PARTIDOS, ESTADO

Y CÁMARAS EMPRESARIALES
EN EL URUGUAY CONTEMPORÁNEO
(19004991) *

GERARD° CAETANO"

INTRODUCCIÓN

Él tema de las relaciones entre los partidos políticos, el estado y las

cámaras empresariales ha despertado, por lo general, una atención sólo
marginal en nuestras ciencias sociales, lo que poco se corresponde, a
nuestro juicio, con lo trascendente de su influencia para entender el
itinerario global del sistema político uruguayo. En este sentido, han
, III ■••■•■ prevalecido nítidamente la dispersión y no sistematización de los análisis,
la provisionalidad de las acumulaciones empíricas obtenidas como sus-
- Autor CAErk140 \ G Q,,,grotx, tento de proyecciones interpretativas de más o menos larga duración y la
_ persistencia de marcos teórico-metodológicos excesivamente lineales y
poco flexibles. -
. tudios históricos de largo aliento y2 proyecciones
La ausencia de es
fa,(1-1010.5 1 ES+CP.io
— I i genuinamente politológicas reviste una gravedad particular, debilitándo-
Titulo Original se así el análisis de ciertos tópicos centrales Para el presente de nuestro
NA-9nR
, eArlp ,eb-qf \-• 9),e, sistema político. A título de simple reseña ilustrativa podrían citarse: la
evolución de las intercomunicaciones y entrecruzamientos entre los sub-
Capitulo Página sistemas de la política ciudadana y de la política de intereses o de
representación corporativa; las modificaciones operadas en los modos de
Año. Editorial, Pais involucrarse los empresarios en el mercado político; los efectos múltiples
—
, • -. - ..:.: ,,ientari • Esta ponencia se enmarca en los trabajos del Programa de investigación sobre
L. Partidos y Sistema de Partidos del Instituto de Ciencia Política (Facultad de
Ciencias Sociales).
** Historiador, docente e investigador en la Universidad de la República.
vcstignciw er c:
 provenientes de los cambios verificados en ciertos desempeños partida-
rios, en particular en lo atinente a sus interconexiones con los actores 1. RELACIONES DE LOS PARTIDOS, EL ESTADÓ

sociales; los requerimientos políticos emergentes de una revalorización de Y LA SOCIEDAD CIVIL EN LA POLÍTICA URUGUAYA
los roles empresariales y de lo que ella postula como interpelación para
una eventual reforma política; y otros muchos. 1. Una tradición continuativa
Para estos y otros temas relevantes que se inscriben en la agenda de
Constituye ya un lugar común la referencia acerca del carácter estruc-
investigación de cualquier analista de la política uruguaya contemporá-
turado y básicamente estable de la política uruguaya, así como el señala-
nea, la pertinencia de insumos históricos consistentes no parece requerir
mayores justificaciones. miento de su fuerte proclividad a la permanencia ya la continuidad. Desde
muy temprano, aun antes de su plena configuración moderna, en nuestro
Quizá habría que preguntarse sobre los motivos de la marginalidad del
sistema político se manifestaron trabas visibles para la irrupción de
tratamiento de estos temas, percepción que aumenta su visibilidad en
fenómenos demasiado innovadores —sobre todo en clave más drástica y
contraste con el impulso mucho mayor que se verifica en el estudio de
rupturista—, facilitándose en cambio la supervivencia continuada de for-
otros tópicos. El itinerario de la agenda académica es también un indicador
mas, estructuras y agentes de la vida política. Por cierto que la persistencia
relevante para pulsar la matriz cultural—referida en sentido a
• una soaeclaa, poc :so q habría que indagar si el fenómeno anotado ini- de estos rasgos --que p,-;dría e. jt.rnprse au...;.v¿s de fa Iltip ls fenóme-
nos históricos de muy diversa índole-- no puede entendei se ci-mo una in-
cialmente no consútuye en sí mismo un índice —otro más— sobre la
relativa debilidad de la legitimación pública de la función empresarial en mutabilidad absoluta. Antes bien, el caso uruguayo parece confirmar
aquella idea de Easton sobre la persistencia con cambio y a través del
nuestro país.
cambio", resultando también muy pródigo en fenómenos de «adaptación"
En estos últimos años y de la mano de muchos de los fenómenos
por "autotransformación" de sus agentes y estructuras.a )
mundiales y continentales que jalonan el vértigo de este fin de siglo,
En el marco del registro de esta política de permanencias, cobra fuerza
en Uruguay ha comenzado a revertirse esta situación a distintos niveles,
la pertinencia de referir—sin historicismos ni determinismos— la influen-
operándose unalevalorización de la `cuestión empresarial3que se incor-
cia de un conjunto de características y patrones tradicionales en la
pora como otro Ze los ejes ineludibles de la reflexión social más actual.
formación política uruguaya, cuyo peso aún parece perdurar en algunos
Empero, el proceso parece desarrollarse bastante más lentamente en lo
sentidos en la coyuntura actual. En lo que hace estrictamente al tema de
que hace- a nuestras ciencias sociales, en particular con relación a la
esta ponencia, resalta la trascendencia analítica de reseñar algunas pautas
dimensión politológica de los estudios en tomo al actor empresarial.
y condicionamientos que han marcado históricamente el mapa de relacio-
• Con las cautelas que impone este marco, la presente lonencia
nes entre los partidos, el estado y la sociedad civil, y que al hacerlo, han
busca explorar —desde el prisma analítico de laCilistoria política
pasado a conformar una suerte de cimiento de la tradición democrática
algunos de los factores que han marcado en nuestro país durante el siglo
uruguaya. De la persistencia influyente de estos rasgos y modalidades de
XX, la evolución de las qrticulaciones complejas entre el sistema de
articulación política dan prueba acabada, por ejemplo, algunos estudios
partidos, el estado y los actores corporativos de referencia empresarial,
prospectivos recientes, (2) que han destacado de diversas maneras la tras-
para luego interpelar desde allí algunos de los principales problemas e •
cendencia de un estudio atento de esta racionalidad tradicional y de su
incertidumbres que rodean el curso más contemporáneo de esas
mayor o menor vigencia, presente en cualquier reflexión sobre el devenir
relaciones :3
de los actores, escenarios y conflictos de la política uruguaya.
Tal vez sea la perdurabilidad manifiesta en el tiempo de muchos de los
rasgos definidores del proceso formativo del sistema de partidos urugua-
yos, el ejemplo que mejor ilustre esaeradición continuativa —no disrup-
tiva— de la política uruguad. (3) Sin embargo, ésta constituye una caracte-
rística extensible al conjunto del sistema político y, en particular y en

16
relación con nuestro foco de análisis, con la dinámica histórica que ha
enmarcado la articulación de las demandas y la tramitación de los conflic-
tos entre los partidos, el estado y las cámaras empresariales.
En esta dirección, y apuntando a una descripción panorámica del
mapa de esas relaciones, presentaremos a continuación la reseña de tres
de esos patrones tradicionales, los que, a nuesto juicio, constituyen pará-
metros insoslayables para el estudio del tema que nos ocupa.
2. Una política de partidos
Advertimos que el suscrito, en colaboración con otros colegas» ) ha
venido insistiendo desde tiempo atrás en el carácter partidocéntrico de la
política uruguaya de ayer y de hoy. La postulación de la hipótesis de la
centralidad de los partidos en un curso histórk o dt Irgo plazo apunta a
destacar el papel decisivo, en el sistema político todo, de la interacción del
conjunto de partidos permanentes, de fuerte identidad, recíprocamente
referidos, bajo cuya influencia se involucra políticamente casi la totalidad
de la población del país. Se orienta, asimismo, en la perspectiva de deducir
—a partir de esa referencia «partidocrática"—, implicaciones de Historia y
de politología. Reseñemos algunas de entre las más relevantes:
I. en un sistema de estas caracteríticas, los partidos se proyectan como
los grandes "posibilitantes de relevancia", como los motores-cerebros de
instancias trascendentes, como los sustentos más cabales —aunque no
únicos—. de toda la formación y de la construcción democrática;
ILasimismo, su capacidad de acumulación de aprendizajes rehproduci-
bles y la honda implantación de sus convocatorias y lealtadel los hace
operar en un escenario con ciaros predominios sistérnicos, lo qtie redunda
en proclividad a la estabilidad;
III. en el caso uruguayo, esta matriz partidocrática —tan peculiar en
América Latina, por otra parte— se asocia con fenómenos distintivos tales
como el de la articulación electoralista de todo el sistema, la presencia
durante largos períodos de un estado inclusivo y relativamente autónomo
en sus políticas con respecto a los titulares del poder económico, una
cultura política de fuerte impronta liberal, un elenco político estable y con
índices relevantes de profesionalización (5) y la debilidad de los procesos
-de marginación política, entre otros muchos.
En este marco partidocrático de la política uruguaya, globalmente
considerado, el espacio efectivo de las relaciones corporativas ha sido por
lo general secundario, integrado además en una tónica de reforzamiento
18
de la estructura pluralista del accionar ciudadano. La matriz liberal, tan
ampliamente implantada, redujo el campo de despliegue de los desem-
peños corporativos, a lo cual se sumó la frecuente captura de lo social
organizado por los partidos. Existieron ademá.s limitantes económicas e
histórico-culturales en la incidencia de este tipo de actores. En contrapar-
tida, la corporativizadon de la política uruguaya pudo avanzar —Como
apuntaremos más adelante—cuando la centralidad del sistema partidario
y sus múltiples efectos se erosionaron en términos de la cultura política.
Esta relativa marginalidad de los actores corporativos y la proyeccióri
segmentaria y debilitada de sus acciones y representaciones no significa
que los partidos hayan sido y sean los actores exdusivos de la política
uruguaya y que su acción haya monopolizado la representación integral
del conjunto de suietos sociales. La centralidad del sistema de partidos no
inhibió la existencia de e. ,acios articuladores de gran ielevancial...itre it
desempeños de clave ciudadana y las acciones de curio corporativo. Más
aun, las propias características de los partidos uruguayos y de muchas de
sus iateracciones más estables han contribuido históricamente a generar
un espacio ampliado para la «política de presión», cuya influencia ha sido
muchas veces decisoria en el itinerario de las políticas públicas. Precisa-
mente, la trayectoria del accionar político de las cámaras empresariales,
muchas veces en el marco de una comunicación exigente y de ida y vuelta
con los partidos, constituye una buena prueba de lo antedicho.
Empero, si bien las modalidades de cruzamiento de la política partida-
ria con la política de intereses —empresariales y/o sindicales— se consti-
tuyeron durante décadas en una de las daves conflguradoras del rumbo
de las políticas públicas en el país, el estado privilegió con claridad a los
partidos como sus interlocutores reconocidos, tendiendo pa rale!arr.ente a
no transferir ese estatuto a las cámaras empresariales y demás zctores cor-
porativos, en particular en lo que hace a la formulación de políticas
generales.
3. Un estado amplio y central, en tensión entre la
"autonomía" y la "captura"
A la centralidad partidaria —anteriormente descrita en algunas de sus
implicancias— debe sumársele, en una panorámica histórica, la presencia
también central del estado, tempranamente ampliado en sus funciones y
en su aparato, preeminente en forma visible con respecto a una sociedad
civil débil y heterogénea, sin impulsos endógenos demasiado vigorosos.
19
 debilidad hegemónica de los actores empresariales y la colonización de la
Como han destacado varios autores, 09 el peso relevante del estado en
conducción estatal por un elenco político estable y con índices elevados
la formación política uruguaya tiene mucho que ver con la forma en que
de profesionalización ) constituyeron elementos que reforzaron, sin
se procesó históricamente la delimitación del espacio de lo público y la
duda, esa proyección inclusiva, concertante y no representacional.de las
consiguiente configuración originaria de las relaciones entre estado y
políticas públicas en la mediana y larga duración. 02) .
sociedad civil en nuestro país. En este sentido, y como ha anotado en
Pero si el estado fue, en la larga duración, relativamente autónomo en
particular Franciso Panizza, el estado uruguayo se constituyó —junto con
sus políticas con respecto a las titulares del poder económico, no lo fue en
los partidos— en un instrumento de «construcción política del orden
modo alguno en relación con los intereses privados y con la sociedad civil
social", al tiempo que también tempranamente emergió como un podero-
en su conjunto. Antes bien, resulta acertado hablar de una progresiva «cap-
so «centro imaginario de la unidad social".en
tura" del estado uruguayo por parte de la sociedad civil, convirtiéndose así
El fuerte gravitar de esta doble dimensión instrumental y simbólica del
en el gran «centro institucional de alianzas y compromisos". Como bien
estado uruguayo se reforzó asimismo a partir de la débil resistencia que
han señalado Panizza y Pérez Piera, «más que la estatización de una
encontró este despliegue en el seno de la sociedad civil, lo cual induso
sociedad civil inerme, (en nuestro país) existirá una doble relación de in-
estimuló la expansión esta talista al involucrarse en una multiplicidad de
terdependencia, como una tensión p:i.i.aneni -.z.: cc lo -Lao . s políticos
roles y funciones que ?..xa ían largamente el escenario de lo estrictaMente
y sociales que definirá al estado como un espacio de 'pie. a co.icurrencia'
político. Desde la constitución-articulación del mercado hasta el cumpli-
miento de una función arbitral en la distribución del poder económico y en su relación con la sociedad". (13)
pe esta doble dimensión de «autonomía" relativa frente a intereses
social, pasando por su participación visible en los procesos de conforma-
económicos dominantes y de «captura" por parte del vasto entramado de
ción de identidades sociales, la mera reseña de ese espectro amplio de
intereses, actores y demandas provenientes de la sociedad civil en su
faenas estatales —algunas cumplidas en forma parcial o coprotagónica
conjunto, emergerá una tensión persistente que «envolverá" la acción del
con los partidos— nos refuerza en este caso la percepción de su preemi-
estado uruguayo durante décadas, limitando fuertemente su capacidad de
nencia sobre la sociedad civi1. 00
productividad política. Al respecto, señalan Panizza y Pérez Piera: «lo
En realidad, la centralidad partidaria y la estatal se han alimentado
público se constituyó (así) más que como la reformulación de intereses
recíprocamente en el proceso político uruguayo, contribuyendo ambas a
particulares en una instancia superior de propuesta y decisión política,
volver "borrosa" la tradicional distinción entre las esferas de lo público y
como un sistema de mediaciones y agregación de intereses y demandas
lo privado, así como a consolidar la densidad y el arraigo de las médiacio-
(...) altamente inclusivo, (en el que se priorizó nítidamente) (...) la
nes más estrictamente políticas. De allí también provienen las bas ses de un
articulación de la 'voluntad de todos' (...) (sobre) la constitución de la
sistema político tradicionalmente inclusivo en alto grado, vinculado con
'voluntad ge nerano '0 .
..ma «cultura del arreglo" y del «compromiso", enmarcado en una trama de
Por cierto que, como veremos en detalle más adelante, esta manera de
escenarios dominada por una lógica de vetos y de equilibrios múltiples, a
concebir la acción del estado y el espacio de lo público entrarán en crisis
veces enervantes y de complejidad barroca? )
profunda a mediados de los años cincuenta, imposibilitándose la repro-
Resulta obvio que en este marco, el estado uruguayo desempeñó a
ducción de su «lógica transformista" en una sociedad signada
menudo el rol de un centro regulador casi insustituible, con consistencia
desde entonces por la crisis estructural. De la mano de esa crisis estatal
propia y márgenes de acción relativamente autónomos con respecto de las
clases dominantes, «más dominantes que dirigentes" de acuerdo a la lúcida —en un sentido amplio— se producirá también una alteraciónvisi-
ble en el mapa de relaciones de los partidos, el estado y los actores corpora-
interpretación de Real de Azúa. (10 A partir, en buena medida, de esta
tivos de la sociedad civil, aunque tampoco faltarán fuertes inercias del
peculiar inserción estatal en la sociedad uruguaya, se evidenciaron con
viejo modelo de articulación política en los períodos siguientes.
frecuencia —aunque también con excepciones— bloqueos estructurales —
para la adopción de políticas públicas que representaran bases clasistas
estrechas o exduyentes. La consistencia de la mediación partidaria, la 11NSTITI.IT. -\ DF CIENC1ÁS S') ..
..
20
E ' T OTEC.i_
. ,

!_
Rodó 1 --»--) virieo - R."-''!.
 4. Una sociedad civil heterogénea, fragmentada
y con dificultades para construir hegemonías
En una perspectiva histórica de largo aliento, salta a la vista el rasgo de
heterogeneidad estructural de la sociedad uruguaya, reflejado tanto en la
complejidad —incluso creciente— de los universos clasistas y del cuadro
general de estratificación, como en una notoria dispersión del "humus"
social percibible en el terreno de los actores sociales.
Si consideramos, además, la articulación de este cuadro social con el
sistema político, se vuelve fácilmente reconocible una debilidad hegemó-
nica tan visible como extendida, expresada en la ineptitud o imposibilidad
de los distintos actores sociales —las corporaciones empresariales entre
ellos— de liderar y dirigir alrededor suyo, una configuración hegemónica
persisct nte. :onio bien ha señalado Geirnád Rarii;.: 'la Cunziante ex el
tiempo es que ningún grupo con poder económico fue capaz de consteiar
a los otros grupos de cúpula y ejercer la hegemonía y la dirección de la
sociedad". 05)
Los fundamentos que explican esa dificultad manifiesta en los proce-
sos de construcción de hegemonía en la sociedad uruguaya son variados
y su estudio excede sin duda los limites de esta ponencia. Remitámonos
simplemente, a algunos factores que guardan una relación particular con
el tema que nos ocupa: la debilidad originaria de la matriz corporativa en
el país, que se vincula con múltiples fenómenos históricos tales como el
escaso vigor del pasado colonial, la falta de densidad de los divajes
territoriales, la fuerte expansión del imaginario liberal, etcétera; lbs "limi-
tes económicos de la influencia coiporativa", 06) que guarda :estrecha
relación con la fragmentación de la estructura eco r órnica loca y ía. relativa
dispersión de los grupos económicosdominantn.:., así como con la propia
debilidad general de la implantación Capitalista en el país; los bloqueos
políticos interpuestos a la posibilidad de un desempeño corporativo
hegemónico, la que remite a temas tales como la relativa ausencia de
cohesión y centralidad políticas de los núcleos empresariales, la influencia
de la muy temprana configuración partidaria y de la perdurabilidad de su
primacía como mediadores y vehículos de consenso e integración, la
limitación del alcance político de las prácticas de origen corporativo.
etcétera, entre otros muchos.
Estos rasgos sociales de carácter más general constituyeron un marco
fuertemente condicionante para las pautas de desarrollo de las relaciones
y prácticas corporativas en la historia uruguaya. Dice a este respecto Jorge
22
Lanzaro, en una descripción genérica pero que sin embargo 'involucra con
precisión las modalidades tradicionales de ácción empresarial: "las rela-
ciones corporativas han tenido en el país una expresión segmentaria,
encuadrada en la textura liberal —de tempranos apliques sociales— que
predominó tradicionalmente. Florecen en un albergue pluralista y vienen
a reforzarlo, como una porción adjunta del espectro de participantes, que
se añade al campo principal de las manifestaciones ciudadanas, engrana
con la disputa electoral y los juegos parlamentarios y opera en el marco de
un sistema de partidos de fortalezas seculares"."
Como el mismo Lanzaro ha señalado, el caso uruguayo puede ser
identificado como un ejemplo sólido de "corporativismo liberal-democrá-
tico", en cuyo marco, un "pluralismo corporativo" pudo asociarse sin
mayor violencia con un sistema partidario de efectiva centralidad y amplia
implantadón s7C-1^1. y ido s alojamiento rrivilegii-
de de una pluralidad de mediaciones y .epr. entaciones de diversa
índole.00
Els en este sentido que el despliegue de estas modalidades de acción
corporativa fue consolidando determinados perfiles en el funcionamiento
del sistema político y el arraigo de un conjunto de pautas generales para
la regulación de las relaciones entre sociedad civil y política. A título otra
vez, de simple reseña ilustrativa, podrían citarse: una extensión de los
poderes estatales que, sin embargo, derivó muy a menudo en una
fragmentación decisoria y administrativa muy notables; una compenetra-
ción creciente entre lo económico y lo político; una politización profunda
de lo social; una creciente confusión de espacios entre lo público y lo
privado en el marco de "un continuo juego de diferencias y referencias
recíprocas";09) una estrategia de acción corporativa que si bien privilegió
las modalidades de "gaipos de presión", también encontró cznale., para
involucrarse más directos y orgánicos en el seno del aparato estatal, pro-
vocando con frecuencia la recreación institucional de este último, etcétera.
Fue en este contexto, tan marcado por la primacía de la matriz liberal-
ciudadana sobre la matriz corporativa y por la profundidad de la dimen-
sión política en la constitución y resignificación de las identidades colec-
tivas, que se fueron construyendo los cimientos de aquella "sociedad
hiperintegrada", como la llamara acertadamente Germán Rama, (20 la cual,
sin embargo, tampoco pudo evitar su crisis radical desde mediados del
cincuenta. El itinerario de la acción de las cámaras empresariales a lo largo
de todos esos años se inscribió claramente en la evolución antes anotada,
participando de modo protagónico tanto en los momentos de pleno
despliegue de esta formación política, como en la hora de la quiebra del
modelo.
Es así que una política de partidas un estado ampliado y central, en
tensión entre la "autonomía" y la "captura"y una sociedad civil hetero-
génea, fragmentada y con dificultades para construir hegemoníascons-
tituyen, a nuestro juicio, algunos de los patrones tradicionales que han
condicionado más fuertemente la evolución histórica de la política uru-
guaya contemporánea, el desempeño de sus actores y hasta la fijación de
sus pautas de cultura. En mayor o menor medida, el orden político
construido con referencia a estas pautas entró en crisis radical —aunque
con ritmos diversos e impulsos restauradores limitados— a mediados de
la década del cincuenta, generándose así lo que podríamos llamar el
territorio de una ausencia que todavía no ha podido ser cubierta.
Las inercias de aquella formación ,,olít a aún sobreviven en nuestros
chas, cuando parece imponerse más que nunca una reestructuración
política que poco tiene que ver con el retomo integral —de suyo imposi-
ble— de aquella vieja racionalidad política. La centralidad partidaria
—pese a que tampoco faltan desafíos e incertidumbres en esta dirección—
parece gozar de mejor salud que las pautas tradicionales de acción del
estado, de intercomunicación entre política y sociedad y de desempeño de
los actores corporativos.
Sin embargo, dificilmente el proceso de alumbramiento de una 'nueva
política" en el Uruguay de hoy podrá prosperar y arraigar de modo
persistente, si se orienta en la perspectiva de una 'escisión" radical con
respectade esa tradición. Como veremos, el problema del cambia) y de la
reestructura política tienen, entonces, un desafio mayor.
I.AS cAmeyRAS EMPRESARIALES
EN EL SISTEMA POLITICO
En lo que tiene que ver con el accionar específico de las cámaras
empresariales, una reseña particularizada de su modalidad de inscripción
dentro de esa tradición política anteriormente descrita, así como una
observación diacrónica —aún suscinta— de los cambios y continuidades
verificados en su operativa política, nos permitirán, sin duda, una evalua-
ción y un análisis mejor fundados, acerca de los desafios que marcan su
trayectoria más reciente. Nuestro análisis registrará —sin pretensión de
exhaustividacl— algunas de las características más relevantes de la acción
corporativa empresaria!, dejando de lado o secundarizando claramente la
24
consideración de aquellas modalidades de operativa empresarial que no
se inscriban en los desempeños de sus cámaras y entidades representati-
vas."
1. Algunos rasgos definidares en la "larga duración"
En este marco, nuestro registro apunta a destacar los siguientes rasgos
en la trayectoria de las cámaras empresariales uruguayas durante el siglo
XX:
t. En cuanto a los modelos y pautas de asociabilidad empresarial
históricamente predominantes, se han caractcterizado, en primer lugar,
por la dispersión y amplia proliferación de organizaciones gremiales, su-
perponiéndose a menudo áreas de acción y adscripciones institucionales
, lo < e no pudo sino reforzar la índole patícuiálistl. dz:
Asimisn.c, esa heterogeneidad y atomización de organizaciones se vi .5
estimulada con frecuencia por tensiones de representación en el interior
de las entidades, lo cual confluyó muchas veces en procesos de división
y en constitución de nuevos actores." Enmarcados por esa presencia tan
diversificada de organizaciones empresariales, han sido poco frecuentes
los intentos de constitución de organismos centrales intersectoriales y aun.
de coordinaciones más o menos institucionalizadas, 09 al tiempo que las
gremiales más antiguas y tradicionales 04) han tendido a mantener prima-
cías, sobre todo en lo que se refiere a la interlocución con el estado.
u. En segundo lugar, se ha verificado históricamente una muy fuerte
influencia del estado y de los partidos políticos en las modalidades de
acción corporativa empresarial, que mucho tuvo que ver—por ejemplo—
con la consolidación de los rasgos señalados en el apartado anterior. En
este sentido, existe una fuerte correspondencia entre la fragmentación de
la estructura gremial-empresarial y las modalidades de relacionarniento
entre el estado, los partidos y las cámaras empresaria1es. 0) En el predomi-
nio de una 'estrategia adaptativa" de estas últimas, el `manejo" estatal y
partidario de lo corporativo, así corno el "sistema de múltiple entrada' en
las relaciones con el estado y el sistema de partidos, provocaron con
frecuencia esa creciente proliferación de organizaciones empresariales. 06)
m. En un contexto de coexistencia y pluralidad de estrategias desple-
gadas, las cámaras empresariales han tendido, sin embargo, a priorizar su
accionar en tanto `grupos de presión", lo que tiene que ver tanto con su
modo de inscripción en el sistema político, como con aspectos más
específicos de su desarrollo. Dice al respecto José L. Castagnola, refirién-
25
dose a las prácticas corporativas en general, pero con consideraciones que
claramente abarcan la especificidad del actor empresarial: 'las políticas
estatales recientes tienden a reproducir una pauta tradicional de la diná-
mica social y política previa al golpe de estado de 1973: dar a los grupos
u organizaciones representativas de intereses corporativos el lugar de
grupos de presión, reconociendo en algunos casos el carácter de interlo-
cutores, pero sin asignarles roles en la formulación, implementación o
evaluación de políticas (...). A la vez es posible identificar un patrón de
comportamiento complementario en los actores de la sociedad civil:
autoubicarse en un rol exclusivo de grupo de presión (...). En definitiva,
las organizaciones de la sociedad civil tienden a actuar mayoritariamente,
yen particular aquellas más significativas, con el presupuesto de que son
subsidiarias de la esfera política y no algo distinto y específicon." (28)
:Pok ltimo, y con refersaicin sin dtpli ,:..•(-.119, --1&t^. ta y
pocc ....stul...ada, en su operativa política las cámaras empresariales lit tan
desarrollado —salvo en coyunturas excepcionales-- 09) acciones tendien-
tes a legitimar en la esfera pública sus prácticas y desempeños corporati-
vos.00 Esta característica no ha podido sino reforzar la matriz tradicional
de vínculos entre los colectivos empresariales, el estado, los partidos y el
resto de la sociedad civil, coadyuvando de esa manera a consolidar indi-
rectamente los limitados alcances de su espacio de representación corpo-
rativa. Si su fragmentada estructura gremial o su "estrategia adaptativa" en
relación con el estado y los partidos no ayudaron por cierto a cimentar
debidamente la interlocución empresarial sobre "cuestiones de contenido
general", tampoco lo hizo sin duda esa escasa búsqueda de legitimación
a nivel de lo público.
Todo esto llevó a que las cámaras empresariales desplegaran con su
accionar mucho más poder de veto que capacidpd de liderazgo hegemó-
nico, mucho mayor eficacia en contrarrestar iniciativas puntuales o en
bregar por objetivos sectoriales que en respaldar en forma protagónica la
emergencia de políticas públicas verdaderamente alternativas. 3» Ya sea
como 'grupos de presión", ya sea a través de inserciones privilegiadas de
sus dirigentes en el seno de los partidos o coparticipando a distintos
niveles en el interior mismo del aparato estatal, las corporaciones empre-
sariales no transgredieron mayormente —en sus desempeños— los lími-
tes de ese - mapa" de articulaciones políticas que se ha descrito anterior-
mente, acompañando —sin mayores 'autonomías" y tensiones— el itine-
rario y la evolución general del sistema político. Como veremos, sus
inflexiones y movimientos, los cambios y continuidades en su operativa,
re.Aill-anpn fuertemente tributarios del derrotero político már global. (32)
26
2. Un itinerario hístóríco con carnbtal y permanencias
La observación diacrónica que queremos presentar sobre la evolución
del accionar político de las cámaras empresariales uruguayas tiene su
marco cronológico esencial en el siglo XX, en el cual se reconocen tres
grandes períodos con significación específica para el tema que nos ocupa:
1. el primero abarca, básicamente, las tres primeras décadas y está
signado por la culminación del proceso de la primera modernización
capitalista en el país, la experiencia reformista del 'primer badlismo" y la
definitiva consolidación de toda una formación política peculiar que
condensaba dinámicas sociales precedentes;
u. una segunda etapa se extiende desde comienzos del treinta hasta la
crisis estructural de mediados del cincuenta, período en el que el orden
político csinarui,./...: arro su máximo dcsplies,e y
encuentra al mismo tiempo sus límite::
tu. y finalmente, un tercer tramo que se inicia con la crisis aludida y la
quilbra consiguiente del 'modelo" tradicional, lo cual da lugar a un
conflictivo proceso que epiloga en la implantación de la dictadura militar,
período en el que los intentos de reestructura política y de recomposición
de la esfera pública no terminan de plasmaren articulaciones efectivamen-
te alternativas y perdurables.
Como veremos, cada uno de estos tres tramos históricos del proceso
politico uruguayo en lo que va del siglo, se corresponden con el predomi-
nio de modalidades distintas de corporativismo empresaria1, 03) al tiempo
. que—aun con el marco de las continuidades básicas anotadis-- refiereti
también a inflexiones importantes en lo que hace a las modalidades de
articulación de las cámaras empresariales con el estado y los partidos.
- No puede omitirse, sin embargo —aunque más no sea una breve
referencia— el hecho trascendente de que muchas de las características de
la operativa política contemporánea de los empresarios uruguayos - en-
cuentran sus auténticas raíces en fenómenos y procesos del siglo XIX. A
simple título de ejemplo:
t. la debilidad de las corporaciones empresariales, como vimos, reco-
noce muchos de sus fundamentos en las dificultades que rodearon la
primera implantación capitalista en Uruguay, en particular en lo que tiene
relación con las fragilidades de la constelación de poder que le dio
sustento;
u. algunas de las modalidades empresariales de conexión con el estado
se vincularon, asimismo, con la inexistencia o, por lo menos, endeblez
27
ntrínseca en un estado oligárquico stricto sensu en el país, a lo que debió
;timarse la tendencia ya mencionada de la fuerte preeminencia estatalista
—con proyecciones tempranas de inclusiviclad-- sobre la sociedad civil y
lis actores;
tu. la subsidiariedad de la inscripción empresarial en el sistema político,
así como su encuadramiento en las redes partidocéntricaS predominantes,
refieren, sin duda, la influencia poderosa de la temprana consolidación de
Formas protopartidarias y la emergencia de antecedentes visibles en el fun-
cionamiento sistérnico de los colectivos ciudadanos. 05)
Si estos y otros legados decimonónicos marcan en forma contundente
La inscripción empresarial contemporánea en el sistema político,también
es de destacar el hecho de que la mayoría de las gremiales-madre que hasta
el día de hoy predominan en la estructura institucional de los empresarios
uruguayos fuerz-,i_:1.1111., (....,,:.:1 los menos de las etapas iniciales de
la primera modernización capitali.a: la Asociación Rural del Uruguay
(1871), la Cámara Nacional de Comercio (1875), la Unión Industrial
Uruguaya (1898), de cuyo seno emergería en 1914 la Cámara de Industrias
del Uruguay, la Cámara Mercantil de Productos del País (1908), la Liga de
Defensa Comercial (1915) y la Federación Rural (1915); estas tres últimas
un poco más tardías y originadas en pleno despliegue del "primer batllis-
mo".
a. Los empresarios y su nueva síntesis político-gremial bajo el
"primer batllismo" (1900-1933)
La primera incorporación de los empresarios al sistema p -olítico,
iniciada entonces en las últimas décadas del siglo XIX, culrnin6 en las
primeras décadas del siglo entrante. Con el telón de fondo de las convul-
siones políticas y sociales originadas —entre otros factores— por la expe-
riencia reformista del "primer batIlismo", y cuando se operaban la electo-
ralización de los comportamientos ciudadanos y la configuración origina-
ria de un sistema político en verdad moderno en el país, se fue implantan-
do gradualmente un determinado modelo de relaciones entre los partidos,
el estado y las cámaras empresariales. Esta primera articulación moderna
nació muy marcada por esa "doble guerra de posiciones" que enfrentó a
lo que en la época se llamó "bloque reformista", liderado por el batllismo,
con el "bloque conservador", hegemonizado desde la sociedad por los
ganaderos, a los que acompañaron —no sin tensiones y desencuentros--
el resto de los gremios empresariales. Fue así que la "amenaza"
—
supuesta o real— de los embates reformistas se constituyó en el gran
28
catalizador de todo ese proceso que, luego de múltiples avatares, culmine
'
con esa primera incorporación empresarial al sistema político uruguayo.
Este proceso se asoció, en primer término, con la consolidación de las
corporaciones empresariales en tanto grupos de presión modernos, here-
demos muchos de ellos de la transformación de viejas asociaciones de
intereses de cuño tradicional, con canales de inserción crecientemente
calificados y plurales en los partidos yen el aparato estatal. Fue sin duda
la Federación Rural la primera entidad que, luego de un largo y azaroso
proceso fundacional, 06) se constituyó finalmente en un modelo de dispo-
sitivo corporativo de nuevo tipo, el que en mayor o menor medida seria
imitado por las restantes entidades empresariales. Las pautas del nuevo
modelo de acción político-gremial fueron simples y eficaces: una consis-
tencia institucional considerable, pero dotada al mismo tiempo de la
I.-.:ce.<.. .ia 1 xibilidad para operar con iniciatIv. - . ,-.! -2'; f - -1
politic: . -, un,.. vocación política no vergonzante, compatible con un ma yo
de neutralidad y pluralismo relativos en su relación con los partidos; una
califilada inserción de sus directivos en el seno de las dirigencias partida-
rias, 'canal de ingreso seguro a las estructuras de cargos electivos; una
legitimidad gremial sólida, reforzada además por la contundencia y
visibilidad de sus acciones públicas, entre otras muchas pautas. 07)
Fue en este marco que comenzaron a desplegarse, en todos los
sectores empresariales uruguayos, prácticas de "corporativismo informal",
típicamente vinculadas al "juego de los 'grupos de presión', que operan
'desde afuera' de los circuitos públicos, sin armazones institucionales, ni
reglas formales".08)
Junto con este proceso de consolidación de nuevos "grupos de
presión", comenzó a operarse también desde los círculos empresariales la
búsqueda de una representación más cabal al nivei del sistema de partidos
en formación, dejando atrás las prácticas del 'apoliticismo radical", que los
nuevos tiempos habían vuelto obsoletas y hasta suicidas. En este plano, el
itinerario transitado resultó bastante más errático y azaroso, abarcando
fenómenos e instancias peculiares, tales como la persistente renuencia de
un sector de empresarios para involucrarse con los "partidos tradicionales"
—a los que, siguiendo el viejo reflejo decimonónico, se los continuaba
sindicando como la fuente de la confrontación pública y el descuido de la
economía—, la integración directa de representantes de la Federación
Rural en una coalición electoral de amplio espectro en 1917 09) o el intento
finalmente frustráneo de creación de un partido político de los empresa-
rios uruguayos en 1919. (40
29
 Luego de marchas y contramarchas se llegó finalmente a un consenso
tácito que marcaría por décadas las pautas de relacionamiento entre!as
cámaras empresariales y los partidos políticos en el país: aventada cual-
quier utopía de conformar un nuevo partido, los empresarios se unirían
con fuerza en la acción de sus corporaciones, para luego dividirse indivi-
dualmente en la adhesión condicionada a los "partidos tradicionales'.
Completaban el modelo una "neutralidad" relativa de las cámaras ante los
pleitos partidarios, a lo que se sumaba la posibilidad latente —y muchas
veces concretada en el período— de aglutinar esfuerzos y acciones a nivel
público en defensa de alguna "causa" suprapartidaria y suprasectoria1.01)
Además de la consolidación de la 'política de presión" y de una
inserción calificada y plural —así como recíprocamente exigente— con
respecto del sistema de partidos, las cámaras empresariales también des-
a: -.. flan.1 en este período articulaciones nue v az ....ii ielat.:,..oli a: est ...to. E;
for: aa comcidente con ciertos cambios en el modelo estatal 1425 y cuando
la Administración Pública pasaba a presidir cada vez más una intrincada
red de compromisos y equilibrios, comenzaron a hacerse efectivos clistin-
tos intentos para un involucrarse más orgánico de los actores empresaria-
les en la esfera pública. A partir de la creación de organismos para-
estatales, con integración mixta —políticos, representantes empresariales
y burócratas—,como por ejemplo la Comisión Nacional de Defensa de
Producción en 1922 ola Comisión Nacional de la Industria ye! Comercio
en 1924,(43) se fue paulatinamente echando las bases de un nuevo tipo de
"corporativismo organizado" u "orgánico", que alcanzaría a predominar
en el perío. do siguiente, de la mano de la extensión de los "diagramas
keynesian". -os
Este nuevo modelo de acción política de las rimaras empresariales,
fruto—como vimos— de una síntesis compleja de diversos itinerarios po-
líricos y gremiales, encontró una primera "prueba de juego" en cuanto a su
experimentación plena durante el proceso previo al golpe de estado de
1933. En esa coyuntura crítica las cámaras empresariales, nudeadas
entonces en el famoso Comité Nacional de Vigilancia Económica, («)
pudieron verificar la probada eficacia del nuevo modelo para vetar y aun
quebrar trayectorias gubernamentales consideradas adversas. El balance
no seria en cambio tan favorable a la hora de evaluar los aportes subsi-
guientes para la construcción de una alternativa al "orden político"
anterior.
30
b. De la segunda incorporación empresarial a la particOación en la
"captura del estado" (1933-1955)
Lo suceditio durante los años de la dictadura terrista. no hizo más que
confirmar, a grandes rasgos, esa línea de continuidad relativa —o de con-
tinuidad con cambio— en la evolución del sistema político uruguayo,
aventándose las expectativas maximalistas de más de un golpista conno-
tado. No hay duda que un ajuste general se produjo y aunque en algunas
áreas llegaron a observarse ciertas innovaciones destacadas y perdurables,
los cambios no alcanzaron en ningún momento una dimensión traumáti-
ca: el cuadro general continuó presentando un parentesco indisimulable
con muchas experiencias del período anterior.
El ajuste verificado entonces ene! sistema político constituye un buen
ejemplo de esa rer ,.,O.rti-P.,_ de evolil zión.-eneral. En ese sentido, se
consolidó el viraje del modelo estatal in iciacf..., en los años veinte, profun-
dizándose un estilo de conducción más "administrativo" que "político", el
que encontró un principio de "modelización" efectiva con la creación de
nuevlos entes autónomos y comisiones estatales con representación cor-
p orativa. Empero, y a contramano del discurso, el estado acrecentó un
papel en la regulación de la economía y la sociedad, manteniendo
márgenes razonablemente inclusivos en lo que se refiere a la incorpora-
ción de intereses diversos en sus políticas.
Por su parte, la textura liberal del sistema no sufrió alteraciones de
fondo: se mantuvo la centralida.d del rol de los partidos —no emergieron
aquí las "constelaciones antipartidistas" que prosperaron en la época en
1 casi toda América Latina— y el nuevo régimen reiteró la búsqueda —ya
tradicional— de encontrar su legitimación en las urnas y en la reforma de
la Ceristitución. . ..
Donde sí hubo movimiento fue precisamente en el plano de las
relaciones corporativas, pero el mismo no hizo más que avanzar y
profundizar dispositivos ya esbozados en los años veinte, sin romper
además su subordinación con respecto de las pautas partidocráticas. En
este sentido, se consolidó un "corporativismo organizado', identificado
con "la elaboración de una serie de reglas, relativamente formalizadas, el
montaje de armazones institucionales especiales y el ingreso directo de las
representaciones de clase a los aparatos públicos —estatales o paraesta-
l
tales— como portadores orgánicos de autoridad". (45) .
El nuevo modelo, que coexistió en una convivencia muchas veces
dificil con el dominante en el período anterior, tuvo un principio de
ti

indus ión —aunquemarginal— en la Constitución de 1934, con la creación
del Consejo de la Economía Nacional. Más allá de las distintas interpieta-
dones que se han hecho sobre el significado de este acontecimientolt..0
mismo formaba parte de un proceso de "recolocación" de las prácticas
corporativas —entre ellas, las de las cámaras empresariales— dentro del
sistema político nacional, lo que por otra parte venía a corresponderse
—y a alimentarse mutuamente— con los cambios ya anotados en los
modelos de gestión estatal y con una consolidación del giro keynesiano en
el funcionamiento de los partidos. En suma, se producía la emergencia de
"un nuevo engranaje entre las mediaciones partidarias, burocráticas y
corporativa5"c 47) que, sin embargo, no rompía con las pautas de la matriz
liberal dominante en la larga duración.
Este °roces° se consolidó con las experiencias de concertación social
desplegadas en el primer,lustr de los cuarenta —la ley de Consejos
Salarios de 1943 cobra aquí una significación paradigmática—, culminan-
do con lo\ que Lanzaro ha llamado la "ecuación neobatllista del estado
social",,58) -Los rasgos distintivos de esta construcción—seguimos aquí una
caracterización del mismo autor— ofrecen una síntesis acabada de la
nueva articulación establecida:
• t. una consagración institucional de la vieja "cultura del arreglo",
privilegiando la 'lógica negociar' sobre la productividad política y sus
opciones más generales;
n. una profundización de "la compenetración entre el estado y la
sociedad", multiplicándose los armazones institucionales de coparticipa-
ción con los agentes privados, al punto de consolidarse así la ".1aptura" del
estado por el vasto tejido de demandas e intereses particulaiistas;
w. la extensión de los aparatos estatzles y paraestatalesque rá pida-
•mente derivó en una acusada fragmentacion administrativa yen una
disminución de la capacidad de gobierno;
tv. la ampliación endémica del burocratismo, debilitándose la idonei-
dad profesional y las capacidades de gestión acumuladas en algunos casos
desde décadas atrás;
v. y, por último, la confirmación del ya anotado giro keynesiano en los
partidos, convertidos poco a poco en "agentes de producción y distribui-
dores de bienes y servicios públicos, oficiantes de la regulación no
mercantil de la economía, síndicos de la reproducción de la fuerza de
trabajo y de la codificación laboral, todo de acuerdo a la lógica y el balance
de poderes del mercado político". (49)
Enmarcada en este proceso se produjo lo que ha dado en llamarse la
32
"segunda incorporación" del empresariado en el sistema político urugua-,
yo,(54 profundizándose así la indistinción de espacios entre el estado, los
partidos y los agentes de la sociedad civil. En algún sentido, esta nueva
articulación política, que llegó a su máximo despliegue durante la restau-
ración neobadlista, vino a continuar y a exacerbar, en una orientación
keynesiana extrema, algunas pautas ya presentes desde comienzos de
siglo. La vía uruguaya de construcción del "estado social" no era de ese
modo la simple traducción local del auge keynesiano, sino que abrevaba
también en las acumulaciones de la vieja tradición política del país.
c. La quiebra del orden político y el despliegue de la
"corporativización perversa" (1955-1985)
El 'en° despliegue y la reproduccMn rrls menos exitosa ri e es-'s
p : nas e relacionamiento entre las cámaras empresariales, los pa.tidc y
el estado no pudieron ocultar algunas de sus limitaciones intrínsecas.
Muchias de ellas alimentarán el impacto en la sociedad y en el sistema
político uruguayos de la crisis económica dé mediados de los años
cincuenta, acelerándose así una creciente pérdida de contenido de las
formas tradicionales de representación política. El decaecimiento institu-
cional y la crisis de gobemabiliclad tendieron a confundirse cada vez más
con un proceso múltiple en el que se combinaron un curso desafiante a la
partidocracia, un desplome en el funcionamiento del "estado social" neo-
batllista y sus lógicas keynesianas y una creciente corporativización de la
política, contrapuesta al viejo modelo liberal-democrático. Con todo, los
casi veinte años que separan el estallido de la crisis económico-social y la
quiebra institucional de 1973, constituyen una prueba destacable de la
incidencia de ciertas inercias persistentes de i tiidiciona.i formación
política uruguaya.
En cuanto al tema que nos ocupa, las claves de esta trayectoria política
resultan mútiples. El estado vivió la crisis de su doble dimensión instru-
mental y simbólica, quedando crecientemente imposibilitado para tutelar
y mediar el orden social y para funcionar como *capitalista colectivo -.01)
Además, su funcionamiento no pudo ya disimular el agravamiento de
viejos problemas en su estructura, 02) exacerbados durante el período neo-
badlista y que ahora detonaban por la explosión de demandas antagónicas
que ya no podían ser administradas eficazmente. Comenzó también a
ponerse en entredicho la centralidad de los partidos, asediados por la
irrupción de fenómenos cuestionadores —el ruralismo, la guerrilla urba-
03
 na, el incremento de la presencia política de las Fuerzas Armadas— y por
su incapacidad para encontrar respuestas sólidas a la crisis y recomponer
de modo diferente y eficaz el espacio de lo público. En ese marco comen-
zaron a proliferar las señales de cancelación del sistema político uruguayo
en su configuración tradicional.
Lo que ocurrió al mismo tiempo con el accionar político de las cámaras
empresariales se inscribió dentro de los cambios profundos que termina-
ron por ampliar, en forma transgresora, el espacio de las prácticas corpo-
rativas en la política uruguaya de aquellos años. La imposibilidad manifies-
ta del estado y los partidos para canalizar y alojar en su seno las contradic-
ciones y complejidades crecientes de la sociedad uruguaya, dejó el camino
libre para una corporativización amplia de la política, de la que participa-
ron de manera distinta tanto las organizaciones empresariales como
sindic...- les, en una trama )mi dos por una
lógica de guerra".
Las propuestas económicas de corte liberal, que comenzaron a desple-
garse en el país —bajo distintas modalidades— a partir de 1959, entraron
en colisión y se vieron envueltas rápidamente por ese proceso de corpo-
rativiz.2ciirlapplitica.s.reciente. Las apuestas liberales, además de repudiar
la continuidad de los "engranajes keynesianos", reivindicaron una nueva
modalidad de productividad política, que junto con el repliegue estatal y
la "vuelta al mercado" se vinculaba con un impulso de "descorporativiza-
ción" y con la primacía de las opciones "generales" sobre los tejidos
particularistas. La mayor parte de los actores políticos y sociales, aun
aquellos que compartían en el discurso el programa aludido, noipudieron
asociarsé con las exigencias de esta trayectoria.
El aceleramiento en el proceso de liberalización se vio rábidamente
bloqueado: mientras el estado y los partidos no abandonaban al ritmo
previsto sus áreas de intervención, tampoco los agentes económicos
empresariales respondían de modo efectivo a la transferencia de liderazgo
social que les ofrecían los nuevos gobiernos. Lo ocurrido durante los
gobiernos blancos —especialmente en el primero—en sus relaciones con
los ganaderos constituye un ejemplo quizá paradigmático de toda esa pro-
blernática. 03)
Una reestructura económica más allá de su signo— exigía entonces
una reestructura política vigorosa, que al tiempo de terminar con ciertas
resistencias y continuidades de la parte caduca de la vieja formación
política, ofreciera un nuevo modelo de articulación política verdadera-
mente alternativo y viable. Los intentos no faltaron) y en ellos pudo
34
percibirse una vez más, aun en la hora de la declinación de su centralidad,
una actividad muy destacada de los partidos en la proposición de temas y
agendas. Sin embargo, ninguno de esos intentos logró prosperar.
Por otra parte, aquellos proyectos de reestructuración de signo más o
menos liberal de las articulaciones entre política y economía chocaron
también con proyectos de signo casi adverso, que en algún sentido se
identificaron con una suerte de radicalización planificadora de corte neo-
keynesiano.En varios sentidos, los planteos de la CIDE y sobre todo la
reforma constitucional triunfante en 1966 se ubicaron claramente en esta
segunda perspectiva. Tampoco por esa vía se obtuvo la reestructura
anhelada.
En el marco de una profundización inédita de la conflictividad social
en el p2, pudr rr.ntrr e en- n ces una respuesta adecur.±: a esa
crisis profunda de las relacione: ent • :economía y política. Como bien han
señalado a este respecto Panizza y Pérez Piera: "La falta de autonomía y
densidad etática del aparato estatal (hizo) que no (existiera) un espacio
públieo consolidado en el cual (pudiera establecerse) la hegemonía del
capital, en la medida en que será imposible ocupar en forma estable un
espacio caracterizado por su fragmentación y plena concurrencia. En
cuanto el estado se mostró incapaz de constituirse en un espacio para la
unificación de las diversas fracciones del capital, las racionalidades parcia-
les y contradictorias de sus diversas fracciones impidieron la vigencia de
una estrategia de acumulación capaz de superar la crisis del proyecto de
sustitución de importaciones del neobatilismo". 09
Ese proceso de "corporativización perversa" de la política formaba
parte entonces de urii -aSisiiiIS ridiCal-én el tejido de relaciones
entre el estado, los partidos y los aaorez corporauvos, en este caso las
cámaras empresariales. Fueron expresión también de ese mismo proceso
las transformaciones operadas en el elenco político, en particular en lo que
hace referencia a sus conexiones crecientes con los dirigentes empresaria-
les. Como han estudiado Stolovich y Rodríguez, 00 desde 1959 resultó por
demás visible un incremento importante de la representación empresarial
—en particular del gran capital— dentro de las dirigencias partidarias yen
el personal gubernamental. la culminación de ese proceso se dio en 1968
con la constitución del famoso "gabinete empresarial" durante el gobierno
de Jorge Pacheco Areco, fenómeno que marcaría una inflexión relevante
en el curso político nacional, al ser desplazados los "políticos profesiona-
les" por la designación directa de empresarios sin militancia partidaria
reconocida ni sometimiento explícito a los requerimientos múltiples de la
dinámica y de la mediación político-c.lectorales. 07)
35
 Sin embargo, tampoco este "atajo" —del que también formaron parte
la emergencia de nuevas condiciones políticoinstitucionales de signo cada
vez más autoritario— permitió soslayar los bloqueos y sentar las bases de
un nuevo modelo perdurable y eficaz de relaciones entre los empresarios
y la política. Más allá de ciertos beneficios que aquellos obtuvieron en lo
inmediato, tampoco por esa vía pudo constituirse un marco estable que
contribuyera a crear las bases políticas requeridas para respaldar una
genuina reestructura económica.
Durante los años de la dictadura militar no faltaron por cierto nuevos
intentos en procura de un re ordenamiento radical de estas relaciones. Más
allá de su apoyo inicial—más bien tácito que explícito—al régimen militar
y de su respaldo genérico a las pautas de política económica implemen-
tadas a partir de 1974 —con la llegada de Vegh Villegas al Ministerio de
que J.:: p. toril con algún altibajo durante el período de cre-
cimiento hasta 1980, luz. cámaras empresariales no llegaron a ser nunca
copartícipes efectivos en el diseño de las políticas macro. Este fue confiado
por los militares a un elenco tecno-burocrático de fuerte adhesión a las
corrientes neoliberales y sólidos vínculos con el capital trasnacional, que
en lo posible buscó evitar compromisos exigentes y perdurables con los
distintos sectores empresariales.
Pese a todo, el peso de las corporaciones empresariales y de sus
prácticas persistió durante el período, lo que vino a ponerse de manifiesto
sobre todo cuando comenzaron a hacerse sentir los efectos de la recesión
en 1982 y 1983. Enfrentados, entonces, con el modelo económico en su
conjuntó y exigiendo una participación más protagónica en lahoma de.
decisiones, las cámaras retiraron todo apoyo al régimen militar:y comen-
zaron a enfrentarlo con una mayor explicitaciár. pública
Ese final, marcado por el distanciamiento entre las organizaciones
empresariales y el gobierno dictatorial, puso de relieve el fracaso —uno
más de su vasto intento °fundacional"— del proyecto de las Fuerzas
Armadas para una reformulación radical del mapa de relaciones entre el
estado, los partidos y la sociedad civil. (59) Refiriéndose a este punto y par-
ticularizándolo en el actor empresarial, ha señalado con acierto Carlos Fil-
gueira: alas gremiales de empresarios no habían sido afectadas—como los
sindicatos— por el régimen. Pero habían perdido la trama de relaciones y
vinculaciones con la burocracia pública y los Partidos Políticos, desde
donde se desenvolvieron tradicionalmente como agentes corporativos. El
régimen militar no les ofreció una inserción alternativa, en todo caso
suspendió transitoriamente su arena de acción fundamental". 00
36
III. UN VISTAZO SOBRE LOS TIEMPOS MÁS RECIENTES
1. Algunas premisas
Después de este recorrido histórico se imponen algunas breves refle-
xiones sobre lo ocurrido en el período más reciente, base de análisis para
registrar algunas de las interpelaciones y de los desafíos que marcan la
presente coyuntura con respecto al tema que nos ocupa. En esta dirección
se vuelve necesario el señalamiento de algunas constataciones previas,
que oficien a modo de punto de partida para estas consideraciones finales.
Lo Primero por destacar es que —a veces lo obvio no resulta trivial—
a nuestro juicio el sistema político uruguayo se encuentra en la actuali-
dad y desde hace algunas años en un CU7S0 de cambio no fácilmente
p; transformación de la cual, fon' naparteprivilegiad..! el de
las relaciones entre los partidas, el estado y las corporaciones sociales
—en este caso, con una atención especial en las organizaciones empresa-
L1 conciencia social en tomo a la intensidad de este cambio político ya
resulta mucho más ambigua. Para muchos, la política uruguaya continúa
siendo un terreno dominado por el inmovilismo, un factor restrictivo al
impulso transformador proveniente de otros escenarios o, a lo sumo, una
"zona ° del acontencer nacional que se limita a recibir —con mayor o
menor pasividad y refracción— las iniciativas de cambio originadas en su
exterior.
Sin embargo, desde la perspectiva del investigador de estos temas,
resulta dificil no reparar en la hondura y la multidimensionalidad de los
factores invoíucrados en este proceso de "novacOn "de ¡apolítica urugua-
y4 como lo ha llamado Jorge Lanzaro. Ilbte es el segundo punto de partida
para estas reflexiones finales y un repaso, aunque sea sumario, de algunos
fenómenos y tensiones del período posdictatorial que constituyen un •
fuerte aval de lo aseverado con anterioridad: se reconstituye la central idad
del sistema de partidos pero estos están desafiados por un trance de reno-
vación insoslayable, qúe los oriente de modo definitivo hacia nuevas
formas de producción política; el estado profundiza su crisis, pero el
horizonte de su reforma no termina de asentarse en términos efectivos y
sus viejas "afecciones" continúan desarrollándose; avanzan ciertos márge-
nes de «descorporativización° y se consolida cierto consenso para privile-
giar—aunque con orientaciones y ritmos disímiles— las "opciones gene-
'37
mies" sobre los particularismos, pero persisten fuertes bloqueos de gober- 2. Un breve repaso sobre el Itinerario
nabilidad y las demandas en torno a una mayor consistencia y ejecutividad más reciente (1985-1989)
de la acción estatal no obtienen satisfacción; se afirma un retomo general
Luego de estos lineamientos iniciales, es necesario revisar ciertos
a una 'política de ciudadanos", pero al mismo tiempo se erosionan las
aspectos generales del itinerario seguido por las cámaras empresariales
prácticas colectivas y una atonía generalizada comienza a dominar en
partir de 1985, registrando al mismo tiempo algunos ajustes que se
forma creciente la escena pública.
Podría abundarse mucho más en el registro de fenómenos y tesiones esbozan durante esta etapa en sus nexos con los partidos y el estado. La
circunstancia de que muchos fenómenos y procesos vinculados con estos
de estas características, pero seguramente casi todos ellos reforzarían la temas se encuentren actualmente en pleno curso de resolución hace que
idea de que es el sistema político en su conjunto —y no sólo algunos de
muchas de las consideraciones que siguen tengan un carácter tentativo y
sus actores y estructuras— lo que está en proceso de cambio y que la crisis
afecta las propias dimensiones y especificidades del hacer política de aproximación.
Lo primero que debe señalarse es que la transición democrática se
Este trámite de cambio profundo y, en buena medida, incierto, sobre-
constitnyIN h/rnbiérl en el gra" escenario para los procesos de reconstitu-
vino luego del proceso de re.fund:3 crt!c er l q: un contexto
ción de identidades de los dis'into . actores sociales en el país, así como
,

inicial de fluidez y flexibilidad políticas poco a poco se 5 ie a, gando para

dejar paso a una suerte de restauración relativa que rápidamente encontró
sus límites. Los requerimientos de una reestructura política vigorosa eran
demasiado exigentes y provenían de múltiples ámbitos, al calor de los
muchos y profundos significados del retomo a la democracia.
Sin embargo, la reanudación de los impulsos de cambio en la política
uruguaya no se asoció con la ruptura, o la interrupción del influjo
persistente de muchos de los patrones tradicionales de la cultura política
nacional. Es así que—y ésta es la tercera y última premisa— la reestructura
política en curso, a distintos niveles, se encuentra atravesada por una
tensión peculiar entre renovación y tradiCión reeditándose por otra
parte, 'un fenómeno que siempre ha sido característico de los períodos de
cambio en la historia uruguaya.»
La persistencia de la gravitati6n —no uniforme por cierto, más men-
guado en algunos casos, Más visible en otros— de pautas y patrones de la
vieja formación poítica uruguaya no significa en modo alguno que se
viabilice el camino de la restauración. Como bien ha señalado Castagnola,
se trata de "patrones tradicionales en un nuevo contexto" (62) y la percep-
ción de su permanencia no debe afectar una fuerte conciencia en torno a
la caducidad irreversible de otras pautas de comportamiento y articulación
políticas que tuvieron hondo arraigo en períodos pasados. Las muchas
"ausencias", no cubiertas tras la quiebra del orden político tradicional y sus
mapas de relaciones entre actores y estructuras en el período 1955-1985,
precisamente, están indicando eso. Más que orientar a la restauración, lo
que hace la permanencia de ciertos parámetros de la vieja cultura política
es condicionar —con lieria en algunos caso.— el modo de carnbiar. (6')
38
para la rearticulación de sus vínculos con los partidos y el estado. Como
bien ha señalado Carlos Filgueira, el fin del régimen militar supuso para
todo factor social la necesidad de desenvolverse como actor colectivo en
un sistema de grupos en competencia, participar en la definición de las
'reglas de juego' de esa competencia y obtener el reconocimiento legítimo
de parte de los otros actores del sistema". (6'1 En el caso de las cámaras
empresariales, fueron la Concertación Nacional Programática (Conapro)
y los procesos de negociación salarial —durante los primeros años del
gobierno democrático— las instancias que vehiculizaron la resignifica-
ojón de sus identidades colectivas. 05)
Entonces, puede decirse que, en términos generales, las gremiales em-
presariales adoptaron una estrategia muy cautelosa, que no presentó
innovadones importantes con respecto a sus prácticas tradicionales. Seña-
la Filgueira: "(se impuso) una posición de cautela ante cualquier fornu-
lización de compromisos con las otras partes, una dara distinción entre el
ámbito político y el gremial, recelo ante los costos potenciales —pérdida
de autonomía— de asumir compromisos corporativos, una actitud defen-
siva frente a la excesiva intervención del estado y reclamo o disposición a
participar en instancias de consulta y asesoramiento con el nuevo gobier-
ho".(66)
De alguna manera, la acción de las cámaras empresariales durante las
primeras fases de la refundación democrática no se apartó demasiado de
la tónica restauradora que dominó al sistema político en su conjunto. En
"sti caso, ello significaba volver a su tradicional "estrategia adaptativf.
-retomando sin mayores innovaciones sus viejas pautas dé refacionamiento
con el estado, con los partidos y hasta con los sindicatos.
39
 Por supuesto que una reconstitución de identidad con esas caracterís-
ticas, contando además con el contexto político en que se daba, no podía
sino terminar en una inscripción nuevamente subordinada en el sistema
político, en particular en relación con los partidos. Sin embargo, el propio
derrotero del sistema político en su conjunto, signado por una multiplici-
dad de debates (67) y procesos hondamente conflictivos, terminó por
imponer límites y desafiar la consistencia de ese movimiento restaurador.
Pese a la cautela de las estrategias desplegadas, las cámaras empresa-
riales no pudieron evitar tampoco el desarrollo de cambios y tensiones
internas en sus modelos de asociabilidad y movilización, muchos de ellos
casi inherentes a un proceso de retorno a un marco pluralista. Volvieron
a darse procesos de fraccionalización en la estructura gremial-empresarial,
lo cual, como vimos, venía a enriquecer la complejidad de un cuadro
tradicionalmente frnmer'^do. Se repitieron también tensiomn í.n. el
interior de las organincior 3 por cuestiones vinculadas a los monopolios
de representación sectorial" pese a lo cual las viejas "gremiales-madre"
lograron conservar —aun con dificultades— su primacía como interlocu-
tores del gobierno. A contramano de este cuadro de profundización de la
atomización en la geografía del sistema corporativo empresarial, hubo en
el período un mayor énfasis por consolidar una acción más coordinada
entre las distintas gremiales, (69) en respuesta, tal vez, a los requerimientos
de una nueva productividad política con énfasis en las opciones generales
y de más largo aliento. Empero, la articulación efectiva de las instituciones
empresariales no llegó a plasmarse en profundidad, entre otras cosas,
porque se acrecentaron las diferencias entre los objetivos y demandas de
algunos-sectoresPo
Pero fueron sin duda el desafio de las nuevas políticas de ajuste y sobre
todo la puesta en marcha del proceso de integración al Mercosur los
Ild.ctorcs que más conmovieron a las cámaras empresariales y a sus nexos
con la estructura política. Las relaciones entre las cámaras ylos gobiernos
que se han sucedido —además de tener sus respectivas diferencias— en
términos generales no han sido lineales y han sabido de altibajos varios.
1-la prevalecido en general una estrategia de "aceptación crítica",(" o pero
la agenda central de estas relaciones ha vuelto a ser dominanda —por
múltiples razones— por problemas y medidas puntuales antes que por
asuntos de proyecto global. En un proceso de retroalimentación recíproca,
desde ambas perspectivas se coincidió tácitamente en una nueva limita-
ción de los protagonismos corporativos a la hora de formular políticas de
contenido general.
40
La iniciativa del Mercosur y el trámite acelerado que ha tenido en estos
tiempos más recientes pueden constituirse en una buena prueba de esto
último. Pese a que no faltan quienes confieren cierta paternidad del
impulso integracionista a los desempeños de las cámaras empresariales,m
un análisis ponderado de lo ocurido a nivel local parece más bien adjudicar
la primacía del proyecto al sistema de partidos, ) en un proceso plural que
por supuesto involucró a una multiplicidad de actores de diversa índole y
sin contar, por cierto, con la relevancia absolutamente primordial de los
factores exógenos. En algún sentido, el acompañamiento entusiasta que
el gobierno uruguayo otorgó a la iniciativa de aceleramiento del proceso
puede ser interpretado también como una medida orientada al desblo-
queo de los particularismos internos.
Las cámaras empresariales volvieron a confirmar así una tónica de
. lbordinación relativa con respecto de h yLrtd:7 'cl ce. lan.1 , estatal.
irecieron confirmarse de ese modo las viejas "reglas de jul so". -desplie-
gue de capacidad de "presión" a ciertos niveles, inserción calificada
-pero también exigente, en régimen de ida y vuelta— en los partidos y
en el'estado, pero ausencia de coparticipación efectiva en términos corpo-
rativos en los diseños de política general. Señala al respecto Filgueira,
analizando las relaciones estado-empresarios durante los tres primeros
años del gobierno del doctor Julio María Sanguinetti y tomando como base
una encuesta realizada por entonces a grandes empresarios de plaza: "el
Sector empresarial (continuó) manteniendo una pauta ambigua con res-
pecto al estado. (Por) una parte este (fue) percibido como excesivamente
intervencionista pero por otra parte se (recurrió) al mismo para obtener
reglas de juego favorables a los intereses particulares. El cáracter adapta-
tivo de las estrategias empresariales de acción (reforzó) esta pauta aunque
también lo (hizo) el estado al rcservaise ei monopolio de la orientación
básica de la política econórnica.". 170
3. La reestructura polltíca y algunos de sus desaflos
Esta tónica restauradora en las pautas de comportamiento político de
las cámaras empresariales, así corno en sus modalidades de convivencia
Vrelacionamiento con los partidos y el estado, no puede decirse que haya
Sido un factor favorable, en este último período, para el desenvolvimiento
del sistema político en su conjunto. Sin afectar la necesaria centralidad del
sistema de partidos, ni caer en coordenadas de régimen corporativo o en
la reconstrucciónde diagramas particularistas ya perimidos, un mayor
141
 dinamismo y una superior capacidad de iniciativa por parte de los actores
sociales en su conjunto —entre ellos, las organizaciones empresariales—
podría haber facilitado, en buena medida, el curso de una reestructura
política cabal. la refundación democrática no pudo saldar esa deuda que,
como vimos, desde hace muchas décadas viene planteando problemas
serios en la trayectoria política uruguaya.
Estos últimos años parecen testimoniar que la mera pauta de «descor-
porativización" más o menos radical —lugar común en las propuestas
liberales—no asegura por sí sola la necesaria priorización de las opciones
generales sobre los particularismos, ni funda debidamente el arraigo de
políticas que, por sus características, requieren respaldos amplios y
complejos. También el pasado reciente vuelve a ratificar que dificilmente
pueda haber en el país reestructura económica sin reestructura política, lo
. —entre otras cosas-- viene a que lo, uz-:.5afics de hora
exis_ n más que nunca la creación de nuevas modalidades de negoaación
amplia y permanente, capaces de viabilizar un respaldo plural para
políticas públicas de mayor complejidad y alcance.
Como surge de la evaluación de las distintas instancias de «concerta-
ción" verificadas en los últimos años —desde la Conapro hasta el más
reciente intento de "diálogo" o «pacto" social—, no es nada sencillo
viabilizar ese programa en estos tiempos que corren. Muchas veces se
produce en estos eventos choques de identidades y competencias, al
tiempo que el contexto de crisis no facilita la compatibilización entre la
defensa de los intereses corporativos y la asunción de los inevitables
costos de tina negociación de perfiles «duros" y generales5 15)
Para ediar las bases de esos nuevos marcos de cruzamiento entre la
política ciudadana y la política de intereses se requiere lin ievO restado,
nuevos partidas y nuevos actores sociales, así como una reformulación
general de su sistema de interrelaciones. la insoslayable reforma del
estado difícilmente promoverá desempeños más eficientes sin atender
una recomposición general del espacio de lo público en la sociedad. Los
partidos seguramente podrán constituirse nuevamente en «motores" y
«cerebros» de la empresa, pero para ello deberán procesar su imposterga-
ble renovación ante el agotamiento manifiesto de ciertas lógicas tradicio-
nales de representación y productividad políticas. Por último, los actores
sociales, en su conjunto, no podrán desentenderse de esa faena. Como
bien ha señalado al respecto Jorge Lanzaro: «la convencionalidad corpo-
rativa sigue siendo necesaria y aunque no transita por una secuencia de
'grandes pactos' —a la española— tal como en algún momento se postuló,
42
tiene una incidencia de valías diversas (..1). las solas _aplicaciones dé
autoridad y el protagonismo de partido, que aportan las daves básicas cié
energía, no alcanzan, sin embargo, para cubrir la malla real de poderes, en
un horizonte pluralista. Sin volver a las andanzas de otra época y dentro
de límites mucho más estrechos, pueden prosperar todavía los ejercicios
del 'gobierno por negociación', con un talante que corresponde bien a las
tradiciones vemáculas"Po
También en esta dirección, entonces, se impone la perspectiva de un
cambio político exigente y profundo, que evite caer—ante la hondura de
los desafíos en curso—en la tentación de transitar algunos «atajos" incon-
ducentes. La negación de la política y de la negociación —en cualquiera
de sus muchas formas—, la reivindicación de la ineluctabilidad y de la «ca-
pacidad depuradora" de un "jacobinismo de mercado"< 7) como única vía
de calnbio, a w.nsion ¿I; una u-, nsfc' -nación "escindida" radicalmente
de las acumulaciones del pasado y que excluya cualquier resignificación
de los códigos tradicionales de nuestra cultura política, son algunos de
esos 'atajos", entre otros posibles.
&la restauración o el inmovilismo ya no son ni deseables ni posibles,
la sociedad uruguaya no debería seguir postergando esa reestructura
politica que se debe desde hace décadas, ni tampoco saltearse en estos
temas —sobre todo si se quiere una mayor celeridad en el cambio— los
riesgos y las oportunidades de ir hasta el final.
NOTAS
1. Cfr Pasten, David . Psquema para el análisis polític:),Buenos Aires, Arrcrier-
tu editores. 1979, pp. 122 y ss. Para un desarrollo más extenso y específico de
este problema y su aplicación en la historia política uruguaya cfr. Caetano-
Rilla: "El sistema de partidos: raíces y permanencias", en Varios, De la
tradición a la crisis. Pasado y presente de nuestro sistema de partidos, CIAEH-
EBO, Montevideo, 1985, pp. 9 y ss.
2. Cfr. Paniz.za, Francisco, Pérez Fiera, Adolfo, Estado y Socieda4 FEsuR-Fcu,
Montevideo, 1988; y Castagnola, José Luis: Actores sociales y espacio público.
Escenarios de relación futura, FEsuR-Fcu, Montevideo, 1989. Ambos trabajos
formaron parte del 'Proyecto Uruguay 2050", patrocinado por FESUR.
3. Cfr. Caetano-Rilla, El sistema de partidos: raíces y permanencias.., ob. cit.
4. En particular con Romeo Pérez y José Rilla en el marco del Departamento de
Investigaciones del CLAEH. Cfr. en particular Caetano-Rilla-Pérez: 'La partido-
cracia uruguaya. Historia y teoría de la centralidad de los partidos políticos'',
en Cuuderri.^- dei Clwb, N° 44, Montevideo, 1987/4.
43
5. Para la lectura de estudios históricos sobre los temas del elenco político, sus
índices de profesionalización y sus nexos con la dirigencia empresarial, cfr.
entre otros trabajos Baffán-Nahum: Batlle, los estancieros y el imperio britá-
nico, en particular el tercero de sus ocho tomos, titulado 'El nacimiento del
batIlismo"; Caetano-Jacob: El nacimiento del terris'yno (1930-1933), Tomo I,
Eso, Montevideo, 1989; y para un período más contemporáneo, Stolovich,
Luis, Rodríguez, Juan Manuel: 'Gobierno y empresarios: sus vínculos perso-
nales", en Varios, ¿Hacia dónde va el Estado uruguayo? Concentración de
poder y democracia, Cienue-Fcu, Montevideo, 1987, pp. 163-201.
6. Cfr., por ejemplo, Panizza, Franciso, Pérez Piera, Adolfo: Estado y Sociedad„
Montevideo, Fesua-Fcu, 1988.
7. Cfr. especialmente F. Panizza: Uruguay: Batllismo y después. Pacheco, mili-
tares y tupamaros en la crisis del Uruguay batllista,Eso, Montevideo, 1990.
8. Por un análisis -en clave comparativa con el caso argentino- , de este tópico cfr.
Cae.no, G., 1:Zili4, J.,: .a p idocracia uruguaya en busca de un espejo.
Partidos, Estado y socz dad ..ivil en el Río de la Plata (1890-1930)", en
Cuadernos del Claeb, N° 50, "Los partidos políticos en el Río de la Plata (1890-
1930)", Montevideo, 1989/2.
9. Panizza-Pérez Fiera: Estado y Sociedad., ob. cii
10. Cfr. Carlos Real de Azúa: Uruguay: ¿una sociedad amortiguadora?Cresu-Eso,
Montevideo, 1984.
11. Como se observará más adelante, esta tendencia en el elenco político comien-
za a revertirse a partir de 1959. Cfr. Stolovich-Rodríguez: 'Gobierno y empre-
sanos...', ob. cii
12. Por cierto que esta es una tendencia genérica y de larga duración', que resultó
debilitada en algunos períodos. Al respecto no ocurrió lo mismo bajo el
*primer batIlisrno" que durante el período "terrista", ni son asimilables en
forma directa las experiencias transcurridas bajo el uneobatIlismo", los gobier-
nos blancos entre 1959 y 1967 o el período "pachequista'. A pesiar de ello
c:eemos que es visible la persistencia deesta tendencia en una perspectiva
histórica de largo aliento.
13. Panizza-Pérez Piera: Estado y Sociedad.., etc., ob. cit., pp. 14y 15.
14. Ibídem, p. 17.
15. Rama, Germán, La democracia en Uruguay, GEL-RIAL, Buenos Aires, 1987, p.
120. Francisco Panizza, en sus trabajos anteriormente citados ha insistido
mucho en esto,desde una posición básicamente coincidente, Utilizamos la ca-
tegoría hegemonía desde una perspectiva afin a la de este mismo autor en
Uruguay: BatUismo y después..., etc., ob. cii
16. Panizza, F., Uruguay: Batllismo y..., ob. cit., p. 25.
17. Lanzaro, Jorge Luis, Sindicatos y sistema político. Relaciones corporativas en
el Uruguay (1940-1985), Fcu, Montevideo, 1986, p. 24.
18. Lanzaro, J., Los empresarios en la democracia restaurada (mimeo). Del
mismo autor cfr. Lanzar°, J., Neccorprativin-r-oy democracia en el ca9italis-
mo contemporáneo; ClAn-i, Montevideo, 1987.
44
19. Panizza-Pérez Piera, Estado y sociedad-, ob.-cit., p. 16
20. Rama, G., La democracia en Uruguay..., ob. cii
21. Sobre este tópico efectivmente relevante, ha señalado Carlos Filgueira: "Es
innegable que, visto desde esta perspectiva, la acción de las gremiales no es
la única forma de acción de los empresarios y ciertamente, para muchos de
ellos, tampoco la principal. Un estudio reciente de las 250 empresas más
grandes del país, confirmaba estas características de la acción de los empre-
sanos. Del total de empresarios encuestados, apenas la mitad afirmaban
participar activamente en actividades gremiales, un 25% sólo ocasionalmente
y los restantes declaraban no estar afiliados (18%) o bien eran afiliados pero
no participaban". Cfr. Filgueira, C., Organizaciones sindicales y empresaria-
les ¿ante las políticas de estabilización; Uruguay 1985-198Z CIESU, Montevi-
deo, 1988, p. 73. El estudio a que hace referencia Filgueira es el de Equipo
Consultores, "Percepción del Empresariado de las necesidades y contenidos
'e nuevas reglas para la inversion y e! cies¿,..viio', (....:1-Jt.-.. .
22. ,'ara estos temas cfr. en particular el trabajo de Berenson, Will;.: m, ":_roup
Politics in Uruguay: The development, political activity and effectiveness of
gruguayan trade associations", disertación doctoral (Vanderbilt University,
N,ashville). Asimismo, ver también Filsweira, -C., "Concertación salarial y
gremios empresariales en Uruguay", en Varios, Política económica y actores
sociales, Santiago de Chile, PREALc-Orr, 1988, pp. 473/509. ,
23. Una excepción al respecto fue dada por la creación del llamado Comité
Nacional de Vigilancia Económica, creado en 1929 a partir de una iniciativa
surgida en el Congreso Anual de la Federación Rural, organismo que extendió
sus actividades hasta unos meses después del golpe de Estado de 1933. Cfr.
Caetano, G., El asedio conservador (1925-1929), Tomo 2, aunt, Montevideo,
1985. En períodos más recientes ha funcionado una Comisión Intercameral
Empresarial, la que, por ejemplo, publicó en noviembre de 1989 "Hacia un
Uruguay con futuro. Anál isis y propuestas del sector empresarial privado", do-
cumento refrendado por la Asociación Rural del Uruguay, la Cámara de
Industrias, la Cámara Mercantil de Productos del País y la Cámara Nacional de
Comercio.
24. Nos referimos en particular a la Asociación Rural, Cámara Nacional de
Comercio, Cámara de Industrias, Cámara Mercantil de Productos del País, Liga
de Defensa Comercial y Federación Rural, ordenadas por secuencia crono16-
gica de sus respectivas fundaciones.
25. Cfr. Pérez, Romeo, Mitjavila, Myriarn, Análisis de situación Uruguay relacio-
nes de poder partidos políticos y grupos de presión (mirneo); y Filgueira, C.
"Concentración salarial y gremios empresariales...', ob. cit.
26. Ibídem.
27. Castagnola, J. L, Actores sociales y espacio política.., ob. cit., pp. 64 y 65,
28. Sobre este mismo tópico, cfr. los trabajos de Jorge Lanzan) y de Carlos
Filgueira, con opiniones básicamente coincidentes.
29. Por ejemplo, con ocasión del proceso previo al golpe de Estado de 1953, en
;
45

el que tuvieron papel protagónico las cámaras empresariales. Cfr. Caetano-
Jacob, El nacimiento del tersismo, Eso, Montevideo, 1989-1991,3 tomos.
30. Pérez-Mitjavila, Análisis de situación Uruguay relaciones depoder..., etc., ob.
Cit.
31. Para un análisis que torna como centro de atención este tema cfr. Panizza, F.,
»Poder estructural y hegemonía: Estado y ganaderos en la década del 60", en
Revista de Ciencias Sociales, N° 3, Montevideo, 1988.
32. Lo ocurrido con las cámaras empresariales en los períodos dictatoriales -tan
distintos por cierto- que siguieron a los golpes de Estado de 1933 y 1973 resulta
paradigmático en este sentido.
33. Aquí desarrollamos un esbozo de periodificación iniciado por Jorge lanzaro
en su trabajo anteriormente citado Los empresarios en la democracia restau-
rada (mimeo cedido por gentileza del autor).
34. Cfr. Real de Azúa, Carlos, "Política, poder y partidos en el Uruguay de hoy",
en Varios, Uruguay boy, Siglo MG, Buenos Aires, 1971, p. 176.
;5. Sobre estos dos últimos puntos cfr. i;ellt...., horneo, 't...i.atro :,.-itag
lismos su-
cesivos. La concreta instauración de la democracia uruguay: », en Revista de
Ciencia Política, N° 2, Montevideo, 1988, pp. 41 a 59.
36. La fundación de la Federación Rural en diciembre de 1915 vino a culminar un
largo proceso iniciado poco después del gobierno santista, a partir de las
transformaciones y el anquilosamiento sufridos por la Asociación Rural del
Uruguay. Para un seguimiento particularizado de este largo itinerario de
búsqueda de los ganaderos uruguayos en procura de una nueva institución
gremial más combativa y moderna cfr. Barrán-Nahum, Batlle, los estancieros
y el imperio británico, Tomo 2. Un diálogo difícil (1903-1910), ao, Montevi-
deo, 1981, pp. 254 a 282. Para un análisis de su origen cfr. Caetano, G. La
agonía del reformismo (1916-1925), CLAElt, Montevideo, 1983, pp. 13 a 27.
37. Ibídem. -
38. Lanzará; Y., Los empresarios en la democracia restaurada..,ob. cit.:
39. Se trata de la integración de representantes de esa entidad ganadera ení el lema
'Coalición Popular', bajo el cual presentaron listas comunes el Partido
Nacional, el Partido Colorado General F. Rivera y la Unión Cívica en las
elecciones montevideanas, para la renovación total de la Cámara de Represen-
tantes en enero de 1917. Cfr. Caetano, G., /a agonía del.., ob. cit., pp. 64 yss.
40. Esta referencia alude a la efimera constitución del partido llamado Unión
Democrática, el cual agrupando a un grupo de reconocidos empresarios de
plaza -su líder y primer candidato fue nada menos que José Irureta Goyena-
se presentó en las elecciones de 1919, obteniendo muy magros resultados,
Cfr. Caetano, G., La agonía del, ob. cit, Tomo 2, pp. 123491.
41 La intensa movilización anticolegialista de las gremiales empresariales y su
incidencia en el proceso político previo al golpe de Estado de 1933 constitu-
yen un buen ejemplo de ello. Cfr. Caetano-Jacob: El nacimiento del terris-
mo..., ob. cit., los tres tomos.
42. Cfr. Caetano, G.,: La agonía del.., ob. cit., Tomo 2, pp. 205 y ss.
46
43. Ibídem, pp. 212 y ss.
44. Cfr. Cucan°, G., El asedio conservador..., ob.,tit, Tomo 2.
45. Lanzaro, J., Los empresarios en la democracia restaurada.., ob. cit.
46. Berenson señala que a partir de entonces puede hablarse de la concreción en
Uruguay de un »Estado parcial o cuasi-corporativo». Lanzaro, por su parte,
coincide en identificar en la Constitución de 1934 un "punto de clivaje» en la
evolución de las relaciones corporativistas en Uruguay. Cfr. Lanzaro, J.,
Sindicatos y sistema políticos.., ob. cit., pp. 44 y ss.
47. Lanzar°, J., Sindicatos y siskma política.., ob. cit., p. 46.
48. Lanzaro, J., 'Estado y política en el Uruguay post-autoritario», en Varios,
Propuestas políticas, comportamientos electorales y perspectivas de gobierno
en el Cono Sur, OBSUR, Montevideo, 1990, p. 251.
49. Ibídem.
50. Ibídem.
51. Panizza-Peréz Piera,Estadoy Sociedad.., ob. cit., pp. 20 y 21.
52. Lannr-.) ri*:-. las z:Tilcrles: ":"ragr ,..ntación y hasta cierta o'oesiad ea e:
organigrama público, policenteism‹.. ,r autonomización de los procesos deci-
sionales, una penetración de delegaciones sociales que agrañda las pesade-
ces, deficiencias burocráticas'. Cfr. Lanzaro, J., "Estado y política en...», ob. cit.,
p. 253.
53. VolVemos a remitir aquí a la lectura de Panizza, F., 'Poder estructural y
hegemonía: Estado y ganaderos en la década del 60...»,ob. cit.
54. A simple título de ejemplo, Panizza y Pérez Piera citan los siguientes: el cambio
de gobierno en 1958, la Reforma Constitucional de 1967, el gobierno de Jorge.
Pacheco Areco y el reordenamiento político propugnado por los militares. Cfr.
Panizza-Peréz Fiera Estado y Sociedad.., ob. cit., pp. 22 y ss. .
55. Ibídem, p. 21.
56. Stolovich-Rodríguez, Gobierno y empresarios..., ob. cit
57. Entre los nuevos ministros figuraban connotados dirigentes de algunas de las
principales cámaras empresariales. (ir. Stolovich-Rodríguez: Gobierno y
empresarios..., cb. cit., p. 171.
58. Muchas de ellas intervinieron y adhirieron oficialmente al 'paro cívico» del 27
de junio de 1984. Pese a ello y a sus pronunciamientos opositores en aquel
momento, coincidirnos con una afirmación de Filgueira en el sentido de que
"el sector empresarial no jugó, en tanto actor sociopolítico, un rol importante
en la apertura democrática...» Cfr. Filgueira, C., Organizaciones sindicalesy..,
ob. cit., p. 60.
59. En cuanto a los rasgos de ese proyecto, Lanzar° ha destacado los siguientes,
en un estudio de 1980, sobre las pautas elaboradas por las Fuerzas Armadas
para la reforma de la Constitución: a) "una redefinición de las relaciones entre
Estado y sociedad civil a través de una mayor penetración del Estado en la
esfera privada»; b)"un mayor grado de autonomía de la estructura administra-
tiva'; c) "la integración de las Fuerzas Armadas al Ejecutivo como garantía
47 ,
 contra la fragmentación particularista (...) ejercida por los partidos»; d) la
reformulación de estos últimos»; e) »el asegurar al gobierno mayoría parla-
mentaria"; f) la depuración de la sociedad civil».
Cfr. Panizza-Pérez Piera, Estado y Sociedad.., ob. cit., pp. 25 y 26.
60. Filgueira, C., Organizaciones sindicales y..., ob. cit., p. 60.
61.
LAS CÁMARAS EMPRESARIALES EN EL SISTEMA
Al respecto podrían citarse los ejemplos dásicos de los períodos llamados
"primer batllismo» y »terrisrno". POLÍTICO URUGUAYO: ACCIONES INFORMALES E
62. Castagnola, L., Actores sociales y..., etc., ob. cit., p. 14.
63. Esta pauta podría también prolongarse a muchos de los procesos de cambio INSCRIPCIONES CORPORATIVAS
que se están dando en el interior de los partidos uruguayos.
64. Filgueira, C., Organizaciones sindicales y..., ob. cit., p. 61. JORGE LUIS LANZARO *
65. A diferencia de los sindicatos, las organizaciones empresariales no vieron
interrumpida su trayectoria durante el período dictatorial ni tampoco fueron
protagonistas relevantes en la apertura democrática. Su recomposición iden-
titaria dentro del marco democrático tuvo por ello características distintas.
66. Filgueira, C., Úrganizacines idicales y..., ob. cit., p. 62.
67. Panizza y Pérez Piera dem-lean 'cinco fundamentales: en torno a los temas de -puntes que siguen tienen una finalidad proyectiva: están
concertación, la gobernabilidad, la reforma política, la modernización y la dos a delinear el perfil de un trabajo de investigación acerca de los modos
descentralización. Cfr. Panizza-Pérez Piera, Estado y Sociedad.., ob. cit., pp. de insIrción de las cámaras empresariales en el sistema politico, atendien-
29 y ss. do principalmente a los organismos industriales ya las asociaciones que
68. Los litigios de los últimos años en el seno de la Federación Rural constituyen nuclean a los exportadores.
un buen ejemplo al respecto. La mirada recae sobre la evolución histórica, pero ha de centrarse en
69. El Acuerdo de Entidades Empresariales ola Comisión Intercameral Empresa- el análisis de los fenómenos que se despliegan en la actualidad—a partir
rial constituyen buenos ejemplos de articulación más o menos estable. Sobre
de 1985— después de la transición democrática, con los cambios que se
la última entidad nombrada cfr. por ejemplo su documento `Hacia un Uruguay
con futuro» de noviembre de 1989, anteriormente citado.
registran en el estado, en la política yen la economía, teniendo en cuenta
70. En particular entre los sectores vinculados a la exportación y aquellos más
el espacio nacional, la apertura hacia el exterior y los horizontes de la
orientados hacia el mercado interno. integración a nivel regional.
71. Filgueira, C., Organizaciones sindicales y..., ob. cit, p. 66. Apoyándose en los estudios disponibles —que no son muchos— el
72. Cfr. La repahlica Montevideo, 6 10 1991, p.9 (J. Radie, El ingresólalMercosur
- -
planteo intenta proporcionar un nuevo marco para la consideración del
fue "en buena medida" impulsado por la Cámara de Industrias). problema. No se espere, pues, una resultancia empírica, ni saldos de no-
73. Obsérvese al respecto la total coincidencia interpartidaria, que se tradujo en vedad en el conocimiento corriente. Antes que nada, se trata de incorporar
el hecho inédito de que una decisión de semejante envergadura fuera un esbozo de orden teórico -una clave de lectura del quehacer gremial-
refrendada por la totalidad de los senadores y por 96 de los 99 diputados. tentando una periodización específica, con señalamientos que marquen
74. Filgueira, C., Organizaciones sindicales y..., ob. cit, pp. 74 y 75. las curvas del camino y con una formulación sistemática, que dé cabida a
75. Para un análisis de las modalidades e implicaciones de las instancias de
los condicionamientos que entran en el juego y considere la relación con
concertación, cfr. Carlos Pareja: »Las instancias de concertación: sus presu-
puestos, sus modalidades y su articulación con las formas clá-sicas de
los otros actores. Por añadidura, el estudio permitirá establecer compara-
democracia representativa», en Cuadernos del Claeb, N° 32, Montevideo, ciones con otros países, observando la experiencia de nuestros socios del
1984-4, pp. 39-60; y Panizza-Pérez Piera Estado y Sociedad.., ob. cit., pp. 29 Mercosur.
y ss.
• Profesor de Ciencia Política de la Facultad de Derecho y de Sistemas Políticos en
76. Lanzara, J., Estado y polítka..., ob. cit, p. 263.
el Instituto de Ciencia Política.Director del Instituto de Ciencia Política (Facultad de
n. Cfr. Carlos Pareja »Polifonía y jacobinismo en la política uruguaya", en Ciencias Sociales) de la Universidad de la República.
Cuaderr..os Cla?h,1\7° 49, bbntev: del:, 1988/1, pp. 77 y ss.
48 49