Bermudez, Jorge - Derecho Administrativo General - CGR

P O N T IF I C I A U N IV E R S ID A D
CATOLICA
DE VALPARAISO
FACULTAD DE D ER EC H O
DERECHO ADMINISTRATIVO GENERAL
JORGE BERMÚDEZ SOTO
AbeledoPerrot* Th o m so n r eu ter s
# L e g a l P u b l i s h i n g C h ile
JORGE BERMÚDEZ SOTO
DERECHO ADMINISTRATIVO GENERAL
SEGUNDA EDICIÓN ACTUALIZADA
# AbeledoPerrot
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DER EC H O A D M INISTRATIVO G EN E RA L
© J o rg e B erm ú d ez S oto
2011 L e g a l P u b lis h in g C h ile • M ira flo re s 3 8 3 , p iso 10, S a n tia g o , C h ile • T e léfo n o : 5 1 0 5 0 0 0 • w w w .le g a lp u b lis h in g .c l
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2a e d ic ió n s e p tie m b re 2011 L e g a l P u b lis h in g C h ile
T ira je : 5 0 0 e je m p la re s
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hibido. Usos infractores pueden constituir delito.
D erecho A d m in is t r a t iv o G eneral 385
- Efectos penales : se originará en los casos de desobediencia.
-E fectos administrativos: en cuanto la A dm inistración Pública contro

lada puede tom ar medidas a partir del dictamen del defensor, activando
sus propios m ecanism os de control o adecuando su gestión a lo sugerido
en el informe.
-Efectospolíticos', toda vez que el informe va al Parlamento y éste podría

perseguir la responsabilidad política de los funcionarios involucrados, o de
los propios m inistros, lo que es posible sólo en un régim en parlamentario.
b.2) Figura afín en el Derecho chileno
Se trata de la Comisión Asesora Presidencial para la Protección de los

Derechos de las Personas, la que fue creada por el D.S. N° 65 del año 2001
del M inisterio Secretaría General de la Presidencia (M INSEGPRES). Es un
órgano asesor del Presidente de la República, que prestará su asesoría para
velar por la defensa y prom oción de los derechos e intereses de las personas
ante actos u om isiones de los órganos de la Administración del Estado, en
lo relativo a la satisfacción de las necesidades públicas (art. I o D.S. N° 65
del año 2001, M INSEGPRES).
5. C ontrol administrativo externo :

La C ontraloría G eneral de la R epública
a) Aspectos generales
a.l) Introducción
El control adm inistrativo externo corresponde a aquél llevado a cabo

por un órgano que pertenece a la Administración del Estado y que se ejerce
sobre la actuación material y/o jurídica de otro órgano de la misma. Ello no
excluye las posibilidades de control interno, el que debe estar presente como
prim era forma de control en todo órgano de la Adm inistración del Estado.
En consecuencia, tam bién el órgano que realiza el control adm inistrativo
externo debe contar con sus propios m ecanism os de control interno y que,
en tal sentido, se vuelve en un contralor interno de sus propias actuacio
nes; y, por otra, que los órganos objeto del control adm inistrativo externo,
igualmente, cuentan con sus órganos de control interno.
386 Jorge B erm úd ez S oto
El ordenam iento jurídico nacional considera una serie de organismos

administrativos cuya principal finalidad es la de controlar la actuación legal
de otros órganos de la Administración Pública, entendida ésta en su más
am plia acepción. En este contexto, por ejemplo, surgen algunas Superin
tendencias, las cuales además fiscalizan a privados que realizan funciones
de servicio público (de Seguridad Social, de Salud, de Bancos, de Servicios
Sanitarios, etc.), la Tesorería General de la República, la Dirección del
Trabajo, el Consejo para la Transparencia, etc.
También tienen facultades de control otros órganos de la Adm inistra

ción, aunque se trata de una función de carácter excepcional en relación
con el resto de sus funciones, porque su razón de ser no es el de exam inar
la actuación adm inistrativa. Tal es el caso del consejo regional y el concejo
comunal.
N o obstante, existe un órgano de la Administración del Estado cuya

principal y exclusiva función es la de fiscalizar la legalidad de los actos
del resto de los órganos adm inistrativos. Se trata de la Contraloría General
de la República (CGR). Su marco normativo fundamental está constituido
por el Capítulo X de la CPR (arts. 98 a 100); la Ley N° 10.336 Orgánica
Constitucional de la Contraloría General de la República (LOCGR), y la
Resolución N° 1.600/2008 que fija normas sobre exención al trámite de toma
de razón. En esta m ateria puede afirmarse que la Contraloría tiene como
com petencia específica (la que le da razón de ser) ejercer el control sobre
los órganos de la A dm inistración del Estado, salvo en los casos en que éste
hubiere sido expresam ente excluido.
a.2) Perspectiva histórica
Ya desde tiem pos de la Colonia se pretendía sujetar a la Administración

a normas que velasen por los fondos y probidad en la conducta de las auto
ridades, por ello, la Adm inistración Pública estuvo integrada por órganos o
funcionarios que detentaban funciones de control. Tal es el caso, por ejemplo,
del nom bram iento de oficiales para las Cajas Reales, los cuales tenían fun
ciones administrativas y contables, pero también labores de fiscalización.
El establecim iento de la Real Audiencia en la ciudad de Concepción en

1567 y su restablecimiento en Santiago en 1609, fortalece la función fis-
D erech o A d m in is t r a t iv o G eneral 387
calizadora. Este tribunal estaba com puesto por un regente, un decano, tres
oidores y un fiscal y lo presidía el gobernador. No sólo tenía las funciones
propias de los tribunales, sino también tareas relacionadas con el control
de la adm inistración financiera y el com portam iento de los funcionarios
estatales, por ejemplo, supervigilaba a los Oficiales de la Hacienda Real,
Cabildos y Corregidores. Por Real Cédula de 1626, los Oficiales Reales
que estaban encargados de la percepción de impuestos pasan a constituir
el Tribunal de Cuentas.
Ya en nuestra historia republicana, en 1820, se crea el Tribunal M ayor

de Cuentas con facultades en m ateria de hacienda, pero de corta duración.
Fue reem plazado ese m ism o año por una C om isión de Rezagos, inspec
ción de cuentas y una m esa de residencia. En 1839 se reem plazan por la
Contaduría M ayor y el Tribunal Superior de Cuentas. La C ontaduría M a
yor tenía funciones de "tomar razón de las leyes, decretos, reglamentos,
presupuestos de gastos y resoluciones administrativas que comprometie
ren fondos públicos ”. En los casos en que tales actos no se ajustaran al
ordenam iento jurídico vigente, el C ontador M ayor debía representarlo
al Ejecutivo, el cual podía insistir, pero debían pasar los antecedentes al
Congreso. Este es el prim er esbozo del trám ite de tom a de razón, aunque
sólo en m aterias de presupuesto y gasto. En 1869 se crea la Dirección
G eneral de C ontabilidad que pasa a tom ar el lugar de la Contaduría. En
1875 se crea la Corte de Cuentas, reem plazada en 1888 por el Tribunal
de Cuentas, que tiene atribuciones m ayores a los organism os contralores
anteriores. Durante 1891 y 1918, es Fiscal de este tribunal Valentín Lete-
lier (im portante ius publicista chileno), sus dictám enes son tom ados como
m odelos de lógica y claridad conceptual: en ellos afirma los principios
de legalidad, independencia de la función fiscalizadora y la obligación de
rendir cuentas de su gestión para todos los servidores públicos.
La deficiente fiscalización de la A dm inistración Pública llevó a que

el G obierno de C hile encom endara a la m isión económ ica presidida
por el profesor norteam ericano Edw in K em m erer, para que estudiase
la reform a de los órganos fiscalizadores. Esta m isión propone en 1925
la creación de la C ontraloría G eneral de la R epública (a ella se sum a la
Tesorería G eneral de la R epública y el Servicio N acional de A duanas),
la propuesta fue som etida al dictam en de una com isión revisora, presidida
por Julio Philippi, superintendente de bancos, a la cual le fueron form u-
388 J o r g e B er m ú d ez S oto
ladas indicaciones para arm onizar sus ideas a la legalidad y prácticas

adm inistrativas chilenas.
La CGR es creada por el D.F.L. N° 400 bis de 26 de marzo de 1927, cuya

estructura definitiva la da el D.L. N° 258 de 1932. En un prim er momento
tuvo sólo rango legal, pero luego, a través de la reforma de 1943, pasa a tener
rango constitucional, incorporándose en el artículo 21 de la Constitución
de 1925, en el se incluyen sus funciones más importantes. Actualmente, se
encuentra establecida en los artículos 98 a 100 de la CPR.
En 1953 se promulga la Ley Orgánica N° 10.336, la que por aplicación

de la disposición 4a transitoria de la CPR debe entender que tienen rango
orgánico constitucional. En 1964 se aprueba el texto coordinado, siste
matizado y refundido de la ley de organización y atribuciones de la CGR.
Posteriorm ente ha sufrido numerosas modificaciones.
a. 3) Posición jurídica de la CGR
El artículo 98 inciso I o CPR establece con rango constitucional un

organismo autónomo encargado de controlar a la Administración, tal es
la CGR. Si bien es cierto, se planteó en algún mom ento la posibilidad de
estructurar a la CGR como una especie de cuarto poder contralor, quedó
absolutam ente claro a partir de la LBGAE° que la Contraloría forma parte
de la Administración del Estado. Ello por disposición expresa del artículo
Io inciso 2o LBGAE°: “La Administración del Estado estará constituida
por los Ministerios, las Intendencias, las Gobernaciones y los órganos y
servicios públicos creados para el cumplimiento de la función administra
tiva, incluidos la Contraloría General de la República, el Banco Central,
las Fuerzas Armadas y las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, los Go
biernos Regionales, las Municipalidades y las empresas públicas creadas
por ley”.
El artículo 98 inciso I o CPR establece: “Un organismo autónomo con

el nombre de Contraloría General de la República (...)”. Se trata de un
organismo autónomo de la Administración. Ello no quiere decir que desde
el punto de vista del sistem a de organización al que se somete la C G R co
rresponda al descentralizado, en cuanto la autonom ía supone personalidad
jurídica y patrim onio propio. Por el contrario, la CGR, de acuerdo con su
ley orgánica N° 10.336, no tiene ni personalidad jurídica ni patrimonio, e

incluso, no está definida como organism o descentralizado, sino como or
ganismo “independiente” de todos los ministerios, autoridades y oficinas
del Estado. Ello se ve confirmado en la falta de legitimación pasiva de la
CGR, así, a modo meramente ejemplar, puede citarse la resolución de la
CA de Santiago (RGJ N° 162, p. 51) que en fallo de 22 de diciembre de
1993 señaló que, aunque constitucionalm ente autónoma, la CGR carece
de personalidad jurídica y de patrimonio propio, sin que tampoco pueda
ejercer su representación judicial el Contralor, toda vez que la ley orgánica
constitucional de la Contraloría no le otorga esta función. Por lo tanto, el
citado organismo no puede ser emplazado enjuicio, debiendo demandarse
en su lugar al Fisco.
No obstante, el carácter de autónom o que le atribuye la norm a cons

titucional supone algo más que una simple independencia, en cuanto la
CGR no está som etida ni a la supervigilancia ni tutela ni m ucho m enos
al control jerárquico del Presidente de la República. Ello resulta del todo
destacable, ya que los m ecanism os de control dentro de los sistem as de
organización adm inistrativa son el jerárquico, para el caso de A dm inis
tración centralizada (sin personalidad jurídica) y el de supervigilancia o
tutela, respecto de adm inistraciones con personalidad ju ríd ica y que, por
tanto, responden a un sistem a de descentralización funcional o territorial.
En cualquier caso, el hecho de que la norm a constitucional se refiera a
un organism o autónom o perm ite un “ju e g o ” suficiente para dejar vigente
la norm a del artículo I o de la LOCGR que se refiere a un organism o in
dependiente. A dem ás, perm itirá al legislador establecer, en la legislación
orgánica constitucional que se encuentra pendiente, una CGR realm ente
descentralizada, con autonom ía y, por tanto, con personalidad jurídica y
patrim onio propio.
Evidentem ente, existen otras formas de reconducir a la unidad de la

personalidad jurídica del Estado, por ejemplo, por vía presupuestaria, e
incluso el “lobby” que la propia Administración activa realiza ante la CGR.
Sin embargo, los caracteres de autonomía y de independencia deben ser
entendidos hoy como una libertad decisoria del órgano contralor. Ello se
ve confirmado por lo dispuesto en el artículo 8o LOCGR: “Las resolucio
nes definitivas que dentro de su competencia dicte el contralor no serán
susceptibles de recurso alguno ante otra autoridad ”.
390 J org e B erm úd ez S oto
a.4) Ambito del control
Los sujetos destinatarios del control que realiza la CGR, a partir de lo

señalado en el artículo 98 inciso I o CPR, dependiendo de las funciones
contraloras de que se trate, ellos son:
- Control de la legalidad de los actos de la Administración.
- Fiscalizar el ingreso e inversión de los fondos del Fisco, M unicipali

dades y demás órganos que determinen las leyes.
- Control de los dem ás organismos y servicios señalados por la ley, los

que se pueden resum ir en la A dm inistración ministerial, autónoma, em pre
sas del Estado, todo órgano creado por ley, sociedades anónimas en las que
tenga participación mayoritaria el Estado, órganos públicos y privados que
reciben aportes estatales destinados a la función pública.
b) Organización interna
De acuerdo con el artículo 2o LOCGR, la organización interna de la

CGR es la siguiente:
b.l) Contralor General de la República
Este es el jerarca o jefe superior del servicio en la CGR. Debe ser aboga
do, tener a lo menos 10 años de titulado, haber cum plido 40 años de edad y
poseer las dem ás calidades para ser ciudadano con derecho a sufragio. Será
designado por el Presidente de la República con acuerdo de tres quintos de
los miembros en ejercicio del Senado, por un período de 8 años y no podrá
ser designado para el período siguiente. Al cum plir 75 años de edad cesará
en el cargo (art. 98 inc. 2o, CPR).
El Contralor, ju n to con el subcontralor, goza de las prerrogativas e

inam ovilidad que se señalan para los m iem bros de los tribunales supe
riores de justicia. En efecto, el C ontralor es inam ovible y sólo puede ser
rem ovido de su cargo, com o consecuencia de un ju icio político; por no
table abandono de sus deberes; por ju icio de am ovilidad, teniendo como
causas las señaladas para los m inistros de la Corte Suprem a, que debe
ser tram itado, de igual m anera que para los m inistros de los tribunales
superiores de justicia, correspondiendo la rem oción al Presidente de la
República, y por renuncia.
Todos los órganos de la CGR dependen directam ente del Contralor;

en consecuencia, debe resolver si los Subdepartamentos dependen de los
departamentos o directam ente de él, decisión que tom ará atendiendo a las
necesidades del servicio. Asimismo, el Contralor tiene la facultad para
organizar internamente a la CGR, al “suprimir o fusionar algunos Subde
partamentos y las Secciones de Contraloría o crear otros El Contralor
puede nombrar, prom over y rem over a los dem ás empleados de la CGR, ya
que todos ellos son de su exclusiva confianza.
Cuenta con la titularidad de las competencias, así lo establece el artículo

5o inciso I o LOCGR: “El Contralor tendrá las atribuciones y deberes que
respecto de él o de la Contraloría señalen esta ley y demás disposiciones
vigentes o que se dicten ”. De lo que se desprende el carácter centralizado
y jerárquico que tiene la CGR.
b.2) Subcontralor
Subroga al Contralor en caso de ausencia o vacancia. También requiere

el título de abogado. Puede ser objeto de juicio de am ovilidad y una de
sus principales funciones es la de actuar como juez de cuentas de prim era
instancia.
b.3) Departamentos
Originalmente, la ley orgánica establecía la siguiente distribución: D e

partamentos Jurídico, de Contabilidad y de Inspección General de Oficinas
y Servicios Públicos; Fiscalía; Subdepartamentos de Toma de Razón, de
Registro de Empleados Públicos, de Contabilidad Central, de Control de
Entradas, de Control de Gastos, de Crédito Público y Bienes Nacionales y por
la Secretaría General. Sin embargo, hoy día, la organización interna reconoce
divisiones y departam entos que responden a otras denom inaciones144.
144 Para conocer el organigrama actual, ver www.contraloria.cl

392 J org e B erm úd ez S oto
Entre los diversos departam entos no existe necesariam ente una ordena
ción jerárquica, aunque el Contralor puede establecer una jerarquía entre
ellos. Los departam entos dependen directam ente del Contralor, pero los
subdepartamentos dependerán de éste o de los departamentos, según él lo
resuelva, atendiendo a las necesidades del servicio.
Los funcionarios de la CGR son meros asesores del Contralor, por lo

que las opiniones emitidas por los D epartam entos no vinculan al C ontra
lor, sino que son un apoyo. “Los Jefes de Departamentos y el Fiscal serán
considerados Jefes de Oficina” (art. 4o inc. 3o, LOCGR).
b.4) Contra/orlas Regionales
Estas no se señalan en el artículo 2o LOCGR, pero se incluyen en la or

ganización interna porque son dependencias de la CGR, establecidas para
zonas geográficas determinadas. El artículo 24 inciso 10 LO CG R establece:
“El Contralor General podrá constituir dependencias de la Contraloría
en las zonas del país que él determine, con el objeto de facilitar y hacer
más eficaz el control que la ley le encomienda, fijando por resolución la
jurisdicción territorial de dichas oficinas, sus atribuciones y el personal
de este organismo que les atenderá dentro de la competencia general de
la Contraloría
Com o se ha señalado, la CGR es un organism o jerarquizado y centra

lizado, el cual se desconcentra territorialm ente en C ontralorías regionales
que funcionan en cada región, excepto en la R egión M etropolitana. Estas
gozan de las facultades que se les han delegado, para resolver los proble
mas que en su ám bito geográfico se les presentan. Deben ajustarse a la
jurisprudencia adm inistrativa que exista sobre la m ateria, de lo contrario
el asunto deberá ir en consulta a la CGR a nivel central, tam bién existen
m aterias que son de consulta obligada. En cuanto al personal de estas
oficinas, perm anecerá cuatro años com o m ínim o, salvo necesidades del
Servicio o fuerza mayor.
c) Instrumentos jurídicos
Los instrum entos jurídicos utilizados por la Contraloría General de la

República son:
- Dictámenes-, son informes emitidos a petición de parte o de otros Ser

vicios sobre algún asunto que sea de com petencia de la CGR (señalados
en el art. 6o), los cuales encuentran como límite la circunstancia de que no
pueden versar sobre asuntos litigiosos. La función de los dictámenes radica
en que éstos constituyen la jurisprudencia administrativa.
En este punto es necesario hacer una relación con el artículo 3Üinciso

6o LBPA, en el cual se señala que los dictámenes que emiten los órganos
de la A dm inistración en el ejercicio de sus com petencias constituyen actos
adm inistrativos. Los dictámenes son interpretaciones que se hacen de una
determ inada norma, por ello son asim ilables a los actos administrativos,
pero no responden a su esencia.
-Resoluciones', éstas versan sobre los asuntos de competencia de la CGR

y que el Contralor dictamina en forma definitiva.
Las resoluciones no son susceptibles de recurso alguno ante otra autoridad

(art. 8o inciso I o, LOCGR). Sin embargo, esta norma sólo puede ser enten
dida como límite frente a los recursos adm inistrativos, mas no respecto del
control jurisdiccional. En efecto, la jurisprudencia mayoritaria señala que el
artículo 20 CPR sí alcanza a los actos de la CGR. Asimismo, debe tenerse en
cuenta que según el artículo 15 de la LBPA todos los actos adm inistrativos
son impugnables por la vía adm inistrativa y judicial.
d) Características del control
Dentro de las características del control realizado por la CGR pueden

enum erarse las siguientes:
- Control administrativo externo : se trata de un control realizado por

un órgano que forma parte de la Administración del Estado, pero externo
al organism o objeto de control.
- Jurídico: corresponde a un control de legalidad. Lo que se busca es

contrastar un acto jurídico de la Adm inistración del Estado con la legalidad
vigente. Ello en térm inos generales, toda vez que entendemos aquí que el
control de la CGR al ser, precisamente, de legalidad incluye en la expresión
no sólo la legalidad material (contraste norma objetivo/acto administrativo),
394 J orge B erm úd ez S oto
sino también la legalidad presupuestaria, contable, de inversión, etc. Ello

debe ser contrapuesto con el llamado control de oportunidad, en virtud del
cual se verifica la pertenencia y mérito del acto. El control de oportuni
dad no puede ser realizado por la CGR, no se puede cuestionar el mérito,
oportunidad o conveniencia de las decisiones técnicas o jurídicas que se
adopten por la A dm inistración objeto del control. Los gastos, por ejemplo,
no pueden ser controlados en sus resultados, sino sólo en la legalidad de la
inversión. Ello se desprende de diversas disposiciones de la LOCGR, entre
ellas, el artículo 21 B, que señala que “La Contraloría General, con motivo
del control de legalidad o de las auditorías, no podrá evaluar los aspectos
de mérito o de convivencia de las decisiones políticas o administrativas
Por el contrario, el control de mérito u oportunidad es un control que debe
efectuar el Presidente de la República a través de una Administración M inis
terial al mom ento de evaluar el cum plim iento de los planes. En tal sentido,
el artículo 11 LBGAE0 dispone, luego del control jerárquico al interior de
una A dm inistración Pública, que: “Este control se extenderá tanto a la efi
ciencia y eficacia en el cumplimiento de los fines y objetivos establecidos,
como a la legalidad y oportunidad de las actuaciones
General y unitario : es general, en cuanto la CGR ha señalado que el

control que realiza es respecto de todos los aspectos susceptibles de ser
controlados, excluida la oportunidad. Y es unitario, en cuanto es un control
adm inistrativo externo que un solo órgano puede realizar.
- Control técnico, no político : la CGR es independiente y como tal el

control que realiza es apolítico y técnico.
- Momento del control: este control puede darse antes de la vigencia de

la actuación, concom itante con ella o una vez producidos sus efectos.
e) Funciones constitucionales
El constituyente en el artículo 98 inciso I o CPR ha entregado funciones

específicas e irrenunciables a la CGR, sin perjuicio de las demás que le
atribuya la LOCGR.
- “Ejercerá el control de la legalidad de los actos de la Administración ":

Este control se ejerce a través del trám ite de tom a de razón, desarrollado
en el artículo 99 CPR.
- “Fiscalizará el ingreso e inversión de los fondos del Fisco, de las

Municipalidades y de los demás organismos y servicios que determinen las
leyes Ello quiere decir que el control del gasto se ejerce, principalm ente,
sobre la Administración centralizada, que actúa con la personalidad jurídica
única que en su vertiente patrimonial se denom ina “Fisco” .
- “Examinará y juzgará las cuentas de las personas que tengan a su

cargo bienes de esas entidades Esta función se realiza, principalm ente, a
través del examen y eventual juzgam iento de las cuentas.
- “Llevará la contabilidad general de la Nación ”.
- “Las demás funciones que le encomiende la ley orgánica constitucional

respectiva ”. Las que se encuentran señaladas en la LOCGR.
f) Trámite de toma de razón
A través de esta forma de control se verifica el apego al principio de

juridicidad de la actuación de la Administración.
fil) Concepto y consagración
La toma de razón es aquel trám ite de control preventivo, que se inserta

dentro de un procedim iento adm inistrativo una vez dictado el acto adm i
nistrativo, que efectúa la CGR en el cual se exam ina la juridicidad de la
actuación adm inistrativa, pudiendo tener como resultado la representación
del decreto (reglamentario o resolutivo) de que se trate por su ilegalidad o
inconstitucionalidad. A través de él se materializa la función de control de
la legalidad de los actos de la Administración.
El artículo 21 de la Constitución de 1925 no consagraba esta función.

Sin embargo, en la LOCGR se estableció este trámite, especialm ente en los
artículos Io inciso Io y 10 inciso Io. En el primero se señala: “La CGR, (...)
tendrá por objeto (...) pronunciarse sobre la constitucionalidady legalidad
de los decretos supremos y de las resoluciones de los Jefes de Servicio, que
deben tramitarse por la Contraloría General (...) Y el segundo señala lo
mismo, aunque con cambios de tipo formales. En el artículo 154 también
se hace cierta referencia. En la CPR se consagró en el artículo 99.
396 J orge B erm úd ez Soto
f.2) Características
- Selectivo : es un control selectivo, en cuanto no se ejerce respecto de

todos los actos administrativos que em anan de la A dm inistración Pública,
sino sólo respecto de aquéllos considerados “esenciales” que, por regla ge
neral, son aquéllos firmados por el Presidente de la República, sin perjuicio
de otras materias.
Los demás son actos de carácter “exento” , es decir, no sometidos a este

trámite. En el caso de los D.S., para que puedan ser exentos, éstos serán
sólo aquellos que se expidan “por orden del Presidente de la República”
(art. 35 inc. 2o, CPR).
El artículo 10 inciso 5o LOCGR da la posibilidad al Contralor de eximir

a ciertos actos del trám ite de tom a de razón, señalando las materias a las
que puede referirse la exención, tales como: permisos, feriados, licencias
y otras materias que no considere esenciales.
Estos actos exentos se encuentran actualm ente fijados en la resolución

N° 1.600 de 2008 de la CGR, que fija normas sobre exención del trámite
de toma de razón. Esta resolución debe ser fundada y señalar la forma en
que se efectuará el control de la legalidad de los actos declarados exentos
del trámite.
El problem a está en que la citada resolución, en realidad, señala las m a

terias sometidas al trám ite de tom a de razón, estim ándose que las demás
pasan a ser exentas, es decir, la regla se invierte, siendo la regla general la
exención de la toma de razón.
Sin perjuicio de lo anterior, esta resolución debe señalar los m ecanis

mos de control de juridicidad de reem plazo respecto de los actos adm i
nistrativos exentos, por ejem plo, por la vía del registro, la num eración
separada, etc.
-Jurídico/ Formal: se trata de un control de los elementos reglados del

acto, los cuales se contrastan con el texto de la ley. Pero no corresponde
revisar los supuestos de hecho o de oportunidad del acto.
A través de este control se realiza un contraste entre la norm a jurídica y

la actuación material o la resolución adm inistrativa recaída sobre un caso
en particular.
- Delegable: este trámite puede ser delegado en el Subcontralor, el jefe

del subdepartamento de toma de razón o los contralores regionales. En estos
casos, el trám ite se realiza “por orden del Contralor G eneral” .
- Es un trámite: se trata de un trám ite de control preventivo, a través del

cual se fiscaliza la constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones
en conformidad a la ley. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que el trámite
se verifica una vez que la Adm inistración Pública activa ya ha tom ado la
decisión respectiva, es decir, una vez aplicado el ordenam iento jurídico al
caso concreto. Sometido el acto adm inistrativo a la tom a de razón éste no
tendrá eficacia, por lo que puede afirmarse que es un trámite que forma parte
del procedim iento adm inistrativo, aunque la decisión ya haya sido adopta
da. El trámite de tom a de razón constituirá en sí mismo un procedimiento
adm inistrativo al interior de la CGR, el cual concluye con la tom a de razón
misma, es decir, la decisión de juridicidad del acto administrativo.
- A priori: por regla general, el trám ite de tom a de razón es un m ecanis

mo de fiscalización que se lleva a cabo con anterioridad a la ejecución del
acto. Se exceptúan los denom inados “decretos o resoluciones de urgencia”,
los cuales tienen aplicación inmediata una vez que han sido publicados en
el Diario Oficial o notificados a su destinatario, posponiendo el trám ite de
toma de razón.
- Privativa del Contralor, se trata de una facultad entregada consti

tucionalm ente sólo al Contralor, quien la ejerce de forma privativa y con
independencia en la tom a de decisión de cualquier otra autoridad.
- Presunción de juridicidad : la tom a de razón no otorga una juridicidad

definitiva e inamovible al acto adm inistrativo controlado, sólo otorga una
presunción de juridicidad, por lo que el acto puede ser examinado, en caso de
duda, recurriendo a los tribunales de justicia o al Tribunal Constitucional.
- Impeditivo', esto quiere decir que, si del control realizado al acto ad
ministrativo da como resultado la inconstitucionalidad o la ilegalidad, la
CGR no le dará curso y lo devolverá a la autoridad respectiva, esta situación

recibe el nombre de “representación” .
f.3) Actos sujetos al trámite de toma de razón
- Decretos: todos los decretos supremos que lleven la firma del Presi
dente de la República se deben som eter al trámite. Los simples decretos
y los D.S. por orden del Presidente, se someterán en la medida que no se
encuentren exentos.
- Resoluciones: los jefes de servicio actúan a través de resoluciones, que

constituyen la manifestación del ejercicio de las com petencias por parte
de los órganos del Estado. Las resoluciones pueden contener un mandato
normativo o corresponder a actos adm inistrativos propiam ente tales, ellas
se someterán al trámite de tom a de razón en la m edida que la m ateria a que
se refieren haya sido incorporada en la resolución N° 1.600 de 2008 de la
CGR.
- Reglamentos-. Aunque éstos no se señalan expresam ente en la CPR,

atendido que nacen bajo la forma de un D.S., deben someterse al trámite
de tom a de razón.
-D .F.L. : esta es la única norma con rango legal que se somete al trámite,
por lo que su exam en se remite tanto a la ley delegatoria como a la CPR
(art. 99 inc. 2o, CPR).
- Decretos promulgatorios de una ley o reforma constitucional', en este

caso, el análisis se traduce en verificar si el decreto contiene el texto apro
bado por el legislador o el constituyente, y será representado “por apartarse
del texto aprobado” (art. 99 inc. 3o, CPR).
f.4) Tramitación
Una vez remitido el decreto o resolución por el organism o que dicta el

acto, éste ingresa al subdepartamento de tom a de razón, o el departamento
que cuente con la delegación de la facultad, se estudia su legalidad, propo
niendo al Contralor General alguna de las siguientes posiciones:
- L o tramita, tomando razón del acto : en este caso, se estima que el acto
se ajusta a la legalidad, siendo devuelto para que sea dictado y produzca
sus efectos.
- Observar el decreto o resolución: esta situación no se encuentra regu

lada, sino que responde a una práctica administrativa. Si el decreto o resolu
ción adolece de vicios o errores formales, esto es, vicios que no constituyen
inconstitucionalidad ni ilegalidad, la CGR realiza observaciones, las cuales
dan origen a dos alternativas:
• Obliguen a subsanar los vicios o errores.
• Se tom a razón con alcance, es decir, la m ateria observada no tiene vi

gencia, sólo la parte señalada por el Contralor en el alcance tendrá vigencia.
También se ha entendido como una interpretación adicional que aporta la
CGR en el trámite.
- Lo representa, por la ilegalidad o inconstitucionalidad de que adolece:

es decir, rechaza un acto adm inistrativo cuando es contrario a la CPR o las
leyes. La diferencia entre una y otra es muy importante, ya que la represen
tación por inconstitucionalidad no da lugar a la insistencia del Presidente
de la República.
En el caso de los D.F.L., la representación será porque infringe la CPR

o excede la ley delegatoria, en esta últim a situación m ás bien constituiría
una inconstitucionalidad, ya que es la CPR la que fija tanto la m ateria
objeto de la delegación com o los plazos de la ley. Si el D.F.L. infringiera
otra norm a legal, en realidad la estaría derogando (ley posterior deroga
a la anterior).
En el caso de la representación por ilegalidad, la CGR lo remite al Pre

sidente de la República, el cual puede asum ir cuatro actitudes:
• Lo archiva, es decir, no hace nada, se conform a con la representación

desistiéndose del acto.
• Lo enmienda, conformándose con la representación de la CGR, y lo

envía de nuevo para el trám ite de toma de razón.
• Acompaña nuevos antecedentes, solicitando una reconsideración (esta

situación no se encuentra regulada, pero en algún mom ento se produjo de
hecho).
• Insiste, es decir, dicta un decreto de insistencia con la firma de todos

los ministros, de esta forma pasan a ser responsables solidariamente de
los efectos que pueda producir el decreto (art. 36, CPR). En la insistencia,
el Presidente de la República no se conforma con la representación de la
CGR, frente a lo cual la CPR salva el impasse en favor del Presidente de
la República y ordena que la CGR tome razón del decreto insistido, el
resultado es que nace a la vida jurídica un acto ilegal. A hora bien, la CGR
deberá enviar copia de los antecedentes a la Cám ara de Diputados (de
ambos decretos), pudiendo surgir una eventual responsabilidad política. Si
bien en algún momento de la historia nacional la insistencia constituyó una
práctica habitual en la actividad adm inistrativa, desde el restablecimiento
de la dem ocracia sólo han sido cursados dos decretos de insistencia, ambos
a inicios de la década de los ’90.
De todas formas, la CPR establece claramente aquellos supuestos en los

que no cabrá la insistencia:
D ecretos de gastos que excedan el lím ite señalado en la CPR, en

este caso, la CG R deberá rem itir los antecedentes a la C ám ara de D i
putados.
D.F.L. representados por exceder la ley delegatoria o ir en contra de

la CPR.
Decretos promulgatorios de ley o reforma constitucional por apartarse

del texto aprobado.
- Decreto o resolución representado por inconstitucional.
En todos estos casos, si el Presidente de la República no se conform a con

la representación podrá rem itir los antecedentes al Tribunal Constitucional
en un plazo de 10 días, a fin de que éste resuelva la controversia (arts. 99
inc. 2o y 93 N° 9, CPR).
f.5) Plazo para la toma de razón
La CGR tiene un plazo de 15 días para la tom a de razón, plazo que se

cuenta desde la fecha de recepción del acto, prorrogables por otros 15 en
caso de m otivos graves y calificados. Si no se verifica el trámite dentro del
plazo, la potestad no expira por su no ejercicio, ni tam poco está señalado
un caso de silencio adm inistrativo positivo.
En este caso no es aplicable el artículo 65 LBPA, el cual establece el

silencio administrativo negativo, ya que, de acuerdo con el artículo Io inciso
2o LBPA, esta ley no es aplicable a la toma de razón de los actos de la A d
m inistración, rigiéndose sólo por lo establecido en la CPR y la LOCGR.
Además, la CGR debe despachar semestralmente a la Cámara de Dipu

tados una relación de los decretos que no se hubieren despachado en dicho
plazo. N o obstante, el Contralor, de oficio o a petición de parte, podrá, por
resolución fundada, autorizar que se cumplan antes de su tom a de razón
los decretos o resoluciones que dispongan medidas que tiendan a evitar o
reparar daños a la colectividad o el Estado, originados por catástrofes natu
rales, calamidades públicas u otras emergencias o medidas que perderían su
oportunidad o estarían expuestas a desvirtuarse si no se aplicaran inm edia
tamente, siempre que no afectaren los derechos esenciales de las personas.
El decreto o resolución que se acoja a esta autorización deberá expresar la
circunstancia en que se funda. Si producto del trám ite de toma de razón la
Contraloría no da curso al decreto o resolución que ya se encuentra cum pli
do, podrá perseguir la responsabilidad adm inistrativa del jefe que la dictó,
poniendo el hecho en conocimiento del Presidente de la República y de la
Cám ara de Diputados cuando se trata de un D.S. Todo ello, sin perjuicio de
las demás responsabilidades y de la facultad de insistir;
fió) Efectos de la toma de razón
i) Presunción de legalidad
U na de las características de la actuación de la Adm inistración Pública

es su presunción de legalidad, la cual alcanza a los funcionarios públicos,
pero tam bién a los particulares. Esta se ve reforzada por el trám ite de toma
de razón (ver VI, 5, a.5).
Se trata, eso sí, de una presunción inris tantum o sim plem ente legal,
es decir, de aquellas que adm iten prueba en contrario. Con lo que la ju
ridicidad del acto adm inistrativo del que se ha tom ado razón, podrá ser
exam inada por los órganos jurisdiccionales, sea el Tribunal Constitucional,
por la vía de las com petencias que le entrega el artículo 93 N°s. 8 y 9, y
por los tribunales de justicia, en conocim iento de las acciones contencio
so- adm inistrativas.
No obstante, se ha fallado que dicha presunción de legalidad perdura

hasta que no se resuelva lo contrario, por lo que los funcionarios no po
drán excusarse del cum plim iento que estim en ilegal, m ientras el ju e z así
no lo señale.
ii) Desasimiento de la CGR
U na vez que se ha tom ado razón de un decreto o resolución se p ro

duce el desasim iento de la CGR. Ello quiere decir que la CGR no puede
m odificar o revocar la tom a de razón que ha efectuado, porque no tiene
com petencia en tal sentido. Esto ocurre, incluso, cuando la CGR ha re
presentado el acto adm inistrativo por su inconstitucionalidad o ilegalidad,
o sea, la CGR no puede invalidar su representación y señalar que el acto
ya no es contrario a la C PR o a las leyes. El fundam ento del desasim iento
es la coherencia adm inistrativa, a lo que se agrega que no existe norm a
alguna que perm ita a la C G R volver sobre su propia actuación. Sin em
bargo, es necesario tener presente que la CGR cuenta con la facultad de
em itir dictám enes respecto de los actos cursados, por lo que, ahora en
ejercicio de su potestad dictam inadora, podría em itir un dictam en en un
sentido contrario al de la tom a de razón, lo que de hecho ha ocurrido en
la práctica.
f. 7) Toma de razón y recurso de protección
La jurisprudencia ha planteado, en un principio, la falta de litigiosidad

de la tom a de razón y, por tanto, excluida del control por los Tribunales
de Justicia, así señaló la Corte Suprem a en fallo de 4 de abril de 1978
que “La toma de razón por su propia naturaleza no constituye un acto de
carácter litigioso o que pueda someterse al conocimiento de los tribuna
les de justicia A sim ism o, en sentencia de 13 de m ayo de 1998, la
CA de Santiago señaló: “Debe ser declarado inadmisible el recurso de

protección dirigido en contra de la Contraloría General de la Repúbli
ca, por haber representado una resolución de un jefe de servicio, puesto
que la facultad conferida al efecto en el artículo 88 de la Constitución
es privativa y excluyente del Contralor, y sólo puede ser impugnada por
el Presidente de la República y todo su gabinete mediante un decreto de
insistencia o ante el Tribunal Constitucional, en su caso
Sin em bargo, la práctica contencioso-adm inistrativa actual dem uestra

otra tendencia. H oy día se entablan recursos de protección ante C ortes de
A pelaciones, en contra del Contralor, por tom ar razón o representar de
cretos o resoluciones, incluso se ha dictado orden de no innovar m ientras
la Corte de A pelaciones respectiva no resuelva el recurso. Esto ha dado
lugar a que la CG R no pueda ejercer el control de la legalidad de los actos
de la A dm inistración, que la propia C PR le encom ienda. Lo anterior se ve
ratificado por la jurisprudencia actual de la Corte Suprema. En efecto, ya
en las sentencias de 20 de octubre de 1993 y 26 de septiem bre de 1996
señaló que: “El artículo 20 de la Constitución no excluye como sujeto
pasivo del recurso a la Contraloría General de la República, la cual, en
consecuencia, debe quedar afecta al mismo cuando se trata de revisar
por los Tribunales el correcto ejercicio de las exclusivas facultades de
contralor administrativo que en virtud de la Constitución y la ley se le
han encomendado En el m ism o sentido existe un gran núm ero de sen
tencias de la CS.
g) Emisión de dictámenes
g .l) Generalidades
Un dictamen es el informe en Derecho o interpretación jurídica em ana

da de la Contraloría General de la República sobre materias que son de su
competencia. A través del dictamen, el Contralor resuelve consultas jurídicas
formuladas por los propios órganos de la Administración del Estado, por
un funcionario o por un particular. Estos informes constituyen verdaderas
interpretaciones de la ley, respecto de la forma en que ésta debe ser enten
dida, son instrucciones para los jefes de servicios y fiscales, y, por tanto,
vinculantes.
Entre las características de estos actos se encuentran las siguientes:
- No es preceptivo dentro del procedim iento administrativo.

- Es obligatorio en su contenido para la A dm inistración Pública.
- Es delegable por el Contralor General a sus subordinados.
- Constituye la jurisprudencia administrativa.
- Es mutable, la jurisprudencia adm inistrativa es variable.
De acuerdo con el artículo 6o LOCGR, el Contralor debe informar en

forma exclusiva sobre los siguientes asuntos:
- En general, sobre asuntos que se relacionen con el Estatuto Administra

tivo y derechos funcionarios, tales como derecho a sueldos, gratificaciones,
desahucios, pensiones de retiro, m ontepíos, etc.
- Sobre aspectos relativos al funcionam iento de los Servicios Públicos

sometidos a su fiscalización, para los efectos de la correcta aplicación de
las leyes y reglamentos que los rigen.
- Sobre asuntos que se relacionen o puedan relacionarse con la inversión

o el com prom iso de los fondos públicos, siempre que se susciten dudas para
la correcta aplicación de las leyes respectivas.
Sin embargo, el Contralor no podrá inform ar asuntos que:
- Por su naturaleza son litigiosos.
- Estén sometidos al conocim iento de los tribunales de justicia.
- Sean de com petencia del Consejo de Defensa del Estado (CDE). Por
ejemplo, el dictam en que emite el CDE en el procedim iento para otorgar la
personalidad jurídica por D.S. del M inisterio de Justicia a Corporaciones y
Fundaciones de Derecho privado.
g.2) Emisión del dictamen
Esta función, materialm ente, se lleva a cabo por la CGR a través de su

Departamento Jurídico (art. 33, LOCGR), el que informa en los casos en
que lo ordene el Contralor, respecto de asuntos que son de su competencia,

es decir, aquellos señalados en el artículo I o de la LOCGR y del artículo
98 CPR.
Sólo estas decisiones y dictámenes constituirán los medios para hacerse

valer como jurisprudencia administrativa.
g.3) Fuerza obligatoria
Según el artículo 9o inciso I o LOCGR, en ejercicio de esta facultad, el

Contralor puede dirigirse a cualquier ente de la Administración Pública,
funcionario o persona que tenga relaciones oficiales con la CGR, así como
las personas que le hayan hecho la petición de dictamen, a fin de solicitar
datos e informaciones o de dar instrucciones relativas al Servicio.
Los dictám enes tienen fuerza obligatoria para los ministros y jefes de
servicios, pero para los particulares constituyen meras opiniones en apoyo
de su pretensión.
Lo anterior encuentra apoyo legal en el artículo 9o inciso final LOCGR:

"estos informes serán obligatorios para losfuncionarios correspondientes,
en el caso o casos concretos a que se refieran ".
La norma anterior debe ser com plementada, a su vez, con la del artículo
19 LOCGR, la que señala que: “Los abogados, fiscales o asesores jurídicos
de las distintas oficinas de la Administración Pública o de instituciones
sometidas al control de la Contraloría, que no tienen o no tengan a su
cargo defensa judicial, quedarán sujetos a la dependencia técnica de la
Contraloría, cuyajurisprudencia y resoluciones deberán ser observadas por
esos funcionarios. El Contralor dictará las normas del servicio necesarias
para hacer expedita esta disposición
h) Auditorías e inspecciones
Dentro de la orgánica legal de la CGR existe un Departamento de Ins

pección encargado de esta función. A través de delegados, se inspeccionan
los Servicios sometidos a la fiscalización de la CGR. Especialmente, se
verifica a través de ésta:
- La com probación de los saldos que se deben m antener por los funcio
narios responsables de los fondos y bienes.
- El cum plim iento por parte del Servicio de las instrucciones y disposi
ciones en materia de contabilidad.
- Las cuentas que se deban rendir ante la CGR y que no estén sometidas
al exam en de otro departamento de la CGR.
i) Fe pública
Esta función no está orgánicamente tratada en la LOCGR, sin embargo,

puede ser apreciada en las siguientes com petencias que la ley le entrega a
la CGR:
- El Contralor refrendará con su firma todos los bonos y documentos

de deuda pública. La firma puede estam parse en facsímil, además puede
delegar esta refrendación en un funcionario nombrado por el Presidente de
la República a propuesta del Contralor (art. 13, LOCGR).
- El Contralor intervendrá por sí o por delegado en la incineración y

destrucción de docum entos de la deuda pública, especies valoradas y otros
efectos (art. 14, LOCGR).
- La CGR, de forma exclusiva, recopila y edita en forma oportuna y metó

dica todas las leyes, reglamentos y decretos de interés general y permanente,
con sus índices respectivos. Le corresponderá, asimismo, confeccionar y
editar el Boletín de Jurisprudencia Administrativa de la Contraloría y atender
al cuidado y fomento de la biblioteca del Servicio (art. 26, LOCGR). Esta
función tiene gran importancia práctica, ya que es la CGR el único órgano
encargado, legalmente, de recopilar y editar las normas jurídicas chilenas.
- Un ejem plar de la declaración de intereses y una de la declaración de

patrimonio, que deben form ular los funcionarios superiores de la Adm inis
tración Pública -h asta el jefe de departamento o su equivalente- (art. 5"
LBGAE°), es rem itido a la Contraloría General de la República o a la Con
traloría Regional, según corresponda, para su custodia, archivo y consulta
(arts. 59 y 60 D LBGAE0).
j) Contabilidad general de la Nación
Desde la perspectiva orgánica, se lleva a cabo a través del Departamento

de Contabilidad. Éste tiene como funciones, de acuerdo al artículo 34 a)
LOCGR, llevar la contabilidad general de la Nación. Existe un sistema
único de contabilidad gubernam ental, aplicable a todo el sector público.
En este sentido, el Contralor tiene la facultad de proponer al Presidente de
la República las disposiciones necesarias para uniform ar los métodos de
contabilidad y los procedimientos para el manejo de los fondos y bienes,
así como para presentar las cuentas, form ar inventarios y todo lo referido
a la inversión y enajenación de bienes (art. 20).
En virtud de este sistema, se permite una concentración y equivalencia de

la inform ación acerca de los recursos del Estado, los gastos, su distribución
y el grado de endeudam iento del sector público.
Además, es este Departamento el que lleva adelante el examen de cuentas,

el cual puede dar inicio a un juicio de cuentas.
Esta función conlleva dos aspectos:
- Normativo : en virtud del cual se uniforman los sistemas de contabilidad

y se establecen los procedimientos.
- Operativo: que consiste en la recepción, revisión, registro y transmisión

de datos. En este sentido y con base en el artículo 21 LOCGR: “La Con-
tralorla hará el examen e inspección de los libros, registros y documentos
relativos a la contabilidad fiscal, municipal, y de la beneficencia pública
(...) Los libros serán incinerados después de tres años de su revisión de
finitiva, salvo que el Contralor considere de especial interés conservarlos.
En virtud de esta función, se debe informar al Presidente de la República,

al Congreso y a toda la ciudadanía acerca de la gestión financiera del sector
público (arts. 142 y 143, LOCGR). En la práctica, esta cuenta no sólo es
sobre el ejercicio financiero del año anterior, sino respecto del ejercicio de
todas las funciones y actividades de la CGR.
Esta cuenta anual se debe realizar a más tardar el 30 de abril de cada año.
El resultado consolidado es el Balance General de la Hacienda Pública, el
cual es elaborado por el Departamento de Contabilidad, que lo presenta al

Contralor para su aprobación.
k) Control de los funcionarios públicos
Por regla general, corresponde a la CGR llevar el control de todos

los funcionarios públicos. O rgánicam ente, esta función la lleva a cabo a
través del Subdepartam ento de R egistro de em pleados públicos (art. 38
LOCGR).
Este control se m aterializa a través de una hoja de vida del funciona

rio, en la cual se anotan todas las m edidas de las que éste sea objeto. En
especial, el control de los funcionarios se m aterializa en las siguientes
medidas:
- Vigilar el cum plim iento del Estatuto Administrativo.
- Llevar un registro de los funcionarios públicos, ya sean de planta o a

contrata, y fiscalizar el pago legal de sus remuneraciones.
- R egistrar los decretos de nombramiento.
- Llevar un registro de las personas condenadas por crim en o simple

delito de acción pública o inhabilitadas para el desem peño de cargos
públicos, sin que se pueda registrar ningún decreto de nom bram iento de
tales personas.
- Llevar una nóm ina de los funcionarios destituidos o separados adm i

nistrativamente.
- Registrar los decretos de jubilación y pensión.
- Registrar los desahucios de los funcionarios.
Se exceptúan aquellos funcionarios que se rigen por Estatutos distintos,

como por ejemplo, aquellos servidores públicos que se rigen por el Código
del Trabajo (ejemplo: trabajadores de em presas del Estado o de sociedades
del Estado).
I) Realización de investigaciones y sumarios
1.1) Investigaciones
De acuerdo con el artículo 131 LOCGR, el Contralor puede disponer que

se constituyan delegados en los servicios públicos y en las demás entidades
sujetas a su fiscalización, para la realización de las inspecciones e investi
gaciones que estime necesarias. Para dichos efectos, el jefe del servicio y
los funcionarios quedarán bajo la autoridad del delegado para los efectos
de proporcionar los datos, informes, docum entos y dem ás antecedentes
que el delegado estime necesarios para la investigación. Además, los fun
cionarios están obligados a prestar declaración en dichas investigaciones
y sumarios.
Dentro de las facultades que para el ejercicio de esta competencia entrega

la ley al Contralor o a sus inspectores delegados, se encuentra la de solicitar
el auxilio de la fuerza pública. Al respecto, el artículo 8o inciso 2o LOCGR
dispone que: “Parapracticar los actos de instrucción necesarios dentro de
las investigaciones que ordene, el Contralor podrá, por sí o por intermedio
de los inspectores o delegados, solicitar el auxilio de la fuerza pública, la
cual será prestada por la autoridad administrativa correspondiente en la
misma forma que los tribunales ordinarios de justicia”.
1.2) Sumarios
Se definen por el artículo 134 inciso I o LOCGR como: “El medio for
mal de establecer hechos sujetos a una investigación Cuando lo estime
necesario, el Contralor podrá disponer la instrucción de sumarios adm inis
trativos. Estos sumarios se instruyen por escrito, son secretos durante su
tram itación y si se da conocim iento de los mismos, el funcionario que da
a conocer su contenido puede ser sancionado hasta con la destitución del
cargo (art. 135, LOCGR), y tienen por objeto determ inar la responsabilidad
administrativa del funcionario. Los sumarios administrativos estarán regidos
por los principios de im parcialidad, rapidez y discreción.
Presentadas las declaraciones y acom pañados los docum entos, se agota

la investigación, luego se formulan los cargos que resultaren del sumario,
los que se ponen en conocimiento del funcionario afectado. El fúncionario
410 J orge B erm údez S oto
sumariado presentará sus descargos. Una vez efectuados éstos o en su re

beldía, se dará vista al fiscal para que evacúe su informe (vista fiscal), allí
se consignarán los hechos establecidos y la responsabilidad que se derive
del sumario.
Todo ello se elevará al Departamento de Inspección, para que se adopten

o propongan las medidas definitivas que procedan. Por regla general, la
CGR no puede aplicar sanciones administrativas directam ente y sólo podrá
suspender al funcionario mientras dure el sumario administrativo. Si se
determ ina que existe responsabilidad, la Contraloría propondrá la im posi
ción de una sanción o medida disciplinaria, la que debe ser im puesta por el
funcionario de la A dm inistración activa que tenga com petencia para ello,
que normalmente será el jefe superior del servicio. Una excepción curiosa
se encuentra en la com petencia de la CGR para sancionar, directamente,
por el mal uso de los vehículos fiscales. Ello, en virtud de lo dispuesto en
el D.L. N° 799, de 1974, que regula el uso y la circulación de los vehículos
estatales, el que de acuerdo a su artículo 11 establece que corresponde a
este organismo fiscalizador hacer efectiva la responsabilidad disciplinaria
de quienes contravengan dicha preceptiva, mediante la pertinente investi
gación sumaria.
El plazo del sumario es de 90 días y una vez term inado, el sumario y

sus conclusiones son públicos. Si como resultado del sumario se detecta
la comisión de un delito, deben rem itirse los antecedentes al Ministerio
Público.
1.3) Organismos sujetos a la fiscalización de la CGR
El artículo 16 LO CG R individualiza todos los organismos que están

sujetos a la fiscalización de la CGR, ellos son:
- Servicios e Instituciones Fiscales y Semifiscales.

- Organismos Autónomos.
- Em presas del Estado.
En general, todos los Servicios Públicos creados por ley.
- Organismos de la A dministración invisible (art. 16 inc. 2o, LOCGR).
Los Servicios sometidos a la CGR deberán organizar oficinas especiales

de control que determine la propia CGR, de acuerdo con la naturaleza y las
modalidades propias de cada entidad. Asimismo, los contralores, fiscales e

inspectores o cualquiera sea la denom inación que tengan quedarán sujetos
a la dependencia técnica de la CGR. Por su parte y tal como se señaló antes,
los abogados y fiscales de los organismos sometidos a la fiscalización de la
CGR quedan sujetos a la dependencia técnica de la CGR y deben respetar
su jurisprudencia y resoluciones.
1.4) Responsabilidad de los funcionarios y obligación de rendir caución
Aquellos funcionarios que tengan, manejen, custodien o adm inistren

fondos o bienes públicos serán responsables de conform idad a las normas
legales y reglamentarias. N ingún funcionario quedará libre de responsabi
lidad por la pérdida o m erm a de fondos o bienes hasta que el Contralor lo
exonere expresam ente, en virtud de sumario instruido.
Los funcionarios a cuyo cargo estén fondos o bienes no quedarán releva

dos de responsabilidad por haber procedido por orden de su superior, salvo
que hayan representado la ilegalidad de la m ism a por escrito.
1.5) Cauciones
Todo funcionario que tenga a su cargo fondos o bienes fiscales, deberá

rendir caución para asegurar el correcto cum plim iento de sus deberes y
obligaciones (arts. 68 y ss. LOCGR). Esta caución debe enterarse de forma
previa a la entrada en el cargo o com isión del funcionario.
Dicha caución es calificada y aprobada por el Contralor, y sólo podrá

consistir en:
- Depósitos en dinero en arcas fiscales o en el Banco Central o del Estado

a la orden del Contralor.
- Hipotecas.
- Prendas sobre bonos de la deuda pública.
- Pólizas de seguro o fianzas de responsabilidad personal.
El monto de la caución se determina por ley o por el Presidente de la

República, a propuesta del Contralor, y en ningún caso puede ser inferior
a 2 años de remuneraciones. Los jefes de servicio deben velar porque este
requisito sea cumplido, en caso contrario, serán solidariamente responsables.
m) Juicio de cuentas
m .l) Condición previa: personas que deben rendir cuenta
La CGR examina las cuentas que deben rendir los funcionarios y personas
naturales o jurídicas de Derecho privado que manejan bienes o fondos pú
blicos (percepción, recaudación, custodia, administración, pago e inversión
de fondos del Fisco). N o obstante, la fiscalización de la inversión de los
fondos fiscales que perciban personas o instituciones de carácter privado,
por leyes permanentes, a título de subvención o aporte del Estado, para
una finalidad específica y determinada, se limitará a establecer si se ha
dado cum plim iento a dicha finalidad (art. 85 inciso final, LOCGR). Toda
persona o funcionario obligado a rendir una cuenta se categoriza bajo la
denom inación de cuentadante.
Si a requerimiento de la CGR no se presenta debidamente documentado

el estado de la cuenta, “sepresumirá que ha cometido sustracción de dichos
valores” (art. 85 inc. 2o, LOCGR).
Esta cuenta debe ser rendida por meses vencidos (art. 86, LOCGR), aun
que en determinados casos la CGR podría autorizar un plazo diferente. Esta
cuenta debe señalar la forma de inversión de los fondos públicos asignados
y se deberá rendir anualmente.
m.2) Examen de las cuentas
El exam en de las cuentas tiene por objeto (art. 95, LOCGR):
- Fiscalizar la percepción de las rentas e ingresos del Fisco y de las demás

entidades y de la inversión de los fondos.
- Com probar la veracidad y fidelidad de las cuentas, la autenticidad de

la docum entación y la exactitud de las operaciones aritméticas y de con
tabilidad.
Una vez que se rinde, el Departamento de Contabilidad verifica las even

tuales ilegalidades o faltas de la debida cuenta que pueden ocasionar un
daño al patrim onio del Fisco. Este es el supuesto a partir del cual se puede
iniciar un juicio de cuentas, un reparo fundado en la ilegalidad o falta de
la debida cuenta.
ja z - •A d m i n i s t r a t i v o G e n e r a l 413
La CGR tiene un plazo de un año para realizar el exam en de las cuentas,

i. ; :ntar de su recepción. Vencido el plazo, cesa la responsabilidad para el
. -r'ta d a n te , sin perjuicio de la responsabilidad adm inistrativa que afecte a
o> rancionarios que no realizaron el examen y de la responsabilidad civil o
rtn a l que afecte al funcionario cuentadante, la que se rige por sus propias
as(art. 96, LOCGR).
’-’■.3) Naturaleza del juicio de cuentas
Se trata de un procedimiento contencioso-adm inistrativo, aunque ambas

'íta n c ia s se llevan a cabo ante un tribunal que podría denom inarse como
¿cministrativo puro, dado que se realiza ante el Subcontralor (en prim era
instancia) y un tribunal colegiado, integrado por dos jueces y el Contralor
General que lo preside (segunda instancia). La Corte Suprema sólo podría
ertrar a conocer por la vía del recurso de queja.
Sin perjuicio de lo señalado, podría cuestionarse la naturaleza de con-

:encioso-administrativo, cuando se atiende al concepto de tal, esto es, un
mecanismo de impugnación de la actuación de la Administración Pública, en
el cual el sujeto pasivo es precisam ente la Administración. En este caso, el
demandado es un funcionario cuentadante y no la Administración, asimismo,
no se impugna acto adm inistrativo alguno, sino la veracidad, integridad y
com pletitud de una cuenta.
Como ya se ha señalado, la parte demandada es el cuentadante, asimismo,

el Fiscal de la CGR actúa en representación de quien representa los intereses
del Fisco o de las Instituciones públicas afectadas.
-► Primera instancia: Subcontralor.
Segunda instancia: Tribunal colegiado.
CUENTADANTE -*■ *• FISCAL CGR

m.4) Procedimiento
El Departamento de Contabilidad recibe la cuenta y tiene tres opciones:
-Aprueba la cuenta : el funcionario remite el expediente al jefe del De

partamento de Contabilidad, expresando la conformidad con la misma, en
caso de que el jefe del departamento esté de acuerdo con el análisis efectuado
por su funcionario, extenderá el finiquito de la cuenta.
- Observa la cuenta: en este caso, la cuenta es devuelta al funcionario

cuentadante, para los efectos de corregir determinados aspectos que no se
ajustan a la legalidad de la cuenta, una vez subsanados podrá otorgarse el
finiquito o formularse un reparo (art. 101 incs. 2o y 3o, LOCGR).
- Repara la cuenta', esto ocurre cuando la cuenta no se rinde correcta

mente, o ésta se rinde ilegalmente, o en el caso de que la cuenta no ha sido
aclarada debidamente, una vez que ha sido observada.
El juicio de cuentas se inicia con este reparo. Las etapas del procedi
miento son las siguientes:
- Reparo: equivale a la dem anda o a un auto cabeza del proceso. Éste se

plantea ante el juez de prim era instancia, que es el Subcontralor.
La notificación se efectúa personalmente: en regiones, a través de carabi

neros por orden del intendente o gobernador; en Santiago, por un funcionario
en calidad de receptor (es un contador auditor). Las demás notificaciones
se realizan por carta certificada (arts. 107 bis y 108, LOCGR).
- Traslado: una vez recibido el reparo, por el juez de cuentas, se con

fiere traslado al cuentadante, por un plazo de 15 días, contados desde la
notificación del reparo, más el aum ento de la tabla de em plazam iento (art.
109, LOCGR).
- Contestación: en ella el cuentadante acom pañará todos los documentos

que estime necesarios para su defensa. Si no existe contestación, el juez
seguirá el juicio en rebeldía, previa certificación del secretario. Se puede
solicitar un plazo de am pliación para contestar.
- Informe : con la contestación o en su rebeldía, el Jefe del Departamento

de Contabilidad debe inform ar el expediente en el plazo de 30 días.
- Vista al Fiscal', éste se convierte en dem andante, representa los in

tereses del Fisco y debe evacuar su contestación en el plazo de 15 días
contados desde el inform e del D epartam ento de Contabilidad (art. 110,
LOCGR).
- Prueba : existe un término probatorio de 15 días prorrogables, en el

que las partes pueden valerse de todos los medios de prueba que establece
la ley (art. 111, LOCGR).
El Juez puede de oficio corregir los errores u omisiones en la tramitación,

incluso puede decretar medidas para m ejor resolver.
- Sentencia: cum plidos los trám ites, el expediente queda en estado de

fallo. El cual debe dictarse en un plazo de 30 días contados desde la última
diligencia.
La sentencia debe contener (art. 114, LOCGR):
• la designación del cuentadante;
• autorizaciones legales y períodos por los cuales se rinde la cuenta;
• resumen de los cargos que se formulan y fundamento legal;
• consideraciones de hecho y Derecho;
• resolución de condena (a restituir una determ inada cantidad de dinero)

o de absolución;
• si se detectan conductas constitutivas de delito, el juez debe rem itir los

antecedentes al M inisterio Público.
La sentencia se debe notificar personalm ente a todas las personas a

quienes afecte, incluyendo al Fiscal, incluso al Jefe del Departamento de
Contabilidad una vez ejecutoriada la sentencia.
Si no procede condenar pecuniariam ente, se podrá juzgar el reparo como

una infracción administrativa, aplicando medidas disciplinarias contem pla
das en el Estatuto Administrativo, exceptuando la cesación.
- Apelación: en contra de la sentencia de prim era instancia las partes

pueden deducir recurso de apelación, en el plazo de 15 días desde la notifi
cación de la sentencia, más el aum ento de la tabla de emplazamiento.
El recurso se interpone ante el juez de prim era instancia para ante el de 2a

instancia, que es un tribunal colegiado presidido por el Contralor General y
dos abogados integrantes que se hayan destacado en la actividad profesional
o universitaria, designados por el Presidente de la República de una tem a
propuesta por el Contralor General.
En esta instancia, la sentencia deberá pronunciarse en el plazo de 30 días.

Debiendo previam ente oír al fiscal y al recurrente.
Podrán rendirse aquellas pruebas que no se hubieren rendido en primera

instancia (arts. 118 y 119, LOCGR).
- Restitución: el cuentadante que hubiere sido vencido en el juicio tiene

un plazo de 30 días para restituir la cantidad a que se le ha condenado, con
reajustes e intereses. Si no paga en el plazo de un mes, se suspende del cargo,
si transcurren dos meses es separado del cargo. Sin perjuicio de que se inicie
un juicio ejecutivo ordinario, para obtener el pago. Asimismo, el Contralor
puede ordenar que se descuente directam ente de sus rem uneraciones del
funcionario cuentadante para obtener la restitución, con un límite del 50%
(art. 125, LOCGR).
- Recurso de revisión: en contra de la sentencia cabe el recurso de

revisión ante el tribunal colegiado de segunda instancia, en el plazo de
tres m eses para los residentes en el país y seis para los que están en el
extranjero. Las causales de este recurso son taxativas (falta de em pla
zam iento, error de hecho o nuevos antecedentes o circunstancias que
puedan probarse con docum entos no considerados en el fallo recurrido).
El tribunal de segunda instancia tiene un plazo de 30 días y fallará con el
m érito de los antecedentes presentados o con los que él de oficio ordene
agregar (art. 126, LOCGR).

Bermudez, Jorge - Derecho Administrativo General - CGR

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P O N T IF I C I A U N IV E R S ID A D

DERECHO ADMINISTRATIVO GENERAL

JORGE BERMÚDEZ SOTO

DERECHO ADMINISTRATIVO GENERAL

SEGUNDA EDICIÓN ACTUALIZADA

- Efectos penales : se originará en los casos de desobediencia.

-E fectos administrativos: en cuanto la A dm inistración Pública contro­

-Efectospolíticos', toda vez que el informe va al Parlamento y éste podría

b.2) Figura afín en el Derecho chileno

Se trata de la Comisión Asesora Presidencial para la Protección de los

5. C ontrol administrativo externo :

El control adm inistrativo externo corresponde a aquél llevado a cabo

El ordenam iento jurídico nacional considera una serie de organismos

También tienen facultades de control otros órganos de la Adm inistra­

N o obstante, existe un órgano de la Administración del Estado cuya

a.2) Perspectiva histórica

Ya desde tiem pos de la Colonia se pretendía sujetar a la Administración

El establecim iento de la Real Audiencia en la ciudad de Concepción en

Ya en nuestra historia republicana, en 1820, se crea el Tribunal M ayor

La deficiente fiscalización de la A dm inistración Pública llevó a que

ladas indicaciones para arm onizar sus ideas a la legalidad y prácticas

La CGR es creada por el D.F.L. N° 400 bis de 26 de marzo de 1927, cuya

En 1953 se promulga la Ley Orgánica N° 10.336, la que por aplicación

a. 3) Posición jurídica de la CGR

El artículo 98 inciso I o CPR establece con rango constitucional un

El artículo 98 inciso I o CPR establece: “Un organismo autónomo con

ley orgánica N° 10.336, no tiene ni personalidad jurídica ni patrimonio, e

No obstante, el carácter de autónom o que le atribuye la norm a cons­

Evidentem ente, existen otras formas de reconducir a la unidad de la

a.4) Ambito del control

Los sujetos destinatarios del control que realiza la CGR, a partir de lo

- Control de la legalidad de los actos de la Administración.

- Fiscalizar el ingreso e inversión de los fondos del Fisco, M unicipali­

- Control de los dem ás organismos y servicios señalados por la ley, los

De acuerdo con el artículo 2o LOCGR, la organización interna de la

b.l) Contralor General de la República

El Contralor, ju n to con el subcontralor, goza de las prerrogativas e

Todos los órganos de la CGR dependen directam ente del Contralor;

Cuenta con la titularidad de las competencias, así lo establece el artículo

Subroga al Contralor en caso de ausencia o vacancia. También requiere

Originalmente, la ley orgánica establecía la siguiente distribución: D e­

144 Para conocer el organigrama actual, ver www.contraloria.cl

Los funcionarios de la CGR son meros asesores del Contralor, por lo

b.4) Contra/orlas Regionales

Estas no se señalan en el artículo 2o LOCGR, pero se incluyen en la or­

Com o se ha señalado, la CGR es un organism o jerarquizado y centra­

Los instrum entos jurídicos utilizados por la Contraloría General de la

- Dictámenes-, son informes emitidos a petición de parte o de otros Ser­

En este punto es necesario hacer una relación con el artículo 3Üinciso

-Resoluciones', éstas versan sobre los asuntos de competencia de la CGR

Las resoluciones no son susceptibles de recurso alguno ante otra autoridad

d) Características del control

Dentro de las características del control realizado por la CGR pueden

- Control administrativo externo : se trata de un control realizado por

- Jurídico: corresponde a un control de legalidad. Lo que se busca es

sino también la legalidad presupuestaria, contable, de inversión, etc. Ello

General y unitario : es general, en cuanto la CGR ha señalado que el

- Control técnico, no político : la CGR es independiente y como tal el

- Momento del control: este control puede darse antes de la vigencia de

El constituyente en el artículo 98 inciso I o CPR ha entregado funciones

- “Ejercerá el control de la legalidad de los actos de la Administración ":

- “Fiscalizará el ingreso e inversión de los fondos del Fisco, de las

- “Examinará y juzgará las cuentas de las personas que tengan a su

-E fectos administrativos: en cuanto la A dm inistración Pública contro

También tienen facultades de control otros órganos de la Adm inistra

No obstante, el carácter de autónom o que le atribuye la norm a cons

- Fiscalizar el ingreso e inversión de los fondos del Fisco, M unicipali

Originalmente, la ley orgánica establecía la siguiente distribución: D e

Estas no se señalan en el artículo 2o LOCGR, pero se incluyen en la or

Com o se ha señalado, la CGR es un organism o jerarquizado y centra

- Dictámenes-, son informes emitidos a petición de parte o de otros Ser

El problem a está en que la citada resolución, en realidad, señala las m a

Sin perjuicio de lo anterior, esta resolución debe señalar los m ecanis

- A priori: por regla general, el trám ite de tom a de razón es un m ecanis

- Privativa del Contralor, se trata de una facultad entregada consti

- Observar el decreto o resolución: esta situación no se encuentra regu

• Se tom a razón con alcance, es decir, la m ateria observada no tiene vi

En el caso de la representación por ilegalidad, la CGR lo remite al Pre

Además, la CGR debe despachar semestralmente a la Cámara de Dipu

U na vez que se ha tom ado razón de un decreto o resolución se p ro

Un dictamen es el informe en Derecho o interpretación jurídica em ana

- En general, sobre asuntos que se relacionen con el Estatuto Administra