Política de sostenimiento de empleo

Justificación
Paraguay se ha caracterizado históricamente por carecer de una política de empleo
articulada. Sin embargo, existen elementos y avances iniciales sobre los cuales se puede construir.
Con acuerdos entre los actores y legitimidad del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social
en su rol de diseño, ejecución y coordinación de políticas se puede avanzar mucho más rápido.

Para la mayoría de las personas, el factor clave para escapar de la pobreza es tener un
trabajo. Al reconocer que carece de sentido la elaboración de normas del trabajo si no se aborda el
tema del empleo, la OIT dedica gran parte de su programa a la creación de mayores oportunidades
para hombres y mujeres, a efectos de garantizar un trabajo y unos ingresos decentes. Para alcanzar
esta meta, promueve normas internacionales sobre la política del empleo que, junto con los
programas de cooperación técnica, se dirigen a lograr el pleno empleo, productivo y libremente
elegido. No puede adoptarse ninguna política aislada en aras de la consecución de este objetivo.
Cada país, sea en desarrollo, desarrollado o en transición, tiene que diseñar sus propias políticas
para lograr el pleno empleo. Las normas de la OIT sobre la política del empleo proporcionan un
marco para diseñar y aplicar tales políticas, garantizando, de este modo, el máximo acceso a los
trabajos necesarios para gozar del trabajo decente.

Variables

1. La actividad económica

Pese a la crisis internacional que se hizo notar en la segunda mitad del año y a la
consiguiente desaceleración del dinamismo económico, el Paraguay tuvo un crecimiento económico
del 5,8%. El PIB per cápita aumentó un 3,9% y alcanzó una cifra de 1.556 dólares en términos
constantes, la más elevada de los últimos 47 años. Este desempeño obedeció sobre todo a los
excelentes resultados del primer semestre del año, mientras que a partir del tercer trimestre empezó
a observarse una desaceleración y, en ciertos casos, como el de la minería y la industria
manufacturera, incluso un descenso de la actividad. En relación con la demanda interna, destaca la
notable contribución del sector privado, que logró aumentar el consumo —las importaciones de
bienes de consumo aumentaron un 43,8%— y realizar inversiones importantes. Prueba de ello fue el
incremento del 52,6% de las importaciones de bienes de capital, entre ellos maquinaria, aparatos y
motores (27,3%) y elementos de transporte y accesorios (81,9%). La formación bruta de capital fijo
creció un 20,5% en términos reales. El sector externo se benefició de una cosecha favorable y de los
altos precios de los principales productos de exportación (soja y carnes). Desde el punto de vista
sectorial, el principal aporte al crecimiento fue el del sector primario (2,4 puntos porcentuales del
5,8%), cuya expansión obedeció, sobre todo, al dinamismo de la agricultura (10,5%) y de la
ganadería (6,5%, con lo cual recuperó la baja del 6,4% que había experimentado en 2007). El sector
de los servicios contribuyó 2,2 puntos porcentuales, impulsado por el auge de los servicios
financieros (18%), el transporte (5,5%), la actividad de hotelería y restaurantes (5,1%), las
comunicaciones (4,8%) y el comercio (4,1%). El aporte del sector manufacturero alcanzó 0,3
puntos porcentuales, gracias a la elevada tasa de crecimiento de la construcción (10,5%), la
maquinaria (10,0%) y la producción de carne (7,3%).
 2. Los precios, las remuneraciones y el empleo.

En enero de 2008, el banco central comenzó la publicación del nuevo índice de precios al
consumidor (IPC) del área metropolitana de Asunción, a fin de reflejar mejor la actual canasta
básica de consumo. En diciembre de 2008, la tasa de inflación alcanzó un 7,5%, superando el 6%
observado en 2007. La variación del IPC a lo largo del año fue bastante volátil, pues creció un 8,8%
interanual en enero y un máximo del 13,4% en los meses de junio y julio. Este aumento de los
precios durante el primer semestre obedeció a la variación interanual del precio de los alimentos,
que en junio alcanzó un 24,3%. En los primeros seis meses del año, los precios de los productos
lácteos aumentaron un 33,3% en promedio en relación a la misma etapa de 2007, seguidos de los
correspondientes a las carnes (24,6%), los cereales y sus productos derivados (21,9%) y las frutas y
verduras (20,5%). Al mismo tiempo, se observó un alza de precios de los combustibles (un máximo
del 19,5% en mayo), importante insumo para una serie de productos locales e importados. Las
presiones inflacionarias se redujeron a partir del segundo semestre de 2008, con la disminución de
los precios internacionales de los productos básicos. La inflación subyacente, indicador que excluye
a los productos más volátiles de la canasta (frutas y verduras) tuvo un comportamiento menos
variable y terminó el año en un 6,9%, mientras que la inflación subyacente X1, que además de no
incluir las frutas y verduras no incluye los servicios tarifados y los combustibles, alcanzó un 7,2%.
La inflación ha seguido disminuyendo en 2009, principalmente a causa de la reducción de los
precios de los bienes alimenticios; sin embargo, la apreciación de la moneda estadounidense se
tradujo en un alza de precios de los productos importados. La variación interanual del IPC en junio
fue del 1,9%, mientras que la inflación subyacente alcanzó un 1,3%. En 2008 no hubo
modificaciones del salario mínimo legal, que había aumentado por última vez en octubre de 2007.
Sin embargo, a partir del 1º de mayo de 2009 se anunció un incremento del 5%. La tasa de
población económicamente activa creció del 60,8% en 2007 al 61,7% en 2008, con una
discrepancia de 28 puntos porcentuales por sexo, en favor de los hombres (75,7% en comparación
con un 47,9% en el caso de las mujeres). La tasa de desempleo abierto aumentó levemente, del
5,6% a nivel nacional en 2007 al 5,7% en 2008, y el grupo más afectado fue el de las mujeres. Por
su parte, la tasa de subempleo a nivel nacional disminuyó al 26,5%, aunque la rebaja favoreció a los
hombres, puesto que en su caso se redujo del 25,7% al 25% y en el de las mujeres se incrementó del
27,7% al 28,9%.

3. El sector externo

Las exportaciones registradas el año 2008 alcanzaron un nivel máximo de 4.390 millones de
dólares, lo que representa una tasa de crecimiento del 59,9% que no se registraba desde los años
ochenta. A su vez, las importaciones aumentaron un 53,1%, alcanzando los 8.452 millones de
dólares. El alza de los precios internacionales de los productos básicos influyó significativamente en
este resultado, ya que casi el 60% de las exportaciones corresponden a la soja o productos derivados
de la soja, cuyo precio se elevó casi un 50% en promedio en 2008. Analizando solo los volúmenes,
de hecho se observa un estancamiento de las exportaciones en relación a 2007. El incremento de las
importaciones obedeció tanto a una apreciación del 12,7% en promedio del guaraní respecto de la
moneda de los principales socios comerciales como al dinamismo de la actividad económica
interna, hecho que se confirma mediante el aumento de los volúmenes importados. En cuanto a las
remesas, el crecimiento de esta fuente de financiamiento externo se desaceleró significativamente
en 2008, alcanzando solo un 2,1% en comparación con el 97% de 2007, y fue negativo (-0,9%) en
el primer trimestre de 2009. El déficit de la cuenta corriente se ubicó en un 2,2% del PIB, una tasa
mayor a la de los años anteriores y que se explica en gran medida por el resultado negativo de la
balanza comercial. La cuenta de capitales y financiera presentó un superávit de 414 millones de
dólares, cifra inferior a los 780,5 millones registrados en 2007. Por otra parte, las inversiones
provenientes del extranjero se redujeron, tanto la inversión extranjera directa (-18,1%) como las
otras inversiones (-72,5%). Se prevé una merma del saldo comercial en 2009, como consecuencia
de una posible reducción de las exportaciones de productos agropecuarios. Esta obedecerá, por una
parte, a la reducción de los volúmenes exportados debido a las expectativas pesimistas de
crecimiento económico en los principales países receptores de las exportaciones paraguayas, entre
ellos los del MERCOSUR, que reciben casi un 50% de ellas. Por otra, se produciría un deterioro de
los términos de intercambio. En mayo de 2009, las exportaciones acumuladas del año registraron
una baja interanual del 25,8% respecto del mismo período de 2008, mientras que las importaciones
acumuladas disminuyeron un 27,3%.

4. Desempleo

Se conoce como desempleo a la situación en la que, por diversas razones, una parte de los factores
productivos, tierra, trabajo y capital, no se usa en el proceso de producción. De la parte no usada se
dice que está en situación de desempleo. El término vale para cualquiera de los factores, aunque
casi siempre alude al desempleo del factor trabajo. El desempleo se mide a través de la llamada
Tasa de Desempleo, que da cuenta de la proporción de integrantes de la población activa que está
sin trabajo y se encuentra buscando empleo. La población económicamente activa (PEA) la integran
los individuos, por lo general mayor de 16 años, que están en capacidad de trabajar y tienen un
empleo o lo están buscando. En consecuencia, quedan excluidos de la población activa los menores
de 16 años, los jubilados, los estudiantes, los que tienen alguna discapacidad que les impide realizar
cualquier trabajo y los que, por trabajar en casa, no pueden tener un empleo remunerado fuera del
hogar. La medición del desempleo se topa, por un lado, con el problema de considerar empleados a
trabajadores por horas, por lo general precarizados y, por otro lado, con el problema de la economía
sumergida o informal, cuyos trabajadores no se consideran empleados por no estar registrados. En
el primer caso, el método de medición sobrestima la verdadera fuerza laboral, mientras que en el
segundo caso la subestima. En esta sección, nos referimos a los diferentes tipos de desempleo y a
exponer algunos elementos teóricos y metodológicos existentes para explicar el comportamiento del
mercado laboral.
 5. Desempleo femenino
En todos los indicadores mencionados en las secciones anteriores: desempleo, subempleo, empleo
informal, bajos ingresos, se evidencia que la mujer 48 es más afectada. Para profundizar en el
análisis de esta situación crítica, se ha recurrido a un estudio realizado por Verónica Serafini
(SERAFINI, 2018) acerca de la situación de empleo-desempleo de la mujer joven en Paraguay. La
autora hace un amplio análisis sobre la situación laboral de la mujer en Paraguay y resalta dos
puntos; la desigualdad que existe en comparación a lo que ganan los hombres haciendo el mismo
trabajo y la profunda precariedad que sufren, tanto las mujeres que trabajan como aquellas que se
declaran ocupadas, pero no perciben un salario. Los datos de la investigación13 confirman los
niveles de desigualdad en el ingreso entre hombres y mujeres. En primer lugar, el número de
mujeres sin ingresos propios es de 32,0% (28,6% urbano y 37,3%rural) prácticamente triplica al de
los hombres que es de 11,7% (11,2% urbano y 12,3%rural). En segundo lugar, el ingreso promedio
por actividades laborales de las mujeres es Gs 1,862 millones, 24,4% menor que el ingreso de los
hombres. En las áreas urbanas, el ingreso promedio de las mujeres (Gs2,162 millones) es 24,5%
inferior al de los hombres y en el área rural, el ingreso de las mujeres (Gs 1,109 millones) es 38,2%
menor que el ingreso de los hombres. Destaca Serafini que la categoría ocupacional también es un
factor de la desigualdad entre hombres y mujeres. La excepción se verifica cuando se trata del
empleo en el sector público, donde las mujeres tienen una proporción de ocupadas de 14,2% del
total de mujeres (16,6% urbano y 9,4% rural), mayor con respecto a la proporción de los hombres,
que son 9,7% del total de hombres ocupados (12,5% urbano, 5,6% rural). También en los
emprendimientos por cuenta propia de las áreas urbanas, la proporción de mujeres ocupadas
(26,3%) es mayor con respecto a la proporción de los hombres, cuya proporción de ocupados es de
22,3%; pero, en el área rural la proporción de hombres ocupados (45,7%) es mayor que de las
mujeres ocupadas (40,1%). En todas las demás categorías de ocupación, la proporción de hombres
es mayor que de las mujeres.

6. La pobreza y el desempleo juvenil

La pobreza constituye un factor esencial del desempleo debido a que presiona a los jóvenes de los
quintiles más bajos a abandonar los estudios y trabajar en lo que surja. Como pudo apreciarse
anteriormente más del 60% de los jóvenes está excluido del sistema escolar y de quienes han
asistido a él solo el 23% acceden a la educación técnica o superior. De acuerdo con la DGEES, el
desempleo joven y la informalidad afecta principalmente a los quintiles de menor ingreso. Veamos
la tabla siguiente, proveniente del estudio denominado “Principales Resultados de Pobreza
Monetaria y Distribución De Ingreso – 2018”

7. La población juvenil en Paraguay: evolución y caracterización de la inserción

laboral

Los datos de la encuesta de hogares11 muestran que la evolución reciente de población joven entre
2002 y 2018 aumentó en 27.6%, pasando de 1,38 millones de personas a 1,90 millones de personas
con edad entre 15 y 29 años. Este crecimiento elevó la participación de este grupo poblacional en el
total de la población, que pasó a ser 27,8% de la población total en 2018. Del total de la población
joven en 2018 (1,90 millones), los hombres son 972 mil, o 51,3%, en relación con las mujeres (929
mil) que representan 48,7%. La participación de los hombres en el total de la población joven
aumentó en 424 mil desde 2002, mientras que la participación de las mujeres aumentó en 391 mil
desde 2002. Desde el punto de vista geográfico la misma fuente revela que en el 2002 el 60% de los
jóvenes se encontraba en el área urbana y el 40% en el área rural. En el 2018, la población joven
que reside en el área urbana aumentó a 63% y la que vive en el área rural se redujo a 37%.

8. Uso de las vacaciones adelantadas

El Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social promovió en el sector privado la utilización de

las vacaciones del personal afectado por la cesación de actividades a partir de las medidas de
aislamiento preventivo. El Código del Trabajo establece las vacaciones pueden ser establecidas
oficiosamente por empleador y en este caso, esta figura legal de descanso obligatorio vinculada a la
fuerza mayor de aislamiento preventivo dispuesta por el Gobierno Nacional a ciertas actividades
económicas, se adecuaban a la situación que estaba atravesando nuestro país. Atendiendo a que se
reunían los elementos jurídicos para aplicar esta figura de descanso anual, el MTESS11 dispuso que
los empleadores tengan la facultad de adelantar el usufructo de las vacaciones obviando el requisito
de comunicación previa establecido en el Código del Trabajo durante el periodo de la Emergencia
Sanitaria e instó que los empleadores concedan las licencias remuneradas a sus trabajadores, ya sea
de forma individual o colectiva, mientras dure la medida de aislamiento preventivo. Esta medida
declarada en el mes de marzo permitió a los empleadores sostener la mano de obra y no caer en
cesación de pago de los salarios. Las comunicaciones de movimiento de licencias laborales por
motivo de vacaciones del sistema de Registro Obrero Patronal (REGOPAT) permitió evidenciar la
utilización de la herramienta jurídica como medida de sostenimiento del empleo.
 9. Regulación del Teletrabajo como medida de contingencia.

La ley de emergencia nacional dispuso en el artículo 20° la regulación del tele trabajo como
medida excepcional para sostener el empleo. La normativa abarca tanto al sector público como para
el privado. El Ministerio de Trabajo reguló esta modalidad de forma excepcional para que los
empleadores tengan la posibilidad de mantener la ejecución de trabajos a distancia acatando las
medidas de aislamiento. La modalidad reglamentada por el MTESS en la Resolución N° 598 de
fecha 26 de marzo establece como vínculo principal de esta modalidad el uso de la tecnología para
la ejecución de los trabajos. Se establece las jornadas de trabajo y el tipo de interconectividad
necesaria para el control de la productividad por parte del empleador. Además, se establece que,
para optar por dicha modalidad, el empleador deberá establecer una adenda de trabajo donde se
indique el plazo de duración y las condiciones de entrega de resultados encomendados. Otros
puntos establecidos en la disposición regulatoria son: de los derechos y deberes del trabajador y el
empleador; de la preservación del derecho a la intimidad del trabajador; del régimen de seguridad
social y de salud y seguridad ocupacional; de la revocatoria de la modalidad entre otros. Si bien no
todas las actividades económicas pueden trasladar sus labores al mundo digital para acogerse a la
modalidad de teletrabajo, se ha verificado que algunas de las principales ramas del sector terciario
han transformado sus negocios para mantener el empleo y productividad, utilizando la opción de la
compra-venta de productos a través de internet, vía plataformas digitales o atención al cliente vía
telefónica. Actualmente no se dispone de información sobre la cantidad de personas que
incorporaron esta modalidad contractual, debido a la falta de registro o inscripción en alguna base
oficial de las entidades reguladoras. Por otra parte, es importante mencionar que el proyecto de Ley
general de Teletrabajo se encuentra en estudio en el Parlamento y cuenta con media sanción en la
Cámara de Diputados.
 10. La suspensión de contratos de trabajo

Una de las medidas más importantes adoptadas durante el periodo de aislamiento

preventivo y cese de actividades laborales para el mantenimiento del empleo formal, fue la
aplicación de la suspensión de contratos laborales. Esta figura jurídica interrumpe los efectos del
contrato, pero no extingue los derechos y obligaciones, previendo su plena vigencia al reintegro de
las actividades laborales una vez finalizado el plazo de la suspensión o su presunto levantamiento.
El MTESS adoptó a través de diferentes disposiciones administrativas y mecanismos simplificados
de presentación de suspensiones, donde se dio especial prioridad a las Micro, Pequeñas y Medianas
Empresas. Asimismo, se diseñó una plataforma digital de suspensiones vinculadas al sistema
REGOPAT12, donde los empleadores pudieron realizar su trámite documental y la presentación de
las nóminas de sus trabajadores suspendidos en línea. Aunque en una primera etapa se permitió la
presentación de la solicitud y su documentación vía correo electrónico, posteriormente esta
información fue migrada a la plataforma digital a fin de que se pueda sistematizar los registros de
las suspensiones en una misma base de datos. Es importante señalar que la figura de la suspensión
adquiere su principal relevancia por su vinculación al beneficio de compensación económica para
trabajadores formales dispuesta en la Ley de Emergencia Nacional. El Decreto Reglamentario del
artículo 4613 de la normativa, estableció tres criterios de elegibilidad para ser sujeto de la
compensación: a) la empresa debía acogerse a la suspensión total o parcial de los contratos de
trabajo de sus trabajadores; b) la empresa debía encontrarse en cesación de su actividad y; c) el
trabajador tenía que encontrarse afiliado como cotizante activo en el sistema de seguridad social del
IPS. En tal sentido, las suspensiones de contrato de trabajo tuvieron un rol fundamental para la
cobertura de los trabajadores formales al momento del acceso al beneficio. La figura de la
resolución electrónica de las suspensiones fue uno de los mecanismos de agilización de trámites
establecido por el MTESS para que el IPS pueda efectuar la liquidación y el pago de las
compensaciones a los trabajadores formales suspendidos. El trabajo interinstitucional para absorber
la demanda de las cantidades de suspensiones requeridas durante el mes de abril fue fundamental
para llegar a los beneficiarios y que estos puedan percibir sus compensaciones económicas. Se
requirió además la adaptación de la tecnología del Instituto de Previsión Social para transferencia de
la información en tiempo real y un desempeño adecuado del circuito electrónico del expediente para
el desembolso del beneficio a través de diferentes medios de pago. En este contexto, la figura de la
suspensión permitió la combinación de dos políticas importantes: por un lado, lograr que los
trabajadores conserven sus empleos manteniendo sus contratos de trabajo con los derechos y
obligaciones vigentes y, por otro, ser sujetos de compensaciones económicas como medida de
protección a los ingresos y suavizamiento de la caída del consumo. Los registros de las
suspensiones permiten tener un panorama de lo acontecido durante la primera fase de la Emergencia
Sanitaria en el sector formal y nos proporciona insumos importantes para estimar el impacto de las
medidas de aislamiento en el ámbito laboral, observar el comportamiento de la dinámica del
mercado de trabajo y evaluar la efectividad de las medidas tomadas durante la primera fase de la
pandemia. También nos permite medir el impacto financiero de las recaudaciones de la seguridad
social durante los meses de suspensión de los contratos en las prestaciones de corto y largo plazo.
Esta información relevante debe formar parte de los insumos para la construcción de medidas post
efectos del COVID-19, en especial para el sostenimiento del empleo, la reconversión laboral y el
establecimiento de las acciones de la reactivación de la economía a los sectores más afectados.

Conclusión
La conclusión fundamental de este esfuerzo investigativo apunta hacia la urgencia de
asumir el empleo juvenil con la prioridad que señalan los distintos organismos internacionales en
relación con el aprovechamiento del Bono Demográfico, porque de lo contrario en algunos años la
pirámide poblacional se abra volteado y serán muchos más los adultos y mayores cuyo
sostenimiento pesará sobre una población joven que tenderá a disminuir, según las proyecciones del
Fondo de poblaciones de las Naciones Unidas (UNFPA, 2011, p.21). Pero, sobre todo, es la
conciencia del Estado, del empresariado y de toda la sociedad, para que las juventudes paraguayas
sean consideradas en su diversidad cultural, desde una perspectiva de derecho a la vida digna y con
niveles de participación que las incluya en la creación y desarrollo de las políticas que les afectan.

Desde la perspectiva estatal ya se cuenta con una serie de instrumentos recogidos en la

“Política Pública Integral Paraguay Joven 2030” (2018) donde se plantea la “transversalización e
incorporación de una perspectiva de juventudes al conjunto de las políticas públicas para garantizar
el ejercicio de derechos de los y las jóvenes, generando las condiciones para disminuir las brechas y
aumentar sus oportunidades para el disfrute de una vida plena”.

La política sintetiza una serie de criterios para ordenar la respuesta del Estado a la situación
de las juventudes paraguayas: los jóvenes como sujetos de derecho y actores estratégicos del
desarrollo; atención especial a jóvenes en situación de vulnerabilidad social y disminución de
brechas; enfoque territorial, étnico y lingüístico, enfoque de igualdad de género, de derechos
humanos y de protección; solidaridad intra e intergeneracional, sostenibilidad y transparencia. Esta
política crea un marco institucional que luego es acompañado con varias leyes e instrumentos de
política pública: Ley del primer empleo, Ley de juventudes, Ley de inserción al empleo joven, el
Plan Nacional de Juventud entre otras.

En tal sentido, compartimos las cuatro grandes líneas de la política de estado vigentes, a
condición de que se fortalezcan las instituciones públicas y el estado juegue el papel que le
corresponde como activador de la demanda agregada con una política salarial, de gasto e inversión
pública, fiscal, monetaria y crediticia que atraigan la inversión privada para que este primer pilar de
las políticas que es la generación de empleos, garantice trabajos decentes y realmente apunten a las
demandas y necesidades de esa población juvenil.

De otra parte, es indudable la necesaria transformación de la educación formal y no formal

para proveer al talento humano juvenil de las competencias necesarias para acceder a las nuevas
oportunidades del mercado de trabajo, sobre todo en el naciente sector industrial y la expansión del
sector servicios, donde también el 65 emprendimiento deberá jugar un papel protagónico
estimulando las iniciativas y perspectivas de los propios jóvenes como creadores de puestos de
trabajo sostenibles.