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breve historia de los planes

sociales (2002-2022)
Hace veinte años que los planes sociales son presentados como políticas transitorias bajo la
promesa de que a partir de futuros crecimientos se convertirán en empleo asalariado. Pero los
subsidios llegaron para quedarse. No solo se sostienen sino que se expanden para generar
ingresos mínimos entre los expulsados y precarizados del capitalismo financiero y periférico,
que cada vez son más. ¿Qué ocurrirá con la ayuda social en tiempos de cogobierno con el FMI?
Te lo contamos en este artículo.

POR: JUAN PABLO HUDSON

FOTOGRAFÍA: NICOLÁS POUSTHOMIS
15 DE DICIEMBRE DE 2021 crisis #50

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Una historia de los planes sociales en este siglo debiera remontarse al decreto ley que dio vida en 2002 al
Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados, con sus más de dos millones de beneficiarios iniciales. Pero si
rompemos la línea del tiempo, nos topamos con una referencia todavía más apabullante: en 2016, el
gobierno neoliberal, promercado, presidido por Mauricio Macri, inauguraba una audaz etapa superadora
en el vínculo con los movimientos sociales. No solo los incluía como Entes Ejecutores de los planes que
antes administraban básicamente municipios del conurbano bonaerense sino que votaba en el parlamento
y promulgaba una ley (27.345) que reconocía formalmente a los trabajadores de la economía popular y les
destinaba 30.000 millones de pesos a desembolsar en cuatro años. Las organizaciones se atajan con que
no fue una astuta estrategia gubernamental sino una derrota frente a su capacidad de movilización junto
a la CGT. Sin embargo Cambiemos supo vetar leyes e ignorar multitudinarias marchas en su contra.
Durante cuatro años recortó sin piedad el gasto público al mismo tiempo que incrementó los beneficiarios
de planes y le cedió poder a ciertos movimientos de la economía popular. Esta política desconcertó tanto a
militantes, académicos y funcionarios kirchneristas sobrevivientes en sus cargos que directamente
ocultaban o negaban las estadísticas oficiales.

Desde entonces una discusión quedó cerrada: los planes sociales no son propiedad exclusiva de gobiernos
populistas poco propensos a la disciplina fiscal y monetaria. De hecho, en octubre de 2019, en el ocaso de
la experiencia amarilla, Cristina Fernández hacía público algo real: “Lo más patético es que acusaban a
nuestro gobierno de planero. Hoy este gobierno tiene el doble de planes sociales de los que teníamos
nosotros cuando nos fuimos”. Y concluía: “Cuando Néstor llegó al gobierno había más de 2 millones de
puestos de trabajo artificiales que estaban creados por esos planes. Antes de irme (...) quedaban 200.000.
Habíamos generado millones de puestos de trabajo en el mercado formal”.

Este cierre de su discurso incluía una verdad a medias. Hubo efectivamente un formidable crecimiento del
trabajo registrado entre 2003 y 2011. Pero el PJyJHD nunca se terminó. Se fue fragmentando en una
batería recombinante de nuevos derechos (como la Asignación Universal por Hijos) y el permanente
lanzamiento de planes y programas focalizados para complementar los ingresos de una porción del 50%
de la población trabajadora que no tendrá un recibo de sueldo en toda su vida.

la inversión
El Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (PJyJHD) se inició en 2002 con 2.050.332 beneficiarios, tuvo un
leve incremento en 2003 (2.095.265) y de allí en más comenzó a caer. En 2007, con un crecimiento a tasas
chinas, se redujo en un 50% (1.107.649). Ya para 2010 tan solo lo cobraban 93.922 personas.

Su desaparición definitiva se debió a una disminución del desempleo (del 21,5% en 2002 al 8,4% en 2009),
a un crecimiento del 9% de la tasa de trabajadores asalariados entre 2003 y 2011 (del 66,4% al 75,5%) y de
un 12,4% de los registrados (del 37,4% al 49,88%) al interior de ese universo. Pero también porque fue
desdoblado en 2004 en otros dos programas: el Plan Familias por la Inclusión Social, destinado a grupos
sumergidos en una extrema vulnerabilidad; y el Plan de Capacitación y Empleo, para personas con alguna
posibilidad de retornar al mercado laboral. Finalmente, porque se dio un histórico salto de calidad
institucional a partir de la creación en 2009 de la AUH, con la inmediata incorporación de más de 3
millones de niñas, niños y adolescentes de familias con desocupados, monotributistas sociales y
trabajadores de la economía informal.

Y también porque en simultáneo se lanzó el Programa de Inclusión Social con Trabajo (PRIST), conocido
como Argentina Trabaja, cuyo requisito obligatorio para obtenerlo era organizarse en forma cooperativa.
Si el PJyJHD incluyó a los desocupados crónicos del ciclo 1990-2002, el PRIST sumó a desocupados y/o
trabajadores informales que no habían podido reingresar al mercado de trabajo formal en el último
período real y masivo de crecimiento (2003/2009). La propia presidenta Cristina Fernández lo reconocía
en el acto de lanzamiento: “Es necesario abordar situaciones desde desarrollo social en materia directa en
el mientras tanto, porque tantos años de tragedia social van creando lo que denominamos núcleos duros
de pobreza, que no hay posibilidad de abordarlos desde el crecimiento de la política económica o de la
actividad económica, sino que requieren un tratamiento integral y especial”.

Pero la gran novedad fue que así como los piqueteros habían gestado sus microemprendimientos y exigido
planes en las rutas para solventarlos, ahora se invertía ese orden: era el propio Estado quien demandaba a
los desocupados e informales que se organizaran en cooperativas para financiarlas con planes.

El Jefes y Jefas asistió a los desempleados a secas. El Plan Argentina Trabaja, por el contrario, se propuso
retomar la expansiva faceta autoorganizativa de los movimientos piqueteros. De hecho, nunca más se
utilizó el término desocupados en el nombre de un plan. Esta nueva etapa se gestó traduciendo al lenguaje
estatal los saberes labrados por las organizaciones de desempleados y también por las empresas
recuperadas por obreros en el ciclo de luchas 1996-2003.

El PRIST generó 8000 cooperativas que entre 2009 y 2015 realizaron tareas elementales en los municipios.
Cuando se lanzó, se aprobaron apenas 48.945 altas y en 2010 crecieron a tan solo 166.929. Todavía
persistían por entonces 500.354 titulares del PJyJDH y pululaban una miríada de diferentes subsidios
focalizados. Recién en 2013, cuando se incorpora una línea complementaria (Ellas Hacen), destinada a
financiar cooperativas de mujeres, alcanzó los 227.444 beneficiarios y cerró en 2015 con 207.842 activos.

el jefes y jefas había asistido a los desempleados a

secas. el argentina trabaja se proponía retomar su
expansiva faceta autoorganizativa. de hecho,
nunca más se utilizó el término desocupados en el
nombre de un plan.
 

tercera generación
Cuando asumió Néstor Kirchner en 2003 y la economía empezó a crecer a paso redoblado, se reactualizó
un debate entre las organizaciones piqueteras. Las líneas más autonomistas rechazaban volver al trabajo
asalariado aun si la industria resucitaba. “Yo empleado no soy más, ni siquiera en blanco”, se plantaban.
Otra línea, la más masiva, reclamaba al nuevo gobierno que profundizara una senda productivista que les
permitiera recuperar un estatus laboral perdido. Para este segundo sector la autogestión colectiva era una
estrategia fecunda pero transitoria. La discusión, sin embargo, no la zanjaron ni los movimientos ni el
Estado: fue el mercado. Tras cinco años de creación de empleo, la crisis financiera internacional de 2008
fijó el techo definitivo al modelo de crecimiento kirchnerista. Ya no se pudo optar entre ser asalariado o
autogestionario. La informalidad y el desempleo, dos dinámicas estructurales del mercado laboral en el
capitalismo financiero, ahora sí se transformaban en condiciones definitivas.

Entre las cenizas de ese debate surge en 2011 la Confederación de Trabajadores de la Economía Popular
(CTEP). La tercera generación (2011/2022) del movimiento piquetero. La primera (1996-2003) nació en los
cortes de ruta y tuvo como punto máximo de expresión diciembre de 2001. La segunda (2003-2011) estuvo
determinada por el apoyo o el rechazo a los gobiernos de Néstor y Cristina.

La CTEP vino a oxigenar una discusión estancada en torno a los planes y las expectativas de empleo.
Esteban “el Gringo” Castro, su secretario general, recuerda las primeras discusiones con el kirchnerismo:
“Esta idea de que de alguna manera estamos en una crisis pero el desarrollo del capitalismo va a
resolverla y va a incluir a todos, era una charla que teníamos con Carlos Tomada. Todos aquellos
trabajadores que no estaban incluidos con todos sus derechos, a partir del desarrollo del modelo, iban a
entrar. Y a nosotros, por las cuentas que sacábamos, no nos daba, no iba a entrar nadie. Que el 35% del
trabajo no registrado quedaba ahí y que una gran porción de ese trabajo era parte de la economía popular.
Lamentablemente tuvimos razón”.

Si ya no es posible volver a ser asalariados, proclama CTEP, el objetivo pasa porque los trabajadores
populares sean reconocidos por el Estado, garantizándoles derechos similares (salario, obra social,
aguinaldo, paritarias) a los que gozan los formales. “En el fondo tiene que ver con una mirada más
sindical, más obrerista. Pero que no deja de ser una invención en relación con el mundo de los
movimientos sociales”, explica Daniel Menéndez, de Barrios de Pie.

Por el contrario, Eduardo Belliboni, referente del Polo Obrero, afirma que “lo de CTEP es una declaración
de rendición, porque parte de una supuesta inevitabilidad del capitalismo para siempre. Si nosotros no
caracterizáramos a eso como una ofensiva del capital, seríamos funcionales a que efectivamente le
reconozcan algunos derechos a los trabajadores informales y que nos tiren algo en el marco de la derrota
de la clase obrera”.

Si el kichnerismo elimina la palabra “desocupados” a la hora de nombrar planes, las orgas de la economía
popular directamente se proponen eliminar la palabra “plan” para pasar a hablar de salarios
(complementarios). Saben el maremágnum imaginario que desata entre sectores policlasistas que los
acusan de ser una clase social parasitaria.

En una entrevista publicada en crisis sobre el ingreso universal, el economista mexicano Pablo Yanes
afirma: “Cuando se dice que hay gente que recibe ingresos sin trabajar pienso en los grandes
inversionistas que pueden recibir ingresos efectivamente sin trabajar. Entonces se sospecha del que no
trabaja, pero del que no tiene trabajo asalariado”.

las orgas de la economía popular directamente se

proponen eliminar la palabra “plan” para pasar a
hablar de complementos salariales. saben el
maremágnum imaginario que desata entre
sectores policlasistas que los acusan de ser una
clase social parasitaria.
 

oxímoron resuelto
En diciembre de 2016, al cumplirse un año de gestión de Cambiemos, se aprobó en el parlamento la Ley de
Emergencia Social, impulsada por la CTEP, Barrios de Pie y la Corriente Clasista y Combativa. La 27.345
implicó dos medidas trascendentales, entre otras: la realización de un Registro Nacional de Trabajadores
de la Economía Popular, a los fines de censar a quienes participan de esta economía mayormente opaca; y
la creación del Salario Social Complementario (SSC), un monto mensual correspondiente al 50% del
salario mínimo, vital y móvil, destinado a complementar los ingresos de vendedores ambulares,
agricultores familiares, obreros de empresas recuperadas, cartoneros, entre muchos otros.

La aprobación del SSC plasmó en una ley el reclamo más disruptivo de la CTEP: lo que antes era un
oxímoron (informalidad laboral + salario), se transformaba en una relación complementaria. “Yo estaba
empecinado en que había que imponer en la sociedad la idea del salario y que nosotros no queremos
hablar más de planes, porque es lo que te corresponde por derecho. Por eso es social, porque lo paga toda
la sociedad, y complementario porque complementa el ingreso que vos te generás con tu forma de
trabajar”, explica el Gringo Castro. Daniel Menéndez agrega: “Así como hay un ingreso universal para los
chicos, tiene que haber un ingreso para todo trabajador que realiza una actividad en el marco de la
economía popular”.

Matías Kelly fue el Secretario de Economía Social durante la gestión de Carolina Stanley entre 2015 y
2019. Junto a él ingresaron otros cuadros extrapartidarios, provenientes de ONG ligadas a las finanzas
inclusivas y el cooperativismo. Una medida de quiebre que tomó en 2017 fue la eliminación de la
obligatoriedad de organizarse en cooperativas para percibir un plan. La medida desató duras acusaciones
sobre una reorientación individualista del Argentina Trabaja. “Se evaluó desde un punto de vista
empresarial cooperativas de subsistencia que apenas podían cumplir con las tareas que les daban los
intendentes. Pero al menos había un intento de fomentar el cooperativismo. A ellos no les interesaba eso
y las descartaron porque les parecían berretas”, concluyen exfuncionarias kirchneristas de Desarrollo
Social.

Kelly reniega de esas críticas: “Yo creo que ha habido una idealización de ese plan [Argentina Trabaja].
Cuando te corren por izquierda, les digo que no era como decían que era. El concepto de la cooperativa es
maravilloso. Hace años que trabajo con cooperativas. Pero esas no eran cooperativas. Eran otra cosa. Eran
quince personas que se anotaban para cobrar un plan y las conformaban como una cooperativa. No era
real”. En un informe final de gestión en 2019, su equipo concluye: “La cooperativa productiva autónoma
(...) se había alcanzado en solo unos casos aislados y el 93% de las cooperativas del programa estaban
irregulares frente a la AFIP y el INAES. Nos llamó la atención que muchas veces los miembros no se
conocían, porque las cooperativas habían sido generadas en escala, no había “afecto societatis”. Muy pocas
producían algo o brindaban algún servicio”.

En 2018 inauguraron un nuevo plan social llamado Hacemos Futuro, que absorbía el Argentina Trabaja y
el Ellas Hacen, las dos patas del PRIST. Ya no se subsidiaba el trabajo exclusivamente sino la finalización
de los estudios y la capacitación técnica. Las organizaciones sociales criticaron la medida por su enfoque
meritocrático: “Hacemos Futuro es como decirte que vos no tenés capacidad para conseguir trabajo, o sea,
tenés que hacer la primaria, la secundaria; tenés que estudiar y el mercado te va a dar trabajo. Y nosotros
decimos: no, no, el mercado no me va a dar un carajo, los compañeros fueron capaces de crear sus propias
fuentes de trabajo. Vamos a un ejemplo: los vendedores de chipa. ¿Vos creés que yo la tengo que capacitar
para producir ese chipa? Lo que tenés que hacer es fortalecer esa unidad productiva. Pero es la misma
discusión que teníamos con el kirchnerismo. Creer que de alguna forma el mercado te va a resolver el
problema”.

Durante la gestión de Cambiemos hubo una interna entre la Secretaría de Economía Social, cuya
propuesta era dar un salto desde la economía popular, considerada de mera subsistencia, a una economía
social de mercado, protagonizada por cooperativas capaces de autosustentarse y competir, y el ala política
del gobierno que privilegiaba la pax social en un contexto de brutal ajuste. Si por un lado se beneficiaba a
la CTEP adjudicándole la gran mayoría de los SSC, con el Hacemos Futuro se intentaba quitarles poder en
la intermediación de los planes. Así lo explica Matías Kelly:  “La primera cualidad del Hacemos Futuro fue
que la gente pudiera elegir libremente su trayecto laboral o formativo. En su momento las organizaciones
sociales quisieron imponer que se eliminaba la posibilidad de trabajar y únicamente el plan admitía los
estudios. Pero no era así. (…). Lo importante fue que los Entes Ejecutores dejaron de ser dueños de esas
personas porque ellas podían ingresar a un sitio de Internet y elegir”.

Otro exfuncionario resume aquella disputa al interior del gobierno macrista: “La implementación de la
Ley de Emergencia Social para mí fue errónea. Terminaste creando el Hacemos Futuro que te encantaba y
que lo podíamos contar satisfechos. Pero, por otro lado, armaron esta otra cosa, el SSC, regalado a tres
organizaciones sociales, que encima no era un Salario Social Universal ni un programa de transferencia
condicionada”.

Cambiemos finalizó 2016 con 232.000 titulares del PRIST. En 2017 se alcanzó los 260.994 beneficiarios y
otros 164.123 correspondientes al naciente Salario Social Complementario (SSC), sumando un total de
425.067 personas, más del doble que en el final del kirchnerismo. En 2018 subió todavía más –517.043–,
divididos en 269.874 del SSC y 247.169 del Hacemos Futuro. En el último año de gestión, entre ambas
modalidades se alcanzó a 551.730 personas.

asignación universal por padres

En diciembre de 2019, Emilio Pérsico, referente del Movimiento Evita y de la CTEP, asumió como
Secretario de Economía Social junto a otros líderes y militantes sociales como Daniel Menéndez de
Barrios de Pie. Sin embargo, las principales conquistas del sector, obtenidas durante el macrismo, fueron
pronto descartadas por la gestión de Alberto Fernández. Se eliminó el trascendental Salario Social
Complementario y se implementó el Plan Potenciar Trabajo que también puso fin al Hacemos Futuro. En
2021, durante el contexto electoral, proliferó un virulento discurso oficial contra los planes sociales. Así lo
analiza un líder cetepista: “A partir de la lucha contra el macrismo dejaron de llamarse para nosotros
planes sociales y se llamaron Salario Social Complementario, que es el complemento salarial del ingreso
que vos te generás changueando o colectivamente a través de una cooperativa. Pero después hay sectores
muy progresistas que ningunean ese concepto. Ahora se vuelve a hablar de planes sociales y a mí me
pone... [Niega con la cabeza]. Yo lo discutí con los compañeros que trabajan en el Ministerio. Les dije que
volvíamos a poner la lucha debajo de la alfombra. Está bien la idea de un programa que se llame Potenciar
Trabajo. Acuerdo. Pero ya perdimos la relación con el Ministerio de Trabajo y solo nos relacionamos con
Desarrollo Social. Y ahora perdimos la conquista del concepto del salario. Son cositas que te van poniendo
de nuevo en el lugar del asistido”.

Más tarde, a instancias de Sergio Massa, el gobierno presentó un plan de reconversión de los planes en
trabajo genuino casi idéntico al implementado por Mauricio Macri en 2017. Nunca consideraron sus
magros resultados: de un promedio anual de 500.000 titulares de planes sociales, solo 20.570 obtuvieron
un trabajo en blanco en los dos últimos años del gobierno cambiemita. Esta intención mítica de fomentar
un puente entre los planes sociales y el empleo en blanco, es uno de los puntos centrales del inminente
acuerdo entre el gobierno y el FMI. En su versión borrador se hace hincapié en la focalización hacia
mujeres y jóvenes: “Estamos avanzando en varias iniciativas del mercado laboral para fomentar el empleo
formal y la inclusión laboral, especialmente para mujeres y personas jóvenes con baja calificación laboral.
Hemos ampliado significativamente nuestro programa insignia Potenciar Trabajo (…) para profundizar la
inclusión laboral entre las personas más vulnerables a través de programas de capacitación laboral y
transferencias monetarias directas a los beneficiarios e incentivos a los empleadores”. Una perspectiva
que se aleja de los objetivos primordiales de las organizaciones de la economía popular que forman parte
del Frente de Todos, como el Movimiento Evita y el Movimiento de Trabajadores Excluidos, entre otros.

En definitiva, con la degradación de la situación económica y social, intensificada por la pandemia y las
políticas de austeridad fiscal del Frente de Todos, hubo un crecimiento súbito de los titulares del
Potenciar Trabajo: en 2020 alcanzó los 760.664 titulares y en 2021 cruzó la barrera del millón (1.006.000),
casi el doble que al cierre del mandato de Cambiemos. Es la primera vez que un único plan supera ese
umbral desde 2007.

Recuperemos cifras y pongámoslas en una secuencia histórica: en mayo de 2003, Eduardo Duhalde dejó su
presidencia interina con 1.990.735 beneficiarios del PJyJHD; en 2015, Cristina Fernández cerró su
mandato con 207.842 titulares del PRIST; en 2019, Mauricio Macri se fue con más del doble: 551.730
personas recibían el SSC y el Hacemos Futuro.  En dos años Alberto Fernández volvió a duplicarlos,
llegando a 1.200.000 de titulares del Potenciar Trabajo.

Mientras tanto se ha desatado una disputa pública entre sectores internos del gobierno por el control de
los planes. El camporista Andrés “Cuervo” Larroque, actual Ministro de Desarrollo de la Comunidad de
Buenos Aires, declaró que “la cultura del plan social no va más. Cuando las organizaciones determinan
quiénes son los beneficiarios o los sujetos de derecho, estamos en una dificultad frente al conjunto de la
sociedad”. Un intento por volver a un ancien régime nuevamente capitaneado por los intendentes del
conurbano. Desde el Movimiento Evita advierten: “El deporte del Cuervo es pegarnos a nosotros. Son
disputas de poder. El que quiere pasar el control a los municipios después se bancará el parche porque le
vamos a hacer unos quilombos a los intendentes que no tiene nombre”.

Otro sector de la CTEP, liderado por Juan Grabois, impulsa un Salario Básico Universal para personas de
entre 18 y 64 años desocupados, cuentapropistas de bajos ingresos y trabajadores de la economía popular.
A doce años de la implementación de la AUH, se impulsa ahora una figura semejante para padres y
madres. Ciertos actores políticos se ilusionan con que CTEP sea capaz de romper sus férreas posiciones
corporativas para que esa propuesta de salario tenga un alcance verdaderamente universal.

Sin embargo, el Fondo Monetario Internacional echaría por tierra esta intención de lograr una cierta
universalización de la ayuda social. En el borrador se subraya la necesidad de “focalización de nuestro
apoyo social” y que con ese fin se trabajará con “bancos de desarrollo para realizar y publicar una
evaluación integral de nuestros programas de apoyo social y su estrategia”.

En mayo de este año el Ministerio de Desarrollo Social publicó los resultados del Registro Nacional de
Trabajadores y Trabajadoras de la Economía Popular. Entre julio de 2020 y febrero de 2021 se inscribieron
2.093.850 personas, casi la misma cantidad que percibía el PJyJHD hace veinte años. De ese total tan solo
el 22,4% recibe la AUH y el 22,1% el Potenciar Trabajo. Dos datos abrumadores que sacan a la luz que los
subsidiados son la ínfima punta del iceberg de una población cada vez más precarizada y desprotegida.
Pero siempre capaz de autoorganizarse e inventar planes propios para sacar a flote sus vidas.

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