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Documentos de Trabajo: La Gobernanza Mundial de La EDUCACIÓN 2030
Documentos de Trabajo: La Gobernanza Mundial de La EDUCACIÓN 2030
DOCUMENTOS DE TRABAJO
INTRODUCCIÓN
El año 2015 marcó un punto de inflexión para la educación y el desarrollo internacionales. Las iniciativas de la Educación
para Todos (EPT) y los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) llegaban a su fin, y tras un largo proceso de consulta y
negociación, la comunidad educativa adoptó en el Foro Mundial sobre la Educación en mayo de 2015 la Declaración de
Incheon “Educación 2030 – Hacia una educación inclusiva y equitativa de calidad y un aprendizaje a lo largo de toda la
vida para todos” (UNESCO, 2015a). En septiembre de ese mismo año, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó
la resolución A/RES/70 “Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible” (Naciones Unidas,
2015). En la resolución se establecieron 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), uno de los cuales se centra en la
educación, muy en consonancia con los compromisos contraídos en el Foro Mundial sobre la Educación unos meses
antes. Finalmente, en noviembre de 2015, en una reunión en la Sede de la UNESCO en París, a la que asistieron ministros
de educación y representantes gubernamentales, se aprobó el documento “Educación 2030: Marco de Acción para la
realización del Objetivo de Desarrollo Sostenible 4” (UNESCO, 2015b), orientado a impartir directrices para la consecución
del ODS 4 en el plano mundial, pero también en el regional y nacional (UNESCO, 2016).
Partiendo de estas consideraciones, el presente documento tiene por finalidad profundizar la comprensión del carácter
cambiante de la gobernanza mundial de la educación, y sus consecuencias tanto para los Estados nación como para
las organizaciones internacionales. Se destacan especialmente la naturaleza y las repercusiones de la Educación 20302,
en tanto que ejemplo más reciente de la adopción de una agenda mundial en materia de educación. La pertinencia
de este esfuerzo teórico radica en el hecho de que la comunidad internacional solo podrá concebir soluciones realistas
y encontrar las líneas de conducta apropiadas si define y entiende cabalmente los desafíos de gobernanza que nos
aguardan. Este documento se estructura de la siguiente manera. En la primera sección se examinan los diversos factores
que impulsan la reestructuración del panorama de la gobernanza de la educación, y se demuestra la necesidad de
una nueva perspectiva teórica y conceptual que permita entender esta nueva situación. Sobre la base de esos avances
teóricos, en la segunda sección se tratan la naturaleza e importancia de la agenda Educación 2030 como instrumento
normativo flexible. En la tercera sección se analizan algunos de los problemas de gobernanza que plantea la nueva
agenda, poniendo de relieve que bajo la óptica de la gobernanza mundial se puede arrojar luz sobre cuestiones que,
de otro modo, no recibirían la debida atención, como la restricción de las prioridades normativas, la responsabilidad y
rendición de cuentas de los agentes mundiales, la apropiación de la agenda, y los problemas relativos a la armonización
de las múltiples prioridades normativas. La última sección resume las principales ideas expuestas en el documento.
2 Educación 2030 es un término empleado para referirse a los compromisos referentes a la educación de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. Engloba el
ODS 4, pero también todas las metas relacionadas con la educación de los demás ODS (UNESCO, 2016).
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En los últimos tres decenios, han sido numerosos los factores que han producido cambios en los agentes, procesos y
estructuras de la gobernanza de la educación, contribuyendo así a configurar el panorama de esta última en su conjunto.
En esta sección se examinan los principales factores causantes de esta transformación. A efectos analíticos, estos factores
se dividen en dos categorías distintas, aunque interrelacionadas, a saber, las dinámicas a nivel macro, que pueden
observarse en una diversidad de ámbitos, y las tendencias específicas de la educación, es decir, las transformaciones
propias al ámbito educativo.
El fenómeno de la globalización es, sin duda, uno de los principales impulsores del cambio a nivel macro. La globalización
se considera comúnmente una serie de procesos de intensificación (ampliación, profundización y aceleración) de la
interdependencia, la interconexión, las relaciones y los intercambios de capital, bienes, información, ideas y personas
en todo el mundo (Held et al., 1999; Kehoane y Nye, 2000; Hewson y Sinclair, 1999). Aunque se trata de un concepto
controvertido (Popkewitz y Rizvi, 2009), existe un consenso generalizado que reconoce la importancia de la globalización
para explicar los cambios que tienen lugar en todas las esferas de la vida de las personas, incluida la educación.
papel del Estado en el proceso normativo. En el ámbito de la educación, estas dinámicas han fomentado la circulación
mundial (y la convergencia relativa) de valores, ideas, conceptos y principios en torno a la educación (Steiner-Khamsi, 2012;
Carnoy, 2014). En última instancia, esto ha provocado la aparición de un “lenguaje político mundial” sobre la educación o,
dicho de otra manera, un marco común para el discurso de la política educativa mundial (Mundy et al., 2016, pág. 6).
Los cambios descritos en la sección anterior son en gran medida el resultado de transformaciones que trascienden la
esfera de la educación. No obstante, es importante prestar atención a otras transformaciones que tienen lugar en ella,
que no pueden atribuirse tan fácilmente a los factores a nivel macro mencionados anteriormente. Este es particularmente
el caso del surgimiento del multilateralismo de la educación (Mundy, 1999). Aunque hace bastante tiempo que existen
ciertas formas de cooperación internacional en materia de educación, el multilateralismo adquirió una forma específica
con la adopción de la primera agenda internacional de la EPT en 1990. Junto a ello, también se establecieron mecanismos
internacionales de financiación de la educación, y se alentó la participación no estatal en la financiación, impartición y
gestión de la educación, lo que reconfiguró las funciones tradicionales en la gobernanza de la educación.
Como se señaló anteriormente, las consecuencias de los factores de cambio son diversas (en el cuadro 1 a continuación
se presenta una síntesis). Uno de los efectos más visibles es la multiplicación de actores en la formulación de políticas
educativas, con una creciente participación de instancias no estatales, a veces con fines de lucro. Además, estos agentes
actúan en nuevos escenarios y espacios en los que se definen las políticas y se difunden los discursos. El incremento de
partes interesadas con autoridad en materia de educación y el surgimiento del multilateralismo educativo han hecho
que el poder se ejerza ahora por conducto de estructuras formales e informales adicionales de soberanía, más allá de
los Estados nación y junto a ellos. Al mismo tiempo, el número creciente de agendas internacionales y la circulación de
conceptos, discursos y modelos educativos muy influyentes están cambiando los procesos de formulación de políticas y
determinación de prioridades. Todos estos cambios producen en conjunto mayores niveles de complejidad dentro del
panorama de la gobernanza de la educación. Las decisiones y políticas educativas se promueven cada vez más en nuevos
espacios y redes mundiales, y pueden tener repercusiones transnacionales, con la participación de múltiples instituciones
en diferentes niveles y entornos.
3 Algunos ejemplos de estos foros son el Foro Consultivo Internacional sobre EPT, el Grupo de Trabajo y el Grupo de Alto Nivel sobre la EPT, el Grupo Consultivo
Internacional, el Foro de Alto Nivel, el Comité de Dirección de la EPT, la Reunión Mundial sobre la EPT, los Foros Regionales sobre la EPT, y la Iniciativa E-9, así como
la Consulta Colectiva de las ONG sobre la EPT (CCONG/EPT) (Solesin, 2018).
5 INVESTIGACIÓN Y PROSPECTIVA EN EDUCACIÓN • DOCUMENTOS DE TRABAJO
FACTORES CONSECUENCIAS
Aceleración de la integración en la economía Restricción del propósito y alcance que se confiere a la
globalizada educación
Por supuesto, las transformaciones se han analizado y documentado a fondo y, de hecho, se ha procurado interpretarlas
con una serie de enfoques teóricos. Entre ellos, los que abordan el fenómeno con las herramientas conceptuales que
proporciona la teoría de la gobernanza mundial ocupan un lugar destacado. La noción de “gobernanza mundial de la
educación” ha ido cobrando importancia progresivamente como concepto y marco de análisis para ayudar a desentrañar
la complejidad de los modelos modernos de gobernanza y superar las restricciones metodológicas (Dale & Robertson,
2007; Verger et al., 2012).
Sin embargo, no existe consenso sobre una definición única del concepto de gobernanza mundial. La noción se ha
abordado y definido de maneras diferentes, aunque no mutuamente excluyentes. Si bien todas ellas reposan en una
serie de supuestos similares, cada una hace hincapié en elementos y aspectos diferentes (Solesin, 2018). En consecuencia,
inciden de formas diversas en la investigación sobre la agenda Educación 2030.
6 INVESTIGACIÓN Y PROSPECTIVA EN EDUCACIÓN • DOCUMENTOS DE TRABAJO
Por ejemplo, algunos enfoques han puesto de relieve cuestiones y desafíos derivados de la “internacionalización de
los problemas” (Finkelstein, 1995) y la aparición de los denominados bienes mundiales o patrimonio mundial, es decir,
recursos que no están bajo la jurisdicción de ningún país en particular (Equipo de Tareas del Sistema de las Naciones
Unidas, 2013, pág. 3). Esos enfoques suelen aplicar un planteamiento normativo, y señalan que la gobernanza de
los bienes mundiales requiere medidas y acuerdos coordinados en el plano mundial. Dentro de la perspectiva de la
gobernanza del patrimonio mundial, la noción de “gobernanza mundial de la educación” se emplea generalmente para
captar las múltiples maneras de gestionar la educación como un bien común. Una muestra de ello sería precisamente el
Marco de Acción Educación 2030, que se basa en la premisa de que la educación es una responsabilidad que comparten
todas las partes interesadas en la educación y todas las naciones (UNESCO, 2015b).
Otros autores se centran en la aparición de estructuras y actores de la gobernanza que operan en el plano mundial.
Estos enfoques “simplemente” amplían la noción de gobernanza al plano mundial. En este caso, “mundial” se usa como
sinónimo de “internacional” y se refiere a cualquier nivel de gobernanza de la educación, desde el ministerio de educación
en adelante. A diferencia de las perspectivas mencionadas anteriormente, este enfoque se utiliza con fines descriptivos
más que normativos. Por lo tanto, se ha empleado en gran medida para analizar la arquitectura internacional de la
gobernanza de la educación. Por ejemplo, Mundy y Manion usan el término “gobernanza mundial de la educación” para
referirse a la labor de las instituciones mundiales y los agentes transnacionales con mandatos en la esfera de la educación
(Mundy y Manion, 2014, pág. 48). Del mismo modo, estos enfoques también han sido decisivos para arrojar luz sobre
el papel de ciertos actores que operan en el plano mundial, concretamente aquéllos cuya labor repercute en el plano
transnacional (Robertson, 2012). Los estudios emprendidos con este enfoque se centran principalmente en los procesos
de gobernanza mundial puestos en marcha por las organizaciones internacionales. Un caso de esta línea de investigación
es la exposición de Meyer y Benavot de la función del Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos (PISA) de la
OCDE, y sus observaciones sobre el hecho de que la soberanía del Estado sobre los asuntos educativos es reemplazada
por la influencia de organizaciones internacionales a gran escala (2013, pág. 10).
Una tercera línea de investigación se ha focalizado en la naturaleza de niveles múltiples de la gobernanza mundial,
concretamente, la creciente interdependencia entre los diferentes espacios y niveles de gobernanza que tienen
algún tipo de autoridad sobre las cuestiones educativas. En lugar de concentrarse en agentes mundiales o estructuras
transnacionales específicos, este enfoque lo hace en las numerosas escalas que tiene todo proceso de cambio en la
educación. Esta perspectiva parte del supuesto de que la gobernanza moderna se caracteriza por un cierto grado de
dispersión y reubicación de las autoridades (Hooghe y Marks, 2003) y que distintos agentes en diversos niveles comparten
la autoridad sobre la educación (Zürn, 2012). Estas descripciones señalan que la autoridad no solo “se traslada” a los
niveles superiores, sino también a los inferiores. Por ejemplo, las políticas de descentralización en la educación han llevado
a la periferia el lugar en que se ejerce la autoridad (Wilkoszewski y Sundby, 2014). Así pues, esta perspectiva pone de
relieve el carácter dinámico y cambiante del nuevo panorama de la gobernanza, así como los niveles sin precedentes
de interdependencia entre los diferentes actores (ídem, pág. 6). Dentro de la esfera de la educación, éste ha solido ser el
enfoque que ha guiado el análisis de los mecanismos y estructuras de coordinación, como el Comité de Dirección ODS-
Educación 20304 y el método abierto de coordinación de la Unión Europea (Meyer et al., 2011).
Por último, otros trabajos se sirven de la noción de gobernanza mundial para captar la existencia de un espacio mundial
de gobernanza que abarcaría todos los procesos de dirección de la educación con repercusiones transnacionales y
multisectoriales (véase, por ejemplo, Rosenau, 1995). Esta perspectiva se fundamenta en la existencia actual de un
espacio mundial para la gobernanza de la educación, y en lo borrosas que se han tornado las fronteras de los países,
los sistemas educativos y los niveles de la adopción de decisiones. De ese modo, todo proceso de gobernanza en la
esfera de la educación que tenga repercusiones que trasciendan las fronteras nacionales y cuente con la participación
de diferentes instituciones se inscribe en la gobernanza mundial. King y Palmer (2014) han aplicado este enfoque en su
conceptualización de la gobernanza mundial de la educación. Según este punto de vista, todos los agentes relacionados
con la educación se convierten en interlocutores pertinentes, habida cuenta de que la gobernanza mundial puede
ejercerse por conducto de mecanismos tanto formales como no formales y, por consiguiente, incorpora a una amplia
gama de agentes estatales y no estatales que operan en una diversidad de contextos.
4 Consúltese el enlace https://www.sdg4education2030.org/ para obtener más información sobre el Comité de Dirección ODS-Educación 2030.
7 INVESTIGACIÓN Y PROSPECTIVA EN EDUCACIÓN • DOCUMENTOS DE TRABAJO
Del balance de los distintos enfoques se desprende que uno centrado en la gobernanza podría ser especialmente útil
para comprender los cambios recientes en el panorama mundial
de la educación. El hecho de que se carezca de una definición
Del balance de los distintos enfoques del término no le resta utilidad al enfoque teórico. El concepto
se desprende que uno centrado en la de gobernanza mundial de la educación es por ende útil, en
gobernanza podría ser especialmente útil la medida en que refleja y explica la multiplicidad de agentes,
para comprender los cambios recientes en espacios, procesos y estructuras que participan en la dirección de
el panorama mundial de la educación. El la educación e influyen en ella, así como todos los niveles en los
que se reparte y ejerce el poder y la autoridad en la educación.
hecho de que se carezca de una definición
El concepto es realmente de gran provecho para analizar la
del término no le resta utilidad al enfoque agenda Educación 2030 y sus efectos en la arquitectura mundial
teórico. de la educación. Como se verá más adelante, el marco de la
gobernanza mundial de la educación proporciona un conjunto
de supuestos teóricos especialmente apropiados para entender y
abordar los problemas de gobernanza que plantea el nuevo escenario.
Por otra parte, aunque no se tratará en el presente documento, la utilidad de este marco no solo radica en que ofrece una
nueva visión de las maneras en que puede analizarse la gobernanza, sino que también crea nuevos puntos de vista para
estudiar la función de los agentes internacionales en la política mundial de educación.
Es interesante observar que, como muchas agendas internacionales de educación, la Educación 2030 no es jurídicamente
vinculante. El nuevo marco se basa en la resolución A/RES/70 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, y no
cuenta con mecanismos jurídicos concretos que puedan promover o alentar la aplicación de las prioridades normativas
que propone. Sin embargo, aunque no son vinculantes, los
ODS son objetivos colectivos ambiciosos de la comunidad La relevancia de la nueva agenda
internacional (Singh, 2015, pág. 58), y reflejan un compromiso
Educación 2030 reside, precisamente, en
intergubernamental en distintos ámbitos del desarrollo y la
educación. Las agendas internacionales pertenecen al régimen
su capacidad para poner en marcha una
del derecho indicativo y, aun así, tienen un fuerte poder para serie de mecanismos no vinculantes, pero
catalizar la acción y la cooperación en las esferas y prioridades influyentes, que afectan y (re)configuran la
seleccionadas (Abbot y Snidal, 2000). estructura y dinámica de funcionamiento
del ámbito de la educación mundial.
5 Sin duda, la agenda Educación 2030 no es el primer ejemplo de adopción de una agenda mundial en materia de educación. El establecimiento de objetivos
internacionales de educación, que se remonta al movimiento de la EPT iniciado en 1990, ha cobrado importancia en los últimos decenios y ha ejercido una
influencia de grados diversos en las políticas y prácticas nacionales por igual.
8 INVESTIGACIÓN Y PROSPECTIVA EN EDUCACIÓN • DOCUMENTOS DE TRABAJO
MECANISMOS RELEVANTES
La relevencia de la nueva agenda Educación 2030 reside, precisamente, en su capacidad para poner en marcha una serie
de mecanismos no vinculantes, pero influyentes, que afectan y (re)configuran la estructura y dinámica de funcionamiento
del ámbito de la educación mundial. Dado su potencial para revelar y explicar esos mecanismos, el marco de gobernanza
mundial de la educación ofrece un enfoque prometedor para entender el posible efecto y conveniencia de la Educación
2030 y otras agendas internacionales de educación. En las siguientes líneas se describen algunos de los mecanismos más
importantes.
En primer lugar, la agenda Educación 2030 trae consigo una serie de cambios y transformaciones de la arquitectura
mundial de la gobernanza de la educación. Entre los más destacados figura la creación de un Marco de Acción común que
comparten los Estados, y que puede considerarse una forma concreta de gestionar la educación como un bien común.
Este marco también establece un gran número de foros y estructuras como el Comité de Dirección ODS-Educación 2030,
la Consulta Colectiva de las ONG sobre la Educación 2030 (CCONG/ED 2030) y las reuniones mundiales sobre educación.
Estas estructuras y foros para los debates sobre políticas, por su parte, cuentan con la participación activa de instancias
no estatales para formular recomendaciones destinadas a los Estados nación y los sistemas nacionales de educación.
La agenda Educación 2030 (así como otros conjuntos de objetivos mundiales) también fomenta la creación de una
estructura de gobernanza de múltiples niveles con foros nacionales, consultas regionales y plataformas internacionales.
En tercer lugar, las actividades de desarrollo de la capacidad relacionadas con la Educación 2030 y otras agendas
internacionales también cumplen una función preponderante en la promoción de las prioridades seleccionadas. El
desarrollo de la capacidad puede tomar diversas formas, desde el intercambio de mejores prácticas a programas de
capacitación específicos. De este modo, intercambiando “mejores prácticas” gracias a la creación de redes específicas o
la organización de diálogos sobre políticas podrá promoverse una solución normativa específica. Las mejores prácticas,
que también se conocen como el “enfoque de lo que funciona” (King y Palmer, 2014), generan una especie de “presión
social” a la que hay que plegarse, y que lleva a adoptar políticas comunes. Estas actividades de creación de capacidad
son poderosos instrumentos de gobernanza, ya que orientan las prácticas y determinan indirectamente las prioridades,
escogiendo los problemas que es preciso abordar. En el contexto de la Educación 2030, la UNESCO goza de una capacidad
destacada en la coordinación de las actividades de desarrollo de la capacidad. En el Programa y Presupuesto 2018/2019
(39 C/5 Aprobado) de la UNESCO se afirma que “en el Marco de Acción Educación 2030, la UNESCO tiene el mandato de
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prestar apoyo al desarrollo de las capacidades nacionales para el logro del ODS 4. En consecuencia, la UNESCO seguirá
facilitando, coordinando y ampliando sus actividades de desarrollo de las capacidades para materializar las metas del ODS
4” (UNESCO, 2017b, pág. 58).
Otro importante mecanismo para fomentar las prioridades normativas establecidas en el contexto de la Educación 2030
y otras agendas internacionales de educación es el establecimiento de normas internacionales. Estas normas pueden
definirse mediante la creación de instrumentos normativos y marcos de seguimiento basados en indicadores, puntos de
referencia y clasificaciones. Este mecanismo también se ha denominado “gobernar con números” (Grek, 2009), “gobierno
por normas” (Jallade, 2011) y “gobierno por comparación” (Martens, 2007). En un contexto en el que la adopción de
decisiones con base empírica ha cobrado mayor importancia (Meyer y Benavot, 2013; Sellar y Lingard, 2013), la producción
de datos e indicadores de seguimiento precisa “lo que cuenta” en la educación (Morgan y Shahjahan, 2014) y ejerce una
presión social y entre pares sobre los que sean objeto del seguimiento para que se ajusten al modelo establecido (Grek
y Ozga, 2008). Es en esta óptica que la labor del Grupo Interinstitucional y de Expertos sobre los Indicadores de los ODS,
el Grupo de Cooperación Técnica sobre los Indicadores del ODS 4 - Educación 2030 (GCT) del Instituto de Estadística de
la UNESCO y el Informe de Seguimiento de la Educación en el Mundo, con sus funciones de seguimiento, adquirió un
relevante significado para la “adopción de una agenda mundial” y la gobernanza mundial.
Más concretamente, se han definido cuatro problemas de gobernanza específicos en el análisis de la agenda Educación
2030 como proceso de gobernanza mundial, si bien esos problemas no son exclusivos de la nueva agenda y, de hecho, ya
habían surgido en agendas internacionales anteriores, incluida la EPT y los ODM. El primer desafío está relacionado con el
peligro de restringir las prioridades en materia de políticas; el segundo destaca la responsabilidad y rendición de cuenta
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de los agentes mundiales; el tercero guarda relación con la apropiación de la agenda internacional; y el último tiene que
ver con la armonización de prioridades normativas diversas, con
múltiples escalas y multisectoriales. Para mayor claridad, cada
uno de ellos se examina por separado en los párrafos siguientes. La formulación de objetivos sobre
educación ambiciosos, que pretenden
Restricción de las prioridades en materia de políticas ser de aplicación mundial y tener
repercusiones transnacionales, puede
La elaboración de esta ambiciosa agenda común representa un eclipsar otras importantes cuestiones
importante hito en la cooperación internacional, que capta las
educativas y políticas y prioridades
aspiraciones mundiales en una visión compartida del futuro de
la educación y una forma concreta de ejecución. Sin embargo, la pertinentes en el plano local.
creación de una agenda internacional sobre educación común
podría conducir a una restricción de las políticas y prioridades
educativas en los planos nacional e internacional. La formulación de objetivos sobre educación ambiciosos, que
pretenden ser de aplicación mundial y tener repercusiones transnacionales, puede eclipsar otras importantes cuestiones
educativas y políticas y prioridades pertinentes en el plano local. Se corre el riesgo de que la formulación de políticas y la
cooperación internacional en la esfera de la educación se conciban exclusivamente en función de los objetivos y metas
establecidos, lo que limitaría la acción a ámbitos restringidos definidos por la agenda y sus metas y objetivos.
Por otra parte, la peculiaridad de esta agenda internacional de educación es que los objetivos y metas deben ser
mensurables. Sin embargo, no todos los propósitos y prioridades sobre educación pueden (o deben) encapsularse en
objetivos y metas mensurables. Por ende, lo que no se integra en los objetivos de la agenda corre el riesgo de dejarse de
lado, en particular las aspiraciones y visiones más amplias de la educación que no pueden captarse en objetivos o metas,
como los cuatro pilares del aprendizaje o las finalidades fundamentales de la educación en un contexto de sociedades
en plena evolución. De hecho, diversos autores consideran que los indicadores seleccionados para el seguimiento de la
nueva agenda implican una cierta reducción de la ambición plasmada en las metas (King, 2017; Unterhalter, 2019). En
las recomendaciones del Comité de Dirección ODS-Educación 2030 también se reconoce que la restricción de la ancha
visión y las aspiraciones es un obstáculo, y se habla de un estrechamiento de la amplia agenda del ODS 4, que no presta
la debida atención a la educación de jóvenes y adultos y el desarrollo de aptitudes, tanto formales como no formales
(Comité de Dirección ODS-Educación 2030, 2018, pág. 1).
Íntimamente relacionadas con este problema, la limitación del alcance y las prioridades y la simplificación de la
complejidad de los desafíos educativos para dar cabida a un conjunto de objetivos y metas normalizados podrían
conducir a un mayor grado de convergencia de las políticas e isomorfismo. Ciertamente, si el alcance y las prioridades
de la educación se reducen a un cierto número de objetivos y metas, las soluciones normativas que podrían proponerse
tenderían a establecer un modelo educativo común. Esto es problemático, ya que es poco probable que un enfoque
único permita abordar adecuadamente los desafíos concretos
de los países de una manera que tenga en cuenta el contexto.
Otra dificultad tiene que ver con la
responsabilidad y rendición de cuentas
Responsabilidad y rendición de cuentas de los agentes mundiales
de los actores mundiales que participan
Otra dificultad tiene que ver con la responsabilidad y en el proceso de la Educación 2030. Las
rendición de cuentasde los actores mundiales que participan organizaciones intergubernamentales
en el proceso de la Educación 2030. Las organizaciones tienen cada vez más conciencia de la
intergubernamentales tienen cada vez más conciencia de
importancia para la gobernanza mundial
la importancia para la gobernanza mundial de coordinar
las agendas internacionales, como la EPT y la Educación de coordinar las agendas internacionales,
2030. Este proceso de “aprendizaje de políticas” no solo se como la EPT y la Educación 2030.
puede ver en el aumento del número de actividades de
establecimiento de objetivos, sino también en el entendimiento creciente de las grandes repercusiones que ha tenido
este mecanismo en la configuración de programas locales e internacionales (Solesin, 2018). Por ejemplo, al referirse a la
labor de adopción de una agenda emprendida por el Grupo de Alto Nivel y el Grupo de Trabajo sobre la EPT, la UNESCO
señaló que los esfuerzos de coordinación de la EPT habían tratado de influir en los ejercicios de adopción de agendas de
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reuniones internacionales destacadas, y que la mención de cuestiones relativas a la EPT en una serie de declaraciones de
importantes encuentros mundiales era una prueba de cierto grado de avance (UNESCO, 2010, pág. 11).
La gran influencia de los agentes mundiales que participan en la elaboración de la agenda Educación 2030 plantea el
importante desafío para la gobernanza de la responsabilidad y rendición de cuentas. En el Informe de Seguimiento de
la Educación en el Mundo se afirma que “[l]as entidades internacionales tienen una influencia y una responsabilidad
considerables en el desarrollo de la educación en el mundo. Son responsables de que se reflejen todas las opiniones en los
objetivos mundiales de educación pero hay un vacío en materia de rendición de cuentas sobre su papel y responsabilidad
en el logro de estos objetivos” (UNESCO, 2017a, pág. 108). En el informe también se presentan dos esferas específicas de la
responsabilidad en el establecimiento de objetivos comunes, a saber, “a) entablar negociaciones de manera transparente
y velar por que se escuchen y reflejen diversas opiniones en los acuerdos; y b) ayudar a establecer mecanismos eficaces
que fomenten los compromisos de los países, aun cuando los Estados no estén obligados en virtud de un acuerdo a
comprometerse a alcanzar objetivos comunes” (ídem, pág. 110).
En tercer lugar, la dispersión de las autoridades, la creación de una estructura de gobernanza de múltiples niveles, y la
participación de agentes no estatales en la agenda Educación 2030 plantean el desafío de la apropiación de la agenda.
Este problema ya se había señalado varias veces en el periodo de la EPT. En particular, durante el diseño de la agenda
de la EPT de Dakar se argumentó que una de las principales
deficiencias de la fase anterior de la EPT era que no tenía un
La dispersión de las autoridades, la
propietario claramente definido y que la repartición de las
creación de una estructura de gobernanza
funciones y responsabilidades entre los interesados no estaba
de múltiples niveles, y la participación claramente establecida (Little y Miller, 2000). El mismo problema
de agentes no estatales en la agenda también se reconoció en el “Plan de Acción Global: Mejorar el
Educación 2030 plantean el desafío de la apoyo a los países para cumplir los objetivos de la EPT” (UNESCO,
apropiación de la agenda. 2007), cuya finalidad era asegurar una mayor apropiación por
parte de los países, ya que cobraba fuerza la idea de que la
EPT era una iniciativa independiente de las Naciones Unidas
(UNESCO, 2003). Por lo tanto, es necesario encontrar soluciones concretas para cambiar la percepción de que la Educación
2030 es una iniciativa encabezada por organizaciones intergubernamentales.
El Marco de Acción Educación 2030 establece claramente que se debe “garantizar que los países se apropien del proceso”
(UNESCO, 2015b, pág. 60). No obstante, la apropiación de los países se ve entorpecida por la dispersión de las autoridades
en la agenda. El hecho de que el Comité de Dirección ODS-Educación 2030 debiera formular una recomendación
específica relativa al fortalecimiento de la apropiación nacional del Marco de Acción Educación 2030, las metas y los
compromisos del ODS 4, y las estrategias propuestas (Comité de Dirección ODS-Educación 2030, 2018, pág. 2) demuestra
que la agenda todavía no se considera propiedad de los Estados nación. Asimismo, el proceso de dispersión de la
apropiación queda patente en la composición del Comité de Dirección ODS-Educación 2030, en el que las organizaciones
intergubernamentales y otros agentes no estatales trabajan junto a los Estados nación, ejerciendo así una influencia
significativa en la formulación de recomendaciones sobre política educativa.
el plano internacional con componentes educativos (Solesin, 2018)6. Estos compromisos se añadirán a las prioridades
que tiene cada nación en materia de educación. Por esa razón, es probable que los Estados se vean “abrumados” por un
número cada vez mayor de compromisos mundiales (poco articulados).
CONCLUSIONES
El panorama de la gobernanza de la educación ha experimentado una importante transformación en los últimos decenios.
En particular, la aparición de nuevos e importantes agentes, espacios, procesos y estructuras de la gobernanza impulsados
por la globalización ha puesto en tela de juicio muchas maneras convencionales y bien arraigadas de percibir la
gobernanza de la educación. Las instancias no estatales participan ahora cada vez más en la gobernanza de la educación,
y las políticas y prioridades educativas se negocian con una frecuencia creciente más allá de los Estados nación y junto a
los mismos. El afianzamiento de la interdependencia entre las fuerzas mundiales y locales hace que centrarse en el Estado
como unidad de análisis predilecta resulte inadecuado y, en consecuencia, todo debate sobre los cambios en la educación
debe tener en cuenta la naturaleza en evolución del espacio mundial en el que tiene lugar la gobernanza de la educación.
Por lo tanto, se requiere un nuevo marco teórico para entender el
El afianzamiento de la interdependencia nuevo panorama mundial de la educación.
entre las fuerzas mundiales y locales hace
que centrarse en el Estado como unidad Un marco de gobernanza mundial podría ser particularmente
útil para comprender mejor la nueva situación. En el presente
de análisis predilecta resulte inadecuado
documento se ha aplicado este enfoque teórico para analizar
y, en consecuencia, todo debate sobre la agenda Educación 2030 y su importancia para la gobernanza
los cambios en la educación debe tener mundial. Aunque la agenda Educación 2030 no es jurídicamente
en cuenta la naturaleza en evolución del vinculante, su relevancia reside, precisamente, en su capacidad
espacio mundial en el que tiene lugar la para poner en marcha una serie de mecanismos no vinculantes
gobernanza de la educación. (pero influyentes) que transforman la estructura y la dinámica
en la que se desenvuelve la educación en el mundo. Un marco
de gobernanza mundial de la educación contribuye en gran
medida a poner de manifiesto algunos de estos mecanismos clave, incluidos los cambios de la arquitectura mundial de
la gobernanza de la educación; la promoción de valores, conceptos y principios específicos; las actividades de desarrollo
de la capacidad; el establecimiento de normas internacionales; y la movilización de recursos financieros. En general, estos
mecanismos repercuten en la definición de las prioridades y prácticas normativas nacionales. Así pues, la Educación
2030 puede concebirse como un proceso de gobernanza
mundial de adopción de una agenda mundial. Mediante la
determinación de un conjunto acordado de objetivos, se Delimitar y comprender los problemas
fija una serie de prioridades normativas para el compromiso de gobernanza que tenemos por delante
mundial en varios niveles, que también repercute en la función,
es solo un primer paso necesario para
las agendas y las prioridades normativas de las organizaciones
intergubernamentales.
concebir soluciones adecuadas y, de
esa forma, proseguir el camino hacia el
A pesar de las ambiciones y el potencial de la nueva agenda,
pleno cumplimiento de la promesa de la
el marco de la Educación 2030 también plantea varios Educación 2030
problemas de gobernanza tanto para los Estados, como para
las organizaciones intergubernamentales. En este documento
se han señalado y analizado cuatro problemas de gobernanza, a saber, la restricción de las prioridades en materia
de políticas, la responsabilidad y rendición de cuentas de los agentes mundiales, la apropiación de la agenda, y la
armonización de múltiples prioridades normativas. Esas dificultades, sin embargo, no deberían considerarse insuperables
o inevitables. Por el contrario, la nueva situación trae consigo un cierto número de oportunidades de coordinación y
6 Algunos ejemplos de agendas internacionales con componentes educativos aún vigentes son el Tercer Decenio Internacional para la Eliminación del
Colonialismo; el Programa Mundial para la Educación en Derechos Humanos; el segundo Programa de Acción en favor de los Países Menos Adelantados; la
Agenda de Seúl: Objetivos para el desarrollo de la educación artística; el Decenio Internacional de Acercamiento de las Culturas; y el Decenio Internacional para
los Afrodescendientes.
13 INVESTIGACIÓN Y PROSPECTIVA EN EDUCACIÓN • DOCUMENTOS DE TRABAJO
cooperación entre las partes interesadas. La visión teórica que brinda el enfoque de la gobernanza mundial representa en
este sentido un punto de partida ideal. Delimitar y comprender los problemas de gobernanza que tenemos por delante
es solo un primer paso necesario para concebir soluciones adecuadas y, de esa forma, proseguir el camino hacia el pleno
cumplimiento de la promesa de la Educación 2030.
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