
que en definitiva ocurrió, en medio de una creciente
inquietud militar. La autoridad del gobierno se vio
claramente lesionada y la posibilidad de un final abrupto
PERON-PERON, 1 9 7 3 - 1 9 7 6 213
se tornó obvia, obstaculizando la ya delicada situación
económica.
El efecto inmediato de todos estos episodios fue un
fuerte aumento del costo de la vida, del 102 por ciento
en junio-agosto (o 117 por ciento según el índice de
precios mayoristas). Los precios de importación subie-
ron en términos reales un 30 por ciento en comparación
con los precios internos, con lo cual se ajustaron a un
movimiento similar de la tasa cambiaría real. Los precios
agropecuarios descendieron otro 10 por ciento en térmi-
nos reales, fenómeno opuesto al objetivo inicial. Los
salarios reales subieron en un cortísimo plazo un 50 por
ciento, pero esta diferencia pronto se desgastó hasta de-
jarlos en el nivel previo a las perturbaciones. Sin embar-
go, significó una transferencia importante y definitiva de
aproximadamente el 4 por ciento del producto a los
asalariados. Otra transferencia muy importante, que
alcanzó al 3,7 por ciento del PBN fue la de acreedores a
deudores, como consecuencia de la reducción a la mitad
del valor real de las deudas.
Otro efecto de los aumentos de precios consistió en
que la cantidad de dinero en circulación decreció, en tér-
minos reales, del 13,7 por ciento del PBN en el primer tri-
mestre de 1975 al 8,1 por ciento en el tercero. Esto fue
una consecuencia de la retracción de la demanda de dine-
ro, acompañada en el muy corto plazo por una explícita
política restrictiva del Banco Central, que actuó por sí
solo para evitar una explosión de precios aun más grave,
consiguiendo disminuir la tasa de inflación en los meses
siguientes.
La economía pasó bruscamente de un estado de reca-
lentamiento en abril por muy fuertes presiones de la
demanda y una tasa de desempleo muy baja, a una
situación de crisis en julio y agosto. De abril de 1975 a
214 G U I D O DI TELLA
abril de 1976, la desocupación subió vertiginosamente
del 2,3 por ciento al 4,8 por ciento en la zona del Gran
Buenos Aires. Círculos significativos anunciaron como
posibilidad inmediata cifras de desempleo superiores al
millón de trabajadores. Se temió que la industria manu-
facturera orillara el colapso. La situación externa, que
tanto había contribuido a estos acontecimientos, seguía
siendo muy delicada. La devaluación había sido con-
siderable, pero su efecto no se sintió hasta comienzos
del año siguiente. En el corto plazo, se produjo cierto
alivio en el sector externo gracias a un aumento en gran
escala de los swaps, es decir, préstamos extranjeros de
corto plazo, con tasa de cambio futura, garantizada por el
Banco Central. En el curso del año, los préstamos de
corto plazo aumentaron hasta un nivel récord de 2.124
millones de dólares, el 60 por ciento de los cuales corres-
pondía a swaps. Estos llegaron a ser un factor esencial
para equilibrar la situación exterior, lo que exigió im-
poner en el sector privado una ajustada política crediticia
para mantener esa afluencia. La necesidad de recurrir a
este tipo de financiación se debió a las crecientes dificul-
tades con que tropezaba la negociación de préstamos del
exterior a mediano plazo; pese a que se procuró obtener-
los, con poco resultado, de bancos privados norteame-
ricanos. El gobierno tuvo más éxito en un acuerdo especial
concertado con los fabricantes automovilísticos locales
—el principal sector de importadores de bienes manu-
facturados— por el cual se les permitió liberar sus precios
antes que a nadie con tal de que obtuvieran financiación a
mediano plazo para sus abastecimientos. Así se logró
acumular un crédito total de 200 millones de dólares.
No obstante el aumento del precio real de varios ser-
vicios del gobierno, la situación fiscal se deterioró visible-
mente, sobre todo por efecto del rezago fiscal, en un pro-
P E R O N - P E R O N . 197 3-1976 215
ceso de inflación muy rápido (Olivera, 1967), es decir,
por el retraso entre la determinación de los impuestos y
su pago, lo cual provocó la erosión del valor real de los
ingresos del gobierno. Los impuestos bajaron en tér-
minos reales, en tanto que los ingresos de la Tesorería
pasaron del 6,6 por ciento del PBN en el año anterior, al
4 y 3,8 por ciento para el segundo y el tercer trimestre
de 1975. Sin embargo, el efecto final de la convulsión
de mediados de año no se sintió plenamente hasta fines
de ese año y principios del siguiente.
Para resumir las consecuencias de esta drástica tenta-
tiva de reajuste de la economía, puede decirse que se
logró devaluar la moneda y aumentar en términos rea-
les algunos precios públicos, en especial la nafta y los
combustibles, a la vez que la cantidad de circulante dis-
minuyó como consecuencia de la drástica disminución de
la demanda de dinero. Contrariamente a lo que se pensa-
ba lograr, el promedio de los salarios reales no bajó pero
aparecieron diferencias importantes entre los salarios de
los distintos grupos laborales. El sistema fiscal se desorga-
nizó y la actividad industrial fue gravemente afectada,
aunque las empresas —muchas de ellas deudoras netas—
se beneficiaron como consecuencia de la disminución
de sus deudas en términos reales. El sector agropecuario
siguió declinando, contra los explícitos deseos del go-
bierno. Finalmente, la economía osciló entre los peligros
de la hiperinflación y la recesión, a medida que el desem-
pleo se acrecentaba hasta alcanzar niveles muy altos.
La convulsión de este período provocó la caída del ala
derecha del partido. Los sindicatos, con el apoyo de los
políticos moderados, lograron desembarazarse de López
Rega y del ministro de Economía. Los sindicatos pasaron
a ocupar el centro del escenario político y se convirtie-
ron, durante los meses siguientes, en el principal respaldo
216 GUIDO DI TELLA
del gobierno, reconstituyendo en cierto modo la alianza
que había prevalecido durante la presidencia de Perón, si
bien ahora desempeñando un papel mucho más impor-
tante. Se designó un ministro provisional, que devaluó
el peso en un 20 por ciento más. La economía se acercó
a una situación de caos por un lado y de parálisis por
otro, entre persistentes rumores de división en el ejército,
acrecentando la posibilidad de un golpe militar.
Agosto de 1975-enero de 1976:
el enfoque gradualista
El fiasco económico anterior había herido profunda-
mente la autoridad de la presidenta, quien había perdido
la lucha contra los gremios. Su capacidad, de arbitraje,
que siempre había sido débil, desapareció en la práctica.
Dentro del ejército se resolvió la situación militar, con el
fortalecimiento del llamado grupo "profesional" y la
caída de la facción que había intentado obtener el apo-
yo del ejército para el programa derechista del gobierno.
El nuevo titular de Economía Antonio Cafiero, uno de
los economistas más respetables del partido, asumió
sus funciones hacia fines de agosto. Durante largo tiempo
había mantenido una estrecha asociación con los sindica-
tos, lo que compensaba su falta de buenas relaciones
con la mayoría de los integrantes del ala derecha.
Había tres problemas de suma urgencia que merecían
atención inmediata. El primero y más crítico era la recti-
ficación de la situación externa, que seguía siendo muy
delicada a pesar de algunas de las medidas anteriores. El
segundo problema alarmante era el deslizamiento de la
economía hacia una situación de grave recesión, que se
manifestaba en las crecientes suspensiones de la produc-
PERON-PERON. 1 9 7 3 - 1 9 7 6 217
ción industrial, en el cada vez mayor desempleo, en la tre-
menda inquietud social y en las muy enérgicas protestas
de los sectores empresarial y sindical. El tercer problema,
no menos importante, residía en la necesidad de aplacar
el estallido inflacionario de los meses anteriores. Si bien
era improbable que la inflación continuara a ritmo tan
acelerado, no resultaba claro si sería posible retornar a los
niveles anteriores al shock; más probable parecía que un
nuevo nivel de inflación, mucho más alto, se convirtiera
en nueva norma. Resultaba claro que estos tres problemas
exigían soluciones en gran medida contradictorias entre sí
y que cada uno de ellos sólo podría ser resuelto de mane-
ra incompleta. Más aun, el nuevo equipo económico
estaba resuelto a alcanzar sus objetivos por medio de
medidas graduales, es decir, a través de una serie de pasos,
continuos pero pequeños. Se consideró que los aumentos
de precios —extraordinariamente altos—, el salto dado por
el desempleo, el colapso del mercado exterior, la tri-
plicación de la tasa cambiaría, la reducción de la moneda
y del crédito en términos reales a la mitad y, las amplias y
bruscas transferencias de ingresos, habían dejado una
honda herida y que los distintos sectores de la economía
no podían soportar más shocks.
En ese momento, la inflación no fue vista como una
consecuencia primaria del desequilibrio monetario. La
causa básica de la inflación, que llegaba al 10 por ciento o
más por mes, residía en las luchas entre grupos y dentro
de ellos. Esas luchas eran exacerbadas a su vez por la
inflación, y por sus efectos desiguales sobre los distintos
sectores, fundamentalmente debido a los adelantos y
atrasos en mantener sus reivindicaciones al ritmo del
proceso inflacionario. Si las inflaciones pueden ser
caracterizadas de acuerdo con los distintos grados de
oscilaciones relativas de precios, la de 1975 fue por cier-
218 GUIDO DI TELLA
to una de las de tipo más marcadamente oscilatorio; a
este punto nos referiremos en particular en el capítulo VII.
Por desdicha, la inflación de este tipo es mucho más
reacia al tratamiento ortodoxo que las inflaciones más
uniformes y menos oscilantes. Las transferencias de
ingresos provocadas por esas oscilaciones determinan in-
tensa reacción por parte de los grupos perjudicados, que
tiende a perpetuar las oscilaciones y la inflación.
La lucha por la participación en el ingreso nacional fue
importante no sólo cuando la libraron entre sí los grupos
laborales y empresariales, sino también distintos subgru-
pos en cada una de esas categorías. Estos consideraban
que sus posiciones relativas dentro del grupo eran más
importantes y su mejoramiento más factible que el mejo-
ramiento general del grupo más ampliamente definido al
que pertenecían, y cuyos ingresos se habían acortado
mucho más. Esto significaba, por parte de esos subgru-
pos, una conducta oligopolista, lo cual explica, en gran
medida, tanto la oscilación de los precios relativos, como
la resistencia del proceso inflacionario a todo tipo de
tratamiento.
Una de las peores consecuencias del shock anterior fue
la pérdida por parte del gobierno del poder de arbitraje
que había tenido en el momento del pacto social. Las
autoridades se tornaron impotentes ante esas luchas in-
trasectoriales. Dadas esas condiciones se consideró poco
realista cualquier tentativa por acabar totalmente con la
inflación. Se pensó que bastaría con reducirla a "algo por
debajo del 100 por ciento anual", según se dijo deliberada
y ambiguamente, evitando cambios bruscos en la tasa de
inflación, por entender que éstos agravaban más aun sus
efectos perniciosos.
Los salarios habían quedado gravemente distorsiona-
dos. Aquellos sindicatos que habían firmado primero los
PERON-PERON, 1973-1976 219
nuevos acuerdos durante la explosión resultaron los más
perjudicados, en tanto que los últimos en firmar obtu-
vieron los aumentos más altos. Aquellos cuyas posiciones
relativas se habían deteriorado, pronto empezaron a pre-
sionar por una reconsideración de sus "casos especiales",
pidiendo el retorno a las diferencias tradicionales entre
sindicatos. Aquellos que habían salido favorecidos con-
sideraron que cualquier concesión efectuada a un grupo
debía ser extendida a todos. El gobierno pensó que
era necesaria una corrección parcial de la situación y pro-
puso, sin éxito alguno, una solución a mitad de camino
entre la situación previa y posterior al shock. Empezaron
a otorgarse algunos aumentos no oficiales, y en noviem-
bre, cuando los salarios reales cayeron por debajo del
nivel anterior al shock, el gobierno concedió un aumento
mensual de aproximadamente 1500 pesos por trabajador,
lo cual significaba alrededor del 27 por ciento. Más
importante fue el acuerdo en el sentido de que los salarios
serían indexados en el futuro. Cada tres meses, a partir de
junio, se harían ajustes de modo tal que se garantizaría
un salario real medio de aproximadamente un 95 por
ciento del salario del año anterior. Con participación de
trabajadores y empresas, se crearía un instituto especial
para verificar las cifras y la política de indexación de
salarios. En la peculiar situación creada por la explosión,
se consideró que reducir las exigencias salariales al nivel
de los aumentos previos de precios significaba por sí solo
reducir las expectativas. Lo que se temió fue que los sindi-
catos volvieran a pedir el mismo tipo de aumentos nomi-
nales que habían obtenido a mediados del año, mucho
mayores que la inflación de ese momento.
También se consideró que formaba parte esencial de
la nueva política corregir los precios de algunos bienes y
servicios importantes. Si bien a largo plazo esto era indis-
220 GUIDO DI TELLA
cutiblemente necesario, resultaba claro que tendría un
impacto negativo sobre la inflación a corto plazo. Esto
no fue sino otro ejemplo del conflicto entre las conside-
raciones antiinflacionarias de corto plazo y las de efi-
ciencia de largo plazo. Los precios de los artículos
agropecuarios fijados por el gobierno fueron aumentados
hasta los niveles anteriores al shock. El precio de los
granos subió un poco más, en tanto que la carne, no
obstante la reducción y finalmente la eliminación de los
impuestos ad valorem a las exportaciones, se mantuvo
en un nivel muy bajo hasta el fin mismo del período,
momento en que se operó un aumento considerable y se
alcanzó uno de los niveles más altos del período 1975-77.
Los ganaderos declararon dos lock-outs, suspendiendo en
cada uno de ellos durante una semana las entregas a los
mercados de concentración. Si bien los lock-outs eran
causados por las condiciones económicas, el segundo
formó parte de un plan político para derribar al gobierno,
sobre todo. Las condiciones internas, sumadas al cierre
del Mercado Común Europeo, creaban una situación
difícil —cuya complejidad los productores no apreciaron
suficientemente— y que seguiría empeorando aun después
de que el nuevo gobierno militar hubiese asumido el
mando. La política del gobierno consistió en mantener
los precios reales de los productos agrícolas entre la
siembra y la cosecha, pero permitir de un año a otro
cambios de los precios reales. La intención declarada era
que a lo largo de un período de tres años los precios
subirían hasta alcanzar los niveles internacionales nor-
males. Se estimó que ese lapso era el necesario para poner
en funcionamiento un sistema fiscal basado en la pro-
ductividad potencial de la tierra; si bien establecido por
ley, tal sistema no había sido aplicado todavía. Los
precios de algunos servicios públicos fueron formalmente
PERON-PERON, 197 3-1976 221
indexados, como en el caso de la electricidad, en tanto
que en otros casos se efectuó un reajuste cada dos o tres
meses.
Se consumó una tentativa por indexar los préstamos a
mediano y largo plazo, así como las deudas fiscales. La
medida provocó mucha resistencia, pues el nuevo sistema
habría puesto fin al subsidio implícito en los préstamos a
tasas reales que resultaban negativas. Por otra parte la
resistencia era también debida a los peligros de los adelan-
tos y retrasos en los precios de los bienes específicos
producidos por el deudor en comparación con el índice
industrial mayorista general utilizado para el reajuste.
Estos casos fueron parte de una indexación general de la
economía propuesta como uno de los pocos recursos
apropiados para disminuir el daño de una inflación con-
tinua. Se indexaron algunos precios, pero no todos,
pues ello habría supuesto la existencia inicial de un vector
de precios relativos correcto, lo cual obviamente no era el
caso. Por añadidura, congelar un vector sub-óptimo hu-
biera sido una fuente permanente de ineficiencia que po-
dría ser sumamente nociva a largo plazo.
Una consecuencia importante de la amplia variación
de los precios relativos y de los adelantos y rezagos de
los precios de los varios bienes, fue la de que el "arbitra-
je" llegó a ser a veces extraordinariamente provechoso.
Surgió un clima de especulación, particularmente visible
en el mercado de valores; esto sucedió no tanto con el de
las acciones, sumamente débiles, como con el de los
bonos del gobierno, algunos de los cuales eran ajustables
según el índice de precios mayoristas, en tanto que otros
lo eran por la cotización del dólar. La política del gobier-
no consistió en permitir ese "arbitraje", pero reducir sus
ventajas tratando de igualar el costo nominal del dinero y
la tasa de inflación. La tasa nominal para los depósitos
222 GUIDO DI TELLA
fue aumentada varias veces, pero aun así permaneció por
debajo de la tasa de inflación. Empero, la parte del
mercado donde el interés se fijaba libremente, es decir, las
aceptaciones bancarias, se amplió, y para octubre y
noviembre sus tasas marchaban parejas con la inflación.
Después de diciembre la inflación se elevó otra vez por
encima de las tasas de interés, lo cual brindaba mayores
márgenes a quienes practicaban el arbitraje y contribuía
al clima de especulación.
Se intentó una reforma fiscal, reduciendo algunas de
las tasas impositivas, que a la luz de las circunstancias se
consideraron fuera de la realidad y tal vez conducentes a
aumentar el ya alto nivel de evasión. Se hizo un proyecto
requiriendo a las firmas que para la determinación de los
impuestos se apartaran de sus prácticas contables tradi-
cionales, que ignoraban el proceso inflacionario, e infor-
maran sobre una base "real", o sea, que tomaran en
cuenta el efecto de las variaciones de precios sobre las
deudas y los créditos, sobre los inventarios y sobre las
amortizaciones. Enviado al Congreso, este conjunto de
medidas fiscales nunca fue aprobado, pues se vio envuelto
en la intensa disputa política ya iniciada incluso dentro
del partido gubernamental.
La situación externa era realmente desesperada, aun-
que ya la administración anterior había tomado algunas
de las medidas básicas necesarias para mejorarla, como la
fuerte devaluación del peso. El problema inmediato fue
abordado haciendo a un lado la tradicional actitud del
peronismo contra el FMI. Se iniciaron negociaciones con
el Fondo con el fin de obtener financiación para compen-
sar la "caída de las exportaciones", lo cual era automáti-
co, y las "facilidades petroleras" que exigían la presenta-
ción de un plan, coherente pero menos riguroso que un
acuerdo formal, aun en su "tramo I". El Fondo no aceptó
PERON-PERON, 1 9 7 3 - 1 9 7 6 223
el programa, pues no contemplaba ninguna reducción
salarial drástica y mantenía como meta la ocupación
plena, a la vez que sólo apuntaba a reducir el déficit a un
6 por ciento aproximadamente del PBN. Después de
agitadas negociaciones, en las cuales se procuró obtener el
decisivo apoyo del Departamento de Estado de los
Estados Unidos, se llegó a un acuerdo que abría la posi-
bilidad de obtener financiación a corto plazo de otras
instituciones públicas y privadas. Del Fondo se obtuvie-
ron 250 millones de dólares. El grupo de bancos privados
locales, que eran miembros del grupo ADEBA, tuvo al
principio una respuesta bastante positiva. Sin embargo,
dos meses después, las crecientes dificultades políticas y
el tibio apoyo del Fondo indujeron a retirarse a algunos
de los grupos prestamistas.
Este "respiro" de corto plazo fue acompañado por la
firme decisión de mantener la tasa cambiaría devaluada al
nivel que se había llegado al cabo del shock anterior. Esto
se logró mediante devaluaciones pequeñas y frecuentes,
a intervalos de 10 a 20 días como máximo y en cada oca-
sión del 3 al 5 por ciento. Al mismo tiempo se emplearon
otros medios indirectos para aumentar el costo de las im-
portaciones. Se suponía que las devaluaciones indirectas
generarían menores expectativas desfavorables y un
reajuste inmediato de precios menor al que había seguido
a las devaluaciones más espectaculares.
Una de las maneras más indirectas y menos evidentes
de devaluar consistió en aplicar importantes aumentos al
costo del seguro de cambio a término dado a los exporta-
dores en compensación por los depósitos en efectivo de
valor igual a las importaciones. Aun a costos nominales
muy altos, el seguro de cambio a término implicaba un
subsidio a las importaciones. Por otro lado, la cantidad
total de dinero comprometida en el pago previo del
 224 GUIDO DI TELLA
seguro era substancial, pues superaba el equivalente
de 1.000 millones de dólares, o sea, alrededor del 2 por
ciento del PBN. La eliminación completa de esta prácti-
ca habría significado una liberación de dinero de peligro-
so potencial inflacionario; mientras que mantener la
retención sin extender la cobertura cambiaría habría
sido visto por el FMI como una restricción comercial. La
solución consistió en reducir a la mitad los requisitos de
depósito previo para fin de año, reduciendo en la misma
proporción la cobertura a término. El costo nominal de
la cobertura a término para los préstamos financieros fue
moderadamente aumentado, pero la política consistía en
mantener y acrecentar el subsidio implícito en favor de
estas transacciones, en vista de la aún delicada situación
externa. Al mismo tiempo, se mantuvo como disposición
provisional un esquema de varios tipos cambiarlos, pues
ello permitía que el ritmo de las devaluaciones se acele-
rara en forma menos evidente mediante el movimiento de
bienes desde las tasas cambiarías inferiores a las superio-
res, tal como se lo había hecho, con bastante éxito, en
1972. La idea era llegar finalmente a un solo tipo de cam-
bio, fijado oficialmente y ajustado con frecuencia para
la mayoría de los bienes, y a una tasa cambiaría de fluc-
tuación libre para cierta proporción de las exportaciones
e importaciones y para las transacciones financieras. Para
noviembre la tasa cambiaría más baja fue eliminada, y
para enero se creó un tipo de cambio libre al que se po-
día comprar dinero extranjero para turismo, fletes y algu-
nas remesas pequeñas y al que podía venderse una pro-
porción de las exportaciones, inicialmente el 3 por cien-
to de las mismas. La tasa de cambio real ponderada
se mantuvo en el nivel devaluado al que se había llega-
do después de la explosión de mitad de año, en rigor,
aproximadamente un 50 por ciento por debajo de la tasa
PERON-PERON, 1973-1976 225
real que había prevalecido durante los seis meses anterio-
res. La política consistía en mantener una moneda rela-
tivamente devaluada como base para un equilibrio exter-
no y también como una manera más eficiente de proteger
al sector industrial. En el caso del cambio para exporta-
ciones, se redujo la distancia entre la tasa "mejor" y la
"peor", que en algunos casos había superado la relación
3:1 (por ejemplo, la tasa cambiara para artículos automo-
vilísticos en comparación con la fijada para el trigo). Se
consideró que algunos diferenciales se justificaban, pero
también que eran excesivos y se los debía disminuir. Al
mismo tiempo, se redujo el diferencial entre el cambio de
exportación medio (menos los impuestos a las exporta-
ciones) y el cambio de importación medio (más las tari-
fas), como medio de eliminar el sesgo anti-exportador.
Estas políticas no rindieron frutos inmediatamente, pero
ayudaron a mantener un equilibrio precario. Sin embargo,
en el primer trimestre de 1976 apareció un excedente en
la cuenta corriente por primera vez en cinco trimestres.
El otro problema fundamental que la economía enfren-
taba consistía en la abrupta reducción del nivel de activi-
dad y en lo que pareció el comienzo de un colapso indus-
trial en medio de aumentos de precios que todavía eran
sumamente altos.
En términos reales, la cantidad de dinero permaneció
prácticamente en el mismo nivel, es decir, el 11,8 por
ciento del PBN. No es fácil apreciar los cambios de las
expectativas; en las primeras etapas de la explosión fue-
ron bajas respecto de la tasa que realmente se dio, en
tanto que después alcanzaron un punto muy superior.
Los precios habían cambiado tan bruscamente, que
tanto empresarios como consumidores estaban manifies-
tamente confundidos acerca de lo que podían esperar.
Se intentó la política de aumentar la tasa de interés,
 226 GUIDO DI TELLA
cuyo objetivo proclamado era avanzar hacia tasas positi-
vas fuese mediante tasas nominales más altas o median-
te indexación. Pero la inflación era tan alta que no se
pudo aplicar la indexación, de modo que las tasas siguie-
ron siendo negativas. La creación de dinero se debió bá-
sicamente al déficit del gobierno y al mayor crédito
concedido al sector privado. Para el último trimestre de
1975, la Tesorería había alcanzado un déficit del 16,4
por ciento del PBN; este déficit fue provocado por una
combinación de un alto nivel de gastos, pero sobre todo
por una reducción del ingreso causada por el rezago fiscal.
Para fines de año el sector externo que había estado
absorbiendo dinero se volvió neutral.
La producción industrial siguió descendiendo y pasó de
-5,6 por ciento en el tercer trimestre a -8,9 por ciento
en el último. El PBN que en el tercer trimestre del año
había bajado un 3,2 por ciento, bajó un 6,3 por ciento en
el último trimestre. Todas estas cifras, incluidas las
correspondientes a construcción e inversiones (-26,3
y -20,2 por ciento respectivamente), alcanzaron niveles
extraordinariamente bajos en el último trimestre. Los pri-
meros signos de una reducción en la intensidad de la crisis
empezaron a manifestarse, si bien modestamente, en el
primer trimestre de 1976, período en que la mayoría de
esas cifras empezaron a recuperarse, aun manteniéndose
por debajo de los niveles del año anterior. Las políticas
adoptadas evitaron un desastre en gran escala en el plano
de la actividad, pero para enero se pudo detectar un au-
mento de las presiones inflacionarias, agravado por los
muy serios efectos desestabilizadores de la crisis política
que comenzó con el año.
Según se dijo en el capítulo III, la situación política
había empezado a deteriorarse nuevamente desde princi-
pios de noviembre, cuando la presidenta intentó recobrar
PERON-PERON, 1973-1976 227
parcialmente el poder. Isabel Perón había tenido que to-
mar una licencia de mes y medio, dejando el gobierno en
manos de un presidente interino, ítalo Luder. Al terminar
dicha licencia se consideró en posición de rechazar un
nuevo período de descanso y de efectuar algunos cambios
en el gabinete. Empero, no pudo destituir a los jefes de la
coalición moderada, que estaban a cargo de las carteras de
Interior y Economía. Se produjo un empate de fuerzas
entre este grupo y el ala derecha, lo cual provocó una
situación política difícil y una pérdida completa de auto-
ridad por parte del gobierno. Los sindicatos procuraron
forzar entonces, de manera anárquica, el mejoramiento de
sus posiciones, haciéndole muy difícil la vida al gobierno.
Los dos lock-outs dispuestos por el sector ganadero, las
huelgas de productores y la aparición de una nueva en-
tidad empresarial, la APEGE, con el confeso propósito
de crear un clima prerrevolucionario, contribuyeron a que
surgiera un sentimiento de caos social que tuvo sobre la
economía un impacto desestabilizador.
En enero la presidenta intentó recobrar totalmente el
poder y controlar la situación de acuerdo con sus deseos,
inaugurando así el último acto de nuestra historia.
Enero-marzo de 1976: el fin
Esta vez la derecha intentó un retorno menos categóri-
co. La presidenta destituyó a todos los ministros mode-
rados y efectuó nuevas designaciones más de derecha,
entre ellas la de Roberto Ares, ministro del Interior y la
de Emilio Mondelli (hasta ese momento presidente del
Banco Central) como ministro de Economía. Los sindica-
tos resintieron el brusco cambio político que se había
operado sin su previo consentimiento. Al principio reac-
 228 GUIDO DI TELLA
cionaron con violencia, pero titubearon entre el enfren-
tamiento abierto —como a mediados de 1975—, o el
acuerdo, Finalmente prevaleció el criterio de llegar a
algún tipo de compromiso; el fin del régimen estaba a la
vista, cualquiera que fuese el camino que se eligiera, y
ninguna lucha abierta parecía justificarse. Los militares
habían llegado al punto en que su estrategia consistía en
dejar que la situación se deteriorara hasta que nadie
pudiese discutir la necesidad de un golpe. El punto
muerto al que había llegado la puja entre las distintas
fracciones de la coalición gubernamental, el mayor e
incontrolado poder de los sindicatos y la ahora ruidosa
oposición de los sectores empresariales, crearon una situa-
ción caótica que imposibilitó el manejo normal de la
economía.
Para principios de 1976 los peligros de una recesión
profunda habían quedado atrás. Sin embargo, ese giro de
la economía no era en aquel momento del todo visible,
debido a la coexistencia de condiciones recesivas y fuertes
presiones inflacionarias, asociado todo ello a expectativas
de desestabilización política.
En rigor era necesaria una nueva serie de medidas
restrictivas, pues del lado político no podía contarse con
mejoramiento alguno. La existencia de un golpe "espera-
d o " contribuyó mucho a la explosión de precios que,
nuevamente, entre febrero y abril, los elevó a más del
doble. Los precios mayoristas subieron más que los de
consumo, lo cual supuso una reducción del margen de
beneficios de los minoristas. Este movimiento relativo fue
una repetición de lo sucedido durante la explosión ante-
rior, lo cual sugirió que en ambos casos el rol de los costos
fue mayor que el de la demanda. Ante la perspectiva de
un inminente cambio de gobierno, todos los grupos se
precipitaban frenéticamente hacia un mejoramiento de
PERON-PERON. 1973-1976 229
sus posiciones relativas. Si bien el tremendo aumento de
los precios pareció repetir la experiencia de mediados del
año anterior, las causas fueron distintas, porque esta vez
los factores decisivos fueron la desintegración del gobier-
no y la atmósfera de golpe que se cernía sobre el hori-
zonte.
A comienzos de marzo se aumentaron los salarios en
un 20 por ciento pero se retiró la promesa de todo nuevo
reajuste automático. El ministro no disimuló el hecho de
que, según los cálculos, los salarios reales bajarían aproxi-
madamente en un 20 por ciento. Argumentó que se tra-
taba de un sacrificio necesario para disminuir la inflación.
Los precios reales de los productos agrícolas, que se
habían mantenido en ascenso, alcanzaron un punto alto
en febrero, tras lo cual cayeron en relación con el aumen-
to general de precios de marzo.
Pronto se detuvieron las frecuentes devaluaciones, pero
se estableció para una lista de productos una nueva tasa
cambiaría que mantuvo la tasa real, altamente devaluada,
heredada del ministerio anterior. La tasa libre subió
rápidamente, impulsada por una especulación desestabili-
zadora, mucho más allá de lo que cualquier estimación
sobre el poder adquisitivo podría indicar. Las reservas
internacionales siguieron en situación sumamente preca-
ria, en especial por causa de la política de los bancos
privados extranjeros de disminuir el crédito disponible,
política que continuó hasta el día del golpe militar, pero
se invirtió inmediatamente después. Se siguió con el FMI
una política nueva, más abierta, se efectuó un intento por
optar por un acuerdo formal, llegando al "tramo I", lo
que exigió un programa más amplio, pero el Fondo se
mostró tan reacio que ni siquiera quiso recibir la propo-
sición, por tener conciencia del inminente golpe militar.
 230 GUIDO DI TELLA PERON-PERON, 1973-1976 231

La actitud ante los salarios, la tasa cambiaría y los rea- No obstante la pérdida de autoridad del gobierno, la
justes de los préstamos a mediano y largo término (que conducta anárquica de los miembros de la coalición y
fueron abandonados) indicó un cambio de línea acerca el muy alto nivel del aumento de los precios crearon una
de la indexación en general. Hubiérase dicho que se con- sensación de caos y desastre inevitable. La oposición, tan-
sideraba la indexación parcialmente responsable del au- to económica como política (con exclusión de la UCR),
mento de las presiones inflacionarias. Es probable que la contaba con el apoyo de las fuerzas armadas, creando así
estrategia haya consistido en efectuar de una vez por el clima político necesario para el golpe militar, que se
todas ajustes definitivos, pero ese período resultó dema- produjo finalmente el 24 de marzo.
siado breve como para que se la pudiera apreciar.
No obstante el mejoramiento de la cuenta corriente,
que en el primer trimestre arrojó un pequeño saldo favo-
rable, la situación externa siguió siendo delicada en ex-
tremo.
La cantidad de dinero en circulación cayó del 11,8 por
ciento del PBN en el último trimestre de 1975 a un 8,4
por ciento en el primer trimestre de 1976. Ello fue pro-
vocado en parte por el drástico aumento de los precios,
que, tal como a mediados de 1975, determinó una nueva
intensificación de la retracción de la demanda de dinero.
El déficit de la Tesorería, que estaba en un 12,9 por cien-
to del PBN, fue afectado otra vez por el salto de los pre-
cios y por la erosión de los ingresos implícita en el rezago
fiscal.
El nivel de actividad continuó bajo, en un -4,4 por
ciento en comparación con el mismo trimestre del año an-
terior, aunque no fue tan bajo como en el último tri-
mestre. La actividad manufacturera denotó un pequeño
mejoramiento (del -8,9 por ciento al -6,7 por ciento),
en tanto que la construcción y la inversión permanecieron
en niveles extremadamente bajos (-26,3 por ciento y
-20,2 por ciento respecto del año anterior).
Aunque las medidas económicas estaban, básicamente,
a la derecha del centro, reiteraron en forma más modera-
da algunas de las políticas aplicadas al promediar 1975.