Contratos Plan - Vertical - Versión Impresa

CONTRATOS
Contratos Plan
PLAN
Un instrumento para la descentralización

y el desarrollo en las regiones
CONTRATOS
PLAN
Contratos Plan
Un instrumento para la descentralización
y el desarrollo en las regiones
Departamento Nacional Simón Gaviria Muñoz
de Planeación Director General
Manuel Fernando Castro Quiroz

Subdirector Territorial y de Inversión Pública
Luis Fernando Mejía Alzate

Subdirector Sectorial
Édgar Antonio Gómez Álvarez

Secretario General
Santos Alonso Beltrán Beltrán

Asesor Subdirección Territorial y
de Inversión Pública - Contratos Plan
Edición Cristina Aristizábal Caballero

John Mario González Restrepo
María Fernanda Téllez Andrade
Grupo de Comunicaciones Wiston Manuel González del Río

y Relaciones Públicas Coordinador
Efraín Pachón Orjuela

Comunicador
Robert Virgilio Rivera Barco

Fotógrafo
Los artículos contenidos en este libro expresan el punto de vista y experiencia
de los autores y en ningún caso comprometen la postura o visión del DNP o de
las instituciones que estos representan.
Esta publicación fue realizada con el auspicio de la Agencia Francesa de

Desarrollo (AFD), en el marco del acuerdo de cooperación celebrado con
Fonade, la Agencia Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia y el
Departamento Nacional de Planeación, el cual busca documentar y difundir la
experiencia colombiana en la implementación de los Contratos Plan, así como las
perspectivas del instrumento en el país con miras a lograr su expansión.
ISBN: 978-958-8340-89-0
©Departamento Nacional de Planeación
Calle 26 No. 13-19. Edificio Fonade. Bogotá D. C., Colombia
Conmutador: (057+1) 3815000
Bogotá D.C., Colombia, 2016
Impreso por Enter Editores
Índice
Capítulo I
Los Contratos Plan y la construcción de un nuevo país
La vía para cerrar las brechas regionales y
profundizar la descentralización .............................................................. 9
Simón Gaviria Muñoz,
Director Departamento Nacional de Planeación, DNP
Un instrumento para mejorar la calidad de

la inversión e impulsar el desarrollo regional ................................... 15
Manuel Fernando Castro Quiroz,
Subdirector Territorial y de Inversión Pública del DNP
Capítulo II
Antecedentes y aportes de los Contratos Plan para Colombia
La experiencia francesa de los
Contratos Plan Estado – Regiones ........................................................ 41
Philippe Navarre, Prefecto Honorario
El desafío frente a las insuficiencias de

la coordinación interinstitucional .......................................................... 51
Luis Arturo de la Torre Sendoyá,
Funcionario territorial de la alcaldía de Montpellier, Francia
La coordinación entre la oferta nacional y

las necesidades territoriales .................................................................... 67
David Soto,
Profesor de la Universidad Externado de Colombia
CONTRATOS PLAN: Experiencia en Colombia
Capítulo III
Retos de los Contratos Plan pioneros en Colombia
El derrotero de los ejercicios piloto ...................................................... 75
Marcelo Velasco – Consultor USAID
Santander: un giro hacia la competitividad y la equidad 87

Hugo Armando Rodríguez Mantilla,
Gerente Territorial Contrato Plan Santander
Nariño: ruta a la competitividad ............................................................ 93

Juan Carlos Caiza Rosero,
Exgerente Territorial Contrato Plan Nariño
Boyacá: por el sendero de la prosperidad ...................................... 103

Wilson Sánchez,
Exgerente Territorial Contrato Plan Boyacá
Atrato Gran Darién:

una oportunidad de desarrollo para el postconflicto ................ 107
Arnobio Córdoba,
Exgerente Territorial Contrato Plan Atrato Gran Darién
Arauca: la gran alianza para la productividad ............................... 113

Hernando Quintero Mahecha,
Exgerente Territorial Contrato Plan Arauca
Norte del Cauca:

una fórmula para erradicar el rezago social ................................... 119
William Cifuentes Álvarez,
Gerente Territorial Contrato Plan Norte del Cauca
Sur del Tolima:

un enlace estratégico para el progreso y el desarrollo rural ... 127
María Fernanda García,
Exgerente Territorial Contrato Plan Sur del Tolima
Glosario ........................................................................................................ 131
8
CAPÍTULO I. Los Contratos Plan y la construcción de un nuevo país
Capítulo I
Los Contratos Plan y la

construcción de un nuevo país
La vía para cerrar las brechas regionales y

profundizar la descentralización
Simón Gaviria Muñoz

Director del Departamento Nacional de Planeación (DNP)
El favorable desempeño económico de Colombia frente al res-

to de países de América en los últimos años, es incuestionable.
Al finalizar 2015, analistas económicos, nacionales y extranjeros
coincidieron en señalar cómo el país, entre 2010 y 2015, registró
una tasa de crecimiento anual de 4,5% en promedio, nivel que lo
ubicó por encima del comportamiento de 3% correspondiente a la
9
media regional, y también del de sus principales pares como Chile

(2,1%)1, Brasil (-3,8%)2 y México (2,5%)3.
Gracias a este resultado, observado por cerca de una déca-

da, todas las regiones del país han experimentado una reducción
sostenida de la pobreza. Tan solo en el último cuatrienio, según el
DANE, la pobreza total se redujo 9,7 puntos, y la pobreza extre-
ma 5 puntos porcentuales. Esta positiva tendencia ha permitido
incrementar progresivamente los ingresos de las entidades terri-
toriales, los cuales alcanzaron el 7,7% del PIB en 20134.
Estos progresos económicos son jalonados, sin embargo, por

pocas regiones y departamentos, situación que evidencia fuertes
desequilibrios y disparidades regionales. Es en ese contexto que
el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo
país” se ha propuesto impulsar un enfoque territorial en las polí-
ticas públicas centrado en el cierre de las principales brechas, que
favorezca un desarrollo regional más homogéneo y equitativo y
el mejoramiento de las condiciones objetivas de calidad de vida y
bienestar de todos los ciudadanos.
Para ello, el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, construido

por primera vez desde las regiones y con las regiones, en el mar-
co de un amplio proceso participativo que incluyó la realización
de 33 diálogos regionales, entre otros ejercicios de discusión y
construcción colectiva, reconoce las características y diferencias
propias de los territorios y contempla instrumentos e iniciativas
con metas de gestión territorial para el cierre de brechas.
Las particularidades de los territorios, determinantes para la

formulación de políticas públicas, programas y, en general, de in-
tervenciones más eficaces, de mayor impacto y a la medida de
las necesidades y potencialidades de cada región, sustentan la
1 Banco Central de Chile.

2 Instituto Brasileño de Geografía y Estadística.
3 Instituto Nacional de Estadística y Geografía de México.
10 4 DNP, 2014.
incorporación en el Plan de lineamientos diferenciados para el de-

sarrollo de seis regiones del país5 las cuales, a su vez, aglutinan
145 subregiones (además de los 151 municipios que conforman el
sistema de ciudades y de los 44 que operan como nodos subre-
gionales).
En torno a este ejercicio de regionalización, el DNP lideró y

definió los Contratos Plan como una estrategia de llegada al terri-
torio y un impulso a la descentralización y al desarrollo regional,
que busca, a través de distintos instrumentos, generar mayor ali-
neación entre los objetivos de desarrollo de la Nación y de las
entidades territoriales, mejorar la calidad e impacto de la inver-
sión pública territorial y, en su conjunto, crear condiciones que
contribuyan a profundizar la descentralización y mejorar la com-
petitividad.
En virtud de lo anterior, durante el presente cuatrienio y a par-

tir de renovados derroteros de política adoptados por el Conpes6
y complementados por disposiciones normativas específicas del
Plan Nacional de Desarrollo, el Gobierno Nacional impulsó desde
2012 en el país los Contratos Plan –conocidos internacionalmente
como acuerdos de desempeño entre el Gobierno Nacional y las
regiones–, a partir de un ejercicio piloto de siete (7) Contratos
Plan, con cobertura en 9 departamentos (Santander, Nariño, Boya-
cá, Antioquia, Córdoba, Chocó, Arauca, Norte del Cauca y Sur del
Tolima) y recursos por 12,6 billones de pesos.
La vocación natural de los Contratos Plan de llevar a la práctica

la descentralización y promover el desarrollo territorial, permite a
los gobiernos territoriales priorizar las inversiones a realizarse en
el marco de un acuerdo de este tipo, en función de sus necesida-
5 Caribe: Próspero, equitativo y sin pobreza extrema; Eje Cafetero y Antioquia: Capital humano
innovador en territorios incluyentes; Centro Oriente y Distrito Capital de Bogotá: Conectividad
para la integración y el desarrollo productivo sostenible para la región; Pacífico: Desarrollo
socioeconómico con equidad, integración y sostenibilidad ambiental; Llanos Orientales: Me-
dio ambiente, agroindustria y desarrollo humano para el crecimiento y el bienestar; Centro
Sur-Amazonía: Tierra de oportunidades y paz: desarrollo del campo y conservación ambiental.
6 CONPES 3822/2014. Contratos Plan: Lineamientos de política y plan de expansión 2014-2018.
11
des y visión propia del desarrollo. La ejecución de tales iniciativas

priorizadas depende, sin embargo, de la concurrencia de esfuerzos
y recursos por parte de la Nación y de los gobiernos territoriales,
así como de la alineación y coherencia entre las políticas y los ob-
jetivos de desarrollo de cada uno de los aportantes, con miras a la
construcción de una Colombia en paz, equitativa y educada.
Estos ejercicios de priorización y focalización del gasto entre

los distintos niveles de gobierno comportan mejoras indiscutibles
en la calidad de la inversión pública, de la mayor relevancia en el
contexto de una significativa reducción en los precios del petróleo
y de la disciplina que impone la regla fiscal que exige aumentar
de forma importante la productividad y el impacto de la inversión
pública, hacer más eficiente el Estado y hacer más con menos re-
cursos.
Estas razones, sumadas al marcado y creciente interés de las

autoridades departamentales y municipales –expresado en los
distintos diálogos regionales sostenidos durante la construcción
del Plan– de vincularse a un Contrato Plan, refuerzan las motiva-
ciones del Gobierno Nacional para acometer un Plan de Expansión
del instrumento.
El escalamiento de la experiencia piloto prevé la suscripción de

nuevos Contratos Plan, con los que se espera jalonar recursos de
diversas fuentes destinados a financiar inversiones en infraestruc-
tura de vías, salud, educación, agua, saneamiento básico, vivienda,
gas, energía, cultura, deporte y distritos de riego entre otras obras,
así como iniciativas enfocadas al fortalecimiento de las capacida-
des institucionales de los entes territoriales. Todo lo anterior con
un enfoque de Construcción de Paz y Sostenibilidad Ambiental.
Por ejemplo, Amazonas, uno de los contratos que se encuentra

en proceso de negociación, busca contribuir a la implementación
de un modelo de crecimiento verde, que por un lado genere be-
neficios sociales a través de intervenciones en salud, educación
y vivienda, a la vez que potencialice las ventajas competitivas de
12
la región en materia de turismo, recursos naturales, servicios am-

bientales y comercio, entre otros.
El Departamento Nacional de Planeación, bajo el liderazgo del

Señor Presidente de la República, Dr. Juan Manuel Santos Calde-
rón, trabaja actualmente en el fortalecimiento de las capacidades
de las entidades territoriales y en la orientación de la inversión a
resultados, con miras a contrarrestar la dispersión de los recursos
en pequeñas inversiones de bajo impacto, fenómeno éste identifi-
cado en los pilotos de los Contratos Plan.
Además de fortalecer los Contratos Plan, el Gobierno Nacional

busca generar en las entidades territoriales capacidades para es-
tructurar mejores proyectos de inversión y contar con una oferta
cercana a 26 proyectos tipo, como escuelas, colegios, centros de sa-
lud, acueductos, puentes, hospitales, polideportivos, etc. con diseños
predefinidos y replicables según las condiciones del territorio, a dis-
posición de los nuevos alcaldes y gobernadores y que, en sí mismos,
representan ahorros hasta del 70% en los costos de diseño y entre
cuatro y seis meses en la formulación y ejecución de las obras.
La estrategia de llegada al territorio e impulso a la descentra-

lización y al desarrollo regional del DNP, enmarcada en el Plan
Nacional de Desarrollo 2014-2018, pone también al alcance de
los nuevos mandatarios un conjunto de programas que próxi-
mamente se pondrán en marcha y contribuirán, desde distintas
dimensiones, a profundizar la descentralización. En primer lugar,
el Programa Nacional de Competencias Diferenciadas permitirá la
transferencia de competencias y recursos del gobierno nacional a
las entidades territoriales de manera gradual y según sus capaci-
dades. Lo anterior, para mejorar la eficiencia en la prestación de
servicios públicos que hoy ejecuta el gobierno nacional.
En segundo lugar, la implementación de un catastro mul-

tipropósito, moderno y coherente con el registro público de la
propiedad, permitirá garantizar la seguridad jurídica, avanzar en
la formalización de la propiedad, particularmente de los peque-
13
ños productores rurales, incentivar el fortalecimiento fiscal de los

municipios, y ofrecer información confiable y oportuna para la
planeación y el ordenamiento territorial, social, ambiental y produc-
tivo. Por último, el Programa Nacional de Apoyo a la Actualización
y Formulación de Planes de Ordenamiento Territorial, Municipales
y Departamentales permitirá a las entidades territoriales articular
sus planes de desarrollo con el ordenamiento, las prioridades y las
potencialidades del territorio.
Finalmente, estos elementos en su conjunto se convertirán en

eje central de los planes de desarrollo de los departamentos y
municipios de 2016 a 2019 y constituyen herramientas comple-
mentarias para que los Contratos Plan, en efecto, contribuyan a
la construcción de un nuevo país más educado, más equitativo y
en paz, según lo plantea el Plan Nacional de Desarrollo, carta de
navegación que orienta el segundo mandato del Señor Presidente
de la República, Dr. Juan Manuel Santos Calderón.
Gracias a los Contratos Plan se ha logrado avanzar en la

construcción y rehabilitación de 131 vías en los departamentos
14 de Santander, Cauca, Tolima, Boyacá, Nariño, Arauca, Chocó, Córdoba y Antioquia
Un instrumento para mejorar la calidad

de la inversión e impulsar el desarrollo regional
Manuel Fernando Castro Quiroz

Subdirector Territorial y de Inversión Pública
Departamento Nacional de Planeación
Antecedentes
La administración del Presidente Juan Manuel Santos, en línea con

la experiencia y mejores prácticas internacionales, particularmente
las de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Econó-
mico (OCDE), creó y puso en marcha los Contratos Plan (CP), como
instrumento de buen gobierno e impulso al desarrollo territorial.
Este instrumento establece escenarios de diálogo entre los

niveles de gobierno, sobre desarrollo e inversión pública y pro-
mueve la colaboración y gobernanza multinivel7, particularmente,
en la priorización de acciones y la concurrencia de esfuerzos y
fuentes de inversión entre la Nación y los territorios.
Los Contratos Plan, de la mano de otros instrumentos disponi-

bles, buscan reducir las disparidades territoriales, lograr un mayor
impacto de las inversiones públicas en las regiones y crear condi-
ciones y entornos propicios para profundizar la descentralización
7 Relaciones entre actores públicos de diferentes niveles administrativos.

15
y facilitar la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo y los planes

de desarrollo de las entidades territoriales.
La experiencia piloto, a tres años de operación del instrumento,

deja como resultado siete (7) Contratos Plan en ejecución. En su
conjunto, estos Contratos Plan incluyeron inversiones proyectadas
por cerca de 12,6 billones de pesos, articulando recursos prove-
nientes de distintas fuentes (PGN, SGR, SGP, recursos propios de
las ET); la Nación aportó en promedio el 78% y las entidades terri-
toriales, el restante 22% (Mapa 1).
Los recursos del Sistema General de Regalías aportaron en

promedio el 51% de los recursos de las entidades territoriales,
contribuyendo a financiar un total de 149 proyectos en 14 secto-
res, localizados en 9 departamentos (Antioquia, Córdoba, Chocó,
Santander, Boyacá, Tolima, Arauca, Nariño y Cauca), y 272 munici-
pios del país. La ejecución financiera a la fecha, alcanza el 56% (sin
4G), beneficiando una población estimada de más de 6 millones
de habitantes.
En términos de impacto, se estima que las entidades territo-

riales presentarán variaciones positivas de entre 0,5 y 4,2 puntos
porcentuales del PIB departamental, y la creación de más de 60.000
empleos en total, con lo que más de 20 mil personas saldrán de la
pobreza y cerca de 8 mil de la indigencia (Tabla 1).
La experiencia ratificó la idoneidad de los Contratos Plan como

vehículo para articular visiones de desarrollo de más largo plazo
entre la Nación y el territorio, fomentar la concurrencia y alinea-
ción de inversiones prioritarias, fortalecer la descentralización y
robustecer el papel de las gobernaciones como agentes inter-
mediarios entre la Nación y los municipios. Este último punto, de
crucial importancia desde la entrada en vigencia del Sistema Ge-
neral de Regalías, permite a los departamentos no productores de
recursos naturales, beneficiarse de importantes recursos de inver-
sión generados por el Sistema.
16
Mapa 1. Experiencia Piloto – Contratos Plan
$ 6.113 MM
$ 1.028 MM Nación 81% (DNP 6%)
Nación 67% (DNP 24%) 87 municipios
25 municipios 34 proyectos
109 proyectos
$ 1.741 MM
Nación 63% (DNP 6%)
7 municipios
101 proyectos
$ 623 MM $ 739 MM
Nación 81% (DNP 35%) Nación 67% (DNP 30%)
13 municipios 117 municipios
138 proyectos 32 proyectos
$ 900 MM
$ 1.521 MM Nación 76% (DNP 24%)
Nación 81% (DNP 26%) 9 municipios
14 municipios 90 proyectos
113 proyectos
Tabla 1. Impactos estimados de las inversiones a través de CP
Personas Personas
Crecimiento Nuevos
Departamento fuera de la fuera de la
adicional* empleos
pobreza indigencia
Arauca 1,2 902 699 787
Boyacá 0,5 2.452 1.299 468
Cauca 0,4 3.080 1.423 721
AGD** 0,7 5.329 3.789 1.699
Nariño 1,0 10.604 3.629 1.022
Santander 4,2 32.979 8.398 2.402
Tolima 0,6 4.654 1.263 402
* Sin Antioquia.
** Para la distribución del empleo y la pobreza se tuvieron en cuenta las poblaciones correspondientes de
Chocó y Córdoba. Fuente: Cálculos DNP-DEE.
17
No obstante los logros registrados, el balance de los Contra-

tos Plan arroja también importantes oportunidades de mejora en
distintas dimensiones. En particular, se destaca la necesidad de
precisar su alcance y focalización, mejorar la orientación estraté-
gica de la inversión, robustecer la estructuración de proyectos y
fortalecer los incentivos y mecanismos de verificación de com-
promisos, control y transparencia, así como los procedimientos y
reglas de operación, entre otros aspectos (Cuadro 1).
Cuadro 1. Oportunidades de mejora Contratos Plan
1. Orientación programática y estratégica de la inversión y

alcance de los CP:
• Mayor focalización de las inversiones con base en ejes programáti-
cos y criterios geográficos
• Mejoramiento de los criterios de selección de proyectos que favo-
rezca aquellos de mayor tamaño e impacto regional (actualmente, el
5,8% de los proyectos superan los $30 mil millones y 54% tienen un
valor inferior a mil millones de pesos)
• Inclusión de criterios explícitos en cuanto a duración y aportes de las
partes
2. Formulación, estructuración y ejecución de los CP:

• Mayor claridad en el marco jurídico de operación de los CP y en los
criterios de aporte de recursos aplicables
• Destinación de recursos y fortalecimiento de las capacidades ins-
titucionales de las ET en las fases de planeación, formulación y
estructuración de proyectos de inversión
• Diseño de mecanismos para fortalecer la calidad de las inversiones e
incentivos para premiar la ejecución oportuna de proyectos
• Mejoramiento de la ejecución de los CP a través de la adopción de
mecanismos de gestión, reglas de operación, procesos y arreglos
institucionales estandarizados
3. Seguimiento y evaluación:
• Definición e implementación de un esquema de producción, reco-
pilación y reporte de información, para la gerencia y planeación del
instrumento
• Mejoramiento y estandarización del seguimiento físico y financiero y
de evaluación de resultados o impacto de los CP
• Fortalecimiento de los incentivos para movilizar a las ET hacia una
18 gestión por resultados
Los Contratos Plan bajo una perspectiva integral

para la descentralización y el desarrollo regional
En línea con la estructura territorial del Plan Nacional de De-

sarrollo 2014-20188: “Todos por un Nuevo País”, el ejercicio de
regionalización, validado en su momento por las entidades te-
rritoriales para 6 regiones, 32 departamentos y 145 subregiones
(Mapa 2)9, constituye el marco de referencia para los CP.
Este planteamiento reconoce las diferencias existentes a nivel

regional y subregional y busca fortalecer y ampliar las dimen-
siones geográficas de la planeación de largo plazo con enfoque
territorial, al tener en cuenta tanto las capacidades y necesidades
presentes en cada una de las regiones, como sus vocaciones y
potencialidades. En esta línea, los Contratos Plan impulsarán las
apuestas para cada región, sus objetivos y metas concretas a al-
canzar durante el cuatrienio, así:
• Caribe Próspero, equitativo y sin pobreza extrema

• Capital humano innovador y territorios incluyentes en el Eje
Cafetero y Antioquia
• Conectividad para la integración y el desarrollo productivo
sostenible de la región Centro Oriente y Bogotá D. C.
• Pacífico: Desarrollo socioeconómico con equidad, integración
y sostenibilidad ambiental
• Medio ambiente, agricultura y desarrollo humano: para el cre-
cimiento y bienestar de los Llanos Orientales
• El Sur de Colombia, tierra de oportunidades y paz: desarrollo
del campo y conservación ambiental
8 Ley 1753 de 2015, mediante la cual se expide el PND 2014-2018.

9 Las subregiones son identificadas con base en las provincias departamentales definidas por
Josué López Gil en el documento de trabajo: “Propuesta de codificación de nuevas divisiones
administrativas”, DANE (2011), el cual propone 141 divisiones. Adicionalmente, para 3 depar-
tamentos se realizaron divisiones adicionales producto de los diálogos regionales del Plan
Nacional de Desarrollo 2014- 2018, adelantados a finales de 2014.
19
Mapas 2 y 3. Organización político-administrativa
Fuente: DNP (2014)
Fuente: DNP (2014)
1101 Municipios
20
Mapas 4 y 5. Aproximación integral de la perspectiva de desarrollo territorial
Fuente: DNP (2014)
6 Regiones
Fuente: DNP (2014)
145 Subregiones
21
Esta visión, ampliamente discutida durante el proceso de cons-

trucción participativa del PND 2014-2018 con las regiones, resaltó
la importancia de los Contratos Plan en el territorio, en particular,
su capacidad para contribuir –preservando la autonomía territo-
rial– al cumplimiento de las metas y los objetivos tanto a nivel
nacional como territorial, contemplados en el Plan.
El diagnóstico sobre los principales aspectos del desarrollo te-

rritorial resalta la relevancia de los Contratos Plan para su segunda
generación, especialmente en los siguientes frentes:
1. Divergencias regionales
Si bien el país ha registrado tasas de crecimiento económico pro-

medio favorables (5% en promedio en el periodo 2010-2014), así
como una clara evolución hacia la convergencia en el PIB de las
regiones (Gráfica 1), dicha tendencia no ha sido tan favorable al
interior de éstas donde, por el contrario, se observa una amplia-
ción de las disparidades.
Gráfica 1. Varianza del logaritmo del PIB per cápita regional Nacional
0.33
0.31
0.29
0.27
0.25
0.23
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013p 2014pr
Año
22 Fuente: Cuentas departamentales DANE. Cálculos DDS-DNP (2014)

Se observa cómo, para el periodo 2010-2014, la región Oriental

seguida de la Amazonía-Orinoquía y la del Pacífico10, son aquellas
con mayores varianzas en los PIB per cápita de los departamentos
que las componen (Gráfica 2). Esto refleja que entre los departa-
mentos que conforman las citadas regiones se presentan mayores
brechas en materia de ingreso por habitante.
Sumado a lo anterior, para el periodo 2006-2012, Bogotá, An-

tioquia, Valle y Santander, aportaron aproximadamente el 51%
del crecimiento económico del país (DNP, 2014). Es así como se
evidencian fuertes desequilibrios en el desarrollo regional e in-
trarregional, marcados por una relativa riqueza en el centro,
importantes cotas de pobreza en la periferia y concentración del
crecimiento en pocos departamentos.
Gráfica 2. Varianza del logaritmo del PIB per cápita

departamental por regiones
0.35
0.30
0.25
0.20
0.15
0.10
0.05
0.00
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013p 2014pr
Año
Atlántica Oriental Central Pacífica Amazonía-Orinoquía
Fuente: Cuentas departamentales DANE. Cálculos DDS-DNP (2014)
10 Regiones DANE: Atlántica (Atlántico, Bolívar, Cesar, Córdoba, La Guajira, Magdalena, Sucre,
San Andrés); Oriental (Boyacá, Cundinamarca, Meta, Norte de Santander, Santander); Central
(Antioquia, Caldas, Caquetá, Huila, Quindío, Risaralda, Tolima); Pacífica (Cauca, Chocó, Nariño,
Valle); Amazonía-Orinoquía: (Putumayo, Amazonas, Guaviare, Vaupés, Guainía, Vichada, Arau-
ca y Casanare).
23
2. Situación de pobreza
Desde 2008, todas las regiones del país registran una reducción
sostenida en su pobreza por ingreso, tendencia jalonada por el
desempeño general de la economía. No obstante estos progre-
sos, aún existen regiones que constituyen verdaderos retos por
los niveles de esfuerzo requeridos para ubicar a su población por
encima de la línea de pobreza.
En este sentido, la gráfica 3 muestra el porcentaje del PIB que

se requiere en cada región para cerrar las brechas en materia de
pobreza. Si bien se observa una tendencia decreciente de este
porcentaje para todas las regiones del país, persisten aún niveles
relativamente altos en los litorales Atlántico y Pacífico, así como en
la región Central11, donde se requiere 1,7%, 1,3% y 0,67% de sus
respectivos PIB, para sacar de la situación de pobreza a la pobla-
ción que aún se mantiene en ella. En contraste, la región Oriental
y Bogotá12 requieren el 0,3% y 0,03% de sus respectivos PIB, para
lograr este mismo objetivo.
Gráfica 3. % del PIB regional requerido para superar la Pobreza (Brechas)
5%
4%
4%
3%
3%
2%
2%
1%
1%
0%
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Año
Atántica Oriental Central Pacífica Bogotá
Fuente: DANE, Encuesta Continua de Hogares y Gran Encuesta Integrada de Hogares (2014), Cálculos DNP
11 Regiones definidas por el DANE.

24 12 Ibid.
Para el período 2002-2015, la pobreza por ingresos en general

registra una significativa reducción. Es así como la pobreza urbana
pasó de 45,4% a 24,6% y la rural de 61,7% a 41,4%. Sin embargo, la
brecha de pobreza urbano-rural no registra ninguna disminución.
Por el contrario, ha aumentado levemente. Para 2002, la pobreza
por ingresos fue 1,35 veces mayor en las zonas rurales que en las
cabeceras, valor que aumentó a 1,67 en 2015 (Gráfica 4).
Gráfica 4. % de pobreza por ingreso (rural y urbana)
65%
62%
60%
55%
50%
46%
45%
40%
40%
35%
30%
24%
25%
20%
2002 2003 2004 2005 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Año
Cabeceras Resto
Fuente: DANE, Encuesta Continua de Hogares y Gran Encuesta Integrada de Hogares (2015), Cálculos DNP
3. Calidad y equidad de la inversión territorial
Las entidades territoriales han registrado un incremento gradual

del gasto público que alcanzó el 10% del PIB nacional en 2014 (DNP,
2014). Durante el período 2002-2014, los municipios recibieron
porcentajes crecientes de ingresos de transferencias provenientes
del SGP y el SGR, lo que les permitió compensar el estancamiento
25
de sus ingresos propios, situación particularmente crítica para los

municipios de desarrollo temprano13, como lo muestra la gráfica 5.
Gráfica 5. Recursos per cápita 2002-2014

(Municipios de Desarrollo Temprano - Miles de pesos constantes 2014)
M$
800 721
700
600
500
400
300
176
200
108
100
-
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Año
Ingresos Propios Regalias Tranferencias (SGP, etc.)
Fuente: FUT. Operaciones efectivas de caja. DDTS – DNP
Esta situación favorece el proceso de descentralización del

país, en la medida que las entidades territoriales disponen aho-
ra de mayores recursos para ejercer su autonomía y asumir las
competencias requeridas para la entrega de bienes, prestación de
servicios y ejecución de sus recursos.
En buena medida, la reforma al Sistema General de Regalías

(SGR) explica este resultado al incrementar significativamente los
montos de inversión disponibles para los municipios y los departa-
mentos, pasando de 5,45% en 2010 a 17,5% en 2014; las entidades
13 Para tipificar las entidades territoriales, se utiliza la información correspondiente a 6

componentes: i) funcionalidad urbano-regional, ii) dinámica económica, iii) calidad de vida,
iv) ambiental, v) seguridad e vi) institucional. El resultado es la clasificación de las entidades
territoriales en tres entornos de desarrollo: robusto, intermedio y temprano. Para profundizar
26 en este ejercicio se puede consultar el siguiente enlace: https://www.dnp.gov.co/programas/
desarrollo-territorial/Estudios-Territoriales/Estudios-y-Ejercicios/Paginas/Tipologias.aspx.
territoriales aumentaron, para el mismo período, sus recursos de

inversión en el 52% como resultado de la reforma al SGR14, logran-
do a su vez impactar positivamente las condiciones de igualdad,
medidas a través del coeficiente de Gini15. Cabe resaltar que ac-
tualmente el 17% de la inversión total de las entidades territoriales
se financia con recursos de regalías, como lo muestra la Gráfica 6
–fuente preponderante en la financiación de los 7 Contratos Plan,
actualmente en ejecución–, convirtiéndose en un factor crucial
para la convergencia regional.
Gráfica 6. Porcentaje de las regalías en la

inversión total territorial (2000-2014)
18%
17%
16%
14%
12% 12%
11%
10% 9% 9%
8% 8%
6%
4%
2%
0%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Año
Fuente: FUT. Operaciones efectivas de caja. DDTS – DNP
4. Enfoque de cierre de brechas
El Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un Nuevo

País” identifica un amplio margen de disparidades en el territorio
colombiano, asociado a variables determinantes de rezago social
14 Base de distribución de recursos, regalías 2012-2014.

15 Evaluación institucional y de procesos con énfasis en el Ciclo de Proyectos del Sistema General
de Regalías. Fedesarrollo 2014.
27
(educación, salud, vivienda, agua potable, saneamiento básico,

cultura y deporte), económico (transporte, energía, comunicacio-
nes, gas, infraestructura productiva), y de capacidad institucional
(gestión de ingresos, estructuración de proyectos, contratación,
ejecución, etc.) (DNP, 2014).
Este enfoque ha permitido caracterizar un conjunto de

tipologías municipales y departamentales que categorizan las con-
diciones de los territorios, según entornos de desarrollo (robusto16,
intermedio17 y temprano18). Estas tipologías permiten identificar el
esfuerzo necesario para el cierre de brechas y, por ende, facilitan
la focalización y armonización de las políticas públicas nacionales
y territoriales, tomando en consideración las características endó-
genas y diferenciales de las regiones (Mapa 6). Los municipios se
concentran principalmente en la categoría de entorno de desa-
rrollo intermedio (712 de los 1.100 municipios clasificados) y en la
categoría de desarrollo temprano 310.
16 Municipios con alta participación en la economía nacional y que concentran gran parte de la
población urbana del país. Adicionalmente tienen una alta conectividad con otras regiones del
país y con el exterior, lo que les permite operar como polo de desarrollo. Su calidad de vida
registra mediciones que están generalmente por encima de los promedios nacionales mientras
que la situación de seguridad está influenciada principalmente por acciones relacionadas con
delincuencia común.
17 Ciudades intermedias con relevancia en la economía departamental, principalmente, capita-
les departamentales y municipios que históricamente han operado como centralidad regional.
Su calidad de vida presenta mediciones modestas concentrando el grupo de municipios que
generan brechas en indicadores sociales. La institucionalidad local requiere esfuerzos principal-
mente en la capacidad de atracción de inversiones y de generación de recursos propios.
18 Municipios apartados o desconectados de los mercados, con participación muy pequeña en
el PIB nacional y con economías poco especializadas. Su baja conexión a los grandes centros
urbanos y la mayor dispersión de la población hace que se caractericen por ser localidades
rurales. La capacidad de gerenciar el desarrollo desde las instituciones locales requiere impulso
28 para lograr transformaciones de indicadores sociales y superar en muchos casos flagelos rela-
cionados con el conflicto armado.
Mapa 6. Entornos de desarrollo para el cierre de brechas
Tipología Municipal
Entorno de desarrollo A
Robusto
B
C
Entorno de desarrollo
Intermedio D
E
Entorno de desarrollo F
Temprano
G
Zonas no tipificadas
Fuente: DDTS DNP (2014).
Las brechas sociales, medidas en función del Índice de Con-

vergencia Intrarregional (ICIR), reflejan las variables de mayor
privación en los municipios rezagados y que, por tanto, requie-
ren los mayores esfuerzos para su cierre (Mapa 7): cobertura en
educación media (422 municipios), cobertura en acueducto (418
municipios) y déficit cualitativo de vivienda (690 municipios). 29
Mapa 7. Esfuerzo requerido para el cierre de brechas por municipio
Fuente: DDT DNP (2014).
En lo que a brechas en infraestructura vial se refiere, se han

evidenciado bajas densidades de vías terciarias y en buen estado
en el país (Mapa 8). Las dificultades que enfrentan los municipios
en materia de conectividad vial respecto a las vías secundarias y
primarias, las cuales garantizan su acceso a los mercados genera-
dos por las aglomeraciones, refuerzan aún más las disparidades
regionales existentes, constituyendo uno de los aspectos de mayor
incidencia en el rezago económico y en la falta de convergencia
30 regional.
Mapa 8. Densidades de vías terciarias (Km/Km2)
Fuente: Fedesarrollo (2014)
Lo anterior es aún más relevante si se tiene en cuenta que la

falta de conectividad vial limita el acceso a las principales ciudades,
las cuales jalonan el desarrollo del país (85% del PIB Nacional se
genera en las 151 ciudades) y concentran la riqueza. Es así como
la gran mayoría de los municipios (951), que constituyen cerca del
80% de la población rural, no percibe los beneficios de estas agru-
paciones de municipios y zonas de influencia o aglomeraciones
(Mapa 9), caracterizadas por sus relaciones económicas internas.
Mapa 9. Sistema de ciudades y municipios de importancia regional 31
Municipios pertenecientes a una aglomeración
Municipios uninodales
Municipios de importancia regional Fuente:DNP (2014)
Estos “Sistemas de Ciudades”, entre otros aspectos, facilitan la

división del trabajo y reducen los costos de movilidad (Castañeda,
2013). En contraste, los altos niveles de pobreza, el incipiente nivel
de desarrollo industrial y los mayores rezagos existentes en in-
fraestructura física de los municipios excluidos de estos nodos de
ciudades, dificulta la movilidad y la provisión de bienes y servicios
32 públicos a la población.
Por último, pese a los esfuerzos en materia de fortalecimiento

de capacidades realizados en las últimas décadas19, aún se regis-
tran importantes brechas de capacidad institucional entre las
distintas regiones y departamentos, y dentro de estos (Mapa 10).
Según el Índice de Desempeño Integral, que incluye cuatro com-
ponentes: eficacia, eficiencia, requisitos legales y gestión, la región
que presenta el mayor porcentaje de sus municipios en estado
crítico o bajo es Caribe (18,9% y 38,2% respectivamente), seguido
de la región Eje Cafetero y Antioquia que tiene el 20% de sus mu-
nicipios en estado bajo.
En general, se observa una correlación entre los resultados en

materia de desempeño integral y los entornos de desarrollo de
las ET analizadas. “Así, el promedio para municipios con desarrollo
robusto fue de 78,9 puntos, mientras que para territorios con de-
sarrollo intermedio y temprano esta medición fue de 69,4 y 62,8,
respectivamente”20. El componente que presentó el desempeño
más bajo corresponde al de eficiencia, que se refiere a la presta-
ción de servicios en relación con los insumos utilizados en materia
de educación, salud y agua potable.
Estas disparidades se evidencian en la calidad y cantidad del

recurso humano al servicio de las administraciones públicas y, en
la disponibilidad de herramientas y acceso a tecnologías de la
información y las comunicaciones para una gestión pública más
eficiente y efectiva. Sumado a estos factores, se identifican defi-
ciencias estructurales en el ciclo de la gestión pública en cuanto
a planeación con enfoque de desarrollo regional, programación y
calidad de la inversión, estructuración y ejecución de proyectos,
gestión financiera y de ingresos, seguimiento y evaluación.
19 Tales como el Programa de Desarrollo Institucional Municipal - PDI (1991-1996), Programa de

Apoyo al Saneamiento Fiscal y al Fortalecimiento Institucional de las Entidades Territoriales
(1996), Programa de Mejor Gestión de los Departamentos – PMGD (1996-2004); Ley de insol-
vencia fiscal de los municipios (Ley 550 de 1999); reformas al SGP (2001 y 2007), Ley 819 de
2003, PRODEV Subnacional, Programa para la Consolidación de la Gobernabilidad Regional
- CIMIENTOS (2007), One Village, One Product (2008), Ley de Ordenamiento Territorial (Ley
1454/2011), Proyecto de Fortalecimiento Institucional Subnacional (2013), entre otros.
20 Departamento Nacional de Planeación. Evaluación Integral de los Municipios, vigencia 2013.
33
Estas debilidades refuerzan las divergencias del desarrollo

regional y local existentes, en cuanto a acceso, continuidad y cali-
dad de los servicios públicos y mejora de la gobernabilidad local
y territorial. Solventar estos aspectos resulta crucial para crear
condiciones apropiadas que materialicen la descentralización y
consoliden una creciente autonomía territorial.
Mapa 10. Niveles de capacidad de las entidades territoriales
Fuente: Índice de Desempeño Integral –DNP (2014)
34
Segunda generación de Contratos Plan:

Construyendo un nuevo vehículo para
mejorar la calidad de las inversiones e
impulsar el desarrollo regional
La experiencia confirma la capacidad de los Contratos Plan para

generar consensos y condiciones de colaboración y cooperación
entre los distintos niveles de gobierno. Esto es más importante en
escenarios como el actual, donde la realidad fiscal exige eliminar
duplicidades, potenciar sinergias, focalizar las inversiones en los
programas y proyectos con mayor impacto social y económico e
incrementar tanto los niveles de productividad como el impacto
de la inversión pública. Sin embargo, se trata de un instrumento
relativamente nuevo, aún en proceso de maduración y perfeccio-
namiento.
Los Contratos Plan fueron incorporados al ordenamiento ju-

rídico mediante el Plan Nacional de Desarrollo 2010-201421. Este
marco normativo ha sido complementado y precisado por la Ley
Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT)22, el Plan Nacional de
Desarrollo 2014-2018 “Todos por un Nuevo País”23, así como los
lineamientos de política y el plan de expansión contenidos en el
CONPES 3822 de 2014, los cuales servirán de referente normativo
para la formulación e implementación de la segunda generación
de CP.
Por su parte, la LOOT contempla e impulsa los Contratos Plan

como un instrumento para la ejecución asociada de proyectos de
desarrollo territorial y la ejecución de programas del Plan Nacional
de Desarrollo24 con una visión de largo plazo, así como el me-
canismo idóneo para promover la asociatividad territorial25 y la
21 Expedido mediante la Ley 1450 de 2011.

22 Ley 1454 de 2011.
23 Expedido mediante la Ley 1753 de 2015.
24 Artículo 18 de la Ley 1454 de 2011 (LOOT).
25 Artículos 10-15 de la Ley 1454 de 2011 (LOOT).
35
delegación de competencias de las entidades del orden nacional

a las entidades territoriales26.
Así mismo, el PND 2014-2018 en sus artículos 198 y 199 de-

limita el alcance jurídico e institucional de los CP, precisando su
naturaleza y distinguiendo explícitamente este instrumento de
otros que también promueven el desarrollo territorial, al definirlos
como un acuerdo marco de contenido estratégico y programático,
que celebra la Nación y las entidades territoriales para la ejecución
asociada de proyectos de desarrollo territorial que contemplen la
concurrencia de esfuerzos de inversión nacional y territorial. En
esta normativa, también se precisa que del acuerdo marco, se deri-
van los contratos específicos que celebran las entidades del orden
nacional y territorial que concurren a la financiación de los pro-
yectos y programas priorizados en los CP, en donde se definen las
reglas de ejecución específicas y los mecanismos de seguimiento
y control de los recursos asociados a cada contrato.
Así mismo, en el PND se creó el Fondo Regional de los Con-

tratos Plan como vehículo dispuesto para potenciar la gestión del
instrumento, al constituirse en una unidad de gestión que posi-
bilita la concurrencia de recursos provenientes de varias fuentes
de financiación, con miras a mejorar la eficiencia y efectividad del
instrumento, así como el cumplimiento oportuno de las metas y
resultados acordados en cada Contrato Plan.
Este Fondo, de naturaleza especial y sin personería jurídi-

ca, estará adscrito al DNP y contará con subcuentas específicas
para cada Contrato Plan, proyecto y aportante. En síntesis, las
condiciones de operación del Fondo, actualmente en proceso de
reglamentación permitirán facilitar la ejecución de los Contratos
Plan y dotar de mayor agilidad y efectividad al instrumento.
Por su parte, el CONPES 3822 de 2014, a partir del balance de

la experiencia piloto de la formulación e implementación de los
siete Contratos Plan celebrados y que se encuentran en ejecución
36 26 Artículo 20 de la Ley 1454 de 2011 (LOOT).
desde 2012, definió los nuevos lineamientos de política y criterios

técnicos aplicables a la segunda generación de Contratos Plan, a
fin de fortalecer e institucionalizar el instrumento en el país. Para
este propósito se contemplan diferentes fases que integran el ci-
clo de los Contratos Plan, un conjunto de criterios de focalización,
las condiciones de elegibilidad, reglas de financiamiento y arre-
glos institucionales y de operación respectivas. En cuanto a los
lineamientos de focalización, se definieron tres criterios:
1. Focalización geográfica. Busca concentrar la operación del me-

canismo principalmente en los departamentos, para con ello
potenciar su rol de nivel intermedio de gobierno y fomentar
la planeación territorial de éstos, en áreas y subregiones que
evidencien mayores rezagos o donde las inversiones anticipen
mayores impactos.
2. Focalización temática y sectorial. Busca que el instrumento no

compita con otros instrumentos, sino que por el contrario,
complemente otros mecanismos de priorización y gestión de
la inversión en las Entidades Territoriales. Para ellos, se priori-
zan tres líneas temáticas: infraestructura social, infraestructura
económica y fortalecimiento institucional.
3. Focalización programática. Busca que las inversiones prio-

rizadas se enmarquen en una visión presupuestal moderna,
orientada a resultados y que propendan por la armonización
de prioridades de las ET con aquellas de la Nación y los secto-
res. Para ello, se definen líneas programáticas vinculadas a diez
(10) sectores27 que buscan garantizar un mayor impacto de las
inversiones, armonizando a su vez los objetivos de desarrollo
territorial y nacional.
Los lineamientos aplicables a la segunda generación de Con-

tratos Plan incluyen, además, cinco criterios determinantes para
definir la elegibilidad de los Contratos Plan. El primero, establece
27 Salud, Educación, Cultura y Deporte, Agua y Saneamiento Básico, Vivienda, Transporte, Energía,
Gas, Productivo y Planeación y Gestión Financiera.
37
como condición inicial de entrada al instrumento, la presentación

ante el DNP de una solicitud conjunta de la respectiva goberna-
ción y las alcaldías interesadas, donde se manifieste su interés en
suscribir un Contrato Plan. El segundo, exige contar con un com-
promiso cierto de recursos por parte de las entidades territoriales
y agentes privados interesados en la región y en participar en el
Contrato Plan. El tercero, hace indispensable garantizar a través
del Contrato Plan, la alineación de objetivos de desarrollo entre
el nivel territorial y el nacional. El cuarto, exige aplicar un enfoque
de cierre de brechas en materia económica y social como criterio
rector en la priorización de inversiones en aquellos territorios que
registren los mayores rezagos. El último, exige tomar en consi-
deración las capacidades institucionales de las ET interesadas en
vincularse al instrumento, a fin de canalizar recursos para fortale-
cer esta temática.
Sumado a lo anterior, los lineamientos estandarizan el ciclo de

los Contratos Plan y definen cuatro hitos clave donde se distingue
la fase de identificación de la demanda y la verificación de los cri-
terios de elegibilidad, seguida de la negociación y formulación y
del Contrato Plan; etapa que finaliza con el proceso de presenta-
ción y aprobación del Contrato Plan ante el Conpes y su posterior
suscripción con las Entidades Territoriales y demás firmantes del
Contrato Plan, para dar paso a la fase de ejecución y seguimiento.
Por último, luego de realizar una evaluación del Contrato Plan, se
procede a su cierre.
Para la operación de los Contratos Plan en su fase de ejecu-

ción –en promedio estimada en un horizonte de 5 años–, se prevé
la aplicación de unas reglas de operación comunes que inclu-
yen la adopción y puesta en marcha de un conjunto de arreglos
institucionales que definan formalmente las instancias para la
orientación, aprobación y administración del instrumento a nivel
técnico y político, así como los canales de interacción entre los
distintos niveles de gobierno durante la vida del Contrato Plan.
Como complemento a las acciones emprendidas para fortale-

38 cer este instrumento, el DNP viene liderando el desarrollo de otras
figuras novedosas que también buscan impulsar la descentraliza-

ción y el desarrollo regional, tales como los Proyectos Tipo, figura
que ya se encuentra disponible para los nuevos mandatarios.
Dicho instrumento cuenta con un portafolio de 26 proyectos

estandarizados que le permiten a las autoridades locales contar
con diseños preestructurados para obras de distinta naturaleza
(centros culturales, polideportivos, escuelas, centros de salud, pro-
yectos placa huella para pavimentar vías terciarias, entre otras),
susceptibles de réplica en distintas regiones con condiciones simi-
lares y financiables en el marco de los Contratos Plan.
Estos proyectos tipo permitirán generar ahorros en tiempo

(entre 4 y 6 meses en la fase de estructuración) y dinero (hasta
70% en los costos de estructuración), así como acelerar la entre-
ga efectiva de bienes y servicios a la población, por parte de los
nuevos mandatarios.
En conclusión, se espera que esta figura renovada de los Con-

tratos Plan, de la mano con otros instrumentos innovadores,
contribuya a mejorar la calidad de la inversión, los procesos de
planeación territorial y la gobernanza multinivel, logrando impac-
tar finalmente, indicadores sociales y económicos, que conlleven
a reducir, sistemáticamente las brechas regionales y a profundizar
la descentralización.
39
Entre los logros de los Contratos Plan es muy

relevante el mejoramiento de la red vial regional.
Las inversiones en estas obras de infraestructura,
especialmente en vías terciarias y secundarias
40 ascienden a $9,8 billones.
Capítulo II
Antecedentes y aportes de los

Contratos Plan para Colombia
La experiencia francesa de
los Contratos Plan Estado – Regiones
Philippe Navarre
Prefecto honorario
La experiencia francesa de los Contratos Plan Estado-Regiones

constituye una iniciativa de programación e inversiones plu-
rianuales de proyectos estratégicos articulada entre el Estado y las
regiones, llevada a cabo en Francia desde hace más de 30 años.
Dicho instrumento surge como ámbito de intervención para la
planeación y la descentralización.
Los Contratos Plan Estado-Regiones tienen su origen a co-

mienzos de la década de los 80 con tres grandes objetivos: 41
• Sustituir el esquema unilateral de programación de la acción

pública existente, por uno de gestión basado en la construc-
ción y operación de acciones de manera conjunta y concertada
entre diferentes actores públicos.
• Contar con un instrumento de articulación y alineación entre

el plan nacional y los planes regionales de desarrollo y orde-
namiento territorial.
• Proveer un marco estructurado de diálogo y gobernanza mul-

tinivel, con el fin de lograr objetivos y acciones coherentes y
coordinadas que contribuyan al desarrollo territorial, y a la pres-
tación efectiva y eficiente de servicios públicos a la ciudadanía.
De esta forma, los Contratos Plan emergen como:
• Instrumento para la articulación y cooperación horizontal y

vertical de instancias de gestión pública.
• Mecanismo para crear coherencia y alineación entre objetivos

de desarrollo multinivel.
• Herramienta dinámica para la evolución de las prácticas de

gestión y administración pública, contribuyendo así a la mo-
dernización del Estado.
• Mecanismo efectivo para el apalancamiento financiero de

programas, decisivo para el desarrollo.
• Instrumento impulsor de descentralización en forma adaptati-

va al ordenamiento y desarrollo de los territorios.
De manera ilustrativa, los análisis propuestos por Michel

Crozier y Erhart Friedberg (en «El Actor y el Sistema», ediciones
Seuil, 1977) han sido pertinentes al instrumento de los Contratos
Plan cuando señalan que cualquier empresa colectiva se basa en
un mínimo de integración de los comportamientos de los indivi-
42 duos o grupos.
CAPÍTULO II. Antecedentes y aportes de los Contratos Plan para Colombia
Muy esquemáticamente, esta integración puede realizarse de

dos maneras: 1) mediante la coacción o manipulación afectiva o
ideológica, es decir, mediante la sumisión impuesta o consentida
de las voluntades “parciales” de los participantes a la voluntad y
objetivos del conjunto; o 2) mediante el contrato, es decir las ne-
gociaciones o discusiones, que pueden ser tanto explícitas como
implícitas.
Las construcciones de acción colectiva, en sus distintas mo-

dalidades, constituyen las soluciones y organizan modos de
integración que aseguran la cooperación necesaria entre actores
sin suprimir sus libertades, es decir, sus posibilidades de tender a
objetivos contradictorios.
Los Contratos Plan Estado-Regiones,

instrumentos adaptados para el
ordenamiento y desarrollo territorial
Originada con el primer “Plan de modernización y equipamien-

to” (1946-1952), la iniciativa de planeación nacional acompañó la
evolución de Francia durante cerca de 50 años. Se trata de un
movimiento dinámico, que progresivamente permitió incorporar
en las políticas públicas –que materializan las prioridades sectoria-
les, temáticas e institucionales– los cambiantes entornos políticos,
económicos y sociales, que surgieron durante los procesos de
construcción de la Unión Europea y de globalización (crisis petro-
leras, financieras, etc.).
En este contexto, los Contratos Plan Estado-Regiones surgie-

ron durante el 9° plan nacional (1984-1988). La Ley 82-653 del 29
de julio de 1982, que reforma la planeación, y el decreto del 21
de enero de 1983, determinan un nuevo marco de apoyo que se
caracteriza tanto por un plan nacional con un horizonte fijo, como
por una iniciativa descentralizada y contractual con las regiones,
las que ahora tienen competencias en materia de desarrollo regio-
nal y ordenamiento territorial, que se formalizan en los “planes de
regiones”. 43
Así mismo, y como complemento a lo anterior, con lo dispues-

to en la primera gran ley de descentralización en Francia, la Ley
del 2 de marzo de 1982 “relativa a los derechos y libertades de los
municipios, departamentos y regiones”, la región accedió al es-
tatus de ente territorial. Bajo este arreglo normativo se establece
para la región una asamblea elegida por sufragio universal directo,
un ejecutivo que ella misma elige y que puede implementar sus
decisiones, así como la facultad de transferencia de competencias
y medios financieros correspondientes.
Bajo este marco normativo, la primera generación de Contra-

tos Plan Estado-Regiones (1984-1988) estableció el principio de
cooperación entre el Estado y los entes territoriales para los asun-
tos de planeación del ordenamiento territorial.
Por su parte, la segunda generación de Contratos Plan Esta-

do-Regiones y el 10º Plan Nacional (1989-1992), tomó en cuenta
el escenario del nuevo entorno europeo, con la entrada en vigen-
cia del Mercado Único (1992), con el fin de incorporar una visión
estratégica compartida, que se basara en orientaciones estructu-
rales y objetivos cualitativos definidos, tales como la generación
de empleo, la cohesión social y la adaptación al mercado europeo.
Ello requería mayor selectividad en los programas prioritarios para
la ejecución y operación de los Contratos Plan, especialmente en
su componente territorial.
La tercera generación de Contratos Plan Estado-Regiones se

apartó de la referencia al plan nacional y tanto este como los pla-
nes región desaparecieron en la década de los 90. En cambio, se
promovieron las leyes quinquenales para la definición de las polí-
ticas económicas y sociales, así como para la estructuración de los
esquemas nacionales de organización de servicios. En este senti-
do, el instrumento se fortaleció gracias a un proceso de reflexión
prospectiva regional. El Consejo Interministerial de Ordenamiento
Territorial (CIAT) del 3 de octubre de 1991, obligó a los prefectos
de región a elaborar un documento de propuestas que permitiera
orientar “la estrategia del Estado en la región”, destinada también
44
a la preparación de los presupuestos plurianuales de los distintos

departamentos ministeriales. El CIAT del 12 de julio de 1993 con-
firmó entonces, una vez más, que a las regiones les correspondía
la elaboración de los “planes regionales”.
Es así como los Contratos Plan Estado-Regiones se posicio-

naron como una herramienta privilegiada del ordenamiento
territorial regional para el logro de sus equilibrios económicos y
sociales.
Posteriormente, la cuarta generación de Contratos Plan Esta-

do-Regiones (2000-2007) tomó en cuenta una nueva temporalidad
de siete años, con el propósito de lograr mayor armonía con las
modalidades de implementación de los programas de política re-
gional y cohesión, llevados a cabo por la Unión Europea, y con los
marcos financieros de los fondos estructurales europeos, que par-
ticipan ampliamente en el financiamiento de numerosas iniciativas
estratégicas de inversión. Es en esa secuencia de avances y ajustes
como se llega a la 5ª generación de Contratos Estado-Regiones
(2007-2013).
Cabe señalar que este cambio de apelativo fijado por el CIAT

del 6 de marzo de 2006, viene acompañado del fortalecimiento de
unos principios constitutivos mayores:
• Un contenido del contrato limitado a objetivos estratégicos

identificados y aplicados a nivel europeo, nacional y regional:
competitividad y atractivo del territorio, promoción del desa-
rrollo sostenible, cohesión social y territorial.
• Un componente territorial que toma en cuenta las necesidades

particulares de desarrollo regional o los marcos de solidari-
dades interregionales (macizo montañoso, riberas y litoral,
cuenca hidráulica).
• Un dispositivo completo, promovido de manera conjunta

por el Estado y la región, de pilotaje y seguimiento de ges-
45
tión, acompañado de evaluaciones regulares, para lograr una

gestión rigurosa y la mayor eficacia posible de los medios fi-
nancieros movilizados. Una de las principales implicaciones de
este ajuste es la posibilidad de que un contrato desemboque
hasta en una “desvinculación de oficio”, es decir, la despro-
gramación de una operación decidida en el contrato cuya
realización efectiva no haya empezado al cabo de 18 meses
de comprometer los primeros créditos.
Es así como emerge una nueva generación de contratos de

proyecto Estado-Región, que arrojan un cúmulo de lecciones úti-
les y cuya pertinencia, como instrumento eficaz de política pública,
ha estado vigente desde hace más de 30 años.
De esta forma, la sexta generación de Contratos Plan Esta-

do-Regiones (2014-2020), que retorna a su denominación previa
a 2007, tiene como principales orientaciones: la educación supe-
rior y la investigación, la innovación, la expansión de las TIC´s, la
transición ecológica y energética, y la movilidad multimodal.
Este proceso de construcción e institucionalización del instru-

mento Contratos Plan se evidencia legítimamente en el libro «Los
Contratos de proyecto Estado-Regiones» de Jean-Benoît Albertini,
con la colaboración de Vincent Le Dolley, Françoise Alouis y Anne
Lespiaucq, colección DIACT-DATAR, cuando señalan:
... los contratos plan se convirtieron progresivamente en un soporte

esencial de la política de ordenamiento territorial. Este instrumento
ha ido adquiriendo un mayor peso financiero en cada generación y
un número creciente de aliados. Se ha ido extendiendo a ámbitos
cada vez más amplios de la acción pública, emancipándose cada vez
más de las infraestructuras, para abordar el conjunto de los ámbitos
del desarrollo sostenible.
46
La rehabilitación de la infraestructura vial ha permitido mejorar

sustancialmente la rentabilidad de la producción del sector agropecuario,
especialmente en Santander, Tolima, Boyacá y Nariño. 47
Los Contratos Plan Estado – Regiones,

proceso eficaz en la modernización del Estado
Planeación y territorialización son dos componentes importantes

en la realización de las políticas públicas del Estado moderno. En
efecto, le corresponde al Estado conocer, organizar y regular un
conjunto de situaciones, problemas y actores que cada vez son
más diversos y complejos. A fin de brindar respuestas adaptadas a
las necesidades de los territorios y expectativas de las poblaciones,
el Estado debe identificar y, frecuentemente, arbitrar aspiraciones
y retos que en muchos casos resultan divergentes. Bajo este rol, la
autoridad pública nacional puede evidenciar aspectos claves para
el desarrollo económico y social de los territorios, así como las
regulaciones necesarias para la preservación de los asuntos que
atañen el interés de la comunidad.
En el marco de una iniciativa de descentralización, que pue-

de acompañar la iniciativa contractual, le corresponde al Estado
establecer el principio de que la competencia entre las iniciati-
vas territoriales no puede ocultar la primacía del poder central
en esta misión de orientación estratégica y de protección de las
cohesiones para los territorios y sus poblaciones. Por lo tanto, la
puesta en marcha de los Contratos Plan Estado-Regiones acarrea
la construcción de una iniciativa estratégica y, simultáneamente, la
definición de un proceso de consenso institucionalizado, lo cual
genera un marco de intervención y conducción de las políticas
públicas con una nueva dinámica que implica:
• Cooperación entre los actores mediante el compromiso po-

lítico, jurídico y financiero necesario para el establecimiento
del contrato, así como para su ejecución efectiva a través de
las programaciones presupuestarias que correspondan como
parte de los acuerdos definidos en el mismo.
• Responsabilidad individual y compartida en la decisión y

ejecución del contrato de parte de cada uno de los actores
involucrados, así como el seguimiento y evaluación consen-
48
suada de los programas que hagan parte integral del mismo,

lo que implica el desarrollo de una serie de nuevas prácticas y
métodos administrativos integrales y sin jerarquización.
• Gobernanza en los territorios a través de un diálogo nutri-

do e interactivo cuya vocación es crear coherencia y visiones
comunes, en particular a través de la exigencia de análisis
prospectivos y elaboración de las estrategias de acción ne-
cesarias. De hecho, es necesario contar con mecanismos que
permitan al conjunto de las autoridades públicas tener una
capacidad de adaptar, racionalizar y controlar los costos de las
políticas sociales y económicas que asumen ante los ojos de la
ciudadanía.
Es pertinente subrayar que en todos los casos de organización

de Estado unitario, este conserva medios de influencia y orienta-
ciones de política muy importantes, ya sea los que por ley o por
reglamentación rigen la transferencia de competencias o la orga-
nización de controles, o aquellos relacionados con la elaboración
del marco estratégico, técnico y regulatorio del proceso de terri-
torialización y asignación de recursos.
La experiencia muestra que la iniciativa de los Contratos Plan

Estado – Regiones, así como cualquier definición territorial de
políticas públicas, desarrolla un extraordinario proceso de apren-
dizaje colectivo que agrupa todos los actores en torno a:
• El conocimiento del territorio a través de los estudios, inves-

tigaciones o levantamientos de información, que abren el
camino a la verificación y al diagnóstico de las realidades y
necesidades regionales.
• La voluntad de acción a raíz de la necesidad de elaborar es-

cenarios accesibles y tomar las decisiones que imponen las
situaciones, incluso aquellas cuyas modalidades podrían pa-
recer impopulares a algunos y que van a requerir esfuerzos
reiterados de información y explicación.
49
• La apropiación de resultados mediante la obligación de tener

que aceptar y/o compartir la reflexión constructiva y las res-
ponsabilidades de implementación, o a través de las nuevas
exigencias en el comportamiento que apelan a la inteligencia
colectiva y que van a involucrar un máximo de actores y nive-
les de intervención.
En este sentido, el libro colectivo sobre “Los contratos de pro-

yecto Estado-Regiones” antes mencionado, subraya a manera de
conclusión:
… preservar su función irremplazable de contribución al desarrollo

equilibrado de las regiones gracias a la reflexión prospectiva com-
partida, los intercambios y el diálogo entre el Estado, la región y
el conjunto de los entes territoriales, con un mismo objetivo de
desarrollo sostenible y competitividad de los territorios.
Dicho objetivo, que determina el destino y define las sendas

de desarrollo de los territorios y a sus poblaciones, se materializa
a través del instrumento contractual. En este sentido, hace ya más
de un siglo, con esta misma preocupación de pragmatismo, el fi-
lósofo Johann Wolfgang von Goethe nos indicaba: «el objetivo, es
el camino».
50
El desafío frente a las insuficiencias

de la coordinación interinstitucional
Luis Arturo de la Torre Sendoyá28
En todos los países con sistemas políticos descentralizados, el

éxito de la articulación de la acción pública entre los diferentes
niveles territoriales de gobierno aparece, cada vez más, como una
exigencia inaplazable. Y no es solo porque las instancias multilate-
rales de la gobernanza económica y política mundial han puesto
el viejo tema de la coordinación interinstitucional bajo el ropa-
je nuevo de la “gobernanza multiniveles” en el escaparate de los
dogmas del “buen gobierno”.
El diagnóstico más pragmático al respecto corre por cuenta

de la OCDE que planteaba en 200729 la paradoja de las reformas
de descentralización de los años 80s y 90s: la delegación de com-
petencias de la Nación a las autoridades territoriales (regiones,
departamentos y municipios), lejos de aumentar la autonomía de
estas últimas, ha ampliado en realidad la dependencia entre nive-
les de gobierno.
¿Por qué? Porque la asignación de recursos bajo la forma de

transferencias financieras obligatorias, en particular en países
28 Sociólogo y politólogo. Funcionario territorial de la alcaldía de Montpellier, Francia. Gerente del

programa “Contratos Plan” del Departamento Nacional de Planeación en su lanzamiento entre
julio y noviembre del 2011.
29 Claire CHARBIT, Lee MIZELL, Ed. “Linking Regions and Central Governments. Contracts for Regio-
nal Development”, OCDE, 2007.
51
donde las entidades territoriales tienen capacidad tributaria redu-

cida, ha conducido a crear una corresponsabilidad política en la
ejecución de las políticas públicas, en particular aquellas que pro-
penden por el desarrollo regional. De manera que no son solo los
gobiernos subnacionales los que “dependen” de las transferen-
cias financieras nacionales, sino los propios gobiernos nacionales
que se ven abocados a enfrentar esta “dependencia” diseñando
nuevos mecanismos de cooperación o de participación en la asig-
nación de los recursos necesarios para el desarrollo regional.
En el caso de Colombia, el Plan Nacional de Desarrollo 2014-

2018 “Todos por un nuevo país” representa una nueva etapa en
materia de coordinación interinstitucional para el desarrollo, con
el fortalecimiento del instrumento de los “Contratos Plan”. ¿De
qué manera este “enfoque contractual” puede contribuir a res-
ponder a los retos actuales del desarrollo regional en Colombia?
o ¿hasta qué punto esta forma de “contrato territorial” puede ar-
monizar o fortalecer las relaciones entre los gobiernos nacional y
local? Para responder estas preguntas es necesario examinar cuá-
les son los fundamentos de la coordinación interinstitucional en el
país, y cuáles las insuficiencias en las cooperación entre Nación y
Territorio.
Autonomía local
y coordinación interinstitucional:
el marco de referencia de la
descentralización colombiana
La Constitución Política de Colombia (CPC) establece, en su artículo

1º, que “… Colombia es un Estado social de derecho, organizado en
forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus
entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista…”. La
organización territorial del Estado debe permitir la práctica de esta
autonomía política, administrativa y fiscal a las entidades territo-
riales, que tienen derecho a gobernarse por autoridades propias,
a ejercer las competencias que le correspondan, a administrar re-
52
cursos y a establecer los tributos necesarios para el cumplimiento

de sus funciones, igualmente, a participar en las rentas naciona-
les30. Un conjunto de normas de rango constitucional o legal fija
la distribución de competencias entre la Nación y las entidades
territoriales31 y establece, al final, el siguiente mapa de la acción
pública del Estado:
▪ A la administración pública nacional le corresponde la for-

mulación de políticas y planes generales y el seguimiento
y evaluación de los mismos, el manejo de los instrumentos
macroeconómicos y la generación de condiciones para la pro-
visión de bienes y servicios de impacto global32.
▪ A los departamentos33 les compete las funciones generales

de administración de los asuntos seccionales, de planificación
y promoción del desarrollo económico y social dentro de su
territorio, de coordinación y de complementariedad entre la
Nación y los municipios.
▪ Al municipio34 se le asignan funciones de prestación de ser-

vicios públicos, de construcción de las obras que demande
el progreso local, de ordenamiento del desarrollo de su te-
rritorio, de promoción de la participación comunitaria, y de
mejoramiento social y cultural de sus habitantes.
Este reparto de competencias entre los diferentes niveles de

gobierno tiene su traducción presupuestal en el Sistema Gene-
30 Artículo 287 de la Constitución Política de Colombia.

31 La Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) expedida en el año 2011, y las leyes 715
de 2001 y 1176 de 2007, mediante las cuales se dictaron respectivamente normas orgánicas
en materia de recursos, competencias y otras disposiciones para organizar la prestación de los
servicios de salud, educación y agua potable.
32 Como la defensa, las vías troncales, las grandes obras de infraestructura, los parques naciona-
les, el bienestar familiar, la atención a poblaciones vulnerables y la capacitación para el trabajo.
33 Arts. 297 a 310 de la CPC. y el Código de Régimen Departamental Decreto Ley 1222 de 1986 y
la Ley 617 de 2000.
34 Arts. 311 a 321 de la CPC. y el Código de Régimen Municipal Decreto 1333 de 1986, el cual ha
sido modificado por las Leyes 136 y 177 de 1994, 617 de 2000 y 1148 de 2007.
53
ral de Participaciones SGP35, cuya función es proveer los recursos

para financiar la prestación de los servicios correspondientes a las
competencias que la Constitución y la Ley asigna a las diferen-
tes entidades públicas. No obstante, la construcción formal de la
repartición de las competencias entre entidades públicas tiene lí-
mites claros en la práctica político-administrativa.
En primer lugar, contrario a otros países que cuentan con es-

quemas de repartición de competencias por “bloques sectoriales
o temáticos”, la normativa colombiana no permite establecer una
estricta especialización de las políticas públicas según las autori-
dades que las desarrollan. No cabe en nuestro caso, por ejemplo,
el esquema de la descentralización francesa donde el desarrollo
económico y la planeación son competencia de las regiones, las
políticas sociales de los departamentos y el urbanismo de los mu-
nicipios36.
En la práctica, el principio de autonomía política, administra-

tiva y fiscal de las entidades territoriales tiene, por así decirlo,
un “techo” igualmente de valor constitucional, que es la noción
de “coordinación” y cuyo marco de aplicación se contrapone y
completa la definición de la soberanía local. La CPC estipula en su
artículo 288 que “las competencias atribuidas a los distintos niveles
territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordina-
ción, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca
la ley”.
La coordinación es una necesidad funcional para la acción de

las diferentes entidades del Estado, el campo en el que se expresa
con mayor exigencia es el de la planificación para el desarrollo,
donde el papel de la Nación es primordial. Es la Nación la encarga-
35 Título XII “Del Régimen económico y de la hacienda”, capítulo IV, de la CPC.

36 Aunque varios sectores de la acción pública como la educación, la salud, la cultura o el medio
ambiente requieren de participaciones “cruzadas” de las diferentes entidades públicas, de tal
manera que el régimen de los “bloques de competencias” está matizado por la aplicación de
la norma constitucional de la “Cláusula de Competencia General” que permite, en la práctica, a
54 cualquier entidad territorial intervenir en la financiación de acciones fuera de su competencia
funcional.
da de dar los lineamientos generales de política y las orientaciones

sectoriales y territoriales para alcanzar las metas de desarrollo a
través del Plan Nacional de Desarrollo PND.
De manera que los requerimientos de la planificación nacio-

nal han instaurado, sobre el papel por lo menos, las condiciones
jurídicas de una coordinación interinstitucional multiniveles para
el desarrollo, liderada por la Nación en cabeza del Departamento
Nacional de Planeación37.
Pero en la práctica de la acción pública ¿qué medidas se deben

implementar desde el nivel nacional para responder a la exigen-
cia constitucional de coordinación interinstitucional multiniveles?
De cara al desafío de la optimización de los recursos de los que
dispone la Nación, nos parece que deberían privilegiarse dos
orientaciones:
▪ Las medidas que permitan territorializar el ejercicio de plani-

ficación para priorizar adecuadamente la inversión a través de
un diálogo permanente con las regiones, y
▪ Los procesos de proyección multisectorial que fomenten la

asociatividad entre entidades territoriales para que sean las
autoridades locales mismas las artífices del desarrollo territo-
rial integrado.
Encontramos estas dos orientaciones en los mecanismos con

los cuales el Estado colombiano ha buscado coordinar la acción de
las autoridades públicas para el desarrollo en los últimos 40 años.
Dos experiencias en particular han tenido un impacto importan-
te cuyo contenido plantea, a nuestro juicio, las principales tareas
pendientes en materia de coordinación interinstitucional para el
país. Estas son: la tentativa de regionalización de la planificación a
través de los Consejos Regionales de Política Económica y Social
37 Artículo 152 de la Ley de 1994, según el cual “las autoridades de planeación del orden nacio-
nal, regional y de las entidades territoriales, deberán garantizar que exista la debida armonía y
coherencia entre las actividades que realicen a su interior y en relación con las demás instancias
territoriales, para efectos de la formulación, ejecución y evaluación de sus planes de desarrollo”.
55
CORPES, entre 1985 y 2000, y la iniciativa de asociatividad territo-

rial más significativa de las actualmente vigentes en Colombia: las
asociaciones de municipios.
La planificación territorializada:
los CORPES, una experiencia truncada con múltiples enseñan-
zas de actualidad
Los Consejos Regionales de Planificación CORPES, fueron un es-

quema de articulación institucionalizada entre la Nación y los
departamentos, que tuvieron como propósito central lograr la in-
tegración y el desarrollo de las regiones en nuestro país. Se crearon
como parte del proceso de descentralización o por iniciativa de las
propias regiones38. Es por ello que las funciones que desempeña-
ron respondían a objetivos que podríamos llamar “técnicos” en el
ámbito de la planificación, tales como planificar el desarrollo equi-
librado de las regiones, preparar planes regionales para incluirlos
en el PND, coordinar las instituciones a nivel nacional, departa-
mental y municipal; pero igualmente “políticos” como integrar las
entidades territoriales de cada región, fortalecer la capacidad y
autonomía de las regiones o participar en el Presupuesto de In-
versión Nacional.
Los CORPES se construyeron alrededor de cinco espacios re-

gionales: Costa Atlántica (8 departamentos), Occidente (8), Centro
Oriente (6), Orinoquía (7) y Amazonía (3)39. El arreglo institucional
que se implementó a través de los CORPES buscaba alinear los
procesos de planificación con los de presupuesto. El instrumento
más concreto fueron los Fondos de Inversiones para el Desarro-
llo Regional; las inversiones eran definidas y ordenadas por cada
Consejo Regional de Planificación, la instancia política de deci-
sión integrada por el Departamento Nacional de Planeación y los
38 En especial del Caribe.

39 Esta división, cuya delimitación no fue directamente concertada, fue objeto de debate porque
56 no necesariamente coincidía con criterios de agregación ambientales, sociales, culturales o
económicos.
gobernadores de la respectiva región. Dentro de los arreglos ins-

titucionales, los recursos provenían de rentas estables como era el
caso de las regalías del carbón en el Caribe, la administración se
realizó a través del Banco de la República y de fiducias oficiales, el
control se asignó a los organismos existentes en cada nivel.
Cuando se hace el balance de la experiencia CORPES aparecen

mayoritariamente lecciones positivas alrededor de los procesos
de integración territorial, pero al mismo tiempo se evidencian blo-
queos o incongruencias en tres niveles.
En el ámbito institucional:
▪ El hecho de referenciar espacios regionales permitió avanzar

en la concepción de una gestión territorializada de las polí-
ticas públicas. Sin embargo, el perímetro de estos territorios
regionales no terminó de generar consenso y su delimitación,
amparada en dinámicas políticas, culturales y sociales muy he-
terogéneas, siguió siendo incierta.
▪ Se consiguieron avances a través de la elaboración de planes y

sistemas regionales de información. Sin embargo, en muchos
casos la planificación quedó estigmatizada como un proceso
“eterno”, que intentaba abarcar todos los asuntos y en el cual
frecuentemente los estudios se desvinculaban de la acción y
de la gestión.
▪ El fortalecimiento de la capacidad institucional de los depar-

tamentos y municipios avanzó, pero buena parte de la tarea
quedó pendiente en relación con condiciones del ejercicio de
la carrera administrativa, la profesionalización de los funciona-
rios y la integración y coordinación de los procesos técnicos.
En lo político:
▪ Uno de los principales avances de los CORPES fue el compro-

miso de congresistas y gobernadores con el desarrollo de sus
57
regiones, no obstante, su participación también condujo a la

burocratización de las instancias técnicas.
▪ Los procesos de integración regional que se iniciaron con los

CORPES aún están activos en varias regiones como el Caribe y,
con menos intensidad, en el centro del país y el Pacífico. Pero
en ninguno de estos territorios el “proyecto territorial” ha ter-
minado de calar en la opinión pública.
▪ Los técnicos que hicieron parte de los CORPES están profesio-

nalmente activos y ahora ocupan posiciones de dirección en
la política (como ministros, congresistas, autoridades locales),
en las entidades públicas nacionales y departamentales o en
las agencias de cooperación internacional. Pero, aparte de al-
gunos actores políticos relevantes de la región Caribe, la gran
mayoría perdió contacto con la continuidad del proyecto polí-
tico territorial en el cual hicieron sus primeras armas.
En materia de financiación:
▪ Se diseñó un arreglo de instancias nacionales y regionales, fi-

nanciadas con fondos y rentas estables. Sin embargo, hasta
la reciente creación del Sistema General de Regalías SGR, la
financiación de la Nación no colmó las expectativas de las re-
giones.
▪ Se alinearon algunas gestiones con los planes regionales, em-

pero la capacidad ejecutiva fue limitada, pese a que se logró
entregar algunos proyectos prioritarios40.
▪ Las fuentes de financiamiento para el desarrollo regional que

se desarrollaron con los CORPES siguen vigentes. Están asocia-
das principalmente a las regalías por explotación de recursos
no renovables, y aún vigentes a través de los Fondos de Com-
pensación, de Desarrollo Regional y de Ciencia y Tecnología
del SGR.
58 40 Por ejemplo, en la Orinoquía se construyeron aeropuertos, hospitales y vías.
La asociatividad municipal:
la sostenibilidad económica y política
de las iniciativas locales.
Principales tareas pendientes
Poniendo entre paréntesis las dinámicas de organización de los

espacios urbanos metropolitanos de los años 8041, el proceso
de asociatividad territorial en Colombia tiene su principal ma-
nifestación en las asociaciones de municipios que existen en el
ordenamiento jurídico desde 197542 que en la Constitución de
1991 se definen como “entidades administrativas de derecho pú-
blico, con personería jurídica y patrimonio propio e independiente
de los entes que las conforman”43.
Su figuración en el paisaje político-administrativo colombiano

no es del todo ilusoria. En términos cuantitativos, a finales de 2009
había registradas 58 asociaciones de municipios, 4 de ellas sobre
territorios interdepartamentales. Sobre este total, 54 estaban en
funcionamiento y 4 en liquidación44, y sobre las 54 activas, 46 es-
taban en plena actividad. Teniendo en cuenta que 581 municipios
en 20 departamentos pertenecen a estas estructuras, se puede
considerar que la cobertura municipal del fenómeno asociativo
supera el 50%.
Si examinamos las funciones que les confía la Ley, su marco

de intervención reúne un listado de 23 atribuciones posibles que
tienen como propósito el desarrollo integral de su jurisdicción
territorial. En este registro figuran principalmente funciones de
planeación, estudio y programación, igualmente de prestación
41 Cuyos logros son disímiles y localizados en materia de integración territorial hasta el momento.
Recordemos que hoy solo hay 5 Áreas Metropolitanas registradas en el país: la del Valle de
Aburrá, la más antigua, la que integran 9 municipios alrededor de Medellín; la de Centro-occi-
dente con 2 municipios alrededor de Pereira; Bucaramanga con 4 municipios; Barranquilla con
5 municipios, y Cúcuta con 4.
42 Ley 1 de 1975 mediante la cual se reglamenta el inciso 3 del artículo 198 de la Constitución de
1886.
43 Ley 136 de 1994 mediante la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y
el funcionamiento de los municipios.
44 Según registros de la Federación Colombiana de Municipios.
59
de servicios45 a la población. El análisis del conjunto de la activi-

dad de estas estructuras asociativas muestra que la mayoría de
las asociaciones de municipios se ha especializado en la presta-
ción de servicios públicos, que los municipios que las conforman
contratan con ellas. Pero también existen varias experiencias de
asociaciones de municipios que se han convertido en escenarios
que congregan a los ciudadanos para superar coyunturas difíciles
de carácter económico, social o político46.
Sin embargo, un informe de la Contraloría General de la Na-

ción de 201047, que se adentra en el detalle del funcionamiento y
de las actividades de estas estructuras, muestra sus debilidades en
dos campos:
▪ La vulnerabilidad financiera, es decir la inestabilidad en la es-

tructura e iliquidez financiera, insuficientes recursos financieros
y logísticos para su funcionamiento, múltiples acreencias ju-
rídicas y económicas de los municipios asociados que no
permiten el pago de las cuotas de sostenimiento, así como
restricciones de la Ley 617 de 200048 y falta de autonomía eco-
nómica por la dependencia de los aportes municipales.
▪ La fragilidad institucional y política, esto es, la falta de le-

gislación y reglamentación, falta de apoyo institucional en
la ejecución y seguimiento de proyectos, carencia de bienes
inmuebles y falta de recursos para cubrir costos de arrenda-
miento, lo mismo que la dependencia absoluta del querer de
los funcionarios de turno, tanto municipales como departa-
mentales.
45 En materia de salud, servicios públicos domiciliarios y servicios de bomberos, por ejemplo.

46 Entre las experiencias documentadas en un informe de la Contraloría del 2010 figuran las aso-
ciaciones de municipios del Alto Patía (ASOPATÍA), y del Magdalena Medio Bolivarense y su
zona de Influencia (AMMMB), de carácter supra departamental que han acompañado procesos
complejos de reconciliación, rehabilitación social y desarrollo regional.
47 El informe que hemos consultado es el que publicó la Contraloría General de la Nación en junio
de 2010 bajo el título “Situación actual de las asociaciones de municipios en Colombia”.
60 48 Que exige recortes de los gastos de funcionamiento, haciendo que los municipios asociados se
atrasen en los pagos de los aportes, ya que estos provienen de dichos recursos.
El apoyo tecnológico y financiero para los

pequeños productores del campo a través de
75 proyectos agropecuarios es una prioridad
estratégica de los Contratos Plan. 61
Como se puede observar, la gran mayoría de las deficiencias

tienen que ver con la vulnerabilidad financiera de las estructu-
ras asociativas municipales, y con las dificultades para alcanzar
la sostenibilidad de los acuerdos políticos. Es por todo esto que,
retomando el severo dictamen del ente de control, las Asociacio-
nes de Municipios no han tenido mayores desarrollos prácticos
porque no se ha logrado dimensionar su verdadero “poder de di-
namizadoras del desarrollo local y regional”.49
La respuesta de los “Contratos Plan”

para pactar los objetivos del
desarrollo territorial
Las dos experiencias antes mencionadas nos llevan a considerar

que bajo la exigencia del respeto a la autonomía de los entidades
territoriales y de la eficaz coordinación de las acciones dirigidas
al desarrollo, para Colombia es necesario que existan, en su ins-
titucionalidad y en la práctica de la gestión pública, mecanismos
y herramientas que permitan la construcción de una visión com-
partida del desarrollo entre los diferentes niveles de gobierno. La
medida “Contrato Plan” que se ha empezado a implementar es
probablemente la mejor repuesta a los problemas de sostenibili-
dad económica y política antes mencionados.
Recordemos la doble paternidad legislativa de los Contratos

Plan: en la Ley del Plan, son un instrumento de coordinación y
planificación del desarrollo territorial liderado por el Gobierno
Nacional, que convoca las entidades territoriales50, y en la LOOT,
aparecen como herramienta para favorecer la asociatividad terri-
torial por iniciativa de las propias entidades territoriales. Con esta
doble caracterización, el Contrato Plan se sitúa claramente dentro
de la dinámica del denominado “enfoque contractual” de la imple-
mentación de las políticas para el desarrollo. Podría considerarse
como prototipo de la fórmula de los “contratos territoriales” que
49 Pág. 3 del informe.

62 50 Y las autoridades ambientales.
se han desarrollado en diferentes países como un medio moderno

de gestión de las políticas públicas.51
A la luz de esas experiencias extranjeras y de las características

del dispositivo tal como se ha diseñado en Colombia, ¿qué puede
aportar el Contrato Plan al perfeccionamiento de la coordinación
interinstitucional multinivel? Nos parece que los “contratos terri-
toriales” en general responden a tres retos actuales del desarrollo
territorial:
▪ La potenciación de lo “local” en lo que respecta a la evolución

de los sistemas político-administrativos hacia formas más des-
centralizadas de representación y de gestión, lo cual enmarca
la negociación interinstitucional en los territorios. Por ejemplo,
¿cómo plantearse hoy por hoy el desarrollo de un territorio sin
tomar en cuenta transversalmente, fuera de los tradicionales
imperativos económicos del abastecimiento, la producción y
el mercadeo, temáticas como la capacitación del capital hu-
mano y la investigación, la movilidad y las comunicaciones
electrónicas, la sostenibilidad ambiental y la actividad cultural?

En la economía actual, el carácter sistémico de las realida-
des económicas, sociales y culturales, por la complejidad y la
interacción crecientes de los fenómenos, conduce a hacer ino-
perantes los tradicionales enfoques sectoriales y las prácticas
verticales de gestión. La focalización “territorial” responde a
la complejidad de las realidades ajustando la acción pública a
los espacios de la representación política y de la producción
económica, y la mecánica del “contrato” como proceso deli-
berativo responde a las interacciones y a la dispersión de los
actores locales.
▪ La racionalización del gasto público, entendida como la ne-

cesaria búsqueda de eficiencia en la gestión de los recursos
públicos, cada día más inciertos o escasos, se conjuga con
51 Cf. Jean Pierre GAUDIN « Gouverner par contrat », Presse Universitaires de Sciences Po, 2007.
63
el incremento de las necesidades básicas de la población y

los altos niveles de exigencia en la prestación de los servi-
cios públicos, condicionados en particular por las evoluciones
tecnológicas y los requerimientos de sostenibilidad ambiental.
Los “contratos territoriales” esbozan una respuesta adecuada
a esta doble prescripción paradójica, optimizando la finan-
ciación a través de la incorporación de nuevas capacidades
financieras fruto de la tributación local, y orientando priori-
tariamente el uso del presupuesto nacional al perímetro de
“ejes estratégicos” predeterminado de manera concertada por
la Nación y el territorio. De esta manera se puede perfeccionar
el trabajo administrativo y los recursos financieros, desarrollar
una gestión financiera por programas y aplicar mejor las re-
glas de adicionalidad y de subsidiaridad.
▪ La explicitación de la negociación política territorial, es decir,

la adopción de los procedimientos contractuales, ha reno-
vado el tema de la consulta política al mismo tiempo que la
problemática de la coordinación entre instituciones y actores
sociales. El análisis que han hecho muchos observadores al
respecto muestra que en los “contratos territoriales” ya no son
solo los actores políticos ungidos por el sufragio electoral, o
los funcionarios de la administración pública (entre quienes
siempre se puede sospechar un cierto grado de complicidad
en la toma de decisiones y la afectación de recursos) los con-
vocados para tomar parte en la negociación. Los “contratos
territoriales” despliegan una “negociación explícita” y han
facilitado la emergencia de nuevos mediadores. Según los
contextos nacionales, se hará énfasis en la participación de
operadores económicos privados locales52 y en la implicación
de un personal administrativo con alto capital escolar y expe-
riencia profesional en esferas de decisión institucional53 o en
la movilización de actores del “tercer sector” con capacidad de
52 Es el caso de los “Pactos Territoriales” y los “Acuerdos de Programa Marco” italianos. “Los Pactos
Territoriales en la experiencia italiana”, Roberto Di Megglio, OIT, 2004.
53 Como puede verse en los CPER franceses. Cf. J. DUBOIS “Les politiques publiques territoriales. La
64 gouvernance multiniveaux face aux défis de l’aménagement”, Presses Universitaires de Rennes,
2009.
mediación participativa54. En el “enfoque contractual” se busca

crear un puente entre las expectativas de los habitantes y las
fuerzas de la economía a nivel de los territorios, actualizando
de esa forma la problemática de la participación, haciendo pú-
blicos los debates, explicitando los objetivos, los recursos y los
calendarios de ejecución. La intermediación de lo que podría-
mos llamar los agentes de la “acreditación de la contratación”55
ha profundizado la movilización democrática.
Si después de su actual implantación experimental, en la fase

de consolidación de los Contratos Plan se toman en cuenta estos
retos, Colombia habrá encontrado una respuesta a las frustra-
ciones, insuficiencias y efectos negativos de su actual sistema de
coordinación interinstitucional para el desarrollo.
54 Es el caso de la implementación de las políticas urbanas en España en la década de la transición

que movilizó una serie de actores sociales por su afiliación a redes militantes, organizaciones
no gubernamentales, y su capacidad a «traducir» las diferentes lógicas de acción. “Políticas
urbanas en España. Grandes ciudades, actores y gobiernos locales”. Mariela Iglesias, Marc Mar-
ti-Costa, Joan Subirats y Marina Tomas (Eds.), ICARIA, 2011.
55 Es el caso de los CPER en Francia donde estos intermediarios administrativos preparan la mate-
ria documental que requiere la aplicación de los procedimientos contractuales. Cf. J. P. GAUDIN,
2007.
65
Al tiempo que fortalecen la descentralización y

el desarrollo territorial, los Contratos Plan se
convirtieron en un instrumento muy eficiente para
66 la generación de empleo en unos 200 municipios.
La coordinación entre la oferta nacional

y las necesidades territoriales
David Soto
Profesor de la Universidad Externado de Colombia
En octubre de 2013, el Departamento Administrativo Nacional de

Estadística (DANE) publicó un estudio sobre el desempeño eco-
nómico de los departamentos colombianos en el último año. Esta
investigación analiza la composición del Producto Interno Bruto
(PIB) departamental y su aporte a la economía nacional y muestra,
igualmente, las tasas de crecimiento y los sectores que presenta-
ron mayor dinamismo para cada uno de los departamentos del
país.56
El documento refleja el modelo de desarrollo nacional que se

ha consolidado en los últimos años. Por un lado, reitera el enorme
desequilibrio que persiste entre los territorios del país: en sólo
cuatro (4) departamentos se concentra más del 50% de la riqueza
nacional.57 Por otra parte, de su lectura se infiere que el crecimien-
to económico se sigue concentrando en los polos de desarrollo
tradicionales.
El desempeño de la economía colombiana en 2012 está sus-

tentado en el rendimiento de muy pocas entidades territoriales,
mientras que la gran mayoría se encuentran rezagadas y al margen
56 Departamento Administrativo Nacional de Estadística (2013) “Cuentas departamentales. Pro-

ducto Interno Bruto Año 2012”, Bogotá.
En línea: www.dane.gov.co.
57 Ibid.
67
de las dinámicas de expansión y crecimiento. De hecho, los estu-

dios de la CEPAL sobre la competitividad territorial en Colombia
(2009) demuestran que, aún a pesar de los esfuerzos nacionales
por propiciar una mayor desconcentración de las actividades eco-
nómicas, la generación de empleo y el aumento de las dinámicas
productivas, el país sigue perfilando un modelo de desarrollo asi-
métrico, altamente fragmentado y excluyente.58
La evidencia estadística indica que el desequilibrio interte-

rritorial en Colombia se ha convertido en una de las principales
amenazas para la búsqueda de la cohesión social, elemento fun-
damental del Estado Social de Derecho. Las marcadas diferencias
en el ingreso per cápita y la alta concentración del ingreso son
variables que atentan contra la igualdad en el acceso a bienes y
servicios, elemento fundamental para el desarrollo.
Para muchos analistas, la respuesta para lograr la convergen-

cia radica en el mejoramiento de los factores de competitividad
del territorio. No obstante, la realidad territorial indica que gran
parte de los departamentos del país carece de infraestructuras,
servicios y una acumulación de capital que les permita superar
el atraso y el rezago por sí solos. Por tanto, requieren no solo de
la inversión pública nacional, también de su oferta de políticas
públicas, bienes y servicios públicos. En esta perspectiva, a la par
con el reforzamiento de la competitividad, es clave avanzar en la
reducción de las discrepancias que se producen entre las políticas
y la inversión pública del gobierno nacional hacia el territorio y sus
realidades y potencialidades. Cerrar la brecha pasa por garantizar
mayor correspondencia entre la oferta institucional del Estado y
las necesidades territoriales.
Este último postulado encuentra sustento en la Constitución

Política de 1991, que en su artículo 1 define a Colombia como un
Estado unitario, descentralizado, con autonomía de sus entidades
58 Ramírez, Juan Carlos; Parra Peña, Isidro (2009), “Escalafón de competitividad de los departamen-
68 tos en Colombia 2009” Bogotá, Comisión Económica para América Latina y el Caribe – CEPAL.
En línea: www.cepal.org.
territoriales. La noción de autonomía se refuerza con el artículo 7

de la Carta Política, que reconoce que la diversidad y la hetero-
geneidad deben ser dos principios rectores para la formulación
de políticas públicas y la ejecución de proyectos en los territorios,
dada la condición pluriétnica y multicultural de la población. La
descentralización es entonces el medio que le entrega poder a
cada territorio para que pueda ejercer su autonomía. Igualmente,
se trata de consolidar la unidad en medio de la diversidad, esta
última entendida como las potencialidades que ofrece cada terri-
torio y sus posibilidades de desarrollo.
Es necesario en consecuencia cuestionarse sobre la pertinencia

del modelo de planificación para el desarrollo que ha adoptado
Colombia desde entonces, para organizar y orientar las políticas
públicas, la inversión y la institucionalidad a nivel territorial. Par-
ticularmente, las preguntas de fondo son: ¿con el modelo de
planeación existente, se ha propiciado el crecimiento económico
de las entidades territoriales?, ¿se han identificado y potenciado sus
oportunidades y fortalezas y se ha tenido en cuenta su diversidad?
La persistencia del modelo

de planificación dirigista
En materia de planificación para el desarrollo, la descentrali-

zación, impulsada por la Constitución de 1991, trajo consigo la
posibilidad de que departamentos y municipios pudieran definir
autónomamente sus prioridades y dar respuestas concretas al
querer ciudadano, a partir de la construcción participativa de he-
rramientas como el Plan de Desarrollo (PD).
En el plano nacional, el Plan de Desarrollo se visualiza como el

instrumento que sintetiza los objetivos estratégicos del gobier-
no nacional, a partir de un proceso de planificación sectorial que
reúne la oferta institucional de bienes y servicios públicos de las
entidades nacionales para el territorio. No obstante, el horizonte
de este instrumento es limitado, toda vez que se enmarca en los
períodos institucionales de los gobernantes: no hay garantía de
69
continuidad y sostenibilidad de las políticas y programas para el

desarrollo territorial más allá de los mandatos legales.
Si bien es cierto que se estableció la posibilidad de planear

desde el territorio, el Estado no proporcionó las herramientas ni
los recursos para ejercer tal potestad. Este modelo ha contribui-
do a que las autoridades territoriales se hayan consolidado más
como agentes del ejecutivo nacional en el territorio, que como
gerentes para el desarrollo. Aun cuando con recursos propios se
pueden gestionar políticas y ejecutar proyectos, esto rara vez se
encuentra con las políticas nacionales o con las prioridades de las
entidades con presencia en el territorio.
Permanecen instituciones y políticas del modelo anterior

desconcentrado que hoy difícilmente conviven con la descen-
tralización. En muchos casos, la institucionalidad creada por las
entidades territoriales para ejercer sus competencias compite
con la oferta de servicios de las entidades nacionales. En temas
sensibles para el bienestar se presenta duplicidad de esfuerzos
y descoordinación, lo que impide generar economías de escala y
garantizar mayor eficiencia en la prestación de los servicios.
Tal como lo menciona Soto (2001), en sectores como el desa-

rrollo agrícola, la competitividad, la dotación de infraestructura o
la generación de empleo, el nivel intermedio departamental se
comporta como un municipio, lo que impide consolidar su rol
como instancia de articulación y coordinación entre la Nación y
el nivel local. En materia de planificación, es clara la debilidad del
departamento para ejercer tareas estratégicas relacionadas con
la identificación de expectativas territoriales e interacción con los
agentes institucionales y locales.59 En este sentido, el gobernador
no cuenta con los instrumentos y herramientas para ejercer su rol
como estratega, lo que determina que se termine concentrando
en tareas y funciones que muchas veces duplican la acción local.
59 Soto Uribe, David (2001) “La encrucijada de la figura departamental en Colombia”, en Revista
70 OPERA No. 1, Bogotá. Universidad Externado de Colombia – Facultad de Finanzas, Gobierno y
Relaciones Internacionales.
En la construcción del PD ha primado una visión sectorial de

la planificación, en la cual la oferta de bienes y servicios públi-
cos es homogénea y similar para todo el territorio nacional. Ello
ha incrementado las brechas entre los territorios tradicional-
mente aventajados y punteros en los escalafones de crecimiento
económico y aquellos que no cuentan con bases o estructuras
lo suficientemente robustas para superar su condición de mar-
ginalidad. Así mismo, la asincronía e incompatibilidad entre las
prioridades sectoriales nacionales y las realidades locales, ha im-
pedido la identificación y aprovechamiento de las condiciones y
capacidades territoriales. En esta perspectiva no solo no se han
solucionado (o superado) déficits territoriales, tampoco se han
identificado vectores de cambio o potencialidades que permitan
lograr mejores tasas de crecimiento y desarrollo.
Este modelo de planificación dirigista se encuentra en un pun-

to de inflexión: o se logra avanzar hacia la correspondencia entre
oferta institucional del Estado y las necesidades y potencialidades
territoriales, o se entra en un franco retroceso que representa el
aumento de las brechas territoriales y el incremento de la des-
igualdad y las asimetrías en niveles de desarrollo.
El Contrato Plan:
un nuevo modelo de planificación
Tanto la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial60 como la

Ley del Plan de Desarrollo 2010-2014 “Prosperidad para todos”61
mencionan la necesidad de reforzar las dinámicas de coordinación
y articulación de prioridades y políticas públicas entre múltiples
niveles de gobierno como alternativa para superar la duplicidad
de esfuerzos entre entidades con presencia en el territorio, y
optimizar los procesos de asignación de recursos frente a las pro-
blemáticas identificadas.
60 Ley 1454 de 2011.

61 Ley 1450 de 2011.
71
La gran apuesta de estas normas está referida a la inclusión del

Contrato Plan (CP). Desde su desarrollo62 y materialización en siete (7)
pilotos63, el CP se ha proyectado como una nueva forma de abordar
la planificación para el desarrollo y tiene en cuenta tres elementos:
▪ La articulación entre los proyectos y los recursos de inversión

pública y las necesidades, aspiraciones y expectativas ciudada-
nas plasmadas en una visión del desarrollo.
▪ La posibilidad de identificar y priorizar un portafolio de pro-

yectos de inversión y acciones sectoriales, de acuerdo con las
potencialidades o vectores de cambio en lo territorial. En otras
palabras, la oportunidad de armonizar el gasto público con los
sectores más dinámicos del territorio, para jalonar y propiciar
el crecimiento y el desarrollo.
▪ La construcción de un escenario de concertación, en el que las

entidades nacionales definen sus líneas de inversión y proyec-
tos sectoriales en función de la diversidad territorial.
Este instrumento ha supuesto una redefinición de las lógicas

tradicionales de la planificación, las cuales se caracterizan por la
asincronía que se presenta entre el enfoque sectorial de la gestión
pública y la necesidad de abordar problemas y coyunturas que se
presentan desde la óptica territorial.
Retos y desafíos
Si bien es cierto que con el CP se han presentado avances significa-

tivos en lo que respecta a la articulación entre la oferta institucional
del Estado en los territorios y las dinámicas y potencialidades te-
rritoriales, aún persisten algunos retos y desafíos que vale la pena
mencionar de cara a perfeccionar y profundizar el instrumento. La
62 Decreto 819 de 2012 “Por el cual se dictan disposiciones sobre la elaboración e implementación
de los Contratos Plan”.
72 63 Desde septiembre de 2012, se han firmado siete (7) Contratos Plan: Atrato Gran Darién, Arauca,
Boyacá, Cauca, Nariño, Sur del Tolima y Santander.
definición de un modelo de territorialización de políticas e inver-

siones públicas debe tener en cuenta dos perspectivas:
a. De abajo hacia arriba. Esta se produce con el propósito de

garantizar que las prioridades identificadas desde lo territorial
se incluyan, tanto en el proceso de formulación de las polí-
ticas públicas sectoriales como en la oferta institucional del
Estado para los departamentos y municipios. Es por ello que
el ejercicio de construcción del Plan Nacional de Desarrollo
2014-2018 ha sido una oportunidad vital para territorializar los
proyectos y los recursos de inversión nacional de acuerdo con
las prioridades estratégicas definidas por las entidades territo-
riales.
b. De arriba hacia abajo. En este tipo de coordinación se recono-

ce la importancia de las grandes prioridades, las orientaciones
estratégicas y los lineamientos centrales del desarrollo, los
cuales son producidos por el nivel central. Tal perspectiva im-
plica reconocer que las definiciones del nivel central iluminan
y dan pautas claras para el diseño de los programas sectoriales
y territoriales de manera ordenada y focalizada. Por ello, es
preciso construir un inventario de proyectos, iniciativas e in-
versiones de las entidades nacionales en el territorio. Incluso,
este puede ser el principal insumo para los próximos CP que
se pretendan suscribir.
De igual forma, es importante que en las lógicas de planea-

ción de las entidades públicas del orden nacional se identifiquen y
prioricen diferentes tipos de proyectos, de acuerdo con su impacto
sobre el territorio. No todos los proyectos tienen una lógica terri-
torial, pues existen iniciativas universales y homogéneas para todos
los departamentos y municipios del país. No obstante, el identifi-
car los proyectos que tienen una perspectiva territorial supondrá la
oportunidad de priorizar y focalizar ciertas iniciativas frente a deter-
minadas realidades o condiciones que se producen en el territorio.
Es clave que en los ejercicios de planificación sectorial, las entidades
reconozcan sus apuestas o iniciativas para cada territorio.
73
Desde el punto de definición de prioridades estratégicas, es

preciso mencionar que el Contrato Plan debe concentrarse en te-
mas y sectores que sean complementarios a las competencias y
potestades de las entidades territoriales. La naturaleza subsidia-
ria y concurrente del contrato implica emprender un proceso de
priorización del instrumento en proyectos cuya ejecución vaya
más allá de las atribuciones que tienen los departamentos y mu-
nicipios. No todos los temas son susceptibles de concertarse y
negociarse en el marco de un CP.
Finalmente, es clave fortalecer la capacidad del Estado para

observar y entender mejor el territorio. El fortalecimiento de
SINERGIA territorial puede ser vital para generar insumos que fa-
ciliten la toma de decisiones. Sin observatorios territoriales será
imposible determinar y establecer el grado o nivel de articulación
de programas y proyectos nacionales a las características socioe-
conómicas, potenciales y dinámicas territoriales.
Bibliografía
Departamento Administrativo Nacional de Estadística (2013) “Cuentas departa-
mentales. Producto Interno Bruto Año 2012” Bogotá. En línea: www.dane.gov.co
Ramírez, Juan Carlos; Parra Peña, Isidro (2009), “Escalafón de competitividad de los
departamentos en Colombia 2009” Bogotá, Comisión Económica para América
Latina y el Caribe – CEPAL. En línea: www.cepal.org
Soto Uribe, David (2001) “La encrucijada de la figura departamental en Colombia”,
en Revista OPERA No. 1, Bogotá. Universidad Externado de Colombia – Facultad
de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales.
Legislación
Ley 1753 de 2015.
Ley 1454 de 2011.
Ley 1450 de 2011.
Minutas de los Acuerdos Estratégicos firmados con Atrato Gran Darién, Arauca,
Boyacá, Cauca, Nariño, Sur del Tolima y Santander.
74
CAPÍTULO III. Retos de los Contratos Plan pioneros en Colombia
Capítulo III
Retos de los Contratos Plan

pioneros en Colombia
El derrotero de los ejercicios piloto
Marcelo Velasco
Consultor USAID
El proceso de elaboración de los Contratos Plan contempla tres

momentos: precontractual, contractual y postcontractual. En la
primera, se establece la visión regional, se negocia con los sectores
y se firma el acuerdo; en la etapa contractual se hace la ejecución
de proyectos y, por último, en la tercera, se hace una evaluación de
las ejecutorias del instrumento. Durante la fase precontractual las
partes involucradas construyen un acuerdo estratégico para el de-
sarrollo territorial, lo cual requiere, ineludiblemente, de una visión
de desarrollo de largo plazo y de una planificación participativa
75
que eviten que el Contrato Plan se convierta en una sumatoria de

proyectos.
La etapa precontractual establece una lógica para su realiza-

ción. Un modelo ideal que contiene una ruta crítica basada en tres
grandes momentos: construcción de una estrategia regional, ne-
gociación entre la Nación y la región, y el proceso de elaboración
y firma del acuerdo. El primer momento va desde que surge la
iniciativa hasta la elaboración de los presupuestos de programas
y proyectos. Después de dicha etapa debe existir un espacio para
la definición y unificación de conceptos del instrumento Contrato
Plan por parte de la Nación, dirigido a las entidades territoriales
con el fin que las partes entiendan qué es el instrumento y qué
no es. Es decir, es necesario aclarar que es un instrumento que
permite la articulación multinivel y multisectorial y que sirve para
desarrollar conjuntamente proyectos, basados en una visión estra-
tégica del territorio, pero que no es una nueva fuente de recursos
y no es el único instrumento posible.
Posteriormente, debe definirse el territorio y delimitarlo, tanto

en términos conceptuales como geográficos, para determinar una
apuesta estratégica de desarrollo a largo plazo y saber sobre cuál
espacio se van a llevar a cabo los proyectos que cumplan con di-
cha estrategia. Una vez hecho esto debe hacerse una revisión de
pertinencia y un cruce o alineación con la oferta nacional de ser-
vicios y programas para establecer concordancia en los objetivos,
programas y proyectos.
El segundo momento de esta etapa precontractual es la ne-

gociación entre la Nación y la región que debe, a su vez, contar
con varios pasos hasta llegar a la definición de acuerdos y com-
promisos. Debe tener sesiones de retroalimentación técnica con
el Departamento Nacional de Planeación, debe haber una revi-
sión de viabilidad técnica de los proyectos por parte de la Nación
y, posteriormente, presentar los proyectos y propuestas ante los
ministerios y sectores, donde se establecen varias sesiones de ne-
76
gociación entre los representantes de la región y representantes

de cada uno de los sectores.
En el último momento encontramos el proceso de elaboración

y discusión del instrumento legal para ser firmado por las partes y,
la refrendación final con la que se debe pasar a la etapa contrac-
tual. En Colombia se están llevando a cabo siete pilotos iniciados
en 2012: Atrato Gran Darién, Sur del Tolima, Norte del Cauca, Na-
riño, Boyacá, Arauca y Santander.
El Contrato Plan Atrato Gran Darién representó en la primera

etapa un piloto para los demás, por ser el primero y porque las
dinámicas presentadas en este proceso sirvieron de lección para
los demás. Los problemas y errores que se presentaron en el di-
seño de la estrategia regional, en la negociación con la Nación y
en la firma del acuerdo, se fueron corrigiendo en la medida de lo
posible en las otras regiones.
Estrategia regional
En cuanto a la definición de la estrategia regional, se puede decir

que en el caso de Gran Darién la iniciativa surgió desde el Gobierno
Nacional con un importante eco en las gobernaciones. En Boyacá
la gobernación hizo una propuesta para que se reintegraran a la
región por lo menos la mitad de los recursos generados por la
venta de la Electrificadora de Boyacá, como respuesta, el Presiden-
te de la República avaló la puesta en marcha de un Contrato Plan.
Por su parte, la gobernación de Nariño le propuso al Presidente un
Contrato Plan que abarcara todo el departamento y definió hacia
qué municipios se debían dirigir y enfocar los proyectos.
En el Norte del Cauca la iniciativa surgió desde tres actores im-

portantes: uno de ellos fue una asociación de empresas privadas
que estaba desarrollando la idea de crear una región socialmente
responsable; en segundo lugar, estuvo el gobernador del depar-
tamento que en su Plan de Gobierno había prometido la firma de
77
tres Contratos Plan; por último, el Departamento de Planeación

Nacional que también hacía presencia en la región con proyectos
de desarrollo rural. En el caso de Arauca, la iniciativa fue presen-
tada por escrito por el gobernador y por un representante a la
Cámara.
En cuanto a la definición y unificación de conceptos del instru-

mento, hubo problemas en Atrato Gran Darién porque las reglas
de su alcance no quedaron claras y se empezó a construir sobre
diferentes imaginarios de qué era y para qué servía. Nunca se for-
malizó la definición del territorio ni la visión conjunta del mismo
y por eso, a pesar del acuerdo entre las necesidades conjuntas de
los tres departamentos, se agregaron municipios que no hacían
parte de la apuesta inicial y parecían alejarse de la idea de territo-
rio que se tenía. En los demás pilotos se hicieron reuniones con los
alcaldes, secretarios de las gobernaciones y, en algunos casos, con
empresarios para explicar en qué consistía el instrumento y para
unificar conceptos.
En el Tolima se estableció que el sur era la zona que más necesi-

taba un instrumento de este tipo por sus altos índices de pobreza
y por su situación histórica de vulnerabilidad, producto del con-
flicto armado. Además, en marzo de 2012 los alcaldes del sur y la
gobernación habían logrado acuerdos regionales y firmado la De-
claración de Ataco, que expresaba la intención de hacer trabajo de
desarrollo regional entre dichos municipios. En consecuencia, se
tomó como base un estudio de regionalización del departamento
elaborado por la Universidad del Tolima, y se inició un proceso
participativo en el que trabajaron los municipios, la gobernación,
los organismos nacionales con presencia en el departamento y
más de 25 organizaciones civiles.
En Nariño, la visión del territorio ya estaba creada en los Planes

Departamentales de Desarrollo de varios gobernadores preceden-
tes, se entendió que el territorio era todo el departamento y no
podía ser tomado como una agrupación de municipios de conso-
lidación.
78
Ninguna sociedad ha logrado reducir la pobreza

sin haber realizado inversiones en educación y salud.
En cada uno de los Contratos Plan estos dos sectores
son fundamentales en el enfoque estratégico. 79
Arauca presentó un documento con la propuesta, allí se es-

tablecía como territorio todo el departamento debido a la poca
cantidad de municipios que lo conforman. Este Contrato Plan se
veía inicialmente como una forma de multiplicar unos recursos
ahorrados por el departamento en el Fondo de Ahorro y Estabili-
zación Petrolera (FAEP).
En todos los casos, para la definición de la estrategia y la visión

regional de desarrollo, se revisaron los documentos y propuestas
previas de visiones de largo plazo y planes de desarrollo. No obs-
tante, en el caso de Atrato Gran Darién fue necesaria una segunda
etapa en la que se pasara de unas apuestas en exceso ambiciosas,
a unas más concretas que giraban en torno a temas esenciales
como la superación de la pobreza, del ingreso y mejores condicio-
nes de vida, entre otros.
Posteriormente, se identificaron las necesidades y proyectos en

cada municipio. En el Atrato Gran Darién, como la zona presenta
una homogeneidad en cuanto a necesidades básicas insatisfechas,
hubo una rápida alineación sobre los temas y componentes gené-
ricos de las políticas sociales que deberían combatir los problemas
de pobreza. Luego, se decidió introducir otros temas secundarios
relacionados con proyectos productivos, sobre todo en turismo.
En el Plan de Desarrollo de Boyacá se identificaron las necesidades
y proyectos para cada municipio. La propuesta inicial contem-
plaba las “Siete maravillas de Boyacá” y era consistente con los
requerimientos del Plan Nacional de Desarrollo en términos de
infraestructura vial, turismo e innovación y tecnología.
Para la realización de la matriz de proyectos en el Atrato Gran

Darién, se conformaron equipos con miembros de las entidades
territoriales encargadas de cada tema, en especial se trabajó con
las diferentes secretarías y hubo un acompañamiento por parte del
DNP, una labor que sin embargo se realizó sin ningún miembro de
las demás entidades del nivel nacional. En el Cauca se hicieron ta-
lleres con los alcaldes quienes avalaron los proyectos ya definidos
y agregaron algunos nuevos. En el sur del Tolima, la definición de
80
proyectos se hizo de manera más técnica que participativa, lidera-

da por la gobernación y con apoyo técnico de instituciones civiles
más la gerencia de Contratos Plan del DNP.
En Nariño, Boyacá y Arauca ya se tenía clara la asignación

presupuestal a nivel local y departamental en cada una de las ini-
ciativas, lo cual permitía establecer cuántos recursos se debían
destinar para cada proyecto desde el gobierno nacional. En Atrato
Gran Darién los componentes estratégicos fueron el resultado de
una priorización posterior, en principio solo se dio un listado de
problemas y proyectos a los cuales hubo que darles estructura.
No fue difícil encontrar acuerdos entre los diferentes mandatarios
seccionales porque la región es homogénea y presenta las mis-
mas necesidades y demandas. En el sur del Tolima se definieron
los componentes estratégicos al tomar el insumo de los talleres
realizados por grupos técnicos del Incoder, la Cámara de Comer-
cio de Ibagué y la gobernación, en donde se aplicaron principios
de planificación y de agrupación de proyectos por afinidades y se
enfocaron en el desarrollo rural.
En el norte del Cauca se realizaron varios talleres y ejercicios de

priorización en los que participaron las empresas privadas. Se de-
finieron como componentes estratégicos el desarrollo productivo
y la generación de ingresos, lo que dejó como resultado la fuer-
te presencia de un componente productivo en la mayoría de los
proyectos. Es decir, se creó una visión estratégica teniendo como
actores principales a los empresarios.
Negociación Nación-región
En el segundo momento de esta etapa precontractual, correspon-

diente a las sesiones de negociación entre la Nación y las regiones,
se puede destacar que en un comienzo estuvo marcada por una
permanente reticencia por parte de las entidades nacionales a
comprometerse con dineros y por una subestimación al compo-
nente técnico territorial.
81
En el primero de los pilotos (Atrato Gran Darién) el cruce o ali-

neación con la oferta nacional se dio de manera muy experimental
en tanto no se tenía un cronograma ni una planeación de cómo
hacerlo. Cada entidad territorial se reunió con la entidad nacional
sin mayor conocimiento de la oferta y en la mayoría de los casos
no se conocían ni siquiera los funcionarios, muestra clara de la fal-
ta de preparación para estas reuniones. Por otra parte, el resultado
demostró las limitaciones de programación y territorialización de
la oferta nacional en varios ministerios, empero, la negociación
permitió abrir la discusión en cada sector. De dichas reuniones
quedaban generalmente más tareas para las entidades territoria-
les que para las nacionales, enfocadas todas a la estructuración y
formulación adecuada de los proyectos.
En el Contrato Plan del sur del Tolima, el DNP hizo una revisión
previa a la negociación de los proyectos, para determinar cuáles
estaban encaminados en la misma dirección de las estrategias del
Plan Nacional de Desarrollo y así prepararlos para la discusión con
los respectivos sectores o ministerios. Se estableció una ronda de
negociación, sector por sector y proyecto por proyecto, en la que
se determinó si se ajustaban a la oferta nacional y si se podían co-
financiar. En el norte del Cauca, este proceso de alineación con la
oferta nacional mostró la evidente falta de congruencia entre las
necesidades y proyectos manifestados por la región y las líneas de
inversión a nivel nacional, lo que obligó a que todos los recursos
para el Contrato Plan provinieran del DNP. En Arauca casi todos
los proyectos presentados tenían un fuerte componente de in-
fraestructura y en la negociación se detectó que los sectores, salvo
el Ministerio de Transporte, no apoyaron dichos proyectos.
En Boyacá y Nariño las propuestas estaban plenamente arti-

culadas, desde su formulación, con la oferta nacional. Como la
definición de la estrategia y la visión regional de desarrollo ya es-
taba definida, Boyacá recibió apoyos muy rápidos; la estrategia
llevada a cabo desde el DNP fue enviar los perfiles de proyec-
tos hacia los diferentes sectores antes de establecer reuniones de
negociación. En la mayoría de los pilotos fue necesaria una refor-
82
mulación de los proyectos después de la alineación con la oferta

nacional.
En el Atrato Gran Darién se dictaron talleres por parte del DNP

y, como no todos los proyectos y programas tenían el mismo nivel
de desarrollo, fue muy compleja la elaboración de presupuestos.
Casi todas las cifras se obtuvieron a partir de una idea mínima
del perfil y hubo casos en los que se hablaba de cifras sin tener
las metas, el alcance o el impacto definidos. También en el norte
del Cauca se planearon varios talleres para la reformulación de
proyectos y para la difusión del Contrato Plan dirigida a las comu-
nidades indígenas y afrodescendientes que no fueron incluidas en
la primera parte del proceso. En los demás pilotos se hicieron los
ajustes requeridos a nivel territorial a cada uno de los proyectos y
de nuevo se presentaron ante los diferentes sectores. Por último,
los proyectos pasaron al DNP para la negociación de los recursos
que hacían falta para la cofinanciación y se convalidaron los apor-
tes con alcaldes y gabinetes departamentales.
En Arauca la negociación no avanzaba a pesar de varias reu-

niones. Había acuerdos en la viabilidad técnica de los proyectos,
pero no en la asignación de recursos por parte de los sectores.
Las entidades nacionales no se comprometían con una cifra y casi
no había discusiones sobre los recursos. Cabe resaltar que el go-
bernador del departamento no estuvo presente en las reuniones
iniciales, las cuales se llevaron a cabo entre mandos medios de las
entidades territoriales y mandos medios de las entidades nacio-
nales.
Hubo tres hechos que hicieron que la negociación se destraba-

ra y se pudiera pensar en una cifra estimada de recursos: 1, el paro
de las organizaciones civiles de Arauca, que hizo que se volteara la
mirada hacia el departamento desde el Gobierno Nacional; 2, con
la mirada puesta en el territorio, se empezó a negociar desde los
niveles superiores en el DNP; y 3, el presidente agilizó su visita al
territorio y eso generó que la negociación fuera directamente con
los encargados de cada sector, es decir, ministros y viceministros.
83
El caso de Boyacá fue ejemplar porque en la primera ronda con

los sectores el gobernador replanteó la negociación bajo la pre-
misa de que negociar con seis sectores era desgastante y propuso
una división de proyectos, tareas y recursos entre el nivel nacional
y el territorial, donde cada uno sería responsable de unos proyec-
tos específicos. El gobierno departamental contrató a la Sociedad
Boyacense de Ingenieros para la estructuración de los proyectos y
se hicieron reuniones cuyo fin era el de articularse y programarse
en los temas que debían trabajar conjuntamente con la Nación
y que necesitaban, por tanto, recursos compartidos, con la idea
subyacente de que el territorio sabía cuáles eran los proyectos
que debía ejecutar por sí mismo, y dónde y cuánto invertir.
Firma del acuerdo de voluntades
En el último momento de esta primera etapa, que corresponde a

la elaboración y discusión del instrumento legal, el modelo de go-
bernanza y firma del acuerdo, se utilizó en primera instancia una
propuesta en la que se resaltaba la necesidad de una argumen-
tación fuerte en los considerandos para que el acuerdo quedase
blindado desde todo punto de vista. Es por ello que se presentó
una justificación rigurosa en términos de planeación, posibilidad
técnica y presupuestal, entre otros. En segunda instancia, se es-
tablecieron los compromisos en términos económicos y, en la
tercera, se estableció la forma de operación y composición del
equipo de trabajo. Con esta primera propuesta se firmó el Contra-
to Plan del Atrato Gran Darién.
Plan indicativo de inversiones
Cada uno de los pilotos tenía varias prioridades estratégicas que de-
terminaban el sector y sus proyectos asociados. Para el Atrato Gran
Darién, las prioridades fueron desarrollo productivo, vivienda digna
y servicios públicos domiciliarios, desarrollo social sustentable e in-
fraestructura y energía, con un costo total de 1.027.917 millones de
pesos, de los cuales el sector que representó la mayor inversión fue
inclusión social, con cerca de la tercera parte de esa cantidad.
84
En el caso de Arauca, las prioridades estuvieron en productivi-

dad y competitividad, igualdad de oportunidades, sostenibilidad
ambiental y soberanía y territorio. El costo total fue de 1.741.000
millones, el sector de mayor inversión fue el económico producti-
vo con las dos terceras partes del total. El Contrato Plan de Boyacá
tuvo cinco prioridades estratégicas que fueron planificación y or-
denación del territorio, conectividad vial, hábitat y formalización
predial, turismo, y ciencia, tecnología e innovación, de los cuales
el sector con la mayor inversión fue el de vías, con más de la mitad
de los 739.060 millones de pesos del costo total.
En el norte del Cauca encontramos cuatro prioridades estra-

tégicas, a saber, desarrollo rural integral con enfoque territorial,
desarrollo social, desarrollo productivo e infraestructura y gestión
ambiental. El sector de vías fue el de mayor inversión con 163.719
millones de pesos de los 622.724 del costo total. El Contrato Plan
de Nariño tuvo tres prioridades estratégicas que fueron: accesibi-
lidad a servicios con inclusión social, desarrollo de infraestructura
para la competitividad, e impulso a la productividad con soste-
nibilidad ambiental. El costo total fue de 1.521.475 millones de
pesos y la mitad se dirigió a infraestructura vial, aeroportuaria y
portuaria. Por último, el sur del Tolima tuvo cuatro prioridades es-
tratégicas: desarrollo productivo, desarrollo social, infraestructura,
y sostenibilidad ambiental. El sector de mayor inversión igualmen-
te fue el de vías con 206.000 millones de los 900.000 de inversión
total.
En total, estos seis pilotos sumados representaron 6,1 billones

de pesos y el sector de mayor inversión estuvo representado por
vías con un total de 2.259.972 millones. Esta experiencia establece
que el país, visto desde las regiones, necesita urgentemente más y
mejores vías que lo articulen y que permitan su desarrollo integral,
lo cual explica que el eje de infraestructura concentrara la mayor
parte de los recursos de todos pilotos.
85
Un anhelo de varias décadas en Santander

por fin se volvió realidad.
Se trata del Corredor Agroforestal y Energético
86 Gambita-El Carmen-Troncal del Magdalena Medio.
Santander:
un giro hacia la competitividad y la equidad
Uno de los factores de éxito del Contrato Plan del departamento

se sustenta en el impulso de proyectos estratégicos regionales
Hugo Armando Rodríguez Mantilla

Gerente Territorial Contrato Plan Santander
El departamento de Santander pasa en la actualidad por su mejor

momento. No solo tiene una economía en plena expansión, sino
que posee algunos de los mejores indicadores de desarrollo social
del país. Es por ello que con las inversiones del Contrato Plan, las
cuales nunca se habían visto en su historia, la región se proyecta
como un nodo de desarrollo nacional e internacional en materia
de turismo, agroindustria y servicios, lo que dinamiza la econo-
mía y mejora las condiciones de vida de las comunidades. Con
inversiones iniciales que alcanzaban los 6 billones 113 mil millo-
nes de pesos para financiar 34 proyectos estratégicos, el Contrato
Plan del departamento se ha proyectado expandir hasta alcanzar
la suma de 7 y medio billones de pesos de inversión para 87 mu-
nicipios del departamento, en 35 proyectos, todos estructurados,
con cierre financiero y el 50% de los mismos en ejecución durante
los dos primeros años de vigencia del instrumento.
Es decir, el Contrato Plan de Santander, firmado el 27 de julio

de 2013, después de 4 meses de negociación entre el gobierno de-
partamental, sus municipios y el Gobierno Nacional, se configura
87
como el de mayor dimensión de los 7 hasta ahora implementados

en el país.
Esta negociación, se soportó sobre la base de la suma de li-

neamientos y proyecciones estratégicas de la región, adelantadas
previamente entre los sectores público, privado y social, a partir
de las cuales se identificaron las prioridades en materia de infraes-
tructura, desarrollo económico y social necesarias para dar un
salto en términos de competitividad y desarrollo.
Uno de los factores de éxito del Contrato Plan Santander se

sustenta en la articulación de la inversión pública nacional, de-
partamental y municipal con la inversión privada en función de
proyectos estratégicos territoriales. Inversiones que se plasman en
obras a lo largo y ancho de todo el departamento, en territorios
donde nunca antes se habían visto, lo cual se ha convertido en un
considerable estímulo de la gobernanza local.
Es así como el Contrato Plan Santander avanza con un ritmo

de ejecución sobresaliente, y con gran motivación y compromiso
de los actores locales que atribuyen grandes expectativas a esta
apuesta interinstitucional. Pero no menos importante para el éxito
del Contrato Plan ha resultado su complemento con la gestión
del Plan de Desarrollo Departamental, lo cual ha permitido, entre
otros resultados:
▪ La identificación de la vocación territorial y el potencial endó-

geno de cada una de las subregiones del departamento.
▪ La articulación pública-privada y social en función de propues-

tas y ejecuciones de estrategias territoriales en las diferentes
subregiones.
▪ Una visión compartida del desarrollo y de cada una de sus

provincias.
▪ Un paulatino fortalecimiento institucional.

88
▪ La existencia de una masa crítica social y de participación

ciudadana que cumple un rol activo en la ejecución de las di-
ferentes obras.
▪ La identificación de necesidades y proyectos estratégicos, mu-

chos de ellos incluidos en el Contrato Plan.
Ejes estratégicos
Otro de los factores clave del éxito del Contrato Plan fue su
estructuración alrededor de tres ejes prioritarios, esto es: 1) in-
fraestructura y conectividad, 2) desarrollo social, y 3) desarrollo
económico.
1. Infraestructura y conectividad: con el Contrato Plan Santan-

der se planea conectar el departamento con el resto del país a
partir de la construcción de megaobras como la doble calzada
Bucaramanga–Barrancabermeja–Yondó, la ampliación de la vía
Bogotá–Bucaramanga–Cúcuta, la terminación de la transversal del
Carare y de la Troncal Central del Norte que unirá a 3 departamen-
tos. De igual modo, la pavimentación de la vía Curos–Málaga; la
construcción de variantes en Barbosa, Vélez, Landázuri, Cimitarra,
Oiba, Socorro y San Gil y la construcción de dos variantes para el
Área Metropolitana de Bucaramanga; la Variante Oriental y el Ani-
llo Vial Externo Piedecuesta–Girón. También se proyecta atender
420 kilómetros de vías secundarias con la intervención de puntos
críticos, la mejora de zonas inestables y la pavimentación de un
número importante de tramos. Asimismo, se intervendrán 5.000
kilómetros de vías terciarias, a través del Banco de Maquinaria del
departamento, lo que permitirá conectar las veredas entre sí y me-
jorar las condiciones de conectividad entre los municipios rurales.
2. Desarrollo social: no obstante los positivos indicadores sociales

de Santander (Cuadro 3), el componente social es muy importan-
te para el Contrato Plan, por tal razón se destinó cerca de medio
billón de pesos para la atención en salud, agua potable y vivienda
rural, recursos que van orientados al mejoramiento de las condi-
89
ciones y cierre de brechas de las comunidades más pobres. Con

estos recursos se construyen 1.494 viviendas en las diferentes ve-
redas del departamento, se remodelan y dotan los hospitales y
centros de salud y se suministra agua potable a poblaciones que
históricamente han carecido del líquido de manera permanente
como el municipio de Los Santos.
Cuadro 3
Indicadores sociales
Santander Promedio nacional
Pobreza 20,8% 32,7%
Pobreza extrema 4,6% 10,4%
Aseguramiento en salud 99,98% 98,85%
Analfabetismo 7,5% 8,4%
Acceso a acueducto 82,65% 83,44%
Índice Gini 0,487 0,539
Viviendas en condiciones de vulnerabilidad 6,73% 10,41%
Hacinamiento 7,57% 11.11%
Fuente: Gerencia Contrato Plan Santander
3. Desarrollo económico: con la ejecución de obras en temas de

agroindustria e infraestructura para el turismo, se proyecta la con-
solidación definitiva del departamento como la más importante
región turística del país, bajo el concepto del turismo temático.
Entre las grandes obras a realizar por el Contrato Plan que dina-
mizarán la economía se destacan:
▪ El fortalecimiento de la agroindustria del cacao.
▪ La construcción del Centro de Convenciones de la ciudad de

Bucaramanga.
▪ La construcción del Centro Recreacional Acualago.

90
▪ La construcción del monumento a la Batalla de Pienta.
▪ La Construcción de la Megaludoteca de Barrancabermeja.
▪ La recuperación, mejoramiento y construcción de parques en

San Gil, Puerto Araujo y Piedecuesta.
▪ La recuperación del patrimonio histórico de Bucaramanga con

la intervención del Teatro Santander y la construcción de la
Alameda de Las Nieves en Girón.
Así, en el contexto de las características del departamento,

del potencial por su ubicación geográfica, de la dinámica de su
economía y dada la dimensión y objetivos del Contrato Plan, es
previsible que este instrumento no solo genere sinergias para el
desarrollo local y contribuya al cierre de brechas sociales, sino
además que coadyuve decisivamente a proyectar la región como
una plataforma para la competitividad nacional e internacional en
materia de turismo, agroindustria y servicios.
91
Los bancos de maquinaria para fortalecer la

capacidad de respuesta de los municipios en
situaciones de emergencia hacen parte de los
92 proyectos financiados con recursos de los Contratos Plan.
Nariño: ruta a la competitividad
Los proyectos de infraestructura que se ejecutan en la región

son cruciales para el Gobierno Nacional y departamental porque
hacen parte de la estrategia internacional de la Alianza del Pacífico
Juan Carlos Caiza Rosero

Exgerente Territorial Contrato Plan Nariño
El 6 de enero de 2013 se suscribió el Acuerdo Estratégico del

Contrato Plan Nariño, con el objetivo de promover escenarios
de gestión conjunta que articulen y coordinen las capacidades
de planeación, gestión y financiación de la Nación con el depar-
tamento, orientando la inversión pública y el desarrollo humano
sostenible de las comunidades. Como fruto de dicho proceso de
negociación, se priorizaron acciones estratégicas en 14 municipios
ubicados en las subregiones de la costa Pacífica nariñense y el cor-
dón fronterizo con Ecuador.
Este Contrato Plan se firmó por 1.5 billones de pesos, de los

cuales 1,2 billones fueron aportados por la Nación y 285 mil mi-
llones de pesos por el departamento, para la inversión en cerca
de 90 proyectos distribuidos en cuatro ejes estratégicos, a saber:
1. Desarrollo de la infraestructura para la competitividad: se

priorizaron sectores como infraestructura vial, aeroportuaria
y portuaria, e infraestructura en las tecnologías de la informa-
ción y la comunicación. En este eje se gestionaron recursos 93
para 11 proyectos en vías primarias, secundarias y terciarias,

aunados al desarrollo de un proyecto intermodal y otro de
mejoramiento de la red aeroportuaria y portuaria.
2. Accesibilidad a servicios con inclusión social: abarca los sec-

tores de educación, salud, agua potable y saneamiento básico,
energía y gas. Dentro de los proyectos de este eje es rele-
vante mencionar el proyecto de reorganización, reforzamiento
y construcción del Hospital Civil de Ipiales, que contempla la
construcción de la Unidad de Cuidados Intensivos de adul-
tos, que beneficiará a más de 123.000 habitantes. Además, se
encuentra en fase final la estructuración del proyecto de tele-
medicina y e-salud para la costa Pacífica nariñense y el cordón
fronterizo andino, a través del cual se espera beneficiar a más
de 476.000 habitantes ubicados en estas zonas. En materia de
educación, se trabaja en proyectos como fortalecimiento de la
educación inicial, cobertura y permanencia para la educación
básica y media y el fortalecimiento de los procesos de arti-
culación de la educación media con la técnica, tecnológica y
superior.
3. Impulso a la productividad con sostenibilidad ambiental:

comprende la promoción y apoyo a cadenas productivas
y sustitución de cultivos ilícitos. Se priorizaron cuatro cade-
nas productivas: coco, piangua, camarón y leche. En el sector
lechero se destaca el proyecto de fortalecimiento de la asocia-
tividad a través del fomento de la red de fríos, y la certificación
sanitaria de predios de 7.000 pequeños productores como
libres de Brucella y tuberculosis. Así mismo, en la costa Pacífi-
ca, los proyectos de rehabilitación de espejo acuífero para la
reactivación de la producción del camarón blanco y de sos-
tenibilidad productiva de la piangua, tienen como objetivo
dinamizar estos dos sectores productivos en sus eslabones
de producción y comercialización, mejorando así la calidad de
vida de las familias beneficiarias que, en su totalidad, se en-
cuentran en estado de vulnerabilidad.
94
4. Contribución al ejercicio de la soberanía nacional: teniendo

en cuenta la zona fronteriza con Ecuador y el potencial ma-
rítimo del Pacífico nariñense, este eje busca potencializar las
capacidades de gestión y fortalecimiento institucional para
promover el intercambio comercial, así como desarrollar la in-
fraestructura de interconexión.
De forma adicional a los ejes en mención, el Contrato Plan

Nariño suscribió 15 compromisos de gestión que comprenden pro-
yectos de gran impacto como la concesión de cuarta generación
que une a Santander de Quilichao con la frontera de Rumichaca;
el proyecto de la Hidroeléctrica del Patía, que prevé una capacidad
de generación aproximada de 1.200 megavatios; el estudio del
Puerto de Tumaco y la Central de Abastos de Pasto, entre otros.
Un departamento geoestratégico
Nariño tiene una ubicación geográfica estratégica, ya que es zona

fronteriza, costera y andina, con grandes riquezas humanas, cultu-
rales y naturales. Cuenta con acceso al Pacífico en modo terrestre
y tiene gran riqueza en biodiversidad, toda vez que forma par-
te del ecosistema del Chocó biogeográfico y del ecosistema del
Amazonas andino.
Esta posición geoestratégica representa una gran potencialidad

para las gestiones del Contrato Plan Nariño, en el que se con-
templan proyectos de gran impacto binacional y regional como
“La Espriella-Río Mataje”, que brinda una alternativa de conexión
con Ecuador para consolidar una red de transporte articulada,
que facilite la movilidad de bienes y pasajeros hacia los centros
de producción y consumo como Pasto y el puerto de Tumaco en
Colombia y Tulcán y los puertos de Esmeraldas y San Lorenzo en
Ecuador.
También se incluyen los proyectos fase I de la vía El Enca-

no-Santiago y la pavimentación San Francisco-Mocoa, que se
encuentran dentro de la Iniciativa para la Integración Regional Su-
95
ramericana-IIRSA, y que tienen por objetivo conectar el comercio

del Atlántico con el Pacífico a través de la vía entre Belem do Pará
en Brasil y Tumaco en Colombia. Adicionalmente, se encuentra
la pavimentación de la vía Ipiales-Guachucal-El Espino que so-
lucionará la movilidad hacia los mercados fronterizos actuales al
conectar Ecuador con el puerto de Tumaco y el corredor del sur.
Además de los proyectos de impacto regional contemplados

en el Contrato Plan Nariño, se han apoyado varias iniciativas que
representan espacios de encuentro, diálogo y oportunidades para
dar soluciones integrales a las principales problemáticas del de-
partamento, entre ellos es relevante mencionar:
a. CONPES agropecuario: en el segundo semestre de 2013 se

presentaron movilizaciones que reclamaban una serie de rei-
vindicaciones para el agro. Bajo este contexto y como parte
de un compromiso del Contrato Plan Nariño de estructurar un
plan de desarrollo productivo para el departamento, se pro-
movió la concertación del Conpes del 7 de julio de 2014, con
una inversión estimada en 1,6 billones de pesos, cuyo objeto
es aprovechar las potencialidades agroecológicas para bene-
ficio de los productores del campo, con especial énfasis en
comunidades indígenas.
b. CONPES de fronteras: el 10 de mayo de 2014 fue aprobado

este Conpes que contempla inversiones por 3,4 billones de
pesos para la creación de un sistema nacional para el desa-
rrollo fronterizo, a través del cual se busca la generación de
un plan de convergencia y cierre de brechas socioeconómicas
entre el centro y las fronteras del país.
c. Alianza del Pacífico: esta alianza representa un reto y una

gran oportunidad de inversión para el Pacífico nariñense, con
el objetivo de disminuir las inequidades y contribuir en la lu-
cha contra la pobreza. Por ello, se propuso enfocar recursos a
esta zona para que logre condiciones de seguridad y compe-
titividad para la inversión nacional y extranjera.
96
d. Plan estratégico para Tumaco: este Plan, promovido desde

la Presidencia de la República, nació como resultado de las
gestiones realizadas por el Contrato Plan Nariño para la defini-
ción de la viabilidad técnica y financiera de la actual concesión
portuaria de Tumaco y la competitividad del mismo. Bajo este
contexto se identificó la necesidad de crear una estrategia
para impulsar un desarrollo integral para Tumaco y la Costa
Pacífica nariñense. Como resultado de dicha iniciativa, Tumaco
fue escogida en junio de 2014 para formar parte del progra-
ma “Ciudades Emblemáticas” promovida por la Financiera de
Desarrollo Territorial, FINDETER, y el Banco Interamericano de
Desarrollo, BID.
e. Propuesta regional de postconflicto y paz: en el departamen-

to de Nariño las zonas más afectadas por el conflicto armado
son el cordón fronterizo y la costa Pacífica, sobre las cuales
el Contrato Plan Nariño se enfoca en generar y fortalecer las
capacidades territoriales que permitan superar la situación de
violencia. Por ello, Nariño fue seleccionado como uno de los
cinco pilotos para desarrollar las políticas de postconflicto y
paz.
Buenas prácticas
Si bien las lecciones aprendidas en la implementación del Con-

trato Plan demuestran que es posible alinear los instrumentos de
planeación territorial, innovar en los modelos de gestión para al-
canzar mayor impacto de las inversiones, así como articular las
distintas fuentes de financiación y focalizar la oferta pública de
manera conjunta entre los distintos niveles de gobierno, la nove-
dad del instrumento no ha estado exenta de obstáculos para su
implementación. Desde la experiencia del Contrato Plan Nariño se
han identificado las siguientes dificultades:
▪ Problemas de planeación en la etapa de negociación del

Contrato Plan: en algunos sectores se procedió teniendo en
cuenta solo montos de presupuestos indicativos, pero sin te-
97
ner proyectos identificados, definidos o estructurados, lo cual

en algunos casos generó retrasos en los procesos e incum-
plimientos por parte de las contrapartes para definición de la
disponibilidad presupuestal.
▪ Deficiencia a nivel territorial en la estructuración de proyectos:

no se cuenta con el recurso humano experto en este tema fun-
damental para la correcta implementación de los Contratos
Plan.
▪ Desconocimiento de la figura del Contrato Plan: se pudo

evidenciar que existe un desconocimiento por parte de la
administración pública nacional y territorial de este nuevo ins-
trumento.
▪ Falta de voluntad por parte de las entidades nacionales para

incorporar los recursos del Contrato Plan en sus presupuestos
por dudas sobre la capacidad de ejecución.
▪ Dificultades en la celeridad para trámites presupuestales: de-

bido a la falta de conocimiento de la figura de los Contratos
Plan se evidenciaron errores por parte de los servidores pú-
blicos en la gestión de trámites de procesos como vigencias
futuras y traslados presupuestales.
▪ Tiempos extensos en los procesos de contratación, desembol-

sos y ejecución por parte de las entidades: no se encuentra
dentro de las entidades del orden nacional recurso humano
que ayude a dar trámite a la gestión del Contrato Plan, hecho
que ha llevado a que no exista una debida interlocución con
los actores de cada uno de los niveles.
▪ Retrasos en tiempos en la presentación y aprobación de los

proyectos de contrapartida en los OCAD: en algunos casos
se ha presentado que la decisión depende de prioridades del
departamento, lo cual dificulta la programación del Plan de
Acción.
98
▪ Falta de profesionales con conocimiento en seguimiento y mo-

nitoreo de proyectos: no hay un sistema, ni recurso humano
capacitado, para el seguimiento y monitoreo de los proyectos
que provea indicadores que midan la implementación de los
Contrato Plan.
▪ Problemas de coordinación con las entidades del Gobierno

Nacional, con el Departamento Nacional de Planeación y las
entidades territoriales: estas dificultades se registran tanto en
temas administrativos como misionales.
Desde la Gerencia de Contrato Plan Nariño se logró gestionar

con la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Interna-
cional, USAID, el apoyo para contratar un equipo cualificado e
interdisciplinario que gestionara la implementación de los com-
promisos acordados en el Contrato Plan Nariño, y poder superar
algunos cuellos de botella que se han presentado en la ejecución
de este nuevo instrumento. A modo de conclusión, el esquema
implementado puede ser tomado como ejemplo de buenas prác-
ticas para ser replicado en los demás Contratos Plan.
1. Gestión de la información: el Contrato Plan es un modelo de

gerencia multinivel que requiere la articulación de información
del orden nacional, departamental y municipal a nivel esta-
dístico, de seguimiento de proyectos y para la rendición de
cuentas.
2. Gestión documental y gerencia del conocimiento: los pro-

cesos y procedimientos de la gestión pública son a diferentes
niveles. Es necesario tener el control del flujo de la informa-
ción y la expedición de documentos, para poder conservar el
registro histórico de los tres niveles de gestión: nacional, de-
partamental y municipal.
3. Institucionalidad: este componente hace referencia al for-

talecimiento de la capacidad institucional de las entidades
territoriales, con el fin de que ellas mismas logren generar
99
óptimos bienes y servicios a la comunidad. Se realizaron va-

rios análisis y comentarios que dieron valor agregado a la
formulación de documentos importantes como el CONPES
de Contrato Plan, el apoyo a la iniciativa de la gobernación
de crear una asociación de municipios de la costa Pacífica
nariñense, y gestiones para que Nariño sea tenido en cuenta
dentro del crédito del Banco Mundial enfocado al fortaleci-
miento institucional, entre otros.
4. Política transversal: desde la gerencia se debe apoyar al te-

rritorio en dinámicas transversales que surgen paralelas e
interconectadas con los Contratos Plan. En la experiencia de
Nariño se participó en los procesos del CONPES de Fronte-
ras, el CONPES Agropecuario, insumos para el Plan Nacional
de Desarrollo 2014-2018 y el Plan Estratégico de Energía para
Nariño, entre otros.
5. Estrategia de coordinación de proyectos: se realizó un in-

ventario de los proyectos que hace falta por estructurar, en el
que se elaboró una matriz de seguimiento que permite tener
información sobre las diferentes etapas y tiempos de la es-
tructuración de proyectos. Además, se hicieron alianzas con
la academia, los gremios y el sector privado para garantizar
la estructuración de proyectos sostenibles social, financiera y
ambientalmente.
6. Estrategia de seguimiento de proyectos: se elaboró un sistema

de seguimiento de proyectos que permite tener información
oportuna para la prevención de riesgos y la rendición de cuen-
tas. Este sistema de seguimiento contempla visitas de campo
quincenales para conocer el avance de las obras en terreno y
posteriormente contrastar esa información con los contratis-
tas y supervisores de las obras. Con la oficina de Transparencia
de la Presidencia de la República se apoyó la creación del Co-
mité de Transparencia y Rendición de Cuentas del Contrato
Plan Nariño.
100
7. Comunicaciones: teniendo en cuenta que el contrato plan es

un instrumento nuevo y poco conocido, se elaboró una estra-
tegia de comunicaciones para difundir a la opinión pública y a
los diferentes niveles de gobierno reportes de los avances del
Contrato Plan. Además, la estrategia contiene la organización
de simposios nacionales e internacionales, la elaboración de
un programa de radio semanal y una metodología con medios
de comunicación que sirva para la rendición de cuentas.
8. Cooperación internacional: es importante involucrar a la coo-

peración internacional en este nuevo instrumento de gestión,
en especial en temas transversales que son de su interés como
postconflicto, medioambiente y cambio climático, entre otros.
9. Líderes de componentes del Contrato Plan Nariño y de los

compromisos de gestión: para efectos de liderazgo de la ges-
tión de los componentes de la minuta del Contrato Plan Nariño,
se asignó cada eje (infraestructura, social, productividad) a un
consultor para realizar las gestiones correspondientes. Así
mismo, se asignó cada uno de los 15 compromisos de gestión
a consultores de acuerdo con sus competencias y habilidades.
10. Roles administrativos: brinda el soporte administrativo a la

gerencia y a su estructura funcional.
101
En la estructuración desde las regiones del

Plan de Desarrollo 2014-2018, el director del
Departamento Nacional de Planeación (DNP)
Simón Gaviria Muñoz, involucró a la población en la
definición y alineación de los objetivos
102 para enfrentar la pobreza y la desigualdad social.
Boyacá: por el sendero de la prosperidad
Irónicamente la mayor dificultad ha sido convencer a los boyacenses

de que las obras tantas veces prometidas, y a la vez incumplidas,
pueden ser hoy realidad con el Contrato Plan
Wilson Sánchez
Exgerente Territorial Contrato Plan Boyacá
A pesar de que Boyacá está situado en el centro del país y que la

creación en 1948 de la Siderúrgica Nacional, hoy Acerías Paz de
Río, marcó un punto de quiebre en su industria, el departamento
no logró generar políticas para consolidar un rumbo de industriali-
zación definitivo y su economía siguió siendo predominantemente
agrícola y de actividades de subsistencia, sin generación de mayor
valor agregado y teniendo como principal empleador a las institu-
ciones públicas.
Tales condiciones se reflejan en el hecho de que el departa-

mento participa apenas con el 2,7% del PIB nacional, del cual el
sector servicios representa el 23,71%, el agropecuario aporta el
14,02%, el industrial el 15,67% y con menor participación la cons-
trucción con el 6,99%, la minería con el 3,76% y el turismo con el
2,97%.64
64 Gobernación de Boyacá. Plan Departamental de Desarrollo “Boyacá se Atreve”. Tunja, Colombia,

2012, pág. 330.
103
Con este telón de fondo y la consecuente necesidad de ejecu-

tar una intervención transversal del Estado que permita superar
los rezagos en infraestructura, mejorar las condiciones de vida y
generar los escenarios necesarios para el desarrollo económico del
departamento, el 27 de marzo de 2012 la bancada parlamentaria y
el Gobernador de Boyacá expusieron al presidente de la República
la iniciativa denominada “Las siete maravillas de Boyacá”.
Dicho evento fue el antecedente inmediato de lo que comenzó

a ejecutarse como el Contrato Plan Boyacá, que gracias a la amplia
disponibilidad de información y a la disposición del Departamen-
to de Planeación Nacional hizo fácil llegar a un acuerdo sobre los
ejes a intervenir.
En contraste, las reuniones de negociación ofrecieron algu-

nas dificultades, que aunadas al desconocimiento del modelo de
Contrato Plan por parte de los ministerios, el temor a planear en
conjunto con las regiones y la desconfianza de todos los actores,
hacía que en cada instancia se encontraran tropiezos que dilata-
ban la consolidación del instrumento.
Se requirió de mucha perseverancia de parte del equipo nego-

ciador, pero al final, y luego de tomar la decisión de concentrar el
95% de las inversiones de la Nación en la conectividad vial, permi-
tió que se cerrara un acuerdo que fue firmado el 10 de noviembre
de 2012 en Villa de Leyva, después de casi ocho meses de estruc-
turación y negociaciones.
Los objetivos definidos fueron entonces el desarrollo de las

capacidades y el establecimiento de condiciones para mejorar la
competitividad de Boyacá, generar conectividad para la promo-
ción de la productividad en general, elevar la calidad de vida en las
zonas rurales y el empleo de la población económicamente activa.
Pero si la negociación no fue fácil, la implementación lo ha sido

menos. Los proyectos del Contrato Plan son, en muchos casos, tan
novedosos como el modelo mismo e implican abrir caminos inex-
104
plorados para la institucionalidad del país o adoptar alternativas

que apenas se comienzan a explorar. Sin embargo la experien-
cia ha sido más que positiva, entre otras razones, porque emerge
como una eficaz herramienta para articular el diálogo y las necesi-
dades de inversión entre la Nación y el departamento.
Dentro de esa faceta positiva del instrumento, cabe destacar

que la conectividad vial fue el eje que con mayor agilidad se puso
en marcha, y que los proyectos seleccionados correspondieron
a las necesidades más apremiantes de las regiones del departa-
mento. Irónicamente la mayor dificultad ha sido convencer a los
boyacenses de que las obras tantas veces prometidas, y a la vez
incumplidas, pueden ser hoy realidad con el Contrato Plan. Dichas
inversiones por 482.000 millones de pesos no tienen precedentes
y, por ende, generan la mayor expectativa, pero una vez ejecuta-
das conllevarán a que el departamento supere el rezago de más
de 50 años en su red vial secundaria.
Ahora bien, el hábitat y la formalización predial orientada al

sector rural presentan un balance mixto, con avances importan-
tes en la construcción y mejoramiento de viviendas rurales, pero
con algunas dificultades con el sector de Agricultura, con el que
lentamente se encuentran salidas para desarrollar una política de
propietarios rurales que dinamice el campo, genere impulso a la
producción y contenga la migración hacia las áreas urbanas. Este
es uno de los casos donde la institucionalidad aún no está defini-
da, pero en el marco del Contrato Plan se buscan alternativas para
el diseño de los proyectos, la conciliación de las inversiones y el
desarrollo de los procesos.
Los tres ejes restantes, que complementan el total de las cinco

apuestas del Contrato Plan Boyacá, incluyen el turismo, sector en el
que se avanza en la estructuración de proyectos de infraestructuras
que generen detonantes de desarrollo; el ordenamiento territorial, en
donde se espera avanzar en la cartografía que refleje el estado actual
del territorio; y en ciencia y tecnología, sector en el que la apuesta
para construir centros de innovación es en realidad novedosa.
105
El Contrato Plan es pues, una esperanza para el departamento,

el cual ha recuperado parte de la credibilidad perdida de los boya-
censes en sus instituciones. Una vez ejecutadas las obras, pondrán
a Boyacá estará en el camino a la prosperidad.
Hacer realidad el derecho de cientos de

familias colombianas a disfrutar de una
vivienda digna es otro de los aciertos de los
Contratos Plan en el sur del Tolima,
106 el norte del Cauca y el Gran Darién.
Atrato Gran Darién:

una oportunidad de desarrollo para el postconflicto
Una apuesta para la superación de la pobreza extrema y el

reimpulso al desarrollo económico y social a través de obras de
conectividad, servicios públicos y productividad empresarial y
agropecuaria
Arnobio Córdoba
Exgerente Territorial Contrato Plan Atrato Gran Darién
La ciudad de Quibdó fue escogida para que el 13 de septiembre

de 2012 se suscribiera el acuerdo estratégico que protocolizó el
Contrato Plan Atrato Gran Darién (CPAGD) y que tuvo al Presiden-
te de la República, Juan Manuel Santos, como testigo principal.
Además de ser el primero que se firmó en el país, hasta ahora

es el único que reúne características de interdepartamental, pues
cubre 25 municipios de Chocó, Antioquia y Córdoba; y surgió a
partir de la visión de integración de sus gobernadores. Desde el
comienzo de sus periodos, los mandatarios identificaron la opor-
tunidad y el beneficio de articular su trabajo para lograr que sus
acciones tuvieran eco más allá de las fronteras político administra-
tivas, en el entendido de que el Contrato Plan es un instrumento
de planeación, gestión y ejecución para el desarrollo territorial,
que se estructura alrededor de una visión compartida de desarro-
llo regional y de la definición de un eje estratégico central. 107
El CPAGD surgió entonces como una construcción colectiva y

abierta de diferentes actores que tuvo su precedente de negocia-
ción y diseño entre febrero y agosto de 2012. Un periodo de suma
importancia, ya que por un lado se generaron múltiples espacios
de participación entre el Departamento Nacional de Planeación, los
ministerios, las gobernaciones y las alcaldías, y por el otro, al coinci-
dir con el inicio de la gestión de los nuevos gobernadores, se pudo
incluir el Contrato Plan en los planes de desarrollo de los tres de-
partamentos (Antioquia, la más educada; Gestión y buen gobierno
para la prosperidad de Córdoba y Un Nuevo Chocó para Vivir).
Así, el Contrato Plan avanzó sobre la definición del objeto

central: la superación de la pobreza extrema; se precisaron los
sectores y proyectos, así como el presupuesto indicativo previsto
inicialmente en 1,027 billones de pesos, de los cuales la Nación se
comprometió a financiar el 67% y el territorio el 33% restante. Por
último, los ejes estratégicos seleccionados fueron desarrollo pro-
ductivo en los sectores agropecuario y turístico; vivienda y agua
potable; desarrollo social orientado a salud, educación e inclusión
social; infraestructura en materia de vías, muelles, aeropuertos,
protección costera, navegabilidad y energía.
Desafíos
El Contrato comenzó su plena operación en 2013 y desde enton-

ces se ha enfrentado a múltiples desafíos, entre ellos, encontrar
estrategias eficaces que faciliten la gestión en el orden nacional,
departamental y municipal, ello teniendo en cuenta que cada ins-
titución posee una estructura particular de administración, gestión
y ejecución.
En principio se generó una expectativa exagerada en la comu-

nidad alrededor de los alcances reales del CPAGD en relación con
su monto, fuentes y flujo de recursos, y debido a la falta de infor-
mación respecto a las prioridades, el estado de los proyectos y los
tiempos de ejecución de los mismos. Ha sido, en consecuencia,
una tarea ardua precisar el verdadero propósito de esta figura y
108
el ejercicio de contrarrestar esta desinformación, aun en espacios

institucionales.
Es por ello que se ha tratado de dejar en claro que los recur-

sos del Contrato son indicativos, que no están en un banco, sino
que son dineros que se deben gestionar y que la duración de esta
apuesta es de 5 años. También ha sido importante dar a entender
la necesidad de estructurar y formular los proyectos, lo que inevi-
tablemente toma un tiempo considerable.
Este Contrato Plan debe, además, balancear las disímiles ca-

pacidades institucionales de las gobernaciones y alcaldías. En
ocasiones ha sido muy difícil obtener, por ejemplo, información
oportuna del territorio, así como avanzar en gestiones jurídicas y
administrativas. No han sido menores las dificultades en cuanto
a las gestiones en los ministerios, donde en muchas ocasiones se
ha evidenciado desconocimiento del alcance del CPAGD y de las
consecuentes responsabilidades de sus funcionarios para el éxito
de este instrumento.
Para algunos actores, el CPAGD es una herramienta institucio-

nal similar a los tradicionales fondos de cofinanciación o al Sistema
de Regalías, o la perciben como una bolsa de dinero a la cual se
puede acudir en búsqueda de respuesta a múltiples necesidades,
desconociendo que hay sectores, programas y proyectos ya de-
finidos. Una circunstancia que plantea el reto de mostrar que el
éxito del Contrato depende, en gran medida, de la concurrencia
de esfuerzos de los actores institucionales involucrados.
Hay algunos aspectos de orden administrativo que en princi-

pio generaron limitaciones para el arranque del Contrato y que
es conveniente señalar. Entre ellos: 1) la escogencia de Apartadó
como la sede de la gerencia sin ser capital de departamento y
la necesidad de concretar el espacio físico para la entidad; 2) la
conformación gradual del equipo de la gerencia y la identifica-
ción precisa de algunos de los perfiles necesarios; 3) la respuesta
a los requerimientos de información que desde distintos frentes y
109
En el eje estratégico de impulsar el desarrollo productivo y turístico,

los Contratos Plan han tenido un impacto muy significativo.
Las obras del sistema de atención y proyección al riesgo del
110 turista (SOS) en Arboletes, Antioquia, es una evidencia.
formatos se le solicitaban al equipo de gerencia; y 4) enfrentar la

falta de una imagen corporativa que identificara a la institución y
permitiera dar a conocer el Contrato Plan Atrato Gran Darién.
No obstante, ha favorecido al posicionamiento del instrumento

el hecho de que tanto el gobierno nacional como las gobernacio-
nes tienen importantes apuestas en el territorio. La Nación, por
ejemplo, en políticas públicas para la superación de la pobreza y
las gobernaciones con apuestas para las respectivas subregiones
que conforman el territorio del Contrato Plan. Son los casos del
sector de la Prosperidad Social y la Reconciliación, el Plan Estraté-
gico de Urabá de la gobernación de Antioquia, la estrategia para
el Darién chocoano de la gobernación del Chocó y el compromiso
de la gobernación de Córdoba con los municipios costaneros y
los del alto Sinú, conforme está plasmado en su plan de desarrollo
“Gestión y buen gobierno para la prosperidad de Córdoba”.
Aunque susceptible de mejorar, también ha sido muy impor-

tante el esquema de apoyo concebido desde el DNP a través del
grupo de Contratos Plan, al igual que el de los enlaces de los depar-
tamentos. Esto ha facilitado el acceso a los ministerios y la gestión
de nuevos recursos de la Nación para la financiación de los proyec-
tos. Aunque son limitados y no siempre ha sido fácil su concreción,
para el CPAGD ha sido muy importante la disposición, tanto del
gobierno nacional como de las gobernaciones y los municipios,
para aportar recursos y así poder financiar los proyectos, pues se
observa que hay buena actitud para honrar los compromisos.
Otro aspecto positivo es que en la región existe una base social

sólida, que ha asimilado la carga política de tantos años de violen-
cia y que está decidida a superar ese pasado y proyectar un futuro
diferente. Una base social que involucra a gremios y asociaciones
de productores, a la Iglesia, las Cámara de Comercio de Urabá,
Chocó y Córdoba, asociaciones de mujeres, de jóvenes, deportis-
tas y movimientos artísticos y culturales, entre otros.
111
En esa perspectiva, a modo de conclusión, el balance del Con-

trato Plan deja sustanciales lecciones positivas y varios aspectos
que deben ser mejorados. En cualquier caso, se debe reconocer
que es un ejercicio novedoso al cual le caben varias recomenda-
ciones, entre ellas:
▪ Se requiere fortalecer e impulsar los esquemas de asociatividad
territorial previstos por la Ley 1454 de 2011, con el propósito
de hacer más eficaz y operativo el proceso de concertación
institucional, financiera y contractual.
▪ Es deseable que desde la más alta esfera de los ministerios, se

fijen directrices para que los funcionarios respectivos prioricen
la atención de los proyectos del Contrato Plan.
▪ Se requiere igualmente fortalecer las entidades territoriales y

la Nación con unidades especiales para atender los asuntos
del Contrato Plan, teniendo en cuenta que se generan mayo-
res cargas laborales para los funcionarios.
▪ Es importante producir un manual de coordinación que regu-

le, de manera clara, las relaciones entre los funcionarios de la
Nación y el territorio en cada área temática, y evitar dispersión
en los canales de comunicación que asfixia la interlocución.
▪ Sin desconocer que también existe pobreza en las principales

aglomeraciones urbanas, se debe hacer mayor énfasis en las zo-
nas rurales, donde se concentran las mayores carencias sociales.
▪ Deben generarse desde la Nación, procesos de subsidiariedad

para aquellos territorios que necesiten fortalecer las áreas de
administración, gestión financiera, planeación y jurídica. Par-
ticularmente, se propone la creación de una unidad especial
transitoria para fortalecer las capacidades institucionales en el
Chocó.
▪ Por último, los departamentos con mayores fortalezas pueden

112 contribuir a suplir las debilidades de los demás.
Arauca: la gran alianza para la productividad
La prioridad es la infraestructura vial para mejorar la

movilidad y conectividad de las unidades productivas e integrarlas
a los mercados nacionales e internacionales
Hernando Quintero Mahecha

Exgerente Territorial Contrato Plan Arauca
El Contrato Plan Arauca, como propuesta de intervención inte-

gral del departamento, contempla un eje articulador que se centra
en avanzar en el mejoramiento de la productividad y la competiti-
vidad como factores de desarrollo social y económico. La inversión
social, la infraestructura, la sostenibilidad ambiental y la seguridad
se suponen necesarias para el sector productivo en términos de
acceso, calidad y mejoramiento de condiciones para su desarrollo.
No obstante, dichas inversiones no generan desarrollo per se, sino
en combinación con la inversión social.
Ahora bien, las prioridades de las apuestas de inversión deben

ser estratégicamente definidas para generar sinergias y recoger
procesos de concertación y planificación en los que participen re-
presentantes públicos y privados. Tal fue el caso de Arauca, en el
que las principales apuestas estratégicas fueron:
113
Productividad y competitividad
Esta prioridad se centra en el mejoramiento de la infraestructu-

ra necesaria para incrementar la movilidad y conectividad de las
unidades productivas e integrarlas a los mercados nacionales e
internacionales, así como la promoción y puesta en marcha de
proyectos productivos que permitan generar una oferta producti-
va diferenciada y con valor agregado en el departamento.
Desarrollo social
Es garantizar el acceso a condiciones de vida dignas y mejorar

las oportunidades para la formación y el trabajo de la población,
dentro del enfoque de que la competitividad se explica en buena
parte por el forjamiento y acumulación de capital social para el
desarrollo sostenible.
Sostenibilidad ambiental
Las estrategias vinculadas a esta prioridad tienen como finalidad

la protección y conservación de la biodiversidad y, la provisión de
servicios ecosistémicos que garanticen la sostenibilidad del desa-
rrollo y el crecimiento económico.
Soberanía y territorio
Los proyectos vinculados a esta estrategia buscan garantizar las

condiciones de infraestructura necesarias para atender las proble-
máticas y los hechos que atentan contra la convivencia y la seguridad
ciudadana de las diferentes subregiones del departamento.
Con dicho fundamento programático, el Contrato Plan Arauca

fue firmado el 16 de febrero de 2013 entre la Nación, el departa-
mento, los 7 municipios, Ecopetrol y el Oleoducto Bicentenario de
Colombia y Corporinoquia, con un monto de inversión que as-
cendió a 1,741 billones de pesos, de los cuales la Nación aporta
el 63%, el departamento el 35% y las otras fuentes el 2% restante.
114
Características institucionales
El desarrollo e implementación del Acuerdo está encabezado por

el Consejo Directivo que cuenta con la asesoría de un Comité Téc-
nico. Dicho Consejo Directivo está integrado por un representante
del Gobierno Nacional, delegación que recae en la Subdirección
del Departamento Nacional de Planeación, el gobernador del de-
partamento de Arauca y los alcaldes de Puerto Rondón y Saravena
en representación de los 7 municipios de Arauca.
El Comité Técnico está conformado por un representante del

Departamento Nacional de Planeación, el Secretario de Planeación
de la gobernación de Arauca y los secretarios de Planeación de los
municipios de Puerto Rondón y Saravena. Ecopetrol, el Oleoducto
Bicentenario de Colombia y Corporinoquia participan en las se-
siones del comité técnico donde se traten aquellos asuntos en los
cuales hayan adquirido compromisos.
Una vez instituido el Contrato Plan Arauca, el primer gran reto

del gerente, quien asumió funciones el 10 de abril de 2013, fue
contar con una carta de navegación del Acuerdo, por lo que se
abocó a construir el Plan Operativo y el Plan de Acción como
instrumentos de planeación, en conjunto con el Departamento
Nacional de Planeación (DNP) y la Secretaría de Planeación de la
gobernación de Arauca.
A partir de allí la tarea se concentró en adelantar acercamientos

con los diferentes ministerios, precisar los proyectos que contarían
con aportes de la Nación y empezar su articulación con los aportes
del territorio, establecer necesidades y lograr los cierres financie-
ros de los proyectos. Una gestión que es pertinente decir no ha
sido fácil, en parte, por el desconocimiento de la estrategia en al-
gunas entidades del orden nacional; de otro lado, por la dificultad
que para el departamento de Arauca ha significado acceder a los
recursos del Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera –FAEP–,
los cuales constituyen la columna vertebral del aporte del depar-
tamento para cofinanciar los diferentes programas y proyectos.
115
La prioridad del Contrato Plan Arauca se centra en el

mejoramiento de la infraestructura necesaria para incrementar
la movilidad y la conectividad de las unidades productivas,
116 en especial el sector ganadero.
También por la falta de proyectos debidamente formulados y es-

tructurados de manera técnica, en sus componentes económico,
financiero, institucional, ambiental y social, capaces de superar la
revisión de los ministerios del ramo para obtener su viabilidad.
Es por ello necesario que, para acuerdos estratégicos futuros,

las negociaciones se adelanten sobre proyectos antes que so-
bre ideas. Tal curso de acción podría agilizar las ejecuciones en
la medida en que cualquier entidad del orden nacional o territo-
rial aportaría recursos con mayor facilidad, los trámites de gestión
serían más expeditos y, en general, se obtendrían beneficios anti-
cipados para las comunidades involucradas.
Los retos han superado plenamente la tarea de persuasión y

articulación de las autoridades nacionales, y las capacidades para
la estructuración de los proyectos. También surgieron otras difi-
cultades, por ejemplo en la construcción del Plan de Acción para
el año 2013, en ocasiones por el recelo de los funcionarios depar-
tamentales frente al requerimiento de información, con la cual se
pretendía alimentar la matriz de planeación, posiblemente porque
sentían que se les vigilaba su labor.
Pese a las dificultades, se avanzó en la construcción del Plan

de Acción, un instrumento que se actualiza de manera mensual
y en el que se registran los avances logrados en cada uno de los
proyectos que se ejecutan.
A modo de conclusión, es conveniente reseñar tres reflexiones:
▪ En primer lugar, sería conveniente la negociación de los Acuer-

dos Estratégicos a partir de directrices del nivel central para
los territorios, tal como se desarrollan en Francia, lo cual daría
mayor consistencia y eficacia a los compromisos.
▪ En segundo lugar, la Nación debiera pensar en una fuente de

recursos propia y dedicada exclusivamente para atender las
obligaciones que surjan de estas negociaciones. Por ejemplo,
117
un impuesto de carácter nacional, al cual accedan los territo-

rios en mayor proporción cuanto mayor sea su compromiso
presupuestal para garantizar contrapartidas.
▪ Y en tercer lugar, los Contratos Plan son un apropiado instru-

mento para atender los retos y compromisos del Estado de
cara a un posconflicto exitoso, toda vez que pueden articular
la gestión de aquellas zonas en donde la violencia ha lastrado
el desarrollo.
118
Norte del Cauca:

una fórmula para erradicar el rezago social
La sostenibilidad ambiental es un eje transversal que tiene en cuenta

todos los proyectos que se ejecuten en el marco del Contrato Plan
William Cifuentes Álvarez

Gerente Territorial Contrato Plan Norte del Cauca
El Contrato Plan es un acuerdo de voluntades entre la Nación y las

entidades territoriales, cuyo objeto es la planificación, ejecución
y financiación mancomunada de políticas, programas y proyec-
tos para el desarrollo integral del territorio con visión de largo
plazo. Se entiende que la coordinación y complementación entre
los diferentes niveles de gobierno y, en especial, entre los Planes
de Desarrollo y los presupuestos públicos, es fundamental para
lograr mayor impacto de la gestión pública.
Habida cuenta del rezago en los indicadores sociales y de

desarrollo del Cauca frente a los del resto del país, el Gobierno Na-
cional, en acuerdo con la gobernación del departamento, definió
a la región del norte del Cauca como un territorio prioritario para
la intervención pública, con la consecuente contribución al mejo-
ramiento de las condiciones de vida de los 385.900 habitantes de
119
los 13 municipios involucrados y que acogen al 29 por ciento de

la población.65
Una voluntad política que se tradujo en la firma del Contrato

Plan Norte del Cauca (CPNC), cuyo monto de inversión asciende
a los 622.720 millones de pesos, de los cuales 505 mil millones de
pesos los aporta el Gobierno Nacional, correspondientes al 81%
del total, y los restantes 117.720 millones de pesos, es decir, el
19% lo aportan las entidades territoriales.
Como estrategia integral de desarrollo, el Contrato Plan com-

prende los siguientes ejes de acción y áreas de trabajo:
1. El Programa de Desarrollo Rural Integral con Enfoque Terri-

torial (PDRIET) alcanza una inversión de 107 mil millones de
pesos. Busca mejorar la calidad de vida de 2.580 familias de las
zonas rurales y consiste en el diseño y ejecución de un modelo
de articulación de la oferta de servicios en materia de vivienda,
generación de ingresos, seguridad alimentaria, formalización
predial, ordenamiento de la producción, entre otros.
2. Desarrollo social orientado a educación, salud y atención inte-

gral que proyecta inversiones del orden de los 96.779 millones
de pesos. Este eje de acción se orienta a mejorar el acceso,
permanencia y pertinencia en la educación media y superior.
Para ello se ejecuta un Modelo de Educación e Investigación en
el norte del Cauca que comprende la construcción de infraes-
tructura educativa como la sede de Unicauca en Santander de
Quilichao, el campus universitario en Miranda y la sede del
SENA en el norte del Cauca, para garantizar el acceso a la edu-
cación superior de al menos 2.000 jóvenes en condiciones de
vulnerabilidad. Asimismo, se enfoca en mejorar la calidad de
la educación en 64 instituciones educativas de bajo logro que
albergan aproximadamente a 25.000 estudiantes.

120 65 Los 13 municipios son: Buenos Aires, Caldono, Caloto, Corinto, Guachené, Jambaló, Miranda,
Padilla, Puerto Tejada, Suárez, Toribío, Villa Rica y Santander de Quilichao.
Adicionalmente, se orienta a mejorar el nivel de cobertura y

acceso a los servicios públicos de salud con el Programa de
Atención Básica en Salud, que incluye la construcción de infraes-
tructura tal como la reubicación del hospital regional de nivel II
de Santander de Quilichao, la reubicación de los hospitales de
nivel I de Puerto Tejada y Miranda y el centro- hospital de Villa
Rica y Timba. De las misma forma, comprende el mejoramiento
de la infraestructura y dotación hospitalaria en las institucio-
nes de salud de 5 municipios como son Suárez, Caloto, Corinto,
Toribío y Buenos Aires; la entrega de 9 ambulancias para el for-
talecimiento de la capacidad de respuesta ante las emergencias
y la optimización de la calidad de los servicios prestados.
3. Desarrollo productivo y turístico con inclusión, al cual se desti-

nan inversiones por valor de 12.126 millones de pesos. Este es
un eje de acción que busca mejorar la generación de empleo
e ingresos en la región y comprende el fomento de negocios
inclusivos con base en la demanda de las grandes empresas
y zonas francas asentadas en la región. También incluye la
promoción del turismo comunitario sobre la base de la voca-
ción cultural, étnica y de naturaleza (cultura afro e indígena,
la represa de Salvajina, bienes de interés cultural, minería ar-
tesanal, etc.). El eje de acción comprende adicionalmente la
ejecución de acciones para mejorar el nivel de competitividad
de los diferentes renglones productivos, con la creación de la
red de emprendimiento del norte del Cauca y la participación
de Unicauca, Univalle, la Cámara de Comercio, el SENA, las
alcaldías y Comfacauca, entre otros.
4. Infraestructura y gestión ambiental que se enfocan en el me-

joramiento vial, electrificación, tecnologías de la información y
la comunicación para la conectividad, soluciones de agua po-
table, saneamiento básico y manejo de residuos sólidos, que
alcanzan inversiones por valor de 406.579 millones de pesos.
Es un componente que apunta a dotar a la región norte del
Cauca con la infraestructura básica para apalancar su desarro-
llo y proyección.
121
El Contrato Plan del Norte del Cauca ha contribuido

en forma sustancial al mejoramiento de las condiciones
de vida de 386 mil habitantes del departamento.
Uno de los avances más importantes es la ampliación
122 de la infraestructura hospitalaria.
Cabe señalar además que, para cada eje de acción y áreas de

trabajo, el Contrato Plan desarrolló un conjunto de indicadores
o líneas base, y un sistema de seguimiento a cargo del Sistema
Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados, Sinergia, del De-
partamento Nacional de Planeación, que permitirán realizar el
monitoreo y la evaluación de la ejecución de los proyectos.
Asignaturas pendientes
Articular la participación de los 3 niveles de gobierno en un te-

rritorio es una experiencia retadora e innovadora, máxime si se
trata de una intervención piloto como el Contrato Plan. Con el
propósito de mejorar su ejecución, deben ser abordadas algunas
debilidades y oportunidades de mejora:
1. Articulación del tejido social existente. La misma composición

multiétnica, pluricultural y del sector productivo del norte del
Cauca, hace que existan distintas visiones y aspiraciones sobre
el futuro del territorio, las cuales no han sido suficientemente
sopesadas en conjunto. Es decir, cada actor (comunidad afro,
indígena y mestizos, empresarios, alcaldes, la Asociación de
Municipios del Norte del Cauca, AMUNORCA, etc.) tiene su
propia visión de lo que debe ser el futuro, pero enfocada de
manera individual y a veces antagónica.
2. Se debe tener mayor claridad respecto a cuál es la apuesta

de territorio que se quiere gestionar para el norte del Cauca.
A pesar de haberse realizado ejercicios de planificación con
anterioridad, aún no hay consenso sobre cuál representa a to-
dos los actores. Tener dicha apuesta de futuro evitará que las
acciones se queden en el cortoplacismo y la atomización de
los proyectos.
3. Promover el fortalecimiento institucional desde las organi-

zaciones de base, las organizaciones étnicas, los gobiernos
locales, las asociaciones de productores, los gremios, entre
otros, como mecanismo para mejorar el desempeño, la capa-
123
cidad de propuesta y de representatividad de los servidores

públicos y dirigentes.
4. Fortalecer actores con capacidad de trabajo en el campo so-

cial, pues con excepción de la academia, que lleva a cabo una
labor investigativa, y algunas fundaciones, existen muy pocas
instituciones con capacidad para liderar temas relacionados
con la cohesión social.
5. Dedicar recursos a la estructuración de proyectos o estudios

de preinversión, de forma tal que se agilice la presentación de
proyectos y el compromiso de los recursos a asignar.
6. Buscar mecanismos que permitan descentralizar la ejecución

de los proyectos a los entes territoriales.
7. Innovar en los arreglos institucionales para evitar rutas úni-

cas de viabilización y ejecución en algunos ministerios y entes
descentralizados, que congestionan y retrasan la ejecución de
los proyectos.
8. Priorizar los proyectos de los Contratos Plan en los procesos

de evaluación y viabilización de los ministerios y entes descen-
tralizados.
El papel de la cooperación internacional,

fundaciones y demás actores sociales
En el norte del Cauca existen otras organizaciones y entidades

interesadas en aportar al desarrollo de este territorio, lo hacen en
forma complementaria a las inversiones ‘duras` que hace el Estado
y pueden integrarse a la estrategia, esto es, las agencias de coo-
peración internacional, las ONGs, las organizaciones de la iglesia y
las organizaciones de la sociedad civil.
Inicialmente, y dada la experticia de algunas de ellas, los te-

mas a abordar por estas organizaciones deben estar dirigidos a
124
generar las condiciones de confianza de tal forma que sea posible

pensar, en el inmediato futuro, en un trabajo de colaboración y
cooperación.
Entre los temas posibles de trabajar se encuentran el fortaleci-

miento de los procesos organizativos propios de cada etnia (afros,
indígenas, campesinos), el fortalecimiento de la convivencia pací-
fica, la reconciliación y la paz en el territorio, así como la formación
para la gestión participativa del territorio (comités de veeduría,
espacios de rendición de cuentas, participación ciudadana, meca-
nismos de transparencia y control ciudadano, etc.).
Con esa perspectiva, se está trabajando en construir un gran

contrato social como base y complemento al Contrato Plan norte
del Cauca. Es así como se está llevando a cabo un trabajo de in-
tegración entre los actores presentes con la construcción del Plan
Estratégico para el Desarrollo del Norte del Cauca (PEDENORCA
2032), como proceso de planificación y construcción de una visión
colectiva del territorio.
Este es un proceso que se adelanta con el apoyo del De-

partamento Nacional de Planeación a través de la Dirección de
Desarrollo Territorial Sostenible (DDTS), de la Dirección de De-
sarrollo Rural Sostenible (DDRS), del Grupo Contratos Plan y del
Grupo de Proyectos Especiales, de manera que se garantice la co-
herencia del PEDENORCA con el Plan Nacional de Desarrollo.
Una vez se cuente con el plan estratégico y los programas y

proyectos, se procederá a realizar acuerdos con las autoridades
locales electas para el período 2016-2019, a fin de que sean incor-
porados en los Planes de Desarrollo de sus respectivas entidades
territoriales y promover así la alineación de los políticas públicas
en los tres niveles de gobierno.
125
La asistencia técnica, la electrificación rural y el

mejoramiento de la infraestructura vial, hacen parte de
las estrategias incluidas en el Contrato Plan Sur del Tolima.
Los pequeños productores agrícolas y ganaderos son
126 los más beneficiados.
Sur del Tolima: un enlace estratégico

para el progreso y el desarrollo rural
El objetivo es impactar positivamente en el desarrollo sostenible e

integral de la región a través del mejoramiento de la calidad
de vida, los ingresos de las familias del campo y la equidad, así
como el incremento de la competitividad con un enfoque de
construcción de paz
María Fernanda García

Exgerente Territorial Contrato Plan Sur del Tolima
El sur del Tolima ha sido una región afectada por múltiples males
durante más de cinco décadas. La violencia, la pérdida de civili-
dad, la marginalidad, el desplazamiento, la ausencia estatal y la
pobreza han marcado la vida y los destinos de la población de
este territorio, causando con ello que sea la región más pobre del
departamento.
Sus municipios presentan índices de Necesidades Básicas In-

satisfechas (NBI) por encima de los promedios departamental y
nacional. Tales son los casos de Coyaima, con el 71,7% de pobreza,
el municipio con el mayor índice, seguido de Ataco con el 66,4%,
Rioblanco con el 65%, Ortega con el 64%, Planadas con 60%, San
Antonio con 51,3%, Chaparral con 47,6% y Natagaima con el 47%.
Un índice de NBI que es mayor en las zonas rurales, con el 66%, y
donde el 30% de la población se encuentra en situación de mise- 127
ria, muy por encima del promedio departamental del 10,5% y el

nacional del 10,6%.
En gran parte, la incidencia del conflicto armado ha sido alta-

mente significativa, acentuando muchas de estas problemáticas, en
particular en la zona sur del Tolima, como se aprecia en el mapa 11.
Mapa 11. Índice de incidencia del conflicto armado 2002-2013, Tolima
CAJAMARCA
ROVIRA
RONCESVALLES
CHAPARRAL
DOLORES
RIOBLANCO
ALPUJARRA
Muy Alto (1)
Alto (6)
Medio (14) PLANADAS
Medio Bajo (20)
Bajo (6) Fuente: Grupo de Proyectos Especiales-DNP
128
Sin embargo, la posición geográfica y política del territorio, el

hecho de ser una región proveedora de bienes ecológicos y am-
bientales, de recursos naturales y sociales no aprovechados en su
totalidad, y ser un territorio de enlace importante para la comuni-
cación terrestre entre el oriente y el occidente del país, hacen del
sur del Tolima una excelente oportunidad para la intervención del
Estado.
Por esta razón, el Contrato Plan Sur del Tolima fue concebido
con la finalidad de elevar las condiciones y calidad de vida de sus
comunidades, y de aprovechar su particular espacio rural con el fin
de impulsar su desarrollo y competitividad.
Así mismo, con la nueva administración (2016-2019), se definió

continuar los ejes estratégicos del Contrato Plan, pero dando un
mayor énfasis hacia la inversión que contribuya a la construcción
de paz, con lo que se definió incluir en dicho contrato a los muni-
cipios de Cajamarca, Rovira, Dolores y Alpujarra.
El Contrato Plan Sur del Tolima, provisto de una inversión total

de 900 mil millones de pesos, de los cuales la Nación aporta el
76% y las entidades territoriales el restante 24%, fue dotado de
una estructura compuesta por un Consejo Directivo y un Comité
Técnico, que coadyuvan a la Gerencia en el diseño de las estrate-
gias que permitan obtener resultados concretos y efectivos.
Tomando como base la planeación que se realizó para las di-

ferentes iniciativas del Contrato Plan Sur del Tolima, la Gerencia
territorial inició un proceso de articulación con las alcaldías y las
diferentes entidades involucradas a efectos de avanzar pronta-
mente en la estructuración de los proyectos prioritarios. Como
resultado de dicho trabajo se logró definir, de común acuerdo,
cuáles serían los municipios destino de las inversiones iniciales en
materia de aguas, vías y electrificación.
Aunque desde el Departamento Nacional de Planeación (DNP)

se cuenta con un equipo interinstitucional, cuya labor facilita la
129
interacción con los ministerios, dicha gestión ante el nivel nacional

se ha visto dificultada en algunos casos por el retraso en las ejecu-
ciones, por la programación de recursos y por los inconvenientes
para la programación de talleres de trabajo.
Es importante destacar que en todos los estamentos que con-

fluyen en el Contrato Plan, existe la voluntad de generar proyectos
y procesos eficientes y eficaces, pero es necesario diseñar me-
canismos que realmente dinamicen los procesos y diferencien la
planeación, la gestión y la ejecución de los procesos normales del
Estado.
Con respecto a la programación de recursos, los cuales se dieron

como indicativos a la firma del convenio, se hace necesario desa-
rrollar un mayor compromiso de todas las instancias para lograr
asegurar la adecuada y oportuna financiación de los proyectos, ya
que los compromisos adquiridos, tanto por el nivel nacional como
por las niveles territoriales, giran en torno a la disponibilidad fi-
nanciera de las entidades y se requiere en consecuencia gestionar
las partidas presupuestales comprometidas.
En ese orden de ideas, una vez superados los cuellos de botella

y lograda la ejecución de los proyectos del Contrato Plan del Sur
del Tolima, la región deberá haber alcanzado un mejoramiento
productivo sustancial y el aumento de los ingresos de las familias
rurales más pobres.
130
Glosario
AGD Atrato Gran Darién DNP Departamento Nacional de Planea-

AMUNORCA Asociación de Municipios ción
del Norte del Cauca ET Entidades Territoriales
BID Banco Interamericano de Desarrollo FAEP Fondo de Ahorro y Estabilidad Pe-
CEPAL Comisión Económica para América trolera
Latina y el Caribe FINDETER Financiera de Desarrollo Terri-
CIAT Consejo Interadministrativo de Or- torial
denamiento Territorial
ICIR Índice de Convergencia Intrarregional
CONPES Consejo Nacional de Política
Económica y Social LOOT Ley Orgánica de Ordenamiento Te-
rritorial
CORPES Consejos Regionales de Planifi-
cación OCDE Organización para la Cooperación
y el Desarrollo Económico
CP Contratos Plan
CPAGD Contrato Plan Atrato Gran Darién PD Plan de Desarrollo
CPC Constitución Política de Colombia PDRIET Programa de Desarrollo Rural In-

tegral con Enfoque Territorial
CPNC Contrato Plan Norte del Cauca
DANE Departamento Administrativo Na- PEDENORCA Plan Estratégico para el De-
cional de Estadística sarrollo del Norte del Cauca
DATAR Délègation à l´Aménagement du PGN Presupuesto General de la Nación

Territoire et à l´Action Régionale (Delega- PIB Producto Interno Bruto
ción de Ordenación del Territorio y Acción
Regional) PND Plan Nacional de Desarrollo
DDRS Dirección de Desarrollo Rural Sos- SENA Servicio Nacional de Aprendizaje

tenible SGP Sistema General de Participaciones
DDTS Dirección de Desarrollo Territorial SGR Sistema General de Regalías
Sostenible
TIC Tecnologías de la Información y la Co-
DIACT Délègation interministérielle à municación
l’aménagement et à la compétitivité des
territoires (Delegación Interministerial para USAID Agencia de los Estados Unidos
la Planeación y la Competitividad Territorial) para el Desarrollo Internacional
131
132

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CONTRATOS

Un instrumento para la descentralización

Manuel Fernando Castro Quiroz

Luis Fernando Mejía Alzate

Édgar Antonio Gómez Álvarez

Santos Alonso Beltrán Beltrán

Edición Cristina Aristizábal Caballero

Grupo de Comunicaciones Wiston Manuel González del Río

Efraín Pachón Orjuela

Robert Virgilio Rivera Barco

Esta publicación fue realizada con el auspicio de la Agencia Francesa de

Un instrumento para mejorar la calidad de

El desafío frente a las insuficiencias de

La coordinación entre la oferta nacional y

Santander: un giro hacia la competitividad y la equidad 87

Nariño: ruta a la competitividad ............................................................ 93

Boyacá: por el sendero de la prosperidad ...................................... 103

Atrato Gran Darién:

Arauca: la gran alianza para la productividad ............................... 113

Norte del Cauca:

Sur del Tolima:

Glosario ........................................................................................................ 131

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