Hacia la mejor tcnica presupuestaria: presupuesto por programas vs presupuesto base cero?

R Alicia Olivieri AlbertiR

1. INTRODUCCION La dcada del '90 se caracteriz por la vuelta a la escena del Estado, tanto en el debate acadmico, como desde la gestin gubernamental. La mayora de los pases, sin distincin de nivel de desarrollo, fueron protagonistas de algn tipo de reforma del Estado: ms estructural algunos, ms administrativa otros. Lo cierto es que el debate acerca del rol del Estado y su nueva posicin relativa frente a la sociedad, result ineludible a la vez que constituy la fuente de argumentacin de los procesos de reforma. Los mismos no fueron en modo alguno uniformes, sino que implicaron en muchas oportunidades el cumplimiento de diversas etapas 1. En el caso de nuestro pas, podemos distinguir claramente tres momentos. El primero, hacia el ao 1989, implic una profunda redefinicin del rol del Estado y de sus mbitos de intervencin. Las privatizaciones de empresas pblicas, la descentralizacin de la salud y la educacin a las provincias y la desregulacin de los mercados, constituyeron los principales instrumentos que permitieron viabilizar los objetivos de esta etapa. La misma implic a su vez, una profunda reforma de la administracin financiera, indispensable para el xito del programa de saneamiento fiscal que se comenzaba a implementar. Dichos procesos dejaron de lado la aplicacin de reformas institucionales tendientes a elevar la capacidad del Estado 2. La Ley N 24.629 inici en el ao 1996, lo que se conoci como la Segunda Reforma del Estado, estableciendo nuevos lineamientos que apuntaban a mejorar el funcionamiento y la calidad de los servicios prestados por el Estado. Si bien el diagnstico segua concentrndose en la cuestin fiscal, la modernizacin y mejora del desempeo de la Administracin Pblica ingres en la agenda pblica a la par de la extensin, a nivel internacional, del desarrollo y aplicacin de los modelos de gestin que privilegiaban el control por resultados antes que el control normativo. De este modo, en esta etapa se intent impulsar el desarrollo de planes de modernizacin de la Administracin Pblica. Durante estos aos comenz a perfilarse en forma incipiente la adopcin de criterios de gestin orientados al logro de resultados. Las normas en cuestin tenan por objeto mejorar el funcionamiento y la calidad de los servicios prestados por el Estado. Por este motivo, comenz a asumirse desde el gobierno la necesidad de encauzar los procesos hacia el ciudadano, incorporando ideas como la medicin de resultados por medio de indicadores de gestin y la evaluacin del desempeo de los recursos humanos3. Finalmente, nos animamos a distinguir una tercera etapa con rasgos particulares. Si bien durante la segunda reforma del Estado haba aparecido en forma incipiente una tendencia novedosa a orientar la gestin hacia el ciudadano, la misma no logr superar un simple planteo formal, ya que ms all de las normas que se sancionaron, e incluso de los nuevos planes estratgicos que se aprobaron, no se produjo ninguna transformacin en el modelo de gestin prevaleciente. De este modo, las viejas prcticas rutinarias y la fuerza de la mquina burocrtica -ms preocupada por el cumplimiento de los medios que de los fines en s mismos- ejercieron una fuerte inercia en contra de la instauracin de
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Licenciada en Ciencia Poltica (UBA). Especialista en Administracin Financiera del Sector Pblico (UBA/ASAP). Maestra en Administracin Pblica (UBA) 1 Para ampliar la caracterizacin acerca de las fases o etapas de la reforma estatal en trminos generales, ver Oszlak (1997). El autor destaca la diferencia existente entre las denominadas primera y segunda generacin de reformas, sealando que mientras la primera signific fundamentalmente una reforma de la sociedad -en el sentido de la nueva delimitacin de las esferas de la sociedad y el Estado, buscando menos Estado - y que por tal motivo pueden ser calificadas tambin como reformas hacia fuera, las segundas se caracterizaron por buscar mejorar el Estado hacia adentro . 2 Representa la primera generacin de reformas, ya comentada. 3 Constituye el inicio de las reformas hacia adentro .

nuevas medidas. En este contexto, la sancin del Decreto N 103/01 a comienzos del presente ao representa una nueva etapa del proceso de reforma y modernizacin del Estado en nuestro pas 4. El mismo se enmarca en una nueva concepcin del rol del Estado. Un Estado orientado al ciudadano, que debe rendir cuentas por su gestin. Un Estado que debe mejorar la relacin de la administracin con los ciudadanos aumentando su receptividad, es decir, su capacidad de respuesta a las demandas de la sociedad, as como tambin la calidad de los servicios que presta, tanto desde el punto de vista de la gestin como de los resultados alcanzados. El aumento de la responsabilizacin de los funcionarios pblicos, la gestin orientada a resultados y el control y evaluacin del cumplimiento de los objetivos formulados, constituyen entonces elementos fundamentales en la nueva concepcin que estamos describiendo. De esta forma, la modernizacin del Estado que se propone bajo esta nueva concepcin, va ms all de la mera reforma administrativa o de gestin. En este contexto, el presupuesto pblico como instrumento de programacin, de ejecucin de polticas y de evaluacin, resulta fundamental para la implementacin de una reforma del Estado orientada por el objetivo de maximizar la eficacia y eficiencia de la gestin, as como el aumento de la calidad de los productos y el logro de resultados de gestin. El principal propsito del presente trabajo es entonces analizar qu tcnica presupuestaria resulta adecuada para acompaar el proceso de reforma que estamos comentando, en el sentido de favorecer su xito. Para ello realizaremos un anlisis comparativo de las Tcnicas de Presupuesto por Programas y Presupuesto Base Cero, al ser las herramientas ms utilizadas en los ltimos aos5. A partir de la descripcin de cada una y la ulterior comparacin, sealaremos sus fortalezas y debilidades como herramientas compatibles con la actual etapa del proceso de reforma estatal. Asimismo intentaremos dar respuesta a un interrogante adicional: Presupuesto por Programas y Presupuesto Base Cero constituyen dos enfoques excluyentes o ser posible alcanzar una lectura que tienda a integrarlos? Si bien la referencia a las etapas de la reforma del Estado, constituye el marco obligado de anlisis, no nos proponemos realizar una evaluacin de las mismas, sino ms bien aportar algunas respuestas, o por lo menos nuevas lneas de investigacin, que permitan seguir generando interrogantes que posibiliten aumentar nuestro conocimiento acerca de la modernizacin del aparato estatal, para efectivamente consolidar una Administracin Pblica eficaz, eficiente, transparente y fundamentalmente orientada al ciudadano. 2. ALGUNAS NOTAS SOBRE EL PRESUPUESTO POR PROGRAMAS Y EL PRESUPUESTO BASE CERO
2.1 El PRESUPUESTO POR PROGRAMAS

Las tcnicas presupuestarias han ido evolucionando a lo largo del tiempo, en funcin de las distintas concepciones prevalecientes acerca del rol del Estado. En este sentido, el modelo de Estado asumido

Los lineamientos de dicho Plan haban sido presentados el ao anterior por la Secretara de Modernizacin del Estado, por aquel entonces dependiente de la Vicepresidencia de la Nacin. Retomando el esquema terico presentado en la nota n1, el conjunto de reformas que se inician con este Plan, seguiran formando parte de la segunda generacin de reformas, tendiente a consolidar un mejor Estado. Nuestra diferenciacin en tres etapas, en modo alguno pretende contradecir tal lectura, sino simplemente distinguir momentos en funcin de los objetivos propuestos y resultados alcanzados. Desconocemos an el final de esta ltima etapa. S podemos hablar del fracaso de la anterior. 5 La primera, desde la sancin del Decreto 2666/92, reglamentario de la Ley N24.156. La segunda, desde el ao 1997, en que la Oficina Nacional de Presupuesto propone a las jurisdicciones y entidades del Sector Pblico Nacional, la elaboracin de presupuestos preliminares siguiendo los lineamientos de la misma. 2

en un momento determinado, perfil el esquema presupuestario a adoptar 6. No es ste el espacio para desarrollar la evolucin de los distintos tipos de presupuestos. Intentaremos en cambio, destacar las caractersticas de los enfoques ms modernos, los cuales pondrn el acento en la responsabilizacin de los funcionarios por el cumplimiento de metas y objetivos fijados previamente, en lugar de centrarse en aspectos contables como ocurra con anterioridad a su adopcin 7. El Presupuesto por Programas8 constituye una forma de reflejar la problemtica de la produccin de bienes y prestacin de servicios que realiza el sector pblico. En trminos genricos se aplica a todo proceso de combinacin de insumos que origine productos. Siguiendo a Matus (1987), el PPP es una forma de asignacin de los recursos pblicos por objetivos. Expresa en trminos monetarios el proceso de produccin de servicios y bienes que se realiza dentro del espacio de una institucin, la cual se organiza para satisfacer necesidades externas a ella. En esta lnea, el principio que justifica la existencia de cualquier organizacin debe ser la satisfaccin de necesidades fuera de su espacio institucional. Se basa en un enfoque que destaca el rol productivo del sector pblico, permitiendo reflejar la problemtica de produccin de bienes y servicios que realiza el sector pblico. Entre los conceptos centrales de la tcnica destacamos las categoras programticas las cuales constituyen tipos de acciones presupuestarias, que se diferencian entre s por el tipo de producto que origina cada una de ellas. Estas categoras pueden ser programas, subprogramas, actividades, proyectos y obras 9. El PPP permite mostrar, adems del monto que se gasta, las acciones que se realizan en el sector pblico y los productos que se obtienen. A partir de la formulacin de objetivos-fines , se calculan los insumos-medios necesarios para alcanzarlos. Aquellos objetivos deben ser concretos, claramente identificables y en alguna forma medibles. Una vez identificados es posible determinar las acciones necesarias para alcanzarlos. De esta forma se calculan los recursos humanos, materiales y financieros necesarios para el logro de los objetivos globales. A pesar de que la vigencia del PPP data de la dcada del 60, en nuestro pas es recin a comienzos
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Por el momento vale aclarar que cualquier tcnica presupuestaria es un medio, un instrumento. Es decir, constituye un medio que permite alcanzar ciertos objetivos, pero en s misma, no puede transformar la administracin. 7 En general, la implementacin de una nueva tcnica presupuestaria no supone el abandono total de la que la precedi, sino en todo caso, la incorporacin de los aportes acordes a los nuevos postulados tericos que actan como marco contextual. En relacin con lo que estamos tratando, al surgir el presupuesto por actividad o por programas, la tcnica tradicional consistente en proyectar los gastos de acuerdo con el objeto a que se destinaban y a la unidad que los efectuaba, no fue abandonada por completo. 8 En adelante PPP. 9 En El Sistema Presupuestario Publico en la Argentina , (Ministerio de Economa,1996), se definen las principales categoras programticas. PROGRAMA: expresa un proceso de produccin de un producto terminal, contenido en una red de acciones presupuestarias de una Jurisdiccin o Entidad. SUBPROGRAMA: aquella categora que expresa toda accin presupuestaria cuya produccin es terminal pero fragmentaria, al formar parte de la produccin terminal de un PROGRAMA. ACTIVIDAD: accin presupuestaria de mnimo nivel indivisible a los fines de la asignacin formal de recursos. Se caracteriza por originar siempre una produccin intermedia. Es posible distinguir entre ACTIVIDAD ESPECIFICA, cuando su produccin condiciona en forma directa a un programa; ACTIVIDAD CENTRAL, si su produccin es intermedia indirecta y condiciona a todos los programas; y ACTIVIDAD COMUN cuando su produccin condiciona a dos o ms programas, pero no a todos. PROYECTO : denomina a una propuesta de inversin real mediante la generacin de un bien de capital, definido como una unidad de produccin mnima autosuficiente y destinada a crear, ampliar o modernizar la capacidad de oferta de bienes o servicios determinados. OBRA: denomina a la categora programtica de menor nivel en el campo de la inversin - equivalente a la ACTIVIDAD. 3

de los aos 90 que se instala en forma definitiva como tcnica bsica de presupuestacin10. El PPP fue diseado para capacitar al gobierno para enfrentarse ms eficientemente a la incertidumbre y a los eventos impredecibles. Por ello, la planificacin es un ingrediente esencial del PPP. En este contexto, la planificacin tiene por objeto la identificacin de los cursos de accin ms adecuados para hacer posible tomar mejores decisiones. Paralelamente a los propsitos de largo plazo, el PPP propugna por una identificacin y examen cuidadosos de las metas y objetivos en cada rea importante de la actividad gubernamental. Y esto constituye una de sus mayores fortalezas. Otro aporte fundamental que realiza el PPP es intentar determinar cmo, en qu y por qu debe gastarse, adems de la mera consideracin del monto total del gasto. Asimismo, la definicin de responsables para cada etapa del proceso presupuestario, constituye otro notable avance, en la medida que permite identificar quin debe responder y rendir cuentas por el grado de cumplimiento de las metas establecidas y los desvos producidos si los hubiere. Esta responsabilidad no descansa simplemente en una concepcin de tipo gendarme, sino ms bien persigue un mayor grado de compromiso e identificacin por parte de ciertos funcionarios para alcanzar los objetivos propuestos. De todas formas, no han faltado crticos de la tcnica. En este punto vale la pena hacer una aclaracin. En realidad muchas de las crticas de las que es objeto el PPP, se relacionan ms con una incorrecta instrumentacin del mismo, que con sus debilidades intrnsecas. Es decir, en muchas oportunidades se relativizan las ventajas del PPP utilizando como argumento cuestiones que tienen que ver con una inadecuada instrumentacin o con la ausencia de un modelo de gestin que acompae el sentido de la tcnica. Por ejemplo, entre las debilidades que ms se le adjudican, la ms frecuente se relaciona con las dificultades que presentan los procesos de medicin y la definicin clara de unidades de medida. En realidad, esto no se relaciona directamente con la tcnica, sino tiene ms que ver con la cultura de la organizacin. En muchas oportunidades, son los mismos responsables de la ejecucin de los programas, los que limitan las posibilidades del PPP. Sobre la base de motivos diversos, con frecuencia plantean la imposibilidad de llevar adelante cualquier proceso de medicin exhaustivo para generar datos fehacientes a partir de los cuales elaborar las proyecciones de los ejercicios presupuestarios futuros11. Muchos organismos entonces no realizan de manera sistemtica mediciones de productividad. Apenas presentan unidades de medida y metas de produccin para cumplimentar los requerimientos formales para la preparacin del proyecto de presupuesto. Cuando analizamos algunas unidades de medida, estimaciones y proyecciones para ejercicios futuros, encontramos que en general, las proyecciones para los ejercicios presupuestarios siguientes, no sufren grandes variaciones respecto de aos anteriores; las unidades de medida son muy generales, y no permiten medir en forma exhaustiva la produccin de bienes o servicios prestados por cada organismo; muchos responsables
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De todos modos, queda claro que an es necesario profundizar algunos mecanismos y prcticas, para que la aplicacin del PPP deje de ser un mero ejercicio ritual. En este sentido, es frecuente encontrar diferencias entre la informacin que publica el Ministerio de Economa -la Ley de Presupuesto de cada ao- y la prctica diaria en las entidades o jurisdicciones. Si nos dejamos convencer por la primera, nadie podra dudar de la organizacin por programas presupuestarios de la Administracin Pblica Nacional. Sin embargo, analizando exhaustivamente el comportamiento de algunos organismos, muchas veces se detectan importantes disparidades. 11 Es cierto que algunos casos presentan mayores dificultades que otros. Por ejemplo, resulta ms sencillo medir ciertos productos especficos, a la vez que realizar proyecciones de produccin de ejercicios futuros, en reas como Salud, Educacin u Obras y Servicios Pblicos. En estos casos, es factible cuantificar pacientes atendidos, alumnos capacitados, cuadras pavimentadas y metros cuadrados construidos, por mencionar slo algunos ejemplos posibles. Otras limitaciones se relacionan, casi directamente, con el carcter pblico de las prestaciones de los servicios. La gestin tiene como sujeto de su accin a la comunidad en su conjunto. De esta forma en muchos casos, la variacin de la demanda ciudadana constituye un factor condicionante de la produccin pblica. 4

de la ejecucin de los programas correspondientes, consideran que su produccin no es cuantificable sin una argumentacin slida; algunos organismos detallan unidades de medida de actividades que hacen al funcionamiento de la reparticin y no representan bienes o servicios producidos; otros no definen unidades de medida para todos los bienes o servicios que producen sus programas. Continuando con el problema de la cultura de la organizacin, y especificando an ms, muchas veces los propios funcionarios y en alguna medida los agentes a su cargo, evidencian cierta resistencia al cambio y temor al control. Los motivos oscilan desde la inercia en la aplicacin de rutinas tradicionales, la falta de capacitacin, hasta un supuesto aumento de costos en la etapa inicial. Las debilidades propias de la tcnica no se relacionan con lo que hemos venido comentando, sino que tienen que ver con la aparente rigidez que presentan los programas presupuestarios, en el sentido de la ausencia de alternativas de accin ante por ejemplo- una reduccin de recursos. No se establecen prioridades de asignacin de recursos, ni se presentan diferentes posibilidades de produccin en funcin de distintos niveles de esfuerzo. El programa presupuestario establece una produccin a alcanzar y los recursos necesarios para ello. En caso de no contarse con los mismos, no se anticipan distintas alternativas para alcanzar un nivel de produccin que posibilite cumplir el objetivo bsico de poltica propuesto. Finalmente, la mirada histrica nos permite afirmar que el PPP se convirti en una tcnica presupuestaria ms, porque se perdi el marco terico de la planificacin. Los actores involucrados en la elaboracin de los presupuestos, asumieron una lgica incremental ajena al espritu de la tcnica. Por otra parte, hasta el momento la instrumentacin del PPP no ha sido acompaada por un modelo de gestin compatible. Es decir, un modelo de gestin orientado a la definicin de objetivos y al logro de resultados, con adecuados sistemas de monitoreo y control de gestin 12, sino que ha convivido con un modelo burocrtico, en el marco del cual los procedimientos y las normas adquiran mayor relevancia que la bsqueda de resultados orientados al ciudadano.
2.2 EL PRESUPUESTO BASE CERO

Pyhrr (1977) define al Presupuesto Base Cero13 como un proceso operativo de planeamiento y presupuestacin, que requiere que cada gerente justifique sus demandas presupuestarias desde cero, sin considerar perodos anteriores. De esta forma, debe siempre justificarse las causas por la que se planea gastar una determinada cantidad de dinero. Parte del supuesto de que ningn gasto presupuestario posee un derecho adquirido para subsistir en un siguiente perodo, sino que debe probarse su necesidad. Quienes tienen la obligacin de realizar esta revisin anual son los propios responsables de su ejecucin. Mediante el PBC es posible, en un contexto de restriccin de recursos, fijar prioridades en funcin de objetivos sobre la base de un clculo costo-beneficio, de modo tal que sea posible reducir el presupuesto sin afectar las actividades prioritarias, reducir costos sin afectar operaciones, o reasignar recursos a aquellas actividades consideradas ms rentables. Para ello, es necesario identificar al interior de los organismos las reas responsables de ejecucin de actividades que por su naturaleza e importancia, contribuyen en forma significativa al logro de objetivos 14. Estas reas se constituirn en reas de asignacin de recursos que recibirn el nombre de unidades de decisin. Estas unidades de decisin son las que como veremos a continuacin-

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En nuestro pas la reversin de esta tendencia se plantea, a partir de la concepcin del Plan de Modernizacin del Estado que propone como uno de sus objetivos bsicos, el cambio del modelo de gestin. 13 En adelante PBC. 14 Se entiende por actividad un conjunto de tareas orientadas al logro de un objetivo. 5

formularn los paquetes de decisin para las actividades de las cuales son responsables15. Los dos pasos siguientes y esenciales del PBC son la creacin de los paquetes de decisin y la calificacin de los mismos en un orden de prioridad. En principio, es necesario especificar qu se entiende por paquete de decisin. Siguiendo a Pyhrr (1977), se trata de un documento que identifica y describe una actividad especfica de manera que la gerencia pueda: i) evaluarla y clasificarla de acuerdo con las dems actividades que compiten por obtener recursos y ii) decidir si se aprueba o no. Uno de los elementos clave de este paso, es la identificacin y evaluacin de diferentes alternativas para llevar a cabo cada actividad. En este sentido es fundamental tener en cuenta dos posibilidades: una que tome en consideracin distintas formas para llevar a cabo la misma funcin; y otra que plantee diferentes niveles de esfuerzo para realizar la misma funcin. En relacin con el primer punto, es necesario efectuar un anlisis que permita identificar diferentes formas en que se puede realizar una actividad, despus del cual se selecciona la mejor y se descartan las dems 16. Respecto del segundo punto, se identifican distintos niveles de esfuerzo y los gastos necesarios implicados por los mismos. En relacin con esto, se debe establecer un nivel mnimo de esfuerzo que garantice al menos, el cumplimiento bsico del propsito de la funcin. Y es necesario elaborar un paquete de decisin por cada uno de los niveles de esfuerzo establecidos 17. En este punto, se suele afirmar que uno de los buenos resultados del PBC se debe a la identificacin de distintos niveles de esfuerzo. Si slo se identificara un paquete de decisin al nivel del esfuerzo deseado, en muchas ocasiones la limitacin de recursos y el deseo de financiar programas nuevos, causaran la eliminacin total de algunas funciones. Para estos casos en que la eliminacin total no es deseable, es posible entonces pensar en un nivel de esfuerzo inferior, que implique una menor cantidad de recursos18. El segundo paso relevante es la clasificacin de los paquetes de decisin. Para realizar esta clasificacin es necesario efectuar un anlisis de costos y beneficios o de ser necesario, una evaluacin subjetiva. Esto permite decidir cunto debe gastarse y en qu. En este paso la gerencia debe ordenar los paquetes en orden decreciente de beneficio o importancia. Esto permite evaluar los beneficios que derivarn de cada nivel de gasto, lo que facilitar la determinacin de su aprobacin o no. Una vez preparados los paquetes de decisin y luego de su clasificacin en orden de importancia, se decide cules sern los paquetes que recibirn financiamiento. Es decir, se procede a la asignacin de recursos, los que se volcarn a las actividades ms importantes nuevas o existentes. Para la preparacin del presupuesto final se toman los paquetes de decisin aprobados, se clasifican de acuerdo con las unidades presupuestarias correspondientes y al sumar los costos de paquete se obtiene un presupuesto para cada unidad. La operatoria completa implicada por el PBC es compleja y se realiza por medio de un conjunto de formularios, que imprimen a la tcnica un aspecto muy burocrtico, pero que en realidad no es tal, ya que lo esencial no son los formularios, sino la clarificacin de ideas que a travs de los mismos se
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La unidad de decisin es una entidad creada a efectos de agrupar aquellas actividades conexas, colocndolas bajo la rbita de un responsable de asignacin de fondos y del cumplimiento de los objetivos. No necesariamente las unidades de decisin coinciden con la estructura organizacional, es decir con el organigrama. 16 Por ejemplo: descentralizacin vs centralizacin; produccin directa o a travs de terceros; etc. 17 Al determinarse el nivel mnimo de gastos para cada paquete de decisin, se obliga a considerar y evaluar un nivel de gastos inferior al actual, as como tambin la posibilidad de eliminar una actividad o de decidir entre varios niveles de esfuerzo. 18 Recordar la observacin formulada al PPP en el punto anterior. 6

procura. La idea es adquirir conciencia acerca de distintas alternativas en cuanto a niveles de prestacin de servicio y costo. En algunos casos tiene sentido elegir la alternativa ms costosa; en otros no. Lo importante es no dar por sentado un cierto nivel de prestacin de servicio, a partir del cual se confecciona el presupuesto. En muchos casos, el anlisis permite abrir lo que inicialmente se consider un paquete de decisin, para desglosar partes que tienen una prioridad ms baja de la que se dio al paquete en su totalidad. En el mbito pblico con frecuencia se realizan recortes presupuestarios que nicamente atienden a reducir los gastos. Un efecto tpico de este tipo de recortes es que los responsables de determinadas reas, para poder enfrentar y hacer viable tal reduccin, suspenden el mantenimiento de entre otros ejemplos- maquinarias e infraestructura, lo que implica en el futuro un gasto mucho mayor en inversin. El problema central entonces al que hay que dar respuesta en estos casos, no es el de la reduccin de gastos, sino el de la asignacin racional de recursos en funcin de un conjunto de prioridades. La tcnica de PBC puede ser una de las respuestas a este problema. Como ya mencionamos, se basa fundamentalmente en la idea de partir de cero en la confeccin de un presupuesto, sin tomar el anterior como punto de referencia. Cada unidad debe justificar sus gastos como si recin ese ao comenzara a funcionar y disear tres escenarios de asignacin de recursos, con las correspondientes metas para cada uno de ellos. Para resumir los aspectos positivos, resaltemos la filosofa fundamental del PBC en funcin de sus tres objetivos bsicos: obliga a replantear en profundidad lo que se est haciendo con el presupuesto en vigencia, y a fundamentarlo con la misma importancia con que se justificara un requerimiento de mayores recursos; provoca que los recortes sean selectivos y no generalizables. Por ello la necesidad de formular paquetes de decisin debidamente priorizados, entre los que se seleccionan aquellos que habrn de ser desactivados. De esta forma, ante un restriccin de recursos, o un anlisis costo-beneficio negativo, los recortes afectarn determinados programas o actividades -los menos prioritarios- y no a todos. Esto tiene validez tambin en el sentido opuesto: un incremento del presupuesto debe tener una aplicacin clara, identificando productos y resultados esperados, y no diluirse en forma uniforme en un simple aumento general; la priorizacin de programas y actividades requiere la participacin de toda la organizacin, especialmente los jefes o responsables de programas, quienes conocen en profundidad y detalle el curso de las operaciones. En relacin con las dificultades que presenta el PBC se destacan los temores entre los propios funcionarios y agentes, problemas administrativos y dificultades en la formulacin de los paquetes de decisin y en el proceso de clasificacin. En este sentido, muchas veces los administradores sienten aprensin ante cualquier proceso que los obligue a tomar decisiones, y en el caso del PBC son obligados a identificar claramente cada una de sus actividades, establecer costos y niveles de rendimiento, al mismo tiempo que clasificar y decidir entre un conjunto de prioridades. Por su parte, la resistencia de la organizacin tambin puede ejercer una influencia negativa. Ya mencionamos que la tcnica demanda quizs cierto tiempo por lo menos en sus inicios- y una cierta complicacin respecto de los formularios requeridos. Otro factor que puede influir en el fracaso de este sistema, es la falta de apoyo por parte de la alta gerencia 19.
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Factor que por cierto hace fracasar cualquier proceso de cambio de una organizacin. 7

Respecto de las dificultades para la formulacin de los paquetes de decisin, los principales problemas se relacionan con la determinacin de las actividades o funciones que requieren de la formulacin de un paquete de decisin y la definicin de un nivel mnimo de esfuerzo. Por ltimo, en el proceso de clasificacin puede no ser sencillo determinar a qu nivel de la organizacin ser clasificado cada uno de los paquetes y qu procedimiento se utilizar para ello. Por otra parte, el gran volumen de paquetes de decisiones de las organizaciones de gran tamao, puede convertirse en una carga difcil de manejar para la alta gerencia. 3. LA GESTION ORIENTADA A RESULTADOS
3.1 ALGUNOS CONCEPTOS

En el mbito de la Administracin Pblica es posible identificar distintos tipos de administracin gubernamental. Siguiendo a Ginestar (1996) en los ltimos aos los modelos de administracin han comenzado a evolucionar de un tipo de administracin centrada en el patrimonio, los ingresos y los gastos, a uno que toma en consideracin la definicin de objetivos que se programan para proveer de bienes-productos que satisfagan necesidades de destinatarios especficos de la comunidad administracin por objetivos- requiriendo el control de resultados que muestren efectividad en el desempeo administracin por objetivos y resultados. Esta evolucin se relaciona fuertemente con la redefinicin del rol del Estado que tuvo lugar en los 80, poniendo el nfasis en la importancia de los resultados de la gestin 20. Nacer as el enfoque de Gestin por Resultados, el cual ejercer tambin su influencia en el mbito presupuestario, transformando el proceso presupuestal orientado al control de los gastos, a uno orientado a la bsqueda de resultados 21. Para avanzar en nuestro anlisis, en primer lugar es necesario presentar algunos elementos que caracterizan una gestin orientada por resultados. No intentaremos realizar una presentacin exhaustiva, fundamentalmente por no constituir el objetivo bsico de este trabajo y por la disponibilidad de vasta bibliografa que recupera el tema en trminos tericos22. Nuestro propsito es simplemente recordar algunos conceptos bsicos que nos permitan destacar la necesaria vinculacin de este modelo de gestin con el sistema presupuestario. Con el objeto de superar un modelo de administracin que se mostraba como altamente burocrtico y rgido, basado fundamentalmente en las normas y procedimientos, este enfoque pone el acento en los resultados de la gestin y para ello postula una serie de principios que apuntan a lograr una mayor flexibilidad en la gestin de los asuntos pblicos, especialmente en la toma de decisiones y en el manejo de los recursos. Es decir, intenta pasar de un modelo de administracin en el que lo fundamental son los procedimientos y los medios , a uno que enfoca el desempeo organizacional en
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A su vez, este enfoque lleg a Amrica Latina, hacia los aos 90 actuando como impulsor de los procesos de reforma del Estado en toda la regin. 21 Vimos cmo en el proceso de evolucin de las tcnicas presupuestarias, el surgimiento del PPP y del PBC tuvo una vinculacin directa con la definicin ex ante de objetivos a alcanzar. La gestin orientada a los resultados apunta no slo a la definicin de objetivos claros, sino tambin a la evaluacin de los resultados alcanzados. Y es sta la importante influencia a la que hacemos referencia. 22 Para profundizar aspectos tericos del modelo y un anlisis de su implementacin en un caso local, consultar en Instituto Nacional de la Administracin Pblica (INAP) el informe final del proyecto de investigacin El modelo de Gestin por Resultados en el Sector Pblico Argentino . Tambin la ponencia del mismo nombre, presentada en el V Congreso del CLAD sobre Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Repblica Dominicana, 24 al 27 de octubre de 2000. 8

funcin de los resultados obtenidos .23 Sus principales enunciados se relacionan con orientar la gestin pblica hacia el ciudadano , enfatizar el control de los resultados en lugar del control de procedimientos al mismo tiempo que instaurar nuevas formas de control social- y fomentar la descentralizacin de las unidades implementadoras de polticas. En este sentido, orientar la gestin al ciudadano implica planificar las polticas pblicas atendiendo la satisfaccin de su demanda, a la vez que implementar un adecuado control del efectivo cumplimiento de los objetivos establecidos en ese sentido. Ya no se trata meramente de cumplir con los procedimientos burocrticos sin importar si los fines se cumplen o no, sino que la gestin debe necesariamente orientarse a la obtencin de resultados concretos. En esta lnea, los objetivos primordiales que debe perseguir toda gestin apuntan a institucionalizar el establecimiento de objetivos, desarrollar indicadores de gestin y de medicin de resultados, fortalecer la transparencia y la rendicin de cuentas, promover una mayor autonoma de gestin, introducir mecanismos que aumenten la responsabilidad de los funcionarios por el cumplimiento de metas y objetivos, a la vez que mejorar los procedimientos de asignacin de recursos. Un elemento que resulta imprescindible es aumentar la descentralizacin de la toma de decisiones . Esto permite que la alta direccin de un organismo conserve la responsabilidad de la definicin de las polticas globales, en tanto las gerencias operativas asumen la responsabilidad por el cumplimiento de los resultados implicados por aquellas. Esta diferenciacin entre reas que definen las polticas y reas que ejecutan, supone un aumento de la autonoma de estas ltimas, fundamentalmente respecto del manejo de los recursos. Esto a su vez genera la necesidad de la formalizacin de compromisos entre aquellos que delegan la responsabilidad por la obtencin de resultados y los que la asumen24. Entre las principales herramientas que requiere la implementacin de la gestin por resultados encontramos principalmente, la definicin de planes estratgicos y planes operativos anuales o bienales 25; la introduccin de mecanismos de medicin de desempeo y metas alcanzadas, as como tambin mecanismos de peticin y rendicin de cuentas; la incorporacin de mtodos de contratacin de personal basados en el desempeo; y la existencia de una estructura de incentivos selectivos positivos y negativos 26. Siguiendo a Makn (2000) los pilares sobre los que descansa la implantacin exitosa de este modelo son la planificacin estratgica situacional y la reingeniera de procesos. La primera facilita la identificacin, priorizacin y solucin de los problemas, permitiendo as disear acciones estratgicas y vectores de resultado, otorgando a la gerencia operativa una direccin clara de mediano plazo. La segunda permite luego del anlisis de procedimientos y circuitos administrativos- introducir los cambios necesarios en las prcticas de trabajo habituales, orientando los procesos internos a los productos identificados como prioritarios en el Plan Estratgico27. La Gestin por Resultados puede ser definida entonces como el modelo que propone la
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Recordemos que se entiende por resultados, los efectos o impactos que se obtienen sobre la problemtica a resolver, o la necesidad a satisfacer. Los productos, en cambio, son los bienes y servicios que genera un organismo para obtener aquellos resultados. 24 En nuestro pas estos compromisos se cristalizarn en los Compromisos de Resultados de Gestin (CGR) y los AcuerdosProgramas. 25 El Plan Operativo es el conjunto de cursos de accin que, alineados con el Plan Estratgico y en el marco de su presupuesto, se formulan para alcanzar los objetivos estratgicos o de largo plazo de la organizacin. (Programa de Modernizacin, 2001) 26 Entre los incentivos selectivos positivos ms aplicados se mencionan los monetarios. Sin embargo, existe un amplio debate acerca de si este tipo de incentivos resulta verdaderamente efectivo. Por su parte, las sanciones constituyen el tipo de incentivos negativos ms frecuentes. 27 Estos planes estratgicos, a diferencia de los elaborados en el marco del Decreto 928/96, suponen una nueva forma de gestin de las instituciones pblicas, a travs de la gestin por resultados. (Makn, 2000b) 9

administracin de los recursos pblicos centrada en el cumplimiento de las acciones estratgicas definidas en el plan de gobierno, en un perodo determinado (Makn, 2000) Modelo que permite evaluar en qu medida el Estado en general y cada una de las agencias pblicas en particular, logran cumplir con sus objetivos de polticas pblicas definidas en funcin de las necesidades de la ciudadana. En definitiva, orientar la gestin al logro de resultados implica supeditar las normas, procedimientos, estructuras y recursos a la obtencin de resultados en funcin de objetivos de polticas pblicas definidos previamente, orientados en funcin de la satisfaccin de las demandas de los ciudadanos.

3.2 LA INCIDENCIA EN EL PRESUPUESTO

En los ltimos aos a la hora de encarar reformas administrativas que tendieran a dirigir a los gobiernos a actuar con base en la obtencin de resultados, se comenz a recuperar la importancia de los procesos de presupuestacin. Es decir, en el contexto de reforma global de la administracin pblica, la transformacin del proceso presupuestal se present como una pieza fundamental. En este sentido, ms que nunca se necesitaba que la orientacin al control de gastos fuera reemplazada por la bsqueda de resultados. (Arellano Gault y Ramrez Macias, 2000) Con anterioridad a este proceso, el presupuesto no tena un rol preponderante y su formulacin se haba convertido en un mero ejercicio ritual de repeticin de las cifras del ao anterior. No exista una real vinculacin entre presupuesto y plan de gobierno. De manera que el clculo de los recursos necesarios para un determinado ejercicio, poco tena que ver con una planificacin de polticas globales. Y la necesaria vinculacin entre planificacin, programacin y presupuestacin brillaba por su ausencia. Por qu la relacin entre modernizacin del aparato estatal y reforma del proceso presupuestario aparece como necesaria? Distintos elementos nos permiten ir elaborando una respuesta. Por un lado, el presupuesto es una herramienta de gestin que permite orientar la accin de los funcionarios pblicos y en este sentido, constituye la base de muchos de los incentivos y lgicas de comportamiento de los agentes pblicos. Asimismo, en el propio proceso de formulacin del presupuesto se definen las reglas mnimas de desempeo de las agencias gubernamentales. De esta forma, cualquier reforma de tipo gerencial orientada a modificar las pautas de funcionamiento y accin de las agencias y comportamiento de los funcionarios pblicos, debe necesariamente considerar el proceso de formulacin, ejecucin y evaluacin del presupuesto como una herramienta clave para alcanzar el xito. Por otra parte, algunos de los conceptos fundamentales que esgrime el modelo de gestin por resultados, son los de evaluacin, control de resultados y rendicin de cuentas . Este objetivo difcilmente pueda ser alcanzado en un marco presupuestario caracterizado por el control de gastos, que no tome en consideracin los resultados que supone una determinada asignacin de recursos. Resulta imprescindible el surgimiento de una nueva lgica presupuestaria que ponga el acento en la definicin de objetivos claros, la medicin de los resultados obtenidos, los anlisis de los desvos entre lo programado y lo ejecutado si los hubiere- y la retroalimentacin para una nueva programacin de objetivos y de ejecucin. No se puede pensar una reforma orientada a la obtencin de resultados, mientras persista la desvinculacin entre el proceso presupuestario y las acciones que lleva adelante un organismo. Por lo tanto, una gestin orientada a resultados requiere necesariamente un presupuesto de las mismas caractersticas: que establezca metas medibles y que institucionalice la evaluacin de

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resultados 28. Que otorgue mayor autonoma a las distintas agencias, que flexibilice la asignacin de recursos, que desarrolle la capacidad gerencial, todo esto en combinacin con un conjunto adecuado de incentivos a los responsables de programas 29. As el presupuesto se consolida verdaderamente como un instrumento de gestin que, sobre la base de la ecuacin recursos-resultados , acta como gua de las acciones de un organismo.
3.3 LA GESTION ORIENTADA A LOS RESULTADOS EN EL SECTOR PUBLICO ARGENTINO: EL PLAN NACIONAL DE MODERNIZACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA

Ya mencionamos los diferentes momentos por los que fue atravezando la reforma del Estado en nuestro pas, no correspondiendo aqu analizar el grado de xito alcanzado en cada etapa 30. Al momento de encarar la profundizacin de las reformas estatales en esta ultima etapa, se advirtieron graves dificultades en relacin con la gobernabilidad y las capacidades institucionales de los organismos que integran la Administracin Pblica Nacional31. Por un lado, la mayor complejidad de los problemas a los que se deben dar respuesta y los continuos recortes presupuestarios que limitan las posibilidades de accin, han generado en los ltimos tiempos una reduccin del campo de la gobernabilidad, a la que se ha respondido insatisfactoriamente desde el voluntarismo o la simple resignacin. Por otra parte, la falta de capacidad institucional se vincula con la desactualizacin e incapacidad que ofrecen los modelos de gestin implementados hasta el momento, los cuales han generado altos niveles de rutinizacin en las funciones que desarrolla la alta gerencia y el arrastre continuo de un modelo eminentemente burocrtico. Otro problema detectado en el mismo sentido, es el sealado divorcio existente entre el sistema de planificacin y el presupuesto 32. A raz de este diagnstico, la Secretara para la Modernizacin del Estado present a mediados del ao 2000, el Plan para la Modernizacin del Estado cuyo objetivo central es aumentar la calidad en la prestacin de servicios a la comunidad y consolidar un sistema tributario eficiente, simple y equitativo, que permita financiar la prestacin de dichos servicios, en el marco de un nuevo modelo de gestin orientado al logro de resultados.33 El plan enfatiza la necesidad de establecer modelos de gestin orientados a resultados , con flexibilidad en la utilizacin de los medios y basados en sistemas de rendicin de cuentas que aumenten la transparencia de la gestin; eliminar la superposicin de funciones, responsabilidades y recursos al interior del Estado; fortalecer las polticas indelegables del Estado y su capacidad regulatoria; optimizar de los organismos de recaudacin; y fortalecer los canales de dilogo y
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El proceso de evaluacin permite corroborar si los resultados obtenidos por un programa presupuestario se corresponden con las expectativas y metas formuladas cuando se asignaron los recursos correspondientes. En este sentido, la funcin de evaluacin debe ser entendida como un complemento necesario de cualquier tcnica que se proponga aumentar la eficiencia en el uso de los recursos. 29 Est claro que esta enunciacin de principios no desconoce las dificultades que implica una evolucin en tal sentido. La aplicacin de los principios de centralizacin normativa y descentralizacin operativa genera necesariamente tensiones a la hora de dotar de mayor autonoma a los organismos y entidades de la administracin pblica. La contradiccin bsica reside en dotar de mayor autonoma a algunos actores, en un marco de reglas generales para todo el conjunto. 30 De todas formas, existe un acuerdo bastante generalizado en torno del escaso xito de la denominada Segunda Reforma del Estado. 31 Para profundizar otras implicancias entre capacidades institucionales y gobernabilidad ver Bresser Pereira (1997) y Oszlak (1997). 32 Este ltimo se evidencia en la ausencia de modelos de control de gestin con sus correspondientes indicadores para el monitoreo. 33 Ya mencionamos que el plan fue finalmente formalizado a comienzos del presente ao, por medio del Decreto N103/2001 que aprueba el Plan Nacional de Modernizacin de la Administracin Pblica Nacional. 11

participacin de la sociedad civil34. Para instrumentar las acciones concretas con miras a alcanzar dichos resultados, se define un abordaje en funcin de los siguientes ejes: cambio del modelo de gestin; proyectos de modernizacin estructural; transparencia y poltica anticorrupcin. El cambio del modelo de gestin se basar a su vez en transformaciones institucionales y transversales . Las primeras apuntarn a optimizar la gestin de los organismos estatales teniendo en cuenta las caractersticas particulares de cada uno, en tanto las segundas buscarn producir cambios en sistemas que atraviesan transversalmente a toda la Administracin Nacional. Los proyectos de modernizacin estructural enfocarn especficamente las cuestiones referidas a la estructura del Estado, la organizacin ms eficiente de acuerdo con el rol de cada unidad de la organizacin, la forma de financiamiento y la asignacin de los recursos. Por ltimo, se apuntar a aumentar los niveles de transparencia en la gestin pblica y mejorar la capacidad de prevencin, deteccin y correccin de situaciones irregulares 35. En relacin con la implementacin del modelo de gestin por resultados , se priorizar la accin sobre la alta direccin y las gerencias operativas, sobre la base de la utilizacin de dos herramientas metodolgicas fundamentales como son la planificacin estratgica situacional y la reingeniera de procesos. La estrategia prevista supone un rodeo de la Gerencia, en el sentido de mejorar su contexto de accin. Este rodeo implica la articulacin de elementos tales como el plan estratgico, el presupuesto, el sistema de administracin de recursos -personal y recursos materiales- y el control de gestin. Asimismo, para la implementacin del nuevo modelo de gestin por resultados, se proponen algunas medidas que favorezcan una integracin ptima entre el Planeamiento Estratgico y el proceso presupuestario36. En primer lugar, se plantea la necesidad de elaborar una primera versin del Plan Estratgico (PE) entre la alta direccin -Ministerios, Secretaras y Subsecretaras- y los cuadros gerenciales de los organismos, donde se presente la apuesta estratgica del organismo. La segunda versin del PE, especificando los incentivos intraorganizacionales, se formula luego del trabajo conjunto de los cuadros gerenciales e intermedios. La primera versin del PE se cristaliza en los Acuerdos-Programas firmados entre el Jefe de Gabinete de Ministros y los responsables mximos de los organismos. A modo de incentivo externo, se establece que si estos cumplen con los objetivos especificados en el acuerdo, sern beneficiados con una mayor flexibilidad en el manejo de los recursos e incentivos internos 37. Por otra parte, se prev la formulacin de Compromisos de Resultados de Gestin (CRG) entre la alta direccin del organismo y las gerencias operativas, donde se especifican los resultados que las mismas se comprometen alcanzar en un perodo de tiempo predeterminado, en el marco del Plan
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Para profundizar consultar Decreto N103/2001. Como parte de las transformaciones institucionales se prev tambin la implementacin de la Carta Compromiso con el Ciudadano , segn lo establecido en el Decreto 229/00. Esta Carta implica la incorporacin de la perspectiva de los ciudadanos en el diseo y prestacin de servicios, en funcin de las expectativas que los mismos manifiestan respecto del funcionamiento de los organismos pblicos. En relacin con las transformaciones estructurales se buscar eliminar las superposiciones en la Administracin Pblica Nacional, racionalizar el endeudamiento con los organismos internacionales y adecuar la estructura estatal achicando la cpula poltica y profesionalizando la gerencia pblica. Finalmente se asume como objetivo bsico, aumentar la transparencia a partir de la deteccin y eliminacin de los sistemas que favorecen la corrupcin. 36 Para profundizar las caractersticas de la planificacin estratgica situacional y su relacin con la planificacin presupuestaria ver: Matus, Carlos (1994 y 1998) y Makn, Marcos (1999). 37 De acuerdo con el art. 6 del Decreto N 103/2001 (...) Los organismos que hayan encarado procesos de modernizacin habiendo dado cumplimiento a todas las pautas establecidas podrn disponer hasta el 75% del ahorro permanente que obtengan por la menor afectacin de los crditos presupuestarios que les hayan sido asignados, como consecuencia de la modernizacin implementada. (...) Dicho ahorro presupuestario podr destinarse, entre otros fines, a otorgar incentivos salariales o premios por mayor productividad, calidad de servicios y cumplimiento de resultados. 12

Estratgico elaborado por la primera. Tambin se determinan los recursos necesarios para alcanzar tales metas, de manera de alinear el proceso de formulacin presupuestaria a las acciones comprometidas por el organismo38. De esta forma, en relacin con el proceso presupuestario, se buscar alinear el presupuesto actual, enmarcado en la Tcnica de Presupuesto por Programas, a lo que los organismos verdaderamente hacen, vinculando la formulacin del presupuesto al Plan Estratgico de los mismos. La definicin de Acuerdos Programas entre el Jefe de Gabinete de Ministros y los responsables de las organizaciones, constituye uno de los instrumentos principales para recuperar la necesaria vinculacin entre la planificacin estratgica y la formulacin presupuestaria, dado que supone un nuevo mecanismo de asignacin de recursos en funcin de un compromiso de resultados. De esta manera, los acuerdos-programa permitirn que el planeamiento de exprese en el presupuesto. En este contexto, la gestin por resultados resulta una herramienta idnea para facilitar a las organizaciones la definicin de tales acuerdos, ya que apunta a fortalecer la necesidad de planificacin, de control y de evaluacin. Se propicia as un aumento de la descentralizacin en la toma de decisiones, sobre la base de un Plan Estratgico formulado en directa vinculacin con el presupuesto del organismo, un conjunto de indicadores medibles y un adecuado sistema de incentivos. Entre los antecedentes normativos para la implantacin efectiva de este modelo de gestin en nuestro pas, encontramos las disposiciones referidas a la reforma del Estado en general y a la administracin financiera ms especficamente al sistema de presupuesto- y los sistemas de control de la accin de gobierno. Destacamos la Ley N 24.156 de Administracin Financiera y Sistemas de Control del Sector Pblico Nacional sancionada en 1992, que posibilit la reorganizacin de la administracin financiera estableciendo a su vez los sistemas de control interno y externo; la Ley N 24.629 de Segunda Reforma del Estado del ao 1996, que present la necesidad de reorientar la gestin al ciudadano y al logro de resultados y otorg el marco para el Decreto N 928/96, el cual al obligar a un conjunto de organismos descentralizados a disear un Plan Estratgico, teniendo en cuenta el nuevo rol del Estado orientado al ciudadano, la medicin de resultados y la jerarquizacin de los recursos humanos, tambin sent las bases de una incipiente gestin por resultados. Por ltimo, la Ley N 25.152 de Solvencia Fiscal del ao 1999 que pone el acento en la calidad del gasto pblico y en un nuevo mecanismo de asignacin de recursos pblicos a travs de la firma de los Acuerdos-Programas. 4. HACIA LA MEJOR TECNICA PRESUPUESTARIA: PRESUPUESTO POR PROGRAMAS VS PRESUPUESTO BASE CERO?
4.1 RECAPITULANDO

En los puntos anteriores hemos estado analizando por un lado, las tcnicas presupuestarias Presupuesto por Programas y Presupuesto Base Cero, y por el otro las caractersticas de la ltima etapa del proceso de reforma del Estado, poniendo un especial nfasis en el modelo de gestin por resultados y su necesaria vinculacin con el sistema presupuestario. El marco normativo vigente establece que la tcnica presupuestaria a aplicar en el presupuesto de la Administracin Pblica Nacional es el Presupuesto por Programas. Sin embargo, tambin hemos mencionado que en una etapa de la programacin presupuestaria la instancia de formulacin del presupuesto preliminar- tanto el PBC como otras tcnicas constituyen herramientas complementarias
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Vale aclarar que la firma de los Acuerdos Programa constituye la ltima instancia, luego de la definicin de los CRG. 13

de suma utilidad 39. Hasta el momento hemos realizado una sntesis descriptiva de las caractersticas fundamentales de cada una de estas tcnicas, as como tambin planteamos un conjunto de fortalezas y debilidades respectivas. Lleg el momento de avanzar algo ms. Como planteamos previamente es necesario enfrentar estos enfoques como instrumentos dicotmicos y excluyentes? O ser posible aportar una lectura que tienda a integrarlos? Las tcnicas presupuestarias analizadas, como tantas otras cosas en la administracin pblica, aparecieron respectivamente como modas superadoras de esquemas previos incapaces de dar respuestas adecuadas a los problemas que les dieron origen. Ambas surgieron destinadas a introducir elementos de mayor racionalidad en la asignacin de los recursos pblicos y a complementar la planificacin de la accin del Estado. Es posible pensar que los impulsores tanto del PPP como del PBC pueden haber cado en el mismo error. Pretender que la nueva tcnica constituyera la solucin a los problemas que el enfoque anterior no haba podido superar. El PPP naci como respuesta a las deficiencias del incrementalismo40, y cuando evidenci sus primeras limitaciones, el PBC pretendi ser su alternativa. Como ya vimos, el PPP naci como un procedimiento estructurado de decisin y planificacin gubernamental, que buscaba ordenar el gasto pblico en torno a programas gubernamentales. En este sentido, los recursos pblicos se comenzaron a asignar teniendo en cuenta los objetivos de polticas pblicas globales, lo que permita a las autoridades la distribucin de los recursos fiscales en aquellos programas considerados prioritarios. Una dcada ms tarde, el PBC pretendi reordenar el proceso presupuestario con el objeto de reorientarlo a la revisin de los programas gubernamentales desde sus fundamentos, evaluando su justificacin real. (Marcel, 1998) Tambin es cierto que las dos presentaron algunas dificultades que impidieron su consolidacin exitosa. En el caso del PPP, la distincin en programas presupuestarios no siempre reflej efectivamente la realidad, protegiendo gastos preexistentes, quizs cuestionables. Asimismo, el menor avance relativo en los procedimientos para medir la produccin de los programas y la evaluacin del logro de objetivos, obstaculiz el pleno funcionamiento de la tcnica, cuyo principal propsito era la definicin de programas en funcin de objetivos. En muchos casos, la falta de informacin bsica en algunos servicios, dificult la utilizacin plena del sistema de PPP, quedando reducido a una forma de imputar los gastos y abandonando su rol de instrumento para definir en forma coherente las acciones a seguir. Si bien el PPP representa un avance desde el punto de vista de la asignacin de los recursos, resulta atinado reconocer que an no se ha alcanzado una implementacin completamente exitosa del mismo. Entre las principales dificultades advertidas, se destaca cmo en muchos casos los programas presupuestarios han continuado con la misma inercia del incrementalismo repitindose

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Segn la recomendacin de la ONP (1996) estas tcnicas adecuadas para la elaboracin del presupuesto preliminar son: el Sistema de Anlisis y Desarrollo de la Capacidad Institucional (SACDI), y la reingeniera de objetivos y procesos. La descripcin de los contenidos de ambas exceden el enfoque de este trabajo. 40 Para este enfoque las funciones del gobierno eran tan numerosas y variadas que el proceso presupuestario no poda resolverse sino de modo incremental, es decir, a travs de variaciones marginales de los gastos respecto del ao anterior, ms que respecto de la justificacin de los programas financiados por ellos. Ver Marcel, Mario (1998) 14

ao a ao, recursos necesarios y metas a alcanzar41. Por su parte, la complejidad inicial del PBC muchas veces no logr acomodarse en el limitado espacio de la discusin presupuestaria, por lo que tampoco pudo alcanzar uno de sus objetivos ms destacables: el financiamiento de paquetes de decisin justificables en funcin de su prioridad relativa. La realidad es que ambas tcnicas buscaron recuperar la importancia del presupuesto en el proceso de toma de decisiones gubernamental, estableciendo una base racional para la asignacin de los recursos y un punto de partida para la evaluacin de la gestin pblica. Lo importante es rescatar cmo ambas tcnicas han resaltado las vinculaciones necesarias entre presupuestacin y gestin gubernamental, por medio de la planificacin, iniciando un camino altamente positivo, en el que no se han admitido retrocesos.
4.2. ORDENANDO EL DEBATE

Ya analizamos los aportes y las limitaciones propias de ambos enfoques. A esta altura, la mejor eleccin no parece ser la opcin por alguno de los dos. Es factible pensar que para optimizar la asignacin de los recursos pblicos, ambas tcnicas pueden ser utilizadas en forma simultnea y complementaria. De qu forma podemos pensar esta complementariedad? El PPP puede proveer la estructura bsica para la aplicacin de la tcnica del PBC, y el conjunto de ambas tcnicas combinadas, producir una labor que genere una prestacin de servicios de buena calidad, aumentando la racionalidad en la asignacin de recursos. En este sentido, una alternativa posible es combinar ambos enfoques, utilizando el PBC para la etapa de formulacin preliminar del presupuesto, y continuar aplicando el PPP para la asignacin definitiva de recursos y en el resto del proceso presupuestario. Esto permitira recuperar los aspectos positivos de ambas y en algn sentido, moderar sus limitaciones. Dado que el PBC requiere identificar en cada paquete de decisin las metas o resultados, los esfuerzos mnimos y los costos y beneficios, toda esta informacin puede ser traducido a un esquema de programacin presupuestaria que desglose para los programas y dems categoras, el gasto por objeto e incluso traducir la informacin existente en dichos paquetes referida a resultados, en trminos de metas y volmenes de trabajo. Los programas presupuestarios se mantienen como categoras vlidas para la asignacin de los recursos. Ahora bien, en la etapa de formulacin del presupuesto se deberan elaborar tres tipos de presupuesto: uno de mxima, uno intermedio y uno de mnima. Para cada uno de estos presupuestos se enumeran los programas presupuestarios que lo componen, calificados a su vez con la correspondiente prioridad: alta, media o baja. A su vez, cada programa se desagrega en actividades, tambin con su calificacin en trminos de prioridad -alta, media y baja. De esta forma es posible tener tres escenarios posibles: uno que garantiza el cumplimiento mnimo de los objetivos globales de poltica pblica (presupuesto preliminar de mnima); otro que ampla el cumplimiento de aquellos objetivos (presupuesto preliminar intermedio); y un ltimo que procura
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La Oficina Nacional de Presupuesto (1996), sugiere que uno de los vicios ms frecuentes en la formulacin de presupuestos en nuestro pas, es la repeticin del presupuesto del ao anterior o en todo caso, la simple introduccin de mnimas variantes. Esta realidad limita seriamente la posibilidad de formular presupuestos donde los recursos sean asignados en forma racional, atendiendo al cumplimiento de un conjunto de objetivos planteados previamente. Atenta a su vez contra la posibilidad de realizar en perodos restrictivos- reducciones de gasto siguiendo consideraciones tambin racionales. 15

incluir el mayor nmero de objetivos de poltica pblica posibles (presupuesto preliminar de mxima). El presupuesto de mxima incluye todos los programas y actividades, cualquiera sea su grado de prioridad. En el presupuesto intermedio se presentan distintas posibilidades de ajuste, eliminndose los programas de menor prioridad. De ser necesario realizar un ajuste an mayor, en el presupuesto de mnima se atendern los programas prioritarios. El ordenamiento de los programas en funcin de su prioridad, permitira clarificar cules son los programas cuyo cumplimiento es imperativo y cules son en alguna medida prescindibles, de acuerdo con los recursos disponibles en el ejercicio. Asimismo, la calificacin en prioridades al interior de un programa, tambin permite advertir cmo frente a una disminucin de recursos, no necesariamente se sigue la eliminacin del programa en su totalidad, sino que lo que puede ser recortado son algunas de sus actividades calificadas con un grado de prioridad menor. Estos mismos criterios pueden ser utilizados a la inversa, frente a un aumento de recursos. Es decir, en lugar de realizar un aumento generalizado y proporcional para todos los programas de la administracin, es posible realizar una distribucin ms racional tomando en consideracin las prioridades de las actividades de un programa, o los programas en s mismos. La asignacin de los recursos se orientar entonces al cumplimiento de las actividades y programas calificados con una mayor prioridad. Si los recursos aumentan, ser sencillo decidir en qu actividades aumentar la produccin. En caso de reduccin, se eliminarn las actividades menos prioritarias, sin desatender el programa en su totalidad. La utilizacin del PBC en la etapa de elaboracin del presupuesto, posibilita analizar para cada ejercicio presupuestario, todos los gastos involucrados para la realizacin de cada actividad, considerando alternativas y niveles incrementales siempre a partir de cero, lo que permite optimizar la asignacin de recursos a las actividades que hayan sido evaluadas como prioritarias en la formulacin anual. Muchas veces esto no resulta posible mediante la simple aplicacin del PPP, debido a que en general, cada ao se analizan los gastos relacionados con programas nuevos y los incrementos necesarios para los programas existentes, sin profundizar en ellos y autorizando el nivel de recursos considerado histrico. Recapitulando, esta combinacin de tcnicas permitira: eliminar programas obsoletos que subsisten meramente por inercia; aumentar el grado de participacin y responsabilizacin en el cumplimiento de las metas por parte de los responsables de la ejecucin de programas; aumentar la racionalidad en la asignacin de recursos; y mejorar el proceso de definicin de metas. De todas formas, para que efectivamente la integracin de las dos tcnicas sea exitosa deben perfeccionarse los sistemas de medicin de la produccin para el efectivo control del cumplimiento de los resultados. A su vez, tanto el compromiso de la alta gerencia como de los niveles inferiores resultan indispensables. Es sabido que cuando los actores involucrados no poseen una clara percepcin de las fallas e inconvenientes de los procedimientos utilizados habitualmente, la implementacin de una transformacin exitosa puede revestir mayores dificultades. A partir de todos los elementos planteados, es posible afirmar que en todos los casos debe necesariamente utilizarse el PPP y complementariamente el PBC, para asegurar no slo una asignacin de recursos a programas con objetivos y metas cuantificables en el largo y corto plazo, sino tambin posibilitar un mayor grado de anlisis en los niveles ms bajos de la estructura las
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reas involucradas en el cumplimiento de los programas- debindose analizar en estas ltimas, cada actividad o funcin, considerando distintas alternativas para su cumplimiento y niveles incrementales de gasto que permitan optimizar su grado de realizacin. 5. CONCLUSIONES Llegados al final del trabajo, ser necesario recapitular algunas ideas para que todo este esfuerzo especialmente el del lector- no haya sido en vano. No fue nuestro objetivo realizar una evaluacin del Plan de Modernizacin en relacin con sus objetivos, contenidos ni implicancias como eje fundamental del actual proceso de reforma estatal. Otro propsito constituy la gua que orient esta produccin: definir la mejor tcnica presupuestaria para acompaar el actual proceso de reforma estatal. La pregunta no pretenda tener un sesgo parroquial, sino que apuntaba a lograr una respuesta en cierto modo generalizable, teniendo siempre en cuenta la limitacin de tal pretensin 42. Para ello fue necesario desarrollar un tem terico para precisar una serie de conceptos. Definimos y caracterizamos las principales y ms recientes tcnicas presupuestarias, explicando la razn de su evolucin y sus principales fortalezas y debilidades. Puntualizamos las caractersticas bsicas del modelo de gestin que constituye la base del proceso de modernizacin ms reciente en nuestro pas: la gestin por resultados. Finalmente, procedimos a confrontar los enfoques presupuestarios en debate, llegando a una conclusin preliminar: no sera necesario oponerlos, sino que al contrario es posible y recomendable, integrarlos. Mencionamos oportunamente la necesidad de considerar al presupuesto pblico como un instrumento para la eficaz y eficiente de asignacin de recursos. A su vez, la exigencia de relacionar insumos con productos y productos con resultados, sin importar el nombre que recibiera tal combinacin. Durante mucho tiempo esa cuestin constituy el eje del debate: programas vs paquetes de decisin. Los triunfantes paquetes de decisin opacaban la perspectiva programtica, obligando a replantear la discusin desde cero. Aparentemente, nada poda recuperarse del enfoque anterior. En los ltimos aos, ha ocurrido algo similar: el pensar el presupuesto en funcin de resultados, pareca dejar de lado a los programas y los paquetes de decisin. Hoy entendemos que esa no es la disyuntiva relevante. Tanto el Presupuesto por Programas como el Presupuesto Base Cero, incorporaron respectivamente procesos claves como la planificacin, la definicin de objetivos y metas, el anlisis y evaluacin de alternativas de accin, la participacin de los funcionarios responsables de la decisin de gestin en la etapa de formulacin y en la de ejecucin del presupuesto- y la instrumentacin de procesos de control de gestin, con la necesaria medicin de resultados. La suma de estos elementos permite advertir cmo la combinacin de ambos enfoques, puede generar efectos positivos y aumentar la eficiencia y eficacia de la gestin pblica. Y constituirse en un mecanismo perfectamente compatible con el modelo gerencial que se pretende implementar en la actual coyuntura. Vimos cmo ambas tcnicas son producto de una evolucin histrica, cuyo punto de partida lo podemos ubicar hacia los aos 50, momento en que se comienza a advertir la necesidad de que el Estado refleje claramente lo que hace con sus recursos. Y tambin sealamos cmo esta tendencia
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Los contextos especficos en los que se desee tener intervencin, son fundamentales a la hora de implementar cualquier tipo de reformas. 17

ha ido en aumento hasta llegar a los 90, cuando el nfasis se traslad hacia la importancia de los resultados de la gestin. En el plano local destacamos como uno de los objetivos del Plan de Modernizacin, el disminuir la actual brecha existente entre la Planificacin y el Presupuesto, y que el presupuesto efectivamente se consolide como un instrumento de planificacin idneo para optimizar el uso de los recursos pblicos . La implementacin del PBC y del PPP de la forma sugerida en el presente trabajo, podra resultar til para alcanzar tales objetivos, a la vez que para facilitar el proceso de formulacin de los AcuerdosProgramas, en la medida que estos requieren la realizacin de anlisis en profundidad que permitan al organismo presentar propuestas que tiendan a aumentar la productividad y la calidad de sus productos. La aplicacin del PBC en la etapa preliminar de formulacin del acuerdo, permitira: i) distinguir cules son las actividades realmente necesarias para alcanzar determinada produccin, ii) establecer un orden de prioridades y iii) programar las metas a alcanzar. La conjuncin con el PPP posibilitara la traduccin de dichos anlisis a programas presupuestarios, en funcin de las necesidades advertidas y las prioridades establecidas. Esta combinacin43 tambin aumentara la responsabilidad de los funcionarios encargados de la planificacin, establecimiento de metas, estimacin y asignacin de recursos, lo que redundara a su vez, en el fortalecimiento del proceso de descentralizacin operativa44. El control de gestin inherente a la nueva mecnica de asignacin de recursos, obligara a repensar y actualizar ciertos mecanismos considerados histricos , y a adaptar nuevas modalidades de estimacin de recursos y metas. No olvidemos que cualquier reforma gerencial orientada a modificar las pautas de comportamiento de los funcionarios pblicos, debe necesariamente considerar el proceso presupuestario como una herramienta clave para alcanzar el xito. Por otra parte, una gestin orientada a resultados como la que propone el Plan de Modernizacin, requiere necesariamente un presupuesto de las mismas caractersticas: que establezca metas medibles y que institucionalice la evaluacin de resultados. Que otorgue mayor autonoma a las distintas agencias, que flexibilice la asignacin de recursos, que desarrolle la capacidad gerencial, todo esto en combinacin con un conjunto adecuado de incentivos a los responsables de programas. A partir de todo lo expuesto a lo largo del presente trabajo, consideramos que una adecuada implementacin del binomio PBC-PPP resultara sumamente til para complementar el proceso de reforma y modernizacin del Estado de nuestro pas. De todas formas, con esta afirmacin no pretendemos dar por cerrado el debate, sino simplemente aportar una propuesta en el mismo sentido sealado al iniciar nuestro trabajo: aumentar nuestro conocimiento acerca de la modernizacin del aparato estatal para avanzar en la consolidacin de una Administracin Pblica eficaz, eficiente y transparente, pero sobre todo al servicio del ciudadano.

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Nos referimos a la utilizacin de PBC y PPP, en el marco de los Acuerdos Programa. Objetivo perseguido desde la sancin de la ley de Administracin Financiera. 18

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