MONOGRAFIA

TEMA. - ANTECEDENTES HISTORICOS DE LA

SEGURIDAD SOCIAL EN BOLIVIA

 MATERIA
DERECHO DE LA SEGURIDAD SOCIAL

 INTEGRANTE
GABRIELA MORON RIVERO
KARLA PEÑAFIEL
TANIA XIMENA HUARACHI TINTA
DAVID ALAVI CHOQUE
CARLA CLAURE LOPEZ

 DOCENTE
MARCELO PONCEL

 TUTOR
MARCELO PONCEL

1
Contenido
ANTECEDENTES HISTORICOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN BOLIVIA..........................................3
Historia de la Seguridad Social.....................................................................................................3
HISTORIA DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN BOLIVIA.........................................................................6
CÓDIGO DE SEGURIDAD SOCIAL Y SU DECRETO REGLAMENTARIO..............................................7
Antecedentes históricos de la Seguridad Social en Bolivia......................................................9
Código de Seguridad Social, 14 de diciembre de 1956...............................................................10
Artículo 1°..............................................................................................................................10
Artículo 2°. -..........................................................................................................................10
Artículo 3°.-...........................................................................................................................10
Artículo 4°...............................................................................................................................11
Artículo 5°...............................................................................................................................11
Artículo 6°...............................................................................................................................11
Artículo 7°...............................................................................................................................11
Artículo 8°...............................................................................................................................11
Artículo 9°...............................................................................................................................12
PENSIONES.................................................................................................................................12
I. LA REFORMA DE PENSIONES EN BOLIVIA............................................................................13
1. Descripción de la situación anterior a la reforma...........................................................14
2. Descripción de la reforma..............................................................................................17
II. DIFERENCIAS SALARIALES Y PROBABILIDAD DE ESTAR ASEGURADO..................................23
1. Afiliación al seguro de largo plazo y categoría ocupacional............................................24
2. Valoración de la afiliación al seguro de largo plazo........................................................25
BIBLIOGRACIA............................................................................................................................25

ANTECEDENTES HISTORICOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN BOLIVIA

Historia de la Seguridad Social

2
El punto de partida de las políticas de protección se sitúa en la Comisión de Reformas
Sociales (1883) que se encargó del estudio de cuestiones que interesasen a la mejora y
bienestar de la clase obrera. En 1900 se crea el primer seguro social, La Ley de
Accidentes de Trabajo, y en 1908 aparece el Instituto Nacional de Previsión en el
que se integran las cajas que gestionan los seguros sociales que van surgiendo.

Posteriormente los mecanismos de protección desembocan en una serie de seguros

sociales, entre los que destacan el Retiro Obrero (1919), el Seguro Obligatorio de
Maternidad (1923), Seguro de Paro Forzoso (1931), Seguro de
Enfermedad (1942), Seguro Obligatorio de Vejez e Invalidez (SOVI) (1947). La
protección dispensada por estos seguros pronto se mostró insuficiente, lo que llevó a la
aparición de otros mecanismos de protección articulados a través de las Mutualidades
laborales, organizadas por sectores laborales y cuyas prestaciones tenían como finalidad
completar la protección preexistente. Dada la multiplicidad de Mutualidades, este
sistema de protección condujo a discriminaciones entre la población laboral, produjo
desequilibrios financieros e hizo muy difícil una gestión racional y eficaz.

En 1963 aparece la Ley de Bases de la Seguridad Social cuyo objetivo principal era

la implantación de un modelo unitario e integrado de protección social, con una
base financiera de reparto, gestión pública y participación del Estado en la financiación.
A pesar de esta definición de principios, muchos de los cuales se plasmaron en la Ley
General de la Seguridad Social de 1966, con vigencia de 1 de enero de 1967, lo cierto
es que aún pervivían antiguos sistemas de cotización alejados de los salarios reales de
trabajadores, ausencia de revalorizaciones periódicas y la tendencia a la unidad no se
plasmó al pervivir multitud de organismos superpuestos. 

La Ley de Financiación y Perfeccionamiento de la Acción Protectora de 1972 intentó

corregir los problemas financieros existentes, si bien, agravó los mismos al incrementar
la acción protectora, sin establecer los correspondientes recursos que le dieron cobertura
financiera. Por ello, no será hasta la implantación de la democracia en España, y la
aprobación de la Constitución, cuando se produzcan una serie de reformas en los
distintos campos que configuran el sistema de la Seguridad Social.

En efecto, el artículo 41 de la Constitución establece que los poderes públicos

mantendrán un régimen público de seguridad social para todos los ciudadanos que
garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad,

3
especialmente en caso de desempleo, indicando que la asistencia y prestaciones
complementarias serán libres.

La primera gran reforma se produce con la publicación del Real Decreto Ley 36/1978,
de 16 de noviembre, que, en función de lo acordado en los Pactos de la Moncloa crea
un sistema de participación institucional de los agentes sociales favoreciendo la
transparencia y racionalización de la Seguridad Social, así como el establecimiento
de un nuevo sistema de gestión realizado por los siguientes Organismos:

 El Instituto Nacional de la Seguridad Social , para la gestión de las prestaciones

económicas del sistema.

 El Instituto Nacional de Salud, para las prestaciones sanitarias (Organismo que

posteriormente pasará a denominarse Instituto Nacional de Gestión Sanitaria).

 Instituto Nacional de Servicios Sociales, para la gestión de los servicios sociales

(Organismo que posteriormente pasará a denominarse Instituto de Mayores y
Servicios Sociales).

 El Instituto Social de la Marina, para la gestión de los trabajadores del mar.

 La Tesorería General de la Seguridad Social , como caja única del sistema actuando
bajo el principio de solidaridad financiera.

En la década de los ochenta se llevaron a cabo una serie de medidas encaminadas a

mejorar y perfeccionar la acción protectora al extender las prestaciones de los colectivos
no cubiertos y dar una mayor estabilidad económica al sistema de la Seguridad Social.
Entre estas medidas, cabe citar el proceso de equiparación paulatina de las bases de
cotización con los salarios reales, la revalorización de las pensiones en función de la
variación del índice de precios al consumo, la ampliación de los períodos necesarios
para acceder a las prestaciones y para el cálculo de las pensiones, la simplificación de la
estructura de la Seguridad Social, el inicio de la separación de las funciones de
financiación, de forma que, las prestaciones de carácter contributivo se fuesen
financiando a cargo de las cotizaciones sociales, mientras que las de naturaleza no
contributiva encontrasen su cobertura financiera en la ampliación general. Este proceso
va a permitir la progresiva generalización de la asistencia sanitaria.

4
En esta década, se crea la Gerencia de Informática de la Seguridad Social, para
coordinar y controlar la actuación de los servicios de Informática y proceso de datos de
las distintas Entidades Gestoras.

La década de los noventa supuso una serie de cambios sociales que han afectado a
cuestiones muy variadas y que han tenido su influencia dentro del sistema de
Seguridad Social: cambios en el mercado de trabajo, mayor movilidad en el mismo,
incorporación de la mujer al mundo laboral etc., que han hecho necesario adaptar la
protección a las nuevas necesidades surgidas.

En 1995 se firmó el Pacto de Toledo, con el apoyo de todas las fuerzas políticas y
sociales, que tuvo como consecuencia importantes cambios y el establecimiento de una
hoja de ruta para asegurar la estabilidad financiera y las prestaciones futuras de la
Seguridad Social.

La implantación de las prestaciones no contributivas, la racionalización de la legislación

de la Seguridad Social (llevado a cabo a través del nuevo Texto Refundido de 1994), la
mayor adecuación entre las prestaciones recibidas y la exención de cotización
previamente realizada, la creación del Fondo de Reserva de la Seguridad Social, la
introducción de los mecanismos de jubilación flexible y de incentivación de la
prolongación de la vida laboral, o las medidas de mejora de la protección, en los
supuestos de menor cuantía de pensiones, son manifestaciones de los cambios
introducidos desde 1990 hasta la fecha, en el ámbito de la Seguridad Social.

A su vez, en los últimos años la Seguridad Social también se ha adaptado a la aparición

de las nuevas tecnologías y al auge de los servicios por vía telemática, con
el nacimiento y desarrollo de la página Web y la Sede electrónica y la constante
incorporación y optimización de servicios vía Internet. En este sentido, se han recibido
varios premios a la página Web que recompensan el trabajo realizado, y seguimos
apostando por la mejora continua en los servicios que se ofrecen en ella al ciudadano.

Como recompensa a la labor realizada desde sus orígenes, tanto la Seguridad Social
como los Organismos que la componen han sido galardonados con diversos premios y
reconocimientos, que reconocen y consolidan la gran labor social realizada a lo largo de
su trayectoria.

HISTORIA DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN BOLIVIA

5
Por: Gustavo Víctor Bascopé Téllez

Al principio del siglo XX surge y se concreta la explotación minera en Bolivia esa

actividad se incrementa y desarrolla en la primera mitad del siglo con la aparición y
consolidación de las grandes empresas mineras como la Patiño Mineshoschild y
Aramayo.

El trabajo minero requería centenares y miles de trabajadores que abrieron socavones y

galerías subterráneas profundas y extensas.

La naturaleza riesgosa de la actividad minera produjo muchos accidentes laborales y

enfermedades profesionales con consecuencias económicas para las empresas y por
ende los trabajadores y sus familias.

Esta situación hace que surja como una respuesta la organización de los trabajadores en
sindicatos en defensa de sus intereses económicos y sociales como una fuerza que
equilibre las relaciones laborales.

El Estado también interviene en vista de que la economía minera se convierte en una

fuente de ingresos para el Erario Nacional y se interesa en mantener la producción y
obliga las empresas a precautelar la salud de los trabajadores imponiendo la
responsabilidad y reparación económica por los accidentes de trabajo y enfermedades
como consecuencias del trabajo.

De esta forma surge un sistema incipiente de jubilaciones y Montepíos para los

trabajadores, se impone a través de disposiciones legales, la obligación de la presencia
de médicos y farmacias en los centros de trabajo. Se regula sobre accidentes de trabajo,
enfermedades profesionales, ahorro obrero obligatorio que podía ser retirado en caso de
vejez, paro forzoso, invalidez, viajes al extranjero y muerte de trabajador.

Posteriormente se implementan otros beneficios sociales como la indemnización por

años de servicio y desahucio por retiro intempestivo.

Como conclusión de esta primera etapa histórica se crea el Ministerio de Trabajo, la

Caja de Seguro y Ahorros, las Cajas Autónomas de Jubilaciones para empleados
públicos de educación y comunicaciones.

Se dicta la Ley General del Trabajo por decreto Ley de 24 de Mayo de 1939 elevado a
categoría de Ley 9-12-1942.

6
Las Leyes del 9 de Abril y 23 de Diciembre de 1949 sobre riesgos profesionales y
comunes garantizan al trabajador y su familia de todos (los riegos que impliquen
disminución o pérdida de ganancias imputables o no al trabajo que supera la
consideración individual de riesgos, esta ley constituye el origen de la Seguridad Social
Boliviana.

CÓDIGO DE SEGURIDAD SOCIAL Y SU DECRETO REGLAMENTARIO

¡De esta manera y hace 58 años se inicia la Seguridad Social en Bolivia como un
conjunto organizado sistematizado y estructurado con principios asentada en los
preceptos contenidos en la Constitución Política del Estado de 1945 que se mantuvieron
hasta la constitución de 1987 con algunas modificaciones como en el régimen social y
de familia con una clara decisión de! Estado para plantar los seguros sociales integrales
de carácter obligatorio, así como las asignaciones familiares en la Ley General del
Trabajo y la Política de Asistencia Pública y es con la promulgación del Código de
Seguridad Social mediante Ley del 14 de diciembre de 1956. Después de 40 años de
vigencia este código y mediante la Ley N° 1732 (Ley de Pensiones) ha sido promulgado
el 29 de noviembre de 1996 en el gobierno de Gonzalo Sánchez de Lozada, dentro la
política/económica de capitalización y privatización que ha significado la liquidación
del sistema de Seguridad Social Boliviana y la instauración de un nuevo sistema de
seguridad social obligatorio de Capitalización Individua.

(*) Abogado laboralista

La evolución de la Seguridad Social, tiene como sus primogénitas instituciones a:6

a) En la antigüedad: Aparece las COLEGIAS romanas que dividía la población por

artes y oficios, cuya finalidad era la ayuda mutua. Las GUINDAS o GILDAS
que eran asociaciones de defensa y asistencia mutua entre los pueblos germanos.
Las COFRADÍAS representaban a las instituciones que fuera de tener como
objetivo la ayuda mutua agregaron lo religioso, sin intervención de otros
poderes; posteriormente adoptaron la forma de socorros mutuos fijando
cotizaciones entre sus miembros.
b) b) En la edad media: El sistema de previsión en las cofradías medievales
consistía en la práctica del auxilio mutuo – no seguro – de enfermedad y muerte,

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 derivándose posteriormente hacia el mutualismo. Las HERMANDADES, eran
entidades que surgieron por decisión de las cofradías gremiales protegidas por la
iglesia, constituían agrupaciones de individuos del mismo gremio, donde
efectuaban contribuciones para recibir diversas prestaciones.
Las CORPORACIONES surgieron y se desarrollaron persiguiendo fines de
seguridad, aunque dentro del círculo cerrado de sus propias profesiones de
trabajo artesanal, sin que tengan que asociarse los que no tenían necesidad de
trabajar.
c) En la edad moderna: la forma de prestación, aparte de la caridad y beneficencia,
fue fomentar el ahorro para lo que podían hacerlo. Con el tiempo desaparecieron
los ahorros, para atender las necesidades más elementales de sus asociados. La
Seguridad Social no ha nacido espontáneamente, es el producto de una
evolución de ideas e instituciones que la fueron postulando. En este periodo se
encuentran hechos, dichos y declaraciones como el que señala: “Los socorros
necesarios de la indigencia fueron considerados una deuda de los ricos hacia los
pobres”, declaración que se considera como una de las bases de la Seguridad
Social.

La evolución de los sistemas de salud en el contexto latinoamericano se da de

acuerdo a las particularidades de cada país, y principalmente por ciertas relaciones
entre las instituciones encargadas del sistema, como por ejemplo las que se dan entre
los Ministerios de Salud y la Seguridad Social. Es así que, a principios del presente
siglo, Argentina, Chile, Cuba y Uruguay, idean sus propios sistemas de Seguridad
Social. Los restantes países también siguieron esta senda y crearon sus respectivos
sistemas en el período registrado entre las dos últimas guerras mundiales, y en los
años inmediatos a la terminación de la segunda. No obstante, aquello, los sistemas
diseñados no midieron las repercusiones y las responsabilidades que, en el corto,
mediano y largo plazo tendrían que afrontar. Es a causa de ello, que muchos países
de la región vieron la necesidad de reformar radicalmente sus sistemas de Seguridad
Social en años recientes. Chile fue uno de los primeros (1981), y luego de 10 años
Argentina, Colombia y Perú, y poco después Uruguay y México.

Antecedentes históricos de la Seguridad Social en Bolivia

Las medidas previsionales en el país se originan en 1840 con la creación del Fondo
de Jubilaciones, destinada a otorgar pensiones a los funcionarios del Estado que

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hubieran cumplido períodos mínimos de tiempo de servicios. En 1905 se promulga
la Ley de Jubilaciones del ramo de Instrucción Pública, y en los subsiguientes años
se van dando disposiciones previsionales relativas a otros sectores vinculados con la
administración como la Ley de Jubilación Militar, la de Jubilación Judicial, la de
Jubilación Administrativa, y la de Jubilación Bancaria. En 1924 se promulga la Ley
sobre Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales, que incluye medidas
sobre higiene y seguridad; 11 años después se crea la Caja de Seguro y Ahorro
Obrero, como entidad encargada de la administración de los recursos
correspondientes a los accidentes de trabajo. Tiempo después (1938), y bajo
lineamiento de los regímenes jubilatorios se establecieron la Caja de Seguro Social
de Ferroviarios, de Diplomáticos y, de Gráficos. Hacia 1940, se crea la Caja de
Ahorro Obrero, que ha devenido en la actual Caja Nacional de Salud. En los años
siguientes fueron muchos los intentos por constituir un régimen de Seguro Social
inspirado en una protección integral de todos los trabajadores del país,
organizándose comisiones de estudio que materializaron su trabajo recién en 1949
con la promulgación de la Ley del Seguro Social Obligatorio, la misma que entró en
vigencia el mismo año. 11 En 1956 se sanciona el Código de Seguridad Social
Boliviano que constituye un conjunto de normas que tiende a proteger a la salud del
capital humano del país, la continuidad de sus medios de subsistencia, y otros. Este
instrumento consigna nuevas contingencias tales como la enfermedad, maternidad,
riesgos profesionales, invalidez, vejez, muerte, asignaciones familiares y vivienda
de interés social. Con el advenimiento del Código de Seguridad Social Boliviano, se
crean la Caja Petrolera de Salud, las Cajas Bancarias de Salud, los Seguros Sociales
de Caminos y otros. Recién en 1987 se da el primer cambio en el sistema de
seguros. Desde 1956 hasta 1987 las Cajas de Salud tenían un aporte tripartito, es
decir, el Estado con el 1%, el aporte patronal que fluctuaba hasta un 12% y, el
laboral que fluctuaba de 5 a 7%. Es a partir de 1987 que se estructura el seguro
social, estableciéndose sólo el aporte patronal que equivale al 10% del salario de
cada trabajador, asimismo, se separan los dos regímenes del seguro social,
creándose un seguro de salud y un seguro de pensiones, independientes entre sí; se
crean, además, las Cajas de Salud y los Fondos de Pensiones. La promulgación de la
Ley de Participación Popular en 1994, el sector Salud inicia una rápida transferencia
de la propiedad de la infraestructura y equipamiento de salud hacia los Gobiernos
Municipales, hecho que produce la territorialización de la infraestructura sanitaria

9
 del sector Público, que hasta ese entonces dependían del gobierno central, que
mostraba incapacidad para supervisar su funcionamiento, renovar sus necesidades o
para planificar sus funciones con base en la población beneficiaria local. Otra de las
últimas medidas que se generan en este escenario de transformaciones, es la
implementación de la Reforma del Fondo de Pensiones en vigente desde1996.

 Código de Seguridad Social, 14 de diciembre de 1956

Artículo 1°. - El Código de Seguridad Social es un conjunto de normas que tiende a
proteger la salud del capital humano del país, la continuidad de sus medios de
subsistencia, la aplicación de medidas adecuadas para la rehabilitación de las personas
inutilizadas y la concesión de los medios necesarios para el mejoramiento de las
condiciones de vida del grupo familiar.

Artículo 2°. - La aplicación de las normas de seguridad social, se efectuará mediante
este Código constituido por el Seguro Social Obligatorio, las Asignaciones Familiares y
sus disposiciones especiales que tienen carácter obligatorio para todas las personas e
instituciones comprendidas en el campo de aplicación del presente Código.

Artículo 3°. - El Seguro Social tiene por objeto proteger a los trabajadores y sus
familiares en los casos siguientes:

a. enfermedad;
b. maternidad;
c. riesgos profesionales;
d. invalidez;
e. vejez; y
f. muerte.

Artículo 4°. - Las Asignaciones Familiares comprenden:

1. el subsidio matrimonial;
2. el subsidio de natalidad;
3. el subsidio de lactancia;

10
 4. el subsidio familiar; y
5. el subsidio de sepelio.

Artículo 5°.- La aplicación de los regímenes a que se refiere el artículo 2º se efectuará

mediante:

a. La Caja de Seguro Social de Ferroviarios, Ramas Anexas y Transportes Aéreos

de Bolivia, que estará encargada de los regímenes del Seguro Social Obligatorio
y de Asignaciones Familiares, para sus afiliados.
b. La Caja de Seguro Social Militar que estará encargada de los regímenes del
Seguro Social Obligatorio y de Asignaciones Familiares para sus afiliados.
c. La Caja Nacional de Seguridad Social que estará encargada de los regímenes del
Seguro Social Obligatorio y Asignaciones Familiares para todos los demás
trabajadores incluidos en el campo de aplicación.

Artículo 6°. - El Código de Seguridad Social es obligatorio para todas las personas
nacionales o extranjeras, de ambos sexos, que trabajan en el territorio de la República y
prestan servicio remunerado para otra persona natural o jurídica, mediante designación,
contrato de trabajo o contrato de aprendizaje, sean éstos de carácter privado o público,
expresos o presuntos.

Artículo 7°. - Para los fines de este Código, los miembros de la Seguridad Nacional,
pertenecientes al Cuerpo Nacional de Carabineros y de Tránsito y demás agentes de la
Fuerza Pública, se considerarán como empleados públicos.

Artículo 8°. - Están obligatoriamente sujetos a los seguros de invalidez, vejez y muerte
los nacionales que trabajan en el extranjero por cuenta del Estado o de empleadores
bolivianos, siempre que sean remunerados por estos.

Artículo 9°.- Los trabajadores mencionados en el artículo 6º que pasen a la situación

pasiva percibiendo rentas de invalidez, vejez o de incapacidad permanente total
continuarán percibiendo las prestaciones de los seguros de enfermedad y maternidad.
Los trabajadores mencionados en el artículo 6º que pasen a la situación pasiva
percibiendo rentas de invalidez, vejez o incapacidad permanente total, seguirán
percibiendo las Asignaciones Familiares.

11
Se inspira en la Norma mínima de la Organización Internacional del Trabajo (OIT),
tiende a la protección del capital humano del país, la continuidad de los medios de
subsistencia, la aplicación de medidas adecuadas para la rehabilitación de las
personas inutilizadas y la concesión de los medios necesarios para el mejoramiento de
las condiciones de vida del grupo familiar.

PENSIONES
En 1996 el sistema de reparto estaba quebrado. La reforma de pensiones de ese año
cambió el sistema de manera importante. En el presente trabajo se analiza las razones
por las cuales el antiguo sistema estaba en quiebra a mediados de los años noventa; así
como las características del nuevo sistema de pensiones, los incentivos que incluye para
aumentar la cobertura del Sistema de Seguridad Social Obligatorio (SSO) y los riesgos a
los que está expuesto, con particular hincapié en el de insolvencia fiscal.
La cobertura del seguro social obligatorio de largo plazo ha sido reducida y si bien el
nuevo sistema aumenta dicha cobertura, ésta ha permanecido en un porcentaje muy bajo
de ocupados. Se estima una función probitpara identificar los determinantes de la
probabilidad de estar asegurado antes y después de la reforma, en la que se encontró que
algunas variables como las horas trabajadas por día, la antigüedad en el empleo y el
género de la persona dejan de ser relevantes para determinar la probabilidad de estar
asegurado después de la introducción de la reforma.
La Reforma del Sistema de Pensiones de 1996 cambió drásticamente el sistema
depensiones vigente en el país, transformando el sistema de reparto (pay asyou go) en
un sistema de capitalización individual. Este esfuerzopretendía crear un sistema de
pensiones sostenible en el largo plazo, ya que elantiguo sistema estaba quebrado. A
pesar de que la estructura del nuevo sistema depensiones, basado en cuentas
individuales, tiene una mayor probabilidad de sersostenible, ésta no está libre de caer en
la insostenibilidad, debido a los riesgosinherentes a todo esquema de seguros. El interés
principal de un seguro de largoplazo es generar una amplia cobertura, de manera que un
porcentaje importante de lapoblación pueda obtener ingresos a mayores edades. No
obstante, de acuerdo con lainformación oficial, en 1999 solamente 37% de los
trabajadores asalariados urbanosestaban asegurados en el seguro social obligatorio de
largo plazo (SSO),1 un porcentaje bajo, aunque mayor al observadoantes de la reforma.

12
En efecto, en 1994 sólo 32% de los asalariados urbanos estabaasegurado en alguno de
los fondos complementarios que existieron hasta ese año.

Una cobertura más amplia dependerá de que un mayor número de personas en edad
detrabajar decida entrar en los esquemas de seguro de largo plazo. Esta
decisióndependerá principalmente de la búsqueda de empleo. La oferta de trabajo
implica unadecisión compleja; por un lado se decide entrar al mercado laboral, donde se
debeescoger entre un empleo en relación de dependencia u otro que no tiene
esacaracterística. En el caso en el que se haya optado por un empleo asalariado,
labúsqueda está orientada a un empleo que esté en el ámbito de la seguridad social
ofuera de su alcance. La cobertura de la seguridad social de largo plazo
dependeentonces, respecto a la oferta de trabajo, de las decisiones mencionadas;
respecto ala demanda depende de las vacantes en el sector cubierto.

En la sección I se analizan las características del antiguo sistema, procurandoseñalar las

causas de su quiebra, producida a mediados del decenio de los noventa.También se
describen los incentivos que incluye la ley 1732 de reforma de pensionesaprobada en
noviembre de 1996. En seguida se analiza los riesgos del nuevo sistemacon particular
hincapié en el riesgo de insolvencia fiscal, debido a que el nuevosistema financia el
déficit fiscal, que en gran parte es generado por los grandescostos del anterior sistema.
En la sección II se presenta la estimación de unafunción probit, para los años en los que
se cuenta con información.De esta estimación se concluye que la reforma de pensiones
tuvo un importante efectoen los determinantes de la probabilidad de estar asegurado.
Después de la reforma,variables como las horas de trabajo al día, la antigüedad o el sexo
del trabajadordejan de tener importancia al momento de determinar la probabilidad de
estarasegurado.

I. LA REFORMA DE PENSIONES EN BOLIVIA

En esta sección se describen los principales problemas del viejo sistema de
repartosimple, con particular atención en aquellos que lo llevaron a la quiebra a
mediadosdel decenio de los noventa. Se presenta también un resumen de las
principalescaracterísticas del nuevo sistema, que describe los incentivos para lograr una
mayorcobertura que contiene la ley 1732 de reforma de pensiones aprobada en
noviembre de1996. Inmediatamente después se analiza esos incentivos, comparándolos
con los delviejo sistema, y los riesgos del nuevo, sobre todo el riesgo de insolvencia
fiscaldel Estado.

13
1. Descripción de la situación anterior a la reforma
La política del Estado en relación con la seguridad social ha sidoinsatisfactoria. En 1956
se aprobó el Código de la Seguridad Social que puso enmarcha un sistema integral muy
ambicioso, pero limitado sólo a los trabajadorescon relación de dependencia por estar
basado en la denominada tesis laboral. ElCódigo estaba fundado en los siguientes
principios: solidaridad, universalidad,unidad de gestión, eficiencia y suficiencia.2

Solidaridad se entendía como la financiación de las rentas de vejez de losjubilados por

la población activa, y la aportación diferenciada, que debíagenerar beneficios iguales
para todos. Sin embargo, las rentas de vejez erancalificadas con base en el promedio de
la remuneración de los últimos dos años,trasladando así la diferencia de ingresos a las
rentas de vejez. Universalidadsignifica que toda la población se encuentra bajo la
cobertura de la seguridadsocial; sin embargo, el seguro de largo plazo siempre ha tenido
una coberturamuy reducida. El principio de unidad de gestión requería que la
administracióndel sistema fuera unitaria; sin embargo, la seguridad social estaba a cargo
demuchas entidades gestoras del seguro de largo plazo.3 Eficiencia significaba alcanzar
los principiosmencionados al menor costo; sin embargo, la administración de las
entidadesgestoras de la seguridad social ha estado viciada por la corrupción y
laineficiencia. Suficiencia significa que el sistema sea autosostenido en eltiempo; sin
embargo, la seguridad social de largo plazo se encontraba en laquiebra en 1996.

Es evidente que el sistema de seguridad social boliviano no había cumplidoninguno de

los objetivos del Código aprobado en 1956. La administración de lasentidades gestoras
de la seguridad social, inicialmente, fue dirigida de maneraindirecta por funcionarios de
gobierno presentes en los directorios de las cajassectoriales de seguro, pero poco a poco
el gobierno la controló más directamenteen la medida en que la situación financiera en
estas entidades era cada vez máscrítica.

Entre 1957 y 1987 (30 años) la seguridad social de corto y de largo plazo estuvoa cargo
de entidades gestoras denominadas cajas de seguro sectoriales. Entre1987 y 1990 la
recaudación de aportaciones y la calificación y pago de pensionesestuvieron a cargo del
Fondo Nacional de Reservas (Fonare), un organismopúblico. En 1990 se creó el Fondo
de Pensiones Básicas (Fopeba), también unaentidad del gobierno, y se autorizó la
creación de nuevos fondoscomplementarios. La afiliación a las cajas sectoriales era
obligatoria, pero laafiliación a los fondos complementarios era voluntaria. El Fopeba
administrabalas pensiones básicas y cada fondo complementario, las

14
pensionescomplementarias. La renta de vejez total era la suma de ambas pensiones,
queequivalía a 70% del salario base promedio de los 24 meses anteriores a lajubilación.
La renta básica pagada por las cajas sectoriales era equivalente a30% del salario base, y
el saldo de 40% era la renta complementaria pagada porel fondo complementario.

La cobertura del seguro social en Bolivia ha sido siempre reducida, en parte

comoconsecuencia de la denominada tesis laboral, que establecía el seguroobligatorio
solamente a favor de los trabajadores asalariados permanentes. Porejemplo, en 1994 el
porcentaje de ocupados que estaban asegurados y aportaban aalguno de los fondos
complementarios era sólo 12. Por otra parte, el porcentajede la población que estaba
protegido por todo el sistema de seguridad social,tanto de corto como de largo plazo,
incluyendo a los activos cotizantes, a losjubilados, beneméritos y a los dependientes de
todos ellos, denominadosbeneficiarios, es también bajo: entre un quinto y un cuarto de
la poblacióntotal. En 1980 el 27% de la población boliviana estaba protegido pero en
1990sólo 17%; posteriormente ese porcentaje sube un poco hasta 21 en 1994.
Además,la gran mayoría de la población protegida por la seguridad social
estabaconcentrada en el área urbana.

En un sistema de reparto la sostenibilidad del sistema depende de la relaciónentre

activos que cotizan y los pasivos o jubilados que perciben una renta dejubilación. Entre
1980 y 1995 se observa una clara tendencia a disminuir elnúmero de activos por cada
rentista jubilado. En 1980 el número promedio deactivos por cada jubilado era 5.21,
mientras que en 1995 era solamente 2.54. Esimportante señalar que la relación adecuada
entre aportantes y jubilados es de10 a 1, lo que significa que ya en 1980 esta relación
sólo alcanzaba a la mitadde lo que se considera necesario. Sin embargo, es muy
interesante anotar queentre 1980 y 1985 la relación entre trabajadores activos que
cotizaban yrentistas se redujo en alrededor de 15%, mientras que entre 1985 y 1990
esarelación se redujo a la mitad. Este dato es muy importante, ya que en 1985
seflexibilizó el mercado de trabajo por medio de la denominada "librecontratación",4
política que ha dadolugar a un cambio muy importante en el régimen de contratación,
sobre todo en elsector privado

La flexibilización del mercado de trabajo ha impulsado la sustitución deempleados

permanentes protegidos por la ley del trabajo por personal eventualsin beneficios
sociales. Sin embargo, incluso antes de 1985, la evasión a lasdisposiciones de la
legislación laboral era muy grande debido al alto costo delas prestaciones sociales y
15
beneficios que reconoce en favor de lostrabajadores. Además de su carácter protector la
legislación es en muchosaspectos obsoleta.5

Las cotizaciones al antiguo sistema eran muy variables, debido a que cada
fondocomplementario podía determinar su tasa de cotización. En 1996, en promedio,
lasaportaciones laborales eran alrededor de 14.8%; la cotización promedio para larenta
básica era de 8.5%, y casi 6.3% para el régimen complementario. El totalaportado de
14.8% era insuficiente para cumplir con el pago de rentas a losjubilados (Gamboa,
2002). En 1994 elpromedio de aportaciones al seguro de largo plazo era de 17%,6 ese
año el porcentaje de aportaciones más bajocorrespondía a un fondo complementario en
el que la aportación era sólo de11.5%, mientras que el porcentaje más alto era de 24.5.

Ese mismo año, el promedio de renta por invalidez era alrededor de 422bolivianos,
mientras que la renta promedio de vejez (jubilación) era de 581.Esas cantidades
equivalían alrededor de 86 y 118 dólares, respectivamente. Granparte de estas rentas
eran muy bajas, por lo que se puede inferir que la rentade vejez debía ser
complementada de algún modo, ya sea por medio de otro tipo deactividad o, cuando
esto ya no era posible, por medio del apoyo familiar. Enrelación con las estrategias
familiares para enfrentar la vejez, un estudioreciente acerca de la relación entre
mortalidad y fecundidad muestra que lamortalidad infantil es determinante significativo
de nuevos nacimientos queremplazan a los infantes que murieron antes de cumplir el
primer año de vida(Valdés, 2003). Posiblemente dichoremplazo se deba a la decisión de
las parejas en edad reproductiva de garantizarque tendrán el apoyo de sus hijos cuando
ya no puedan trabajar. El cuidado de lafamilia a sus miembros de mayor edad que ya no
pueden trabajar es una tradiciónen Bolivia.

En 1996 el sistema de reparto era insolvente. La poca relación activos/pasivos

yamencionada fue enfrentada subiendo cotizaciones, pero esa medida fue sólo
unpaliativo. Entre 1991 y 1996 había ocho fondos complementarios deficitarios,
querecibían soporte del TGN de 25 millones de dólares anuales (Gamboa, 2002). Si
bien el costo anual de lareforma de pensiones es más de diez veces mayor a esas
transferencias, parteimportante de ese monto era ya una obligación del TGN con o sin
reforma,sencillamente porque el sistema anterior estaba quebrado.7 La quiebra del
sistema de reparto tiene relación condeficiencias de origen, como la muy débil relación
entre aportaciones ybeneficios (Gamboa, 2002), pero tambiéncon la pésima
administración, la corrupción y el tráfico de influencias de tipopolítico partidario.
16
El gasto administrativo promedio de los fondos era el doble de lo permitido porlas
normas: alcanzaba 20% del total de recaudaciones.8 El fondo que tenía el menor
porcentaje de gastosadministrativos excedía en casi 1% el 10% permitido. En el otro
extremo, elfondo con mayores gastos administrativos destinaba a ese fin 42% de
lasaportaciones de los activos. Adicionalmente al excesivo gasto en
funcionamiento,algunas inversiones efectuadas por las entidades gestoras
mostrabanrentabilidades reales negativas, de modo que en lugar de ampliar el
patrimoniola administración lo reducía.

Una consecuencia previsible en este estado de las entidades gestoras de laseguridad

social de largo plazo era la actitud poco cooperadora de los ocupadosque estaban
obligados a cotizar a alguna caja sectorial o fondo complementario.Su conducta estaba
marcada por un cierto comportamiento estratégico;subdeclaraban sus ingresos durante
su vida laboral con el propósito de aportarmenos, pero sobredeclaraban éstos durante los
pasados dos años para que lacalificación de su renta de vejez se calculara sobre la base
de un ingreso mayor(Gamboa, 2002). Los aseguradospercibían que la mala
administración se reflejaba en trámites interminables, queen ausencia de sobornos a los
funcionarios era imposible terminar cualquiertrámite. También percibían que por la vía
de la corrupción se podía obtener unmayor beneficio, aunque sabían que las rentas de
vejez eran de todas maneras muybajas y por ello poco atractivas. Esa práctica fue una de
las causas de laquiebra del viejo sistema y está relacionada con un problema ya
mencionado: elsistema de reparto fue elaborado con una clara incompatibilidad entre
losporcentajes de aportaciones y la magnitud de las rentas por medio de lacalificación
de porcentajes altos del salario de los pasados dos años (Gamboa, 2002).

2. Descripción de la reforma
La ley 1732 de reforma de pensiones, aprobada en noviembre de 1996, implica
uncambio importante en la administración de la seguridad social de largo plazo,porque
elimina el antiguo sistema de reparto simple y lo remplaza por el sistemade
capitalización individual. Los beneficios del nuevo sistema de pensiones
sonbásicamente los mismos que los del anterior sistema de reparto; invalidez,vejez,
muerte y riesgos profesionales. Si bien los beneficios son muy similares,el nuevo
sistema se diferencia del anterior porque ahora las aportaciones sedepositan en una
cuenta individual, administradas por empresas privadas cuyoobjeto único es la
administración de fondos de pensiones (AFP), de las cuales seespera eficiencia y

17
transparencia, y la promesa de que las aportaciones seránincrementadas con las
inversiones que efectúen. Estas características del nuevosistema pretenden garantizar
que las aportaciones serán devueltas cuandocorresponda. En otras palabras, todo lo
ahorrado más la capitalización obtenidaa lo largo del periodo de cotización será
devuelto y destinado a financiar laspensiones que el asegurado recibirá durante su
periodo de jubilación. Otrocambio importante es la separación de la seguridad de corto
y de largo plazos.Las cajas sectoriales se ocupan sólo de la seguridad social de corto
plazo(salud) y los fondos complementarios desaparecen.9

El SSO es, después de la reforma, un sistema de pensiones que combina dos fondos:el
fondo de capitalización individual (FCI) constituido por las aportacionesobligatorias
que cada trabajador hace mensualmente de un porcentaje de susi ngresos, y el fondo de
capitalización colectiva (FCC) constituido por larentabilidad de las acciones de las
empresas que fueron privatizadas(capitalizadas) y que beneficia a todos los ciudadanos
mayores de edad en elmomento de la aprobación de la ley de capitalización, 21 de
marzo de 1994. Esosrecursos están destinados al pago de una anualidad vitalicia
denominada bonosolidario (Bonosol), y al pago de gastos funerarios.

Finalmente, otra modificación importante introducida por el nuevo sistema es

laeliminación de la aportación patronal y de la estatal. La primera es fusionadaal salario
de cada trabajador y la última es sustituida por la pesada cargafiscal que supone el costo
de las pensiones en curso de pago.

a) Incentivos a la mayor cobertura incluidos en la ley 1732 depensiones.10 Los

incentivosdel nuevo sistema de capitalización individual están detallados en el
capítuloII de la ley 1732, denominado "Prestaciones y beneficios". En el artículo 7
seincluye el beneficio de jubilación. La prestación de este beneficio esindependiente de
la edad del asegurado si éste tiene acumulado en su cuenta unmonto que le permite al
menos tener una pensión igual a 70% de su salario base. Por otro lado, este beneficio se
percibe si el asegurado ha cumplido 65 años,independientemente del monto acumulado
en su cuenta. Cuando llegue el momento dela jubilación el asegurado deberá elegir entre
contratar un seguro o gozar deuna renta que sea variable de acuerdo con su esperanza de
vida.

El artículo 8 incluye el beneficio de invalidez por riesgo común. Éste consisteen una
pensión equivalente a 70% del salario base, y en el pago mensual de 10%del salario

18
base del asegurado a una AFP. Esta pensión se paga hasta que elasegurado cumpla 65
años de edad. Desde entonces recibe la prestación dejubilación. Este beneficio alcanza a
quienes cumplen algunos requisitos comoedad, número de cotizaciones, etcétera.

El artículo 9 incluye el beneficio de prestación por muerte. Perciben una prestación por
muerte los derechohabientes de primer grado; si no hubierenéstos, los de segundo grado.
Para tener acceso a este beneficio el aseguradodebe cumplir los mismos requisitos
estipulados en el artículo 8.

El artículo 10 incluye el beneficio de prestación por riesgo profesional. Laprestación por

riesgo profesional se pagará como consecuencia de accidente detrabajo o enfermedad
profesional que provoque el fallecimiento o incapacitedefinitivamente al afiliado para
continuar realizando el trabajo que antesdesempeñaba. La incapacidad puede ser total o
parcial. Una vez declarada laincapacidad el afectado percibe una pensión que es un
porcentaje de su salariobase, de acuerdo con el grado de su incapacidad.

El artículo 12 incluye el beneficio de prestación por gastos funerarios, queconsiste en el

pago por una sola vez de alrededor de 213 dólares a favor de lapersona que acredite
haber pagado los gastos funerarios del asegurado.

El artículo 13 incluye el beneficio denominado Bonosol, que consiste en el pagode un

monto de dinero anual y vitalicio a favor de las personas que hayancumplido los 65
años de edad, hasta su fallecimiento. El monto del Bonosol sefija por reglamento y se
financia por la cuenta de capitalizacióncolectiva.11 El artículo 14 estableceque el
asegurado al SSO con relación de dependencia debe cotizar mensualmente10% de su
total ganado con destino a su cuenta individual. El asegurado sinrelación de
dependencia podrá cotizar 10% de su ingreso cotizable, también condestino a su cuenta
individual. La cotización total al SSO es de 12.5%, montodel cual se deduce 0.5% a
favor de la AFP, por concepto de comisión. El 2% de lacotización se asigna al seguro de
muerte, invalidez y riesgos profesionales. El10% del salario percibido por el trabajador,
como se ha mencionado, es destinadoal seguro de vejez, depositándose en su cuenta de
capitalización individual.

b) Análisis de los incentivos. Los beneficios descritos enpárrafos anteriores son

incentivos que tienen sentido en el largo plazo; tal vezpor eso la población afiliada al
nuevo sistema de pensiones espreponderantemente joven (entre los 25 a 40 años de
edad). Son ellos los quepueden acumular 180 cotizaciones en un tramo de edad

19
temprana para la jubilación (entre los 40 y 55 años). Durante ese periodo, en el que
cotizan al SSO de largoplazo, están protegidos, ellos y sus derechohabientes, de los
riesgos común yprofesional.

Además, los jóvenes no han sufrido la decepción de haber aportado al anteriorsistema

sin haber recibido nada a cambio.12 Es posible que tampoco hayan aportado al Fondo
Nacional deVivienda (Fonvis), que no generó beneficios para la gran mayoría de
losaportantes porque cerró debido a su quiebra. Son las personas mayores de 45
añosquienes con mayor probabilidad efectuaron aportaciones a la seguridad social
decorto y de largo plazos, al Fonvis y a fondos complementarios; habiendo recibidoen la
mayoría de los casos una gran decepción debido a la quiebra de dichosistema por mal
manejo, corrupción e incumplimiento del Estado en el pago de susaportaciones como el
principal empleador del país.

La aportación laboral de 12.5% es un incentivo para los asegurados al viejosistema que

estaban aportando en promedio más que este porcentaje, pero puedeser un desincentivo
para los que aportaban menos. Otro incentivo, posiblementepercibido como tal por los
aportantes, es la capitalización del fondo decapitalización individual que depende de la
rentabilidad de los títulos valordel Tesoro General de la Nación (TGN) que las AFP
están obligadas a comprar.Dicha rentabilidad era de 8% anual con mantenimiento de su
valor en dólareshasta 2002 inclusive, y a partir de 2003 es de sólo 5% por año con
mantenimientode valor en Unidades de Fomento para la Vivienda (UFV). Luego de la
reforma, lasAFP prestan al gobierno y obtienen un rendimiento de esos recursos; antes
lasaportaciones eran destinadas a gastos excesivos de administración y pago
depensiones sin ningún tipo de registro individual, sencillamente a cambio de lapromesa
de que algún día se recibiría una renta de vejez. La capitalización delas aportaciones
depende además de las tasas de interés pasivas (ya que unaparte está depositada a plazo
fijo en la banca comercial); depende también de latasa activa promedio (dado que la
mora de las empresas en sus aportaciones a lasAFP está sujeta a esa tasa), y por último,
de la rentabilidad de una partereducida de las aportaciones que ha sido colocada en
inversiones de otro tipo.La capitalización de las aportaciones depositadas en cuentas
individualesdepende sobre todo de la rentabilidad de los títulos valor del TGN. Como
seanaliza a continuación, esta dependencia podría ser percibida también como unfactor
de riesgo.

20
c) Riesgos.13 Según Valdés y Edwards (1996), los sistemas depensiones de
capitalización individual tienen también riesgos implícitos:i) de inversión, ii) de
longevidadindividual y iii) demográfico. El riesgo de inversión es enparte transferido a
los pensionistas. Frente a esto, el asegurado mientras escotizante tiene la libertad de
cambiar de administrador (Valdés y Edwards, 1996). El riesgo de longevidad
individuales el riesgo de requerir más recursos por el hecho de vivir más años de
loesperado. Por su parte, el riesgo demográfico consiste en que la mortalidad delgrupo
no coincide con las estimaciones efectuadas al elaborar el sistema. Elprimero puede ser
diversificado en el conjunto de asegurados, siendo por ello encierto modo manejable; el
segundo puede ser transferido por medio de garantías,pero no puede ser reducido,
excepto por reaseguro.

Estos dos riesgos han sido previstos en la ley 1732 y sus reglamentos. Como sedijo,
existen dos opciones entre las que debe elegir el asegurado al momento dejubilarse:
comprar un seguro con renta vitalicia fija u optar por una rentavariable que es ajustada
en el tiempo de acuerdo con la rentabilidad de susahorros y con la longevidad de la
persona. Al haberse previsto esto, se haeliminado el segundo riesgo mencionado líneas
arriba, pues cada asegurado debeelegir entre esas dos opciones. Aunque en este sentido
la reforma de pensionesha sido previsora, una de las dificultades que se enfrenta en esta
materia esque la información oficial de proyecciones demográficas puede ser
pococonfiable. No existen registros confiables de hechos vitales, como lamortalidad, y
es evidente que existe cierta incoherencia entre las tasas demortalidad y las de fertilidad.

El riesgo de inversión tiene relación con la rentabilidad del ahorro de losasegurados

durante el periodo en el que son pensionistas. Cada asegurado debeacumular un
determinado monto en su cuenta de capitalización antes de jubilarse;al momento de
jubilarse el monto acumulado se distribuye a lo largo del tiempoen que sea pensionista;
requiere por lo tanto un depósito de valor. El riesgo deinversión consiste en que dicho
depósito pierda valor en términos de su poder decompra en el tiempo (Valdés y
Edwards,1996). Este riesgo tiene muchas manifestaciones, algunasdiversificables y
otras no. Entre los riesgos no diversificables, que sólopueden ser transferidos vía
garantías, están la inflación (para títulos de rentafija nominales), y los riesgos
accionario, de reinversión (bajas tasas deinterés en el futuro) y el cambiario.

Al margen de estos riesgos debe destacarse el problema de la responsabilidadpolítica,

que ocurre cuando el Estado obliga a un cambio de cartera de inversiónque después
21
resulta infortunado. Este es el principal riesgo en el caso deBolivia, debido a que el
gobierno obliga a las AFP a prestarle una parteimportante de los ahorros de los
asegurados, lo que ha configurado unacomposición de cartera muy concentrada, y por
ello con un mayor riesgo,lesionando la de por sí débil credibilidad del ciudadano común
en el SSO. Porotra parte, el gobierno mediante la ley 2427 de noviembre de 2002
dispuso quelas AFP inviertan recursos del FCI en acciones del FCC, lo que deteriora
más lacomposición de cartera.

d) Riesgo de insostenibilidad fiscal. Los recursos que aportanlos trabajadores al SSO

tienen dos destinos finales. El primero es el préstamode las AFP al gobierno para que
cumpla con las obligaciones del viejo sistema dereparto. El segundo es la mora de las
empresas en las que ellos trabajan cuandosus aportaciones fueron retenidas por dichas
empresas, y no fueron depositadasen las AFP. En este caso tenemos un crédito
involuntario de los trabajadores asus empresas, aun cuando éstas están obligadas con las
AFP, que aplican a lamora la tasa de interés activa promedio del sistema bancario.

La idea original de la capitalización individual, que hace el sistema atractivopara el

asegurado, es que sus recursos están depositados en una cuentaindividual y se
capitalizan porque son invertidos para obtener una determinadarentabilidad. Las AFP
deben cumplir una función de administradoras de unacartera, buscando la mayor
rentabilidad de las inversiones en favor de susasegurados, los mismos que les pagan una
comisión y además pueden elegir sicambian o no de AFP.

En realidad este sistema ha derivado en una nueva versión de seguro, que es unsistema
híbrido, en el cual coexiste la cuenta individual, que antes no existía,y el pago de rentas
del anterior sistema de reparto. La sostenibilidad de estesistema híbrido es muy precaria,
y es poco posible que pueda seguir como hastaahora indefinidamente. El gobierno está
asumiendo un endeudamiento que deberáhonrar en el futuro. Los recursos aportados al
FCI están destinados a gastopúblico o a capital de trabajo, pero no se han invertido.
Existe entonces unriesgo de insolvencia fiscal.

Por otra parte, el número de asegurados no es igual al de aportantes. Las razonesde tal
diferencia podrían deberse al desempleo creciente, a que algunosasegurados al inicio del
proceso pudieron haber sido despedidos dejandoautomáticamente de aportar, suspensión
que continuará hasta que encuentren otroempleo que implique la obligación de hacerlo.
Como se observa en el cuadro 1, los asegurados a diciembre de2001 eran 675 889,

22
mientras que los aportantes eran 317 528; es decir, solamente47% (este dato está
disponible a partir de junio de 2001).

Una posible interpretación de este cuadro es que los agentes efectivamenteperciben una
precaria situación fiscal del gobierno y el hecho de que en lapráctica se ha retornado a
un sistema de reparto. Sin embargo, "aportante" esaquel asegurado que pagó su
cotización el mes anterior, por lo que estadiferencia también tiene relación con la mora
de empresas ya mencionada.

Por otra parte, existe un proceso de cambio de régimen de contratación que seexpresa en
la conversión de empleados permanentes en eventuales, contratadoscada 89 días para
evadir el alcance de las normas que rigen las relacioneslaborales. Este es un proceso que
se ha agudizado desde 1985. Una reducción enel número efectivo de aportantes reduce
el total recaudado por las AFP, y porello el pago de las rentas de los jubilados requiere
un porcentaje mayor de esosrecursos.

La carga fiscal en verdad es enorme: desde 1987 a diciembre de 2002 el costo dela
reforma ha sido mayor a 2 mil millones de dólares, mientras que lasrecaudaciones
totales de las dos AFP suman mil doscientos millones. A esta cargafiscal se suma el
costo del denominado Bonosol. Dicho beneficio deberíafinanciarse sólo con la
rentabilidad de las acciones de los ciudadanosbolivianos mayores de edad al momento
de aprobar la ley de capitalización; sinembargo, recientemente el gobierno ha obligado a
las AFP a invertir las accionesde las empresas, que forman parte del fondo de
capitalización colectiva en elfondo de capitalización individual. Esto implica
básicamente dos cosas. Por unaparte, los asegurados jóvenes financiarán el pago del
Bonosol a los ancianos;por otra, si las aportaciones al fondo de capitalización individual
tienen unarentabilidad menor, las pensiones serán menores o para recibir las
mismaspensiones los asegurados tendrán que cotizar por más tiempo (Gamboa, 2003).

II. DIFERENCIAS SALARIALES Y PROBABILIDAD DE ESTAR

ASEGURADO
Esta sección comienza mostrando que el seguro de largo plazo ha sido una opción
casiexclusivamente de los trabajadores asalariados urbanos. Se analiza después
lacalidad del empleo al que tienen acceso los afiliados y los no afiliados al segurode
largo plazo, la misma que es aproximada por la diferencia salarial entre lostrabajadores
asegurados y los no asegurados. Se compara entonces el ingreso promediopor hora
trabajada de los asegurados con el de los no asegurados. Para considerar siestas
23
diferencias son significativas se utilizan pruebas estadísticas muy simples,la prueba t de
comparación de medias y la de Leven de comparaciónde varianzas.

1. Afiliación al seguro de largo plazo y categoría ocupacional

La oferta de trabajo puede ser analizada en distintos contextos. Uno es el de ladecisión
de trabajar o de no hacerlo. Esta es una decisión que toman los agentescon base en la
información de que disponen, por ejemplo considerando el ingresoesperado dados los
atributos personales de cada individuo. Otro aspectoimportante de las decisiones
individuales relativas a la inserción laboral estárelacionada con la decisión de tener un
empleo asalariado o independiente. Si lapersona ofrece trabajo en el mercado, es decir
busca una ocupación con relaciónde dependencia, habrá decidido estar en el ámbito de
la seguridad social;mientras que si se decide por una ocupación independiente ha optado
por estarfuera del alcance de la seguridad social obligatoria.

La afiliación a una AFP no es voluntaria y tampoco lo fue la afiliación a unacaja de

seguro.14 Después de la reformauna persona que accesa a una ocupación que está
dentro del ámbito de laobligatoriedad se afilia a alguna AFP; la única manera de escapar
a estaafiliación es encontrar un empleo que esté fuera del marco de dicha obligación.Por
ejemplo, ocupaciones sin relación de dependencia en las que la afiliación esvoluntaria, u
otras en relación de dependencia pero con modalidades de contratoque permiten evitar
la afiliación.15

Dado que la cobertura de la seguridad social es casi exclusivamente urbana,

hemosadoptado el supuesto de que los trabajadores asegurados del área urbana eligenun
puesto de trabajo y al hacerlo deciden de manera simultánea ser activos,asalariados y
afiliados al seguro;16decisión que depende de diferentes factores, algunos de ellos es
posible que nodirectamente observables. En cambio, los no asegurados prefieren
ocupaciones queestán fuera del ámbito de la seguridad social. Los cuadros 2 y
3muestran que la afiliación al seguro de largo plazo, a un fondo de retiro antesde la
reforma o a una AFP después, es y ha sido una opción casi exclusivamenteal alcance de
trabajadores asalariados.

Aunque estos cuadros muestran que habría un aumento de la proporción detrabajadores

urbanos asalariados asegurados entre 1994 y 1999, es evidente quelas encuestas de
hogares muestran que la cobertura del seguro social de largoplazo es muy reducida, un
poco mayor a un tercio en 1999. No se observa unavariación muy importante en el total

24
de ocupados urbanos asegurados. Esimportante observar que uno de cada cinco
trabajadores urbanos está afiliado alseguro social de largo plazo.

2. Valoración de la afiliación al seguro de largo plazo

La búsqueda de trabajo está obviamente orientada a las ocupaciones que brindanuna
mayor remuneración y en general mejores condiciones de trabajo. Laafiliación al seguro
de largo plazo es resultado de una decisión implícitaadoptada en la búsqueda de la
mejor inserción laboral posible, pero el acceso aun buen empleo no forzosamente es una
suma de privilegios. Entre las condicionesde trabajo de un buen empleo podría haber
algún precio que se deba pagar porpermanecer en esa situación, por ejemplo, pagar
impuestos y aportar al SSO. Conla información disponible es posible encontrar algunos
indicios que permitanaproximarse al problema.

Nuestras estimaciones muestran que existe una diferencia de ingreso a favor

deasegurados y que ella persiste después de la reforma de pensiones.

BIBLIOGRACIAS

https://impresa.lapatria.bo/noticia/186510/antecedentes-historicos-de-la-seguridad-social-en-
bolivia

https://repositorio.umsa.bo/bitstream/handle/123456789/13356/TD-3726.pdf?
sequence=1&isAllowed=y

https://www.eltrimestreeconomico.com.mx/index.php/te/article/view/575/819

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