Firmado digitalmente por :

ORSINI WISOTZKI Desiree Bianca FAU

20555195444 soft
Motivo: Soy el autor del documento
Fecha: 20.04.2022 18:47:21-0500
Firmado digitalmente por :
PACHECO ZERGA Luz Imelda FAU 20555195444 soft
Motivo: Soy el autor del documento
Fecha: 21.04.2022 19:06:54-0500

Tribunal de Fiscalización Laboral

Firmado digitalmente por :
MENDOZA LEGOAS Luis Erwin FAU
20555195444 soft Primera Sala
Motivo: Soy el autor del documento
Fecha: 22.04.2022 18:58:01-0500
Resolución N° 355-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala

EXPEDIENTE SANCIONADOR : 001-2020-SUNAFIL/IRE-PAS

PROCEDENCIA : INTENDENCIA REGIONAL DE PASCO

IMPUGNANTE : PAN AMERICAN SILVER HUARON S.A.

ACTO IMPUGNADO : RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 050-2021-

SUNAFIL/IRE-PAS

MATERIA : RELACIONES LABORALES

LABOR INSPECTIVA

Sumilla: Se declara FUNDADO el recurso de revisión interpuesto por PAN AMERICAN SILVER
HUARON S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 050-2021-SUNAFIL/IRE-PAS, de fecha
25 de octubre de 2021.

Lima, 11 de abril de 2022

VISTO: El recurso de revisión interpuesto por PAN AMERICAN SILVER HUARON S.A. (en adelante, la
impugnante) contra la Resolución de Intendencia N° 050-2021-SUNAFIL/IRE-PAS, de fecha 25 de
octubre de 2021 (en adelante, la resolución impugnada) expedida en el marco del procedimiento
sancionador, y

CONSIDERANDO:

I. ANTECEDENTES

1.1 Mediante Orden de Inspección N° 145-2019-SUNAFIL/IRE-PAS, se dio inicio a las

actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del
ordenamiento jurídico sociolaboral 1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción
N° 054-2019-SUNAFIL/IRE-PAS (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se
propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy
grave en materia de relaciones laborales; y una (01) infracción muy grave a la labor
inspectiva.

1.2 Mediante Imputación de Cargos N° 125-2021-SUNAFIL/IRE-PAS/SIAI-IC, de fecha 18 de

junio de 2021, notificado el 23 de junio de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva,

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Empresas Usuarias (sub materia: Carta fianza-copia, contratos
de locación de servicios con la intermediación, constancia de registro de empresas de intermediación-copia, ocupación
de trabajadores destacados en supuestos prohibidos, contratación a una empresa o entidad de intermediación laboral
sin registro vigente, cesión a otras empresas de trabajadores destacados, límites porcentuales y cualitativos aplicables a
la intermediación laboral).

1
 remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para
la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del
numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo –
Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

1.3 De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad
instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 130-2021-SUNAFIL/IRE-PAS/SIAI-IF, de
fecha 09 de julio de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las
conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el
procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y
los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Pasco, la que
mediante Resolución de Sub Intendencia N° 203-2021-SUNAFIL/IRE-SIRE-PAS, de fecha 09
de agosto de 2021, notificada el 11 de agosto de 2021, multó a la impugnante por la suma
de S/ 83,160.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el
registro de servicios de tercerización y/o Registro Nacional de Empresas y Entidades que
realizan actividades de Intermediación Laboral, tipificada en el numeral 25.5 del artículo
25 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/41,580.00.

- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida del
requerimiento, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una
multa ascendente a S/41,580.00.

1.4 Con fecha 31 de agosto de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la
Resolución de Sub Intendencia N° 203-2021-SUNAFIL/IRE-SIRE-PAS, argumentando lo
siguiente:

i. La resolución es nula porque afecta el derecho de defensa y porque la autoridad no se

ha pronunciado sobre los descargos formulados, vulnerando el deber de motivación, la
indebida aplicación del principio de primacía de la realidad y del principio de tipicidad,
toda vez que la Sub Intendencia no detalla en su resolución cuál ha sido el criterio para
desestimar los descargos, considerándolos irrelevantes y que la garantía del debido
proceso no es exigible a los procedimientos de las fases sancionadoras; sin embargo el
Tribunal de Fiscalización Laboral en sus resoluciones reconoce que el acta de infracción
está sujeto a impugnación, por lo que el derecho al debido proceso es una garantía y
principio rector de orden constitucional cuya observancia es imperativa en sede
administrativa, los mismos que han sido dispuestos por el Tribunal Constitucional.

ii. La resolución se limita a citar las normas legales sobre tercerización e intermediación y
sin mayor explicación o análisis indica que se habrían desnaturalizado los contratos de
tercerización porque las actividades desarrolladas por sus contratistas se encuentran
calificadas como de intermediación laboral; sin embargo, no se analiza por qué las
actividades son de intermediación laboral, así replica aspectos de la imputación. Pero
no efectúa un análisis de hechos que lleven a esa conclusión o que los inspectores hayan
corroborado.

iii. Se ha efectuado una valoración subjetiva de la naturaleza de las labores, por lo que la
imputación formulada no refleja la cuestión de fondo de este procedimiento, que es el
cumplimiento de los requisitos legales de la tercerización laboral a efectos de

2
 Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
Resolución N° 355-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala

determinar si corresponde o no efectuar el registro por el que se le sanciona, aplicando

el principio de primacía de la realidad sin que se agote el deber de investigación, pues
ha cumplido con lo regulado en la Ley N° 29245.

1.5 Mediante Resolución de Intendencia N° 050-2021-SUNAFIL/IRE-PAS, de fecha 25 de

octubre de 20212, la Intendencia Regional de Pasco declaró infundado el recurso de
apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

i. El Inspector comisionado a cargo de la investigación ha podido advertir que,

efectivamente existen empresas que realizan labores de intermediación, por cuanto
las empresas citadas realizan servicios especializados lo que constituye una
subcontratación de servicios y será válido mientras la empresa de servicios
especializados se encargue del desarrollo de una actividad de alta especialización de
la empresa usuaria conforme lo establece la Ley N° 27626.

ii. Una pauta importante está en la Directiva Nacional N° 001-2010-MTPE/3/11.2

denominada “Procedimiento para la inscripción en el Registro Nacional de Empresas y
Entidades que realizan Actividades de Intermediación Laboral- RENEEIL”, donde se
indica que constituyen actividades de alta especialización de la empresa usuaria, por
lo que los niveles de autonomía empresarial entre la empresa usuaria y la empresa de
intermediación son los mismos que se presentan en una intermediación de servicios
complementarios. Será esta última la que debe prestar el servicio con sus propios
medios de producción y quien tendrá el ejercicio del poder de dirección del personal
destacado a la empresa usuaria; a diferencia de la tercerización que desarrolla
actividades habituales de la empresa, las que se encuentran prohibidas tal como se
puede advertir del presente caso.

iii. El Inspector actuante procedió a efectuar el requerimiento para que proceda a adoptar
las medidas necesarias con el fin de garantizar el cumplimiento de las disposiciones
vigentes en materia sociolaboral, en consecuencia, la impugnante tenía que acreditar
el RENOCC y el Registro de Servicios de Tercerización, cuyo incumplimiento dentro del
plazo concedido, conllevó a la emisión del Acta de Infracción N° 054-2019.

1.6 Con fecha 22 de noviembre de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional
de Pasco el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 050-2021-
SUNAFIL/IRE-PAS, solicitando informe oral.

1.7 La Intendencia Regional de Pasco admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los
actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum-000054-2021-

2 Notificada a la impugnante el 29 de octubre de 2021, véase folio 487 del expediente sancionador.

3
 SUNAFIL/IRE-CAJ, recibido el 26 de noviembre de 2021, por el Tribunal de Fiscalización
Laboral.

II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL

2.1 Mediante el artículo 1 de la Ley N° 29981 3, se crea la Superintendencia Nacional de

Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma
Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura
orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

2.2 Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 29981 4, en concordancia con el

artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo 5 (en adelante, LGIT), el artículo 15
del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto
Supremo N° 007-2013-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización
Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del
Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia
técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio
nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del
recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

III. DEL RECURSO DE REVISIÓN

3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley
General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 1. Creación y finalidad
Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico
especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y
fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como
brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley

General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral
El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su
competencia.
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la
interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que
interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.”
5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo

Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras

(…)
El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional,
los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se
establecen en el reglamento.
El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda,
agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.”
6“Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL.

Artículo 15.- Instancia Administrativa

El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la
interposición del recurso de revisión.”
7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral

Artículo 2.- Sobre el Tribunal

El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio
nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo
establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa.
El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a
mandato imperativo alguno.
Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de
observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

4
 Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
Resolución N° 355-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala

3.1 El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante,
TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola,
desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía
administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso
de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para
su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un
ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los
recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su
resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

3.2 Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso
de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador
con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia
a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo
55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de
admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

3.3 El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la
adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la
uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como
en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el
apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El
recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por
autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las
infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del
Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias8.

3.4 En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las
infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del
Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias,
estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado
para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia
administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes
descritas.

3.5 En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral
comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de

8 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, art. 14

5
 conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de
las autoridades administrativas.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE PAN AMERICAN SILVER
HUARON S.A.

4.1 De la revisión de los actuados, se ha identificado que PAN AMERICAN SILVER HUARON S.A.,
presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 050-2021-
SUNAFIL/IRE-PAS, que confirmó la sanción impuesta de S/83,160.00 por la comisión de una
(01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales; y una (01) infracción MUY
GRAVE a labor inspectiva, tipificadas en el numeral 25.5 del artículo 25 del RLGIT y en el
numeral 46.7 del artículo 46 del citado cuerpo normativo, dentro del plazo legal de quince
(15) días hábiles, computados a partir del día siguiente hábil de la notificación de la citada
resolución; el 02 de noviembre de 2021.

4.2 Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los
requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas,
corresponde analizar los argumentos planteados por PAN AMERICAN SILVER HUARON S.A.

V. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE REVISIÓN

Con fecha 22 de noviembre de 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra

la Resolución de Intendencia N° 050-2021-SUNAFIL/IRE-PAS, señalando lo siguiente:

Inaplicación del principio de primacía de la realidad

i. El numeral 2 del artículo 2 de la LGIT, recoge el principio de primacía de la realidad, lo que
conlleva a que el Inspector comisionado debió haber presenciado u observado la forma
como se desarrollaba nuestro proceso productivo y la ejecución de las labores por parte
del personal involucrado, pese a ello no se realizó ningún recorrido por nuestras
instalaciones en ninguna de las tres visitas al campamento minero, esto es, no se acercó al
área operativa, no entrevistó a ningún trabajador y/o verifico con qué maquinaria se
laboraba, equipos u otros.

Indebida aplicación de los artículos 5, 13 y 16 de la Ley N° 27626

ii. La Ley N° 27626 no corresponde ser aplicada al presente procedimiento sancionador, pues
no regula las actividades realizadas por sus contratistas, en virtud del principio de primacía
de la realidad se debió haber constatado las actividades que efectuaban dichas empresas,
y no indicar que supuestamente sus actividades corresponden a labores auxiliares o
complementarias, lo que resulta falso y que no ha sido desarrollado en ninguna de las
resoluciones impugnadas.

Interpretación errónea del artículo 5 del decreto Supremo N° 006-2008-TR

iii. La resolución de segunda instancia reitera lo esgrimido por la instancia previa, referido a
que ha incurrido en causal de desnaturalización de la tercerización, sin especificar cuál;
tampoco se evidencia un pronunciamiento uniforme pues el Acta de Infracción, en efecto
le imputa dicha desnaturalización de tercerización, pero luego el Informe Final y la
resolución sancionadora cambia el hecho imputado indicando que no acredita el registro
de servicios de tercerización y/o registro nacional de empresas y entidades de
intermediación laboral.

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 Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
Resolución N° 355-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala

Aplicación errónea del numeral 25.5 del artículo 25 del RLGIT

iv. Se le imputa la desnaturalización de la tercerización, pero dicho articulado esta destinado
al uso incorrecto o fraudulento de los contratos sujetos a modalidad, esto es contratos de
trabajo temporales suscritos entre trabajadores y la empresa; ninguno de los contratos
celebrados es temporales.

Aplicación errónea del numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT

v. Se le imputa no haber cumplido con la medida inspectiva de requerimiento, la cual nunca
se debió emitir, aunado a que se le otorga cuatro (4) días hábiles para demostrar que cada
una de las empresas precisadas en el Acta de infracción, estén inscritas en el RENEEIL y
RENOCC, por entender de forma errónea, que hacen actividades complementarias
reguladas en la Ley N° 27626.

VI. ANÁLISIS DEL RECURSO DE REVISIÓN

Sobre la vulneración al debido procedimiento y al principio de tipificación

6.1 Estando a los cuestionamientos planteados por la impugnante sobre el desarrollo del
procedimiento administrativo sancionador y las infracciones que se le imputan, esta Sala
analizará si se ha aplicado correctamente los principios jurídicos generales que orientan el
ejercicio de la potestad sancionadora de las entidades de la Administración.

6.2 El principio de legalidad establecido en el numeral 1.1 del artículo IV del Título Preliminar
del TUO de la LPAG establece que las autoridades administrativas deben actuar con respeto
a la Constitución Política del Perú, la ley y al derecho, dentro de las facultades que les sean
atribuidas, y de acuerdo con los fines para los cuales les fueron conferidas.

6.3 En esa línea, el principio del debido procedimiento establecido en el numeral 2 del artículo
248 del TUO de la LPAG, es recogido como uno de los elementos especiales que rigen el
ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, al atribuir a la autoridad
administrativa la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y respetar las
garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

6.4 De igual manera, de acuerdo con el principio de tipicidad regulado en el numeral 4 del
artículo 248 del TUO de la LPAG, sólo constituyen conductas sancionables
administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley
mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía.

6.5 Dicho mandato de tipificación se presenta en dos niveles:

7
 (i) Exige que la norma describa los elementos esenciales del hecho que califica como
infracción sancionable, con un nivel de precisión suficiente que permita a cualquier
ciudadano de formación básica comprender sin dificultad lo que se está proscribiendo
bajo amenaza de sanción en una determinada disposición legal (de acuerdo con el
principio de taxatividad); y

(ii) En un segundo nivel -esto es, en la fase de la aplicación de la norma- la exigencia de

que el hecho concreto imputado al autor se corresponda exactamente con el descrito
previamente en la norma. Si tal correspondencia no existe, ordinariamente por
ausencia de algún elemento esencial, se produce la falta de tipificación de los hechos,
de acuerdo con el denominado principio de tipicidad en sentido estricto9. (énfasis
añadido).

6.6 Respecto al segundo nivel, cuya materia es la que nos ocupa, se exige que los hechos
imputados por la Administración correspondan con la conducta descrita en el tipo
infractor, evidenciándose la función garantista que circunscribe el principio de tipicidad
dentro del PAS.

6.7 En esa medida, es posible afirmar que la observancia del principio en cuestión constriñe
a la Administración Pública a que, desde el inicio de un procedimiento administrativo
sancionador, en la construcción de la imputación sea posible comprobar la correcta
subsunción de una conducta del administrado con el hecho infractor tipificado como
sancionable por el incumplimiento de la normativa sociolaboral.

6.8 Del análisis de los actuados durante el procedimiento sancionador, se observa en el quinto
hecho constatado del Acta de Infracción, que el personal inspectivo precisa que existen
empresas que han suscrito contratos con la impugnada, para realizar actividades y
servicios en su favor, pero no han acreditado la condición de empresa de intermediación
laboral o de tercerización de servicios, o como contratistas de construcción civil, pese a
los servicios realizados; tal como se puede apreciar en la figura Nº 01 y Nº 02:

Figura Nº 01

9NIETO GARCÍA, Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador. 1ra Reimpresión, 2017. Madrid: Editorial Tecnos, p.
269.

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Resolución N° 355-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala

Figura Nº 02

6.9 Posteriormente, en el sexto hecho constatado del Acta de Infracción, el personal inspectivo
precisa que la impugnante no cumplió con las medidas necesarias referidas a garantizar el
cumplimiento de las disposiciones vigentes, entre otras, en materia de: Registro Nacional
de Empresa y Entidades que realizan actividades de Intermediación Laboral y Registro de
Servicios de Tercerización, según corresponda, para luego concluir que se ha
desnaturalizado la tercerización conforme el inciso c) del artículo 5 del Decreto Supremo
N° 006-2008-TR, así como el articulo 5 de la Ley N° 27626, que indica la infracción de los
supuestos de intermediación laboral. (énfasis añadido).

9
 6.10 De lo expuesto se evidencia que el personal inspectivo si bien, en el quinto hecho
constatado del Acta de infracción, indica que las nueve (09) empresas mencionadas son
intermediadoras, a excepción de G & L BLUE MING EIRL10, no obstante, se propone multa
por desnaturalización de forma indistinta por no encontrarse registrados como empresas
de tercerización o intermediación respecto a los mismos trabajadores afectados; sin
efectuar mayor análisis al respecto, que permita evidenciar de forma clara e indubitable
la naturaleza de las prestaciones que han sido contratadas. Sobre el particular, cabe
precisar que entre los derechos fundamentales de todo administrado dentro de un
procedimiento administrativo sancionador está que se establezca de forma específica y
directa su responsabilidad sobre la vulneración de alguna normativa debidamente
identificada, tal es así que, dentro los requisitos mínimos del Acta de infracción
establecidos en el artículo 54 del RLGIT se exige que contenga: “g) La responsabilidad que
se imputa a los sujetos responsables, con expresión de su fundamento fáctico y jurídico”,
pese a ello, el personal inspectivo en el presente caso, de forma general menciona que el
incumplimiento acaecido estaría inmerso en el incumplimiento de dos normas sustantivas
que apuntan hacia distintas situaciones jurídicas (inciso c) del artículo 5 del Decreto
Supremo N° 006-2008-TR, que reglamenta los servicios de tercerización, y el artículo 5 de
la Ley N° 27626, Ley que regula la actividad de las empresas especiales de servicios y de
las cooperativas de trabajadores).

6.11 De igual manera, dicha falta de análisis y diferenciación de cada uno los servicios
contratados por la impugnante, ha sido replicada por la autoridad instructora y
sancionadora, limitándose a precisar conceptos genéricos sin ser aplicados al caso
concreto, más aún si en sus pronunciamientos han evidenciado que lo precisado en el
Acta de Infracción, es erróneo pues consideran que la empresa Transportes y Servicios
KOHLER S.A.C. es una empresa tercerizadora de servicios y no intermediadora como
indicó el personal inspectivo, empero, no han efectuado el mismo análisis sobre cada uno
de los contratos suscritos por la impugnante y pese a ello, la autoridad sancionadora,
mantuvo la infracción en contra de dicha empresa, pues considera indistinto que se haya
exigido a la impugnante que presente el registro como empresa o entidades que realiza
actividad de intermediación laboral como el registro por servicios de tercerización.

6.12 Por otra parte, el Decreto Supremo N° 003-2002-TR, establece disposiciones para la
aplicación de las Leyes N° 27626 y 27696, que regulan la actividad de las empresas
especiales de servicios y de las cooperativas de trabajadores señalando en el artículo 14,
las infracciones a los supuestos de intermediación laboral: “Sin perjuicio de lo expuesto
en los artículos 4 y 8 de la Ley, se considera desnaturalizada la intermediación laboral, y
en consecuencia configurada una relación laboral directa con el trabajador y la empresa
usuaria, cuando se produzcan cualesquiera de los siguientes supuestos:

- El exceso de los porcentajes limitativos establecidos para la intermediación de

servicios temporales.
- La intermediación para servicios temporales distintos de los que pueden ser cubiertos
por los contratos de naturaleza ocasional o de suplencia, regulados en el Título II del
Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo N° 728, Ley de Productividad y
Competitividad Laboral.
- La intermediación para labores distintas de las reguladas en los Artículos 11 y 12 de
la Ley.

10
Conforme el numeral 4.3 del Acta de infracción, se acredito que G & L BLUE MING EIRL, ejecutaba una obra civil
menor a 50 UITs, por lo que no establa obligado a estar en el Registro Nacional de obras de Construcción Civil-RENOCC.

10
 Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
Resolución N° 355-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala

- La reiterancia del incumplimiento regulada en el primer párrafo del Artículo 13 del

presente reglamento. Se verifica la reiterancia cuando persiste el incumplimiento y se
constata en la visita de reinspección o cuando se constata que en un procedimiento
de inspección anterior la empresa usuaria realiza tal incumplimiento (…)” (énfasis
añadido).

6.13 En atención a la referencia expuesta, se trae a colación el artículo 4 del citado cuerpo
normativo que dispone la protección del ejercicio de derechos colectivos, aunado a los
supuestos de intermediación laboral prohibidos regulados en el artículo 8 de la Ley N°
27626, que prevé:

“La empresa usuaria no podrá contratar a una empresa de servicios o cooperativa,

reguladas por la presente Ley, en los siguientes supuestos:

1. Para cubrir personal que se encuentre ejerciendo el derecho de huelga.

2. Para cubrir personal en otra empresa de servicios o cooperativa, reguladas por la
presente Ley.

Por Reglamento, se podrá establecer otros supuestos limitativos para la

intermediación laboral.”

6.14 En ese orden de ideas, el artículo 5 de la Ley N° 27626, propuesto como norma vulnerada
en el Acta de Infracción y que es recogida en la Imputación de Cargos, precisa: “La
infracción a los supuestos de intermediación laboral que se establecen en la presente Ley,
debidamente comprobada en un procedimiento inspectivo por la Autoridad
Administrativa de Trabajo, determinará que, en aplicación del principio de primacía de
la realidad, se entienda que desde el inicio de la prestación de sus servicios los respectivos
trabajadores han tenido contrato de trabajo con la empresa usuaria.” (énfasis añadido)
En ese sentido el personal inspectivo ni las autoridades dentro del procedimiento, han
precisado qué supuesto de intermediación se estaría vulnerando, con el desarrollo de los
elementos fácticos y jurídicos que amparen sus conclusiones y que conllevaría a una
desnaturalización de un supuesto contrato de intermediación laboral.

6.15 Lo expuesto evidencia un deficiente análisis sobre los hechos constatados por el personal
inspectivo, pues con la sola denominación de los servicios otorgados por las nueve (09)
contratistas a la impugnante ha concluido que efectuarían labores de intermediación
(complementarios o especializados), y que estos estarían desnaturalizados, sin efectuar
el análisis correspondiente a efectos aplicar correctamente el principio de primacía de la
realidad, especificando los hechos y pruebas sobre los cuales sustentaron la
desnaturalización del contrato de intermediación laboral, esto es que los trabajadores
destacados desarrollen labores vinculadas al giro del negocio, que no tenían carácter de

11
 accesorias y que no eran altamente especializadas, entre la vulneración de otros,
supuestos de intermediación laboral previamente expuestos.

6.16 A ello, es pertinente recordar que el numeral 25.5 del artículo 25 del RLGIT que sanciona
“el incumplimiento de las disposiciones relacionadas con la contratación a plazo
determinado, cualquiera que sea la denominación de los contratos, su desnaturalización,
su uso fraudulento, y su uso para violar el principio de no discriminación”, el cual establece
de forma expresa la desnaturalización de la contratación a plazo determinado, mas no del
incumplimiento por parte de las empresas usuarias al contratar empresas
intermediadoras sin registro, pues los contratos de trabajo celebrados entre la entidad
empleadora y el trabajador destacado pueden ser indeterminados o sujetos a modalidad,
por lo que, de existir una desnaturalización de dichos contratos, conforme lo estipulado
previamente en el artículo 14 de la Ley N°27626, esto genera como consecuencia la
configuración de una relación laboral directa entre el trabajador y la empresa usuaria, la
que se traduce en la obligación del registro en planillas electrónicas de la empresa usuaria
de los trabajadores afectados, cuyo incumplimiento constituye un tipo legal disímil al
precisado por los inferiores en grado; máxime si, se debe considerar que específicamente
el hecho imputado por el personal inspectivo se encuentra precisado de forma expresa
en el numeral 37.4 del artículo 37 del RLGIT, que sanciona como infracción muy grave el
incumplimiento referido a: “37.4 Contratar a una empresa o entidad de intermediación
laboral sin registro vigente.” (énfasis añadido).

6.17 Por tanto, corresponde revocar lo resuelto en la resolución impugnada, amparando en

este extremo el recurso de revisión, dejando sin efecto la sanción impuesta por la
infracción tipificada en el numeral 25.5 del artículo 25 del RLGIT.

Sobre el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento

6.18 En el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados

a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del
ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que pueden
adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de medidas
inspectivas de requerimiento.

6.19 Al respecto, el artículo 14 de la LGIT, establece:

“Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en

la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse
al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con
posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de
una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable
de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para
garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia
de prevención de riesgos laborales, requerirá que se lleven a cabo las modificaciones
necesarias en las instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo para
garantizar el derecho a la seguridad y salud de los trabajadores. Los requerimientos
que se practiquen se entienden siempre sin perjuicio de la posible extensión de acta
de infracción y de la sanción que, en su caso, pueda imponerse”. (énfasis añadido)

6.20 En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2:

12
 Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
Resolución N° 355-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala

“Si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte

la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de
advertencia, requerimiento, (…), según corresponda, a fin de garantizar el
cumplimiento de las normas objeto de fiscalización”. (énfasis añadido)

6.21 Como se evidencia de las normas acotadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva
de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los
efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa
al inicio del procedimiento sancionador.

6.22 En tal sentido, de las actuaciones realizadas se evidencia que la inspectora comisionada
emitió la medida de requerimiento de fecha 15 de noviembre de 2019, con la finalidad de
que la impugnante cumpla con acreditar el cumplimiento de las disposiciones vigentes en
materia de: Registro Nacional de Empresa y Entidades que Realizan Actividades de
Intermediación Laboral, Registro Nacional de obras de Construcción Civil-RENOCC y
Registro de Servicios de Tercerización, según corresponda, bajo apercibimiento de
sanción en caso de incumplimiento; lo que no habría sido cumplido por la impugnante en
la fecha de verificación de aquella medida. (énfasis añadido).

6.23 En tal sentido, como se ha establecido en los fundamentos precedentes de la presente

resolución, no se ha acreditado fehacientemente la existencia de la infracción imputada
tipificada en el numeral 25.5 del artículo 25 del RLGIT. En consecuencia, de acuerdo a las
razones expuestas en los puntos antes referidos, la impugnante no estaba obligada a
cumplir con la medida de requerimiento, por tanto, corresponde dejar sin efecto la
sanción impuesta, por la infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

Sobre la solicitud de informe oral

6.24 Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG
reconoce a los administrados el goce de los derechos y garantías del debido
procedimiento administrativo, que comprende de modo enunciativo mas no limitativo,
los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a
exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir
pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión
motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo
razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten 11 (énfasis añadido).

11Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto
Supremo N° 004-2019-JUS “Artículo IV.-Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo
se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del
Derecho Administrativo: (…) 1.2. Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y
garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo

13
 6.25 Al respecto, el Tribunal Constitucional Peruano en la sentencia recaída en el Expediente
N° 00789-2018-PHC/TC, en el literal d) del fundamento 9 señala que:

“No resulta vulneratorio del derecho de defensa, la imposibilidad de realizar el

informe oral, siempre que el interesado haya tenido la oportunidad de ejercer el
derecho de defensa por escrito a través de un informe”.

6.26 En similar sentido, mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2021-SUNAFIL/TFL, se ha

determinado:

“28. Por tanto, si bien los administrados pueden solicitar una audiencia ante las
Salas del Tribunal de Fiscalización Laboral, dicho elemento no es indispensable ni
necesario para la ejecución de las competencias que el ordenamiento jurídico le ha
asignado a la instancia de revisión.

29. Así, tomando en cuenta casos anteriores tales como los analizados en las
Resoluciones N° 002-2021, 019-2021, 126-2021, 210-2021 y 401-2021-
SUNAFIL/TFL-Primera Sala, este Tribunal puede prescindir del informe oral, sin que
ello constituya una vulneración de los derechos de los administrados, debido a que
éstos han podido presentar sus argumentos por escrito, así como todo documento
u otro instrumento de prueba, que les haya permitido fundamentar sus actos y/o
pronunciamientos”.

6.27 Por consiguiente, esta Sala considera que cuenta con elementos suficientes para resolver
el caso, pudiendo prescindir del Informe Oral.

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que
crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General
de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto
Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por
el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y funciones de la SUNAFIL,
aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización
Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.

SE RESUELVE:

PRIMERO. - Declarar FUNDADO el recurso de revisión interpuesto por PAN AMERICAN SILVER
HUARON S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 050-2021-SUNAFIL/IRE-PAS, emitida
por la Intendencia Regional de Pasco dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído
en el expediente sancionador N° 001-2020-SUNAFIL/IRE-PAS, por los fundamentos expuestos en la
presente resolución.

enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a
exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la
palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente,
y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.

14
 Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
Resolución N° 355-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala

SEGUNDO. - REVOCAR la Resolución de Intendencia N° 050-2021-SUNAFIL/IRE-PAS, los extremos

referentes a las infracciones tipificadas en el numeral 25.5 del artículo 25 del RLGIT y numeral 46.7
del artículo 46 del citado cuerpo normativo, dejando sin efecto las sanciones impuestas por dichas
infracciones.

TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral
constituye última instancia administrativa.

CUARTO. - Notificar la presente resolución a PAN AMERICAN SILVER HUARON S.A. y a la Intendencia
Regional de Pasco, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO. - Remitir los actuados a la Intendencia Regional de Pasco.

SEXTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la

Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

Regístrese y comuníquese

Firmado digitalmente por:

LUIS ERWIN MENDOZA LEGOAS

Presidente
DESIRÉE BIANCA ORSINI WISOTZKI
Vocal titular
LUZ IMELDA PACHECO ZERGA
Vocal titular

Vocal ponente: DESIRÉE ORSINI

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