“Reflexiones sobre el control de

convencionalidad y el rol de la
administración de justicia en casos de
crimen organizado y corrupción, a partir del
caso Petro Urrego Vs Colombia”.
ÁLVARO NIÑO CRUZ (MÉXICO)
06 de octubre de 2022.

1
INTRODUCCIÓN.
El presente ensayo aborda un tema trascendental a nivel del Sistema Interamericano
de protección de los Derechos Humanos (DDHH), como lo es el control de
convencionalidad establecido por la Corte Interamericana de DDHH, donde se
expondrá brevemente en que consiste esta figura y sus alcances acorde con la
Convención1, particularmente en casos de crimen organizado y corrupción, a partir
del caso Petro Urrego Vs Colombia. Excepciones Preliminares, Fondo,
Reparaciones y Costas; para finalmente exponer las conclusiones.
“…si los tribunales constitucionales controlan la ‘constitucionalidad’, el tribunal
internacional de derechos humanos resuelve sobre la ‘convencionalidad’ de
esos actos… El tribunal interamericano… pretende conformar esa actividad al
orden internacional acogido en la convención fundadora de la jurisdicción
interamericana y aceptado por los Estados partes en ejercicio de su
soberanía.”2
El control de convencionalidad tiene dos dimensiones, uno externo (original, propio)
que realiza el órgano supranacional (Corte Interamericana de Derechos Humanos -
CIDH-) y uno interno (potestad conferida o reconocida a determinados órganos
jurisdiccionales de un estado parte).
El Juez de la CIDH Ferrer MacGregor, identifica estas dos vertientes como Control
concentrado de convencionalidad y control difuso de convencionalidad, que son
consecuencia inmediata de las sentencias de la Corte.
El primero, señala es el propiamente realizado por la Corte Interamericana al tener la
competencia otorgada por la Convención para interpretarla y aplicarla, corresponde
a las facultades inherentes que posee la Corte para resolver los casos que son
sometidos a su jurisdicción, para realizar la ponderación entre el derecho interno del
Estado de que se trate y las disposiciones del Pacto de San José.
A través de esa facultad analiza los actos que llegan a su conocimiento en relación
con normas, principios y valores de los tratados en los que funda su competencia
contenciosa.
Mientras que el segundo, es el control de carácter “difuso”, que debe realizarse por
los jueces y órganos de administración de justicia nacionales o domésticos de los
Estados que han suscrito o se han adherido a la CADH y con mayor intensidad a los
que han aceptado la jurisdicción de la Corte Interamericana.
Advierto que acorde al planteamiento del tema materia de análisis, se refiere
precisamente al control externo o propio que la realiza la Corte interamericana, de
acuerdo con las facultades, particularmente contenciosas.
Acorde con la Jurisprudencia sentada por la Corte la jurisdicción interamericana no
constituye, ni pretende ser una instancia más (la última del orden supranacional) en
el conocimiento que se inicia y desarrolla ante los tribunales nacionales; ya que no
tiene a su cargo la revisión de los procesos internos, en la forma en que ésta se
realiza por los órganos internos.
Su propósito es diverso: confrontar los actos y las situaciones generados en el
marco nacional con las normas de los tratados internacionales que confieren a la
Corte competencia en asuntos contenciosos, para establecer, acorde con la

1
Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) o Pacto de “San José”.
2
Voto concurrente razonado de Sergio García Ramírez (otrora Juez interamericano) en el caso Tibi vs. Ecuador,
resuelto el 7 de septiembre de 2004, párrafo 3.
2
Convención, lineamientos y orientaciones con amplio poder vinculante para los
Estados partes en la Convención –como norma jurídica individualizada–, desde
luego como sujetos del procedimiento que ante ella se agota.
Al haberse ratificado la CADH (a la fecha por 21 países de América) y, por ende,
haber aceptado la jurisdicción contenciosa de la Corte, sus sentencias deben ser
cumplidas, al adquirir carácter definitivo e inapelable; sin que pueda invocarse
disposición alguna de derecho interno como justificación para su incumplimiento,
toda vez que los pactos internacionales obligan a los Estados partes y sus normas
deben ser cumplidas, en términos de los artículos 26 y 27 del Convención de Viena.
DESARROLLO
La corrupción, dice la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, es un
fenómeno caracterizado por el abuso o desviación del poder encomendado, que
puede ser público o privado, que desplaza el interés público por un beneficio privado
(personal o para un tercero), y que daña la institucionalidad democrática, el Estado
de Derecho y afecta el acceso a los derechos humanos.
Como se ha destacado en las sesiones de la Diplomatura de Especialización, las
diversas formas en que se manifiesta la corrupción en nuestras naciones afecta el
goce y ejercicio de los derechos humanos, donde la Comisión ha determinado que
esas manifestaciones se vinculan con el incumplimiento de las obligaciones que los
estados parte han contraído al suscribir la Carta de la OEA, la Convención
Americana y demás disposiciones que integran el sistema interamericana de
protección de derechos fundamentales de todas las personas sometidas a su
jurisdicción, que deben observar, respetar y garantizar.
En el análisis que realiza la Comisión (lectura 09 de insumo) establece
puntualmente, cuales son las obligaciones de los Estados conforme a la Convención
Americana sobre Derechos Humanos en relación con hechos de corrupción,
destacando las siguientes.
1. Respetar los derechos humanos;
2. Adoptar medidas para prevenir la vulneración de derechos vinculados a
hechos de corrupción;
3. Investigar hechos de corrupción;
4. Reparar los daños a las víctimas de la corrupción;

Por otra parte, analiza el rol de la administración de Justicia, la necesidad de su

fortalecimiento, fijando las medidas que deben adoptarse para el logro de ese
objetivo, destacando las garantías de:
 Independencia
 Imparcialidad
 Discrecionalidad
 Plazo razonable
 Deber de investigar
 Derecho de defensa
 Deber de motivación de las determinaciones adoptadas
 Sistema de recursos

3
El objetivo de la presente actividad es que reconozcamos la naturaleza y alcances
del control de convencionalidad en casos de crimen organizado y corrupción, a partir
del análisis de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, a
fin de aplicarla adecuadamente a nuestra labor jurisdiccional o fiscal.
El caso Petro Urrego Vs Colombia, en su apartado de estudio del Fondo del asunto,
se planteó por la Corte Interamericana que era analizar si el Estado colombiano
vulneró los derechos políticos, debido proceso (garantías judiciales), protección
judicial, igualdad ante la ley y la prohibición de discriminación del señor Petro
Urrego, con motivo de la sanción disciplinaria de destitución como Alcalde Mayor de
Bogotá, D.C., e inhabilitación por el término de 15 años para ocupar cargos públicos,
que le impuso la Procuraduría General de la República el 9 de diciembre de 2013.
Como cuestión preliminar, se destacó que:
“…el artículo 23.2 de la Convención Americana en el sentido de que dicho
instrumento no permite que órgano administrativo alguno pueda aplicar una
sanción que implique una restricción (por ejemplo, imponer una pena de
inhabilitación o destitución) a una persona por su inconducta social (en el
ejercicio de la función pública o fuera de ella) para el ejercicio de los derechos
políticos a elegir y ser elegido: sólo puede serlo por acto jurisdiccional
(sentencia) del juez competente en el correspondiente proceso penal”.
Sobre la naturaleza complementaria de sus determinaciones, la Corte precisó, que a
través del sistema interamericano de protección de los DDHH existe un control
dinámico y complementario de las obligaciones convencionales de los Estados de
respetar y garantizar los derechos humanos, conjuntamente entre las autoridades de
los Estados y las instancias internacionales, de modo que las decisiones, los
mecanismos de protección, de unos y otros, puedan adecuarse entre sí; donde la
Corte Interamericana ha precisado que la responsabilidad estatal bajo el amparo de
la Convención Americana solo puede ser exigida a nivel internacional después que
el Estado haya tenido la oportunidad de reconocer, en su caso, una violación de un
derecho y reparar por sus propios medios los daños ocasionados.
En tal sentido, constató que el Consejo de Estado (Colombia) en resolución de 15 de
noviembre de 2017, determinó que los actos administrativos reclamados de 9 de
diciembre de 2013 y 13 de enero de 2014 (que confirmó la primera) eran nulos por
falta de competencia de la Procuraduría que impuso la sanción y por la violación al
principio de tipicidad de la falta disciplinaria, instruyendo a la autoridad responsable
pagara los salarios y prestaciones dejadas de percibir por el accionante durante el
tiempo que estuvo separado del servicio, así como la desanotación de las sanciones
impuestas, exhortando al Gobierno Nacional y Congreso de la República a
implementar las reformas pertinentes.
Sin embargo, consideró que el Estado no había reparado integralmente el hecho
ilícito, en tanto no había modificado las normas jurídicas en que se fundó y permitió
la imposición de las sanciones, que aún se encontraban vigentes.
Por lo cual, analizaría en primer término, lo alegado respecto a la existencia de un
régimen legal inconvencional con el artículo 23 de la Convención Americana en
relación con el diverso 2 de la misma; para después resolver la controversia
subsistente sobre violaciones al debido proceso, la protección judicial, la igualdad
ante la ley y la prohibición de discriminación.
Del estudio respectivo, la Corte concluyó:
Respecto a los Derechos políticos.
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Que los derechos políticos del accionante se vieron vulnerados por la sanción de
destitución e inhabilitación impuesta por la Procuraduría General de la República de
9 de diciembre de 2013, confirmada por la propia instancia el 13 de enero de 2014;
dado que el artículo 23 de la Convención no permite que un órgano administrativo
pueda aplicar una sanción que implique una restricción a los derechos políticos de
un funcionario público democráticamente electo, invocando como antecedente el
caso López Méndoza Vs. Venezuela.
Que si bien, el Consejo de Estado declaró la nulidad de la sanción de la
Procuraduría y demás consecuencias, por sentencia de 15 de noviembre de 2017,
esa resolución no reparó integralmente el hecho ilícito originado por violación del
derecho al ejercicio de una función de elección popular, pues el mandato del señor
Petro fue interrumpido mientras estuvo separado de su cargo por virtud de la
decisión impugnada, lo que también afectó los derechos de las personas que lo
eligieron; que no se han modificado las normas que permitieron la imposición de
dichas sanciones.
Agregó que la vigencia de las normas administrativas 3 que facultan a la Procuraduría
a imponer sanciones de inhabilitación o destitución de funcionarios
democráticamente electos con efecto de producir una inhabilitación, constituyen un
incumplimiento del deber de adoptar disposiciones de derecho interno.
Por cuanto a las garantías judiciales.
Concluyó que el proceso disciplinario contra el señor Petro violó las garantías de
imparcialidad y el principio de presunción de inocencia (aplicables a todo proceso
materialmente jurisdiccional), pues su diseño implicó que la instancia disciplinaria
fuese la encargada de formular cargos y al mismo tiempo juzgar sobre su
procedencia, concentrando facultades investigativas, acusatorias y sancionatorias.
Destacó que esa concentración de facultades en una misma entidad (característica
de los procesos administrativos disciplinarios), no es sí misma incompatible con el
artículo 8.1 de la Convención, siempre que esas atribuciones recaigan en distintas
instancias o dependencias de la entidad, de modo que la composición varíe de
manera que tal que los funcionarios que resuelvan sobre los méritos de los cargos
formulados sean diferentes a quienes hayan formulado la acusación disciplinaria y
no estén subordinados a estos últimos.
Que la falta de imparcialidad afectó transversalmente el proceso, tornando ilusorio el
derecho de defensa del señor Urrego.
Adicionalmente, concluyó que existió una violación al principio de jurisdiccionalidad,
puesto que la sanción contra el afectado fue ordenada por una autoridad de
naturaleza administrativa y no por un juez competente y que el Tribunal no contó con
elementos probatorios suficientes que acreditaran que las acciones de la
Procuraduría respondieran a una motivación discriminatoria y constituyeran
una desviación de poder.
Finalmente, sobre el Derecho a la integridad personal.
Reiteró que la mera amenaza de que ocurra una conducta prohibida por el artículo 5
de la Convención, cuando sea suficientemente real e inminente, puede en sí misma
estar en conflicto con el derecho a la integridad personal.

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Artículos 38, 44 y 45 del Código Disciplinario Único; el numeral 60 de la Ley 610, así como el 5 de la Ley 1864
de 2017 –que establece el tipo penal de “elección ilícita de candidatos–.
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Que crear una situación amenazante o amenazar a un individuo con quitarle la vida
puede constituir, en algunas circunstancias, al menos, tratamiento inhumano. Sin
embargo, consideró que en el caso no había sido acreditada la participación estatal -
ya sea de manera directa o por aquiescencia- en las supuestas amenazas que el
señor Petro afirmó recibió después de que le fueran impuestas las sanciones
disciplinarias.
Concluyó que tampoco es posible establecer un nexo causal entre la imposición de
la sanción disciplinaria de 9 de diciembre de 2013 y las reacciones presuntamente
amenazantes que dicha sanción pudo haber generado en redes sociales por parte
de terceros; y advirtió que no existen elementos que demostraran que las sanciones
impuestas por la Contraloría hayan generado una angustia tal que constituya una
violación a su derecho a la integridad personal.
Como tema de reparaciones, la Corte determinó:
A. Satisfacción: 1) Publicar el resumen oficial de la Sentencia una sola vez en el
Diario Oficial y en otro diario de circulación nacional, y 2) publicar la Sentencia en su
integridad en el sitio web oficial de la Procuraduría General de la Nación.
B. Garantías de no repetición: Adecuar su ordenamiento interno de acuerdo a lo
señalado en la Sentencia, de forma tal que los funcionarios de elección popular no
puedan ser destituidos ni inhabilitados por decisiones de autoridades
administrativas.
C. Indemnizaciones Compensatorias: 1) pagar las sumas monetarias fijadas en la
Sentencia por los conceptos relativos al daño inmaterial, y 2) el reintegro de gastos y
costas.
Así, el caso Petro Urrego Vs Colombia, en su apartado de estudio del Fondo del
asunto, revela con toda claridad el ejercicio de la competencia contenciosa de la
Corte (control de convencionalidad propio o externo), como complementaria de la
jurisdicción colombiana.
Sin embargo, no advierto como se materializa en esta sentencia algún aporte en el
tema de violaciones de derechos humanos por hechos de corrupción, al menos
claramente así analizado; como si lo podemos ubicar en otros asuntos sometidos a
la competencia de la Corte, por ejemplo el caso Gutiérrez y Familia vs Argentina,
donde analiza hechos sobre el asesinato de un policía argentino a manos de otro,
cuando el occiso investigaba un caso de corrupción, narcotráfico y asociación ilícita
de funcionarios públicos, donde la Corte analiza expresamente irregularidades y
obstaculizaciones -amenazas e intimidaciones a testigos y funcionarios judiciales-,
denuncias de soborno y robo de evidencias, que afectaron la investigación y el
debido proceso.
En el caso expuesto, se advierte que las violaciones determinadas por la Corte,
derivan esencialmente de la regulación normativa de las sanciones disciplinarias
contenidas en el Código Disciplinario Único y las Leyes 610, así como a Ley 1864 de
2017, que resultan inconvencionales con el Pacto de San José.
Es probable que la sanción administrativa disciplinaria impuesta al señor Petro
Urrego tuviere en origen algún acto de corrupción por parte de autoridades
colombianas con intereses contrarios a los del accionante, pero del contenido de la
sentencia emitida el 8 de julio de 2020 no advierto un planteamiento de las partes en
tal sentido y menos estudio en tal sentido.
Incluso, de la sentencia analizada se desprende que lo resuelto no prejuzga sobre la
posible responsabilidad administrativa o de otra naturaleza del señor Urrego, sino
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que la responsabilidad del Estado deviene de la vulneración a sus garantías
judiciales, debido a que la norma permite, indebidamente, la concentración de las
facultades investigativas y sancionadoras en una misma entidad, lo que como
característica común en los procesos administrativos disciplinarios, no es sí misma
incompatible con el artículo 8.1 de la Convención, siempre que dichas atribuciones
recaigan en distintas instancias, cuya composición varíe de manera que tal que los
funcionarios que resuelvan sobre los méritos de los cargos formulados sean
diferentes a quienes hayan formulado la acusación disciplinaria y no estén
subordinados a estos últimos.
Y las demás violaciones, derivan en esencia de esa regulación, pues esa
concentración y dependencia afecto la imparcialidad y afectó transversalmente el
derecho de defensa del señor Petro; la jurisdiccionalidad, pues la sanción la
determinó una autoridad administrativa y no un juez competente.
No obstante, lo expuesto no impide que resoluciones como la de mérito aporten al
estudio de casos vinculados con hechos de corrupción si se canalizan
adecuadamente, tomando como apoyo lo considerado por la Comisión
Interamericana, en su segunda resolución sobre Corrupción y Derechos Humanos
de marzo de 2018, donde desarrolla un concepto amplio de corrupción como “el
abuso o desviación del poder, que puede ser público o privado, que desplaza
el interés público por un beneficio privado (personal o para un tercero), y que
debilita las instituciones de control tanto administrativas como judiciales”.
Aunado a la posibilidad de aplicar los estándares generales que en materia de
prevención, investigación y sanción de hechos de corrupción emite en la lectura guía
bajo las premisas de las obligaciones de los estados parte de respetar los derechos
humanos, donde precisa que la responsabilidad internacional se funda en actos u
omisiones de cualquier poder u órgano de éste, que violen la Convención
Americana, pues en materia de corrupción es posible que el incumplimiento de tal
compromiso (por ejemplo: adoptar, con arreglo a sus procedimientos
constitucionales y a las disposiciones de esta Convención, las medidas legislativas o
de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos los derechos y
libertades consagrados en ella –artículo 2–); resaltando que en el caso, existía
mandato de autoridad interna (Consejo de Estado) que instruyó implementar las
reformas correspondientes, como garantía de no repetición.
Por otro lado, acorde a las consideraciones de la Comisión para el Fortalecimiento
de la Institucionalidad Pública, particularmente de la Administración de Justicia, que
engloba tanto al Poder Judicial como a los órganos de justicia que se encuentren
fuera de él, que adicionalmente a los que refiere la Comisión, en mi opinión se
encuentran los tribunales formalmente administrativos, pero materialmente
jurisdiccionales, donde se ubican aspectos de gran importancia, como los siguientes.
Las garantías de independencia, que imponen a los Estados adoptar medidas
institucionales que le permitan a las instituciones de administración de justicia y
fiscales ejercer sus funciones con garantías de independencia, con medidas que
eviten conflicto de intereses, tráfico de influencias y el acceso a los cargos
transparentes y basados en los méritos, sin injerencias de los poderes públicos y
agentes no estatales.
Garantías de debido proceso, donde destacan la imparcialidad, tanto en sus facetas
subjetivas, que exige que los jueces no se vean influenciados por prejuicios o
sesgos personales o ideas preconcebidas y, objetiva, que guarda relación con las

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apariencias de sus actos, estableciendo herramientas que permitan recusarlos y
prevenir de esta forma actos de corrupción.
Plazo razonable, garantizar la ausencia de compromisos ilícitos con una de las
partes interesadas en demorar un proceso o genera situaciones de impunidad.
Convergen también otras garantías, como las del deber de investigar (sujetar la
actividad de fiscales a la verificación de sus actos por un juez), el derecho de
defensa (respeto a la igualdad de armas y contradicción), deber de motivación
(como la exteriorización de la justificación razonada de una decisión) y un sistema
de recursos (procurando la corrección de fallos contrarios a derecho), que permita
controlar la actividad de los juzgadores y fiscales, así como evaluar su desempeño y
prevenir actos de corrupción.

CONCLUSIÓN
La existencia de la Corte Interamericana es una herramienta invaluable en el
sistema americano de protección de los derechos humanos, a través del cual de
forma complementaria se tutelan los derechos fundamentales bajo el concepto de
“control internacional”, es decir, no basta la incorporación a la normativa interna de
nuestros países los tratados y convenciones en materia de derechos humanos, sino
que la actuación de la Corte es necesaria para vigilar y tutelar el debido
cumplimiento de los compromisos internacionales adoptados por las naciones que
se han incorporado a su potestad, no solo mediante la resolución de casos
contenciosos en particular contra determinado Estado, sino bajo la emisión de
jurisprudencia vinculante que interpreta la Convención, fijando estándares en
materia de protección y progresividad de los derechos humanos, al ejercer un control
de convencionalidad.

ANC