1. Del Estado liberal al Estado árbitro y reformista. Movimiento obrero y ciudadanía, social.

(1916-1930)

Contenidos de la parte introductoria 1880-1916: Estado Liberal, orden conservador y proyecto

hegemónico. El paradigma agroexportador y la incorporación de tierras mediante el sometimiento
indígena: la Campaña militar genocida (1878-1885) y la creación de los Territorios Nacionales El
reformismo liberal y los inicios de la política social.

En esta primera parte de la Unidad 1 el objetivo es entender lo que Antonio Gramsci llamó el
“clima de época” imperante a finales del siglo XIX y principios del siglo XX y en el marco del
cual se originó la Unión Cívica Radical (en adelante UCR) y se sancionó la Ley electoral de 1912,
clave para la llegada al gobierno del radicalismo en 1916. En el campo de la ciudadanía, nos
detendremos en los avances en las políticas sociales durante el radicalismo, fundamentalmente en
el gobierno de Alvear –lo que parafraseando a Luis Alberto Romero podemos llamar “la política
social antes de la política social- y el mantenimiento de las restricciones a la ciudadanía política
en el sur y nordeste de nuestro país durante el yrigoyenismo. También resulta fundamental conocer
el contexto socio-económico que motivó transformaciones en las economías regionales –el
paradigma agroexportador- y que eclosionó con los efectos de la Depresión mundial en 1929, lo
que Tulio Halperín Donghi llamó hace ya varios años la “crónica de una muerte anunciada”, crisis
que se relacionó estrechamente con la caída de Hipólito Yrigoyen en 1930.

ESTADO LIBERAL, ORDEN CONSERVADOR Y PROYECTO HEGEMONICO

Durante la segunda mitad del siglo XIX, en Latinoamérica se registraron procesos de consolidación
del Estado nacional, modernización política y transformaciones económicas vinculadas con el
desarrollo de una economía primaria exportadora. Los regímenes políticos de cuño liberal tenían
como rasgo común las restricciones de la participación electoral y la concentración del poder
político y económico en un reducido grupo: la elite terrateniente, sector económicamente
dominante que para esta etapa ya actuaba como clase dirigente del Estado nacional, por ejemplo,
durante el Porfiriato en México entre 1876 y 1910 o la llamada República Velha de Brasil entre
1899 y 1930.
En nuestro país, lo que Natalio Botana (1979) llamó el “orden conservador” en un texto de
referencia obligada en la historiografía argentina, podemos ubicarlo en un segmento temporal que
abarca entre la llegada de Julio A. Roca a la presidencia de la Nación en 1880 y hasta el final de su
segundo mandato en 1904. Como sabemos Roca fue el arquitecto de ese orden signado por la “paz
y administración” como horizonte de expectativa y su liderazgo político será clave para el
mantenimiento del mismo.
Hasta 1904 el orden conservador presentó escasas fisuras y los conflictos al interior del bloque
dominante -como la salida de Carlos Pellegrini en 1890 a raíz de la crisis económico-financiera-
no alteraron el proyecto hegemónico, lo que permitió sostener el funcionamiento del gobierno, la
alianza con los sectores dominantes y la relación establecida con la sociedad civil.
Podemos mencionar que el orden conservador entre 1880 y 1904 presentó los siguientes rasgos:
 Según Paula Alonso (2000) un aspecto esencial fue el férreo liderazgo político de Roca y
la agrupación conocida como Partido Autonomista Nacional (PAN), manejada por un
triángulo de “notables”, Mitre, Pellegrini y Roca, que actuaban como grandes electores de
candidatos y fórmulas políticas.
 Según Jonás Chaia de Bellis (2017), el PAN fue un “partido estatal de facciones”, ya que
el acto electoral y la selección de los candidatos eran manejados por las diferentes facciones
y no por la estructura partidaria. Para Martín Castro (2012) el rol de las facciones delimitó
el escenario de la competencia, frente a la débil institucionalización de los partidos. Para
Alonso (2010) el PAN fue una estructura flexible, un sistema informal de vinculación entre
líderes nacionales y provinciales, un partido que se presenta como de composición
heterogénea.
 Alto grado de centralización estatal: unificación monetaria de 1881, creación milicias
provinciales y servicio militar obligatorio en 1902. Para dar respuesta a la inmigración
europea masiva las llamadas “leyes laicas”: ley 1420 de educación común (1884), Ley de
Registro Civil (1886) y Ley de Matrimonio Civil (1888).Relacionada con la centralización
estatal, la vulneración de las autonomías provinciales –intervenciones federales en San
Luis, Buenos Aires y Santa Fe- y la creación de los Territorios Nacionales en 1884,que
apareció como manifestación visible del “centralismo estatal absorbente” acompañada de
la restricción de la dimensión electoral de la ciudadanía política para sus habitantes.
  Modo de dominación oligárquico o lo que Marcelo Carmagnani (1996) considera “Estado
capturado” signado por el manejo excluyente del poder político evitando el ingreso de otros
actores a la arena política mediante el control de la sucesión, la manipulación electoral y
los acuerdos de cúpulas. Esta modalidad de dominación generó la oposición de
agrupaciones que demandaban la apertura política y que se organizaron como partidos
políticos modernos, fundamentalmente la UCR y el Partido Socialista (en adelante PS).

La UCR -que surgió en 1891 como derivación de la Unión Cívica-presenta desde su conformación
un rasgo novedoso: ostentaba todos los elementos de un sistema partidario moderno inspirado en
el sistema partidario norteamericano: declaración de principios fundacionales, un programa, una
organización interna determinada por su Carta Orgánica de 1892, un padrón de afiliados y
plataformas electorales. Según Ana Virginia Persello (2000) la UCR organizó una estructura
piramidal con órganos nacionales como la Convención Nacional de carácter deliberativo, que
debía reunirse cada seis años; y el Comité Nacional, convocado anualmente y conformado por
cuatro delegados por provincia. A nivel provincial se procuraba replicar esta organización como
parte del modelo federal que proponía Leandro N. Alem: en cada provincia y en la Capital Federal
se debía convocar una Convención Provincial y un Comité Provincia, existiendo también Comités
Departamentales, distritales y de sección.
Esta novedosa organización no es un dato menor porque al fundarse la UCR como un partido
político moderno quebró el esquema partidario vigente hasta entonces en todos los niveles del
Estado nacional, en el que competían electoralmente agrupaciones que pueden ser consideradas
proto-partidos, - a veces de carácter efímero -, que no tenían los mecanismos de elecciones
internas o consensos deliberativos y carecían de declaración de principios o plataforma partidaria.
Como estrategia defensiva frente al orden conservador de dominación oligárquica, la UCR
postulaba díadas antinómicas, irreconciliables, pares opuestos sin claroscuros ni matices. Como
dijimos en la clase pasada las antinomias no eran algo novedoso en nuestra historia ya que
tempranamente reconocemos la disyuntiva unitarios o federales o el dilema planteado entre
“civilización” o “barbarie” por los intelectuales que Halperín Donghi (1995) considera los co-
fundadores de la Constitución Nacional de 1853/60: Juan Bautista Alberdi, Domingo F. Sarmiento
y Félix Frías. Esta última opción dilemática constituyó -según Susana Villavicencio (2008)- la
primera matriz explicativa de la historia argentina.
 Como es conocido la UCR portaba una díada fundacional: “Causa o Régimen”, identificando
la Causa con el mismo partido radical y el régimen con el orden conservador, que para los radicales
vulneraba la soberanía popular, ejercía la coerción, adulteraba la pureza del sufragio, controlaba la
burocracia estatal y desconocía la Constitución Nacional y la soberanía provincial. Así el
radicalismo se auto-posicionó como la “Causa” reparadora del “Régimen”. Esta postura incluía la
imposibilidad de pactar con el orden conservador como línea de acción–antiacuerdismo-, el
recurso revolucionario, la abstención electoral y la cruzada ética en pos de la apertura del juego
político.
Podemos considerar al radicalismo un partido disruptor del orden conservador que la
historiografía argentina analizó inicialmente como una agrupación representativa de los sectores
medios recientemente creados (Sigal y Gallo,1963, entre otros ) .Empero, hoy los avances en el
campo de la historia nos permiten afirmar que era un partido heterogéneo, multiclasista
gobernado por una elite dirigente de la alta y media burguesa terrateniente (Marcela
Ferrari,2006) , entre los que se encontraba el líder radical Hipólito Yrigoyen; un sector obrero,
sectores medios y sectores populares.
Por su parte el PS surgió en 1896 como ala moderada y progresista de la II Internacional
Socialista reunida en 1889.Liderado por Alfredo Palacios y Juan B. Justo, su objetivo principal era
mejorar las condiciones laborales de los trabajadores y desarrollar la organización sindical. Eran
anticlericales y comulgaban con los principios de la socialdemocracia-principalmente alemana-
acerca de la separación Iglesia y Estado (Lucas Poy, 2017). Impulsaron la incorporación de
inmigrantes a sus filas, pero no tuvieron alcance nacional, aunque lograron concentrar un
importante número de afiliados y adherentes en Capital Federal, Rosario, Mar del Plata, Mendoza,
Santiago del Estero y Tucumán. Como el radicalismo, sus componentes eran obreros y de los
sectores populares urbanos pero la dirección partidaria estaba ejercida por sectores medios
ilustrados. (Hernán Camarero, 2015)
A diferencia del radicalismo planteaban el acceso al poder privilegiando lo que se conoció como
“vía parlamentaria” tanto nacional como municipal, procurando modificar el statu quo mediante
proyectos legislativos vinculados mayoritariamente con la política social. Esta elección de la vía
legislativa ha sido considerada como manifestación de la ausencia de vocación hegemónica del
partido, reveladora de dificultades para pensar el Estado en su conjunto y el acceso al poder político
presidencial.
 Durante la etapa que abarca la unidad 1, la UCR se mantuvo sin fracturas, aunque no pudo evitar
los desacuerdos internos que llevaron a la división del partido en personalistas y antipersonalistas
(1921) mientras que el PS sufrió varias escisiones que originaron el Partido Socialista Argentino
(1915), el Partido Comunista en 1921 como resultante de la III Internacional (1919) y en 1927 el
Partido Socialista Independiente. El arco de partidos políticos modernos se completa con la Liga
del Sur en 1906, liderada por Lisandro de la Torre y con arraigo en Rosario y el sur de Santa Fe.
que en 1914 e incorporando otras fracciones políticas se transformará en el Partido Demócrata
Progresista.
El interrogante que surge es: *¿Cómo pudo sostenerse en el tiempo un orden cerrado, ´que
requería de un ejercicio del poder coercitivo y que recibía embates permanentes de mayor o
menor intensidad sobre la perentoriedad de transformar el esquema de poder vigente?...
El aporte sustancial de Waldo Ansaldi (2000) desde la sociología histórica, le otorgó primacía al
sistema político del régimen conservador y su modo de dominación oligárquico.
Como observamos el modo de dominación oligárquico que los partidos políticos modernos
cuestionaban y pretendían desplazar, constituyó un rasgo esencial del ejercicio del poder político
durante el orden conservador. Mientras ese orden se mantuvo sin quiebres en el nivel intra, la arena
política estuvo vedada a aquellas fuerzas que representaban intereses divergentes a los de la clase
dirigente inserta en el Estado. La cerrazón del régimen impidió la penetración de fuerzas contra
hegemónicas en el Estado, pero no logró evitar que las demandas partidarias y de las organizaciones
de la sociedad civil colocaran en la agenda pública la cuestión de la apertura electoral.
Pero el proyecto hegemónico de las elites dirigentes tenía otro componente esencial: el
sostenimiento y consolidación de un modelo de crecimiento económico funcional a sus intereses
basado –al igual que en el resto de América Latina- en la exportación de productos primarios: “el
modelo agroexportador” vigente entre 1860 y 1930.

EL PARADIGMA AGROEXPORTADOR
Es el primer modelo de crecimiento argentino con generación, desarrollo y crisis y fue
considerado la rueda en torno a la cual giro por largo tiempo la economía, el motor de la economía
argentina hasta 1930.Es un paradigma de cuño positivista, liberal, atravesado por la certeza
decimonónica de lo que Robert Nisbet (1994) llamó el “progreso indefinido” como meta y destino
inexorable de las naciones. Evidenció lo que Gerchunoff y Llach (1998) consideran un “liberalismo
pragmático” que desembocó en la consolidación del modo de producción capitalista.
Este modelo se sustentó en un conjunto de premisas o consensos al interior de las elites dominantes
(Rapoport, 2000) que favorecieron la consolidación del capitalismo. Como expresamos, es
importante recordar que Jorge Sábato (1988) identificó –para este período- como clase dominante
y dirigente a la burguesía terrateniente argentina, que en 1866 con la creación de la Sociedad
Rural Argentina tuvo una corporación que actuó como real expresión de sus intereses
Recordemos los componentes básicos de este modelo:
 El desarrollo argentino –take off- sólo podía realizarse sobre la base de la inserción en el
comercio internacional.
 Esa inserción debía realizarse según las pautas de la División Internacional del Trabajo o
también llamada –posteriormente por el economista de la CEPAL Raúl Prebisch- relación
centro-periferia. Un concepto hoy cuestionado desde el pensamiento decolonial por lo que
implica como ubicación de un país o de una región (periferia de la periferia). Este vínculo
impuesto fue una resultante del agresivo imperialismo europeo de la segunda mitad del
siglo XIX y apareció como una de las diversas modalidades asumidas por el mismo, ya que
los países de industrialización temprana como Gran Bretaña requerían abundantes materias
primas. En consecuencia, toda América Latina quedó involucrada en esta desigual y
asimétrica relación como países proveedores de materias primas.
 Argentina debía especializarse en lo que tiene potencialidad para desarrollar. Entre
los factores de producción-tierra, trabajo y capital- el país poseía en abundancia la tierra,
pero carecía de capitales –para desarrollo infraestructura vial, portuaria, FC- y de mano de
obra, ya que su población era –según el Censo Nacional de 1869- numéricamente poco
importante y distribuida desigualmente, con grandes áreas con baja densidad de población.
 Para ser exitosa y atraer el capital extranjero, Argentina debía tener un Estado previsible,
organizado, con un andamiaje jurídico institucional y control soberano de la totalidad del
espacio nacional, lo que Oscar Oszlak (1990) llama “atributos de estatidad”. La redacción
de los códigos civil, penal y comercial entre 1852 y 1880, la federalización de Buenos Aires
en 1879 y la unificación monetaria y eliminación de aduanas interiores en 1881 ya
mencionadas fueron medidas de política pública destinadas a dotar al país del orden jurídico
y económico del que carecía, con el fin de asegurar el flujo de capitales y la atracción de
 población extranjera. Asimismo, la conquista militar genocida al sur formó parte de la
necesidad de hacer visible –ante los países europeos y ante las provincias díscolas- la
soberanía estatal por sobre la totalidad del territorio nacional y a la vez incorporar tierras al
modelo productivo
 Para propiciar un crecimiento económico constante, el modelo deberá ser expansivo, con
un mecanismo que Noemí Girbal (1988) llamó acertadamente la “expansión horizontal de
la agricultura” o sea la incorporación continua de un mayor volumen de tierras para sostener
el modelo.

Repasemos brevemente los factores de producción que pueden ampliar con el capítulo I de
Gerchunoff y Llach. En cuanto a la tierra y siguiendo a los teóricos del liberalismo como el
economista inglés David Ricardo, la Pampa Húmeda presentaba ventajas comparativas
sustanciales para especializarse en la producción de bienes primarios por la abundancia de tierras
fértiles y el bajo costo de la ganadería. combinado con un clima templado que favorecía la
producción. El modo de acumulación resultante de estas ventajas comparativas fue la renta
diferencial de la tierra, como sucedió en Australia y Canadá. El rol del Estado será clave para
asegurar esa renta diferencial de la tierra. A modo de ejemplo, el Estado debía implementar
mecanismos como la exención o moderación del régimen impositivo, asegurar el derecho de
propiedad y un sistema monetario estable.
Pero para sostener y aumentar la renta diferencial de la tierra las políticas públicas debían
priorizar a los sectores dominantes en detrimento de los restantes actores sociales rurales.
Según un Informe del Ministerio de Agricultura suscripto por Emilio Lahitte (1915) en el campo
interactuaban una multiplicidad de actores :el gran propietario que será absentista y que en gran
medida arrendaba sus tierras; medianos y pequeños propietarios, grandes, medianos y pequeños
arrendatarios, peones, tamberos, campesinos, braceros (anuales),trabajadores estacionales o
golondrina y de cosecha y el almacenero de ramos generales que anticipa semillas manejando los
precios y a cambio recibe parte de la cosecha.
La unidad productiva serán primero las colonias –la primera fue la Colonia Esperanza en Santa
Fe en 1857- y después las estancias. La producción inicial fue ganadera (ovino) registrándose lo
que Hilda Sábato (1989) llamó la “fiebre lanar” entre 1840 y 1880 que será reemplazada por el
auge vacuno, produciéndose la “desmerinización” o corrimiento del ganado ovino hacia el sur del
país y la aparición de los primeros frigoríficos de capital inglés y bajo el sistema de congelado. A
partir de 1904 el capital norteamericano ingresó al país mediante los grandes trust de la carne e
instalando frigoríficos que empleaban el más ventajoso sistema de enfriado. Hacia 1890 las
estancias pampeanas se diversificaron y se mixtificaron combinando el ganado con el cultivo de
cereales y granos (alfalfa, trigo, maíz, lino). Con el auge vacuno y la extensión de la cerealicultura
a partir de 1890, la tierra se convertirá en objeto de la especulación aumentando
considerablemente su valor, así como acrecentando la avidez de los sectores dominantes por
ampliar la cantidad de hectáreas en propiedad. Obviamente la tierra era símbolo de prestigio social,
de riqueza y base del poder político.
Acerca del capital según Roy Hora (2010) se registraron dos grandes ciclos de llegada de capital
extranjero: 1880-1890 y 1900-1914. Para Argentina, la composición del capital era
predominantemente de origen inglés. Como es sabido, la competencia industrial norteamericana,
francesa y alemana motivó a que el Reino Unido reforzara los lazos con los países latinoamericanos
para obtener materias primas y a la vez enviar manufacturas inglesas. Por ende, la incorporación
de América Latina al mercado internacional apareció como una respuesta a las necesidades
económicas y la demanda inglesa-y de otros países europeos-de materias primas. Constituyó una
relación asimétrica, de subordinación económica que marcaba la especialización de las economías
primarias agroexportadoras: café en Brasil, Venezuela y Colombia; minerales en Perú, Bolivia y
Chile; azúcar, cacao y bananas en América Central; ganadería en Uruguay, entre otros.
En Argentina el capital inglés se orientó hacia las inversiones en infraestructura y
financieras: ferrocarriles (40%) préstamos al Estado (25%) y el resto a industrias transformadoras
de materias primas (frigoríficos), bancos, tranvías, empresas de aguas corrientes, compañías de
tierras, fletes y seguros, telégrafos, vialidad etc. Estas empresas se radicaron con un criterio liberal
o sea sin control alguno del Estado, eran inversiones rentables y las ganancias volvían a Inglaterra:
ingresos invisibles que aumentaron 6 veces entre 1850 y 1900. Según Hobsbawm (1989) el 67%
de los capitales ingleses fueron hacia América Latina. Con respecto al resto de los países Alemania
orientó su capital hacia la electricidad mientras que Hernán Otero (2012) indica que capitales
franceses, belgas e italianos y norteamericanos invirtieron en ferrocarriles y obras portuarias. A
principios del siglo XX EEUU ingresó capital fundamentalmente destinado a frigoríficos –como
ya expresamos- y transporte automotor (camiones)
En cuanto a la mano de obra y facilitada por la Ley de Inmigración y Colonización de 1876,
entre 1880 y 1914 ingresaron al país 5 millones de personas de los cuales el 47% era italiano,32%
español, 5% francés y el resto otras nacionalidades. El inmigrante -según Fernando Devoto (2004)-
será un agente de transformación socio-económica, política y cultural; modificará la vida cotidiana,
la cuestión alimentaria y laboral argentina; será gestor de los primeros sindicatos y creador de una
multiplicidad de medios de prensa en las principales ciudades.
En este punto podemos interrogarnos acerca de qué beneficios trajo este modelo y en qué
medida fue un modelo que permitió el crecimiento de la totalidad del espacio nacional.
En función del estado de la cuestión acerca de esta problemática, podemos acercar algunas
respuestas:
El modelo fue exitoso en tanto que
 Durante la vigencia del modelo, Argentina registró un vertiginoso crecimiento económico,
el más importante del mundo, mayor que el de Australia, EEUU y Canadá. Entre 1880 y
1916 la población argentina se triplicó y la economía creció nueve veces, así como el PBI
que aumentó sostenidamente a un 6% anual.
 La balanza comercial fue favorable ya que el volumen y valor de las exportaciones
crecieron notablemente.
 En 1910, Argentina se ubicó como el tercer exportador mundial de trigo, detrás de Rusia y
EEUU
 Importante desarrollo y amplificación del mercado interno por efectos de la agro
exportación. La población creció y aumentó por ende el consumo. Se multiplicaron y
diversificaron las actividades comerciales y de servicio, se instalaron de fábricas para la
construcción y se advirtió una mayor urbanización. En consecuencia, crecimiento y
desarrollo de los sectores medios vinculados al sector terciario de la economía.

Pero el modelo agroexportador fue criticado por:

 Generó dependencia del comercio internacional, de las caídas de precios o de la demanda
(deterioro de los términos de intercambio). Asimismo, cualquier crisis o interrupción del
comercio internacional puede afectar y amenazar la vigencia del modelo. Aquí quiero
mencionar la generación de la línea teórica conocida como la “Teoría de la dependencia”,
que enfatiza la relación entre dependencia y subdesarrollo y señala la tipicidad
latinoamericana en relación al imperialismo europeo como parte de una historia de opresión
y subordinación. Como ustedes saben, la teoría de la dependencia se originó en Brasil y sus
ideólogos más conocidos son Theotonio Dos Santos, Osvaldo Sunkel, Pedro Paz, José
 Carlos Mariátegui, y por supuesto, Fernando Enrique Cardozo y Enzo Faletto, estos dos
últimos con su difundido texto “Dependencia y desarrollo en América Latina” editado en
1969, que ningún alumno de las Ciencias Sociales debe desconocer. Actualmente se
considera que la teoría de la dependencia puede ser incluida como componente fundamental
de la matriz de pensamiento popular latinoamericano., conjuntamente con la pedagogía del
oprimido (Paulo Freire), la teología de la liberación (Leonardo Boff), el pensamiento crítico
(Norberto Lechner y Félix Schuster), la Filosofía de la Liberación (Enrique Dussell) y el
pensamiento decolonial (Aníbal Quijano, Walter Mignolo), entre otros.
 El crecimiento económico fue desigual, no favoreció de la misma manera a todas las
regiones, por lo tanto, no hubo desarrollo económico integral. El paradigma agroexportador
fue enunciado como un modelo nacional, pero benefició fundamentalmente a la región de
la Pampa Húmeda y las regiones que lograron articular con ella con producciones
complementarias: Litoral (harinas, tabaco y yerba mate); Cuyo (vitivinicultura), Noroeste
(azúcar), Nordeste (algodón, quebracho, tanino) y para Susana Bandieri (2000) la costa
atlántica patagónica (ganadería ovina).
 Perjudico a las economías del interior. Produjo desigualdad en zonas que quedaron en atraso
relativo (Catamarca, La Rioja), quiebre de las economías artesanales y de las curtiembres
en Salta, imposibilidad de desarrollo agrícola en la Patagonia, entre otros.
 Postergación del desarrollo industrial. Si bien la historiografía argentina avaló inicialmente
el planteo vinculado al modelo como retardatario del desarrollo industrial, los avances en
las investigaciones nos permiten afirmar que existió un desarrollo industrial durante la etapa
del modelo agroexportador, aunque de carácter incipiente. (Bernardo Kosacoff, 1993; Jorge
Schvarzer, 1996). Según Nicolás Arceo, Ana Fernández y Mariana González (2019), ese
desarrollo industrial primigenio se vio favorecido por el bajo costo de los insumos
industriales, la persistencia de algunos impuestos a la importación y el costo elevado de los
fletes para determinadas zonas del país.
 Benefició al capital extranjero, de comportamiento especulativo, que actuaba sin control
alguno y no reinvertía parte de sus ganancias en Argentina.
 Favoreció a los sectores dominantes al facilitar la concentración de la tierra. La elite
terrateniente acumuló un importante capital ya que los sectores dominantes terratenientes
controlaban los medios de producción, acumularon y expandieron su capital e incluso se
 diversificaron. Para Jorge Sábato era una “burguesía” agraria que minimiza riesgos,
maximiza ingresos y se diversifica, dinámica y empresarialmente.
 El mercado laboral fue flexible, beneficiado por la ausencia de una política social que
protegiera al trabajador. A los conflictos y huelgas en fábricas y establecimientos urbanos,
debemos sumarle la conflictividad en el campo. En el área rural, la manifestación más
conocida de esta conflictividad fue en el sur santafecino maicero debido a las precarias
condiciones de trabajo de los arrendatarios rurales que reclamaban a los grandes
propietarios la disminución del canon y una mayor duración de los contratos de
arrendamiento así como libertad para comercializar la cosecha :El episodio más
emblemático fue el llamado Grito de Alcorta (1912) en el sudeste de Santa Fe, Córdoba y
norte de Buenos Aires, cuya deriva más significativa fue la creación de la Federación
Agraria Argentina, una corporación que agrupaba los intereses de los chacareros.
 El modelo se desarrolló sin parámetros de eficiencia ni innovación tecnológica (Andrés
López,2011), ausencia de crédito para el pequeño y mediano productor o arrendatarios
 Agotamiento de la disponibilidad de tierra. En 1914 se llegó al límite de la expansión
horizontal agraria (Noemí Girbal, 1988), aunque Fernando Rocchi (2000) afirma que el
límite se alcanzó aproximadamente en 1920.
 Generó en la clase dirigente y en el clima epocal una certeza acerca de la imposibilidad de
salir del modelo. Según Eduardo Míguez y Agustina Rayes (2014) la salida estaba en hallar
otras variables para el crecimiento que no fuera el comercio internacional. Claramente, este
fue un problema de la política económica y una opción estatal en la materia.

LA PROBLEMÁTICA DE LA FRONTERA
La propuesta es relacionar el modelo agroexportador con la cuestión de la frontera y la creación de
los Territorios Nacionales en 1884. En primer lugar, queda claro que la necesidad de solucionar la
cuestión de la frontera es una deriva del modelo agroexportador. Como ya mencionamos.se
requería un orden político y jurídico que protegiera la vida, los emprendimientos del capital y las
propiedades tanto de los inmigrantes como del capital extranjero interesado en invertir en
Argentina. Esas seguridades resultaban indispensables para un país que debía aparecer como
“moderno” y en la senda del “progreso”.
Por largo tiempo, la historiografía argentina consideró que la frontera era una delimitación
rígida, con lentos corrimientos, amenazada por indígenas nómades y agresivos que atacaban al
mundo civilizado con continuos malones .Sin embargo y desde hace varios años los estudios de
Raúl Mandrini (1986),Fernando Barba (1995), Daniel Villar (1998), Juan Carlos Garavaglia (1999)
y Carlos Mayo (2000) y más recientemente Lidia Nacuzzi (2002) y Silvia Ratto (2004),
demostraron que la frontera no era rígida ni inmutable sino dinámica y móvil, en suma una línea
en continuo movimiento .Pero más importante aún que esta afirmación, fue que constataron que
existían múltiples puntos de contacto entre los habitantes de uno y otro lado, contactos
mayoritariamente de tipo comercial pero también relaciones personales que no siempre implicaban
conflicto y que databan desde la época colonial .La frontera fue considerada por la historiografía
como un espacio de interacción, una unidad social y económica que, si bien se identificaba con
los malones y el robo de ganado y cautivas, ostentaba un alto grado de cooperación, acuerdos e
intercambio entre los grupos establecidos a uno y otro lado del límite fronterizo y aún más allá, con
el otro lado de la cordillera, la llamada Araucanía chilena.
Como sabemos, al exterior de la frontera, el espacio no estaba vacío. Diversas etnias indígenas
poblaban el territorio del que eran dueños desde tiempos inmemoriales. Pero el gobierno no las
reconocía como sujetos con iguales derechos al mundo “blanco”, sino como objeto de conquista y
civilización, negando la posibilidad de producir una coexistencia pacífica, un intercambio cultural
entre las diferentes cosmovisiones. A lo largo del siglo XIX, las políticas estatales con los pueblos
indígenas fueron mutando en función de las necesidades de la política interna pero
fundamentalmente del mercado internacional. Y en torno a las fronteras, los Estados provinciales
mantuvieron una intervención activa sobre ellas. A modo de ejemplo, las provincias de Buenos
Aires, Córdoba y Mendoza colonizaban el espacio de lo que sería posteriormente la provincia de
La Pampa y el sur argentino; Corrientes se ocupaba de la frontera con las Misiones, Salta de la
futura Formosa y Santa Fe y Entre Ríos con el Gran Chaco. En esa coyuntura, ocuparse de la
frontera era establecer fuertes, crear pueblos, entregar la tierra, colocar fuerzas provinciales para
resguardar la frontera y realizar acciones exploratorias o punitivas.
Estas acciones realizadas por las provincias sobre las fronteras generaron derechos de posesión
que las provincias intentaron hacer valer frente al Estado nacional. Pero en 1862 y después de
sortear la resistencia de las provincias en el Congreso, el Estado nacional declaró que las tierras
bajo dominio indígena eran tierras nacionales. Y esta declaración no era un dato menor: el Estado,
como modo de dominación, necesitaba poder para decidir la modalidad de avance de la frontera,
respondiendo a los intereses de la clase dirigente en él representada. Nacionalizar las tierras bajo
soberanía indígena fue una estrategia política reveladora de lo que he llamado “centralismo
absorbente” (Ruffini, 2007) del Estado nacional, que le posibilitó planificar el modo de apropiación
de las tierras y el destino de los grupos indígenas en ellas instalados.
Con la incorporación de Argentina al comercio mundial a partir de la década de 1860, la
necesidad de ampliar el espacio productivo hizo girar la mirada hacia la frontera. Comienza a
hablarse de ocupar el “desierto”, un espacio considerado vacío que no era tal, no estaba despoblado
pero que con el uso de la categoría “desierto” aludía a la carencia de civilización y ausencia de
progreso. El Estado, dotado de mayor poder desde la unificación de 1861, requería la incorporación
de tierras y a la vez debía proteger la frontera, para satisfacer la demanda de los estancieros
terratenientes que reclamaban por los malones y los continuos robos de ganado, pero también por
incorporar más tierras a su patrimonio.
Simultáneamente a la firma de los tratados y a la declamada necesidad de llevar la frontera al
río Negro, comenzó a consolidarse una política defensiva en la frontera que obviamente conllevaba
implícita la necesidad de lo que se llamaba la “asimilación del indígena”. Según el investigador
italiano ya desaparecido Vanni Blengino (2005), el símbolo que quedó asociado a la estrategia de
avance político que procuraba contener a los grupos indígenas, retardar la marcha de los malones
y dar tiempo a perseguirlos, fue la zanja de 310 kilómetros construida a partir de 1875 en el oeste
de la provincia de Buenos Aires por orden del ministro de Guerra Adolfo Alsina (1874-1877).
Con la muerte de Alsina y el nombramiento de Julio A. Roca en el ministerio, el Estado viró
hacia una política ofensiva, respondiendo a las demandas de los estancieros nucleados en la
Sociedad Rural Argentina y a las argumentaciones de políticos y medios de prensa que
consideraban insostenible e injustificable para la soberanía nacional el desafío que ejercía la
dominación indígena. De este modo, las campañas militares se centraron en el avance de la frontera
sobre La Pampa y el sur argentino entre 1878-1885 y sobre Chaco desde 1884-1911.
Detengámonos en la frontera patagónica. Además de las razones ya mencionadas vinculadas a
la necesidad de incorporar tierras al modelo agroexportador y atraer capital extranjero, en la
Patagonia existía otra motivación para la guerra y conquista. En el espacio sureño, la soberanía
estatal estaba cuestionada no sólo por los grupos indígenas sino también por las potencias europeas
que recorrían las costas y territorios patagónicos y hasta un curioso personaje francés - Antoine
Orielle de Tounens. se proclamó en 1860 Rey de la Patagonia y de La Araucanía declarando la
anexión de la Patagonia a Francia…
 Frente a la necesidad de incorporar tierras y ejercer la soberanía sobre la totalidad del espacio
nacional, en las clases dominantes y dirigentes se fue gestando un consenso hegemónico que
postulaba el abandono de la postura defensiva y asumir la solución militar al problema indígena.
Se quebró así la tradición de la negociación y comenzó el proceso de subordinación indígena que
desembocó en un verdadero genocidio. Indudablemente el avance militar sobre el sur, el exterminio
de tribus y confederaciones realizados en varios casos con la complicidad y auxilio de otros grupos
indígenas y el ataque impiadoso contra los pueblos indígenas constituyen crímenes de lesa
humanidad. Pero también su destino final es parte de una política genocida. La dominación militar
implico la incorporación forzosa de los indígenas prisioneros al Estado nacional y según Walter
del Rio (2005) la dispersión familiar y tribal como estrategia de anulación cultural y sometimiento,
una verdadera biopolítica para regular la natalidad. Pero como dice el historiador Enrique Mases
(2002) no hubo una política unívoca respecto al destino final de los indios sometidos y las
alternativas diseñadas por el Estado fueron diversas: traslados masivos desde el sur hasta las
terminales ferroviarias o puertos como Patagones, Bahía Blanca o Puerto Deseado; niños y mujeres
como personal doméstico en las ciudades; hombres en el ejército, como mano de obra ingenios
azucareros ,forestales y vitivinícolas , establecimientos rurales, colonias nacionales, misiones
religiosas y reducciones. Pero también emergió una cuestión trabajada más recientemente por la
historiografía argentina: la existencia de campos de concentración indígena de detención y
disciplinamiento en la Isla Martín García, Retiro y Palermo, Carmen de Patagones (provincia de
Buenos Aires), Junín de los Andes (Neuquén), Chichinales y Valcheta (Río Negro). Estos campos
estudiados por Alexis Papazian y Mariano Nagy (2018) tendían –mediante el aislamiento de la
confinación- a borrar la memoria ancestral indígena, separándolos de la comunidad y sus familias,
negándoles un nombre, pero también procurando eliminar su cosmovisión, su cultura y sus
costumbres. Fueron una manifestación del poder estatal que podemos considerar un lamentable
antecedente de los centros clandestinos de detención de la Dictadura Militar iniciada en 1976.

LA CREACION DE LOS TERRITORIOS NACIONALES

Una vez resuelta por las armas la cuestión de la frontera, el interrogante fue qué hacer con los
territorios arrebatados a los indígenas, cómo organizarlos. Evidentemente el Estado nacional
carecía de un proyecto para estos nuevos espacios, pero tenía en claro que en forma previa a pensar
en su organización tenía una prioridad: entregar la tierra obtenida. Según Roberto Cortes Conde
(1994), la campaña militar incorporó treinta millones de hectáreas al Estado nacional que
rápidamente fueron vendidas o entregadas como donaciones o premios militares (1885) y que
finalmente quedaron en manos de la élite terrateniente.
En segundo lugar, se trató en el Congreso la organización del espacio arrebatado a los pueblos
indígenas, teniendo en cuenta el modelo norteamericano y la experiencia previa de la actuación del
Estado nacional en Chaco, La Pampa, Misiones y la Patagonia con la creación de gobernaciones
militares desde 1872.
En el sur, el Estado nacional creó la Gobernación de la Patagonia (1878-1884) con el fin de
apoyar la campaña militar. Estuvo gobernada inicialmente por un especialista en la cuestión de la
frontera el coronel Álvaro Barros y su capital fue Viedma, en la margen izquierda del río Negro.
En 1884 y por ley Nº 1532 esa gobernación fue fragmentada en cinco Territorios Nacionales:
Neuquén, Río Negro, Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego. La misma ley creó cuatro territorios
más: la Pampa, Formosa, Chaco y Misiones. Los Territorios Nacionales serán diez con la posterior
creación del territorio de Los Andes (1900-1943).
¿Por qué hablar de los Territorios Nacionales? Existen varias razones para llamar la atención
sobre una problemática que la historiografía argentina soslayó por largo tiempo. Recién en la
década de 1990, con los aportes de Orietta Favaro (1995), Mario Arias Bucciarelli (1999), María
Silvia Leoni (2002) y Martha Ruffini (2003), la cuestión territoriana comenzó a ser conocida en la
comunidad académica nacional. Como verán no hablamos de un proceso menor en la historia
argentina. El mapa que incluyo en la página siguiente demuestra que, al interior del mismo espacio
nacional, la existencia de los diez Territorios Nacionales abarcaba una vasta extensión- dos tercios
de la superficie nacional- que coexistía con las catorce provincias autónomas.
Fuente: Archivo Histórico de Neuquén. Comisión pro-autonomización de los Territorios
Nacionales, de Neuquén, 1933.

Veamos algunas características que revelan la importancia de la cuestión de los Territorios

Nacionales en nuestra historia.
 Su existencia se incluye en el proceso de construcción del Estado nacional y de la
ciudadanía política.
 Fueron una creación estatal, originados en una ley del Congreso de la Nación –la ley 1532
de 1884- que los definió como organizaciones político-administrativas dependientes del
poder central quien nombraba sus autoridades y manejaba su presupuesto hasta que
pudieran convertirse en provincias autónomas. Se evidencia así un aspecto más del
centralismo absorbente del Estado nacional, que conserva espacios bajo su exclusivo
dominio, en los que puede actuar libremente, creando una organización territorial que se
 presentaba inicialmente como poco permeable a los cambios y sin demasiados resquicios
para la participación política y el ejercicio del disenso.
 Esta creación constituyó una solución que se presumía transitoria al problema planteado
por la necesidad de integración de los espacios arrebatados al dominio indígena. Pero la
declamada provisionalidad de la organización dada a los Territorios Nacionales se mantuvo
a lo largo de casi setenta años de existencia, convirtiéndose en una verdadera
“provisionalidad permanente”.
 Los Territorios Nacionales fueron destinatarios de las acciones estatales para su
homogeneización cívica y cultural (Mónica Quijada,1999), con el auxilio del Ejército, la
escuela y la Iglesia Católica.
 Su organización política semejaba un gobierno federal, con un Poder Ejecutivo
(gobernador), Poder Legislativo (Legislaturas) y Poder Judicial (Justicia Letrada y Justicia
de paz). El Estado nacional tutelaba sus intereses y conducía su desarrollo económico,
político, cultural hasta alcanzar el grado de civilización necesario para incorporarse a la
Nación como provincia autónoma. Este sistema lo he llamado “Republicanismo tutelado”
(2003). Empero, el criterio para su conversión en provincias era numérico: para ser elevados
a la categoría provincial los Territorios Nacionales debían tener 60.000 habitantes y para
instalar Legislaturas, 30.000 habitantes.
 Sus habitantes eran considerados con un rasgo de minoridad, como personas incapaces para
ejercer derechos políticos plenos en razón de residir en zonas que anteriormente fueron
ocupadas por los indígenas. En consecuencia, no se les permitió votar en elecciones
nacionales (presidente, diputados y senadores) ni elegir sus propias autoridades. Sólo
votaban para elegir un Consejo Municipal y Juez de Paz en las localidades de los Territorios
que tuvieran más de mil habitantes, que como se imaginarán eran muy pocas para 1884.
Pero no se les negaba el ejercicio de las libertades públicas, por eso es una ciudadanía
política restringida, lo que Saúl Karsz (2000) podría llamar una exclusión política relativa.
La minoridad e incapacidad política atribuida a la población territoriana obró como un
estigma que los convertía en ciudadanos incompletos a los que - parafraseando al politólogo
Hugo Quiroga-, podemos considerar verdaderos ciudadanos nominales situados en una
esfera fronteriza entre la ciudadanía y la no ciudadanía.
  La legislación sobre los Territorios Nacionales no fue modificada sustancialmente ni fue
aplicada en su larga existencia. Numerosas voces provenientes de diferentes sectores
solicitaron reformar y aplicar la ley, alegando no solo la incompatibilidad entre la existencia
de los Territorios y el sistema federal sino también afirmando que gran parte de los
territorios ya habían superado desde fines del siglo XIX el mínimo poblacional exigido para
la instalación de las legislaturas y su conversión en provincias autónomas. Pero no hubo
decisión estatal al respecto. Estos consensos hegemónicos no fueron modificados tampoco
en momentos de mayor democratización como los gobiernos radicales (1916-1930). Si bien
muchos Territorios Nacionales habían alcanzado los requisitos numéricos dispuestos por la
ley, las Legislaturas nunca fueron instaladas y la provincialización y el derecho de
representación ante el Congreso fueron negados reiteradamente.
 La centralización de los Territorios Nacionales nos muestra una Argentina dual, organizada
al modo republicano representativo y federal pero que contenía en su interior apéndices
unitarios, esta Argentina en la que coexistían ciudadanos de derechos políticos plenos y
ciudadanos de derechos políticos restringidos, ciudadanos de primera clase con ciudadanos
de segunda o como dijo un legislador Territorios que eran las “Cenicientas de la Nación”.
 Como mencionaremos en la Unidad 3, la conversión en provincias fue decisión del Estado
nacional durante el peronismo histórico (1946-1955): en 1951 se crearon las provincias de
Chaco y La Pampa, en 1953 Misiones y en 1955 las provincias de Neuquén, Río Negro,
Chubut, Santa Cruz y Formosa. Tierra del Fuego permaneció como Territorio Nacional
hasta 1991.

REFORMISMO LIBERAL Y LOS INICIOS DE LA POLITICA SOCIAL

Como mencionamos en 1904 se observó el quiebre del modo de dominación oligárquico. con la
emergencia del llamado “reformismo liberal” al interior de la clase dirigente.
Frente a las demandas de inclusión política del radicalismo y el socialismo y ante la preocupante
cuestión social –huelgas obreras- y la situación de precariedad laboral y pobreza en el interior del
país que el Informe Bialet Masse (1904) develó en toda su crudeza, algunos dirigentes del orden
conservador –Joaquín González, Eleodoro Lobos, Roque Sáenz Peña, Exequiel Ramos Mexia,
Indalecio Gómez, entre otros- plantearon el aperturismo político para devolver legitimidad al
Estado y descomprimir la cuestión social sin tener que ceder el poder político. Según Luis Alberto
Romero (2004), les preocupaba también incluir a los partidos políticos como UCR y PS para
mantenerlos alejados de la vía revolucionaria.
El reformismo liberal avanzó al interior del sistema político al disolverse el triángulo de notables
con la muerte de Mitre y Pellegrini en 1906 y Julio A. Roca en 1914.Entre las medidas que
impulsaron se encuentra el acercamiento al movimiento obrero con la elaboración de un Código de
Trabajo (1904) que según Juan Suriano (2012) mantenía una concepción policíaca del orden social
y que no fue sancionado; la creación del Departamento Nacional del Trabajo (DNT) en 1907 y la
Ley de Elecciones Nacionales Nº 8871 de 1912 conocida como Ley Sáenz Peña.

 La ley electoral Sáenz Peña tuvo como objetivo la ampliación de la ciudadanía al

determinar quien elige, quien puede ser electo y establecer un sistema de reglas para
la elección.
 Dispone el voto secreto, obligatorio y universal masculino desde 18 años.
 Crea el padrón electoral sobre la base del padrón militar.
 Instala un sistema de lista incompleta que asegura la representación de las
minorías en la elección del Poder Ejecutivo y los legisladores –Diputados y
Senadores- del Congreso Nacional.

La Ley de 1912 puede considerarse un avance notable en el régimen electoral argentino ya que:
 Conformó una comunidad política en sentido amplio.
 Otorgó mayor transparencia al sufragio (Marcela Ferrari,2008)
 Según Waldo Ansaldi (2012), los partidos políticos fueron desde ese momento los actores
más importantes de la Argentina Moderna, reemplazaron a los proto-partidos o facciones
políticas y lograron diluir el poder del régimen de notables.
 Implico una renovación del Parlamento al introducir a las minorías a Diputados y colegios
electorales.
 Para Natalio Botana (2005) inauguró un régimen constitucional pluralista con participación
de la población garantizada por la obligatoriedad

Pero también surgieron críticas al contenido y aplicación de la ley:

 La ley por sí misma no democratizó el sistema político.
  Para Mirta Lobato (2000) se creó al ciudadano, pero no hubo acciones educativas previas
para enseñar a votar y la importancia del sufragio.
 Hilda Sábato (2009) expresa que el voto al ser obligatorio se convierte en un deber y no un
derecho.
 La ley mantiene grandes segmentos poblacionales sin poder participar, entre los más
importantes las mujeres (46% de la población), los extranjeros y los habitantes de los
Territorios Nacionales.
 La ley constituyó una válvula de escape para las demandas inclusivas de los grandes
partidos políticos.

Para competir electoralmente, en 1914 algunas figuras del reformismo liberal crearon un partido
político con el fin de obtener mayor legitimidad: el Partido Demócrata Progresista (PDP), en el que
militaban Lisandro de la Torre, Julio Roca (h), Victorino de la Plaza, Ramón Cárcano y Marcelino
Ugarte.