Universidad Autónoma de Chile

Sede Talca
Derecho Administrativo
Profesor Alejandro Cárcamo

DERECHO ADMINISTRATIVO

AYUDANTÍA 2016
(Parte 03 – Principio de Legalidad)

Ayudante: Claudio Toloza Espinoza

Correo: claudio.uautonoma@gmail.com

1
PRINCIPIO DE LEGALIDAD:
En derecho privado: Los particulares pueden realizar todo, excepto aquello que les
está expresamente prohibido (dejar en claro que igualmente existen normas de
orden público, como por ejemplo “las buenas costumbres”).

En derecho público: Los particulares sólo pueden realizar aquello para lo cual están
expresamente facultados.

En sentido amplio y restringido:

1. Principio de legalidad en sentido amplio: La administración debe estar sujeta al

derecho, es decir, al sistema de normas jerarquizadas que están encabezadas
por la Constitución Política de la República.
2. Principio de legalidad en sentido restringido: La administración debe respetar la
ley; entendida la ley como una norma de superior jerarquía emanada del
Congreso.

Ayudante
2 Claudio Toloza E.
NORMAS VINCULANTES PARA LA ADMINISTRACIÓN:
1. Constitución Política de la República.

2. Leyes.

3. Tratados Internacionales.

4. Decretos leyes.

5. Decretos con fuerza de ley.

6. Potestad reglamentaria.

Ayudante
3 Claudio Toloza E.
1. CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA:
I. Bases de la Institucionalidad (Artículos 1 a 9).

Concepto: Es una limitación al poder del Estado. Es II. Nacionalidad y Ciudadanía (Artículos 10 a 18).

aquella norma jurídica de más alto rango dentro del III. De los Derechos y Deberes Constitucionales
(Artículos 19 a 23).
orden jurídico de la sociedad, la cual está destinada
IV. Gobierno (Artículos 24 a 45).
a regular los aspectos fundamentales de la vida
V. Congreso Nacional (Artículos 46 a 75).
política, consagrando los derechos fundamentales

C A P Í T U L O S
VI. Poder Judicial (Artículos 76 a 82).
de las personas.
VII. Ministerio Público (Artículos 83 a 91).
VIII. Tribunal Constitucional (Artículos 92 a 94).
IX. Justicia Electoral (Artículos 95 a 97).
Partes de la Constitución:
X. Contraloría General de la República
1. Bases de la institucionalidad. (Artículos 98 a 100).
2. Parte dogmática. XI. Fuerzas Armadas, de Orden y Seguridad Pública
3. Parte orgánica. (Artículos 101 a 105).
4. Reforma de la Constitución. XII. Consejo de Seguridad Nacional (Artículos 106 a 107).
5. Disposiciones transitorias. XIII. Banco Central (Artículos 108 a 109).
XIV. Gobierno y Administración Interior del Estado
(Artículos 110 a 126 bis).
XV. Reforma de la Constitución (Artículos 127 a 129).

Ayudante
4 Claudio Toloza E.
2. LEYES:

Concepto: Artículo 1 del Código Civil: La ley es una declaración de la voluntad

soberana que, manifestada en la forma prescrita por la Constitución, manda, prohíbe
o permite.

Santo Tomás de Aquino: Es una prescripción de la razón, en vista del bien

común y promulgada por el que tiene al cuidado la comunidad.

Clasificación en conformidad a la Constitución:

a. Ley de Reforma Constitucional (artículo 127 de la Constitución) (LRC). Para su

aprobación, modificación o derogación requerirá de los 3/5 de los Diputados y
Senadores en ejercicio. Requerirá los 2/3 tratándose de los capítulos I – III – VIII – XI –
XII y XV.

Ayudante
5 Claudio Toloza E.
2. LEYES:

b. Ley interpretativa de la Constitución (LIC). Para su aprobación,

Artículo 66 de la Constitución

modificación o derogación requerirá de los 3/5 de los Diputados y

Senadores en ejercicio.

c. Ley orgánica constitucional (LOC). Para su aprobación, modificación o

derogación requerirá de los 4/7 de los Diputados y Senadores en ejercicio.

d. Ley de quórum calificado (LQC). Para su aprobación, modificación o

derogación requerirá de la mayoría absoluta de los Diputados y Senadores
en ejercicio.

e. Ley simple. (LS). Para su aprobación, modificación o derogación requerirá

de la simple mayoría de los Diputados y Senadores presentes.

Ayudante
6 Claudio Toloza E.
3. TRATADOS INTERNACIONALES:

Concepto: Un tratado es un acuerdo de voluntades celebrado por escrito, entre

sujetos de derecho internacional, y regidos por el derecho internacional.

Procedimiento para obtener un tratado:

1. Negociación y adopción del texto del tratado.

2. La firma.
3. Ratificación (previa aprobación del Congreso Nacional).
4. Canje o depósito de los instrumentos de ratificación.

Para ser ley de la República debe ser promulgado y publicado como ley.

Tratados simplificados: Consiste en restringir las fases de conclusión a

negociación y adopción y firma, y con esto existe tratado internacional. Por
ejemplo documentos de identificación de un país a otro, documentos de
reconocimiento de licencias de conducir, reconocimiento de títulos profesionales,
intercambios culturales, protección fronteriza, etc.
Ayudante
7 Claudio Toloza E.
4. DECRETOS LEYES (DL):

Concepto: Son aquellos decretos, que sin autorización alguna del Congreso, dicta el
Poder Ejecutivo, sobre materias que según la Constitución Política son propias de ley,
en situaciones de emergencia o grave crisis institucional.

Dada la situación en que se encuentra un Estado producto de un desorden

institucional, a través de estos decretos se regula el país, para evitar vacíos
normativos.

Periodos en que se dictaron en Chile durante el siglo XX:

1. Entre 1924 y 1925: 816.
2. Entre 1931 y 1932: 669.
3. Entre 1973 y 1980: 3.660.

Los DL, en consecuencia, tienen la misma fuerza obligatoria de una ley y solo pueden
ser modificados o derogados por una disposición de jerarquía legal .

Ayudante
8 Claudio Toloza E.
5. DECRETOS CON FUERZA DE LEY (DFL):

Concepto: Son aquellos decretos, que por expresa autorización del Congreso a
través de una ley, dicta el Presidente de la República, sobre materias que según la
Constitución Política, son propias de ley.

El nombre se explica, porque una vez dictados adquieren fuerza de ley.

Materias de ley:
1. Son aquellas señaladas por el constituyente en el artículo 63 de la Constitución
Política de la República.
2. Dichas materias corresponde tramitarlas como ley, en un proceso de formación,
al Poder Legislativo (en conjunto con el Presidente como co-legislador).
3. Los DFL vienen a ser una excepción a la regla anterior, pudiendo el Presidente
dictarlos sobre materias propias del dominio legal.
4. En todo lo no señalado en el artículo 63, está facultado el Presidente de la
República para ejercer la Potestad Reglamentaria.

Ayudante
9 Claudio Toloza E.
6. POTESTAD REGLAMENTARIA:

Concepto: Es la facultad o poder de que están dotadas las autoridades

administrativas para dictar normas jurídicas, es decir mandatos de alcance general e
impersonal, así como también normas particulares.

Clasificación: Se clasifican en atención a la generalidad o particularidad de su

contenido en:

1. Reglamentos.
2. Decretos.
3. Instrucciones (oficios y circulares).
4. Ordenanzas.

Ayudante
10 Claudio Toloza E.
6. POTESTAD REGLAMENTARIA:

CONTROL

PREVENTIVO REPRESIVO

SEDE JUDICIAL SEDE ADMINISTRATIVA

TOMA DE RAZÓN
(CONTRALORÍA
GENERAL DE LA
REPÚBLICA) INVALIDACIÓN
NULIDAD DE ACCIÓN DE
DERECHO PÚBLICO PROTECCIÓN

CONTROL DEL TRIBUNAL DE LA

TRIBUNAL INSTANCIA
CONSTITUCIONAL

Ayudante
11 Claudio Toloza E.
ASPECTOS DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD:

1. Formal: Significa que los órganos del Estado deben ejercer sus competencias
conforme a lo que establecen la Constitución y las leyes.
2. Material: Significa que la acción de los órganos del Estado debe inspirarse en el
bien común, deben respetar ciertos principios y valores de la realidad social.
Además, cada servicio público debe satisfacer un interés público específico, el
cual está siempre señalado en la ley.

Desviación de poder: Es aquella que existe cada vez que un servicio público realiza
un acto fuera de lo que le está permitido. Se genera por dos causas:

1. Cuando la administración con sus actos persigue un interés particular, un interés

privado, ejemplo: venganza.
2. Cuando la administración con sus actos persigue un interés público pero distinto.
Se respeta la legalidad formal pero se vulnera el principio de legalidad material.

Ayudante
12 Claudio Toloza E.
¿LEGALIDAD COMO LÍMITE O CONDICIÓN DEL OBRAR DE LA
ADMINISTRACIÓN?
1. Límite: (Principio de legalidad en sentido negativo) La administración puede
hacer todo lo que no esté prohibido.
a. La administración está al servicio del interés público, por lo que no es
simple ejecutora de la ley, por lo tanto está dotada de ciertas
atribuciones o competencias discrecionales.
b. No hay potestades discrecionales completamente puras, siempre hay
algún ámbito reglado de la misma, aunque sea mínimo.

2. Condición: (Principio de legalidad en sentido positivo) La administración

1. a

puede hacer sólo lo que le esté permitido por la ley expresamente.

a. La ley es condición del ser y del obrar de la administración. Vincula a
todos los Órganos del Estado.
b. La creación del servicio público es materia de ley, pero además, lo es la
supresión y organización de éstos.

Por ende la legalidad es condición del obrar de la administración, ya que en

derecho público (derecho administrativo) sólo se puede hacer aquello para lo
cual se está expresamente facultado. Hoy en día está vigente el principio de Ayudante
13 legalidad en sentido positivo. Claudio Toloza E.
SER Y OBRAR DE LA ADMINISTRACIÓN:
1. Ser: Hay órganos creados por la Constitución, tales como el Presidente de la
República, los Ministros de Estado, la Contraloría General de la República, el
Banco Central, etc. Pero hay otros que tienen su origen en la ley, como ocurre
con la generalidad de los servicios públicos.
2. Obrar: Artículo 7, inciso 1° de la Constitución: “Los Órganos del Estado actúan
válidamente previa investidura regular de sus integrantes, dentro de sus
competencias y en la forma que prescriba la ley”.

En definitiva, el principio de legalidad rige sin excepciones, es decir, ante Estados

de Excepción Constitucional, los actos de la Administración están sometidos al
derecho. No se puede invocar la razón de Estado para proclamar espacios ajenos
al control jurisdiccional.

De este modo, la ley es condición del ser y del obrar de la Administración. Que sea
condición del ser, significa que los servicios públicos son creados por ley o también
pueden tener su origen en la propia Constitución Política. Que sea condición del
obrar, significa que los servicios públicos están llamados a ejercer potestades
públicas, las cuales tienen su fuente en la ley.
Ayudante
14 Claudio Toloza E.
INFRACCIÓN AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD:

El principio de legalidad puede infringirse de dos formas:

1. Actividad tardía de la administración: La Administración está obligada a obrar en

forma continua, regular y permanente.
2. Inactividad o inacción de la administración: En este caso, la Administración no
cumple con su deber de actuar. De esto se desprenden dos instituciones:
a. Silencio positivo: La ley entiende que si la Administración no evacúa un
trámite dentro del plazo legal determinado, es porque accede a las
peticiones del administrado.
b. Silencio negativo: La ley entiende que si la Administración no evacúa un
trámite dentro del plazo legal determinado, es porque rechaza la solicitud
del administrado.

Ayudante
15 Claudio Toloza E.
FACULTADES DE LOS TRIBUNALES DE JUSTICIA:

Existen diferentes preceptos constitucionales que facultan a los tribunales de justicia

en presencia de actos u omisiones ilegales de la Administración para tomar medidas:

1. Acción de protección.
2. Acción de amparo.
3. Los tribunales de justicia pueden anular, modificar o dejar sin efecto los actos
administrativos, como asimismo, pueden impartir órdenes concretas a la
Administración del Estado. Por ejemplo impartir órdenes directas a la fuerza
pública la que es parte de la Administración del Estado.

Dichos mecanismos señalados, sumados al silencio administrativo, forman lo que se

conoce como las consecuencias positivas de la inactividad de la administración del
Estado.

En cuanto a las consecuencias negativas, distinguimos entre aquellas que afectan a

los órganos y sus funcionarios, y aquellas que afectan a los actos administrativos.

Ayudante
16 Claudio Toloza E.
CONSECUENCIAS QUE AFECTAN A LOS ÓRGANOS Y/O SUS
FUNCIONARIOS:
Se traduce en las responsabilidades:

1. Civil: Es la única que puede afectar solidariamente al órgano y al funcionario.

2. Penal: En conformidad al Código Penal y leyes especiales.
3. Política: En definitiva consiste en la acusación constitucional.
4. Administrativa: Cuya sanción máxima es la destitución.

Ayudante
17 Claudio Toloza E.
CONSECUENCIAS QUE AFECTAN A LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS:

1. En sede administrativa: Invalidación.

2. En sede judicial: Nulidad de Derecho Público.

Ayudante
18 Claudio Toloza E.
INVALIDACIÓN:
Es una institución consagrada en la Ley N°19.880, que establece bases de los
procedimientos administrativos.

La autoridad administrativa podrá, de oficio o a petición de parte, invalidar los

actos contrarios a derecho, previa audiencia del interesado, siempre que lo haga
dentro de los dos años contados desde la notificación o publicación del acto.

La invalidación de un acto administrativo podrá ser total o parcial. La invalidación

parcial no afectará las disposiciones que sean independientes de la parte
invalidada.

El acto invalidatorio será siempre impugnable ante los Tribunales de Justicia, en

procedimiento breve y sumario.

El órgano que invalida es el mismo que dictó el acto, o su superior jerárquico.

Los vicios menores o de procedimiento pueden sanearse, por ejemplo, la omisión

de la fecha de un decreto (principio de conservación de los actos
administrativos). Ayudante
19 Claudio Toloza E.
INVALIDACIÓN:

Concepto: Es una consecuencia negativa a la infracción del principio de legalidad que

rige al derecho administrativo, mirado desde el punto de vista del acto
administrativo, y declarada en sede administrativa.

La teoría clásica del derecho administrativo señala que los actos emitidos fuera de
plazo no son nulos, porque los plazos no son fatales dentro de la Administración y
sólo generaría su incumplimiento, responsabilidad. Se trataría de un vicio de aquellos
llamados irregularidades no invalidantes.

Sólo pueden sanearse los vicios menores, porque los esenciales son insaneables,
como por ejemplo la firma de un Ministro de Estado para un determinado decreto.

Artículo 35, inciso 1° de la Constitución: “Los reglamentos y decretos del Presidente

de la republica deberán firmarse por el ministro respectico y no serán obedecidos sin
este esencial requisito”.

Ayudante
20 Claudio Toloza E.
INVALIDACIÓN:

Excepciones a la nulidad:
1. Actos dictados fuera de plazo. Irregularidades
2. Actos con defectos menores. no invalidantes

Requisitos para que proceda la invalidación:

1. Previa audiencia del interesado, es decir, “traslado”.
2. Hay un plazo máximo para invalidar de dos años desde que el acto
administrativo entró en vigencia.

Soto Kloss sostiene que la institución de la invalidación es inconstitucional por atentar

en contra el artículo 7, inciso final de la Constitución. No obstante existe una ley –
19.880 – la cual fue dictada conforme al procedimiento establecido en la misma
Constitución.

Ayudante
21 Claudio Toloza E.
NULIDAD DE DERECHO PÚBLICO:

Fue planteada por primera vez en Chile por el profesor de derecho constitucional
don Mario Bernaschina a finales de la década de los 50.

La nulidad de derecho público difiere de la nulidad de derecho privado, entre otras

cosas, en que la última distingue entre nulidad absoluta y nulidad relativa.

La define como la sanción aplicable a todos los actos de los órganos del Estado en
general, tiene un alcance genérico, vale decir, no sólo se aplica a la actuación de los
órganos administrativos.

Además, postula que la nulidad de derecho público opera de pleno derecho, o sea,
por el sólo ministerio de la ley o ipso iure.

Enrique Silva Cimma y Patricio Aylwin critican la teoría en comento por parecerse más
bien a la inexistencia.

Ayudante
22 Claudio Toloza E.
NULIDAD DE DERECHO PÚBLICO:

Biografía:
- Nombre: Eduardo Soto Kloss.
- Abogado y profesor de Derecho Administrativo.
- Nacionalidad: Chileno.
- Estudios: Universidad de Chile.

Eduardo Soto Kloss, recoge la tesis de Bernaschina y la reformula a comienzos de los

80, teniendo enorme influencia en la jurisprudencia de los tribunales de justicia
prácticamente hasta fines de los 90.

Ayudante
23 Claudio Toloza E.
NULIDAD DE DERECHO PÚBLICO:

Dicha teoría en la actualidad es aceptada por Iván Aróstica. Sin embargo, existen
otros autores que la rechazan, como es el caso por ejemplo, del profesor Domingo
Hernández Emparanza.

Hoy en día la teoría de Soto Kloss goza de una aceptación menor a nivel doctrinario,
y no goza de un respaldo jurisprudencial como lo tuvo en sus orígenes.

Soto Kloss sostiene que la nulidad de derecho público tiene las siguientes
características:
1. Opera de pleno derecho o ipso iure: Por el solo ministerio de la ley.
2. Es insanable: No admite convalidación.
3. Es imprescriptible: No importa el tiempo transcurrido.
4. Opera ab initio: Opera retroactivamente.

Ayudante
24 Claudio Toloza E.
NULIDAD DE DERECHO PÚBLICO:

Soto Kloss señala que la Administración del Estado carece de la potestad de invalidar
sus propios actos administrativos contrarios a derecho cuando estos actos han
producido efectos o generado derechos a terceros de buena fe.

La Administración no puede invalidar porque si lo hace, no garantiza los principios de

imparcialidad e independencia que son propios del Poder Judicial. No puede la
Administración ser juez y parte puesto que así se quebrantarían los principios del
debido proceso.

El acto administrativo sólo puede ser dejado sin efecto por un órgano jurisdiccional y
no por un órgano administrativo a juicio de Soto Kloss. Lo anterior fundado en el
artículo 7, inciso 3° de la Constitución: “Todo acto en contravención a este artículo es
nulo y originará las responsabilidades y sanciones que la ley señale”.

Ayudante
25 Claudio Toloza E.
NULIDAD DE DERECHO PÚBLICO:

A juicio del profesor Gustavo Fiamma, la Constitución del 80 ha introducido una

novedad en la historia constitucional chilena que no tenía precedentes, esta es la
acción constitucional de nulidad de derecho público, la cual es la vía procesal para
declarar la nulidad de derecho público. Ésta tendría su origen en el artículo 19 N° 3
incisos 1° y 2° de la Constitución, norma referida a la igual protección de la ley en el
ejercicio de los derechos y del derecho a la defensa de toda persona.

Fiamma sostiene que sólo los tribunales pueden hacer esta declaración porque es
una facultad propia y privativa de los tribunales de justicia.

Ayudante
26 Claudio Toloza E.
NULIDAD DE DERECHO PÚBLICO:

Soto Kloss dice que opera ipso iure, lo cual a decir de Fiamma es discutible,
principalmente por la hipótesis de que un particular se abstenga a obedecer el acto
sin que este haya sido declarado nulo previamente. Ello produce incerteza, y es por
eso que la nulidad debe ser declarada.

Si la administración se da cuenta de que un acto suyo es contrario a derecho, puede

dejarlo sin efecto a través de la invalidación – discutido por parte de la doctrina,
como Solo Kloss por ejemplo –.

Para Hernández Emparanza, a la nulidad de derecho público se le aplican las normas

del Código Civil sobre prescripción. Todos los derechos y obligaciones prescriben en
un plazo máximo de 5 años, y de 4 años cuando se trata de Responsabilidad
Extracontractual.

Ayudante
27 Claudio Toloza E.
NULIDAD DE DERECHO PÚBLICO:

Causales:
1. Ausencia de investidura regular.
2. Incompetencia.
3. Violación de Ley.
4. Vicios de forma.
5. Desviación de poder.

Diferencias con la nulidad de derecho privado:

1. El Código Civil distingue entre nulidad absoluta y nulidad relativa, la Constitución
no.
2. Los vicios en derecho privado se señalan específicamente, en derecho público es
más bien genérico.
3. En el derecho privado la nulidad absoluta puede y debe ser declarada por el
juez.
4. En el derecho civil, sin perjuicio que un acto no reúna los requisitos de existencia
y de validez, sigue produciendo todos sus efectos mientras no sea declarada
la nulidad por el juez.
Ayudante
28 Claudio Toloza E.
NULIDAD DE DERECHO PÚBLICO:

Conclusiones:

1. No opera de pleno derecho, debe ser declarada.

2. Excepcionalmente admite convalidación.
3. Es prescriptible.

Concepto: Es una consecuencia negativa a la infracción del principio de legalidad que

rige al derecho administrativo, mirado desde el punto de vista del acto
administrativo, decretada en sede judicial.

Ayudante
29 Claudio Toloza E.
CONSECUENCIAS A LA INFRACCIÓN DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD:

CONSECUENCIAS A LA
INFRACCIÓN DEL
PRINCIPIO DE LEGALIDAD

CONSECUENCIAS CONSECUENCIAS
POSITIVAS NEGATIVAS

ACCIÓN DE ACCIÓN DE ÓRGANO Y/O ACTO

AMPARO PROTECCIÓN FUNCIONARIO ADMINISTRATIVO

SEDE SEDE
TRIBUNALES SILENCIO
RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVA JUDICIAL
DE JUSTICIA ADMINISTRATIVO

CIVIL PENAL
INVALIDACIÓN NULIDAD DE
DERECHO
POLÍTICA ADMINISTRATIVA PÚBLICO

Ayudante
30 Claudio Toloza E.