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DERECHO PROCESAL
ADMINISTRATIVO
Ciro Nolberto Güechá Medina Ph.D
Decano Facultad de Derecho Universidad Santo Tomás de Tunja
DERECHO PROCESAL
ADMINISTRATIVO
Tercera Edición
Güechá Medina, Ciro Nolberto
Derecho procesal administrativo / Ciro Nolberto Güechá
Medina. -- Bogotá : Grupo Editorial Ibáñez, 2014.
620 páginas ; 24 cm.
Incluye bibliografía
ISBN 978-958-749-370-2
1. Nulidad (Derecho) 2. Derecho administrativo - Colombia
3. Contencioso administrativo - Colombia 4. Procedimiento administrativo - Colombia
I. Tít.
342 cd 21 ed.
A1444239
CEP-Banco de la República-Biblioteca Luis Ángel Arango
© Ciro Nolberto Güechá Medina

© Grupo Editorial Ibáñez
Carrera 69 Bis Nº 36-20 Sur
Teléfonos: 2300731 - 2386035
Librería: Calle 12 B Nº 7-12. L. 1
Tels.: 2835194 - 2847524
Bogotá, D.C. - Colombia
www.grupoeditorialibanez.com
Queda prohibida la reproducción parcial o total de este libro por cualquier proceso repro-
gráfico o fónico, especialmente por fotocopia, microfilme, offset o mimeógrafo.
Ley 23 de 1982
ISBN 978-958-749-370-2
Diagramación electrónica: Clara Gómez C.
® 2014.
Nidia, gracias por seguir estando en el lugar
donde el amor nunca muere
Mamá: no eres un recuerdo, sino uno suspiro

que está presente en todo momento en mi corazón
8 Tabla de Contenido
Tabla de Contenido 9
TABLA DE Contenido
Introducción .............................................................................................. 21
Primera parte
Título i
Origen y evolución del derecho
contencioso administrativo 31
Capítulo i
Génesis de la jurisdicción contencioso administrativa 31
Sección primera:
una lenta gestación de la jurisdicción contencioso administrativa 33
1. La Revolución Francesa y la Jurisdicción Contencioso Administrativa.............. 35
2. La justicia retenida .............................................................................................. 39
3. La justicia delegada.............................................................................................. 41
Sección segunda:
evolución de la jurisdicción contencioso administrativa 43
1. El impulso napoleónico........................................................................................ 43
2. La herencia de bonaparte..................................................................................... 44
3. La audacia del consejo de estado........................................................................ 47
Sección tercera:
la jurisdicción contencioso administrativa en colombia
y la transposición del modelo francés 49
Capítulo ii
la corte suprema de justicia y la jurisdicción contencioso administrativa 51
Capítulo iii
el consejo de estado, reflejo de la jurisdicción contencioso administrativa 64
Sección primera:
origen y evolución del consejo de estado colombiano 64
1. El Consejo de Estado en Colombia ¿originalidad bolivariana o imitación .........
napoleónica? .............................................................................................. 65
2. El germen constitucional del consejo de estado................................................. 70
2.1 El Consejo de Estado como asesor del Ejecutivo......................................... 71
2.2 Inexistencia y sustitución del consejo de estado........................................ 75

2.3 El renacimiento del Consejo de Estado......................................................... 78
2.4 Retroceso de comienzos de siglo xx........................................................... 79
Sección segunda: la puesta en marcha del consejo de estado 80
Sección tercera: perfeccionamiento del consejo de estado 86
1. Consolidación del consejo de estado.................................................................. 87
2. Un consejo de estado autónomo......................................................................... 89
3. La separación de funciones consultivas y jurisdiccionales en el máximo órgano
de la jurisdicción contenciosa.............................................................................. 92
4. La política en el máximo órgano de la jurisdicción administrativa..................... 94
5. El consejo de estado y la reforma de 1968........................................................ 96
6. La cooptación abierta, principal reforma de 1979............................................... 98
Sección cuarta: la confirmación del consejo de estado 100
1. La reforma de 1989 no constituyó cambio esencial............................................. 102
2. La consagración del consejo de estado en el nuevo estado social de la ........... 103
Constitución de 1991........................................................................................... 103
3. El Consejo de Estado en la Ley 270 de 1996, la Ley 446 de 1998 y los
Acuerdos de Sala Plena........................................................................................ 105
3.1 Composición del Consejo de Estado............................................................. 106
3.1.1 Sala de lo Contencioso Administrativo.............................................. 106
3.1.1.1 Funciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo....... 107
3.1.1.2 Competencia del Consejo de Estado..................................... 109
3.1.2 Sala plena del Consejo de Estado...................................................... 111
3.1.2.1 Funciones de la Sala Plena del Consejo de Estado............... 111
3.1.3 Sala de Consulta................................................................................. 112
Sección quinta: las regulaciones de la Ley 1285 de 2009 y la Ley 1437 de 2011,
en la consagración del consejo de estado 113
Título ii
la jurisdicción contencioso administrativa:
una jurisdicción especial - particular 116
Capítulo i: creación de la jurisdicción contencioso administrativa en colombia

120
- primer código contencioso administrativo -
123
Sección primera: puesta en marcha de los tribunales administrativos. Aspecto funcional
1. Composición y número........................................................................................ 125
2. Funciones de los tribunales administrativos seccionales..................................... 126
2.1 Los tribunales administrativos seccionales, jueces de única instancia......... 126
2.2 La primera instancia ante los tribunales administrativos seccionales........... 128

2.3 La segunda instancia de los tribunales administrativos seccionales............. 129
Sección segunda: aspecto procesal 130
1. Las acciones originarias de la jurisdicción contencioso administrativa............... 131
2. El procedimiento en el Primer Código Contencioso Administrativo................... 134
2.1 El procedimiento ordinario............................................................................ 134
2.2 Los procedimientos especiales...................................................................... 140
Capítulo ii: fortalecimiento de la jurisdicción administrativa.
El segundo código contencioso administrativo 143
Sección primera: consolidación de los tribunales administrativos.
Aspecto funcional 145
1. Composición de los tribunales administrativos................................................... 146
1.1 Competencia de los tribunales administrativos como jueces de única
instancia......................................................................................................... 147
1.2 Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia........... 148
1.3 Competencia de los tribunales administrativos en segunda instancia........... 150
1. Actos acusables ante la jurisdicción contencioso administrativa......................... 151
2. Las acciones básicas del Código de 1941............................................................ 154
3. Los procedimientos en la Ley 167 de 1941: reflejo de una mayor técnica jurídica. 157
3.1 El procedimiento ordinario en el Segundo Código Contencioso Administrativo 164
3.2 Los procedimientos especiales en la Ley 167 de 1941................................. 167
3.2.1 Procesos de competencias administrativas entre entidades públicas.. 167
3.2.2 Proceso de revisión de cartas de naturaleza........................................ 169
3.2.3 Procesos por recompensas, sueldos de retiro, jubilaciones y otros ....
reconocimientos................................................................................. 170
3.2.4 Juicios de cuentas................................................................................ 171
3.2.5 Juicios o procesos electorales.............................................................. 173
3.2.6 Revisión de contratos de la administración......................................... 177
3.2.7 Procesos de indemnización por trabajos públicos............................... 179
3.2.8 Procesos sobre impuestos.................................................................... 181
Capítulo iii: independencia de la jurisdicción administrativa
el tercer código contencioso administrativo 183
Sección primera: antecedentes y estructura 183
1. Antecedentes del decreto 01 de 1984.................................................................. 183
2. Estructura del código contencioso administrativo............................................. 189

1. Los procedimientos en el código contencioso administrativo de 1984............. 190
1.2 Los procedimientos especiales...................................................................... 197
Capítulo IV: la modernización de la jurisdicción contencioso administrativa 200

el cuarto Código Contencioso Administrativo
Sección primera: estructura del código de procedimiento administrativo 201

y de lo contencioso administrativo
203
Sección segunda: los procedimientos
1. Los procedimientos administrativos.................................................................... 203
1.1 Procedimiento sancionatorio......................................................................... 204
1.2 Procedimiento administrativo de cobro coactivo.......................................... 206
2. Los procedimientos contencioso administrativos y la implementación de la
oralidad .............................................................................................. 209
Título iii
la originalidad del sistema colombiano:
unidad en la acción y pluralidad
en las pretensiones contencioso administrativas 210
Capítulo i: aproximación al tema 213

Sección primera: definición y origen 213
1. Definición de acción............................................................................................. 213
2. Origen de la acción contencioso administrativa................................................... 216
Sección segunda: características y clases de acciones o pretensiones 220
1. Características de las acciones contencioso administrativas................................ 220
2. Clases de acciones o pretensiones contencioso administrativas.......................... 227
Capítulo ii: las acciones o pretensiones ordinarias 227
Sección primera: la acción o pretensión de nulidad 228
1. Origen de la acción o pretensión de nulidad........................................................ 229
2. Consagración reciente de la acción de nulidad.................................................... 234
3. Consagración actual de la acción de nulidad: una pretensión contencioso ......... 235
administrativa .............................................................................................. 235
4. Características de la acción de nulidad................................................................ 236
5. ¿Quiénes pueden instaurar la acción de nulidad -titularidad-?............................ 240
6. Motivos de nulidad de los actos administrativos................................................. 245
6.1 Violación de las normas en que debería fundarse......................................... 247
6.2 Incompetencia del órgano o funcionario que expide el acto......................... 250
6.3 Expedición en forma irregular del acto......................................................... 252

6.4 Desconocimiento del derecho de audiencias y de defensa............................ 255
6.5 Falsa motivación del acto.............................................................................. 257
6.6 Desviación de poder...................................................................................... 260
7. Actos contra los que procede la acción de nulidad.............................................. 262
8. Efectos del fallo dentro de la acción de nulidad.................................................. 272
Sección segunda: acción o pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho 274
1. Origen de la acción o pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho...... 274
2. Consagración de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en el
Código de 1984.................................................................................................... 278
3. Regulación actual de la acción o pretensión de nulidad y restablecimiento del .
derecho ............................................................................................................ 280
4. Características de la acción o pretensión de nulidad y restablecimiento del
derecho ............................................................................................................ 281
5. Titularidad de la acción o pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho 284
6. Actos contra los que procede la acción o pretensión de nulidad y restablecimiento
del derecho........................................................................................................... 285
7. Efectos del fallo de nulidad y restablecimiento del derecho................................ 287
8. Diferencias de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho con la acción
de nulidad ............................................................................................................ 288
Sección tercera: acción o pretensión de reparación directa 290
1. Origen de la acción o pretensión de reparación directa....................................... 291
2. Regulación de la acción o pretensión de reparación directa en la reforma de la
ley 446 de 1998 .............................................................................................. 299
3. Consagración actual de la acción o pretensión de reparación directa.................. 300
4. Características de la acción de reparación directa................................................ 301
5. Titularidad de la acción de reparación directa..................................................... 306
6. Eventos que generan la acción de reparación directa........................................... 307
7. Efectos del fallo en la acción de reparación directa............................................. 308
7.1 ¿Rompimiento de la solidaridad en la reparación de perjuicios a través de
la pretensión de reparación directa? ............................................................. 309
8. Diferencias con otras acciones o pretensiones..................................................... 310
8.1 Con la acción o pretensión de nulidad........................................................... 310
8.2 Con la acción o pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho............... 310
8.3 Con la acción o pretensión contractual................................................................ 311
Sección cuarta: acción o pretensión contractual 312
1. Origen de la acción o pretensión contractual....................................................... 312
2. Consagración de la acción o pretensión contractual en la Ley 446 de 1998........ 317
3. La acción o pretensión contractual en el Nuevo Código de Procedimiento........

Administrativo y de lo Contencioso Administrativo............................................ 320
4. Características de la acción o pretensión contractual........................................... 321
5. Pedimentos que generan la acción o la pretensión contractual............................ 324
6. Titularidad del medio de control contractual....................................................... 327
7. Efectos del fallo en la acción o pretensión contractual........................................ 328
8. Diferencias con otras acciones o medios de control............................................ 329
Capítulo iii: acciones o pretensiones especializadas 330
Sección única: pretensión electoral 332
1. Causales de nulidad electoral en el Código de 1984............................................ 333
2. El artículo 275 de la Ley 1437 de 2011, consagra las causales de nulidad
electoral en el Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo................................................................................. 336
3. Características del medio de control electoral..................................................... 338
3.1 Se asemeja a la pretensión de nulidad........................................................... 338
3.2 Se asemeja a la acción o pretensión de restablecimiento del derecho........... 340
Capítulo IV: las acciones constitucionales que surten trámite
ante la jurisdicción contencioso administrativa 342
1. Nulidad por inconstitucionalidad......................................................................... 342
2. Acción popular..................................................................................................... 345
3. Acción de grupo................................................................................................... 348
4. Acción de repetición............................................................................................ 350
5. Nulidad por inconstitucionalidad......................................................................... 352
6. Acción de cumplimiento...................................................................................... 354
7. Pérdida de investidura.......................................................................................... 355
Capítulo V: procedimientos especiales que no constituyen
pretensiones contencioso administrativas 356
1. Control inmediato de legalidad............................................................................ 356
2. Control por vía de excepción............................................................................... 358
Segunda parte
el proceso administrativo y contencioso administrativo
Título i
actuaciones de la administración 362
Capítulo único: procedimiento administrativo 363
Sección primera: características del procedimiento administrativo 364
1. Características objetivas....................................................................................... 364
2. Características formales del procedimiento administrativo................................. 366
Sección segunda
principios del procedimiento administrativo 370
1. Principio de legalidad........................................................................................... 371
2. Principio del debido proceso................................................................................ 372
3. Principio de igualdad........................................................................................... 374
4. Principio de moralidad......................................................................................... 375
5. Principio de eficacia............................................................................................. 376
6. Principio de economía.......................................................................................... 377
7. Principio de celeridad........................................................................................... 378
8. Principio de imparcialidad................................................................................... 379
9. Principio de coordinación.................................................................................... 380
10. Principio de publicidad........................................................................................ 381
11. Principio de contradicción................................................................................... 384
12. Principio de buena fe............................................................................................ 386
13. Principio de responsabilidad................................................................................ 388
14. Principio de participación.................................................................................... 389
Sección tercera: los derechos, deberes y prohibiciones
en el procedimiento administrativo 390
1. Derechos de los particulares................................................................................ 391
2. Deberes de quienes acuden ante una autoridad administrativa............................ 391
3. Deberes de las autoridades administrativas.......................................................... 392
4. Prohibiciones a las autoridades públicas en la función administrativa................ 393
5. El deber de aplicación uniforme de las normas y la jurisprudencia..................... 394
Sección cuarta: etapas del procedimiento administrativo 395
1. Iniciación ............................................................................................................ 395
1.1 Procedimiento administrativo iniciado de oficio........................................... 396
1.2 Procedimiento administrativo iniciado a petición de parte........................... 397
1.2.1 Peticiones en interés general.............................................................. 398
1.2.2 Peticiones en interés particular.......................................................... 399
1.2.3 Solicitudes de información................................................................. 400
1.2.3.1 Un trámite especial en la solicitud de información en caso de
informaciones y documentos reservados.............................. 401
1.2.4 Formulación de consultas................................................................... 402
1.2.5 Otros eventos que implican ejercicio del derecho de petición........... 403
1.2.6 El derecho de petición frente a particulares....................................... 403
1.2.7 Actuaciones iniciadas en cumplimiento de un deber legal................ 405
2. Desarrollo ............................................................................................................ 406
2.1 El trámite y las audiencias en el desarrollo del procedimiento administrativo. 407
2.2 Formación de expedientes............................................................................. 408
2.3 Los terceros en el procedimiento administrativo.......................................... 409

2.4 Pruebas.......................................................................................................... 411
3. Culminación......................................................................................................... 413
3.1 Adopción de decisiones................................................................................. 414
Sección quinta: el procedimiento sancionatorio: un trámite subsidiario 416
1. La caducidad de la facultad sancionatoria en la Ley 1437 de 2011, es de
naturaleza especial .............................................................................................. 419
Sección sexta: los medios electrónicos en el procedimiento administrativo 420
Sección séptima: requisitos que deben contener las peticiones elevadas

ante la administración 422
1. La designación de la autoridad a quien se dirige la petición................................ 423
2. Los nombres y apellidos del solicitante y su apoderado...................................... 423
3. El objeto de la petición......................................................................................... 424
4. Las razones en que se fundamenta la petición..................................................... 424
5. La relación de los documentos que se acompañan y los requisitos previstos en la ley. 425
6. La firma del peticionario...................................................................................... 425
7. Notificaciones....................................................................................................... 426
Sección octava: el deber de la administración de resolver
las peticiones formuladas
426
1. Términos que tiene la administración para resolver peticiones........................... 427

1.1 Las de interés general.................................................................................... 428
1.2 Las de interés particular................................................................................ 429
1.3 Las de información........................................................................................ 431
1.4 Las consultas................................................................................................. 433
1.5 Peticiones entre entidades públicas............................................................... 434
2. Los silencios administrativos............................................................................... 435
2.1 El silencio negativo de la administración...................................................... 436
2.2 Silencio positivo............................................................................................ 439
Sección novena: notificaciones 441
1. Clases de notificaciones....................................................................................... 441
1.1 La notificación personal, característica de los actos particulares y concretos..... 441
1.2 Aviso: una notificación subsidiaria................................................................ 443
1.3 La conducta concluyente, una forma de notificación que proviene de la
voluntad del interesado.................................................................................. 444
1.4 La publicación de los actos generales y las decisiones que afecten a terceros, ..
incluye también las citaciones....................................................................... 445
Sección décima: los recursos administrativos, determinan

requisito de procedibilidad 447
1. El recurso de reposición, un recurso facultativo.................................................. 448
2. El recurso de apelación, un recurso obligatorio................................................... 453
2.1 El superior jerárquico, resuelve el recurso de apelación............................... 453
2.2 El efecto suspensivo de los recursos de la vía administrativa, se evidencia
en el recurso de apelación............................................................................. 454
3. El recurso de queja abre las puertas a la apelación.............................................. 455
Sección undécima: las decisiones de la administración
culminan la vía administrativa 456
1. Firmeza de los actos administrativos................................................................... 457
2. El agotamiento de la vía gubernativa sigue existiendo en el Nuevo Código de .
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo................... 459
3. La aplicación uniforme y la extensión de la jurisprudencia, una obligación en
las decisiones de la administración...................................................................... 462
Título ii
las actuaciones contencioso administrativas 466
Capítulo único: el proceso contencioso administrativo 466
Sección primera: características 467
1. El procedimiento contencioso administrativo, es fundamentalmente rogado...... 467
2. Formalista ............................................................................................................ 468
3. Tiene visos de oralidad dentro de un sistema escrito........................................... 469
4. De contradicción .............................................................................................. 470
5. Es un proceso por audiencias............................................................................... 470
6. Permite la utilización de medios electrónicos...................................................... 471
Sección segunda: presupuestos 474
1. Los presupuestos de las acciones contencioso administrativas............................ 474
1.1 Las partes habilitadas para la acción............................................................. 475
1.1.1 La capacidad jurídica de las partes en el proceso contencioso .........
administrativo..................................................................................... 476
1.1.1.1 Las entidades públicas como demandantes y demandadas... 477
1.1.1.2 Las entidades públicas, una capacidad jurídica especial....... 478
1.1.2 La capacidad procesal o derecho de postulación frente a las entidades ..
públicas .............................................................................................. 480
1.2 Que se hayan interpuestos los recursos en vía administrativa: segundo ...... 482
presupuesto de las acciones o pretensiones contencioso administrativas.... 482
1.2.1 Otros eventos que constituyen requisito de procedibilidad para acudir
a la jurisdicción.................................................................................. 484
1.3 Que la acción no haya caducado, tercer presupuesto de la acción................ 485

2. La demanda, un mecanismo para iniciar el proceso contencioso administrativo. 486
2.1 Los presupuestos de la demanda implican requisitos de admisibilidad........ 487
2.1.1 Juez administrativo competente para la demanda.............................. 488
2.1.1.1 La jurisdicción contencioso administrativa: constitucionalmente
de naturaleza especial........................................................... 488
2.1.1.2 La competencia del juez administrativo: atribución para el .
conocimiento de asuntos que determinan las acciones o
medios de control contencioso administrativos.................... 491
2.1.2 Contenido de la demanda, como presupuesto de la misma................ 508
2.1.2.1 La designación de las partes y sus representantes................ 508
2.1.2.2 Lo que se demanda............................................................... 509
2.1.2.3 Los fundamentos de derecho de las pretensiones - las normas .
violadas y el concepto de la violación.................................. 515
2.1.2.4 La solicitud de pruebas que se pretendan hacer valer........... 518
2.1.2.5 La estimación de la cuantía para determinar competencia.... 520
2.1.2.6 Solicitud previa, ante la imposibilidad de aportar copia
autentica del acto acusado.................................................... 521
2.1.2.7 Anexos como requisito de la demanda.................................. 522
2.1.2.8 Dirección de notificaciones................................................... 523
3. Presupuestos del procedimiento contencioso administrativo............................... 524
3.1 Presentación de la demanda.......................................................................... 524
3.2 Admisión, inadmisión y rechazo................................................................... 525
3.2.1 La admisión implica cumplimiento de formalidades.......................... 525
3.2.2 Inadmitir la demanda, es otorgar plazo para corregirla....................... 526
3.2.3 El rechazo de la demanda, defectos de fondo en la misma................ 528
3.3 Las medidas cautelares.................................................................................. 529
3.3.1 ¿Qué es una medida cautelar? ........................................................... 531
3.3.2 Las medidas cautelares que se pueden dictar en el proceso contencioso
administrativo..................................................................................... 531
3.3.3 Requisitos para decretar medidas cautelares...................................... 534
3.3.4 Caución .............................................................................................. 536
3.3.5 Procedimiento para la adopción de medidas cautelares..................... 536
3.3.6 Medidas cautelares de urgencia......................................................... 537
3.3.7 Recursos............................................................................................. 537
3.3.8 Modificación y levantamiento de la medida cautelar......................... 537
3.3.9 Prohibición de reproducir el acto suspendido o anulado................... 538
3.3.10 Procedimiento en caso de reproducción del acto suspendido............ 538
3.3.11 Procedimiento en caso de reproducción del acto anulado................. 539
3.3.12 Responsabilidad................................................................................. 539

3.3.13 Sanciones........................................................................................... 539
3.4 Los impedimentos y las recusaciones, ausencia de imparcialidad en el
proceso contencioso...................................................................................... 540
3.4.1 Las causales civiles de impedimento, aplicables en el contencioso ..
administrativo..................................................................................... 541
3.4.2 Las causales de impedimento contencioso administrativas, se generan .
en el trámite administrativo, la participación en un proceso arbitral,
servidor público o vinculación con las partes del proceso................. 541
3.4.3 El trámite de los impedimentos.......................................................... 542
3.4.4 Las recusaciones provienen de la parte.............................................. 544
3.5 Las nulidades e incidentes en el proceso contencioso administrativo: un
trámite especial.............................................................................................. 545
3.5.1 Nulidades........................................................................................... 545
3.5.2 Incidentes........................................................................................... 547
3.6 Los recursos contencioso administrativos y la contradicción de las decisiones .
judiciales........................................................................................................ 549
3.6.1 Ordinarios........................................................................................... 549
3.6.1.1 La reposición, un recurso que resuelve quien profiere la
decisión impugnada.............................................................. 550
3.6.1.2 La apelación un recurso de alzada........................................ 551
3.6.1.3 El recurso de queja............................................................... 553
3.6.1.4 Súplica.................................................................................. 554
3.6.2 Recursos extraordinarios: la revisión y la unificación de jurisprudencia. 555
3.6.2.1 Recurso extraordinario de revisión....................................... 555
3.6.2.2 El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia: .
novedad de la Ley 1437 de 2011, que se asimila al recurso
de casación............................................................................ 558
3.7.1 La admisión de la demanda: acto de introducción al procedimiento .
ordinario............................................................................................. 562
3.7.2 El traslado de la demanda remplaza la fijación en lista: oportunidad
para ejercer contradicción.................................................................. 564
3.7.3 Traslado de excepciones: otra oportunidad para el actor de pedir
pruebas .............................................................................................. 567
3.7.4 Las audiencias en el proceso ordinario contencioso administrativo.. 567
3.7.4.1 La audiencia inicial............................................................... 567
3.7.4.2 Audiencia de pruebas........................................................... 570
3.7.4.3 Audiencia de alegaciones y juzgamiento............................. 574
3.7.5 La segunda instancia del procedimiento ordinario............................. 574

4. Los procedimientos especiales: la excepción en el proceso contencioso............ 575
4.1 Conflictos de competencia y de jurisdicción................................................. 576
4.2 Del procedimiento electoral.......................................................................... 576
4.3 Extensión de la jurisprudencia: no solo es procedente frentes a sentencias
de unificación del Consejo de Estado, sino de la Corte Constitucional........ 583
4.4 El mecanismo eventual de revisión............................................................... 585
5. La sentencia y sus presupuestos........................................................................... 586
6. Conclusiones........................................................................................................ 587
Adendo: Proyecto de Ley sobre Derecho de Petición................................................ 599
Bibliografía................................................................................................................ 609
INTRODUCCIÓN
El Derecho Procesal Administrativo constituye un aspecto de estudio

específico del Derecho Público, que permite resolver eficazmente los
conflictos que surgen entre la Administración y los administrados. Como
la Administración representa la facultad que tiene todo Estado de actuar
en un plano de desigualdad superior frente a las personas que necesitan se
les garanticen sus derechos, es que se ha visto la necesidad de crear una
jurisdicción especial que sirva de instrumento de control a la actividad
administrativa, que en un momento dado se puede tornar irregular. El
contencioso administrativo representa en esencia, el control jurisdiccional
de la actividad de la Administración y la acción a través de las pretensiones,
son el instrumento idóneo para hacer efectivo ese control.
Pero este instrumento no puede ser materia de un estudio aislado, ya que
todo objeto de conocimiento sufre transformaciones como consecuencia de
factores internos y externos, que para el caso que nos ocupa, se determinan en
condiciones sociales, políticas y jurídicas, que se presentan en un momento
determinado y de las cuales el Derecho Procesal Administrativo no ha sido
ajeno; por ello, para que el estudio de esta jurisdicción especial, como es la
jurisdicción contencioso administrativa, sea adecuado a los requerimientos
de un mundo ávido de conocimiento, es necesario tratar no sólo su situación
actual, sino sus orígenes y su desarrollo a lo largo de la historia jurídica
de nuestro país. No hay que desconocer, que sus instituciones jurídicas en
algunos casos no son de creación propia, ya que tienen antecedente en el
Derecho Administrativo y Procesal Administrativo francés, por tal razón, el
análisis se enmarca especialmente en los antecedentes franceses de nuestra
jurisdicción administrativa.
Prueba de ello lo constituyen instituciones como el Consejo de Estado de
Napoleón y los recursos o acciones por exceso de poder y plena jurisdicción,
que son una muestra de la influencia gala en nuestras instituciones
contencioso administrativas, que de todas maneras han sido adaptadas a
la realidad jurídica que nos asiste; por estas circunstancias, en el análisis
habrá de dársele especial importancia a tal situación.
22 Ciro Nolberto Güechá Medina
La presente investigación en la primera parte se refiere a los mecanismos

que tienen los administrados para acudir ante la jurisdicción y hacer valer
sus derechos frente a la Administración, la cual se muestra dentro de la
estructura organizativa en un plano de desigualdad superior respecto
los particulares, lo que genera que en muchos casos de la actividad de la
Administración surjan conflictos que deben ser resueltos por una jurisdicción
especial, debido a la naturaleza y especialidad de los mismos.
La posibilidad que tienen las personas para acudir a la jurisdicción, con el
fin de reclamar la garantía de un derecho conculcado, no se puede mostrar
de manera aislada sino que se debe enmarcar dentro de todo el Derecho
Procesal Administrativo y especialmente en sus antecedentes, debido a ello
es que el tema se enmarca dentro de este contexto y por lo que se ha titulado
el libro: DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO.
Pero la escogencia de este título no ha sido un capricho, es la necesidad de
realizar un estudio a fondo sobre el tema, pues la mayoría de investigaciones
sobre este objeto de conocimiento, desconocen la historia y la evolución del
Derecho Procesal Administrativo y se limitan sólo a analizar la actualidad
del mismo, pero se olvidan de buscar en sus orígenes las bases de un
conocimiento profundo y veraz, que permita evidenciar sus problemas,
determinar sus ventajas y así determinar su evolución1.
De forma general, el origen del Derecho Procesal Administrativo se ha
buscado en el derecho francés, por tal razón, la investigación tiene como
antecedente dicho ordenamiento jurídico, de donde provienen muchas de
las instituciones de nuestro contencioso administrativo; esto hace que el
estudio se haga identificando los aspectos de comparación, las diferencias
y los conceptos propios de nuestro Derecho Procesal Administrativo, con
el fin de determinar si nuestra jurisdicción tiene algo de original o si por el
contrario, es una simple copia del modelo galo.
En la segunda parte del libro, se analiza lo concerniente a los proce-
dimientos administrativos y contenciosos administrativos, como un
complemento adecuado al estudio efectuado respecto del origen del Derecho
Procesal Administrativo y la acción y pretensiones contenciosas.
1 Prueba de ello son, por ejemplo, los textos de Derecho Procesal Administrativo de Carlos
Betancur, Miguel González Rodríguez, Juan Ángel Palacio Hincapié y otros.
Introducción 23
La investigación en la primera parte, hace énfasis en la acción y las

pretensiones contencioso administrativas, pues consideramos que se trata
del pilar fundamental del Derecho Procesal Administrativo, ya que permiten
darle vida a esta rama del derecho. Podría decirse que el Derecho Procesal
Administrativo se identifica con la acción y las pretensiones contencioso
administrativas, éste existe en cuanto existan ellas. En verdad, lo contencioso
administrativo no existiría si no existieran mecanismos para que se acudiera
a la jurisdicción con el fin de ponerla en actividad y así lograr la garantía de
los derechos consagrados por el ordenamiento sustancial; esos mecanismos
no son otros que la acción y las pretensiones contencioso administrativas,
las cuales se estudiarán en este caso, teniendo en cuenta siempre sus
antecedentes franceses, sus orígenes en nuestro ordenamiento, su desarrollo
legal a lo largo de nuestra historia jurídica y la obligatoria consagración
actual; siempre ligadas a los trámites asignados para hacerlas efectivas, es
decir, a los procedimientos. En la segunda parte, se hace referencia a los
procedimientos administrativos y contenciosos administrativos.
La presente investigación se justifica, ya que nuestra academia jurídica no
cuenta con muchos escritos en donde el Derecho Procesal Administrativo
colombiano haya sido tratado desde sus orígenes y su marco de antecedentes
en el derecho francés, su desarrollo y evolución, para culminar en su
consagración actual; simplemente se han limitado a describir la situación
actual de las instituciones contencioso administrativas, pero no se le ha
dado mucha importancia a su génesis y desarrollo a lo largo de nuestra
historia jurídica e institucional. En definitiva, no se ha tratado de descubrir la
originalidad de nuestro contencioso administrativo y por ello no se ha sabido
explicar el origen de algunos problemas que se presentan en el ejercicio
de la actividad contencioso administrativa, sin embargo, la actividad de la
Administración debe ser objeto de control dentro de un Estado de derecho
y dentro de ese control, el jurisdiccional es de suma importancia, pues
hace que la preponderancia de la Administración no desborde límites de
arbitrariedad; bajo esta premisa trataremos entonces de llenar los vacíos y
determinaremos cuál ha sido su evolución.
Podría pensarse que escribir o hacer un estudio sobre el Derecho
Procesal Administrativo en Colombia y en especial sobre la acción y las
pretensiones contencioso administrativas ya no tiene mucho interés, porque
se ha podido decir mucho sobre dichos asuntos, pero consideramos que
esto no es así, porque la gran mayoría de tratados han circunscrito sus
análisis a la consagración actual de las instituciones procésales y no han
hecho un estudio a fondo de sus orígenes y desarrollo a lo largo de nuestra

realidad, con referencia a los antecedentes franceses. Por lo demás, la
acción y las pretensiones contencioso administrativas tradicionales, si es
que podemos llamarlas así, no han perdido vigencia y siguen constituyendo
la columna vertebral del Derecho Procesal Administrativo colombiano;
pero fundamentalmente, porque con la reforma introducida por la Ley
1437 de 2011, se pretendió unificar las denominadas acciones contencioso
administrativas, bajo el concepto de acción y se identificaron en las
pretensiones contencioso administrativas, circunstancia que nos permite
analizar, si esto es correcto y además si tiene algún significado dentro de
los trámites contencioso administrativos.
Mirando un poco más de cerca los antecedentes sobre el tema, encontramos
que en nuestro Derecho Procesal Administrativo, aunque no con el mismo
significado y estructura, existen algunos escritos, que de una u otra forma
se han referido al origen y evolución del Derecho Procesal Administrativo
en Colombia pero ninguno de ellos le dedica más de un capítulo al tema.
Dentro de los principales tenemos:
El profesor Carlos H. Pareja, en Código Administrativo 19472; Tulio
Enrique Tascón, en Derecho contencioso administrativo colombiano 19543;
Eustorgio Sarria, Derecho procesal administrativo, 19634; Luis Alberto
Luna Benítez, Lo contencioso administrativo, 19815, tal vez el libro más
interesante en este sentido; Miguel González Rodríguez, Derecho procesal
administrativo, 19816; Gustavo Humberto Rodríguez, Procesos contencioso
administrativos, 19867; Carlos Betancur Jaramillo, 19808. Algunos autores
como Libardo Rodríguez9 y Jaime Vidal Perdomo10, también lo mencionan
2 Pareja Carlos H, Código contencioso administrativo, Bogotá: Ed. La Gran Colombia, 1947.
3 Tascón Tulio Enrique, Derecho contencioso administrativo colombiano, Bogotá: Ed. Minerva,
1954.
4 Sarria Eustorgio, Derecho procesal administrativo, Bogotá: Ed. Temis, 1954.
5 Luna Benítez Luis Alberto, Código contencioso administrativo, Bogotá: Ed. Temis, 1985.
6 González Rodríguez Miguel, Derecho procesal administrativo, Tomo II, Séptima Edición,
Bogotá: Librería Jurídica Sánchez R. Ltda., 2000.
7 Rodríguez Gustavo Humberto, Proceso contencioso administrativo, Parte General, Bogotá:
librería Jurídica Wilches, 1986.
8 Betancur Jaramillo Carlos, Derecho procesal administrativo, Bogotá: Señal Editora, 2000.
9 Rodríguez Rodríguez Libardo, Derecho administrativo general y colombiano, Bogotá: Ed.
Temis, 1995.
10 Vidal Perdomo Jaime, Manual de derecho administrativo, Undécima Edición, Bogotá: Ed.
Temis, 1997.
Introducción 25
en sus manuales de derecho administrativo. Pero el libro más reciente y

que se refiere en algunos apartes sobre el asunto que nos ocupa, es el del
profesor Juan Carlos Galindo Vácha11.
Las tesis de grado son escasas en el tema de estudio y en cuanto a
monografías y ensayos son igualmente limitados. El profesor Carlos Mario
Molina escribe un ensayo sobre el origen y evolución del Derecho Procesal
Administrativo, que considero es de suma importancia en lo que concierne
al tema, en las Memorias de la Maestría de Derecho Administrativo de la
Universidad Colegio Mayor del Rosario año 200012. El profesor Rodrigo
Naranjo, escribe un ensayo sobre la reforma contencioso administrativa
de 1914, en la revista de jurisprudencia de la Universidad del Rosario en el
año 2001, el cual es muy interesante13.
Existen las memorias de los tres congresos de Derecho Administrativo,
celebrados en Medellín 198014, Cartagena 198515 y nuevamente en Cartagena
199916; además están las memorias del coloquio conmemorativo del
bicentenario del Consejo de Estado francés realizado en 199917, las Primeras
Jornadas de Derecho Constitucional y Administrativo organizadas por
la Universidad Externado de Colombia en el año 200118, y las segundas
jornadas de derecho constitucional y administrativo organizadas por la
universidad Externado de Colombia en el año 200219, los cuales se han
constituido en un gran aporte para el Derecho Procesal Administrativo. En
síntesis, mucho se ha podido escribir sobre el contencioso administrativo,
pero poco se ha dicho sobre su origen y evolución.
En cuanto a la importancia de la investigación, esta se enmarca en la
utilidad o no que puede haber existido en la transposición de instituciones
11 Galindo Vácha Juan Carlos, Lecciones de derecho procesal administrativo, Bogotá: Pontificia
Universidad Javeriana, 2003.
12 Molina Betancur Carlos Mario, La transformación del derecho procesal administrativo,
Bogotá, Universidad del Rosario, 2000.
13 Revista de Jurisprudencia, Bogotá: Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, 2001.
14 Primer Congreso se Derecho Administrativo, Bogotá. Ediciones Rosaristas, 1980.
15 Memorias del Congreso de Derecho Administrativo, celebrado en Cartagena en 1985.
16 Memorias del Congreso de Derecho Administrativo, celebrado en Cartagena en 1999.
17 Historia y Perspectivas de la Jurisdicción Administrativa en Francia y América Latina - Coloquio
conmemorativo del bicentenario del Consejo de Estado Francés, Bogotá: Editorial Temis, 1999.
18 Primeras Jornadas de Derecho Constitucional Administrativo, Bogotá: Universidad Externado
de Colombia, 2001.
19 Segundas Jornadas de Derecho Constitucional Administrativo, Bogotá: Universidad Externado
de Colombia, 2002.
francesas al Derecho Procesal Administrativo colombiano, pues como se ha

dicho, el Derecho Procesal Administrativo es el instrumento esencial que
tienen las personas para hacer valer sus derechos frente a la Administración;
además es garantía para que las actuaciones de la propia Administración
se ajusten a derecho, pues en la medida que logremos determinar que
instituciones del Derecho Procesal Administrativo colombiano son
importadas y cuales son originales, podremos establecer su eficacia dentro
de nuestro ordenamiento jurídico y así determinaremos cual puede ser su
beneficio para la solución de conflictos originados en la actividad de la
Administración. También podremos explicar muchas de sus falencias y
muchas de sus fortalezas.
Una vez expuesta la justificación e importancia de la investigación,
miremos cual es el problema que tratamos de dilucidar; aclarando eso sí,
que son varios los cuestionamientos en Derecho Procesal Administrativo
colombiano que se podrían traer a colación. Se plantea como problema
principal de estudio dentro de la investigación el siguiente: ¿Es el Derecho
Procesal Administrativo colombiano, un producto evolutivo original de
nuestra historia jurídica o es una simple copia del modelo francés?
Muchas instituciones del derecho colombiano han sido copiadas de
ordenamientos jurídicos extranjeros, especialmente del derecho francés;
en el caso del Derecho Procesal Administrativo, por tratarse de la parte
procedimental del Derecho Administrativo y ser éste en esencia de origen
francés, se ha dicho en muchos casos que igualmente es una transposición
del modelo procesal de dicho país.
Determinar si nuestro contencioso administrativo es verdaderamente
un modelo copiado o si por el contrario tiene algo de originalidad,
necesariamente constituye un importante ámbito de análisis dentro de la
investigación que se desarrolla, esto nos permitirá establecer hasta qué punto
hemos sido capaces de crear instituciones para resolver nuestros propios
conflictos o si por el contrario, nos hemos limitado a adoptar instituciones
procésales foráneas para hacerlas aplicables a nuestros casos particulares y
así tratar de suplir en algo nuestra escasa producción jurídica.
El problema de estudio está referenciado en la primera parte a la acción
y a las pretensiones contencioso administrativas; es una obligación, por ser
éstas la esencia del contencioso administrativo y constituir la aplicación
práctica de un derecho que necesariamente es activo. En la segunda parte,
se identifica con los procedimientos contencioso administrativos, haciendo
referencia a las reformas introducidas con la Ley 1437 de 2011.
Introducción 27
El objetivo general del trabajo, es construir un esquema de nuestro

contencioso administrativo dentro de un marco de antecedentes y
comparaciones con el derecho francés y español; lo que podría dar
como resultado la respuesta concreta, de sí nuestro Derecho Procesal
Administrativo es una creación original o un simple modelo importado.
Los objetivos específicos, están determinados por los siguientes aspectos:
• Determinar el origen del Derecho Procesal Administrativo colombiano
y de la acción y de las pretensiones contenciosas.
• Establecer su desarrollo y evolución a la luz de nuestras instituciones.
• Determinar sus antecedentes en el derecho francés y español, para
hacer las comparaciones específicas con dichos modelos.
• Esquematizar el funcionamiento del Derecho Procesal Administrativo
y de la acción y pretensiones contencioso administrativas.
• Establecer la originalidad y eficacia que la acción y las pretensiones
contencioso administrativas han tenido en el control de la Administración.
• Identificar semejanzas y diferencias con otros modelos.
• Evidenciar problemas históricos de nuestro sistema.
• Mostrar la estructura del sistema procesal administrativo en Colombia,
de una manera más clara y coherente.
• Propuestos el problema y los objetivos de estudio, se hace necesario
plantear algunas hipótesis que nos permitan resolver la problemática, así:
• El Derecho Procesal Administrativo tiene identidad propia en el
ordenamiento jurídico colombiano interno. A pesar que el Derecho
Procesal Administrativo colombiano, tiene marcada influencia del
derecho extranjero, especialmente del derecho francés, se ha mostrado
como un derecho procesal que tiene una identidad propia, que obedece
a la realidad jurídica colombiana, con sus defectos y sus cualidades.
• El Derecho Procesal Administrativo, se ha desarrollado a la par
del Derecho Administrativo, con sus antecedentes franceses. Por
ser el Derecho Procesal Administrativo el que permite que los
derechos consagrados en el ordenamiento sustancial se hagan valer,
siempre lleva aparejado su desarrollo a la evolución del Derecho
Administrativo, es así que la influencia francesa en el Derecho
Administrativo se refleja igualmente en el procesal administrativo.
• El Derecho Procesal Administrativo en Colombia, ha visto entorpe-

cido su desarrollo por el desconocimiento de sus orígenes. Para nadie
es un secreto que cualquier rama de la ciencia debe ser estudiada
integralmente, con el fin de tener un adecuado conocimiento de
la misma; el caso que nos ocupa no es la excepción, pues por
circunstancias de carácter académico se ha descuidado el estudio de
los orígenes del Derecho Procesal Administrativo, lo que ha hecho
que su desarrollo se haya entorpecido; se debe por tanto, desenterrar
un derecho desconocido para los operadores jurídicos, aportando una
visión clara de lo que fue y es este derecho en Colombia. La mayor
parte de las reformas al Código Contencioso Administrativo, no han
tenido en cuenta aspectos importantes de nuestra historia y evolución,
lo cual se evidencia con la reforma introducida por la Ley 1437 de 2011.
El problema planteado y las hipótesis de estudio se resuelven y confirman
con las conclusiones que se consignan al final del escrito, como consecuencia
de la investigación desarrollada.
Por otro lado, para abordar esta investigación, aplicaremos un método
de investigación eminentemente analítico descriptivo, pues el estudio
enmarca al Derecho Procesal Administrativo y la acción y pretensiones
contencioso administrativas y su referencia principal a la descripción del
modelo colombiano, dirigida fundamentalmente a los modelos francés y
español, con el fin de determinar sus antecedentes, desarrollo y evolución;
para desarrollar tal fin, no desconoceremos aspectos importantes del derecho
comparado y de la historia.
Por esta razón, el análisis se realiza a través del estudio de documentos
relacionados con el tema; es decir, escritos de doctrinantes tanto nacionales
como extranjeros, jurisprudencias, textos constitucionales y legales haciendo
el respectivo análisis histórico y jurídico de los mismos y así establecer una
posición propia sobre el asunto.
Para un mejor análisis, la investigación está determinada por un
marco conceptual donde lo contencioso administrativo es tratado a
partir de conceptos básicos del origen y evolución tanto del Derecho
Procesal Administrativo como de la acción y las pretensiones contencioso
administrativas y del procedimiento contencioso, con referencia específica a
un marco teórico que no es otro que el análisis comparativo del contencioso
administrativo colombiano frente al Derecho Procesal Administrativo
francés y español, por ser éste su antecedente inmediato. Además, la
Introducción 29
investigación tiene un marco espacial, el cual comprende el territorio

colombiano y el espacio francés y español, donde el análisis se circunscribe;
y además, un marco temporal que no es otro que la época de la historia
jurídica que comprende la investigación y que se limita básicamente entre
1789 año de la Revolución Francesa y la época actual, dentro del cual el
Derecho Procesal Administrativo se ha originado, se ha desarrollado, ha
evolucionado y ha adquirido firmeza e identidad.
Por último, la exposición de la investigación se estructura de la siguiente
manera:
El escrito se divide en títulos y estos a su vez en capítulos y los capítulos se
dividen en secciones, las cuales se dividen además en varios párrafos según
la importancia del tema. El primer título es histórico, trata sobre el origen
y la evolución del derecho contencioso administrativo y está encaminado
a mostrar cómo fue la creación del contencioso administrativo en el país
galo, la creación en el ordenamiento jurídico colombiano y la influencia de
la Corte Suprema de Justicia en el Derecho Procesal Administrativo. Para
una mayor comprensión está compuesto por tres capítulos, así: el primero
hace referencia a la génesis de éste derecho en Francia y la creación y
desarrollo de la jurisdicción contencioso administrativa en Colombia, sin
perder de vista los antecedentes franceses. El capítulo segundo corresponde
a un análisis de la influencia de la Corte Suprema de Justicia en el Derecho
Procesal Administrativo, trayendo a colación las principales decisiones
referidas al tema. El capítulo tercero se refiere al máximo órgano de la
jurisdicción contencioso administrativo, como lo es el Consejo de Estado,
donde se hace un análisis detallado del mismo; con esto consideramos que
se pueden descubrir adecuadamente los orígenes del Derecho Procesal
Administrativo colombiano.
Por el contrario, el título segundo es más estructural y hace relación a
la jurisdicción contencioso administrativa como jurisdicción especial y
particular, diferente a la jurisdicción ordinaria; en este título se hace un
estudio detallado del desarrollo legal de la jurisdicción de lo contencioso
administrativa en Colombia.
En cuanto al título tercero es de análisis y comparación, se refiere a
la acción y a las pretensiones contencioso administrativas, haciendo en
primer lugar, un estudio genérico de las misma, para luego dedicar un
capítulo especial a las pretensiones que hemos denominado ordinarias; es
decir, las de nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho, de reparación
directa y contractual. El tercer capítulo hace referencia a las pretensiones

llamadas especializadas que incluyen la electoral, en donde se analizaran en
detalle aspectos de importancia como su origen, evolución, características
y consagración actual; teniendo en cuenta sus antecedentes franceses y los
criterios de jurisprudencia pertinentes.
En los capítulos siguientes, se analizan las acciones constitucionales
que surten trámite ante el contencioso administrativo, desde el punto
de vista de la consagración que hace el nuevo Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para culminar con los
trámites especiales que sin constituir en estricto sentido una pretensión, sí
fueron incluidos en el acápite de medios de control, lo cual es una novedad
en la nueva regulación procesal.
La segunda parte del libro, hace referencia a los procedimientos adminis-
trativos y contencioso administrativos, especificándose en los respectivos
títulos, capítulos y secciones, para seguir la estructura del mismo, donde se
consignan fundamentalmente las nuevas regulaciones previstas en la Ley
1437 de 2011. La exposición termina con las conclusiones, que dejan ver la
importancia del estudio del Derecho Procesal Administrativo, de la acción
y las pretensiones contenciosas, desde un punto de vista de referencia de
sus orígenes en el derecho francés, de su desarrollo y perspectivas para el
futuro, sin perder de vista la influencia española en el mismo, sobre todo
en la segunda parte.
PRIMERA PARTE
Título I
ORIGEN Y EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO
En este Título se hace referencia a la creación del derecho contencioso
administrativo. El análisis no sólo se circunscribe al proceso de formación
de este derecho en el ordenamiento jurídico francés, sino que también
se tiene en cuenta su creación y desarrollo en el ordenamiento jurídico
colombiano. Para comprender mejor este proceso hemos dividido el título
en tres capítulos, así: un primer capítulo, denominado génesis del derecho
contencioso administrativo, en el que se hace referencia a todo el proceso de
nacimiento y desarrollo del derecho contencioso administrativo, entendiendo
el término como Jurisdicción contencioso administrativa. El segundo
capítulo hace relación a la Corte Suprema de Justicia y su influencia en la
Jurisdicción contencioso administrativa y en el tercer capítulo se estudia el
Consejo de Estado en sus aspectos más relevantes.
Capítulo I
GÉNESIS DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA
El vocablo génesis significa origen, esto es el principio de una cosa, de

un hecho, de una situación que va a tener determinadas consecuencias. La
Jurisdicción contencioso administrativa no escapa a la posibilidad de que se
pueda establecer su origen; así no esté determinado en una fecha específica,
sino que es el resultado de una serie de acontecimientos que poco a poco
van dejando ver su estructura.
El origen de la Jurisdicción contencioso administrativa va íntimamente
ligado al origen del Derecho Administrativo y por tal al de la Administración.
No en vano se dice que el derecho administrativo es el derecho de la
Administración y por lo tanto es viable afirmar que la Jurisdicción
contencioso administrativa es la expresión práctica y dinámica del derecho

sustancial. De nada valdría y sería letra muerta que se consagrara un
cúmulo de derechos, si no fuera posible hacerlos valer. A propósito de
esta argumentación el profesor Georges Vedel en su tratado de derecho
administrativo dice:
“En todas las ramas del derecho, el contencioso constituye un
elemento muy importante. Pero con frecuencia, es separable
del estudio de las normas que regulan. Así, en nuestra
organización universitaria el estudio del procedimiento civil
puede, sin graves inconvenientes –reales a veces–, llevarse a
cabo después que se ha comenzado el estudio del derecho civil.
En derecho administrativo no es así: las normas sustantivas
no pueden separarse del contencioso. Ocurre así, en primer
lugar porque la propia norma que da existencia al derecho
administrativo, es decir, la separación de las autoridades
administrativa y judicial, es una norma propia del contencioso,
y, además, porque la mayor parte de los principios del derecho
administrativo han sido enunciados por el juez y están ligados,
por tanto, a las condiciones en que el juez actúa y decide”1.
La íntima relación del Derecho Administrativo con la Jurisdicción
contencioso administrativa hace que su existencia sea de vinculación
recíproca; es decir, que la existencia de uno dependa de la existencia del otro.
Pero además, la Jurisdicción contencioso administrativa constituye una rama
del derecho que debe ser estudiada en conjunto con todas las demás y este
caso no será la excepción. Pues así como el Derecho Administrativo remonta
sus orígenes al derecho francés, el derecho procesal lo hace igualmente a
dicho ordenamiento jurídico. Es por lo que se tendrá en cuenta en su gran
mayoría las referencias francesas, para analizar el origen de esta rama
del derecho en el mundo jurídico y así establecer su origen en el derecho
colombiano.
Para hacer un estudio adecuado de la génesis de la materia que nos ocupa,
se hace necesario desarrollar algunos aspectos importantes del tema, lo
que a continuación procederemos a realizar en este capítulo. Dentro de
los cuales podemos citar: la lenta gestación de la Jurisdicción contencioso
administrativa, la Revolución Francesa y la Jurisdicción contencioso
1
Vedel Georges. Derecho administrativo, Madrid: Ed. Aguilar, 1980, p. 48.
Primera Parte 33
administrativa, justicia retenida administrativa, la justicia delegada, la

evolución de la Jurisdicción contencioso administrativa.
Sección Primera
UNA LENTA GESTACIÓN DE La JURISDICCIÓN
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA
Para que la Jurisdicción contencioso administrativa tuviese una identidad

propia, ha pasado por una serie de etapas y transformaciones, las cuales
han sido de un lento desarrollo. El Derecho Administrativo como parte del
derecho público, tiene sus orígenes básicamente en el derecho francés y no
en el derecho romano, que es a donde se remontan muchas figuras de nuestro
derecho; a pesar que algunas instituciones del Derecho Romano hayan
servido de antecedente remoto tanto del Derecho Administrativo como del
procesal administrativo, como los consilium principis o los conssistorium
principis. Circunstancia diferente de lo que sucedió con el derecho privado
(Derecho Civil por ejemplo), el cual sí en gran medida tiene sus antecedentes
en el derecho romano.
Por su parte, en el feudalismo el Derecho Administrativo y por tal el
Derecho Procesal tienen poco desarrollo ante la inexistencia de verdaderos
estados nacionales, pues lo que existía era una serie de reyes y señores que
se hacían poderosos y gobernaban en ciertos territorios, pero que carecían
de identidad y sólo se sustentaban en la fuerza, desconociendo principios de
legitimidad. Al no existir identidad nacional ni un verdadero Estado, el derecho
público no asoma como marco de referencia en el ordenamiento jurídico,
pues la legitimidad del gobernante cede paso a la arbitrariedad del poderoso.
Cuando el feudalismo va cediendo terreno y comienzan a divisarse las
primeras muestras de Estados nacionales o monarquías nacionales (por la
unidad de territorio, unidad de legislación y un gobierno único); donde un
señor o príncipe adquiere un status que le da la calidad de soberano sobre
un territorio más amplio y determinado, se ve entonces la necesidad de
crear ciertas prerrogativas de manejo y administración, que se sustentan no
sólo en la fuerza, sino en ciertos reglamentos de imperativo cumplimiento
para los súbditos, que permiten al soberano ejercer y mantener el poder, el
orden y la autoridad; hecho que se refleja con mayor claridad en la época
de la monarquía. El profesor Carlos Mario Molina, en escrito sobre la
transformación de la Jurisdicción contencioso administrativa, efectuado para
el seminario investigativo sobre principios de procedimiento de la Maestría
en Derecho Administrativo de la Universidad del Rosario, dice, al referirse
a los derechos que para la época se atribuían los monarcas franceses, en

nombre de lo que él llama el bienestar real:
“Es así como san Luis VII establece que todas las comunas
pertenecen a la corona, Luis IX dispone que solo al rey
corresponde crear nuevas comunas, Felipe el bello en 1302
somete a los alcaldes a la obligación de informar al rey sobre
el dinero recogido en razón de imposiciones hechas en nombre
de la corona”2.
En esta época de la monarquía existían además ciertas instituciones ante
las cuales se surtían trámites que podían llamarse administrativos. Entre
otras, tales instituciones son: la Corte de Monedas, la Cámara de Cuentas,
etc. estas, unidas a las que más adelante se mencionarán, constituyen un
soporte grande en el origen de la Jurisdicción contencioso administrativa.
Es así, que la multiplicidad de actuaciones que se van generando entre el
soberano y los súbditos, hacen necesario que se surtan ciertos trámites,
no sólo ante el monarca sino ante instituciones que son creadas para dar
legitimidad a las mismas; tal es así que las decisiones de los parlamentos
son susceptibles del recurso de avocación ante el Gran Consejo, recurso que
tenía las características de lo que hoy conocemos como recurso de apelación.
En este momento, podemos ver ya asomos de un trámite administrativo,
pues existe un procedimiento para una actuación.
Aunque hasta el momento no se pueda hablar propiamente de la existencia
de una Jurisdicción contencioso administrativa, pues no existían garantías
jurídicas propiamente dichas de los administrados frente al monarca y los
tribunales que no protegían a los particulares ante su intemperancia3. En
el siglo XVII existían instituciones de gran importancia para el origen del
mismo como son: el Gran Consejo y el Consejo del Rey, instituciones ante
las cuales se surtían trámites que obedecían a ritualidades específicas, que
sin lugar a dudas deben tenerse en cuenta como parte de la génesis del
procedimiento administrativo. Estas instituciones, ejercían sus atribuciones
de acuerdo al régimen existente, que para la época era el monárquico,
donde de todas maneras es el poder del rey el que va a imperar, así se vaya
limitando en ciertos aspectos, constituyendo lo que se conoce como justicia

2
Molina Betancur Carlos Mario. La transformación de la Jurisdicción contencioso adminis-
trativa, Bogotá: Universidad del Rosario, 2000, p. 9.

3
Soriano García José Eugenio. Fundamentos históricos del derecho administrativo en Francia
y Alemania, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, primera edición, 1994, p. 14.
Primera Parte 35
del monarca, basada en el principio de la soberanía del rey. El doctor Libardo

Rodríguez, en su libro de Derecho Administrativo General y Colombiano
al referirse a tal situación, dice:
“Sin embargo, no se podía hablar aún de la existencia de un
derecho administrativo ni de una jurisdicción administrativa,
por cuanto las actividades de estos organismos estaban regidas
por el principio de la soberanía del monarca, que implicaba,
a su vez, que “toda justicia emana del rey”. Es decir, estos
tribunales más que juzgar a la administración, lo que hacían
era defender los intereses de esta, los cuales, a su vez, eran
los del rey”4.
Aunque las instituciones existentes en la época de la monarquía estaban
para servir y beneficiar al soberano, pues él, encarnaba la autoridad en última
instancia y la Administración era esencialmente discrecional, ya que no
estaba sometida por ninguna regla jurídica5; muchos autores determinan el
origen de la Jurisdicción contencioso administrativa en los procedimientos
que se surtían ante ellas. Entonces cada uno de los eventos y circunstancias
que a lo largo de la época de la monarquía constituyeron algún trámite ante
el rey, aunque no constituyen el origen propio de la Jurisdicción contencioso
administrativa, sí constituyen un antecedente que merece estudio e interés;
a pesar de que esas instituciones dependieran del poder del monarca6.
1. LA REVOLUCIÓN FRANCESA Y La JURISDICCIÓN

La Revolución Francesa constituye no sólo uno de los eventos más

importantes de la historia política de dicho país sino de la humanidad. Se
hace necesario entonces, determinar cuál ha sido su influencia en el proceso
de formación y evolución del Derecho Contencioso Administrativo; por lo
que se le ha dedicado un acápite específico, con el fin de que no se refunda
con otros eventos y así pase desapercibida.

4
Rodríguez Rodríguez, op. cit.

5
Mayer Otto. Derecho administrativo alemán, vol. I, Buenos Aires: Ed. Depalma, 1982. Así lo
expresa Barthelemy en el prólogo de esta obra, p. 10.

6
Soriano García. op. cit., p. 16. Además expresa que los Tribunales no tenían por cometido
enjuiciar la labor del juez y sus agentes.
Necesariamente el sistema político imperante está íntimamente ligado

al sistema de administración de justicia. La Revolución Francesa abolió
el régimen monárquico existente y optó por un sistema democrático.
Esto parecía que necesariamente iba a determinar que la jurisdicción
administrativa tuviese una existencia propia e independiente como juez de
la Administración, pero esto no fue tan fácil ni tan directo como podría
pensarse, como lo explicaremos a continuación, dejando en claro eso sí,
que la Revolución Francesa con sus principios contribuyó enormemente
a la formación y desarrollo de la Jurisdicción contencioso administrativa.
La Revolución Francesa no crea por sí misma la jurisdicción contencioso
administrativa, ya que su sentido democrático hace que sea el pueblo el
origen de toda autoridad, la cual está sujeta única y exclusivamente a la ley
que emana igualmente de la voluntad popular; al ser esto así, el control de
la Administración está en cabeza del pueblo, quien no está interesado en
la existencia de una jurisdicción especial que pueda entorpecer el triunfo
de la Revolución. Para los revolucionarios franceses no había legitimidad
en el hecho de que se creara una jurisdicción administrativa, pues podía
reflejarse en la existencia de un juez que en un momento dado entorpecería
el proceso de la Revolución; más aún, si era la voluntad popular la que tenía
que prevalecer, por tal razón, en la época de la Revolución se expidieron
normas que llegaron a tal punto, que se sustrajo a la Administración del
control jurisdiccional, tal es así, que la Ley 16 de agosto 24 de 1790 en su
artículo 13 dice: “Las funciones judiciales son y seguirán siendo diferentes
de las funciones administrativas. No podrá condenarse más a los agentes
públicos en razón de sus funciones”7.
La idea de la no intervención del juez judicial en los asuntos de la
Administración, halló sustento en la teoría de separación de poderes
planteada por Montesquieu8 donde cada poder público era independiente
y no podía existir intromisión de uno en el otro; aclarando eso sí, que
antes de Motesquieu ya se conocía la separación o distinción de funciones
entre los diferentes entes políticos9. Como se puede ver, la Revolución no

7
Ley 16 de agosto 24 de 1790, artículo 13. En: Georges Vedel Derecho administrativo, 6ta.
edición, Madrid: Biblioteca Jurídica Aguilar, 1980, p. 460.

8
Montesquieu, planteó la idea de separación de poderes públicos, que dio como resultado la
formación de sistemas políticos de carácter democrático; como el de la Revolución Francesa,
de hondo sentido popular.

9
Soriano García, op. cit., p. 27. Quien trae una cita de Renoux que expresa: “Entre tales técnicas
de separación tiene especial importancia la que atañía a la separación de las autoridades de
la burocracia regía –grosso modo–, lo que podríamos denominar poder administrativo de las
Primera Parte 37
contempla de manera directa la idea de una jurisdicción administrativa,

pues la creencia en una voluntad popular capaz de ejercer por sí misma
control respecto de la Administración, primó sobre la idea de la existencia
de un juez administrativo independiente. Esa idea de la voluntad popular
que es casi omnipotente, que todo lo puede y que desplaza a cualquier
otra consideración, es el reflejo del culto por la soberanía popular de los
revolucionarios franceses, inspirados en las concepciones roussonianas10.
Pero, si la Revolución Francesa no concibió la idea de una jurisdicción
administrativa como una jurisdicción independiente, es decir, un juez
administrativo que controlara la Administración; ¿Cuál fue entonces su
aporte al origen y desarrollo de la misma?, más si por todos es conocido,
que el germen del Derecho Administrativo y de la jurisdicción contenciosa
en igual forma, está en la Revolución Francesa; para resolver dicho
cuestionamiento, hay que determinar varios estados dentro de la Revolución,
los cuales podemos identificar de la siguiente manera: en primer lugar, un
Estado donde no existe un control jurisdiccional de la Administración, pues
dicho control está asignado al propio pueblo, en virtud del principio de la
soberanía popular y que por tal razón, nada podía sustraerse al control del
pueblo; es decir, que existe una ausencia de juez administrativo, por lo
que el control de la Administración es asignado por el pueblo a la propia
Administración, mostrándose entonces como una Administración juez,
dejando ver por tanto una muestra de justicia retenida.
Hay que determinar un segundo estado, donde la jurisdicción
administrativa va adquiriendo independencia, como consecuencia de la
necesidad de decidir los conflictos surgidos del ejercicio de los derechos
que la propia Revolución va otorgando a los ciudadanos, esto trae como
consecuencia que se profieran decisiones por órganos como el Tribunal de
Conflictos y el Consejo de Estado, que posteriormente darían independencia
a la jurisdicción contenciosa y por tal se crea la justicia delegada. Dentro
de estas decisiones están el fallo Blanco, el fallo Cadot, el fallo Pelletier
entre otros, a los cuales haremos mención.
Entonces, si la jurisdicción contenciosa no surge directamente en el seno
de la Revolución, sí podemos decir que surge de los principios planteados en
autoridades judiciales, integradas por la nobleza rural. Esta técnica de separación de autoridades
gubernativas de las judiciales fue proclamada solamente en la obra legislativa del cardenal,
Richelieu, singularmente en el edicto Saint -Germán- Laye de febrero de 1641.

10
Rousseau, era defensor de la soberanía popular, como fundamento de principios democráticos,
en donde la soberanía única, indivisible e inalienable debe pertenecer al pueblo en su conjunto.
ella y como paradoja de la misma, porque a pesar de que se diga lo contrario,

la Administración siempre estuvo sujeta a control, bien por el mismo pueblo
o por un juez independiente, como lo expresa Franck Moderne cuando dice:
“Para los revolucionarios ella se encontraba de todas maneras
sujeta al control de los mismos ciudadanos, pues su papel era
el de un ejecutante nada más. Y, sin embargo, hubo en Francia
inmediatamente después de la Revolución, una administración
poderosa y un juez administrativo digno de este nombre, un
juez administrativo encargado de su control”11.
La Revolución Francesa es germen no sólo del derecho administrativo sino
también de la jurisdicción contenciosa, porque las ideas revolucionarias de
primacía de la legalidad en contraposición a la arbitrariedad, de la separación
de poderes públicos, respeto de los derechos de los ciudadanos etc., generaron
de una manera o de otra que los conflictos surgidos con la Administración,
como consecuencia de la vulneración de los mismos, culminara en la
creación de un juez especial para resolverlos. Es decir, de una jurisdicción
determinada que no es otra que la jurisdicción contencioso administrativa12.
Entonces, si la Revolución Francesa no constituyó el origen directo de la
jurisdicción contencioso administrativa, podemos decir con Galindo Vácha
que los cambios políticos y las transformaciones jurídicas suscitadas en esta
época, perfilaron algunos de los elementos que posteriormente dieron origen
a esta jurisdicción y a sus instituciones13; las cuales se originan aún en contra
de la voluntad de los revolucionarios y dentro de la Administración y del
Derecho Administrativo como un subproducto de la Revolución, como lo
expresa García de Enterría cuando dice:
“Esta curiosa singularidad histórica es fácilmente explicable.
En síntesis, el proceso puede explicarse en estos términos: los
revolucionarios, en el momento de plasmar el Estado nuevo,
siguen una interpretación claramente disidente de la ortodoxia
doctrinal que representaban; esta interpretación, junto con las
circunstancias históricas de la Revolución y de los tiempos
posteriores, permitió y determinó el fortalecimiento de una
administración como no había conocido el Antiguo Régimen;

11
Moderne Franck, En Conferencias para la maestría de derecho administrativo, Bogotá:
Universidad del Rosario, 2000, pp. 7 y 8.
12
Ibíd, p. 7.
13
Galindo Vácha, op. cit, p. 48.
Primera Parte 39
pero los dogmas jurídico - políticos de la Revolución obraron

ahora, ya no para impedir ese hecho, sino para someterlo
a una cierta disciplina, y esta disciplina fue el derecho
administrativo. El derecho administrativo, como conclusión,
se nos parece como el precio de una disidencia, como el
arbitrio con que la Revolución contrarresta el apartamiento
sustancial que de su doctrina efectuaron los mismos poderes
revolucionarios. Es, en este sentido, un subproducto más que
un producto directamente provocado”14.
2. LA JUSTICIA RETENIDA
Con la llegada de la era napoleónica, el Derecho Administrativo y por

tal la jurisdicción contenciosa perciben un significativo avance, ya que se
implantaron trámites para la solución de conflictos, los cuales a pesar de
estar supeditados en gran medida a la voluntad del soberano, pues era la
Administración quien se reservaba la facultad de resolverlos, constituyeron
procedimientos ciertos y uniformes en la toma de decisiones; lo que pudiera
llamarse unidad de procedimiento.
La Administración quien ostentaba el poder, tenía igualmente la facultad
de administrar justicia y lo hacía a través de instituciones que ella misma
creó, como los Consejos de Prefectura, el Consejo Ministerial y el Consejo
de Estado. En el sistema de la justicia retenida, la Administración además de
ejercer la actividad administrativa, resolvía los conflictos que se presentaban
como consecuencia de dicha actividad; es decir, que actuaba como juez y
parte dentro de la actividad de resolución de los conflictos, colocando al
administrado en un plano de desigualdad significativo, que, aunque aún
existe, se ve reflejado más si es la propia Administración quien resuelve el
litigio surgido.
Es a través de los denominados ministros-jueces que la Administración
desarrolla la actividad de resolver los conflictos suscitados, estos funcionarios
desarrollaban la doble tarea de actividad administrativa y de impartir justicia,
era una dualidad de funciones, no siendo por tanto la función de resolver
los conflictos, una actividad independiente de la función administrativa
propiamente dicha, sino que se refundía una en la otra.
14
García de Enterría Eduardo. Revolución francesa. En: Soriano García José Eugenio, op. cit.,
p. 38.
En la institución de la justicia retenida no existe independencia de quienes

resolvían los conflictos, respecto de quien ostenta y ejerce el poder político
y administrativo, por la sencilla razón de que son agentes del gobernante,
los que han sido investidos de la facultad de administrar justicia y además,
porque las decisiones pueden ser revisadas y revocadas por éste. Una especial
atención respecto de la justicia retenida, se da en la época del imperio
napoleónico, donde como lo expresa el profesor Carlos Mario Molina
en el escrito ya mencionado, Napoleón hacía las leyes, las reglamentaba,
las aplicaba y resolvía los conflictos existentes, lo cual hacía a través del
Consejo de Estado, que él controlaba15.
A pesar de tratarse de una justicia dependiente de la Administración,
le asiste gran importancia en el proceso de creación de una jurisdicción
contencioso administrativa, porque establece una serie de trámites y
procedimientos en la resolución de conflictos, que constituyen germen de la
jurisdicción que nos ocupa. Es lógico que en un sistema como el monárquico,
existiera una justicia retenida, ya que la concentración de poder lleva a que
el soberano mantenga tanto la potestad administrativa, como el control
sobre la administración de justicia. El deseo del soberano de mantener
el poder, le lleva a que concentre todas las potestades en su persona para
evitar ser destronado.
En el sistema de justicia retenida, a los jueces les estaba vedado conocer
los actos de la Administración, pues la misma Administración conocía de
los mismos, así la Ley 24 de agosto de 1790 en el artículo 13 se establece:
“Las funciones judiciales son distintas y estarán siempre
separadas de las cuestiones administrativas. Los jueces no
podrán, so pena de prevaricato, perturbar en ninguna forma
las operaciones de los cuerpos administrativos ni citar a
los funcionarios para que, por motivos de sus funciones,
comparezcan ante sus despachos”16.
Aquí los jueces están separados de conocer conflictos de la Administración,
sea cual fuere la índole de los mismos. Por Decreto del 16 fructidor del año
3, se contempló: “Reiteradamente se prohíbe a los tribunales conocer los
actos de la administración cualquiera que sea su índole”17.
15
Molina Betancur, op. cit., p. 13.
16
Vedel, op. cit., p. 59.
17
Ibíd, p. 59.
Primera Parte 41
Así mismo el artículo 75 de la Constitución del año de 1799 establece:

“Los agentes del gobierno, diferentes a los ministros, sólo
pueden ser perseguidos por hechos relativos a sus funciones
en virtud de decisiones del consejo de estado; en ese caso el
proceso se adelantará ante los tribunales ordinarios”18.
La Administración, por intermedio de los órganos que ella misma
controla, resuelve los conflictos en que se ve involucrada; esto para reiterar
el principio de poder político asemejado a poder jurisdiccional; por lo que,
la justicia retenida constituye una limitación al principio de separación de
poderes, donde en un solo poder público se concentran tanto la facultad
administrativa como la jurisdiccional, llevando a que los Estados despóticos
y autoritarios mantuvieran su dominio. Entonces, a decir de Galindo Vácha,
la Administración detentaba el poder jurisdiccional frente a las peticiones
y demandas de los administrados, en cuanto que ella misma resolvía las
controversias surgidas, así tuviera participación de algunas dependencias
asesoras como el Consejo de Estado19.
3. LA JUSTICIA DELEGADA
La idea de la justicia en cabeza de la Administración, fue perdiendo fuerza

y en su lugar se fue abriendo paso la institución de la justicia delegada.
Esta transformación se fue dando en la medida en que las recomendaciones
dadas por el Consejo de Estado fueron ganando credibilidad y el jefe de la
Administración sólo se apartó un par de veces de las mismas, por lo que
se decía que quien impartía justicia era el Consejo de Estado. Es Napoleón
Bonaparte, quien con la creación del Consejo de Estado y los consejos de
prefectura (tribunales administrativos), le dio impulso a la creación no sólo
de la jurisdicción contencioso administrativa sino a la justicia delegada.
Aunque en principio estos organismos estaban supeditados al poder del
soberano, a partir de la segunda mitad del siglo XIX fueron adquiriendo
autonomía, hasta llegar a convertir la jurisdicción contencioso administrativa
en una jurisdicción independiente, no sólo del poder político sino de la
jurisdicción civil.
Así, la Administración ya no se arrogaba la facultad de administrar
justicia, sino que esta se hacía a través de órganos independientes que

18
Constitución Francesa de 1799, artículo 7°, en: Vedel, op. cit., p. 273.

19
Galindo Vácha, op. cit., p. 72.
mantenían autonomía. Las decisiones de órganos como el Consejo de Estado

adquieren independencia frente a la Administración y sus decisiones son
tomadas en cuenta para el ejercicio de la Administración misma y además,
son utilizadas como referencia para resolver casos similares; es decir, que
se convierten en decisiones jurisprudenciales, ya que constituyen certeza y
unidad. Pero el proceso para que el Consejo de Estado sea el juez natural de
la Administración y por tal la justicia delegada sea una realidad, fue lento y
sufrió muchos inconvenientes; en efecto, en el año VIII se le da a través de
reglamento la facultad de conocer asuntos contenciosos, aunque como órgano
asesor del ejecutivo, en desarrollo de esta función creó unos procedimientos
asimilables a la función jurisdiccional, lo que llevó a que en el año de 1806
se formara una comisión de lo contencioso encargada de atender estos
asuntos, otorgándosele así competencia de juez de la Administración, la
cual se vio entorpecida por la expedición de la Constitución de 1852, donde
se retrocedió nuevamente al sistema de justicia retenida, pero esto no fue
si no de forma transitoria, ya que el Consejo de Estado recibió la facultad
de justicia delegada en forma definitiva mediante Ley del 24 de mayo de
1872, lo que le permitió tomar decisiones contenciosas en nombre propio.
El Consejo de Estado, adquirió la competencia para resolver los conflictos
como órgano autónomo y no se limitó a formular recomendaciones o
propuestas al Jefe de Estado para que fuese este quien resolviera; dejó de ser
entonces, un ente de simple carácter asesor del ejecutivo, para convertirse
en verdadero juez de la Administración que con sus decisiones va creando
jurisprudencia, la que fue acogida y respetada, llegando a generar una
Jurisdicción contencioso administrativa de carácter jurisprudencial20, ya
que la propia Administración aplica tales decisiones que se fueron haciendo
obligatorias; pero ese carácter de juez de la Administración que adquirió el
Consejo de Estado, se logró en gran medida por la propia actuación de esta
institución, que como lo expresa Galindo Vácha21, con su trabajo serio a
lo largo de su existencia, a la importancia de sus proyectos, se introdujo la
justicia o jurisdicción delegada, que no sólo estaba integrada por el Consejo
de Estado sino por los consejos de prefectura, creándose así una verdadera
jurisdicción autónoma. Es de anotar, que los consejos de prefectura se
convirtieron en tribunales administrativos a partir del primero de enero
de 1954.

20

21
Galindo Vácha, op. cit., pp. 47 y 48.
Primera Parte 43
En firme la facultad del Consejo de Estado para resolver los conflictos de

la Administración, es decir, posesionado como juez natural de la misma, se
inició el verdadero desarrollo de la Jurisdicción contencioso administrativa.
Como se puede ver, la gestación de la Jurisdicción contencioso admi-
nistrativa ha obedecido a un proceso lento, que abarca eventos específicos
que de una u otra manera han contribuido a su conformación. No puede
decirse, que sea un hecho determinado el que dio lugar a la creación del
contencioso administrativo, sino la conjugación de todos juntos a lo largo
de la historia jurídica; ya que, si bien es cierto, no puede decirse que Roma
haya sido determinante en la formación de la jurisdicción que nos ocupa,
algunas de sus instituciones sí constituyen germen de formación. En ese
mismo sentido, habrá de afirmarse del feudalismo, de la justicia retenida,
de la justicia delegada y especialmente de la Revolución Francesa. La
importancia del análisis de esta sección está entonces en sacar de cada una
de las instituciones o épocas estudiadas, los elementos que contribuyeron,
ya sea en forma directa o indirecta en la formación de la Jurisdicción
contencioso administrativa, pues alguien podría decir que la justicia retenida
no contribuyó a la formación de este derecho, ya que la Administración se
reservaba la facultad de administrar justicia, a lo que hay que responder,
que la justicia retenida genera de su naturaleza la justicia delegada, siendo
esto un avance en la formación del contencioso administrativo.
Sección Segunda
EVOLUCIÓN DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA
Una vez que hemos determinado los orígenes de la Jurisdicción contencioso

administrativa, es conveniente hacer un análisis de su evolución, para así
comprender cuál ha sido su desarrollo. Para este análisis es pertinente tener
en cuenta varios aspectos, así:
1. EL IMPULSO NAPOLEÓNICO
Como se ha dicho, la Jurisdicción contencioso administrativa es de

eminente creación francesa, por lo que en sus instituciones y en las decisiones
de las mismas, hemos de buscar su evolución. Con la creación del Consejo de
Estado por Napoleón en el año de 1799, se instituyó una jurisdicción para
la Administración, que a pesar de estar presidido por el propio soberano,
se convirtió en una jurisdicción diferente a la ordinaria que se ocupaba de
los asuntos civiles. Se incorporaron trámites específicos para resolver los
asuntos relacionados con la Administración; así hubiese una justicia retenida,

la existencia de unos trámites especiales constituyó un avance en el proceso
de formación del contencioso administrativo.
De la justicia retenida como ya se explicó anteriormente, se pasó a
la justicia delegada, donde los órganos creados por la Administración
lograron autonomía e independencia, debido a las circunstancias políticas
que se presentaron, como fue la disminución del poder monárquico, hecho
que implicó que ya no fuera la Administración la que tenía la facultad de
administrar justicia, sino que lo hacían organismos con autonomía en sus
actuaciones y decisiones; es de anotar además, que el impulso de Napoleón a
la evolución de la Jurisdicción contencioso administrativa, no sólo se reflejó
en la creación del Consejo de Estado, sino que también creó otros órganos
como los consejos de prefectura y mediante la Ley de 16 de septiembre de
1807 se creó la Corte de Cuentas, encargada de juzgar los asuntos contables
de los dineros públicos22.
2. LA HERENCIA DE BONAPARTE
En la segunda mitad del siglo XIX la jurisdicción contencioso

administrativa tomó gran auge, debido a que adquirió autonomía como
juez de la Administración. Deja de ser el Consejo de Estado un organismo
obligado a consultar sus decisiones, para convertirse en autónomo en sus
fallos; mediante la Ley del 3 de marzo de 1849, se estableció en Francia que
el Consejo de Estado no estaba en la obligación de consultar sus decisiones
con el poder político en cabeza del gobierno, sino que las podía tomar
independientemente. Esta situación en principio no duró mucho tiempo,
debido a que aún subsistían rezagos de una justicia retenida y con prontitud
es abolida esta facultad. Pero la idea de una jurisdicción autónoma persistió,
pues el Consejo de Estado propugnó por una competencia propia para tomar
sus decisiones.
En pleno otoño de la era napoleónica, mediante Ley del 24 de mayo
de 1872 se creó el Tribunal de Conflictos, consagrando un principio de
separación y autonomía de los poderes públicos y estableciendo reglas de
competencia para los mismos; en el año de 1873 el Tribunal de Conflictos
dictó el denominado Fallo Blanco, donde se estableció la responsabilidad del

22
Penagos Gustavo. Derecho administrativo parte general, segunda edición actualizada, Bogotá:
Ediciones Librería del Profesional, 2000.
Primera Parte 45
Estado por los daños causados a particulares por sus agentes y además se
contempló que dicha responsabilidad era diferente de la de los particulares,
el fallo contiene la idea de reafirmar la autonomía de la jurisdicción
contenciosa, ya que los principios de responsabilidad administrativa se
diferencian de los de la responsabilidad civil, lo que genera igualmente
diferencia en el procedimiento de resolución de los conflictos que se susciten
como consecuencia de la misma.
Específicamente, el Fallo Blanco trató de un conflicto surgido como
consecuencia del atropellamiento de una niña por parte de una vagoneta
de la empresa tabacalera del Estado, instaurándose la respectiva acción de
responsabilidad en contra del Estado ante la jurisdicción civil y correspondió
al Tribunal de Conflictos por conflicto de competencia propuesto, decidir
a qué jurisdicción competía el conocimiento del caso: sí a la contencioso
administrativa o a la civil23.
El Fallo Blanco contempla las siguientes argumentaciones, que merecen
ser resaltadas, así:
-- Estableció competencia de la jurisdicción contencioso administrativa,
para conocer de los asuntos de responsabilidad del Estado por
actuaciones de sus agentes; se hizo alusión a la relación directa que
debe existir entre la actuación de la Administración, que lo hace
sustentada en principios exorbitantes y extraños al derecho privado,
con la necesidad de aplicar una jurisdicción diferente a la civil para
resolver los conflictos, siendo ésta la contencioso administrativa.
-- Se abandonó la idea de resolver los conflictos de la Administración
con fundamento en las reglas del derecho privado, desligando así la
jurisdicción administrativa de la civil.
-- Contempló igualmente el fallo, que la responsabilidad del Estado no
es absoluta, sino que obedece a reglas especiales que varían según
las necesidades del servicio público.
-- Para el tema de estudio que nos ocupa este fallo es de gran
importancia, porque delimita y reafirma la competencia de la
jurisdicción contencioso administrativa, en asuntos relacionados con
conflictos entre la Administración y particulares, que son sustraídos
de la órbita de la competencia de la jurisdicción civil. El Fallo Blanco

23
Long Marceau y otros. Grandes fallos de la jurisprudencia administrativa francesa, Bogotá:
Ediciones Librería del Profesional, 2000, p. 2.
ha constituido uno de los baluartes fundamentales en el proceso de

creación y desarrollo de la Jurisdicción contencioso administrativa,
así algunos autores digan que en última instancia no hubiera aportado
nada nuevo, pero la verdad, es que constituye la primera decisión
importante que delimitó la competencia de la jurisdicción contencioso
administrativa de la civil.
Es de anotar, que el Fallo Blanco en palabras de Vedel24, por mucho tiempo
fue casi ignorado y tratadistas como Gastón Jéze no lo citaban en sus escritos
para el año de 1904, estudiando la aplicación de principios de separación de
autoridades. Es el comisario de gobierno Georges Teisser quien en 1906, en
su tratado de Responsabilidad del poder público, le atribuyó la importancia
debida. Posteriormente fue retomado por León Duguit en 1913 en su tratado
de Las transformaciones del derecho público.
Posteriormente, el 30 de julio de 1873 el Tribunal de Conflictos dictó otro
fallo que aunque no es muy conocido como el Fallo Blanco, sí merece ser
resaltado, pues confirmó la delimitación de competencias de la jurisdicción
administrativa, este fue el Fallo Pelletier, el cual se pronunció respecto de la
imposibilidad que existía por mandato legal, de demandar a los funcionarios
públicos ante los jueces, sin la autorización previa del Consejo de Estado;
esto como un principio de garantía de los funcionarios.
El caso Pelletier, hace referencia a la acción instaurada por el señor del
mismo nombre ante el Tribunal de Senlis, en contra de la decisión del
Comandante de Estado de Sitio en el Departamento del Oise, del Prefecto
de dicho Departamento y del Comisario de Policía de Cruil, por confiscar
el periódico que pretendía publicar; acción que además de buscar la nulidad
de la decisión, pretendía la restitución de los periódicos confiscados y el
pago de los consecuentes perjuicios.
Es así, como el Tribunal de Conflictos, haciendo una distinción entre
la responsabilidad personal de los funcionarios y la responsabilidad de
la Administración, determinó igualmente la separación de competencias
administrativa y jurisdiccional, dando a la jurisdicción administrativa la
facultad de resolver los conflictos surgidos como consecuencia de hechos que
generaron responsabilidad de la Administración, porque la responsabilidad
personal se desprende del servicio, siendo entonces competencia del juez
civil el conocimiento de los conflictos surgidos como consecuencia de ella;

24
Vedel, op. cit., pp. 55 y 56.
Primera Parte 47
pero la responsabilidad administrativa se genera por hechos ligados al

servicio público, por lo que los litigios que se deriven deben ser conocidos
por un juez diferente al ordinario, el cual no es otro que el juez natural de la
Administración, es decir el juez administrativo25. El Tribunal de Conflictos
en este caso, determina la competencia tanto de la jurisdicción ordinaria
como de la jurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en el
agente generador de la responsabilidad, si es el particular la competencia
va a la jurisdicción ordinaria y si es la Administración, el caso debe ser
conocido por la jurisdicción contencioso administrativa.
3. LA AUDACIA DEL CONSEJO DE ESTADO
A su turno, el Consejo de Estado el 13 de diciembre de 1889, dictó el

denominado Fallo Cadot, el cual constituye una decisión de suma importancia
en la separación de la jurisdicción administrativa de la jurisdicción común
o civil. En efecto, el Fallo Cadot, es el resultado de un litigio surgido en
la ciudad de Marsella, donde fue suprimido el empleo que el señor Cadot
desempeñaba en la municipalidad, más exactamente el cargo de Director
de Caminos y Acueducto, hecho ante el cual el mencionado señor solicitó
al Municipio la indemnización de perjuicios, a lo que el Municipio se
negó, por lo que se vio en la obligación de instaurar la acción judicial
correspondiente, lo que hizo ante los tribunales ordinarios, quienes se
declararon incompetentes para conocer el caso ya que consideraban que
el contrato que existía entre el señor Cadot y el Municipio de Marsella
no tenía el carácter de contrato civil de arrendamiento de servicios;
seguidamente intentó la acción ante el Consejo de Prefectura, quien
a su turno también se declaró incompetente pues no se trataba de un
contrato de obra pública respecto del cual sí le asistía competencia. Con
posterioridad, el señor Cadot acudió ante el Ministro del Interior para
buscar la indemnización de los perjuicios, quien le respondió que no
podía tomar decisión diferente a la tomada por el Consejo Municipal de
Marsella, es decir, negó la solicitud.
Ante el cúmulo de declaraciones de incompetencias, el señor Cadot
sometió al conocimiento del Consejo de Estado la negativa del Ministro
del Interior y se declaró entonces que efectivamente la competencia para
conocer del litigio, no le asistía al Ministro de Interior sino al Consejo de

25
Long Marceau y otros, op. cit., p. 8.
Estado. En los comentarios hechos a este fallo en la publicación de los

grandes fallos de la jurisprudencia francesa, del profesor Marceau Long y
otros se dice expresamente:
“El Consejo de Estado resolvió que el Ministro había
tenido razón en abstenerse de decidir sobre asuntos que
en efecto, no eran de su competencia y que competía al
Consejo de Estado conocer del litigio nacido entre la ciudad
de Marsella y el señor Cadot. En apariencia anodina,
desprovisto de grandes afirmaciones de principio, este fallo
aclarado por las conclusiones del comisario del gobierno
Jagerschmidt, marcó en verdad una etapa capital en la
evolución del contencioso administrativo, al dar el golpe de
gracia a la teoría llamada del ministro-juez y haciendo del
Consejo de Estado el juez de derecho común del contencioso
administrativo”26.
El fallo es de suma importancia, porque le dio en definitiva la
independencia y autonomía a la jurisdicción contencioso administrativa.
Al convertirse el Consejo de Estado en el juez natural de la Administración,
la jurisdicción contencioso administrativa adquirió independencia y se
desarrolló a pasos agigantados, hecho que ha llevado a que su evolución
sea continua hasta conocerla como aparece en nuestros días. Criterios
de responsabilidad administrativa, principio de equilibrio contractual,
noción de servidores públicos etc., han sido desarrollados por esta
jurisdicción.
Es pertinente decir entonces, que la evolución de la Jurisdicción
contencioso administrativa ha tenido dos antecedentes importantes: por un
lado las instituciones creadas por Napoleón Bonaparte, que al dar origen
al Consejo de Estado crea una institución que con el transcurso del tiempo
es el principal gestor de la independencia y evolución del contencioso
administrativo, esto sin tener en cuenta los consejos de prefectura y por otro
lado, las decisiones de esas instituciones que se van a convertir en baluartes
de la independencia y desarrollo de la jurisdicción materia de estudio; no
olvidemos que en gran medida la Jurisdicción contencioso administrativa
es de eminente creación jurisprudencial.

26
Ibíd, p. 22.
Primera Parte 49
Sección Tercera
LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA EN COLOMBIA
Y LA TRANSPOSICIÓN DEL MODELO FRANCÉS
Como la mayoría de las instituciones de nuestro ordenamiento jurídico, la

Jurisdicción contencioso administrativa tiene su origen en las instituciones
francesas, de donde ha derivado no sólo su origen, sino también en muchos
casos su desarrollo.
La Jurisdicción contencioso administrativa en nuestro país, ha tomado
las instituciones francesas para justificar su existencia, tal es así, que el
Consejo de Estado como ente supremo de la jurisdicción contencioso
administrativa, tiene su antecedente en el Consejo de Estado creado por
Napoleón Bonaparte. Aquel, igual que en Francia ha tenido diferentes
matices, desde ser órgano asesor del ejecutivo (órgano consultivo), hasta
llegar a convertirse en el máximo tribunal de lo contencioso administrativo.
Se trataba en la época, de crear una organización administrativa fuerte, con
un Derecho Procesal Administrativo independiente del derecho privado,
afianzar el control de legalidad de los actos de la Administración, un juez
especializado como juez de la Administración, unos órganos específicos
como instituciones de la jurisdicción, principios estos del modelo francés,
que se han trasladado al ordenamiento jurídico nuestro, hecho que demuestra
la transposición del modelo francés en el ordenamiento jurídico colombiano
y por tal, en la jurisdicción contencioso administrativa.
La jurisdicción contencioso administrativa francesa se ha trasladado a
nuestro país y a otros países, casi que como un elemento de exportación.
Así lo expresa el profesor Jean Rivero cuando dice:
“En el caso del derecho administrativo francés los elementos
principales de esta influencia por imitación de las instituciones
se reducen en lo esencial, según nuestro concepto, en dos
principales artículos de exportación que un cierto número de
países nos han pedido; son ante todo, el esquema general de la
organización administrativa, provenientes de la Constitución
del año VIII (1799) y de las estructuras administrativas
del sistema napoleónico. Todavía a fines de la dominación
napoleónica cierto número de países había conservado estas
estructuras porque las juzgaban eficaces.
”Pero quizá el segundo artículo de exportación, y puede ser
el mejor, es el del control jurisdiccional de la Administración
por un juez especializado. La existencia de una jurisdicción

administrativa más o menos inspirada en el Consejo de Estado
francés la adopción de reglas de fondo desarrolladas por este, el
principio de autonomía del derecho administrativo, con relación
al derecho privado, todas las técnicas y los procedimientos que
permiten el control de legalidad de los actos administrativos y
principalmente el recurso de anulación son señales ciertas de
la influencia del derecho administrativo francés”27.
El modelo jurisdiccional francés, ha influido enormemente en la
configuración de nuestro ordenamiento jurídico, especialmente en lo
referente a la jurisdicción de lo contencioso administrativa, por la sencilla
razón de que nosotros hemos adoptado entre otras una institución típica
francesa como es el Consejo de Estado, que ha determinado la historia de la
jurisdicción contenciosa; en dichas circunstancias, podemos decir que esta
jurisdicción es lo que en muchos casos quiere que sea el Consejo de Estado,
con lo que se reafirma que ha existido entre nosotros una transposición del
modelo francés.
El Consejo de Estado en Colombia, en la misma forma que en Francia
ha sido tanto órgano asesor del Ejecutivo como máximo tribunal de lo
contencioso administrativo, a través de un proceso lento de ganar autonomía
como órgano jurisdiccional y sometido en todo momento, a los vaivenes del
poder político imperante.
Esa transposición del modelo francés a nuestro ordenamiento jurídico,
se llevó a cabo a través de un proceso dispendioso, teniendo en cuenta cada
uno de los momentos históricos determinados; es así, que la creación del
Consejo de Estado por el Libertador Simón Bolívar, ocurrió en circunstancias
en que nuestra República se encontraba en plena formación y se necesitaba
dar credibilidad a una administración que en gran medida estaba dedicada
a la guerra de independencia contra el yugo español. El Consejo de Estado
de Colombia al igual que en Francia, en un comienzo se creó como órgano
asesor del Ejecutivo y sólo hasta 1886 se le dio el carácter de máximo órgano
de la jurisdicción contencioso administrativa. Con la expedición del primer
Código Contencioso Administrativo, adquirieron identidad instituciones
tales como las acciones contencioso administrativas, pues recordemos que

27
Rivero Jean. Derecho administrativo, Traducción de la edición, Instituto de Derecho Público,
Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas, Universidad Central de Venezuela, Caracas, 1984,
p. 20.
Primera Parte 51
en el siglo XIX tuvieron el carácter de acciones privadas, de la misma forma

que lo fueron en un principio en Francia y su conocimiento estaba asignado
a la Corte Suprema de Justicia, como nos podremos dar cuenta cuando
estudiemos la influencia de la Corte Suprema de Justicia en el contencioso
administrativo.
Es pertinente decir entonces, que el modelo francés llegó a nuestro
ordenamiento, sufriendo en gran medida los mismos inconvenientes que
los que tuvo en Francia para consolidarse, pues no fue de un momento a
otro que adquirió institucionalidad e independencia, sino que dependiendo
del momento histórico y las condiciones sociales e históricas fue
ganando autonomía, como lo podremos ver en el análisis de cada una
de las instituciones contencioso administrativas que se estudian en esta
investigación. Haciendo claridad que en nuestro medio no ha existido una
simple copia del ordenamiento galo, sino una adecuación del mismo a nuestro
medio en algunos casos y en otros, una simple referencia para establecer
instituciones propias.
Como se puede ver, y a manera de conclusión del capítulo que nos ha
ocupado, es pertinente afirmar que el origen de la Jurisdicción contencioso
administrativa ha sido lento y sujeto a los vaivenes políticos, sociales y
jurídicos que han imperado en nuestra sociedad. No se puede decir, que
un hecho determinado haya originado la jurisdicción de lo contencioso
administrativa, pues como se explicó, fue el cúmulo de cada uno de las
circunstancias analizadas, lo que determinó su génesis. Es así, que ya
está superada la creencia de que la Revolución Francesa creó el Derecho
Administrativo y por tal la Jurisdicción contencioso administrativa, como
lo expresa Gaspar Ariño cuando hace ver que no fue una creación ex nihilo
de la Revolución28.
Capítulo II
LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Y LA JURISDICCIÓN
En la actualidad la jurisdicción contencioso administrativa es ejercida

por el Consejo de Estado, los tribunales administrativos y los juzgados
administrativos, los cuales han entrado en funcionamiento; pero esto no

28
Ariño Ortiz Gaspar. Derechos del rey, Derechos del pueblo, Actas del II symposium de historia
de la administración. En: Soriano García José Eugenio, op. cit., p. 22.
fue siempre de esta manera, pues con la Constitución de 1886 se le atribuyó

al Consejo de Estado el carácter de máximo órgano de lo contencioso
administrativo y con la Ley 130 de 1913 se creó la jurisdicción contencioso
administrativa para desarrollar la disposición constitucional. A pesar
de ello, la Corte Suprema de Justicia hasta nuestra historia reciente, ha
conocido de controversias de naturaleza contencioso administrativa, debido
a que se le ha atribuido dicha competencia por mandato legal, entonces,
si a la Corte Suprema de Justicia se le han atribuido funciones de juez de
la Administración, es por esta razón, que se hará un estudio básicamente
desde el punto de vista constitucional, del papel que ha desempeñado la
Corte Suprema de Justicia en la formación de la jurisdicción contencioso
administrativa.
Así, la Constitución de la República de Colombia de 1830, dictada dentro
del seno del congreso denominado admirable, porque supuestamente
estaba integrado por lo más granado de las mentes de la República y
que como por todos es conocido, nació muerta, pues coincidió con la
disolución de la Gran Colombia, le otorgó a la Corte Suprema de Justicia
la facultad de conocer las controversias que resultaren de los contratos y
negocios celebrados por el poder ejecutivo o a su nombre29; es decir, que
se le estaba dando competencias para conocer de conflictos de naturaleza
contractual, igualmente, se le otorgó la facultad de conocer de los asuntos
de responsabilidad contra los magistrados de la Corte de Apelación por
mal desempeño en el ejercicio de sus funciones30, aquí podríamos estar
hablando de una acción de repetición respecto de los servidores públicos,
que se tramita ante los jueces administrativos.
De la misma forma la Constitución de 1832, la cual se constituye
en la primera dictada después de la muerte del Libertador y de la
disolución de la Gran Colombia, es decir, que se erigió como nuestra
primera Constitución como República independiente ya bajo el mando
de Francisco de Paula Santander, reiteró las atribuciones de La Corte
Suprema de Justicia, en la facultad de conocer las controversias derivadas
de contratos del Ejecutivo31.

29
Constitución de 1830, artículo 110. En: Pombo, Manuel y Guerra José Joaquín, Constituciones
colombianas, tomo III, Bogotá: Ed. Biblioteca Banco Popular, 1986, p. 217.

30
Ibíd.

31
Constitución de 1832, artículo 131. En: Pombo Manuel y Guerra José Joaquín, Constituciones
colombianas, tomo III, 1986, p. 288.
Primera Parte 53
A su turno, la Constitución de la Nueva Granada del año de 1853 que se

caracterizó por ser el preludio del federalismo en nuestro territorio, ya que
llevó la descentralización administrativa a un punto que comprometió la
unidad política de la Nación, al darle facultad a las legislaturas provinciales
para disponer lo que juzgaren conveniente a su organización, administración
y régimen interior, hecho que generó múltiples acontecimientos que llevaron
a la implantación del sistema federal, también le otorgó a la Corte Suprema
de Justicia, competencia en el sentido de decidir las controversias que se
suscitaban entre dos o más provincias y además, la de resolver sobre la nulidad
de las ordenanzas municipales, en cuanto fueran contrarias a la Constitución
y a la ley32. En este caso, se está hablando de una acción de legalidad, la
cual se consagra actualmente como acción o pretensión de simple nulidad,
que es una acción eminentemente contencioso administrativa.
Así mismo, la Constitución de la Confederación Granadina de 1858
implantada como Constitución de carácter federal, la cual venía madurándose
y discutiéndose desde los congresos de 1856 y 1857, que generaron una
exagerada descentralización administrativa, que llevaron a que la unidad
política quedara dislocada y ante la posibilidad del resquebrajamiento de la
República, el acuerdo de los partidos políticos entre ellos el conservador,
contrariando sus postulados, le dieron vida. En el mismo sentido, le dio
atribuciones a la Corte Suprema de Justicia, para conocer de las controversias
sobre los contratos o convenios que el Gobierno de la Confederación
celebrará con los Estados o con los particulares y en los asuntos relacionados
con la aplicación de los tratados celebrados con naciones extranjeras33; en
este caso, es una competencia de conocimiento de controversias de convenios
interadministrativos, contratos y aplicación de tratados, acciones atribuidas
a la jurisdicción contencioso administrativa. Se le otorgó en igual forma,
la competencia de suspender la ejecución de los actos de las legislaturas de
los Estados, en cuanto fueran contrarios a la Constitución o a las leyes de
la Confederación; es de anotar que era obligación de la Corte comunicar al
Senado, para que tomara una decisión definitiva sobre la nulidad o validez
definitiva de dichos actos34. En este aspecto se refleja una institución, como

32
colombianas, tomo IV, Bogotá: Ed. Biblioteca Banco Popular, 1986, p. 20.

33
colombianas, tomo IV, Bogotá: Ed. Biblioteca Banco Popular, 1986, p. 72.

34
colombianas, tomo IV, Bogotá: Ed. Biblioteca Banco Popular, 1986. p. 73.
es la suspensión provisional de los actos administrativos, donde como medida

preventiva, se suspenden los efectos de un acto administrativo, mientras se
decide sobre la validez definitiva del mismo dentro del proceso contencioso
administrativo.
En similar sentido, la Constitución de 1863 denominada Constitución de los
Estados Unidos de Colombia, la cual se presentó como la mayor expresión del
federalismo en nuestro país, fue fruto de la Convención de Rionegro donde
los Estados Soberanos de Antioquia, Boyacá, Bolívar, Cauca, Cundinamarca,
Panamá, Santander y Tolima, se unieron y confederaron, formando el último
Estado Federal que ha existido en nuestro suelo; también le permitió a la
Corte Suprema de Justicia, conocer de controversias relativas a contratos de
la Administración y convenios que el Gobierno celebrara con los estados y
los particulares y además en aplicación de tratados públicos. Los conflictos
referidos a los bienes y rentas de la Unión eran de conocimiento de la Corte;
en igual forma, le asistía la facultad de suspender por unanimidad de votos
y a petición del Procurador General o de cualquier ciudadano, la ejecución
de los actos legislativos de las asambleas de los estados, en cuanto fueren
contrarios a la Constitución o a las leyes de la Unión, siendo esta una medida
provisional, pues el Senado debía tomar la decisión definitiva35.
Con la entrada en vigencia de la Constitución Federal de 1863, cada
uno de los Estados que integraban la Unión, procedió a darse su propia
Constitución, lo que generó múltiples conflictos no sólo entre en los estados
federados sino en el Estado federal, debido a los intereses de políticos y
especialmente de generales regionales que no supieron manejar aquella
autonomía y preponderancia seccional o estatal y estaban llevando al
Estado a un completo caos; esto generó que el sistema de Estado implantado
fuera reconstituido como una República unitaria y por tal razón se expide
la Constitución de 1886, en donde la Corte Suprema de Justicia siguió
conociendo de controversias contencioso administrativas, a pesar de que el
artículo 141 de la Carta, le otorgó al Consejo de Estado la competencia de
decidir las cuestiones contencioso administrativas, pues condicionó a que
la ley estableciera esta jurisdicción, lo cual solo se hizo hasta el año de 1913
mediante la Ley 130. Las disposiciones constitucionales de 1886, le otorgan
a la Corte Suprema de Justicia entre otras las siguientes facultades referidas
a lo contencioso administrativo, en el artículo 151, así:

35
colombianas, tomo IV, Bogotá: Ed. Biblioteca Banco Popular, 1986. p. 151.
Primera Parte 55
“Art. 151. Son atribuciones de la Corte Suprema:

3ª. Conocer de los negocios contenciosos en que tenga
parte la Nación o que constituyan litigio entre dos o más
Departamentos.
5ª. Decidir, de conformidad con las leyes, sobre la validez o
nulidad de las ordenanzas departamentales que hubieren sido
suspendidas por el Gobierno o denunciadas ante los Tribunales
por los interesados como lesivas de derechos civiles.
9ª. Conocer de las causas relativas a navegación marítima o
de ríos navegables que bañen el territorio de la Republica”36.
Estas competencias tienen el carácter de contencioso administrativas,
por su marcada relación con asuntos derivados de la actividad de la
Administración.
Es preciso concluir entonces, que la Corte Suprema de Justicia a lo largo
de nuestra historia jurídica ha jugado un papel preponderante en el desarrollo
de la jurisdicción contencioso administrativa, ya que por mucho tiempo
conoció de las controversias que ahora se consideran típicamente contencioso
administrativas, contribuyendo así a la implantación y autonomía de la
jurisdicción que nos ocupa, a través de las decisiones proferidas como lo
veremos a continuación.
Dentro de su competencia de juez de lo contencioso administrativo,
la Corte Suprema de Justicia profirió decisiones que merecen ser traídas
a colación, especialmente las dictadas inicialmente, por tratarse este
estudio de la formación de la Jurisdicción contencioso administrativa
en Colombia.
Con fecha 7 de diciembre de 1864 y bajo el sistema federalista que
imperaba en nuestro medio, la Corte dictó la primera sentencia que reconoció
la responsabilidad del Estado, la cual en sus apartes contiene:
“Resumiendo, pues, acerca de los hechos que de autos resultan
perfectamente comprobados se obtiene lo siguiente:
1. Que el señor José María Núñez era dueño y profesor de una
casa situada en la ciudad de Santa Marta, demarcada con los
siguientes linderos: por arriba con un solar; por abajo con la

36
colombianas, tomo IV, Bogotá: Ed. Biblioteca Banco Popular, 1986, pp. 243-245.
playa del puente; por la espalda con la casa del señor Manuel
de J. Mier y por el frente con otro solar.
2. Que el catorce de diciembre de mil ochocientos sesenta,

dicha casa fue tomada para situar en ella el parque de artillería
del Ejército Federal que ocupó la ciudad de Santa Marta.
3. Que al tiempo de tomarse por la autoridad y para el servicio
público dicha casa, fue avaluada por peritos evaluadores al
efecto, en la cantidad de seis mil pesos:
4. Que el parque de artillería continuó depositado en
dicha casa, desde el expresado catorce de diciembre de mil
ochocientos sesenta, hasta el diez de julio siguiente.
5. Que en esta última fecha se incendió el parque, resultando
como consecuencia del incendio, la total destrucción de la
mencionada casa, y
6. Que el incendio del parque fue ocasionado por un caso
fortuito o imprevisible, como lo llaman los testigos.
Considerando:
1. Que si el parque del Gobierno no hubiera estado en la casa
del señor Núñez, en virtud de la expropiación, dicha casa no
hubiera sido destruida por el incendio del expresado parque.
2. Que si el hecho del incendio del parque fue fortuito, y por
consiguiente, nadie tuvo la culpa, habiendo sido expropiada la
casa por las Autoridades Federales en ocasión muy oportuna
para el servicio público; el Gobierno debe responder por dicha
propiedad”37.
En esta decisión se habla de conceptos eminentemente administrativos,
como son los de servicio público y de responsabilidad sin culpa, tal vez por
la naturaleza de actos peligrosos, que constituyen el manejo de armas y
munición de guerra. Estas argumentaciones son tomadas actualmente, para
el desarrollo de la teoría de la responsabilidad del Estado por actividades
peligrosas o riesgosas.

37
Corte Suprema de Justicia. Sentencia de 07 de diciembre de 1864, Bogotá: Estados Unidos de
Colombia, Diario Oficial, año 2, martes 03 de enero de 1865 N°. 213, p. 12.
Primera Parte 57
Posteriormente, en sentencia de 3 de enero de 1865 la Corte expresó:

“El demandante ha demostrado satisfactoriamente, dentro
del término probatorio, que su casa situada en la calle del
pozo (ciudad de Santa Marta), fue ocupada por las fuerzas
de la extinguida Confederación Granadina, que hacían la
defensa de esa plaza en los meses de noviembre y diciembre
de mil ochocientos sesenta, para operaciones militares y
punto fortificado; que la ocupación de que se trata se llevó a
efecto por orden y disposición de Julio Arboleda y José María
Vieco, jefes de las fuerzas que peleaban dentro de la ciudad
y se apoderaban de las casas y edificios que se creían más
idóneos para el éxito de la defensa que hacían; que el deterioro
sufrido en la casa del demandante, a consecuencia de recibir
los fuegos de la artillería de los federalistas, se estima en tres
mil pesos. Por manera que los perjuicios causados a Sales, y
que han motivado este juicio, están fuera de toda duda; pero
no basta esto al deseo del actor y ordenar, en consecuencia, el
reconocimiento en su favor y a cargo del tesoro de la unión, de
los tres mil pesos reclamados pues ni el Decreto de dieciocho
de septiembre de mil ochocientos sesenta y uno, ‘sobre
suministros y empréstitos, ni ninguna otra de las disposiciones
que rigen, respecto a pagos de gastos causados en la guerra
que comenzó el ocho de mayo de mil ochocientos sesenta,
reconocen la obligación de parte del Gobierno, de pagar daños
y perjuicios causados en la mencionada guerra, en cuyo caso
se encuentra Pedro de Sales. Si en esto hay alguna injusticia;
si se desatiende un llamado que parece fundado en la equidad,
corresponde al legislador repara esa injusticia, sancionando
la disposición que reconozca la indemnización o pago de los
perjuicios inferidos a los particulares por los beligerantes en
la última lucha nacional; mas no los tribunales que tienen la
única misión de aplicar la ley escrita”38.
Esta jurisprudencia como hecho llamativo, restringe la responsabilidad
del Estado al reconocimiento que haga el legislador de la obligación de
indemnizar perjuicios; es decir que si la ley no lo consagra, el Estado

38
Corte Suprema de Justicia. Sentencia de fecha 03 de Enero de 1865, Bogotá. Estados Unidos
de Colombia, Diario Oficial, año II, viernes 3 de enero de 1865 N°. 222, p. 849.
estaría exonerado de reparar los daños que cause con su actuación y

estaríamos frente a una responsabilidad legal, ya que debe estar consagrada
sólo en la ley.
En ese mismo año se dictó la sentencia del 5 de diciembre, la cual
estableció lo siguiente:
“Del examen de los autos resulta que como lo estimó el juez
de primera instancia, con las declaraciones juradas de Rafael
Díaz, Pedro Rodríguez, Cosme Pachón, Eulogio González
y Pedro Triana, se ha demostrado que, en febrero de mil
ochocientos sesenta y dos, Camilo Rodríguez, como jefe
militar y por orden de la respectiva autoridad política, fue a la
hacienda del “Hato de Subia”, tomó y destinó al sostenimiento
de los ejércitos de Colombia una partida de ganado en la cual
se hallaban sesenta reses de propiedad de Ignacio Luave”39.
Aquí la Corte se está pronunciando sobre un caso de responsabilidad
como consecuencia de actuaciones derivadas de estados de guerra, las
cuales se tramitan actualmente por la acción de reparación directa, acción
o pretensión de naturaleza contencioso administrativa.
En igual forma para el año de 1865 y siguiendo sus pronunciamientos
respecto a la responsabilidad del Estado, como consecuencia de actuaciones
derivadas de expropiaciones en estados de guerra u operaciones militares,
la Corte Suprema dictó la sentencia de 11 de diciembre de dicho año, en la
cual consagró:
“Que las expropiaciones de que se ha hecho mérito fueron
ordenadas y llevadas a efecto en el mes de febrero de mil
ochocientos sesenta y dos, por el General Juan José Reyes
Patria, comisionado especial por el General en jefe del tercer
ejército Santos Gutiérrez , para proporcionarles recursos
de movilidad en corrales, con el objeto de no suspender la
persecución emprendida contra las fuerzas de Leonardo Canal.
Sobre la realidad de las enunciadas expropiaciones declara
el mencionado General Reyes Patria al reconocer los recibos
que expidió a los expropiados”40.

39
Corte Suprema de Justicia. Sentencia de fecha 05 de diciembre de 1865, Bogotá: Estados Unidos
de Colombia, Diario Oficial, año III, jueves 04 de enero de 1866 N°. 257, p. 11.

40
Corte Suprema de Justicia. Sentencia de fecha 11 de diciembre de 1865, Bogotá: Estados Unidos
de Colombia, Diario Oficial, año III, martes 09 de enero de 1866 N°. 531, p. 27.
Primera Parte 59
Esta actuación se asimila a una acción de reparación directa, en el

contencioso administrativo actual.
Más adelante, en sentencia de 20 de octubre de 1898, la Corte Suprema
de Justicia expresó lo siguiente:
“La responsabilidad del Estado en todo tiempo, pero
especialmente en época de guerra civil por los actos ejecutados
por sus agentes, es un principio de derecho público reconocido
universalmente, y los citados artículos 2341 y 2347 del Código
Civil lo establecen de una manera indudable. Siendo el Estado
una persona jurídica y habiendo obrado en el caso en cuestión
el agente del Gobierno en virtud de facultades generales y
extraordinarias, conferidas por el mismo gobierno para el
régimen del Departamento, no puede desconocerse que los
actos del agente comprometieron la responsabilidad civil
del comitente, que obra en nombre de aquél y en ejercicio
de la autoridad que se le había dado, pues de otro modo, es
decir, sin la fuerza pública que tenía a su disposición y la
autoridad de que estaba revestido, no habría podido ejecutar
aquel hecho en términos que surtiera como surtió, el efecto
que se propuso, cual fue desposeer a los concesionarios del
contrato de privilegio, sacarlo a licitación y adjudicarlo a
otras personas”41.
Esta decisión de la Corte Suprema, hace referencia a una típica acción de
naturaleza contractual, ya que se está reconociendo una responsabilidad del
Estado, como consecuencia de una actuación derivada del incumplimiento
de un contrato; acción de carácter contencioso administrativa.
Posteriormente, en el año de 1939 y con una jurisdicción administrativa
bastante consolidada, se dictó una sentencia de la siguiente manera:
“Esta teoría de la responsabilidad por otro para justificar la
del Estado, cuando causa daño como gerente de los servicios
públicos derivados de los principios del derecho civil, que
consagra la responsabilidad de los amos por los hechos
culposos de los dependientes; está revaluada por la nueva
concepción que quiere fundar la responsabilidad culposa en

41
Corte Suprema de Justicia. Sentencia de fecha 20 de octubre de 1898, G.J Año V Bogotá, 28
de marzo de 1900 Nos. 685 y 686, pp. 54-57.
un concepto objetivo principalmente, equivalente al deber del

Estado de reparar los daños que cause a los ciudadanos por
el funcionamiento inadecuado de los servicios públicos, con
secundaria consideración a la falta o culpa imputable a los
agentes encargados ilegalmente de poner en actividad esos
servicios”42.
En este fallo la Corte Suprema hace alusión al concepto de responsabilidad
objetiva que tanto ha sido estudiada en derecho administrativo, apartándose
de la responsabilidad civil, para derivar indemnización de perjuicios por
parte del Estado.
Para referirse a la responsabilidad por actividades peligrosas, la Corte,
entre otras, dictó una sentencia ya en vigencia del segundo Código
Contencioso Administrativo, de fecha 3 de febrero de 1944 que dice:
“El artículo 2347 establece la responsabilidad por el hecho
de personas sometidas al cuidado o dependencia de
otras: la establece de una manera taxativa, consagra una
presunción de respecto; presunción que tiene que destruir la
parte demandada. Por otra parte, en el ejercicio de ciertas
actividades peligrosas como el de la dirección o movimiento
de una máquina, cuando acaece un accidente desgraciado
que causa perjuicio a un tercero, éste no tiene que comprobar
sino la realización de ese acto, del accidente y nada más, y el
demandado puede presentar algunos factores exculpativos y
demostrarlos”43.
La presunción de responsabilidad derivada de actividades peligrosas o
riesgosas, es también manejada por la Corte Suprema de Justicia, dando
así una muestra de su adecuada función como juez de lo contencioso
administrativo.
La Corte Suprema en sus fallos se refirió en igual forma a la teoría del
riesgo y lo hizo por ejemplo, en sentencia de 25 de noviembre de 1938,
cuando expresó:

42
Corte Suprema de Justicia. Sentencia de fecha 21 de agosto de 1939, M.P. Hernán Salamanca
G. J., tomo XLVIII, N°. 1947, p. 656.

43
Corte Suprema de Justicia. Sentencia de fecha 03 de febrero de 1944, M.P. Liborio Escallón
G.J. tomo LVII, Nos. 2006-2009, p. 29.
Primera Parte 61
“En la hoy llamada teoría del riesgo, la responsabilidad recae

en principio sobre quien ejercita la respectiva actividad, por
este solo hecho, y aquélla es tanto más grave cuando ésta sea
más peligrosa. La teoría es cada día más acogida. Pero se
observa en la ocasión presente, como ha sido de oportunidad
en otras análogas, que sin necesidad de ella pueden y deben
nuestros jueces llegar a conclusiones plenamente equitativas y
humanas porque nuestro derecho escrito contiene disposiciones
expresas que así lo permiten o autorizan o, por mejor decir,
que así lo impone”44.
Mención de importancia debe hacerse a la sentencia de 26 de mayo de
1936, donde la Corte Suprema hizo referencia a la fuerza mayor y el caso
fortuito como eximentes de responsabilidad, así:
“El Artículo 64 del Código Civil definía fuerza mayor o caso
fortuito diciendo que es el imprevisto o que no es posible
resistir. Con la conjunción -o-, que en esta vez no separa
sino que denota equivalencia, se identificaba con cierto modo
la imprevisibilidad con la irresistibilidad. Más científico el
legislador de 1890, en el artículo 1º de la Ley 95 de ese año
cambió la conjunción o, en donde se leía “es lo mismo”, por
la preposición a, que denota el complemento de la acción
del verbo. Así en lugar del “imprevisto o que no es posible
resistir”, dijo “el imprevisto a que no es posible resistir”.
Cambiada la conjunción por la preposición surgieron con
toda nitidez los dos caracteres de la fuerza mayor o caso
fortuito, a saber: imprevisto e irresistible. Prever, que en el
leguaje usual significa ver con anticipación, tiene en tecnología
culposa la acepción de conocer lo que vendrá y precaverse de
sus consecuencias, o sea, prevenir el riesgo, daño o peligro,
guardarse de él y evitarlo. De ahí que cuando una persona
jurídica o natural, no evita el daño evitable, se dice que no lo
previó ni lo previno, lo cual la inhibe para alegarlo como causa
de liberación, pues entonces la culpa procede y contribuye a su
advenimiento. La persona no ha empleado toda la inteligencia
para evitar los efectos de la fuerza irresistible.

44
Corte Suprema de Justicia. Sentencia de fecha 25 de noviembre de 1938, M.P. Ricardo
Hinestrosa Daza G.J., tomo XLVII, N°. 1940, p. 409.
Si no se previó el accidente pero se le puede resistir, no habrá

caso fortuito. Ejemplo: cualquier fuerza física o moral sin
suficiente violencia para ser irresistible, aunque no se haya
pensado en ella.
Si el accidente es irresistible pero debió preverse, tampoco
habrá caso fortuito: Ejemplo: cualquier fuerza física o moral,
a que no pueda resistirse pero que pudo evitarse en sus
consecuencias.
El anterior Código judicial, en sus artículos 479 y 480 exige
que el accidente sea inopinado e invencible y que el caso
fortuito se deba a una causa desconocida e imprevista que no
fue posible evitar.
No es jurídico admitir que el tribunal viola la definición de
fuerza mayor o caso fortuito, contenida en el artículo 1º de la
Ley 95 de 1890. Admitiendo que está bien citado el artículo,
porque su invocación envuelva el argumento de que el tribunal
no tuvo en cuenta el que las aguas del río, saliendo de madre,
inundaron por manera inopinada e irresistible la casa del
actor, ha de tenerse en cuenta que no fueron inevitables las
consecuencias del accidente, sino que a juicio del tribunal hubo
culpas del Distrito de Bogotá, que procedieron y contribuyeron
a su advenimiento45.
En el ámbito de las causales de exoneración de responsabilidad, el caso
fortuito y la fuerza mayor, permiten que la entidad pública objeto de la
acción indemnizatoria, busque defensa en causas externas a su actuación en
la ocurrencia del hecho dañoso, lo que le permite sustraerse de la obligación
de indemnizar perjuicios; esto lo deja claro la Corte dándole plena validez
y aplicación a estas eximentes de responsabilidad.
En cuanto a las acciones derivadas de contratos, se puede traer como
referencia la sentencia de 14 de septiembre de 1888, donde la Corte Suprema
consignó:
“Establecida y separada la excepción, sólo restan por
considerar estos dos puntos:

45
Corte Suprema de Justicia. Sentencia de fecha 26 de mayo de 1936, M.P. Miguel Moreno
Jaramillo, G.J Tomo XLIII, Nos. 1936-1937, p. 581.
Primera Parte 63
1º ¿Tiene Arboleda derecho a ser indemnizado de los perjuicios

que recibiera por haberse privado del monopolio contratado?
2º ¿Cuál es la naturaleza de estos perjuicios y están ellos
probados?
Respecto del primer punto no cabe duda alguna porque
contrató de buena fe y en virtud de actos públicos y oficiales;
porque contrató con quien podía hacerlo; porque en el contrato
se estipuló término para la locación; y porque de ésta fue
privado por voluntad expresa del Gobierno y en virtud de su
soberanía o fuerza mayor viniendo a dar por resultado que
el contrato no se cumplió o se cumplió imperfectamente por
parte del Gobierno; porque Arboleda cumplió con lo que era
de su deber, que era pagar el precio establecido con respecto
a la locación y últimamente porque la Ley 48, que alteró el
contrato, le reconoce el derecho a la indemnización”46.
Como se puede ver, con la trascripción de apartes de las anteriores
sentencias, que se han traído a colación en forma ordenada por asuntos o
materias, así el orden cronológico esté variado, muestran que la actuación
de la Corte Suprema de Justicia, en lo referente a la competencia que a lo
largo de la historia jurídica de nuestro país se le ha dado como juez de lo
contencioso administrativo, ha sido muy prolífica, lo que ha contribuido
al desarrollo no sólo de la Jurisdicción contencioso administrativa, sino
del Derecho Administrativo en general; recordemos que hasta el año de
1964 mantuvo competencia para conocer de asuntos relacionados con la
responsabilidad contractual y extracontractual del Estado, pues en dicho
año se le asignó competencia a la jurisdicción contencioso administrativa,
para conocer de las acciones derivadas de dichas controversias.
Así las cosas, nadie podrá controvertirnos cuando afirmamos que la Corte
Suprema de Justicia se ha constituido en uno de los principales instrumentos
de desarrollo de la jurisdicción contencioso administrativa a lo largo del siglo
XIX y comienzos del XX, pues a ella por mandato constitucional y legal,
se le asignaron competencias eminentemente contencioso administrativas
y sus fallos se constituyeron en el primer precedente jurisprudencial en la
materia que nos ocupa.

46
Corte Suprema de Justicia. Sentencia de fecha 14 de septiembre de 1888, Gaceta Judicial,
Bogotá, 22 de septiembre de 1888, año II, N°. 90, p. 300.
Capítulo III
EL CONSEJO DE ESTADO, REFLEJO DE LA JURISDICCIÓN
Siempre que se hable de la jurisdicción de lo contencioso administrativa, se

debe referir también al Consejo de Estado, pues este órgano refleja su origen,
su evolución y en especial su existencia, como jurisdicción especial de la
Administración. Aunque el Consejo de Estado no cumplió siempre funciones
jurisdiccionales, sino que en algunos casos se ha mostrado como órgano
consultivo o asesor del ejecutivo, sí ha servido de punto de partida para la
organización de lo contencioso, porque así fuera desarrollando funciones
no jurisdiccionales, intervino en su formación a través de conceptos y
recomendaciones, que luego fueron tomadas como parte de esta jurisdicción,
como lo explicamos en el capítulo referente a la justicia delegada.
Este acápite es específico en realizar un análisis exhaustivo del ente
supremo de nuestra jurisdicción contenciosa, partiendo de sus antecedentes,
su creación, y su consagración, tanto constitucional como legal. Las
decisiones del Consejo de Estado, han determinado la identidad de la
jurisdicción de lo contencioso administrativa, ya que el derecho procesal
en muchos casos es de carácter jurisprudencial, es decir, que se establece a
través de las decisiones de este órgano jurisdiccional.
Debido a la importancia que tiene el Consejo de Estado para el estudio que
nos ocupa, le hemos dedicado este capítulo, el cual en forma detallada dará a
conocer no sólo su origen sino su desarrollo e influencia sobre la jurisdicción
contencioso administrativa, a través de cuatro secciones denominadas así:
origen y evolución del Consejo de Estado colombiano, puesta en marcha del
Consejo de Estado, perfeccionamiento del Consejo de Estado y por último,
reafirmación del Consejo de Estado.
Sección Primera
ORIGEN Y EVOLUCIÓN DEL CONSEJO DE ESTADO COLOMBIANO
El Consejo de Estado en Colombia a pesar de tener un origen directo con

la expedición del decreto del Libertador Simón Bolívar en 1817, remonta sus
orígenes al Consejo de Estado francés de Napoleón Bonaparte de 1799; el
cual, a su turno tiene antecedentes remotos en instituciones romanas como
el consilium principis creado por Octaviano Augusto, que era un consejo
de asesores del Príncipe o Emperador que le recomendaba las decisiones
que por su investidura de autoridad unipersonal le correspondía tomar;
Primera Parte 65
posteriormente, el Emperador Diocleciano lo transformó en consistorium

principis aumentando su importancia de órgano consultivo del soberano47.
Por su parte, el Consejo del Rey, constituye antecedente ya más próximo
del Consejo de Estado en Francia, el cual aparece a finales del siglo XIII y
comienzos del XIV como cuerpo asesor de los Reyes de la época, el cual
fue evolucionando y a la par de otras instituciones como el Consejo de
Jueces creado por Felipe el Hermoso, la Cámara de Cuentas de Felipe V
le fueron dando aportes significativos a la posterior formación del Consejo
de Estado48. Esto sin olvidar que Enrique III organizó una especie de
jurisdicción administrativa, cuando los particulares podían acudir ante el
rey para formular sus demandas a través de los requetes y que Luis XIV
conformó varias comisiones de asesores especializados, que dieron origen
a un consejo privado especializado de finanzas y dirección, que era el que
recomendaba las decisiones contencioso administrativas49.
Pero es con la Revolución Francesa, donde el Consejo de Estado tiene su
fuente inmediata, ya que el Consejo del Rey es despojado de sus facultades
judiciales, las cuales fueron radicadas en el Tribunal de Casación, lo que llevó
a que mediante la Ley 27 de abril de 1791 se le suprimiera definitivamente
y en su lugar se creara una especie de Consejo de Estado y un Consejo de
Ministros, al cual se le dieron atribuciones respecto de asuntos de asesoría
del ejecutivo; consejo que posteriormente llevaría a la creación del Consejo
de Estado propiamente dicho50; lo cual le daría a la jurisdicción contencioso
administrativa un gran avance frente a la jurisdicción ordinaria, ya que esta
institución ganaría prestigio, respeto y admiración general, pues ha realizado
una importante función administrativa al lado de la jurisdiccional51.
1. EL CONSEJO DE ESTADO EN COLOMBIA ¿ORIGINALIDAD

BOLIVARIANA O IMITACIÓN NAPOLEÓNICA?
Napoleón Bonaparte, en el artículo 52 de la Constitución Francesa del

año VIII (1799) creó el Consejo de Estado, el cual tenía similitud con el

47
Penagos, op. cit., p. 70.

48
Ibíd., p. 71. Los Reyes Merovingios y Carolingios son famosos por sus consejos de asesores,
que les ayudaban a tomar decisiones políticas.

49

50
Penagos Gustavo. En: Revista Universitas Pontificia Universidad Javeriana N°. 50, Bogotá,
junio 1976, pp. 17 y 18.

51
R.C.K. Ensor. Jueces y tribunales en Francia y Alemania, Traducción de Emilio Gómez
Orbaneja, Madrid - España, Ed. Revista de Derecho Privado, p. 63.
Consejo del Rey, en principio poseía atribuciones en el ámbito legislativo y

en el administrativo; en el legislativo, le correspondía preparar los proyectos
de ley y en el administrativo, servía como asesor de la Administración. El
profesor Vedel, al referirse a las atribuciones del Consejo de Estado dice:
“El Consejo de Estado tenía una doble misión: en el orden
legislativo, redactaba al primer cónsul los proyectos de ley;
en el orden de la administración, actuaba como asesor del
ejecutivo. A este título, era frecuente que propusiese al primer
cónsul la solución de los litigios administrativos, y, desde el 5
nivoso del año VIII, un reglamento establece que el Consejo
de Estado estará encargado de los asuntos contenciosos”52.
El Consejo de Estado nace bajo la existencia de la justicia retenida, por lo
que sus actuaciones se limitan a asesorar al ejecutivo en la solución de los
conflictos en que era parte la Administración, ya que la decisión en última
instancia radicaba en quien ejercía el poder político, que no era otro que
el primer cónsul, es decir, Napoleón Bonaparte. Desde el punto de vista
de la jurisdicción contencioso administrativa, la aparición del Consejo de
Estado es trascendental, así en principio hubiese actuado como simple
asesor del ejecutivo, pues en un comienzo se le atribuyó lo relacionado con
los asuntos contenciosos y para desarrollar esa atribución, implementó un
procedimiento especifico muy similar al procedimiento jurisdiccional, el
cual determinaba una claridad diáfana en los asuntos respecto de los cuales
intervenía y las recomendaciones que daba eran por lo general adoptadas
por el ejecutivo. Se dice que durante el período durante el cual imperó esta
justicia retenida, sólo en un par de oportunidades el ejecutivo se apartó de
sus recomendaciones53.
Aun en vigencia del sistema de la justicia retenida, el Consejo de
Estado francés siguió avanzando hacia una conformación específica de la
jurisdicción contencioso administrativa, tal es así, que en el año de 1806 se
creó dentro de su seno una comisión de lo contencioso, la cual posteriormente
se denominaría Sección de lo Contencioso. Posteriormente, el 3 de marzo de
1849 se dictó la ley que contemplaba que el Consejo de Estado no estaba en
la obligación de consultar sus decisiones, lo cual desembocó en el famoso
Fallo Blanco de 1873 del Tribunal de Conflictos, que terminó por darle total
independencia a la jurisdicción contenciosa administrativa.

52

53
Ibíd, pp. 60-61.
Primera Parte 67
Entonces, la institución del Consejo de Estado es claramente una creación

del derecho francés, institución que fue tomada por el Libertador Simón
Bolívar para ser adoptada en nuestro medio. Es de anotar, que Bolívar era
conocedor del desarrollo político y jurídico de la Europa de la época, por
su estadía en el viejo continente; para nadie es desconocido que sus ideales
revolucionarios se inspiraron en gran medida en las ideas revolucionarias
francesas y en las enseñanzas de sus maestros Simón Rodríguez y Andrés
Bello.
Determinado el origen específico del Consejo de Estado como institución
francesa, miremos cómo fue su creación en nuestro país:
El decreto del Libertador Simón Bolívar por medio del cual se creó el
Consejo de Estado dice:
“Simón Bolívar.
Jefe Supremo de la República de Venezuela y Capitán General
de sus ejércitos y de los de la Nueva Granada, etc.
Considerando que es imposible restablecer por ahora un buen
Gobierno representativo y una Constitución eminentemente
liberal, a cuyo objeto se dirigen todos mis esfuerzos y los
votos más ardientes de mi corazón, mientras no se halle libre
y tranquila la mayor parte del territorio de la República,
especialmente la capital, y deseando que las provincias
importantes, las leyes, reglamentos e instrucciones saludables
que deben entretanto publicarse para la administración y
organización de las provincias ya libres o que se liberten, sean
propuestas, discutidas y acordadas en una asamblea que por su
número y por la dignidad de los que la compongan merezca la
confianza pública, he venido en decretar y decreto lo siguiente:
Artículo 1º. Tendrá el Jefe Supremo de la República un Consejo
Provisional de Estado que residirá por ahora en la capital de
la provincia de Guayana, y será compuesto del Almirante del
Estado Mayor General, del Intendente General, del Comisario
General del Ejército, del Presidente y Ministros de la Alta
Corte de Justicia, del Presidente y Ministro del Tribunal de
Secuestros, de los Secretarios del Despacho y de los empleados
siguientes de esta provincia, mientras resida en su capital, a
saber: El Gobernador Comandante General, los Generales
y Coroneles que estén en actual servicio en esta ciudad, el
Intendente, los Ministros, Contador y Tesorero y el Gobernador

Político.
Artículo 2°. El Consejo se dividirá en tres secciones: 1a. Estado
y Hacienda; 2a. Marina y Guerra; 3a. Interior y Justicia.
Artículo 3°. El Gobierno nombrará los miembros del Consejo
de Estado que deben componer cada sección, y elegirá entre
ellos los que deban presidirlas.
Artículo 4°. El Consejo de Estado no puede ser convocado
ni presidido sino por el Jefe Supremo, pero en su ausencia
será presidido por el Consejero a quien haya delegado esta
función. Las secciones serán convocadas por sus presidentes
respectivos, según lo exijan los asuntos en que se ocupen.
Artículo 5°. Todo individuo de una sección puede proponer
en ella cuantos planes, reglamentos, providencias, etc., le
parezcan convenientes al bien público en el ramo de sus
atribuciones, pero solo el presidente de la sección puede
hacerlo en Consejo de Estado, siempre que el proyecto haya
sido aprobado por la sección.
Artículo 6°. El Jefe Supremo convoca según le parece, una o
dos secciones, o el Consejo General de Estado; pero ni aquellas
ni éste podrán tener en ningún caso más que voto consultivo.
Artículo 7°. Las comunicaciones que ofrezcan entre dos
secciones se harán por medio de uno o dos individuos
comisionados para la discusión; pero las secciones mismas no
podrán reunirse entre sí sino por disposición del Jefe Supremo.
Artículo 8°. Sin embargo de que las secciones indican
bastantemente el objeto de sus atribuciones, se especifican;
la primera, las relaciones internacionales, todos los negocios
de Estado alta policía, arreglo de contribuciones directas
o indirectas, administración de rentas, etc., la 2a. todo lo
concerniente a la organización de las fuerzas de tierra y
mar y a la administración militar, armas, víveres, vestuarios,
pertrechos y municiones, etc. La 3a. la administración civil
y de justicia, la policía municipal, todo lo relacionado al
fomento interior, comercio, agricultura, industria, instrucción
pública, establecimientos de beneficencia, caminos, puentes y
calzadas, etc.
Primera Parte 69
Artículo 9°. El Consejo de Estado tendrá un secretario que

debe ser nombrado por el Gobierno Supremo.
Artículo 10. Si convocado el Consejo de Estado, o una de sus
secciones, se conformare el Jefe Supremo con su dictamen, el
Decreto que recaiga sobre él, lo expresará por esta fórmula:
oído el Consejo de Estado, u oída la sección N o las secciones
NN del Consejo de Estado.
Artículo 11. Para los asuntos que el Jefe Supremo quiera
consultar en particular, habrá un Consejo privado compuesto
del Almirante, de los Gobernadores Militar y Político, de los
Presidentes de las Secciones, y de los Secretarios del Despacho.
Dado, firmado de mi mano, sellado con sello provisional de la
República, y refrendado por el Secretario del despacho, en el
Cuartel General de Angostura a 30 de octubre de 1817.
Simón Bolívar”54
El decreto expedido por el Libertador, contiene en su motivación los

fundamentos que originaron la creación de la institución, los cuales podemos
sintetizar de la siguiente manera:
Se estaba ante la imposibilidad de establecer un gobierno representativo.
Recordemos que en esos momentos venía llevando a cabo la campaña
libertadora y era imposible establecer un sistema de gobierno que
constituyera representación popular.
Además, no era posible establecer una Constitución de carácter liberal.
Al no existir un sistema representativo, era imposible establecer una
Constitución de corte liberal, es decir, con garantía de derechos y libertades.
Era primordial la necesidad de que las providencias, leyes y reglamentos
tuvieran confianza pública. Por no existir un gobierno que estaba en
formación, era necesario poseer una institución que le prestara asistencia
en las decisiones que tomaba, para que las mismas tuvieran credibilidad
dentro de la población; más, si pretendía afianzarse como poder imperante.

54
Bolívar Simón, Decreto dictado por el Libertador el día 30 de octubre de 1817 en Angostura,
hoy República Bolivariana de Venezuela, cuando hacía parte la Gran Colombia; que como hecho
curioso, tuvo su primera sede en la capital de la provincia de Guayana.
En cuanto a su conformación, el Consejo de Estado estaba integrado

por secciones, que contenían los sectores más representativos de poder en
ese momento, como eran Estado y Hacienda, Marina y Guerra, Interior y
Justicia.
Por lo demás, el Consejo de Estado en la concepción del decreto del
Libertador, nació como un órgano asesor del ejecutivo; así se colige de lo
contemplado en el artículo 10 cuando expresa, que si el jefe supremo está
conforme con el dictamen, es decir, con el concepto dado por el Consejo
o por una sección o secciones, así lo consignará en el decreto respectivo y
para tal fin da una fórmula específica: oído el Consejo de Estado, oída la
sección N, oídas las secciones NN, se toma una u otra decisión.
Como se puede ver, el Consejo de Estado en nuestro país llega a la
vida jurídica no como un órgano jurisdiccional independiente, como lo
conocemos actualmente, sino que lo hace como un órgano asesor del
ejecutivo, como un auxiliar del poder ejecutivo que daba dictamen para la
sanción de las leyes, preparaba los proyectos de ley y absolvía consultas
en asuntos generales de la Administración55; que posteriormente sufrió
transformaciones en uno u otro sentido, hasta adquirir el status de máximo
órgano de la jurisdicción contencioso administrativa. La idea de crear un
Consejo de Estado como el que venimos estudiando, no fue original del
General Simón Bolívar, sino que ésta como otras instituciones, fueron
traídas del derecho francés, país desde donde se nos ha exportado muchos
de nuestros órganos jurisdiccionales; creación que obedeció en palabras de
Galindo Vácha, por el gran conocimiento del Libertador Simón Bolívar de
Napoleón Bonaparte, de donde se desprende que esta institución pretendía
emular el Consejo de Estado francés56.
2. EL GERMEN CONSTITUCIONAL DEL CONSEJO DE ESTADO
Para estudiar un organismo como el Consejo de Estado, es necesario

conocer cuál ha sido su naturaleza y consagración en las primeras
constituciones que se han dado en nuestro territorio; haciendo claridad, que
haremos referencia únicamente a las constituciones del orden nacional, ya
que en el sistema federalista que en alguna época imperó, cada Estado se
dio su propia Constitución.

55
Gómez Naranjo Pedro. El Consejo de Estado, Bogotá: Imprenta Nacional, 1934.

56
Primera Parte 71
No se nos olvide que aparte del decreto de creación expedido por el

Libertador Simón Bolívar y hasta el año de 1914, el Consejo de Estado fue
concebido en principio como una institución de carácter constitucional, es
decir, que fue contemplado en las constituciones respectivas.
Para hacer mayor claridad en el estudio, dividiremos el análisis en varios
aspectos así: En primer lugar lo analizaremos como órgano asesor del
ejecutivo, en segundo lugar determinaremos el período de inexistencia y
sustitución por el denominado Consejo de Gobierno o Consejo de Ministros,
en último lugar miraremos lo que hemos denominado como su renacimiento
y el retroceso que existió a comienzos del siglo XX.
2.1 El Consejo de Estado como asesor del Ejecutivo

La historia política del país, muestra que uno de los acontecimientos más
controvertidos se dio con la dictadura del Libertador del año 1828; esta se
originó de una u otra forma en la Convención de Ocaña, que fue instalada el 9
de abril del mismo año, en la que desde un principio existió controversia entre
quienes defendían un sistema de carácter federal, que constituían mayoría
y reflejaban el pensamiento santanderista y otros, que siendo minoría
propugnaban por el sistema centralista y que a su vez reflejaban las ideas
de Bolívar. Los santanderistas o anti bolivarianos, partidarios de disminuir
la concentración de poderes por temor a la ya previsible dictadura del
General Bolívar, eran fervientes defensores de desconcentrar, de limitar el
poder; por su parte los bolivarianos perseguían una rigurosa centralización,
disminución de las libertades públicas y de las libertades individuales,
para darle más estabilidad y fortaleza a la ya resquebrajada unión de la
Gran Colombia, el sueño político del libertador. Ante la imposibilidad de
ponerse de acuerdo uno y otro bando, los bolivarianos se retiraron de la
convención, lo que originó la imposibilidad de tomar decisiones, ya que
se requerían las dos terceras partes de los miembros; ante tal situación la
convención fue disuelta57. En el hecho de la disolución de la Convención
de Ocaña, los partidarios de Bolívar vieron la posibilidad de darle poderes
especiales, a lo que en efecto el Intendente de Cundinamarca General
Pedro Alcántara Herrán inviste a Bolívar con el carácter de dictador,
lo que precipita que Bolívar asumiera los máximos poderes otorgados y
expida el Decreto Orgánico de la Dictadura el 27 de agosto de 1828, el cual

57
Palacios Marco. Colombia país fragmentado, País dividido, Bogotá, p. 261.
no implicó únicamente la aparente legitimación del poder omnímodo que

se le pretendía dar a Simón Bolívar, sino la muestra de unas instituciones
importantes de orden administrativo como el Consejo de Estado, que vino
a constituirse como un ente asesor del ejecutivo y además, en un control de
los poderes excepcionales del mismo, como lo expresan Manuel Antonio
Pombo y José Joaquín Guerra, cuando dicen:
“Al lado del lunar que más se destacaba en este decreto –la
supresión de la vicepresidencia– y que tan mal efecto produjo
entre los antibolivianos, contiene algunas disposiciones
constitucionales bastante importantes, como la creación
del Consejo de Estado, para templar el rigor del régimen
dictatorial que se implantaba...”58.
En esta disposición de rango constitucional, se consagró el Consejo de
Estado como órgano asesor del gobierno y para tal fin cumplía las funciones
de preparar los decretos y reglamentos que debía expedir el jefe de Estado,
dar concepto o dictamen al gobierno en caso de declaratoria de guerra,
preliminares de paz o ratificación de tratados y en los demás eventos que
se le solicitara. Se estableció que el Consejo de Estado debía darse un
reglamento, que contendría las reglas de proceder o actuación de dicho
Consejo; es decir, que se contempló un procedimiento que se debía agotar
por parte del Consejo de Estado para el cumplimiento de sus funciones. Aquí
encontramos el germen de un procedimiento contencioso administrativo.
Además, era obligación del jefe supremo del Estado oír el concepto
del Consejo de Estado, en caso de conmutar penas capitales y conceder
amnistías o indultos generales o particulares y de disminuir las penas por
motivos de conveniencia pública. La norma constitucional no contempló si
el concepto o dictamen del Consejo de Estado era obligatorio; es decir, si el
gobierno debía tomar la decisión recomendada por el Consejo; consideramos
que dado el carácter de órgano asesor, sus conceptos no eran obligatorios
para el jefe del Estado, lo que sucedía era que difícilmente se apartaba del
mismo por su carácter de órgano asesor del ejecutivo como ocurría en la
época napoleónica.
En cuanto a su organización, el Consejo de Estado estaba integrado por:
El Presidente del Consejo de Ministros, los ministros secretarios de Estado
y al menos un Consejero por cada uno de los departamentos de la República.

58
Pombo Manuel Antonio y Guerra José Joaquín. Constituciones colombianas, tomo III, Bogotá:
Ed. Biblioteca Banco Popular, 1986, p. 172.
Primera Parte 73
En esta disposición de rango constitucional, como es el Decreto Orgánico de

la Dictadura, el Consejo de Estado apareció como un órgano perteneciente
a la rama ejecutiva y aún no tenía el carácter de órgano jurisdiccional.
Por su parte en la Constitución de 1830, denominada Constitución de la
República de Colombia, respecto de la que como ya se dijo nació muerta,
pues la Gran Colombia donde se pretendía que rigiera, ya estaba disuelta por
los acontecimientos originados en los levantamientos separatistas de Páez
en Venezuela y Flores en el Ecuador, que dieron al traste con el sueño de
Bolívar59, se consagró el Consejo de Estado en la sección tercera del título
VII que hacía referencia al poder ejecutivo; fue concebido como órgano
asesor del poder ejecutivo y se le dio la función de auxiliar a dicho poder
en las diferentes ramas de la Administración Pública.
Se le atribuyeron como funciones las siguientes:
• - Preparar los proyectos de ley que el jefe de Estado debía presentar
al Congreso.
• - Rendir dictamen para el nombramiento de agentes diplomáticos,
ministros plenipotenciarios, cónsules generales y enviados
diplomáticos.
• - Rendir concepto para el nombramiento de los magistrados de
las cortes de apelación, los prefectos de los departamentos y los
gobernadores de las provincias.
• - Rendir concepto para el nombramiento del Procurador General de
la Nación.
• - Rendir concepto o dictamen para casos de conmutar la pena capital.
• - Rendir dictamen para la sanción de las leyes.
• - Rendir dictamen en todos los negocios o actividades considerados
graves, que correspondían a la Administración Pública y en los casos
exigidos por el jefe del ejecutivo60.
• Como se puede ver, este organismo se concibió como un consejo
asesor del ejecutivo, en las diferentes actuaciones administrativas del
jefe de Estado; es de anotar que la norma constitucional, contempló la
circunstancia de no ser obligatorio para el ejecutivo el dictamen dado

59
Palacios, op. cit., p. 267.

60
Constitución de 1830, artículo 97. En: Restrepo Piedrahíta Carlos, Constituciones Políticas
Nacionales de Colombia, Bogotá: U. Externado de Colombia, 1955, p. 122.
por el Consejo de Estado para cada caso. El Consejo de Estado estaba

integrado por el Vicepresidente de la República quien lo presidía,
los Ministros Secretarios del Despacho, el Procurador General de la
Nación y dos consejeros escogidos indistintamente; para ser Consejero
de Estado se requería ser colombiano en ejercicio de derechos y gozar
de buen concepto público.
Por su parte la Constitución de 1832, que se constituyó en la primera
dictada en nuestro territorio una vez disuelta la Gran Colombia, consagró
el Consejo de Estado en la sección quinta del título sexto como parte del
poder ejecutivo.
-- Al Consejo de Estado se le asignaron funciones de órgano asesor del
ejecutivo, cumpliendo para tal fin las siguientes atribuciones:
-- Rendir dictamen o concepto para la sanción de las leyes.
-- Dar concepto en todos los casos graves o delicados de la Administración
Pública.
-- Preparar los proyectos de ley y de códigos que se debían presentar
al Congreso.
-- Presentar a la Cámara de Representantes, ternas para los nombra-
mientos de miembros de la Corte Suprema de Justicia.
-- Dar consentimiento para el nombramiento de ministros pleni-
potenciarios, agentes diplomáticos, cónsules generales y enviados
diplomáticos.
- Dar consentimiento para los nombramientos de los magistrados de
distrito judicial.
- Dar consentimiento para conmutar la pena capital61
Se debe hacer claridad, en el sentido que los conceptos o dictámenes del
Consejo de Estado no obligaban al ejecutivo, sino que este se podía apartar
de los mismos. El Consejo de Estado estaba integrado de la siguiente manera:
siete consejeros nombrados por el Congreso por pluralidad de votos; los
Secretarios de Estado podían asistir y tomar parte en las discusiones, pero
no votaban. En esta Constitución se contemplaba que fuera el Congreso
quien eligiera los Consejeros de Estado y no el ejecutivo, hecho que le daba
un grado de independencia en los conceptos que rendía. Los Consejeros de

61
Constitución de 1832, Artículo 128. En: Restrepo Piedrahíta, Carlos, Constituciones políticas
nacionales de Colombia, Bogotá: U. Externado de Colombia 1955, p. 170.
Primera Parte 75
Estado eran nombrados por un término de cuatro años, renovándose por

mitad cada dos años.
A pesar de que los Consejeros de Estado rendían conceptos que en última
instancia no obligaban al ejecutivo, eran responsables de sus dictámenes y
del desempeño de sus funciones; se les asignó a los miembros de Consejo
de Estado una remuneración, lo cual se hacía a través de una ley de la
República, esto porque tenían dedicación exclusiva y además no podían
desempeñar otro empleo.
Para ser Consejero de Estado se requería ser granadino de nacimiento y
cumplir los demás requisitos que se necesitaban para ser Senador; esto es,
haber cumplido treinta y cinco años, ser vecino de la provincia por la cual
se hacía la elección, tener cuatro años de residencia en la República, ser
dueño de bienes raíces que alcanzaban un valor libre de cuatro mil pesos o
en su lugar tener una renta de quinientos pesos anuales que provinieran de
bienes raíces o de ochocientos pesos que fueran el producto de un empleo
o el ejercicio de una industria o profesión.
El Consejo de Estado seguía siendo un órgano asesor del ejecutivo, pero
como hecho significativo a lo cual ya se hizo referencia, los consejeros no
eran designados por el ejecutivo sino por el Congreso, lo que podía generar
una mayor autonomía en los conceptos que rindiera.
2.2 Inexistencia y sustitución del Consejo de Estado

Creado el Consejo de Estado por el Libertador Simón Bolívar mediante
el Decreto de 1817, su permanencia en la vida jurídica no fue constante,
sino que en muchas ocasiones fue suprimido o sustituido por consejos de
gobierno o de ministros. Trataremos de identificar tales situaciones dentro
de las constituciones respectivas.
En la Constitución de 1821 no se consagró la figura del Consejo de Estado,
este fue remplazado por un Consejo de Gobierno, el cual hacía parte del
poder ejecutivo en calidad de asesor del Presidente; era obligatorio para
el Presidente oír el dictamen del Consejo de Gobierno para ciertos casos
específicos, como las objeciones a los proyectos de ley que el Presidente
considerara inconveniente, la declaración de guerra, la celebración de
tratados de paz, los nombramientos de ministros y agentes diplomáticos, el
conmutar la pena capital en ciertos casos, dictar medidas especiales en caso
de conmoción interior o invasión exterior y repentina, etc. Es de anotar que
los conceptos o dictámenes del Consejo de Gobierno no eran obligatorios
para el Presidente de la República, sin embargo, mirando las competencias

y la organización del Consejo de Gobierno de 1821, nos damos cuenta que
era en esencia el mismo Consejo de Estado de 1817.
En igual forma, en la Constitución de 1843 no se consagró la institución
del Consejo de Estado, el cual fue sustituido por lo que se denominó Consejo
de Gobierno, que se integraba por el Vicepresidente de la República y los
secretarios de Estado, es decir, que se constituía en lo que conocemos por
Consejo de Ministros, donde el jefe de Estado se rodea de sus colaboradores
más cercanos para tomar ciertas decisiones de importancia.
El jefe del ejecutivo debía oír el dictamen del Consejo de Gobierno en
forma obligatoria en ciertos casos, tales como:
-- Sancionar o abstenerse de hacerlo respecto de los proyectos de ley.
-- Convocar al Congreso a reuniones extraordinarias.
-- Solicitar al Congreso autorización para declarar la guerra.
-- Nombrar ministros plenipotenciarios, cónsules y demás agentes
diplomáticos y comerciales.
-- Nombrar los gobernadores de las provincias.
-- Nombrar los ministros jueces de los tribunales superiores de distrito.
-- Conceder amnistías o indultos generales o particulares.
-- Conmutar la pena de muerte62
El dictamen que daba el Consejo de Gobierno no era obligatorio para
el ejecutivo, sino que este podía apartarse del mismo. Como se puede ver,
las competencias de este Consejo de Gobierno eran casi idénticas a las
cumplidas por el Consejo de Estado, mostrando con ello que lo único que
cambió fue el nombre.
Entonces, este Consejo de Gobierno reemplazó al Consejo de Estado
y sus funciones eran en su mayoría idénticas a las que cumplía en la
Constitución de 1832, es decir, que en el fondo lo que desapareció fue el
nombre mas no la institución, siendo sus integrantes la gran diferencia y
además la autonomía que podía tener; lo anterior si tenemos en cuenta que
en 1832 los Consejeros eran designados por el Congreso y en esta Carta
Constitucional los miembros del Consejo de Gobierno eran los propios

62
Constitución de 1843, artículo 117. En: Restrepo Piedrahíta Carlos, Constituciones políticas
nacionales de Colombia, Bogotá: U. Externado de Colombia 1955, p. 212.
Primera Parte 77
secretarios de Estado y el Vicepresidente, es decir, quienes hacían gobierno

con el jefe de Estado.
Por su parte, la Constitución de 1858 no contempló el Consejo de Estado
como parte de la organización administrativa de la República; el artículo
36 de la Carta hablaba de un Consejo de Gobierno que en apariencia venía
a suplir al Consejo de Estado como órgano asesor del ejecutivo.
El artículo 36 a la letra dice: “El Vicepresidente de la República, los
Secretarios de Estado y el Procurador General de la Nación forman el
Consejo de Gobierno, que presidirá el Vicepresidente en los casos que deba
consultarlo el Presidente”63.
En esta disposición constitucional no se atribuyeron funciones específicas
al Consejo de Gobierno, sino que simplemente se dio la posibilidad al
Presidente de consultarlo en los casos que lo requiriera; solamente en
el artículo 34 en su numeral décimo, hizo obligatorio para el Presidente
consultar al Consejo de Gobierno y al Procurador para casos de convocar
al cuerpo legislativo en ocasiones extraordinarias.
Realmente, aunque se puede decir que este Consejo de Gobierno, pudo
tener alguna similitud con el Consejo de Estado como órgano asesor del
ejecutivo, en realidad constituyó el típico Consejo de Ministros conocido
por todos.
La Constitución de 1858, constituyó una expresión del sistema federalista
que vivió nuestro país como régimen político a lo largo de la historia; esta
Carta Constitucional no consagró la figura del Consejo de Estado, como
tampoco lo hizo del Consejo de Gobierno, institución a la cual se le ha
encontrado alguna similitud con el Consejo de Estado como órgano asesor
del ejecutivo.
Del mismo modo la Constitución de 1863, no consagró el Consejo de
Estado como institución administrativa del Estado federal y mucho menos
como institución jurisdiccional, pues esta Constitución al igual que la de
1858, es de corte federalista, por lo que los principios políticos de una y otra
son similares. La Constitución previó la existencia de unos secretarios del
despacho, para efectos de evacuar los negocios de competencia del poder
ejecutivo, los cuales en cierto sentido podían servir de órgano asesor del
Presidente de la Unión.

63
Pombo, op. cit., p. 36.
2.3 El renacimiento del Consejo de Estado

La Constitución de 1886 que implantó nuevamente en nuestro territorio
una forma de Estado unitario y centralista, como reacción a la no muy
bien recordada época federalista que imperó bajo las Constituciones
de 1858 y 1863, que con fundamento en una soberanía seccional o
fraccionada, lo único que generó fue desorganización y un deseo
creciente de individualismo o regionalismo y por tal razón, los continuos
levantamientos de generales o líderes locales que sólo llevaron al caos
a nuestro país, contempla la institución del Consejo de Estado con una
triple naturaleza: por una parte, se le dio la calidad de cuerpo consultivo
del ejecutivo, por otra, de ente colegislador y por una tercera, la de
órgano jurisdiccional, esta triple connotación se da por primera vez a lo
largo de la historia jurídico política de nuestro país; Constitución que se
constituyó en la más importante para el desarrollo de la jurisdicción de
lo contencioso administrativa, pues en palabras de Libardo Rodríguez,
previó por primera vez en nuestro país al Consejo de Estado, no sólo
como órgano consultivo y asesor del gobierno, sino como máximo juez
de la administración64.
En lo referente a su composición, el Consejo de Estado estaba integrado
por siete miembros, así: por el Vicepresidente de la República, quien lo
presidía y seis vocales, a quienes se les daba la denominación de consejeros;
los consejeros tenían suplentes, pero la Constitución dejó a la ley la
reglamentación de todo lo relativo a los suplentes, es decir, su número, forma
de designación, servicio y responsabilidad. Los Consejeros de Estado eran
designados por el término de cuatro años, siendo su designación incompatible
con cualquier otra designación; los consejeros se renovaban por mitad cada
dos años. El Consejo de Estado para el cumplimiento de sus funciones se
dividía en secciones, las que en su número eran establecidas por ley o a
través del reglamento del propio Consejo.
El artículo 141 de la Constitución estableció las siguientes atribuciones
del Consejo de Estado, así:
-- Actuar como cuerpo consultivo del gobierno en asuntos de
administración.

64
Rodríguez Rodríguez, Libardo. Origen y evolución de la jurisdicción administrativa en
Colombia, Memorias del coloquio conmemorativo del bicentenario del Consejo de Estado
Francés, Bogotá: Ed. Temis, 1999, p. 45.
Primera Parte 79
-- Preparar los proyectos de ley y códigos que debían presentarse a las

cámaras y proponer las reformas que se juzgaran convenientes en
todos los ramos de la Administración.
-- Decidir sin posterior recurso, los asuntos contencioso administrativos,
con arreglo a la ley que establecía esta jurisdicción. Es de anotar, que
la ley que estableció la jurisdicción contencioso administrativa, debía
crear una sección de lo contencioso administrativo con su respectivo
fiscal.
-- Llevar un registro de sus dictámenes o conceptos y resoluciones y
pasar copia del mismo al Congreso por intermedio del gobierno.
-- Darse su propio reglamento, el cual debía incluir el número de sesiones
que se realizarían por mes, para evacuar los asuntos sometidos a su
consideración65.
Como se puede ver, por primera vez se le asignaron al Consejo de Estado
funciones jurisdiccionales, desligándolo así de su única función de cuerpo
asesor del ejecutivo, como había sido consagrado hasta ahora; es así, que
la Constitución de 1886 tiene el gran mérito de darle atribuciones de juez
administrativo al Consejo de Estado, originando una verdadera jurisdicción
contencioso administrativa en nuestro país, pues hasta el momento al
Consejo de Estado se le había consagrado en algunas constituciones, como
ente asesor o consultor del ejecutivo.
2.4 Retroceso de comienzos de siglo XX

Para el año de 1905 se encontraba rigiendo los destinos de nuestra Patria
el General R afael Reyes, quien había llegado al poder en 1904, luego de
haberse sucedido hechos de suma importancia para nuestra historia política,
como lo fueron la culminación de la guerra de los mil días y la separación
de Panamá; por lo que se presentaba una necesidad de unión nacional en
contra de la anarquía existente. El General Reyes, pronto dejó ver su don
de mando militar y tomó medidas supuestamente para mantener el orden
y tolerancia entre los partidos, hecho que generó entre otras cosas que el
Consejo de Estado desapareciera de la vida jurídica; es así que mediante
el acto reformatorio de la Constitución número 10 de 27 de abril de dicho

65
Sáchica Luis Carlos. Constitución de la Republica de Colombia, artículo 141, Bogotá: Biblioteca
Jurídica Dike, 1987, p. 195.
año66, se suprimió del ordenamiento jurídico colombiano; esta supresión

constituyó un retroceso en el proceso de creación e institucionalización
de la jurisdicción contencioso administrativa, ya que por primera vez a lo
largo de nuestra historia constitucional, se le daba atribuciones de órgano
jurisdiccional en asuntos contencioso administrativos y si se borraba del
organigrama de la República, era retroceder 20 o 30 años en la evolución
jurídica del país. Es de anotar que en el año 1905, hacían parte de la entonces
Asamblea Nacional Constituyente entre otros los Diputados Benjamín
Herrera, Baldomero Sanín Cano, Rufino Gutiérrez, Salvador Franco,
Luis María Silva y Juan E. Manrique.
Por todo lo analizado, es pertinente anotar a manera de corolario, que el
germen constitucional del Consejo de Estado es totalmente evidente; que si
bien es cierto, en algunas de nuestras Constituciones se trató de sustituirlo
por un Consejo de Gobierno o por un Consejo de Ministros, en la práctica
el Consejo de Estado siguió presente como institución en la vida jurídica del
país, ya que las funciones asignadas a esos nuevos consejos que pretendían
remplazarlo, eran básicamente las mismas, por lo que en el fondo lo único
que cambiaba era el nombre. En igual forma y como consecuencia de los
vaivenes de nuestras primeras normas constitucionales, la supresión del
Consejo de Estado mediante el Acto Legislativo de 1905 sólo fue transitoria,
pues prontamente fue restablecido para seguir existiendo en forma continua
hasta nuestros días como lo veremos más adelante.
Sección Segunda
LA PUESTA EN MARCHA DEL CONSEJO DE ESTADO
En los inicios del siglo XX por la Ley 27 de 1904 se le dio competencia

al Consejo de Estado para pronunciarse sobre la validez o nulidad de las
ordenanzas departamentales que fueren impugnadas por ser violatorias de
la Constitución o de la ley, función esta de carácter jurisdiccional, sin que
la jurisdicción administrativa se hubiera creado formalmente67; y aunque el
Acto Legislativo número 10 de 1905 había suprimido el Consejo de Estado,

66
Acto legislativo N°. 10 del 27 de abril de 1905. En: Restrepo Piedrahita Carlos, Constituciones
políticas nacionales de Colombia, Bogotá: U. Externado de Colombia 1955, p. 400.

67
Rodríguez Rodríguez, Libardo, Origen y evolución de la jurisdicción administrativa en
Colombia, Memorias del coloquio conmemorativo del bicentenario del Consejo de Estado
Francés, op. cit., p. 46.
Primera Parte 81
el Acto Legislativo número 3 de 191068, ordenó que la ley establecería la

jurisdicción de lo contencioso administrativa, por lo que se expidió la Ley 130
de 1913 que revivió la figura del Consejo de Estado, asignándole funciones
jurisdiccionales. En efecto, la Ley 130 de 1913 le asignó competencia al
Consejo de Estado para cumplir funciones jurisdiccionales, por lo que le
dio unas atribuciones específicas como tribunal de instancia. El Consejo
de Estado desarrollaba su función, conociendo de los asuntos atribuidos en
única instancia, en segunda instancia y a través de consulta.
Como juez de única instancia tenía las siguientes competencias:
-- De los negocios sobre suministros, empréstitos y expropiaciones en
tiempos de guerra.
-- De las reclamaciones sobre recompensas militares.
-- De las actuaciones sobre reconocimiento de pensiones conforme a
la ley.
-- De los asuntos relativos a la navegación marítima o fluvial de los
ríos navegables, en que se ventilaban cuestiones de mero derecho
administrativo, en cuanto no fueran de la competencia exclusiva de
la Corte Suprema de Justicia.
-- De las causas o negocios contenciosos sobre presas marítimas.
-- De las cuestiones que se suscitaran entre el Estado y uno o más
departamentos o municipios sobre competencia de facultades
administrativas.
-- De las cuestiones que se suscitaran entre dos o más departamentos
sobre competencia de facultades administrativas.
-- De las cuestiones respecto a la condición de ocultos que tenían los
bienes denunciados como tales, en los casos prescritos en el aparte
f) del artículo 30 del Código Fiscal. El artículo 30 de la Ley 110 de
1912 establecía que para obtener esa participación, debía el interesado
dirigir un memorial al ministerio respectivo en solicitud de celebración
de un contrato, en el cual habían de pactarse las siguientes condiciones:
f) Que si el concepto del ministerio era adverso al del denunciante, le
queda a éste el derecho de acudir a la vía contencioso administrativa

68
Acto legislativo N°. 3 de 1910. En: Restrepo Piedrahíta Carlos, Constituciones Políticas
Nacionales de Colombia, Bogotá: U. Externado de Colombia, 1955, p. 424.
para que en juicio contradictorio entre él y el Estado, se decidiera

acerca de la condición de oculto que tenga el bien.
-- De los recursos contencioso administrativos contra las resoluciones
de los ministerios que ponían fin a una actuación administrativa, con
excepción de los que se originaban en contratos celebrados en nombre
del Estado, pues las acciones contra estas últimas providencias sólo
podían ejercitarse ante la justicia ordinaria69.
Las competencias atribuidas al Consejo de Estado como juez de única
instancia, le daban la facultad de conocer los asuntos de manera directa
y no como consecuencia de un recurso de alzada o a través del grado
jurisdiccional de consulta; es decir, que era una atribución expresa de
competencia de la ley. Pero aunque las funciones jurisdiccionales del
Consejo de Estado, estaban consagradas en la Ley 130 de 1913, como
consecuencia de esta ley que constituye el primer Código Contencioso
Administrativo, se expidieron otras leyes en donde se le atribuyeron
competencias jurisdiccionales al Consejo de Estado; es por lo que en este
momento haremos relación a ellas, así:
En efecto, la Ley 38 de 1918 en el artículo 270, contempló que el Consejo
de Estado conocía de las reclamaciones contra la Nación por los hechos
derivados de expropiaciones, así como de los daños en propiedad ajena
como consecuencia de órdenes o providencias administrativas nacionales.
Posteriormente, la Ley 109 de 1923 en su artículo 1971, le atribuyó
competencia al Consejo de Estado para conocer de las acusaciones que se
hacían de las resoluciones que dictaba el Contralor, las cuales se hacían ante
la Sala de Negocios Generales. Esta competencia de la Ley 109 de 1923 se le
otorgó al Consejo de Estado en pleno, mediante la Ley 22 de 1925 artículo
272. Tenía igualmente atribuciones de revisión de contratos celebrados por
el ejecutivo, atribución que fue contemplada en el artículo 3 de la Ley 77
de 192673, revisión que se limitaba a decidir si tales contratos se ajustaban
a las respectivas leyes de autorizaciones.
69
Ley 130 de 1913, artículo 2°, En: Código Contencioso administrativo, Compilación arreglada
por el doctor Pedro a. Gómez Naranjo, Consejero de Estado, de conformidad con el artículo
8° de la Ley 116 de 1928, con la aprobación del Consejo.
70
Ley 38 de 1918, artículo 2°. En: Diario Oficial N°. 16542 de noviembre 13 de 1918.
71
Ley 109 de 1923, artículo 19. En: Diario Oficial Nos. 19378 a 19379 de diciembre 20 de 1923.
72
Ley 22 de 1925, artículo 2°. En: Diario Oficial N°. 19826 de febrero 14 de 1925.
73
Ley 77 de 1926, artículo 3°. En: Diario Oficial N°. 20942 de noviembre 12 de 1928.
Primera Parte 83
También la Ley 100 de 1928, en el artículo 19 74 , dijo que las

resoluciones que dictara la comisión de especialidades farmacéuticas,
eran revisables por el Consejo de Estado y anuladas en el único caso en
que desconocieran derechos civiles legítimamente adquiridos de acuerdo
con la Constitución.
En cuanto a la revisión de cartas de naturaleza expedidas por el Presidente
de la República, la competencia era del Consejo de Estado en virtud del
artículo 2 de la Ley 16 de 193175. Igualmente la Ley 52 de 1931, otorgó
competencia al Consejo de Estado en el artículo 776, para conocer las
solicitudes que hacían los particulares para que se declarara si han cumplido
o no las condiciones exigidas en el caso de adjudicación de baldíos, cuando
el gobierno nacional no hacía pronunciamiento en los términos otorgados por
la ley. Es de aclarar, que el término que tenía el gobierno para pronunciarse
era de tres meses contados a partir de la prueba presentada por el solicitante
o de las practicadas por el gobierno o de seis meses contados a partir del
vencimiento del término que el solicitante tenía para probar el cumplimiento
de sus obligaciones.
A su turno, en segunda instancia, el Consejo de Estado cumplía con las
siguientes atribuciones específicas que constituían garantía de un debido
proceso, así:
-- De las apelaciones contra las sentencias dictadas por los tribunales
administrativos seccionales, sobre la validez o nulidad de ordenanzas
u otros actos de las asambleas departamentales que hubieran sido
acusados como violatorios de la Constitución o de las leyes o lesivos
de derechos civiles.
-- De las apelaciones contra los actos interlocutorios o de sustanciación
y las sentencias de excepciones pronunciadas por los recaudadores
nacionales y los jueces de ejecuciones fiscales.
-- De las apelaciones contra los autos de fenecimiento pronunciados por
la Corte de Cuentas o por los tribunales administrativos seccionales.

74
Ley 100 de 1928, artículo 19. En: Diario Oficina N°. 20953 de noviembre 19 de 1928.

75
Ley 16 de 1931, artículo 2°. En: Código contencioso administrativo, compilación arreglada por
el doctor Pedro A. Gómez Naranjo, Consejero de Estado, de conformidad con artículo 8° de la
Ley 116 de 1928, con la aprobación del Consejo.

76
Ley 52 de 1931, artículo 7°. En: Código Contencioso Administrativo, Compilación arreglada
por el doctor Pedro A. Gómez Naranjo, Consejero de Estado, de conformidad con el artículo
-- De las apelaciones contra las sentencias dictadas por los tribunales

administrativos seccionales, en los juicios iniciados sobre el monto,
distribución o asignación de los impuestos nacionales77.
La segunda instancia constituía entonces, un control de legalidad respecto
de providencias dictadas en primera instancia y más que un control de la
legalidad, era una revisión de esos pronunciamientos judiciales. Pero además,
existían otras disposiciones que atribuían competencia de segunda instancia
al Consejo de Estado, las cuales merecen ser resaltadas, así:
En efecto, la Ley 42 de 192378, permitía que las decisiones del Contralor
fueran apeladas por el agraviado ante el Consejo de Estado, dentro del mes
siguiente a su expedición. A su turno la Ley 109 de 1923 en el artículo 20
contempló79, que el Consejo de Estado conocía de las apelaciones a que se
refiere el artículo 7 de la Ley 42 de 192380; es decir, sobre reorganización
de la contabilidad oficial y creación del departamento de contraloría. Por su
parte el Decreto 911 de 193281, otorgaba el derecho que tenían los empleados
pagadores y los contratistas de interponer recurso de apelación ante el
Consejo de Estado, contra las decisiones resultantes de las revisiones de
cuentas efectuadas por la Contraloría General. La Ley 1 de 193182, permitía
apelar ante el Consejo de Estado las resoluciones proferidas por el Director
de Higiene y Asistencia Pública. Finalmente, la Ley 79 de 1931 en el artículo
33283, permitía que las sentencias del Tribunal Supremo de Aduanas fueran
apeladas ante el Consejo de Estado.
Pero además de conocer las controversias en única y en segunda instancia,
el Consejo de Estado tenía unas competencias adicionales al conocer del
grado de consulta, así:
77
Ley 130 de 1913, artículo 18. En: Código Contencioso Administrativo, Compilación arreglada
78
Ley 42 de 1923. En: Diario Oficial Nos. 19119 - 19126 de Julio 26 de 1923.
79
Ley 109 de 1923, artículo 20, En: Diario Oficinal Nos. 19378 - 19379 de Diciembre 20 de 1923.
80
Ley 42 de 1923, op. cit.
81
Decreto Nacional 911 de 1932, En: Código Contencioso Administrativo, Compilación arreglada
82
Ley 1 de 1931, En: Código Contencioso Administrativo, Compilación arreglada por el doctor
Pedro A. Gómez Naranjo, Consejero de Estado, de conformidad con el artículo 8° de la Ley
116 de 1928, con la aprobación del Consejo.
83
Ley 79 de 1931, artículo 332, En: Código Contencioso Administrativo, compilación arreglada
por el Doctor Pedro A. Gómez Naranjo, Consejero de Estado, de conformidad con el artículo
Primera Parte 85
-- De las sentencias dictadas por los tribunales administrativos

seccionales, sobre la validez o nulidad de las ordenanzas u otros actos
de las asambleas departamentales, cuando aquellas no hubiesen sido
apeladas84. Se le había asignado igualmente al Consejo de Estado como
competencia en grado de consulta, el referido a los autos absolutorios
proferidos por la sala de decisión de la Corte de Cuentas. Ésta Corte
quedó incorporada a la Contraloría en virtud de la Ley 42 de 1923,
artículo 42.
La consulta quedó limitada, a las sentencias de primera instancia de los
tribunales administrativos seccionales, respecto de las acciones sobre la
legalidad de ordenanzas u otros actos de las asambleas departamentales;
es decir, que cualquier otra sentencia, por ejemplo las indemnizatorias
estaban excluidas de consulta. La consulta era además, una oportunidad
para que el Consejo de Estado se pronunciara sobre la validez o legalidad
de una sentencia de primera instancia cuando no era apelada, lo que creaba
seguridad jurídica y probatoria en los fallos de los tribunales administrativos
seccionales en los asuntos mencionados, pues de todas maneras, las
sentencias eran revisadas por el Consejo de Estado, ya por vía de apelación
o a través de la consulta.
Así las cosas, podemos darnos cuenta que las atribuciones del Consejo
de Estado como juez de instancia, ya sea en única, en segunda o a través
del grado de consulta, representaron claramente su puesta en marcha; en
efecto, la Ley 130 de 1913 o primer Código Contencioso Administrativo,
constituyó el punto de partida del Consejo de Estado como juez natural
de la Administración. Ya no es el simple órgano asesor del ejecutivo, sino
que se convirtió en su juzgador, a través del conocimiento de los diversos
asuntos que por mandato legal le eran asignados. La Administración tiene
formalmente a partir de este momento una jurisdicción y un juez especial
que conocía de las controversias en que era parte y es lógico que así fuera,
pues los principios que inspiraban su actuación también eran especiales, por
tratarse de principios de derecho público. Juez y jurisdicción especial que al
igual que en Francia se impusieron lentamente, con paciencia, en el marco

84
Ley 130 de 1913, artículo 21, En: Código Contencioso Administrativo, compilación arreglada
de una dualidad de jurisdicciones que la ponían necesariamente frente a la

jurisdicción ordinaria85.
Sección Tercera
PERFECCIONAMIENTO DEL CONSEJO DE ESTADO
Bajo el gobierno de José Vicente Concha, quien gobernó Colombia entre

1914-1918 y que constituyó una figura de unión del partido conservador de
la época, frente a la entrada en decadencia del denominado republicanismo
que había tenido como Presidente de la República en el período anterior a
Carlos E. Restrepo. Concha se constituyó en el primer Presidente elegido
por voto directo después de la reforma de 191086, la cual en palabras del
profesor Rodrigo Naranjo, efectuó una importante tarea en materia de
racionalización y control del poder político y por ello constituyó un hito en
la construcción de nuestra democracia87. El Consejo de Estado se restableció
con carácter constitucional mediante el Acto Legislativo número 10 de
191488, recobrando su calidad de órgano asesor del ejecutivo, colegislador
y de tribunal supremo de lo contencioso administrativo; estaba conformado
por siete miembros, así: El primer designado para ejercer el poder ejecutivo,
quien lo presidía y siete vocales cuya designación sería reglamentada por la
ley. A los ministros del despacho se les asignó voz pero no voto dentro del
seno del Consejo de Estado; esto es comprensible por la calidad de órgano
asesor del ejecutivo que poseía.
Para ser Consejero de Estado se requerían las mismas condiciones que
para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, es decir: ser colombiano
de nacimiento, tener más de 35 años de edad, haber sido Magistrado de
Tribunal Superior de Distrito o haber ejercido la profesión de abogado con
buen crédito por cinco años o haber sido profesor de jurisprudencia en
algún establecimiento público. Quienes se designaban como Consejeros

85
Moderne, Franck. Origen y evolución de la jurisdicción administrativa en Francia, Memorias
del coloquio conmemorativo del bicentenario del Consejo de Estado Francés, Bogotá: Ed.
Temis, p. 38.

86
Arizmendi Posada, Ignacio. Presidentes de Colombia 1810-1990, Bogotá: Editorial Planeta,
1989, p. 209.

87
Naranjo Galves Rodrigo. La reforma contenciosa administrativa de 1914. En: Revista estudios
socio jurídicos, Bogotá: Universidad del Rosario, 2001, p. 30.

88
Acto Legislativo N°. 10 de 1914, artículo 6°, En: Restrepo Piedrahíta Carlos, Constituciones
Políticas Nacionales de Colombia, Bogotá: Ed. Universidad Externado de Colombia, 1995, p.
431.
Primera Parte 87
de Estado no podían ejercer otro empleo público, ni la abogacía; es decir,

que la actividad de Consejero era de dedicación exclusiva. El período de
los Consejeros se estableció en cuatro años, los cuales eran renovados por
mitad cada dos años.
El artículo 6° del Acto Legislativo confirió las siguientes atribuciones al
Consejo de Estado, así:
“Artículo 6º. Son atribuciones del Consejo de Estado.
1º. Actuar como cuerpo consultivo del Gobierno, en asuntos
de administración, debiendo ser necesariamente oído en todos
aquellos que la Constitución y las leyes determinen.
Los dictámenes del Consejo de Estado no son obligatorios
para el Gobierno.
2º. Preparar los proyectos de ley y de códigos que deban
presentarse a las cámaras legislativas, y proponer las reformas
convenientes en todos los ramos de la legislación.
3º. Desempeñar todas las funciones de tribunal supremo de lo
contencioso administrativo conforme a las reglas que señale
la ley.
4º. Darse su propio reglamento, con la obligación de celebrar
por lo menos tres sesiones en cada semana, y las demás que
les señalen las leyes”89.
Como se puede ver, de suma importancia para el desarrollo y evolución
de la jurisdicción contencioso administrativa, constituye este acto legislativo
de 1914, ya que revive la calidad de órgano supremo de lo contencioso
administrativo que la Constitución de 1886 le había dado al Consejo de
Estado.
1. CONSOLIDACIÓN DEL CONSEJO DE ESTADO
Por mandato del Acto Legislativo número 3 de 1910, la Ley 130 de

1913 creó la jurisdicción contencioso administrativa como ya se explicó,
lo que dio como resultado que el Acto Legislativo de septiembre 10 de

89
Acto legislativo de septiembre 10 de 1914, artículo 6°. En: Restrepo Piedrahíta Carlos,
Recopilación de actos legislativos 1914-1986, Anexo a la Obra Constituciones de Colombia
de M.A. Pombo y J.J. Guerra, Bogotá: Biblioteca Banco Popular, 1986, p. 14.
1914 restableciera el Consejo de Estado, el cual había sido suprimido del

ordenamiento jurídico colombiano mediante el Acto Legislativo número
10 de 1905.
Con la creación del Consejo de Estado ya como máximo tribunal de
la jurisdicción contencioso administrativa, hubo necesidad de darle una
organización adecuada para que se consolidara como máximo órgano de
la jurisdicción contencioso administrativa, por lo que se dictó la Ley 60 de
1914 titulada: “Orgánica del Consejo de Estado”. Mediante ésta ley se reguló
lo concerniente a la integración y funcionamiento de la institución; hecho
importante para el desarrollo de la Jurisdicción contencioso administrativa,
pues, como dice el profesor Gustavo Penagos:
“La Ley 60 del mismo año 1914 lo dividió en salas, la Sala de
Negocios Generales, con funciones consultivas, y la Sala de lo
Contencioso Administrativo. Para la Sala Plena se reservaron
algunas funciones consultivas especiales.
A este Consejo de Estado se le dio inusitada importancia,
pues se instaló solemnemente el 17 de diciembre de 1914, con
la asistencia del Presidente de la República, de todos sus
Ministros y de otros altos funcionarios del Estado.
A partir de este Acto Legislativo número 10 de 1914 se
institucionaliza en Colombia la jurisdicción contencioso
administrativa. Puede afirmarse que de ahí en adelante se
inicia su verdadero proceso de perfeccionamiento”90.
Es así, que la Ley 60 de 1914 constituyó la consolidación definitiva
del Consejo de Estado, el cual se concibió de la siguiente manera: Estaba
integrado por el primer designado para ejercer el poder ejecutivo, quien lo
presidía y además por seis vocales, tres designados por el Senado y tres
por la Cámara de Representantes91. De la designación de los Consejeros
de Estado, podemos ver que aunque era un órgano jurisdiccional por las
funciones que cumplía, tenía un acentuado carácter político ya que se dejó
a la Cámara y al Senado la potestad de nombramiento de sus integrantes.
Los Consejeros de Estado, a excepción del primer designado, tenían dos
suplentes que los remplazaban en caso de faltas temporales o absolutas,

90
Penagos, Gustavo. Código Contencioso Administrativo, tercera edición, Bogotá: Ediciones
Librería del Profesional, 1987.

91
Ley 60 de 1914, artículo 1°. En: Diario Oficial No. 15337 de noviembre 05 de 1914.
Primera Parte 89
quienes eran nombrados en la misma forma que los Consejeros principales.

Los Consejeros eran nombrados para períodos de cuatro años, designación
que se hacía por turnos cada dos años, empezando por el Senado quien
eligió tres Consejeros en el primer año para un período de cuatro años y la
Cámara eligió tres Consejeros, para un período de dos años92.
El Consejo de Estado para ocuparse de los asuntos que eran sometidos
a su conocimiento, ya como órgano de consulta, ya como máximo tribunal
de lo contencioso administrativo, se componía de dos salas: la Sala de
Negocios Generales y la Sala de lo Contencioso Administrativo. La Sala de
lo Contencioso Administrativo tenía asignada las funciones relacionadas
con la jurisdicción de lo contencioso, es decir, que era el verdadero juez de
la Administración. Esta sala que estaba integrada por cuatro Consejeros,
los cuales eran nombrados por el poder ejecutivo de los designados por el
Congreso; por su parte, la Sala de Negocios Generales conocía de los demás
asuntos asignados a la competencia del Consejo de Estado, es decir, de los
relativos a consulta; esta sala se integraba por el primer designado y por
dos de los Consejeros designados por el Congreso.
El Consejo de Estado a través de la Sala de lo Contencioso Administrativo,
daba el trámite correspondiente a las acciones contempladas en la Ley 130
de 1913 o sea las consagradas en el Código Contencioso Administrativo,
conociendo las mismas en única o segunda instancia. Para casos específicos
y en especial para dictaminar respecto de asuntos de suma gravedad o
importancia, el Consejo de Estado se reunía en Sala Plena por convocatoria
del presidente de la Sala de Negocios Generales.
Merece resaltarse y aunque no eran funciones jurisdiccionales, el hecho
de que el gobierno debía escuchar al Consejo de Estado que se reunía en
Sala Plena para dar su dictamen, en el caso de permitir el tránsito de tropas
extranjeras por el territorio de la República, esto en receso del Senado, y
para dejar fondear buques de guerra extranjeros en aguas de la Nación.
2. UN CONSEJO DE ESTADO AUTÓNOMO
Como máximo órgano de la jurisdicción contencioso administrativa, el

Consejo de Estado tenía una regulación expresa en la Ley 167 de 1941, el
segundo Código Contencioso Administrativo, lo que constituyó un paso más

92
Ley 60 de 1914, artículo 2°. En: Diario Oficial No. 15337 de noviembre 05 de 1914.
para que la jurisdicción de lo contencioso administrativa se convirtiera en

una jurisdicción autónoma, por lo que es conveniente conocerlo, para ver
cuál fue el avance respecto del código de 1913.
En cuanto a su conformación, el Consejo de Estado se integraba por
siete miembros dentro de los cuales estaban el Primer Designado a la
Presidencia de la República, quien lo presidía y seis vocales elegidos para
un período de cuatro años; designación que hacían las cámaras legislativas,
es decir, el Senado de la República y la Cámara de Representantes. El
Senado elegía tres Consejeros y la Cámara los otros tres, los cuales eran
renovados por mitad cada dos años. Los Consejeros de Estado tenían
dos suplentes cada uno, designados por las Cámaras en la misma forma
que los principales, quienes reemplazaban a los Consejeros principales
en sus faltas absolutas o temporales. El Consejo de Estado conformaba
anualmente una lista de siete conjueces, destinados a llenar las faltas
de los Consejeros como consecuencia de impedimentos, recusaciones o
empates en las decisiones.
Tenía además unas competencias específicas como juez de instancia; tal
es que, conocía de los siguientes asuntos en única instancia:
-- De las controversias sobre suministros, empréstitos y expropiaciones
en tiempo de guerra.
-- De las indemnizaciones a cargo del Estado por causa de trabajos
público nacionales.
-- De los asuntos relativos a la navegación marítima o fluvial de los
ríos navegables, en que se ventilan cuestiones de mero derecho
administrativo.
-- De los asuntos contenciosos sobre presas marítimas.
-- De las controversias originadas entre el Estado y los departamentos o
municipios, respecto de competencias de facultades administrativas; o
entre dos o más departamentos, o entre uno de éstos y una intendencia
o comisaría, por las mismas razones.
-- De los asuntos respecto de la condición de ocultos que tenían los
bienes denunciados como tales.
-- De la decisión sobre extinción de la condición resolutoria de los
baldíos nacionales.
-- De los juicios de revisión de cartas de naturaleza.
Primera Parte 91
-- De los procesos contra las resoluciones y actos de la Contraloría

General de la República, la Superintendencia Bancaria y la
Superintendencia de Sociedades Anónimas.
-- De los recursos contencioso administrativos contra los decretos,
resoluciones y otros actos del gobierno, de los ministros o de
cualquiera autoridad, funcionario o persona administrativa del orden
nacional, que ponían fin a una actuación administrativa y que no se
atribuían expresamente a una jurisdicción distinta.
-- De los juicios electorales, en los términos del capítulo XX de la Ley 167
de 1941; o sea, de los juicios de elección de Presidente de la República,
senadores, representantes y de las elecciones o nombramientos que
realizaran el Congreso, la Corte Suprema de Justicia, el gobierno o
cualquier otra autoridad del orden nacional93.
Es de anotar que a la Corte Suprema de Justicia se le asignó competencia
especial para que en Sala Plena y en única instancia conociera de los
juicios electorales, por la elección del Designado a la Presidencia de la
República, los Consejeros de Estado y los magistrados de los tribunales
administrativos.
Es pertinente decir que los asuntos sometidos al conocimiento del Consejo
de Estado en única instancia, se referían fundamentalmente a actuaciones
de la Administración de carácter nacional, siendo esto lógico, pues por ser
el Consejo de Estado el máximo tribunal de lo contencioso administrativo,
debía encargarse de los asuntos de mayor importancia y trascendencia en
lo relacionado con la actividad de la Administración.
Pero además, en su calidad de juez de lo contencioso administrativo, al
Consejo de Estado se le asignaron unas competencias en segunda instancia,
así:
-- De las apelaciones o consultas de las sentencias de los tribunales
administrativos, en el caso que tuvieran doble instancia.
-- De las apelaciones de los autos de suspensión provisional dictados
por los tribunales administrativos.
-- De las apelaciones contra los autos de fenecimiento con alcance
proferidos por la Contraloría General de la República, cuando el
alcance ascendía a más de quinientos pesos.

93
Ley 167 de 1941, artículo 34. En: Diario Oficial N°. 24853 de enero 07 de 1942.
-- De las apelaciones de las resoluciones proferidas por la Contraloría

General de la República.
-- De las apelaciones contra decisiones relativas a recompensas o
pensiones94
La competencia en segunda instancia del Consejo de Estado, se
circunscribía a la revisión de decisiones ya fueran de los tribunales
administrativos o de la Contraloría General de la Republica, esto, para
determinar legalidad de los fallos y garantizar el principio de la doble
instancia.
Es de anotar, que el Consejo de Estado conocía de las consultas de los
litigios, estableciéndose este grado de jurisdicción por mandato expreso del
artículo 36 de la Ley 167 de 1941. En igual forma, le correspondía decidir
respecto de las controversias surgidas entre los tribunales por cuestiones
de jurisdicción, es decir, de los conflictos de competencia; así como de los
impedimentos y recusaciones de los Consejeros de Estado, de los conjueces
y del secretario.
3. LA SEPARACIÓN DE FUNCIONES CONSULTIVAS

Y JURISDICCIONALES EN EL MÁXIMO ÓRGANO
DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSA
Para el año de 1945 la vida política y administrativa del país estaba

altamente convulsionada, tal es así que en el mismo año se dio un cambio
de Presidente de la República en forma inesperada, pues se presentó la
renuncia del titular Alfonso López Pumarejo y en su reemplazo asumió el
poder Alberto Lleras Camargo, político que al igual que el anterior, era de
estirpe liberal y que posteriormente se convertiría en el primer Presidente
del frente nacional. Como consecuencia de esa convulsión política existente,
se expidió el Acto Legislativo No. 1 de 1945, que reguló ampliamente la
institución del Consejo de Estado, especialmente en los siguientes aspectos:
En cuanto a la designación de los consejeros, correspondía hacerla a las
cámaras legislativas de ternas enviadas por el Presidente de la República,
dentro de las cuales debía incluirse un consejero que se encontrara ejerciendo
el cargo. Es de anotar, que se contempló la existencia de consejeros suplentes,
que también eran elegidos por las cámaras legislativas en igual forma que

94
Primera Parte 93
se hacía para los principales, siendo su obligación remplazarlos en caso de

faltas absolutas o temporales. El período de elección de los consejeros al
igual que en el acto legislativo de 1914, era de cuatro años, siendo renovados
parcialmente cada dos años.
Especial importancia se le dio a la separación de las funciones del
Consejo de Estado, como órgano asesor de gobierno y como tribunal de lo
contencioso administrativo, por esta razón se consagró que se dividiría en
salas o secciones para cumplir sus funciones como tribunal de lo contencioso
administrativo y como órgano asesor del ejecutivo. Al igual que el acto
legislativo de 1914, para ser Consejero de Estado se requerían las mismas
calidades que para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia.
Este acto legislativo determinó las funciones del Consejo de Estado de
la siguiente manera:
-- Actuar como cuerpo consultivo del gobierno en asuntos de
administración, debiendo ser oído en todos aquellos casos que la
Constitución y la ley lo señalaran. Los conceptos del Consejo de
Estado no eran obligatorios para el ejecutivo.
-- Preparar los proyectos de ley y de códigos que debían presentarse a
las cámaras legislativas y proponer reformas convenientes en todos
los ramos de la legislación.
-- Desempeñar las funciones de tribunal supremo de lo contencioso
administrativo.
-- Darse su propio reglamento95.
Especial importancia merece la función otorgada al Consejo de Estado,
en el sentido de conocer de las acusaciones por inconstitucionalidad de
los decretos dictados por el gobierno, cuando no eran de los expedidos
en ejercicio de las facultades de los numerales 11 y 12 del artículo 69
constitucional, es decir, cuando el Congreso otorgaba facultades al gobierno
para celebrar contratos, negociar empréstitos, enajenar bienes nacionales y
en el caso en que el Congreso revestía pro tempore al Presidente de precisas
facultades extraordinarias, cuando la necesidad lo exigió o las conveniencias
públicas lo aconsejaran. En este caso, se le atribuyó al Consejo de Estado la
función de juez constitucional, además de la de juez administrativo; hecho

95
Acto legislativo No. 1 de 1945, En: Restrepo Piedrahíta, Carlos, Recopilación de Actos
Legislativos 1914-1986, Anexo a la Obra Constituciones de Colombia de M.A. Pombo y J.J.
Guerra, Bogotá: Biblioteca Banco Popular, 1986, p. 54.
que corroboró aún más su carácter de tribunal jurisdiccional y no sólo de

cuerpo consultivo del ejecutivo.
En igual forma, se siguió otorgando a la jurisdicción contencioso
administrativa la facultad de suspender los actos de la Administración
en casos específicos y por las circunstancias que determinaría la ley;
recordemos que los actos administrativos están sujetos a ser suspendidos
provisionalmente, debido a lo que Argañarás denomina propiedad ejecutiva
del acto administrativo por proceder simplemente de la Administración
así se ejecute o no, lo cual depende bien de la decisión de la propia
Administración o de la suspensión jurisdiccional96; esto es importante
en el proceso de evolución de la jurisdicción contenciosa, puesto que era
una facultad eminentemente jurisdiccional, la cual se refleja actualmente
en la posibilidad que tiene dentro de ciertos requisitos, de suspender
provisionalmente los actos administrativos. Es de anotar, que la figura de
la suspensión provisional fue adoptada por el Acto Legislativo número 3
de 1910 en sus artículos 58 y 64, como un recurso que se otorgaba a los
particulares que se consideraban lesionados por actos de las asambleas
departamentales o de los concejos municipales, para acudir ante el tribunal
competente con el fin de lograr la suspensión del acto; en cambio, en este
acto legislativo de 1945 se contemplaba la facultad de la jurisdicción
contencioso administrativa para suspender provisionalmente los actos de la
Administración, por los motivos que estableciere la ley, que no eran otros
que la manifiesta ilegalidad del acto, si se trataba de una acción de nulidad
o que constituyera agravio injustificado a un particular, si se trataba de
una acción distinta de la de nulidad. La importancia de esta disposición
constitucional para la jurisdicción contencioso administrativa y por tal para
el Consejo de Estado, está en que le dio firmeza y lo arraigó aún más como
máximo tribunal de lo contencioso administrativo y además, confirmó la
separación de sus funciones jurisdiccionales de las de asesor del ejecutivo.
4. LA POLÍTICA EN EL MÁXIMO ÓRGANO

DE LA JURISDICCIÓN ADMINISTRATIVA
El Decreto Legislativo número 0259 de octubre 9 de 1957, le introdujo

aspectos políticos a la conformación del Consejo de Estado que es

96
Argañarás Manuel. Tratado de lo contencioso administrativo, Buenos Aires: Ed. Tea, 1955,
p. 245.
Primera Parte 95
conveniente estudiar. Se refiere a que el Consejo de Estado sería paritario,

estableciéndose además que los Consejeros de Estado permanecerían en sus
cargos mientras observaran buena conducta y no llegaran a edad de retiro
forzoso; el hecho de ser paritario el Consejo de Estado, significaba que los
miembros que lo integraban debían pertenecer por mitad a cada uno de los
dos partidos políticos tradicionales.
Este decreto legislativo es de importancia en dos aspectos: en cuanto al
período de los consejeros, el cual se convirtió en vitalicio, siendo que en
el acto legislativo de 1945 el período era de cuatro años y en cuanto a la
obligación que se imponía a que el Consejo de Estado fuera paritario, es
decir, la mitad de los consejeros de filiación política liberal y la otra mitad
conservadores, se debió a una supuesta estabilidad política, administrativa
y jurisdiccional que se lograría con la participación equitativa para los dos
partidos tradicionales de nuestro país; lo que se reflejó igualmente en el Acto
Legislativo N°. 1 de 1959, que estableció que los 3 períodos constitucionales
comprendidos entre el 7 de agosto de 1962 y el 7 de agosto de 1974, el cargo
de Presidente de la República sería desempeñado o ejercido alternativamente
por un presidente liberal y uno conservador, es decir, por ciudadanos que
pertenecían a los partidos tradicionales97. Dos hechos de importancia dieron
lugar a que se presentara esa alternatividad en el gobierno: uno el Pacto de
Benidorm y el otro, el Pacto de Sitges. El Pacto de Benidorm, fue firmado
el 24 de julio de 1956 en la ciudad española del mismo nombre, entre el
líder liberal Alberto Lleras Camargo y el conservador Laureano Gómez,
dicho pacto hace referencia a una declaración de principios sobre la situación
política de la Nación, sobre la dictadura que imperaba en la época del General
Gustavo Rojas Pinilla y las posibilidades que se vislumbraban del retorno
al gobierno de los civiles; en igual forma, se convino en la necesidad de
un sistema de gobierno de coalición bipartidista, con el fin de derrocar del
poder al mentado General Rojas Pinilla98. Por su parte el Pacto de Sitges
fue firmado el 20 de julio de 1957, por Alberto Lleras Camargo y Laureano
Gómez en Sitges España y en él se establecieron los pasos a seguir para
establecer un gobierno de coalición una vez se hubiera derrocado la dictadura
del General Rojas Pinilla. En él se establecieron los principios básicos del
frente nacional, desarrollando los acuerdos del Pacto de Benidorm, que
incluía una reforma constitucional que contuviera la paridad en el gabinete

97
Acto Legislativo No. 1 de 1959, estableció en nuestro país, lo que se denominó Frente Nacional.

98
Enciclopedia nueva historia de Colombia, Bogotá: Ed. Planeta, 1989, p. 189.
ministerial y las corporaciones públicas por un período de doce años, al igual

que el establecimiento de la carrera administrativa. Planteó la necesidad de
un plebiscito popular para ratificar las reformas constitucionales, contenía
la necesidad de un candidato nacional para la presidencia de la República99.
5. EL CONSEJO DE ESTADO Y LA REFORMA DE 1968
En la reforma política de 1968 de la que fue ideólogo el Presidente Carlos

Lleras Restrepo, se plantearon los siguientes postulados: se transformó
la estructura político institucional con el fin de fortalecer la autoridad
presidencial, ampliar el poder del ejecutivo frente al legislativo, incrementar
la influencia de los técnicos en las decisiones del Estado100. En efecto, la
reforma político administrativa obedeció fundamentalmente a los postulados
de campaña que llevaron a la presidencia de la República a Carlos Lleras
Restrepo, que básicamente eran los siguientes: En primer lugar, lo referente
al funcionamiento institucional, es decir, la negativa de un plebiscito para
llevar a cabo las reformas; las facultades extraordinarias del artículo 121
de guerra exterior y conmoción interior o estado de sitio, como sistema
normal de gobierno; en segundo lugar, la reforma como compromiso de
los programas de transformación nacional; en tercer lugar, una necesidad
de reformar el Congreso disminuyendo su número, optimizando su
funcionamiento, acrecentando su prestigio y aumentando sus funciones
de control de la Administración; en cuarto lugar, un mejoramiento en la
planeación y el gasto público, para así poder utilizar adecuadamente los
pocos recursos del país; en quinto lugar, una reforma al sistema de votación,
para lograr recuperar el poder de decisión del Congreso; como sexto punto,
una reforma al sistema de elecciones en el sentido de modificar el cuociente
electoral, para favorecer las minorías políticas, reforma solicitada por el
entonces movimiento MRL o Movimiento Revolucionario Liberal; en último
lugar, una reforma al régimen departamental y municipal, aumentando la
descentralización administrativa y dotándolos de mayores recursos para
cumplir sus funciones101.
La reforma en algunos aspectos no logró plenamente los postulados del
gobierno, pero sí se constituyó en un instrumento eficaz de modernización
99
Ibíd.
100
Ibíd, p. 239.
101
Vidal Perdomo, Jaime. Historia de la reforma constitucional de 1968 y sus alcances jurídicos,
Bogotá: Publicaciones Universidad Externado de Colombia, 1970, p. 67.
Primera Parte 97
del Estado y de sus instituciones; en cuanto a la paridad en el Congreso, se

determinó que en las elecciones de 1974 los partidos políticos ocuparían
los puestos que les diera su fuerza política, en aplicación del cuociente
electoral; en lo referente a la paridad en la rama ejecutiva, se estableció
que los ministros del despacho eran de libre nombramiento y remoción del
Presidente de la República, pero se mantuvo la paridad política hasta el año
de 1978, al igual que en las gobernaciones, alcaldías y demás cargos de la
Administración, siempre que no fueran de carrera administrativa; en lo
relacionado con la elección de diputados y concejales, se estableció que la
paridad política terminaría en 1970. Es pertinente resaltar, además, que en
lo relacionado con el cuociente electoral, se estableció como sistema especial
de elecciones, el cual obraría plenamente en las elecciones de diputados y
concejales de 1979 y de congresistas de 1974; de la misma forma, se unificó
el calendario electoral y se dictaron otras disposiciones que no son del caso
traer a colación, por tratarse de un estudio eminentemente procesal, pero sí
es pertinente decir, que como consecuencia de esta reforma constitucional
el Estado modificó muchas de sus estructuras políticas y administrativas,
como se refleja en la expedición de los Decretos 3135, 2400, 1848 y otros,
todos del mismo año 1968102.
En igual forma, el Consejo de Estado no fue ajeno a las reformas que
sucedían en la época y por tal tuvo algunos cambios, el Acto Legislativo N°. 1
de 1968 estableció las atribuciones del Consejo de Estado de la siguiente forma:
• Actuar como cuerpo consultivo del gobierno en asuntos de admi-
nistración, debiendo ser necesariamente oído en todos aquellos que
la Constitución y las leyes determinaran.
Se establecieron unos casos especiales, en que el ejecutivo debía oír
previamente al Consejo de Estado en forma obligatoria, esto era en lo
referente a los estados de excepción, artículos 121 y 122, en los casos de
privación de la libertad de personas por serios motivos de perturbación
del orden público artículo 28 y en el caso de la apertura de créditos
presupuestarios adicionales, suplementales y extraordinarios artículo 212. Es
de anotar que los conceptos del Consejo de Estado no eran obligatorios, salvo
el caso del artículo 212, pues esta disposición contemplaba que el dictamen
debía ser favorable, para el caso de la apertura de los créditos adicionales,
suplementarios y extraordinarios a que se hizo referencia anteriormente.
102
Para profundizar en todos los aspectos jurídico-políticos de la Reforma de 1968, ver Vidal
Perdomo, Jaime. Historia de la Reforma Constitucional de 1968, op. cit., pp. 65 a 171.
• Se le asignó igualmente, la función de preparar los proyectos de

ley y códigos que se debían presentar a las cámaras legislativas y
proponer las reformas que fueren convenientes, en todos los ramos
de la legislación. Esto como consecuencia de lo que se ha llamado
función colegisladora del Consejo de Estado.
• El acto legislativo consagró como función del Consejo de Estado, la de
ser tribunal supremo de lo contencioso administrativo, corroborando
lo que ha venido siendo constante en las normas constitucionales,
desde la expedición de la Constitución de 1886.
• Se atribuyó la posibilidad al Consejo de Estado de darse su propio
reglamento103.
Las funciones otorgadas en este acto legislativo no se diferenciaron en
gran medida, de las que venían siendo atribuidas en la última época al
Consejo de Estado; no existió un cambio significativo.
6. LA COOPTACIÓN ABIERTA, PRINCIPAL REFORMA DE 1979
Para el año de 1979, se encontraba rigiendo los destinos de la República el

entonces Presidente liberal Julio César Turbay Ayala, que había derrotado en
las elecciones presidenciales al varias veces candidato conservador Belisario
Betancur, quien posteriormente fue también Presidente. Su gobierno osciló
entre los problemas de orden público con el movimiento guerrillero M-19 y
el sonado Estatuto de Seguridad. Pero lo más destacable, desde el punto de
vista jurídico, fue el derrumbe de la reforma constitucional de 1979 cuando
la Corte Suprema de Justicia la declaró inexequible a finales de 1981104; pues
recordemos, que para esa época el control de constitucionalidad lo ejercía
la Corte Suprema, ya que no existía Corte Constitucional. Para los efectos
de nuestro estudio, el Acto Legislativo número 1 de 1979105 contempló que
el Consejo de Estado estaría integrado por el número de miembros que
determinara la ley; es decir, que dejaba a la reglamentación legal de la norma
constitucional, el número de Consejeros.
103
Acto legislativo N°. 01 de 1968 En: Restrepo Piedrahíta, Carlos, Recopilación de Actos
Legislativos 1914-1986, Anexo a la Obra Constituciones de Colombia de M.A. Pombo y J.J.
104
Arizmendi, op. cit., p. 292.
105
Acto Legislativo N°. 01 de 1979. En: Restrepo Piedrahíta Carlos, Recopilación de actos
legislativos 1914-1986, Anexo a la obra Constituciones de Colombia de M.A. Pombo y J.J.
Primera Parte 99
En cuanto a los requisitos para ser Consejero de Estado, se debía tener más
de 35 años de edad, ser abogado titulado y además haber sido magistrado
en propiedad de la Corte Suprema de Justicia o del Consejo de Estado o
Procurador General de la Nación o Fiscal General de la Nación o magistrado
de tribunal superior de distrito, por un término no menor de ocho años o
haber ejercido con excelente reputación moral y buen crédito por más de diez
años a lo menos, la profesión de abogado o el profesorado en jurisprudencia
en algún establecimiento de enseñanza.
Este acto legislativo es más expreso, en cuanto a los requisitos para
ser Consejero de Estado, exigiendo no sólo preparación académica sino
experiencia en cargos de alto rango del orden jurisdiccional. Es importante
recalcar además, que en la elección de los consejeros se pasó de un sistema
de cooptación cerrada a una cooptación abierta, en donde los propios
Consejeros de Estado suplían las vacantes, pero de listas enviadas por el
Consejo Superior de la Judicatura; fue entonces limitado en cierto sentido
el poder del Consejo de Estado, para la elección de sus miembros.
De todo lo analizado en esta sección es pertinente afirmar, que el
perfeccionamiento del Consejo de Estado como máxima institución de la
jurisdicción contencioso administrativa, llevó un período largo desde que
en 1914, mediante el Acto Legislativo número 10, se le restableció como
juez natural de la Administración, hasta la reforma constitucional de 1979,
pasando por cada una de las etapas de regulación, como fueron algunas
disposiciones legales entre ellas la Ley 60 de 1914 o la Ley 167 de 1941 o
cada una de las reformas constitucionales a que se hizo referencia; en este
período el Consejo de Estado fue adquiriendo identidad como institución,
lo que permite ver que en algunas ocasiones se muestre como un órgano
en muchos aspectos imperfecto, esto es así, con lo que se presentaba en
la paridad que existía en la designación de sus miembros, por ejemplo.
Pero el desarrollo como tribunal jurisdiccional fue evidente, ya que sus
competencias, los trámites que se surtían y sus decisiones constituyeron
muestra de avance, por haberse convertido además en una institución
próxima a la Administración; lo que nos permite decir con Guy Braibant,
que la proximidad del juez administrativo con la Administración, le ha
permitido conocerla mejor, comprenderla mejor y controlarla mejor106.
106
Braibant, Guy. La jurisdicción administrativa en el derecho comparado. En: Historia
y perspectivas de la jurisdicción administrativa en Francia y América Latina, Coloquio
conmemorativo bicentenario del Consejo de Estado Francés, op. cit., p. 343.
Sección Cuarta
LA CONFIRMACIÓN DEL CONSEJO DE ESTADO
El Decreto 01 de 1984, reguló todo lo referente al Consejo de Estado en el

Título XII organización de la jurisdicción de lo contencioso administrativa,
Capítulo I; en donde se hizo una referencia específica al Consejo de Estado
en cuanto a su integración, permanencia de los consejeros en sus cargos,
vacantes, calidades para ser Consejero, prueba de las calidades, atribuciones
tanto de la Sala Plena como de las Salas de lo Contencioso Administrativo
y de Consulta. En otras disposiciones de este decreto, se muestra al Consejo
de Estado en cuanto a competencias, trámites o procedimientos, a los cuales
no haremos referencia en esta parte, pues serán tratados cuando se analicen
los asuntos jurisdiccionales sobre cada tema.
El Consejo de Estado se integraba por veinte miembros teniendo en
cuenta la paridad política; es decir, la mitad del partido liberal y la otra
mitad del partido conservador, como rezago del Frente Nacional, los cuales
permanecerían en sus cargos mientras demostraran buena conducta y no
llegaran a la edad de retiro forzoso, exigiendo las mismas calidades para
ser Consejero de Estado, que las requeridas para ser Magistrado de la Corte
Suprema de Justicia.
En cuanto a la organización, la corporación se integraba por tres Salas, que
correspondían a la Sala Plena, la Sala de lo Contencioso Administrativo y la
Sala de Consulta; como es obvio, la Sala de lo Contencioso Administrativo,
cumplía en forma especial las funciones jurisdiccionales, aunque en casos
específicos lo hacía la Sala Plena. Es pertinente resaltar, el hecho que
existieran Salas Disciplinarias integradas por tres magistrados, quienes se
encargaban de tramitar los procesos disciplinarios contra los magistrados
de los tribunales administrativos y contra los funcionarios del Consejo de
Estado.
La Sala de lo Contencioso Administrativo se dividía en cuatro secciones
integradas por cuatro consejeros, en este caso se respetaba en igual forma
la paridad política, a cada Sección se le asignaban las competencias
respectivas por la Sala Plena; es decir, cada Sección tenía una competencia
específica de negocios, dependiendo si los asuntos eran laborales,
contractuales, de impuestos, electorales, etc. Al Consejo de Estado se le
asignaron funciones o competencias jurisdiccionales como ya se dijo, las
cuales ejercía con atribuciones o competencia de juez de única o segunda
instancia, según el caso; dichas funciones las pasaremos a describir en
los apartes siguientes.
Primera Parte 101
En única instancia, el Consejo de Estado tenía competencia en los

siguientes asuntos:
• De la nulidad de los actos administrativos del orden nacional, aquí se
incluían los actos de todas las autoridades de este orden.
• De la nulidad de los contratos administrativos celebrados por las
entidades públicas del orden nacional.
• De las acciones de restablecimiento del derecho de actos del orden
nacional, cuando carecían de cuantía.
• De la nulidad de elección de Presidente de la Republica, Designado
a la Presidencia, senadores y representantes.
• De los asuntos relacionados con la navegación marítima, fluvial o
aérea, en donde se discutieran cuestiones de Derecho Administrativo.
• De los asuntos relativos a la condición de ocultos de los baldíos
nacionales.
• De la extinción del dominio de la propiedad.
• De los actos expedidos por el Incora.
• De los asuntos referidos a actos administrativos de la nacionalidad
y la ciudadanía.
• De actos referentes a asuntos petroleros y mineros en que fuere parte
la Nación o una entidad territorial o descentralizada.
• De la nulidad de los laudos arbitrales sucedidos como consecuencia
de los contratos administrativos.
• De los incidentes de excepciones en procesos de jurisdicción coactiva,
cuando la cuantía excedía de quinientos mil pesos.
• De la definición de competencias administrativas, cuando se incluían
entidades del orden nacional o de otro orden, siempre y cuando no
correspondieran a la jurisdicción de un sólo tribunal administrativo107.
Como se puede ver, la competencia del Consejo de Estado en única
instancia, hizo referencia especialmente a asuntos del orden nacional; esto
es comprensible, el Decreto 01 de 1984 consagró competencia específica
para los tribunales administrativos en asuntos diferentes de dicho orden,
107
Decreto 01 de 1984. En: Penagos, Gustavo, Código Contencioso Administrativo, tercera edición,
Bogotá: Ediciones Librería del Profesional, 1987, p. 48.
los cuales llegaban al Consejo de Estado por vía del recurso de apelación
como juez de segunda instancia.
A su vez, como juez de segunda instancia, al Consejo de Estado se le
dio la facultad o la competencia de conocer respecto de las apelaciones
de las sentencias de los tribunales administrativos dictadas en primera
instancia, al igual que de las consultas de las mismas, cuando procedía
este grado de jurisdicción; pero no sólo conocía de las apelaciones
de sentencias, sino de autos proferidos por los mentados tribunales
administrativos, en los casos del rechazo de demandas, suspensión
provisional de actos administrativos o de las providencias que ponían
fin a la actuación procesal; es decir, para casos de autos interlocutorios
de determinada importancia.
1. LA REFORMA DE 1989 NO CONSTITUYÓ CAMBIO ESENCIAL
La reforma de 1989 se presentó siendo Presidente de la República Virgilio

Barco Vargas, quien representaba al partido liberal y había derrotado en
las elecciones al varias veces candidato conservador y nunca Presidente
Álvaro Gómez Hurtado y al candidato de la izquierda Jaime Pardo Leal108.
La reforma solo hizo énfasis en el número de consejeros y en el aumento
de las secciones, pero en lo medular de la institución no existió mayor
variación. En efecto, el Decreto 2289 de 1989 modificó el Decreto 01 de
1984, que para el caso específico del Consejo de Estado hizo referencia a
los siguientes aspectos.
El número de consejeros fue elevado a 30, eso sí, manteniendo todavía
la paridad política, figura poco comprensible en un sistema democrático
como el nuestro. El incremento en el número de consejeros llevó a que las
salas, en igual forma, incrementaran sus miembros, para lo cual la Sala de
lo Contencioso Administrativo quedó integrada por veintiséis Consejeros
y la Sala de Consulta por cuatro.
Especial atención merece la modificación del número de secciones, las
cuales pasaron de cuatro a seis, cada una integrada por cuatro Consejeros y
la segunda por seis, a las que se repartían los negocios según su naturaleza;
es decir, si se trataban de cuestiones laborales, electorales, indemnizatorias
de reparación, de impuestos, contractuales etc. Los demás aspectos a que
108
Arizmendi, op. cit., p. 302.
Primera Parte 103
se hizo referencia cuando se habló del Consejo de Estado en el Decreto 01

de 1984, no sufrieron mayor modificación.
2. LA CONSAGRACIÓN DEL CONSEJO DE ESTADO EN EL NUEVO

ESTADO SOCIAL DE LA CONSTITUCIÓN DE 1991
La Constitución de 1991, la cual propugna por un Estado Social de

Derecho y que fue el fruto de la Asamblea Constituyente convocada en el
gobierno de César Gaviria, consagra el Consejo de Estado en el Título VIII
denominado De la Rama Judicial, capítulo 3 De la jurisdicción contencioso
administrativa109, esto para significar el carácter de órgano jurisdiccional
que predomina en esta Constitución y no como se hizo en constituciones
anteriores, donde se le incluía en el título correspondiente a la rama ejecutiva,
para dar a entender la prevalencia de órgano asesor del gobierno, como se
consideraba al Consejo de Estado. Esta Carta Constitucional por fin rompe
la paridad que existía en el Consejo de Estado y dice que estará integrado
por un número impar de magistrados según lo determine la ley; para el
cumplimiento de sus atribuciones es dividido en salas y secciones, esto con
el fin de separar las funciones de órgano jurisdiccional de las demás que le
son atribuidas.
A su vez contempla la Constitución que el Consejo de Estado estará
integrado por consejeros, los cuales serán nombrados por la propia
corporación de listas que debe enviar el Consejo Superior de la Judicatura,
nombramiento que se hará para un período de ocho años sin que puedan ser
reelegidos en sus cargos, permaneciendo en los mismos siempre y cuando
observen buena conducta, tengan rendimiento satisfactorio y no hayan
llegado a la edad de retiro forzoso. Es interesante observar, que la disposición
constitucional, incluye un requisito importante para permanecer en el cargo
de Consejero de Estado, como es el del rendimiento satisfactorio; hay que
aclarar, que hasta ahora no se ha retirado a ningún Consejero por su bajo
rendimiento en el cargo.
Para ser Consejero de Estado se contemplaron unos requisitos, así:
• Ser colombiano de nacimiento y ciudadano en ejercicio.
• Ser abogado.
109
Constitución de 1991, Artículo 232. En: Ortega Torres, Jorge, Constitución Política de
Colombia, Bogotá: Ed. Temis, 1991, p. 107.
• No haber sido condenado por sentencia judicial a pena privativa de

la libertad, excepto por delitos políticos o culposos.
• Haber desempeñado durante diez años cargos en la rama judicial
o en el Ministerio Público o haber ejercido con buen crédito por el
mismo tiempo la profesión de abogado o la cátedra universitaria en
disciplinas jurídicas en establecimientos reconocidos oficialmente110.
Es de anotar que a diferencia de otras constituciones, no se exige una
edad mínima para poder ser Consejero de Estado, pero se regula con el
mínimo de experiencia en el ejercicio de la judicatura, la docencia o el
ejercicio profesional.
En cuanto a las atribuciones del Consejo de Estado al artículo 237 de la
Carta estableció las siguientes:
“Art. 237. - Son atribuciones del Consejo de Estado:
1. Desempeñar las funciones de Tribunal Supremo de lo
Contencioso Administrativo, conforme a las reglas que señale
la ley.
2. Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad
de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya
competencia no corresponda a la Corte Constitucional.
3. Actuar como cuerpo supremo consultivo del Gobierno
en asuntos de administración, debiendo ser necesariamente
oído en todos aquellos casos que la Constitución y las leyes
determinen.
En el caso de tránsito de tropas extranjeras por el territorio
nacional, de estación o tránsito de buques o aeronaves
extranjeras de guerra, en aguas o en territorio o en espacio
aéreo de la Nación, el Gobierno debe oír antes al Consejo de
Estado.
4. Preparar proyectos de actos reformatorios de la Constitución
y proyectos de ley.
5. Conocer de los casos sobre pérdida de investidura de los
Congresistas, de conformidad con esta Constitución.
Ibíd, p. 407.
110
Primera Parte 105
6. Darse su propio reglamento y ejercer las demás funciones

que determine la ley”111.
Como se nota, la Constitución de 1991 le ha seguido dando al Consejo
de Estado el carácter de máximo tribunal de lo contencioso administrativo,
hecho que le permite seguir manteniendo el carácter de órgano jurisdiccional
y no sólo como cuerpo consultivo del ejecutivo, como lo fue en alguna
época; de igual forma, le dio el carácter de juez constitucional, cuando le
asigna la competencia de conocer de las acciones por inconstitucionalidad de
decretos del gobierno cuyo control no corresponda a la Corte Constitucional,
es entonces juez administrativo y juez constitucional.
3. EL CONSEJO DE ESTADO EN LA LEY 270 DE 1996,

LA LEY 446 DE 1998 Y LOS ACUERDOS DE SALA PLENA
En la actualidad, el Consejo de Estado es considerado como parte

integrante de la estructura general de la administración de justicia; Es así,
que el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración
de Justicia estableció:
“Art. 11 La rama judicial del poder público está constituida por:
1. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones.
a) De la jurisdicción ordinaria...
b) De la jurisdicción de lo contencioso administrativa.
1. Consejo de Estado.
2. Tribunales administrativos.
3. Juzgados administrativos.
... ”112.
En cuanto a su actividad como juez de la Administración, el Consejo de
Estado ejerce función jurisdiccional en los términos del artículo 12 de la
Ley Estatutaria de la Administración de Justicia Ley 270 de 1996, la que
ejerce como propia y habitual y de manera permanente, como consecuencia
de la investidura constitucional y legal de la cual ha sido dotado, junto con
111
Constitución de 1991, artículo 237. En: Ortega Torres, Jorge, Constitución Política de
Colombia, Bogotá: Ed. Temis, 1991, pp. 109 y 110.
112
Ley 270 de 1996, artículo 11. En: Revista anexa al Código Contencioso Administrativo, Bogotá:
Ed. Legis, 1996.
los demás órganos de la rama judicial, como la Corte Suprema de Justicia,

la Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, etc.
Determinado el carácter del Consejo de Estado como órgano perteneciente
a la rama jurisdiccional del poder público, como máximo órgano de la
jurisdicción contencioso administrativa, es necesario que miremos su
composición, sus integrantes, sus atribuciones, sus funciones en estas
disposiciones.
3.1 Composición del Consejo De Estado

El Consejo de Estado está integrado por 27 magistrados, quienes son
elegidos por la misma corporación de listas que son enviadas por el Consejo
Superior de la Judicatura, los cuales conforman tres salas mediante las cuales
cumple las funciones que le han sido asignadas.
Las salas que integran la Corporación son las siguientes: la Sala Plena,
que está integrada por todos los magistrados; la Sala de lo Contencioso
Administrativo, integrada por 23 magistrados y la Sala de Consulta integrada
por 4 magistrados.
3.1.1 Sala de lo Contencioso Administrativo
La Sala de lo Contencioso Administrativo se divide en 5 secciones, así:

• Sección primera, integrada por cuatro magistrados. Esta sección conoce
de los procesos de simple nulidad de actos administrativos, procesos
de nulidad y restablecimiento del derecho que versen sobre asuntos no
asignados a otras secciones, del recurso de revisión contra las sentencias
de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en los
asuntos relacionados con la competencia de ella y además, conoce de
los procesos donde no exista regla general de competencia.
• Sección segunda, integrada por seis magistrados. Esta sección se
divide en dos subsecciones de tres magistrados, la Sección conoce de
los procesos de simple nulidad de actos administrativos, de nulidad y
restablecimiento del derecho relacionados con asuntos laborales, de
los recursos de revisión de las sentencias de única instancia dictadas
por los tribunales administrativos en asuntos laborales y de los demás
actos vinculados con las relaciones de trabajo.
• Sección tercera, integrada por cinco magistrados. Esta sección conoce
de los procesos de simple nulidad en asuntos contractuales mineros,
Primera Parte 107
petroleros y agrarios, conflictos de carácter contractual, acciones de

reparación directa, acciones de extinción de la condición resolutoria
de los baldíos nacionales, del recurso de revisión contra las sentencias
de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en los
asuntos relacionados con la competencia de esta Sección.
• Sección cuarta, integrada por cuatro magistrados. A esta sección se le
ha asignado conocer de los procesos de simple nulidad y los de nulidad y
restablecimiento del derecho que versen sobre impuestos y contribuciones,
procesos de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho distintos
a los de carácter laboral, respecto de actos expedidos por entidades
como el Consejo de Política y Social, superintendencias etc.
• Sección quinta, integrada por cuatro magistrados. Esta sección conoce
de los procesos de simple nulidad electoral y revisión contra estos
mismos actos113.
3.1.1.1 Funciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo
La Ley Estatutaria de la Administración de Justicia Ley 270 de 1996,

estableció unas funciones específicas de la Sala de lo Contencioso
Administrativo, las cuales se refieren a la calidad de órgano jurisdiccional
que tiene el Consejo de Estado, que son de vital importancia para nuestro
tema de estudio, relacionado con la Jurisdicción contencioso administrativa
en nuestro país.
Las funciones que cumple la Sala de lo Contencioso Administrativo, son
las siguientes:
• Resolver los conflictos de competencia entre las secciones del
Consejo de Estado, los tribunales administrativos y las secciones
de los tribunales administrativos y entre los tribunales y jueces de la
jurisdicción contencioso administrativa pertenecientes a los diferentes
distritos judiciales administrativos y entre jueces de los diferentes
distritos judiciales administrativos. Esta función es lógica, si tenemos
en cuenta que el Consejo de Estado es el máximo órgano de la
jurisdicción contencioso administrativa.
• Conocer de todos los procesos contencioso administrativos cuyo
juzgamiento atribuya la ley al Consejo de Estado y que no se hayan
Sala plena del consejo de estado, Acuerdos 2 de 1971; 1 de 1978; 39 de 1990.

113
asignado a las secciones; si se trata de la Sala de lo Contencioso

Administrativo, es necesario que conozca de los asuntos contencioso
administrativos.
• Elaborar cada dos años la lista de auxiliares de la justicia; esto para
asuntos específicos de competencia del Consejo de Estado.
• Resolver los asuntos extraordinarios que sean de su competencia; aquí
podemos hablar del recurso extraordinario de súplica.
• Resolver los asuntos que le remitan las secciones por su importancia
jurídica o trascendencia social; en este caso se trata de una función
subsidiaria, pues está determinada a que las secciones le envíen
los asuntos por considerarlos de importancia y además a que la
Sala Plena de lo Contencioso decida asumir la competencia, pues
es facultativo.
• Conocer de los procesos que le remitan las secciones, para cambiar o
reformar la jurisprudencia de la corporación; porque la jurisprudencia
del Consejo de Estado debe ser uniforme y sólo puede ser modificada
por decisión de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
• Conocer de los casos de pérdida de investidura de los congresistas, de
conformidad con la Constitución y la ley; las sentencias que ordenen
la pérdida de la investidura deberán ser aprobadas por los miembros
de la Sala Plena y por las causales establecidas taxativamente en la
Constitución. Es de aclarar, que se había contemplado que la decisión
de pérdida de investidura debía ser tomada por las dos terceras
partes de la Sala Plena, pero fue declarada inexequible por la Corte
Constitucional114.
• Conocer de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas
por la sección de asuntos electorales, en los casos que determine
la ley. La Corte Constitucional declaró inexequible la expresión de
apelación dentro de esta facultad concedida a la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo; en efecto, la Corte Constitucional dijo
a este respecto lo siguiente:
“…En otras palabras, el hecho de que la Carta Política hubiese
facultado al legislador para determinar las materias de que
deba conocer el Consejo de Estado, en particular la Sala Plena
Corte Constitucional. Sala Plena, Sentencia C-037 de febrero 05 de 1996, M.P. Vladimiro
114
Naranjo Mesa.
Primera Parte 109
de lo Contencioso Administrativo, no significa que las secciones

pierdan su competencia o que la Sala Plena sea superior de
alguna de ellas. Así, pues, deberá declararse la inexequibilidad
de la expresión ‘de apelación’, contenida en el numeral en
comento, sin que ello signifique –conviene aclararlo– restringir
la posibilidad de que el legislador establezca la procedencia
de otros recursos como el de súplica”115.
• Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de
los decretos expedidos por el gobierno nacional, cuya competencia
no corresponda a la Corte Constitucional. En este caso, se le
está atribuyendo funciones de juez constitucional al Consejo de
Estado116.
3.1.1.2 Competencia del Consejo de Estado

Sala de lo Contencioso Administrativo
La competencia del Consejo de Estado como juez de lo contencioso

administrativo, está determinada en los artículos 128, 129 y 130 del Código
Contencioso Administrativo Decreto 01 de 1984, modificados por la Ley 446
de 1998; competencia que ejerce en única instancia, en segunda instancia y
en asuntos enviados por las secciones.
La competencia en única instancia, se sigue circunscribiendo al cono-
cimiento de asuntos del orden nacional, en cuanto a la anulación de actos
expedidos por autoridades de dicho orden, al igual que el conocimiento
de las acciones por elección de los altos dignatarios como el Presidente de
la República, senadores, representantes; así como los nombramientos y
elecciones realizados por el Presidente de la República, la Corte Suprema
de Justicia, el Consejo de Estado, el Congreso, la Cámara, la Fiscalía
General de la Nación y en general los realizados por autoridades del orden
nacional. Mención especial debe hacerse, en cuanto a la competencia en
única instancia, pues la Ley 446 de 1998 le asignó al Consejo de Estado
el conocimiento de las acciones de repetición que se ejerzan contra el
Presidente de la República, senadores y representantes, ministros, directores
de departamentos administrativos, Procurador General de la Nación,
Ibíd.
115
Ley 270 de 1996, Artículo 37, En: Revista anexa al Código Contencioso Administrativo, Bogotá:
116
Ed. Legis, 1996.

Contralor General de la República, Fiscal General de la Nación, magistrados

de las altas cortes y de los tribunales superiores. Competencia que es nueva
respecto de las ya analizadas, como consecuencia de la implementación
de la acción de repetición en nuestro ordenamiento jurídico, pues en lo
demás, la competencia es muy similar a la ya estudiada, en cuanto a que
le corresponde conocer de asuntos de ámbito nacional y de reconocida
importancia. Consideramos que no es necesario especificar cada uno de los
asuntos de competencia y en su lugar recomendamos la remisión al artículo
128 del Código Contencioso Administrativo modificado por la Ley 446 de
1998 en el artículo 36117.
Es bien importante la competencia que le asiste a la Sala de lo Contencioso
Administrativo, del conocimiento de los asuntos que las secciones le envíen
por su reconocida importancia o trascendencia social, cuando dichos asuntos
se encuentren para fallo. Esto se debe a que las decisiones que se tomen
implican interés de carácter general, lo que amerita un pronunciamiento de
la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
La competencia en segunda instancia, con la entrada en vigencia de la Ley
446 de 1998, siguió determinándose por el conocimiento de la apelación de
sentencias proferidas por los tribunales administrativos en primera instancia
y de los autos susceptibles de dicho recurso, al igual que los recursos de
queja, cuando la apelación no es concedida o se concede en efecto diferente.
En esencia, la variación no es significativa respecto de la competencia ya
estudiada; haciendo alusión además, que le compete igualmente conocer
del grado jurisdiccional de consulta.
La competencia, en cuanto al conocimiento de los asuntos de jurisdicción
coactiva sí varió, pues no fue contemplada, con fundamento en el criterio de
la Corte Constitucional que, dichos asuntos tienen un carácter administrativo
y no jurisdiccional y la Sala de lo Contencioso Administrativo, está facultada
para el conocimiento de asuntos eminentemente jurisdiccionales.
La esencia de la competencia del Consejo de Estado en los asuntos
asignados a la Sala de lo Contencioso Administrativo, ha mantenido una
línea de uniformidad desde la expedición del Decreto 01 de 1984, eso sí,
con las modificaciones del constante devenir de la Jurisdicción contencioso
administrativa, en cuanto a la entrada en vigencia de nuevas acciones y
nuevos criterios de competencia.
Código Contencioso Administrativo, Bogotá: Ed. Legis, año 2002, pp. 236 y 237.
117
Primera Parte 111
3.1.2 Sala Plena del Consejo de Estado

La Sala Plena del Consejo de Estado, está compuesta por todos los
Consejeros que integran la corporación y sus funciones se encaminan a dos
clases de asuntos: unos administrativos y otros, a emitir ciertos conceptos
que le han sido asignados por mandato constitucional.
3.1.2.1 Funciones de la Sala Plena del Consejo de Estado

La Ley Estatutaria de la Administración de Justicia Ley 270 de 1996,
ha establecido unas funciones específicas de la Sala Plena del Consejo de
Estado, así:
• Elegir los Consejeros para proveer los nuevos cargos que se creen,
llenar las vacantes de conformidad con la Constitución o la ley.
• Elegir el Secretario General y demás empleados de la corporación,
con excepción de los de las salas, secciones y despachos, los cuales
son elegidos por cada una de aquéllas o por los respectivos Consejeros.
• Elegir conforme a la ley, a los miembros del Consejo Nacional
Electoral.
• Proveer las faltas temporales del Contralor General de la República.
• Distribuir mediante acuerdo, las funciones de la Sala de lo
Contencioso Administrativo, que no deban ser ejercidas en pleno,
entre las secciones que la constituyen, con base en un criterio de
especialización y de volumen de trabajo.
• Integrar las comisiones que deba designar de conformidad con la ley
o el reglamento.
• Hacer la evaluación del factor cualitativo de la calificación de servicios
de los magistrados de los tribunales administrativos, que servirá de
base para la calificación integral.
• Darse su propio reglamento.
• Elegir de terna enviada por la Corte Suprema de Justicia para períodos
de dos años, al Auditor ante la Contraloría General de la República
o a quien deba remplazarlo en sus faltas temporales o absolutas, sin
que en ningún caso pueda reelegirlo118.
Ley 270 de 1996, artículo 35. En: Revista anexa al Código Contencioso Administrativo, Bogotá:
118
Ed. Legis, 1996.

Las anteriores funciones hacen referencia principalmente a temas

administrativos y de nombramiento de ciertos funcionarios.
En cuanto a sus atribuciones de rendir concepto en determinados asuntos,
están contempladas en las normas constitucionales y en el reglamento del
Consejo de Estado, así:
Emitir concepto motivado para que el Presidente de la República permita
en receso del Senado, el tránsito de tropas extranjeras por el territorio de
la República (artículo 189 num.7 C. N.). El actual reglamento del Consejo
de Estado en el artículo 4 literal i, hace referencia, a que la Sala Plena debe
emitir concepto motivado en los casos de los artículos 28, 120 ordinal 10,
121, 122 y 212. Hay que dejar claridad, que estas disposiciones se refieren a
la Constitución de 1886, las cuales fueron modificadas por la Constitución
de 1991.
3.1.3 Sala de Consulta
La Sala de Consulta hace parte de la estructura del Consejo de Estado y es

la encargada de absolver los cuestionamientos que se le formulen por parte
del gobierno, para efectos del adecuado funcionamiento de la Administración
Pública, en temas específicos y de trascendencia para el país.
La Sala de Consulta cumple las siguientes funciones:
1. Absolver las consultas jurídicas generales o particulares que le formule
el gobierno nacional.
2. Preparar los proyectos de ley y de códigos que le encomiende el gobierno
nacional. El proyecto se entregará al gobierno por conducto del ministro
o director de departamento administrativo correspondiente, para ser
presentado a consideración del Congreso.
3. Revisar los contratos y conceptuar sobre las cuestiones jurídicas relativas
al servicio civil, en los casos previstos por la ley.
4. Conceptuar sobre los contratos que se proyecten celebrar con empresas
privadas colombianas, escogidas por concurso público de méritos en los
casos especiales autorizados por la ley, para efectuar el control fiscal de
la gestión administrativa, nacional.
5. Verificar de conformidad con el Código Electoral, si cada candidato a la
Presidencia de la República reúne o no los requisitos constitucionales y
expedir la correspondiente certificación.
Primera Parte 113
6. Ejercer las demás funciones que le prescriban la Constitución y la ley119.

Así las cosas, podemos decir que la reafirmación del Consejo de Estado
como máximo órgano de la jurisdicción contencioso administrativa,
se dio principalmente con la expedición del tercer Código Contencioso
Administrativo, es decir, con el Decreto 01 de 1984; el cual lo reguló en forma
detallada estableciendo su conformación, su competencia y los trámites
como juez de instancia; pero esa reafirmación, también se presenta con la
llegada de la Constitución de 1991, que lo consagra en el título referente
a la administración de justicia, dándole una importancia igual a la de los
demás órganos jurisdiccionales, como la Corte Suprema de Justicia y la
Corte Constitucional.
Sección Quinta
LAS REGULACIONES DE LA LEY 1285 DE 2009 Y LA LEY 1437 DE 2011,
EN LA CONSAGRACIÓN DEL CONSEJO DE ESTADO
La Ley 1285 de 2009 reformó la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la

Administración de Justicia y en lo que hace referencia al Consejo de
Estado, incrementó el número de magistrados de la Sala de lo Contencioso
Administrativo de 23 a 27, creando cuatro cargos en la sección tercera120,
que es la encargada de los asuntos de responsabilidad contractual y
extracontractual del Estado y la que por tradición presenta mayor congestión
dentro de la Corporación, pues en ocasiones el trámite de un recurso de
apelación puede demorar entre 10 0 15 años, lo cual es exagerado para
un sistema de justicia que por mandato constitucional debe ser pronto y
cumplido121.
119
Ley 270 de 1996, artículo 38, En: Revista anexa al Código Contencioso Administrativo, Bogotá:
Ed. Legis, 1996.
120
El artículo 9 de la Ley 1285 de 2009, modificó el artículo 34 de la Ley 270 de 1996, así:
“Integración y composición. El Consejo de Estado es el máximo Tribunal de la Jurisdicción
de lo contencioso administrativa y estará integrado por 31 magistrados, elegidos por la misma
Corporación para los periodos individuales que determina la Constitución Política, de listas
superiores a cinco (5) candidatos, que reúnan los requisitos constitucionales, por cada vacante
que se presente, enviadas por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
El consejo de Estado ejerce sus funciones por medio de tres Salas, integradas así: la Plena,
integrada por todos su miembros; la de lo contencioso Administrativo, integrada por veintisiete
27 consejeros y la de Consulta y Servicio Civil, por lo cuatro 4 consejeros restantes”.
121
La Corte Constitucional en sentencia C-713-08 de 15 de julio de 2008 M.P. Clara Inés Vargas,
al referirse a este asunto dice: “…es una competencia adicional y que en ningún caso impide
Debe resaltarse la consagración que hace la Ley 1285 de 2009, en cuanto

a la revisión eventual de las acciones populares y de grupo y la regulación de
los recursos extraordinarios, por cuanto es una competencia que se le otorga
al Consejo de Estado, de ser órgano de revisión en asuntos de controversias
por intereses colectivos e indemnizatorios de grupos, así como lo es la
Corte Constitucional en las acciones de tutela; facultad que implica una
competencia adicional del consejo de Estado, que busca la unificación de
la jurisprudencia en estos asuntos.122
De la misma forma, la nueva Ley Estatutaria de la Administración de
Justicia, permite que el mecanismo de revisión sea utilizado en eventos de las
otras acciones ordinarias, hoy pretensiones, cuyo conocimiento corresponde
a la jurisdicción de lo contencioso administrativa, constituyendo una
competencia nueva del Consejo de Estado frente a decisiones o sentencias
de los tribunales administrativos123.
Por su parte la Ley 1437 de 2011, que constituye el nuevo Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sigue
consagrando al Consejo de Estado como el máximo órgano de la jurisdicción
de lo contencioso Administrativo y como se ha venido haciendo desde
la Constitución de 1991, se le contempla en su naturaleza de tribunal
jurisdiccional y no como una simple institución administrativa, a pesar
de tener el carácter de Cuerpo Supremo Consultivo del Gobierno; pero en
esencia su conformación y funciones no sufren mayores modificaciones, a
pesar de las nuevas competencias que les son atribuidas, como consecuencia
de la consagración de los medios de control determinados, en lo que antes
se contemplaba como acciones contencioso administrativas y que este nuevo
Código denomina pretensiones contencioso administrativas, que en acápites
posteriores iremos estudiando en detalle.
Por todo lo expuesto, es pertinente decir, que el Consejo de Estado
constituye el fiel reflejo de la jurisdicción contencioso administrativa,
interponer la acción de tutela contra la sentencia objeto de revisión, la decisión de no revisión

o la decisión que resuelva definitivamente la revisión”.
122
Así lo indica la sentencia de la Corte Constitucional C-713 -08 ya mencionada, cuando expresa:
“…se trata de una competencia adicional del Consejo de Estado, de que la eventual revisión
es contra sentencias o providencias que pongan fin a un proceso, proferidas por los tribunales
administrativos, para unificar la jurisprudencia, y de que no impide la interposición de la acción
de tutela”.
123
Así se consagra en el artículo 107 de la Parte Segunda, Título Primero, Capítulo II de la Ley
1437 de 20011.
Primera Parte 115
pues además de ser el máximo órgano de esta jurisdicción, ha contribuido

de una manera esencial en su desarrollo, ya que con sus decisiones ha
hecho que evolucione y se afiance dentro del ordenamiento jurídico
colombiano. Recordemos, que la jurisdicción contencioso administrativa,
ha sido y es, lo que las decisiones del Consejo de Estado han querido
que sea.
En igual forma y a manera de conclusión del título que nos ha ocupado
en estas páginas, es posible afirmar, que el origen y la evolución de la
Jurisdicción contencioso administrativa, se ha visto imbuido por una serie de
acontecimientos de carácter histórico-políticos, que han determinado su
génesis y desarrollo, dando lugar a que lo jurisdiccional sea el producto
de la realidad imperante. Nadie puede desconocer, los acontecimientos
de la Revolución Francesa de 1789, como signo de vital importancia en la
creación del derecho que nos ocupa; y qué decir de la época bolivariana,
que con la creación del Consejo de Estado en nuestro país, contribuyó a que
la jurisdicción contencioso administrativa llegara a nuestra vida jurídica;
Esto sin desconocer cada uno de los antecedentes constitucionales que
fueron estudiados. En fin, la Jurisdicción contencioso administrativa es
el producto de las realidades históricas, sociales, políticas, económicas
y de intereses de una sociedad a lo largo de cada momento de su
existencia; pero que si nos dedicáramos a escudriñar, qué institución
o qué acontecimiento constituyó la piedra angular para el origen y el
desarrollo de la jurisdicción contencioso administrativa, necesariamente
tendremos que decir que fue el Consejo de Estado, quien se ha convertido
en la mayor fuente de evolución de la jurisdicción que nos ocupa y en
el juez de la Administración, así en un principio y como lo recuerda
Franck Moderne, hubiese sido creado como una asamblea política y no
como un juez administrativo, no para juzgar a la administración sino
para colaborarle, para aconsejar al ejecutivo y ayudarle a resolver sus
dificultades124; pero el Consejo de Estado logró con sus conceptos de
orden administrativo, en un principio y sus decisiones jurisdiccionales
posteriormente, convertirse en el máximo órgano de la jurisdicción
especial, que controla la actividad de la Administración.
124
Moderne, Franck. Origen y evolución de la jurisdicción administrativa en Francia. En: Memorias
del coloquio conmemorativo del bicentenario del Consejo de Estado Francés, op. cit., p. 3.
Título II
LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA:
UNA JURISDICCIÓN ESPECIAL - PARTICULAR
La Jurisdicción de lo contencioso administrativa, constituye una

jurisdicción especial diferente a la jurisdicción ordinaria, que se encarga
de conocer y resolver los conf lictos surgidos de la actividad de la
Administración, convirtiéndose por tanto en el juez natural de la misma. La
actividad de la Administración obedece a unos principios específicos, que
dan lugar a que los conflictos surgidos como consecuencia de ella, deban
ser resueltos a través de un juez diferente al ordinario y con unos trámites
particulares.
Según el profesor Jaime A zula Camacho, etimológicamente la palabra
jurisdicción proviene del latín jurisdictio, integrada por los vocablos
juris que significa derecho y decire que quiere decir declarar, dar. Desde
ese punto de vista, puede concebirse como la facultad de declarar el
derecho125.
Por su parte, el diccionario de la Real Academia Española de la Lengua
trae varias acepciones del término jurisdicción; dice que puede significar
el poder o autoridad que se tiene para gobernar y poner en ejecución las
leyes o para aplicarlas en juicio, o el territorio en que un juez ejerce sus
facultades de tal, o el término de un lugar o provincia, o la autoridad,
poder o dominio sobre otro126. Las definiciones de jurisdicción que
hace la Real Academia Española, constituyen acepciones genéricas de
las cuales se deriva la definición concreta referida al Derecho Procesal
Administrativo.
El profesor Hernán Fabio López Blanco dice, al referirse a la jurisdicción:
“Siguiendo al maestro Couture, estimamos innegable que
la jurisdicción es una función, por cuanto otorga, a quienes
la ejercen, una serie de poderes y de facultades; e impone a
su vez unos deberes y responsabilidades que hacen que la
jurisdicción desborde el marco de la potestad, que, por esencia,
125
Azula Camacho Jaime. Manual de derecho procesal, teoría general del proceso, tomo I, segunda
edición, Bogotá: Editorial ABC, 1982, p. 146.
126
Real Academia Española. Diccionario de la Lengua Española, 16 edición, Madrid: Ed. Espasa
- Calpe, 1936, p. 751.
Primera Parte 117
no implica en todos los casos esos correlativos deberes y

responsabilidades”127.
Para este autor la jurisdicción es un poder, permite en un momento dado
resolver conflictos, en este caso surgidos de la actividad administrativa.
La jurisdicción no es otra cosa que la facultad de administrar justicia128;
es decir, la facultad de decidir sobre ciertos asuntos que son sometidos
al conocimiento de órganos y funcionarios que están investidos de dicha
facultad, por mandato constitucional o legal. La jurisdicción contencioso
administrativa, hace referencia a la posibilidad de resolución de conflictos de
carácter administrativo, o sea aquellos que se originan como consecuencia
de la actividad de la Administración, que lesiona intereses tanto de los
particulares como de otras ramas de la misma Administración, por lo que
se hace necesario, que exista una jurisdicción especial para conocerlos.
Por tal, los conflictos surgidos de la actividad administrativa, han dado
lugar a la existencia de una jurisdicción independiente a la ordinaria,
como es la Jurisdicción contencioso administrativa, la cual justifica su
independencia por razones técnicas y políticas; las razones técnicas,
se derivan de la especialidad del derecho que se debe aplicar a la
Administración, debido al plano de desigualdad que existe respecto de
los particulares, lo que genera que se deba someter el conocimiento de
los conflictos surgidos a un juez especial; las razones políticas, se derivan
de la necesidad de garantizar los derechos de los particulares frente a las
potestades de la Administración129.
La existencia de una jurisdicción distinta a la ordinaria, para resolver
los conflictos originados en la actividad administrativa, necesariamente
trae como consecuencia que exista una dualidad de jurisdicciones y en
muchos casos conflictos de competencia para conocer de los asuntos
sometidos a una y otra, por tal razón, el profesor Jaime Vidal Perdomo
dice al respecto:
“La existencia de un Juez especial para la administración
conduce a lo que se llama la dualidad de jurisdicciones
(justicia ordinaria y justicia administrativa) y crea el difícil
127
López Blanco, Hernán. Instituciones del derecho procesal civil colombiano, parte general,
cuarta edición, Bogotá: Ed. Temis, 1985, p. 44.
128
Ibíd.
129
González Rodríguez, Miguel. Derecho procesal administrativo, tomo II, séptima edición,
Bogotá: Ed. Librería Jurídica Wilches, 1989, p. 4.
problema de la distribución de competencias entre las dos.

¿Todos los asuntos de la vida administrativa al juez especial?
Este principio absoluto puede chocar contra la unidad del
derecho y contra razones prácticas. La ley es la encargada del
reparto, pero cuando ella calla en buena parte, como ocurre en
el derecho francés, viene la jurisprudencia a suplirla mediante
los llamados ‘criterios de competencia‘ (actos de poder, actos
de autoridad, criterio del servicio público, de los servicios
industriales y comerciales, gestión pública, gestión privada)
que figuran en los textos de los doctrinantes franceses”130.
Esta dualidad de jurisdicciones, no desnaturaliza la condición especial
que tiene la jurisdicción contencioso administrativa, por los conflictos que
puedan presentarse en la asignación de los negocios a una u otra, pues lo que
determina cada competencia es la naturaleza del conflicto y las partes del
mismo. Al existir un derecho especial aplicable a la actividad administrativa,
como es el Derecho Administrativo, genera necesariamente la existencia
de una jurisdicción especial, a la cual se someta el conocimiento de los
conflictos surgidos como consecuencia de dicha actividad; jurisdicción que
tiene que ser distinta a la ordinaria, pues tanto la actividad que regula como
las partes involucradas en la misma son diferentes a los particulares, la cual
ha sido característica del sistema francés como lo dice Jean Rivero131, a pesar
de que la diferencie de la jurisdicción judicial y no de la ordinaria como lo
hacemos comúnmente, siendo entonces, de dicho ordenamiento y bajo la
influencia del sistema francés de donde adoptamos en nuestro territorio la
Jurisdicción Administrativa132.
La Constitución de 1991, contempla la jurisdicción contencioso adminis-
trativa como una jurisdicción diferente de la ordinaria, cuando en el título
VIII al hablar de la Rama Judicial, en el Capítulo 3 referido a la jurisdicción
contencioso administrativa, regula lo concerniente al Consejo de Estado,
como máximo tribunal de lo contencioso administrativo133. A su turno, el
Código Contencioso Administrativo, en la parte segunda libro, segundo
130
Vidal Perdomo, Jaime. Manual de derecho administrativo, undécima edición, Bogotá: Ed.
Temis, p. 313.
131
Rivero, op. cit., p. 147.
132
Luna Benitez Luis Alberto. Lo contencioso administrativo, Bogotá: Ediciones Librería El
Profesional, 1981, p. 32.
133
Constitución de 1991, Título VII, capítulo 3. En Constitución Política de Colombia, Bogotá:
Ed. Legis, 2000, p. 410.
Primera Parte 119
titula: “Control jurisdiccional de la actividad administrativa, título x. Objeto

de la jurisdicción contencioso administrativa”134.
Entonces, la jurisdicción contencioso administrativa, es considerada
como una jurisdicción independiente de la ordinaria, por principio y por
objeto; tal es así, que el artículo 82 del C.C.A., modificado por la Ley 446
de 1998 art. 30 dice:
“Objeto de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa.
La jurisdicción de lo contencioso administrativa está instituida
para juzgar las controversias y litigios administrativos
originados en la actividad de las entidades públicas y de las
personas privadas que desempeñen funciones propias de los
distintos órganos del Estado...”135.
Las anteriores disposiciones dan plena claridad a la independencia
que existe entre la jurisdicción ordinaria y la contencioso administrativa;
mostrando con ello el carácter de jurisdicción especial o particular que tiene
la contencioso administrativa; especialidad que no solamente es el producto
de la consagración en normas especiales, sino que corresponde a todo un
proceso jurídico político, que si hacemos remembranza, viene desde la
Revolución Francesa de 1789, cuando principios como el de legalidad o el de
separación de poderes, irrumpieron en el plano del ordenamiento jurídico,
como se demuestra en este título; recordemos al maestro Rivero, que citando
a Laferriere, da cuenta cómo se originó la jurisdicción administrativa,
cuando dice:
“La jurisdicción administrativa nació de un principio,
interpretado a la luz de una tradición.
El principio es el de la separación de poderes aplicado a las
relaciones del poder judicial y del ejecutivo: para salvaguardar
la libertad de los ciudadanos, la potestad de juzgar debe estar
separada, según Montesquieu de la potestad ejecutora”136.
Una vez determinada la jurisdicción contencioso administrativa como una
jurisdicción especial o particular, es conveniente conocer cómo ha sido su
desarrollo legal en el ordenamiento jurídico colombiano, para establecer sus
134
Código Contencioso Administrativo, título X. En: Código contencioso administrativo y
legislación complementaria, Bogotá: Editorial Legis, 2001, p. 161.
135
L ey 446 de 1998, artículo 30. En: Código contencioso administrativo y legislación
complementaria. Bogotá: Editorial Legis, 2001, p. 161.
136
avances, sus cambios dentro de nuestro Derecho Procesal Administrativo;

haciendo la salvedad, que una institución tan importante como el Consejo de
Estado ya fue estudiada ampliamente en capítulo anterior. En los capítulos
de este título, se hará referencia especialmente al análisis de los Códigos
Contencioso Administrativos que han existido y a su evolución dentro de
la jurisdicción.
Por tal, en este título se hace referencia a la especialidad de la jurisdicción
contencioso administrativa, incluyendo cuatro capítulos, así: un primer
capítulo denominado creación de la jurisdicción contencioso administrativa,
hace referencia al primer Código Contencioso Administrativo; un
segundo capítulo titulado fortalecimiento de la jurisdicción contencioso
administrativa, en el cual se estudia el segundo Código Contencioso
Administrativo; un tercer capítulo denominado independencia de la
jurisdicción contencioso administrativa, donde se estudia el tercer Código
Contencioso Administrativo y el cuarto capítulo titulado modernización
de la jurisdicción contencioso administrativa, que involucra el cuarto
Código Contencioso Administrativo; capítulos estos, que nos mostrarán
la especialidad y particularidad de la jurisdicción que nos ocupa en este
análisis.
Capítulo I
CREACIÓN DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA
EN COLOMBIA - PRIMER CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Al inicio del siglo XX nuestra República se vio enfrentada a acontecimientos

políticos que le marcan su devenir jurídico, pues la Constitución de 1886 con
su centralismo político y su incipiente descentralización administrativa, la
concentración del poder en el Presidente de la República y el escaso control
de constitucionalidad de las leyes y de los actos de la Administración137,
no reflejaba el sentimiento de paz con el que había sido proclamada, sino
que, por el contrario, las guerras civiles siguieron a la orden, como lo deja
ver la guerra de los mil días que se constituyó en un episodio de muerte
y destrucción, llevando a crear sentimientos separatistas como el de
Panamá, que fue apoyado por intereses del poderío internacional; y qué
decir de las ideas de dictadura, como la del General R afael Reyes. Pero
137
Naranjo, Rodrigo. La reforma contenciosa administrativa de 1914. En: Revista de Estudios
Socio - Jurídicos, Bogotá: Ediciones Rosaristas, 2000, pp. 19-21.
Primera Parte 121
todos estos acontecimientos de inestabilidad, anarquía y abusos del poder,

lo que generaron fue una necesidad de cambio, de reforma institucional,
que se materializó con la expedición del Acto Legislativo Número 3
de 1910, que entre otras cosas contempló la obligación de establecer la
jurisdicción contencioso administrativa, para efectos de ejercer un control
de la Administración y así limitar los abusos que hasta el momento se
habían venido presentando; es así, que para dar cumplimiento al mandato
del Acto Legislativo Número 3 de 1910, se expide la Ley 130 de 1913, que
se constituye en el primer Código Contencioso Administrativo dentro de
nuestro ordenamiento jurídico; por estas razones, podemos decir que la
jurisdicción contencioso administrativa se crea oficialmente en nuestro
país, si se nos permite la utilización del término, con la expedición de la
Ley 130 de 1913, puesto que se había tratado de organizar a comienzos
del siglo XX, cuando la Ley 27 de 1904 le dio competencia al Consejo de
Estado para pronunciarse sobre la validez o nulidad de las ordenanzas de
las asambleas departamentales, que fueran acusadas por incompetencia
o por ser violatorias de la Constitución o las leyes. Competencia que
implicaba una función jurisdiccional, sin que la jurisdicción contenciosa se
hubiese creado; pero el Acto Legislativo Número 10 de 1905, reformatorio
de la Constitución de 1886, suprimió el Consejo de Estado, derogando las
disposiciones referidas a este organismo, entre ellas, como es obvio la Ley 27
de 1904, lo que dio al traste con una creación permanente de la jurisdicción
contencioso administrativa138.
Entonces, es a través del Acto Legislativo Número 3 de 1910139, que se
ordenó la creación de la jurisdicción contencioso administrativa, hecho que
tuvo desarrollo legal con la expedición de la Ley 130 de 1913 titulada “Sobre
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa” y que constituye el primer
Código Contencioso Administrativo en nuestro país.
Así, con la creación de la jurisdicción contencioso administrativa,
la Administración tiene un juez especial para el conocimiento de las
controversias en que se vea involucrada, naciendo además en Colombia
la dualidad de jurisdicciones, como lo expresa el profesor Carlos Mario
138
Con la supresión del Consejo de Estado, se presentó un gran retroceso en el desarrollo de la
jurisdicción Administrativa, pero esta institución renacerá para no volver a desaparecer, como
ha sucedido hasta nuestros días.
139
Rodríguez, Libardo, Origen y evolución de la jurisdicción administrativa en Colombia. En:
Primer Congreso de Derecho Administrativo, Medellín, 1981, p. 46.
Molina Betancur, al referirse a la creación de la jurisdicción contencioso

administrativa, cuando dice:
“En 1910 el acto legislativo N. 3 restablece una vez más la
jurisdicción contencioso administrativa con más organización
e independencia. En esta ocasión seis son los miembros del
Consejo de Estado elegidos por la Corte Suprema de Justicia y
ocho Tribunales Administrativos para períodos de seis años. La
Ley 130 de 1913 le da aplicación legal a ésta reforma creando
el primer Código Contencioso Administrativo general y
organizado. La ley organiza las acciones y procedimientos ante
la jurisdicción, la competencia y la división de las secciones
son mejor definidas. A partir de éste momento la dualidad
jurisdiccional queda establecida en Colombia encabezada
de un lado por la Corte Suprema de Justicia que se encarga
del derecho común en lo civil, laboral, penal y comercial. De
otro lado, una Corte Suprema especial denominada Tribunal
Supremo de lo Contencioso Administrativo para conocer de
la actividad del Ejecutivo. Esta conserva su competencia
consultiva y colegislativa. Su composición vuelve a ser de siete
miembros, seis de los cuales son escogidos por el Congreso de
ternas enviadas por el Gobierno, el séptimo miembro es para
el Vicepresidente como se había establecido históricamente.
El período de funciones se reduce a cuatro años renovados
cada dos. Las antiguas salas plena y especial se dividen
esta vez en sala de lo Contencioso Administrativo y sala de
negocios generales. La Ley 60 de 1914 retoma la Ley de 1913
mejorándola y ampliándola. Es entonces cuando el Consejo
de Estado empieza seriamente a controlar la actividad de la
Administración”140.
La jurisdicción contencioso administrativa, es entonces una jurisdicción
independiente de la ordinaria, encargada de conocer asuntos específicos
atribuidos por mandato legal; asuntos que no son otros que los relacionados
con la actividad de la Administración, distintos de los relacionados con lo
civil, laboral, penal y comercial.
Dentro de la especialidad, se estableció como objeto de la recién creada
jurisdicción contencioso administrativa, la revisión de los actos de las
140
Primera Parte 123
corporaciones o empleados administrativos en el ejercicio de sus funciones

o con pretexto de ejercerlas; revisión que se hacía a petición del Ministerio
Público, de los ciudadanos en general, o de las personas que se creían
vulneradas en sus derechos, en los casos y dentro de los límites señalados
por la ley.
La jurisdicción contencioso administrativa se ejercía a través del
Consejo de Estado y de los tribunales seccionales administrativos, los
cuales cumplían sus funciones en el ámbito de la competencia otorgada
por la ley. En cuanto al Consejo de Estado, ya se estudió en el capítulo
correspondiente a su consagración constitucional y legal, lo referente a las
funciones y competencias otorgadas por la Ley 130 de 1913 o primer Código
Contencioso Administrativo, por lo que habremos de remitirnos a tal acápite
para recordar lo consignado, por la necesidad de unidad de materia en el
estudio que se viene realizando.
En cuanto a los tribunales administrativos, ejercían jurisdicción al igual
que el Consejo de Estado y para tal fin, tenían unas atribuciones específicas.
Sección Primera
PUESTA EN MARCHA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS.
ASPECTO FUNCIONAL
Los tribunales administrativos fueron creados por primera vez en

nuestro ordenamiento jurídico, con la entrada en vigencia del primer
Código Contencioso Administrativo; en efecto, el artículo 23 de la Ley
130 de 1913 estableció la creación de ocho tribunales administrativos, con
la denominación específica de tribunales seccionales de lo contencioso
administrativo, los cuales fueron distribuidos de la siguiente manera: en
la Ciudad de Bogotá se estableció uno, el cual tenía jurisdicción en el
Departamento de Cundinamarca, la Intendencia del Meta, pues recordemos
que hasta el momento no era departamento, la Comisaría del Vichada y la
Comisaría del Vaupés; otro en Cartagena, que comprendía como jurisdicción
los Departamentos de Atlántico, Magdalena y Bolívar, la Intendencia del
Chocó, la Intendencia de San Andrés y Providencia y las Comisarías de
Guajira, Juradó y Urabá; un tercero en la Ciudad de Bucaramanga, con
jurisdicción en los Departamentos de Santander y Norte de Santander; un
cuarto en Medellín, con jurisdicción en el Departamento de Antioquia y
en el Departamento de Caldas; un quinto en Pasto, con jurisdicción en el
departamento de Nariño y las Comisarías de Caquetá y Putumayo; un sexto
en Popayán, con jurisdicción en los Departamentos de Tolima y Huila; un
séptimo en Cali y él ultimo en la Ciudad de Tunja, con jurisdicción en el

Departamento de Boyacá y la Comisaría del Arauca. Es de aclarar, que el
artículo 23 de la Ley 130 de 1913, fue declarado inexequible por la Corte
Suprema de Justicia en su función de revisión de constitucionalidad, con el
argumento de que dicha distribución no coincidía con la división general
del territorio y el artículo 7° de la Constitución de 1886 contemplaba
que las divisiones para arreglar el servicio público debían coincidir con
dicha división territorial, excepto en lo fiscal, lo militar y la instrucción
pública. Como consecuencia de la declaratoria de inexequibilidad de la
norma de 1913, se hizo necesario adecuar la distribución de los tribunales
administrativos al mandato constitucional, por lo que se expidió la Ley
25 de 1928 que estableció 14 tribunales con asiento en cada uno de los
departamentos, dándoles el nombre de cada uno de ellos.
Es de anotar, que estos tribunales administrativos tienen su antecedente
en los tribunales de prefectura franceses creados por Napoleón Bonaparte,
los cuales surgieron para asesorar al prefecto del departamento, así como
el Consejo de Estado asesoraba al jefe de Estado y al igual que éste, tenían
funciones administrativas y contenciosas, con la diferencia que las funciones
contenciosas fueron atribuidas desde un principio y no como al Consejo de
Estado que sólo fue hasta 1872141. Los consejos de prefectura han merecido
alguna crítica en cuanto a que estaban presididos por el prefecto quien
era la autoridad administrativa en el departamento142; pero mediante la
reforma del año de 1953, se transformaron en tribunales administrativos y
se distribuyeron en toda la República francesa.
Como toda institución cuando es creada y puesta en funcionamiento,
los tribunales administrativos tuvieron que soportar una ardua batalla para
permanecer como jueces de instancia de lo contencioso administrativo, pues
muchas voces se levantaron para lograr su desaparición, unas veces con
argumentos de procedimiento judicial y otras con argumentos de economía
para el Estado, es así, que vale la pena traer a colación un informe rendido
por el profesor Tulio Enrique Tascón a las cámaras legislativas en el año
de 1939 ante una iniciativa de suprimir los tribunales administrativos; en
efecto el profesor Tascón decía:
“Hay quienes piensan que por razones de economía para el
Fisco y por los pocos negocios que cursan en los Tribunales
141
142
R.C.K., op. cit., p. 63.
Primera Parte 125
Administrativos, debería reformarse la Constitución para

permitir que un Tribunal ejerciera jurisdicción sobre varios
Departamentos de la República, o que debiera adscribirse a
los Tribunales Superiores de Distrito Judicial el conocimiento
de los negocios contencioso administrativos, o crearse en
vez de un tribunal, un Juez único que en primera instancia
conociera de todos los negocios de esta índole con apelación
ante el Consejo de Estado.
No participamos de ninguno de estos conceptos: la importancia
de la jurisdicción contencioso administrativa, que es una de
las grandes conquistas obtenidas en nuestro derecho público,
no puede pesarse por el número de negocios que cursan en
los Tribunales, y por lo mismo no puede alegarse el costo de
su sostenimiento para tratar de eliminarla. A medida que el
público se vaya dando cabal cuenta de la trascendencia de
la función que estos Tribunales están llamados a cumplir, irá
aumentando el número de negocios que se llevan a ellos, y
la importancia de esa función surge de la consideración de
que ellos están encargados de restablecer el orden jurídico
nacional o de amparar los derechos civiles de los particulares
cuando quiera que el uno o los otros fueren quebrantados
por providencias de las autoridades políticas. Esta misión
tutelar del derecho es de un orden superior a cualquiera otra
consideración de carácter fiscal”143.
Pero la verdad es que los tribunales administrativos han permanecido
como órganos de la jurisdicción contencioso administrativa, viéndose
fortalecidos en su composición y competencia a lo largo de la historia jurídica
de nuestro país; tal es así que actualmente existen en todos los departamentos
y el número de magistrados ha crecido ostensiblemente.
1. COMPOSICIÓN Y NÚMERO
Los tribunales administrativos en un principio se componían de tres

magistrados, con excepción del Tribunal de Cartagena que tenía cinco;
estos magistrados eran elegidos para un período de tres años, quienes por
143
Tascón Tulio Enrique. Derecho Contencioso Administrativo Colombiano, Bogotá: Editorial
Minerva, 1945, p. 47.
mandato de este primer código eran elegidos por el Tribunal Supremo

debiendo cumplir con los mismo requisitos exigidos para los de los tribunales
de distrito judicial; es decir, ser ciudadano en ejercicio, tener treinta años
de edad como mínimo y haber desempeñado funciones judiciales por un
periodo de tres años o haber ejercido la abogacía con buen crédito o haber
enseñado derecho en un establecimiento público; estos requisitos estaban
consagrados en el artículo 154 de la Constitución vigente para la época
que no era otra que la de 1886. En igual forma, se prohibía elegir como
magistrados de un mismo tribunal, a quienes fueran entre sí parientes
dentro del cuarto grado de consaguinidad o segundo de afinidad. En cuanto
a las faltas temporales o absolutas de los magistrados, estas se llenaban
provisionalmente por los tribunales superiores de distrito judicial, mientras
el Consejo de Estado hacía la respectiva elección para el resto de período.
Y en cuanto a la suspensión de los mismos en el empleo, sólo era posible
hacerlo por la Corte Suprema de Justicia cuando se les había dictado auto
de proceder por causa de responsabilidad o delito. Es conveniente anotar,
que lo regulado por este primer Código Administrativo, en cuanto a la
composición y número de los tribunales administrativos, fue modificado
posteriormente, tal es así que la Ley 25 de 1928 reduce el período de los
magistrados a dos años, los cuales serían elegidos por el Consejo de Estado;
en igual forma, esta disposición reglamentaba que los magistrados de los
tribunales administrativos, no podían tener parentesco dentro del cuarto
grado de consanguinidad o segundo de afinidad con los miembros del
Consejo de Estado, quienes eran los que los elegían. Como se puede ver
la composición de los tribunales administrativos en un comienzo, era muy
similar a como la conocemos ahora, pues lo que ha variado es el número de
magistrados, su período y los requisitos exigidos para su elección.
2. FUNCIONES DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS

SECCIONALES
Los tribunales ejercían funciones jurisdiccionales como órganos de

la jurisdicción contencioso administrativa, cumpliendo las siguientes
atribuciones, así:
2.1 Los tribunales administrativos seccionales,

jueces de única instancia
Como jueces de única instancia, los tribunales administrativos conocían

de asuntos específicos, así:
Primera Parte 127
• De las cuestiones suscitadas sobre validez o nulidad de los acuerdos

u otros actos de los concejos de los municipios situados dentro de la
jurisdicción del respectivo tribunal, acusados por ser violatorios de
la Constitución, las leyes o las ordenanzas departamentales o por ser
lesivos de derechos civiles.
• De las cuestiones suscitadas sobre la validez o nulidad de los actos
ejecutados por las autoridades administrativas del orden municipal
de su respectiva jurisdicción, por ser violatorios de la Constitución,
las leyes o las ordenanzas departamentales o ser lesivos de derechos
civiles.
• De las demandas sobre nulidad de las votaciones o actas de escrutinio
de los jurados de votación, jurados y juntas electorales.
• De las cuestiones que se suscitaren en el campo administrativo, entre
dos o más municipios, situados dentro del territorio de su jurisdicción.
• De las cuestiones que se suscitaren entre los particulares y los
departamentos o municipios de su respectiva jurisdicción, sobre el
monto, distribución o asignación de los impuestos departamentales
o municipales. Cuando se trataba de asuntos municipales referidos a
las capitales de los departamentos, existía segunda instancia ante el
Consejo de Estado.
• De las cuestiones que se suscitaren en el campo administrativo, entre
un departamento, una intendencia o una comisaría, situados dentro
del territorio de su jurisdicción y un municipio cualquiera.
• De los recursos contencioso administrativos contra las resoluciones
de los empleados departamentales o municipales o de una intendencia
o comisaría que pongan fin a una actuación administrativa, con
excepción de los que se originan en contratos celebrados en nombre
de una entidad política distinta del Estado; pues las acciones contra
providencias de aquella clase sólo podían ejercerse ante la jurisdicción
ordinaria144.
En este caso la competencia se circunscribía a asuntos de orden territorial,
que por su naturaleza hacían referencia a los municipios, intendencias
o departamentos, en cuanto a conflictos de validez de algunos actos o
144
Ley 130 de 1913, artículo 38. En: Código Contencioso Administrativo, compilación arreglada
por el doctor Pedro a. Gómez Naranjo, Consejero de Estado, de conformidad con el artículo
respecto de la distribución de alguna competencia administrativa. Y esto

es lógico pues el Consejo de Estado también tenía competencias como juez
de instancia de la Administración en única o segunda instancia, como se
expresó en el acápite correspondiente.
2.2 La primera instancia ante los tribunales administrativos

seccionales
Los tribunales administrativos seccionales en virtud de la Ley 130 de

1913, tenían asignadas unas competencias en primera instancia, así:
• De las cuestiones suscitadas sobre la validez o nulidad de las
ordenanzas u otros actos de las asambleas departamentales,
correspondientes a sus respectivas jurisdicciones acusadas de ser
violatorias de la Constitución o las leyes o por ser lesivas de derechos
civiles.
• De las cuestiones que se suscitaran entre el Estado y los particulares
sobre el monto, distribución o asignación de impuestos nacionales145.
Como se observa, la competencia en primera instancia de los
tribunales administrativos seccionales en vigencia de este primer
Código Contencioso Administrativo, estaba dirigida a la nulidad de
las ordenanzas de las asambleas departamentales y de los demás actos
expedidos por estas entidades públicas; acciones de eminente protección
de la legalidad, es decir, acciones de simple nulidad. Además, se le
otorgó competencia en primera instancia en asuntos tributarios, lo que
implica en igual forma acción de nulidad pero que sí puede derivar
indemnización de perjuicios.
Disposiciones diferentes a la Ley 130 de 1913, le atribuyeron competencia
como juez administrativo de primera instancia a los tribunales administrativos
seccionales, como en el siguiente caso: El artículo 14 de la Ley 27 de 1926,
contempló que los juicios de nulidad de los acuerdos del Consejo y de los
decretos del Alcalde de Bogotá, se surtirían ante el tribunal de lo contencioso
administrativo en primera instancia.
145
Ley 130 de 1913, Artículo 39, En: Código contencioso administrativo, Compilación arreglada
Primera Parte 129
2.3 La segunda instancia de los tribunales administrativos

seccionales
La Ley 130 de 1913, tenía asignadas facultades como juez de segunda

instancia a los tribunales administrativos seccionales, como órganos de
la jurisdicción contencioso administrativa, lo cual se especifica en los
siguientes términos:
• Conocían de las apelaciones contra los autos de fenecimiento
definitivo, dictados por los tribunales o cortes de cuentas de los
departamentos correspondientes a sus respectivas jurisdicciones.
• De las apelaciones contra los autos de imposición de multas dictados
por los tribunales o cortes de cuentas146.
Las atribuciones en segunda instancia hacían especial referencia a
asuntos de naturaleza fiscal, tanto de los fenecimientos como de las multas.
Además de la competencia atribuida por la Ley 130 de 1913, los tribunales
administrativos seccionales conocían en segunda instancia de las apelaciones
de los autos de fenecimiento definitivo, proferidos por las contralorías o
contadurías establecidas por los departamentos.
Aparte de las facultades de tribunal de instancia en lo contencioso
administrativo, tenía facultades de revisión de contratos celebrados por
los gobernadores de los departamentos de las respectivas jurisdicciones,
para determinar que estos se ajustaban a las autorizaciones dadas por las
ordenanzas que en esta materia expedían las asambleas. En igual forma,
revisaban los contratos celebrados por los alcaldes municipales de la
jurisdicción, para determinar la conformidad de los mismos con los acuerdos
de autorizaciones147. La revisión de contratos era ante todo de forma y no
de fondo, ya que se limitaba a determinar la conformidad del mismo con el
acto que otorgó facultades para la celebración, pero no daba la posibilidad
de un pronunciamiento sobre la legalidad del contrato en su contenido.
En igual forma, la ley otorgaba una competencia especial a los tribunales
administrativos seccionales, que era la de conocer, a prevención, de las
146
Ley 130 de 1913, artículo. 40. En: Código Contencioso Administrativo, Compilación arreglada
147
cuestiones que se suscitaran entre dos o más municipios situados en

distintos departamentos, intendencias o comisarías, siempre que uno de
dichos municipios, se encontrara situado en la jurisdicción del tribunal que
asumía el conocimiento del asunto148. En este sentido, la ley no aclaraba si
esa competencia era en primera, segunda o única instancia; pero si tenemos
en cuenta los criterios que han sustentado la asignación de competencias
en este código, tenía que ser una competencia en única instancia, ya que el
artículo 38 le había concedido la facultad de conocer los asuntos suscitados
entre municipios de la misma jurisdicción en que estaba ubicado el tribunal.
Las facultades otorgadas a los tribunales administrativos como órganos
de la jurisdicción contencioso administrativa en este primer código, hacían
referencia a un control específico de la actividad de la Administración en
el orden territorial, conociendo por tanto de las controversias surgidas de
dicha actividad y referidas específicamente a los entes territoriales como se
puede colegir de cada una de las competencias asignadas. Es pertinente decir
además, que la composición de los tribunales administrativos, se ajustaban
a los lineamientos de una jurisdicción contencioso administrativa que había
sido recién creada, por lo que no se podía exigir un perfeccionamiento
absoluto, más aún si nos atenemos a que en algunos casos se consideraba no
muy necesaria su existencia, como lo pudimos ver en el análisis respectivo.
Pero lo que sí nos deja el estudio del origen y puesta en marcha de los
tribunales administrativos, es que la jurisdicción contencioso administrativa
se iba convirtiendo y afianzando en el juez natural de la Administración a
todos los niveles, a través de la asignación de competencias como jueces de
instancia a cada uno de sus órganos149.
Sección Segunda
ASPECTO PROCESAL
Así como los órganos de la jurisdicción administrativa tenían una

composición determinada y asignadas unas competencias específicas, en
igual forma existían unas acciones y unos procedimientos determinados para
surtir ante la jurisdicción contencioso administrativa. Es decir, que la parte
148
149
El mérito está en que los Tribunales Administrativos nacen como jueces de instancia de la
administración y no, como asesores del ejecutivo.
Primera Parte 131
estática de esa nueva jurisdicción, se complementaba con una parte dinámica

que no era otra que la correspondiente a las acciones y a los procedimientos
establecidos en este primer Código Contencioso Administrativo; es por lo
que así los analizaremos en esta sección.
1. LAS ACCIONES ORIGINARIAS DE LA JURISDICCIÓN

Las controversias surgidas como consecuencia de la actividad de la

Administración, se resolvían a través de la posibilidad que tenían los
administrados de acudir ante el juez natural de la misma, para que por
intermedio de la acción pertinente se decidiera el conflicto presentado. En
el primer Código Contencioso Administrativo, en palabras del profesor
Rodrigo Naranjo Gálvez, estas controversias correspondían a ocho tipos
o clases según su naturaleza, a saber:
• Nulidad de ordenanzas y otros actos de las asambleas departamentales,
que se extendían a los actos de los gobernadores (artículos 52 a 71
y 111);
• Nulidad de acuerdos y otros actos de los concejos municipales
(artículos 72 a 77);
• Revisión de los actos del gobierno y de los ministros, distintos de los
previstos en el artículo 41 del Acto Legislativo No 3 de 1910 (artículos
78 a 81);
• Asuntos de cuentas (artículos 82 y 83);
• Suministros, empréstitos y expropiaciones (artículo 84);
• Juicios sobre pensiones y recompensas (artículos 85 y 86);
• Juicios sobre competencias en materias de facultades administrativas
(artículo 88);
• Asuntos de impuestos (artículos 89 a 91)150
Es de aclarar, que la facultad que se otorgó a la jurisdicción contenciosa
de conocer los asuntos relativos a cuentas, contemplado en el artículo 82
de la Ley 130 de 1913 a que hace referencia el profesor Rodrigo Naranjo,
fue derogado por la Ley 42 de 1923.
150
Naranjo Rodrigo, op. cit., p. 34.
Como se puede ver, las controversias a que hace referencia el profesor

Rodrigo Naranjo, corresponden a las dos clases de acciones consagradas en
éste primer Código Contencioso Administrativo, básicamente las de simple
nulidad y de revisión de ciertas actuaciones de la Administración; acciones
encaminadas a la preservación de la legalidad, pues lo que perseguían todas
ellas, en el fondo, era el cumplimiento del ordenamiento constitucional y
legal que podía ser vulnerado como consecuencia de una actuación de la
Administración, constituyendo por tanto la denominada acción pública o
la acción de nulidad que nos rige actualmente. Por su parte y tal vez como
una excepción a la regla, se podría hablar de las controversias referidas a
expropiaciones, pensiones y recompensas, como asimilables en un momento
dado a la acción privada que posteriormente será la acción de plena
jurisdicción o de restablecimiento del derecho que conocemos.
Es conveniente hacer ver, que las acciones de carácter indemnizatorio por
perjuicios causados como consecuencia de hechos de la Administración o de
sus agentes, no fueron específicamente reguladas en este código. Es decir,
que la acción o pretensión que actualmente conocemos como reparación
directa no estaba expresamente consagrada, al igual que la indemnizatoria
derivada de perjuicios causados por hechos originados en los contratos
celebrados por la Administración. Esto debido a que la jurisdicción ordinaria,
conocía de los asuntos de responsabilidad contractual y extracontractual
del Estado; de ahí los pronunciamientos que en estos aspectos se trajeron a
colación en el capítulo pertinente.
Por otro lado, éste código de 1913 lo que hizo al crear las dos clases de
acciones, una pública y una privada como lo mencionamos anteriormente,
las cuales posteriormente como consecuencia de decisiones jurisprudenciales
dieron como resultado una acción mixta, fue dar inicio a la consagración
propia de las acciones contencioso administrativas, pues hasta el momento
se habían refundido en el derecho privado de la Corte Suprema de Justicia
y ahora ya eran parte de una jurisdicción especial, así esta clasificación
hubiese originado múltiples cuestionamientos como lo expresa el profesor
Tascón ya mentado, cuando dice:
“Esta división tripartita de acciones ha sido motivo de
permanentes críticas, especialmente en lo que respecta a la
privada y a la mixta. En lo que a esta última concierne, la
misma jurisprudencia del Consejo en ningún punto como en
este ha sido tan variable e incongruente, no solo en cuanto
al fundamento y al alcance de la acción, sino en cuanto a su
existencia misma, que en unas veces se admite y afirma y otras
Primera Parte 133
se niegan de modo rotundo y sistemático, creándose así un

verdadero caos en materia de tanta entidad y trascendencia”151.
Esta división en acción pública y privada se presentaba por el sentido de
los intereses vulnerados con los actos de la Administración demandados;
es así, que si un acto de la Administración afectaba intereses generales y la
acción pretendía el restablecimiento del orden legal quebrantado, se estaba
frente a la acción pública; por el contrario, si el acto vulneraba derechos
de orden particular o privado o como se les denominaba derechos de orden
civil, se estaba frente a una acción típicamente privada, por lo que la acción
a instaurar era la denominada acción privada. En este sentido se manifestó
el Consejo de Estado cuando dijo:
“Lo primero que puede observarse es que en el presente caso
se trata de un acto de la Administración que afecta, en sentir
del demandante, derechos particulares o privados; que no se
trata de ejercer la tutela legal establecida a favor de todos
los ciudadanos para la conservación del orden jurídico, sino
de proteger intereses privados que se reputan lesionados por
el acto demandado. Quiere esto decir que sólo es pertinente
la acción privada para ocurrir a la vía contencioso-
administrativa en demanda del restablecimiento del derecho
que se cree vulnerado. No basta expresar en la demanda
que se ejercita la acción pública o de nulidad, porque es el
contenido del acto demandado y la relación de éste con los
hechos que se aducen en la demanda y los derechos que se
invocan lo que determinan la calidad de la acción impetrada.
Si contra las resoluciones acusadas cupiera la acción de
nulidad, podría cualquier ciudadano, en interés de la ley,
demandar esa nulidad. Pero si ello ocurriera, la demanda
sería inadmisible por falta de interés de orden privado por
parte del actor. De suerte que, como ya lo tiene establecido el
Consejo de Estado, en forma explícita, en los casos en que el
acto administrativo hiere vulnerado un derecho patrimonial,
privado, solamente puede intentar la respectiva acción el
lesionado”152.
151
Tascón, op. cit., p. 148.
152
Consejo de Estado. Sentencia de Agosto 09 de 1944, Consejero Ponente doctor Diógenes
Sepúlveda Mejía. En: Anales del Consejo de Estado números 3419, 346, p. 264.
Pero esta clasificación de las acciones en públicas y privadas como ya se

dijo, presentó una modalidad de acción mixta, que aunque no muy aceptada,
trató de conciliar el carácter de una y otra cuando el acto particular violaba
intereses generales o por el contrario, cuando el acto general quebrantaba
algún interés particular o civil. Es decir, que se presentaba como una acción
con visos de una y otra de las dos acciones principales.
2. EL PROCEDIMIENTO EN EL PRIMER CÓDIGO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO
El trámite dado por los órganos de la jurisdicción de lo contencioso

administrativo a las controversias sometidas a su conocimiento, obedece a
un procedimiento específico, que se hace necesario estudiar para conocer
más a fondo la orientación jurídica de este código. Dichos procedimientos
eran de dos clases, como en todos los códigos administrativos expedidos
hasta el momento: un procedimiento ordinario y un procedimiento
especial, ambos de carácter jurisdiccional, pues hay que hacer la claridad
que este código no contempló un procedimiento administrativo previo en
vía gubernativa, que debiera surtirse para acudir a la vía jurisdiccional;
es decir, que no era necesario el agotamiento de la vía gubernativa
como requisito de procedencia para instaurar en ciertos casos la acción
contencioso administrativa, como sí se contempló en los códigos que
lo sucedieron. La única exigencia estaba, en que el acto administrativo
demandado hubiese puesto fin a la actuación administrativa.; este vacío fue
llenado por las decisiones que en tal sentido tomó el Consejo de Estado y
que llevaron a obligar al agotamiento de la vía gubernativa, para efectos
de evitar cualquier conflicto con decisiones que dictara la Administración
en referencia con el acto controvertido153.
2.1 El procedimiento ordinario

• Existía un procedimiento que podemos llamar ordinario, ya que era
el genérico tomado en cuenta para la mayoría de los asuntos y se
refería al establecido para el trámite de la nulidad de las ordenanzas
y otros actos de las asambleas departamentales. A través de este
procedimiento que le hemos dado la denominación de ordinario, por
153
Primera Parte 135
ser común a la mayoría de las controversias consagradas en la Ley

130 de 1913, se tramitaban los siguientes asuntos:
• La nulidad de los acuerdos y otros actos de los concejos.
• La revisión de los actos del gobierno.
• Los asuntos de impuestos.
• Los asuntos que no tenían señalado un trámite especial, se seguían
por el trámite que se había denominado común u ordinario
Como cualquier acción que se intente ante la jurisdicción contencioso
administrativa, debía existir petición de parte para poner en funcionamiento
el aparato judicial. Para el caso específico se hacía presentando la demanda
correspondiente, la cual obedecía a unos requisitos puntuales que son:
• La designación del tribunal a que se dirigía. Esto es lógico, pues el
tribunal encargado de conocer la acción estaba determinado por un
factor de competencia territorial.
• Lo que se demandaba, que no es otra cosa que las solicitudes,
pedimentos o pretensiones que se hacen.
• Las disposiciones constitucionales o legales en que se fundaba;
correspondiendo a los fundamentos de derecho de la acción, es decir,
la sustentación de orden constitucional o legal.
• Los hechos en que se apoyaba, que correspondían a los fundamentos
fácticos que se ponen en conocimiento del juez administrativo, para
que con referencia a ellos y los fundamentos de derecho, se tomará
una decisión respecto a las peticiones formuladas154.
Estos requisitos que debía contener la demanda, son en alto grado
similares a los exigidos en los siguientes códigos, pero es pertinente hacer
ver un aspecto importante que posteriormente constituyó evolución en el
código del 41, y es el referido a las disposiciones constitucionales y legales
en que se fundaba la acción; donde no se exigía que se hiciera claridad de
cuáles eran las disposiciones que se consideraban violadas y consignar el
concepto de la violación.
154
Ley 130 de 1913, artículo 54. En: Código Contencioso Administrativo, compilación arreglada
Con la demanda era necesario acompañar un ejemplar autenticado del

periódico oficial del respectivo departamento donde se publicó el acto
acusado. Esto correspondía a lo que se exigía el Código Contencioso
Administrativo de 1984, en el sentido de acompañar copia auténtica del
acto administrativo demandado y que ha sido modificado en la Ley 1437 de
2011, pues solo se exige la copia del acto; el cual obraba como prueba dentro
del proceso, al igual que las demás que se quisiese hacer valer dentro del
mismo. Mención especial vale la pena hacer, respecto de la posibilidad que
se le daba al demandante de no acompañar con la demanda la copia del acto
acusado, cuando este no se había publicado o la autoridad que debía entregar
la copia se negaba a hacerlo; lo que así se debía manifestar en el escrito de
demanda y el tribunal en el acto de admisión, ordenaba la solicitud de la
copia respectiva al funcionario que debía expedirla. Esta prerrogativa se
daba a la parte demandante, para corregir la mala costumbre de las entidades
públicas de tratar de impedir las acciones judiciales, no expidiendo la copia
auténtica de los actos que se pretendían demandar ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativa. El Código Contencioso Administrativo en el
artículo 139, permite al demandante que cuando está en imposibilidad de
acompañar la copia auténtica del acto que acusa, formule solicitud previa
a la admisión de la demanda, para que se solicite a la entidad donde reposa
dicho acto, para que expida una copia del mismo de ser necesario con su
respectiva constancia de publicación o notificación, según el caso, lo cual es
ratificado por la Ley 1437 de 2001. El Consejo de Estado en jurisprudencia
reciente, ha dicho que no es necesario acompañar copia auténtica del acto
demandado, cuando de la copia presentada se deduce con claridad el término
de caducidad de la acción155.
Seguidamente y una vez presentada y repartida la demanda, se dictaba
por parte del magistrado que sustanciaba el proceso, un auto que aunque la
ley no lo decía correspondía al auto admisorio de la misma, el cual contenía:
• La notificación al agente del Ministerio Público.
• La petición de la copia del acto acusado cuando el demandante
estaba en imposibilidad de aportarla, por no haber sido publicado o
no haberse expedido la misma como ya se dijo.
155
Consejo De Estado. Sentencia de fecha 05 de julio de 2001, expediente (3176) - 3482 - 2000,
Sección Segunda, M.P. Alejandro Ordóñez Maldonado. En: Revista Jurisprudencial y Doctrina,
Editorial Legis, mes de diciembre del año 2001, pp. 2459-2461.
Primera Parte 137
• La fijación del asunto en lista por el término de cinco días para que
el demandante, el agente del Ministerio Público o cualquier otro
ciudadano que quisiera coadyuvar o impugnar la demanda, pidiera
las pruebas que creyera convenientes. Para el demandante existían
entonces dos oportunidades para pedir pruebas: Con la presentación
de la demanda y en el término de fijación en lista del proceso; es
conveniente aclarar, que en este auto no se hablaba que la parte
demandada tuviera la posibilidad de pedir pruebas, hecho curioso,
pues no existe parte que controvierta los pedimentos de la demanda y
contra quien se dirija la acción como ocurre en el contencioso actual,
por esto en los requisitos de la demanda no se exigía como formalidad,
que se designara o nombrara la autoridad contra quién se dirigía la
demanda. Correspondía entonces al Ministerio Público, controvertir
las pretensiones de la demanda en caso que ésta no se ajustara a los
fundamentos de hecho y de derecho alegados.
• La suspensión provisional del acto acusado, cuando ella fuere necesaria
para evitar un perjuicio notoriamente grave; es de anotar, que esta
última parte fue reformada por el artículo 18 de la Ley 72 de 1926156,
en el sentido que la suspensión provisional de los actos acusados ante
los tribunales de lo contencioso administrativo, caducaba pasados
cuarenta días hábiles sin que los interesados mostraran interés en
continuar con el trámite correspondiente. Por otra parte, la figura
de la suspensión provisional fue reformada igualmente mediante la
Ley 28 de 1922157, diciendo que el auto que resolvía la solicitud de
suspensión era apelable en el efecto suspensivo, en igual forma como
ocurre hoy en nuestro código vigente. Es decir, que la suspensión
provisional operaba igualmente que en el contencioso administrativo
actual, siempre que se dieran ciertos requisitos158.
La ley no decía qué sucedía con el auto dictado inicialmente respecto
de la demanda presentada, cuando la misma no cumplía con los requisitos
156
Ley 72 de 1926, En: Código Contencioso Administrativo, compilación arreglada por el doctor
157
158
Ley 130 de 1913, Artículo 59, En: Código Contencioso Administrativo, Compilación arreglada
exigidos como formalidad del escrito demandatorio; si se inadmitía para

que se corrigieran las falencias de carácter formal presentadas o si por el
contrario, se rechazaba como ocurre actualmente, donde ocurridas ciertas
circunstancias se inadmite o rechaza la demanda. Necesariamente si la
demanda no cumplía con las formalidades en cuanto a su estructuración,
debía concederse un término al actor para corregirla, lo cual debía
contemplarse por vía jurisprudencial, si la ley no lo contemplaba.
Como se puede ver, este código es antitécnico y esto es comprensible
por ser el primero en nuestra historia jurídica, pues no contemplaba que la
entidad pública que expedía el acto demandado, tuviera la posibilidad de
controvertir la demanda y solicitar las pruebas que considerara pertinentes
en él término de fijación en lista; esto estaría violando el derecho de defensa
y de contradicción que en un momento dado le asistía a la persona jurídica.
Una vez vencido el término de fijación en lista se decretaban las pruebas
solicitadas por las partes, las cuales eran practicadas en un período no inferior
a diez días ni superior a veinte; aunque este término era preclusivo, podía
prolongarse como sucede actualmente, de acuerdo a las pruebas solicitadas,
ya que no siempre es posible practicarlas dentro de lo ordenado. Vencido
el término probatorio se señalaba fecha y hora para que el demandante y el
Ministerio Público fueran escuchados en audiencia pública por el tribunal;
es decir, para que presentaran sus alegaciones, la fecha no se podía señalar
para antes de tres días ni después de seis de vencido el período probatorio,
es preciso aclarar, que posteriormente y con la expedición de la Ley 25 de
1928159, esa audiencia pública era potestativa del Consejo de Estado y de
los tribunales seccionales cuando las partes lo solicitaran, siempre que a
juicio de los magistrados fuera conveniente dilucidar determinados puntos
de hecho o de derecho160. Pero además, aquí tampoco intervenía la entidad
pública que había expedido el acto acusado para defender la legalidad del
mismo; correspondía al Ministerio Público sustentar la legalidad del acto.
Las partes podían presentar sus alegaciones por escrito dentro de los tres
días siguientes a que se hubiera surtido la audiencia pública, dándosele la
oportunidad a que cualquier ciudadano presentara alegatos en este término;
aquí se puede hablar que se permitía a los ciudadanos coadyuvar tanto a
las peticiones de anulación del acto como a las alegaciones para que se
159
Ley 25 de 1928. En: Código Contencioso Administrativo, Compilación arreglada por el doctor
160
Tascón, op. cit., pp. 185 y 186.
Primera Parte 139
mantuviera el mismo, como sucede en las acciones públicas actualmente, por

ejemplo en las acciones electorales. En cuanto a las acciones privadas, para
poder ejercer esa coadyuvancia, era necesario demostrar un interés directo
en las pretensiones formuladas, el cual se podía demostrar en cualquier
estado del proceso, según la reforma de 1928 con la Ley 25 de dicho año161.
Presentadas las alegaciones, el tribunal dictaba el fallo, el cual era
comunicado al Ministerio de Gobierno y al Gobernador del Departamento,
fallo que era apelable ante el Consejo de Estado por el demandante o por el
Ministerio Público. Aquí no se habla que los coadyuvantes o que la entidad
que expidió el acto pudieran apelar la decisión, recurso que se concedía
en el efecto devolutivo. Si la sentencia no era apelada, se debía consultar
ante el Consejo de Estado, pero la decisión se cumplía entre tanto se
tomaba la decisión definitiva; es de anotar, que la Ley 80 de 1935 en su
artículo 10, derogó el artículo 66 de la Ley 130 de 1913, en cuanto a la
posibilidad de consultar las sentencias y la obligación de cumplir la misma
mientras la consulta se surtía162.
La primera instancia culminaba con la sentencia o fallo dictado por el
tribunal administrativo seccional, el cual perdía competencia en virtud de
la apelación presentada por el demandante o por el Ministerio Público, ya
que la misma se radicaba desde ese momento en el Consejo de Estado.
La segunda instancia se surtía ante el Consejo de Estado a través del
siguiente trámite:
Recibido el expediente por el Consejo de Estado se dictaba un auto, donde
el magistrado sustanciador anunciaba lo que se denominaba la llegada del
proceso y señalaba fecha y hora para la celebración de la audiencia pública, la
cual necesariamente tenía que ser para alegaciones. Aunque la ley no lo dice
expresamente, sí contempla que eran aplicables en la segunda instancia los
artículos 62 a 64 y por tal, las alegaciones se podían presentar por escrito dentro
de los tres días siguientes a la audiencia por el demandante, por el Ministerio
Público o por cualquier ciudadano; es decir, que en segunda instancia también
se permitía la coadyuvancia. El fallo de segunda instancia era igualmente
comunicado al Ministerio de Gobierno y al Gobernador del Departamento.
La segunda instancia pretendía ser un trámite rápido y sumario, más aun,
si se tiene en cuenta que no se contempló la posibilidad de práctica de pruebas
161
Ley 25, op. cit.
162
Ley 80 de 1935. En: El boyacense, Año LXXI N°. 1609 de diciembre 21 de 1935.
en esta actuación ante el Consejo de Estado, así se solicitaran en la primera

instancia y no se hubieran podido practicar por circunstancias ajenas a la
voluntad de las partes dentro del proceso; pero esto no era compartido por
todos los doctrinantes, pues algunos lo consideraban complicado, es así que
el profesor Tascón dice al respecto, cuando comenta la segunda instancia
del artículo 137 del código de 1941, así:
“Antes de la vigencia de este artículo, el procedimiento ante el
Consejo de Estado era el siguiente: El Consejero sustanciador
dictaba auto anunciando la llegada del expediente (artículo 67
de la Ley 130); ejecutoriado este auto se fijaba un término de seis
días para alegar (artículo 18 de la Ley 25 de 1928). Y presentada
la vista fiscal, se celebraba la audiencia si había sido solicitada
y concedida, y enseguida se procedía a dictar sentencia.
El artículo comentado señala un procedimiento verdaderamente
complicado: No se ve para qué pasar el negocio al Ministerio
Público antes de ordenar que se fije en lista. Ni para qué
establecer la formalidad inútil de la citación para sentencia”163.
En el año de 1928164, el trámite de la segunda instancia fue modificado
por la Ley 25 de dicho año, cuando el artículo 18 determinó que la audiencia
pública que debía señalarse para que las partes presentaran alegaciones sólo
se llevaría a cabo si estas lo solicitaban, es decir, que no era obligatoria sino
a petición de parte.
2.2 Los procedimientos especiales

A la par del procedimiento ordinario, en el primer Código Contencioso
Administrativo se estableció que algunos asuntos estaban sometidos a
un trámite especial; es decir, un trámite diferente al ordinario del cual ya
hicimos referencia, asuntos dentro de los cuales tenemos: los juicios sobre
pensiones y recompensas, en los cuales el Consejo de Estado quien conocía
de estas controversias en única instancia, debía sujetarse al trámite especial
contemplado en la Ley 116 de 1928165, acuerdos 2 y 5 dictados por el propio
Consejo de Estado.
163
164
Ley 25, op. cit.
165
Primera Parte 141
Tenían en igual forma, un trámite especial las controversias relativas

a facultades administrativas entre las entidades públicas; la actuación se
surtía ante el Consejo de Estado, a donde debía remitir la actuación la
entidad que insistía en la competencia, efectuándose el reparto del asunto
y señalándose fecha y hora para audiencia pública de alegaciones, para
luego dictarse la sentencia. En estos juicios representaba a la Nación el
Fiscal del Consejo de Estado y los departamentos eran representados por
voceros especiales.
Este primer Código Contencioso Administrativo, aunque con algunas
falencias de técnica jurídica y procedimental, constituyó una seria
compilación de disposiciones referidas a las actuaciones de carácter
contencioso, lo cual le dio un avance de incalculables proporciones a la
evolución del Derecho Procesal Administrativo en nuestro país; ya que,
al existir una identidad normativa en las actuaciones relacionadas con
los juicios en que era parte la Administración, se podía tener capacidad
de cambio y acentuar la independencia de esta jurisdicción diferente a la
ordinaria, para así tener naturaleza e identidad propia.
El profesor Humberto Mora Osejo al referirse a la creación y consolidación
de la jurisdicción contencioso administrativa, dice:
“La historia del establecimiento y de la consolidación de
la jurisdicción contenciosa administrativa es un continuo
proceso de incremento del control jurisdiccional, por
disposiciones provenientes de la Constitución y de la ley, que
han hecho de la institución parte de la estructura jurídica
fundamental del país.
La Ley 130 de 1913 distinguió entre materias, relativas a
la actividad de la Administración, que eran juzgadas por
la jurisdicción ordinaria y la contencioso administrativa.
Atribuyó a ésta el conocimiento de controversias originadas
en decisiones y hechos unilaterales de la administración,
particularmente de algunos actos de funcionarios y órganos
de carácter nacional, de las ordenanzas departamentales y de
los acuerdos municipales. La jurisdicción ordinaria conoció,
sobre todo, de las controversias originadas en actos de gestión
de la administración.
Las leyes 130 de 1913 y 60 de 1914 distribuyeron las materias
que correspondían a la Jurisdicción contencioso administrativa
entre el Consejo de Estado y los tribunales administrativos e
hicieron del primero el juez de la Administración Nacional y

de los segundos los jueces de la administración local”166.
Se puede afirmar que la Ley 130 de 1913, tiene el mérito de haber
impulsado instituciones de suma importancia para la jurisdicción
contencioso administrativa, como lo eran el Consejo de Estado y los
tribunales administrativos; así se hubiera cuestionado su eficacia, como lo
dice el profesor Gustavo Penagos167, por existir el antecedente que las normas
fundamentales sobre todos los Consejos de Estado se habían incorporado
en actos constitucionales.
Así las cosas, es pertinente afirmar que el aspecto procesal dentro del
primer Código Contencioso Administrativo, constituyó un tema de suma
importancia en el análisis jurídico del origen y evolución del Derecho
Procesal Administrativo en nuestro país, por la sencilla razón, que las
acciones contencioso administrativas adquirieron independencia de las
acciones civiles donde se encontraban refundidas y pasaron a ser consagradas
en normas especiales, referentes a la jurisdicción contencioso administrativa.
Si bien es cierto, puede haber existido alguna falta de técnica jurídica como
en el caso de la división de las acciones en pública y privada, también es
cierto, que ellas constituyeron el punto de partida para que a través del
análisis y controversias respecto de las mismas, se pudiera lograr evolución
y desarrollo. Si no existieran vacíos en las normas legales, el derecho sería
un objeto de estudio muerto y aburrido que no valdría la pena escudriñar y
ejercer, ya que estaría todo agotado en una sola disposición y lo valioso de
su análisis es poder contribuir a su perfeccionamiento.
El primer Código Contencioso Administrativo es el origen formal de la
jurisdicción contencioso administrativa en nuestro país, ya que constituyó
la primera muestra ordenada de disposiciones referidas a las controversias
en que fuera parte la Administración; en efecto, entre otras cosas se
establecieron las competencias del juez natural de la Administración, se
contemplaron acciones específicas y se dieron trámites a las controversias,
para hacer de dicha jurisdicción una jurisdicción especial, diferente a la
que conocía las controversias en qué intervenían los particulares, siendo
por tanto pertinente decir, además, que este primer Código Contencioso
166
Mora Osejo, Humberto. El Control jurisdiccional de la administración. En: El primer congreso
de derecho administrativo, Bogotá: Ediciones Rosaristas, 1980, p. 212.
167
Penagos Gustavo, Derecho administrativo, parte general, 2da. edición actualizada. Bogotá:
Ediciones Librería el Profesional, 2000, p. 94.
Primera Parte 143
Administrativo, desde un primer momento fue objeto de reformas y cambios

como se pudo ver en el estudio de este capítulo, a través de cada una de las
disposiciones legales mentadas; es por lo que en el capítulo siguiente, se hace
referencia directamente al segundo Código Contencioso Administrativo,
y no se entra a analizar otras disposiciones especiales, pues no parecería
lógico dar el salto del Código de 1913 al de 1941.
Finalmente, digamos con Libardo Rodríguez, que a partir de este
momento, el Consejo de Estado y la jurisdicción administrativa han
permanecido vigentes en nuestra vida institucional, sin interrupción,
como jueces de la Administración y como garantes de los derechos de los
gobernados frente al poder cada día más fuerte del Estado168.
Capítulo II
FORTALECIMIENTO DE LA JURISDICCIÓN ADMINISTRATIVA.
EL SEGUNDO CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Dictado el primer Código Contencioso Administrativo y como ya se

expresó, el ordenamiento jurídico colombiano no se estancó, sino que la
Ley 130 de 1913 fue objeto de varias reformas y complementaciones en
desarrollo de la dinámica de la vida jurídica e institucional del país; además,
como consecuencia de la necesidad de ejercer un control creciente respecto
de la actividad de la Administración. Todo lo anterior condujo a que la Ley
130 de 1913 además de ser reformada parcialmente en varias ocasiones,
fuera sustituida posteriormente en su totalidad por la Ley 167 de 1941,
que constituyó el segundo Código Contencioso Administrativo de nuestra
República.
El segundo Código Contencioso Administrativo como lo podremos ver
en este capítulo, constituyó un significativo avance en el desarrollo de la
jurisdicción administrativa. Siendo resaltado por todos los doctrinantes, tal
es que el profesor Gustavo Penagos al referirse a la Ley 167 de 1941, dice:
“La Ley 167 de 1941, fue publicada en el diario oficial número
24.853 de 7 de enero de 1942 y redactada por nuestro Consejo
de Estado, con la participación principalísima de dos ilustres
juristas, los doctores Ramón Miranda y Tulio Enrique Tascón,
168
Rodríguez Rodríguez, Libardo. Origen y evolución de la jurisdicción administrativa en
Colombia, op. cit., p. 46.
como lo recuerda en su exposición de motivos el señor

Ministro de Justicia, constituye nuestro Código Contencioso
Administrativo y ha sido, sin duda, durante sus 40 años de
vida, y lo sigue siendo todavía, un magnifico instrumento de
realización de justicia, pues recogió las experiencias obtenidas
hasta entonces, bajo la vigencia de la citada Ley 130 de 1913,
dividiendo los temas en IV Títulos y XXIII Capítulos, que
integran un conjunto orgánico y sistematizado de normas
procesales, tomadas en su casi totalidad de la jurisprudencia
francesa. Tan importante es este Código que, según la nota
del profesor Jaime Vidal Perdomo en su ponencia para primer
debate del Senado, Colombia es ‘el único país latinoamericano
que posee una jurisdicción aparte encabezada por el Consejo
de Estado”.
Pero, a pesar de la excelencia de la Ley 167 de 1941, no era
posible prever en su texto los desarrollos del futuro, ni el
cambio social que nos está transformando aceleradamente
de país rural a país urbano, industrializado, moderno y
complicado. De ahí que haya sido necesaria la expedición de
sucesivas normas, encaminadas a resolver las dificultades que
se han venido presentando en esta materia”169.
La importancia de la Ley 167 de 1941 está, en que reafirmó y sistematizó
las normas procesales administrativas, adecuándolas a las necesidades del
control judicial de la Administración, para constituirse en un instrumento
idóneo de regulación de los trámites judiciales en el área administrativa.
Además la normatividad contenida en el código, constituye avance en
la técnica jurídica referida a la Ley 130 de 1913, porque ya se tiene la
experiencia de todas las actuaciones surtidas ante la jurisdicción especial
creada y por tal razón, quienes tienen en sus manos los conocimientos de
los asuntos contencioso administrativos como son los Consejeros de Estado
intervienen en su creación, haciéndolo más práctico, más técnico y ajustado
a la realidad: tal es que el profesor Jaime Vidal Perdomo al referirse a la
importancia de la Ley 167 de 1941 dice:
“En 1941 se expide la Ley 167 de aquel año, o Código de lo
Contencioso Administrativo, preparado por el propio Consejo
de Estado y que, como lo ha anotado el consejero Humberto
Penagos, op. cit., p. 45.

169
Primera Parte 145
Mora Osejo, es experimental y está destinado a corregir los

errores y a llenar los vacíos de la normativa anterior. Por esto
el estatuto puede separarse de la influencia española, que es
más notoria en la ley de 1913 - sin que se pierda la semejanza
en algunos rubros-, y de la francesa, para significar una
buena labor de síntesis jurídica acoplada a las exigencias de
la realidad”170.
Es de resaltar entonces, que la Ley 167 de 1941 fue preparada por el propio
Consejo de Estado, lo que necesariamente le dio mayor técnica jurídica y una
acentuada cercanía a las necesidades existentes en el ámbito procedimental
contencioso administrativo; pues si son los Consejeros de Estado quienes
intervienen en su preparación171, es obvio que las experiencias que da el
continuo trasegar con la ejecución práctica de las disposiciones, lleve a
determinar la necesidad de incluir disposiciones que se ajusten a la realidad
jurídica y no se limiten a la contemplación teórica de quienes hacen las leyes.
Por mandato expreso de la Ley 167 de 1941, la jurisdicción contencioso
administrativa se ejercía por el Consejo de Estado y los tribunales
administrativos, esto para seguir los postulados consagrados en el mandato
constitucional. El Consejo de Estado y los tribunales administrativos como
jueces de la Administración, tenían su regulación propia en esta ley de
1941 y ejercían su competencia conociendo los asuntos a ellos sometidos
en única instancia, en segunda instancia o en primera instancia según el
caso. Estas funciones de carácter jurisdiccional, las cuales son las que se
deberían estudiar en este capítulo, pero que en lo referente al Consejo de
Estado ya fueron analizadas, por lo que nos referiremos únicamente a los
tribunales administrativos.
Sección Primera
CONSOLIDACIÓN DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS.
ASPECTO FUNCIONAL
Además del Consejo de Estado, los tribunales administrativos ejercían

jurisdicción en vigencia de este código. Estos tribunales tenían una
composición específica y ejercían sus atribuciones como jueces de instancia
por asignación taxativa de competencias.
170
Vidal Perdomo, op. cit., p. 313.
171
Se dice que este Código es fruto del trabajo del doctor Ramón Miranda, quien fue su inspirador.
1. COMPOSICIÓN DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS
En cada departamento existía un tribunal administrativo, el cual estaba

radicado en la capital del mismo, así como se estableció en la reforma de
1928 al código de 1913. En las intendencias y comisarías no se creó tribunal
administrativo, sino que estas fueron asignadas a cada uno de los tribunales
administrativos de los departamentos, teniendo en cuenta su cercanía, así:
• Al de Bolívar, la Intendencia de San Andrés y Providencia.
• Al de Boyacá, la Comisaría del Arauca.
• Al de Cundinamarca, La intendencia del Meta y las Comisarías del
Vaupes y Vichada.
• Al del Huila, la Intendencia del Amazonas y la Comisaría del Caquetá.
• Al de Nariño, la Comisaría del Putumayo.
• A la del Magdalena, la Comisaría de la Guajira.
• Al del Valle, la Intendencia del Chocó172
Es conveniente aclarar, que para la época en que se expidió la Ley 167
de 1941, nuestro país estaba dividido territorialmente en departamentos,
intendencias y comisarías, las cuales tenían una identidad jurídica diferente
por la supuesta y mal distinción de importancia territorial que se hizo de cada
una de ellas; es decir, que existían entidades territoriales de primera categoría
como los departamentos, los cuales sí poseían tribunales administrativos y
entidades de segunda categoría como las intendencias y comisarías, en las
que no se creó tribunal administrativo, sino que fueron adscritas a los de los
departamentos. Como se puede ver, a los tribunales administrativos se les
dio el nombre del departamento correspondiente a la capital donde estaban
ubicados, a diferencia de lo contemplado con la disposición de 1928, donde
se les daba el nombre de la ciudad en donde residían, lo que en palabras de
Tascón parecía más acertado, entre otras razones porque así la denominación
guardaba armonía con la de los distritos judiciales y porque la jurisdicción
abarcaba en muchos casos no sólo el territorio del departamento sino el de
intendencias y comisarías173.
Los tribunales administrativos estaban integrados por tres magistrados,
con excepción del Tribunal de Bogotá que tenía cinco; quienes eran elegidos
172
Ley 167 de 1941, artículo 14, En: Diario Oficial N|. 24853 de enero 07 de 1942.
173
Primera Parte 147
por el Consejo de Estado para períodos de dos años. Debían ser ciudadanos
en ejercicio, tener profesión de abogado titulado con buena reputación y no
haber sido condenado a pena de presidio o de prisión174. Al igual que los
Consejeros de Estado, los magistrados de los tribunales administrativos
tenían dos suplentes quienes los remplazaban en sus faltas absolutas o
temporales; estos magistrados suplentes eran elegidos por el Consejo de
Estado. Los magistrados principales como los suplentes, tomaban posesión
de sus cargos ante los gobernadores de los departamentos. Para los casos de
impedimentos y recusaciones de los magistrados o empates en las decisiones
de los tribunales, se designaban conjueces anualmente en número de tres.
1.1 Competencia de los tribunales administrativos

como jueces de única instancia
En única instancia, los tribunales administrativos en vigencia de la Ley

167 de 1941, conocían de los siguientes asuntos:
• De las controversias originadas en el campo administrativo, entre dos
o más municipios situados dentro del territorio de su jurisdicción.
• De los asuntos suscitados en el campo administrativo, entre un
departamento, una comisaría, una intendencia, situados dentro de su
jurisdicción y un municipio cualquiera.
• De las controversias surgidas entre los particulares y los departamentos
y municipios de su jurisdicción, sobre el monto, distribución o
asignación de los impuestos departamentales o municipales cuando
la cuantía era inferior a quinientos pesos.
• De los asuntos relativos a juicios electorales, según lo establecido
en el capítulo XX de la Ley 167 de 1941; es decir, de las demandas
sobre elecciones de los miembros de los concejos municipales y de
las elecciones que los concejos hacían; así como de las elecciones
que las demás autoridades del orden municipal realizaban, cuando
no eran capitales de departamento.
• De los conflictos relativos a pensiones, recompensas departamentales
o municipales y de las resoluciones de estas mismas autoridades sobre
dicha materia175.
174
Ley 167 de 1941, artículos 15 y 16, En: Diario Oficial N°. 24853 de enero 07 de 1942.
175
Ley 167 de 1941, artículo 52. En Diario oficial N°. 24853 de Enero 07 de 1942.
Como se puede ver, los asuntos que los tribunales administrativos

conocían en única instancia, se referían especialmente a controversias de
orden departamental y municipal de la respectiva jurisdicción; que por
tratarse de hechos circunscritos y de importancia en el departamento, no se
dejó competencia de segunda instancia ante el Consejo de Estado. Podría
decirse que eran conflictos de poca importancia nacional y de una identidad
local.

en primera instancia
En primera instancia los tribunales administrativos conocían de los

siguientes asuntos:
• De los juicios de nulidad de las ordenanzas y demás actos de las
asambleas departamentales.
• De las acciones de nulidad contra las resoluciones expedidas por los
gobernadores, intendentes y comisarios, al igual que las proferidas por los
demás funcionarios del orden departamental, intendencial y comisarial.
• De los juicios o acciones de nulidad contra los acuerdos, resoluciones y
otros actos de los concejos municipales y contra los actos, resoluciones
o providencias de las autoridades, funcionarios o corporaciones
administrativas del orden municipal.
• De las controversias originadas entre el Estado y los particulares,
sobre el monto, distribución o asignación de los impuestos nacionales.
• De las controversias referidas a impuestos departamentales o
municipales, cuando la cuantía fuere superior a quinientos pesos.
• De los juicios electorales, según lo contemplado en el capítulo XX
de la Ley 167 de 1941, los cuales hacían referencia a la nulidad de la
elección de diputados a las asambleas departamentales, de concejales
municipales; así como de la nulidad de las elecciones o nombramientos
realizados por las mismas entidades o por los gobernadores y demás
autoridades o funcionarios del orden departamental, municipal,
intendencial o comisarial.
• De las indemnizaciones como consecuencia de trabajos públicos,
cuando el valor de lo reclamado ascendía a más de mil pesos.
• De los asuntos originados en el campo administrativo entre dos o
más municipios situados en diferentes departamentos, intendencias
Primera Parte 149
o comisarías, siempre y cuando uno de ellos estuviera dentro de la

jurisdicción del tribunal administrativo que avocaba el conocimiento
del asunto176.
La competencia de los tribunales administrativos en primera instancia,
estaba circunscrita básicamente a asuntos de nulidad de actos del orden
departamental, intendencial, comisarial y municipal, en lo referente a
elecciones y decisiones de autoridades de estos entes. No se ve un criterio
específico de la naturaleza de las acciones, que haya determinado la
competencia de los tribunales administrativos en primera instancia; pero
se puede percibir, que esta competencia se determinó con fundamento en la
importancia de los asuntos, tal es así, que la cuantía es tenida en cuenta para
establecer competencia en ciertos casos. Pero dentro de esta competencia
en primera instancia de los tribunales administrativos, merece resaltarse
la referida a las controversias surgidas entre el Estado y los particulares en
cuanto a impuestos, que se muestra como excepción a esos conocimientos
de asuntos del orden territorial o local, pues en muchos casos hacían alusión
a actuaciones del orden nacional, lo que originó múltiples pronunciamientos
del Consejo de Estado en la determinación de esta competencia; es así que
en auto de 25 de noviembre de 1942 dijo:
“En materia de impuestos los Tribunales Administrativos
conocen no sólo de las acciones contra impuestos definitivamente
liquidados, de que trata el artículo 271, sino también de aquellos
otros juicios que se susciten entre el Estado y los particulares
sobre el monto, distribución o asignación de los impuestos
nacionales, según lo estatuye el artículo 54 en el ordinal 4.
Por consiguiente el principio general sobre incompetencia
de los Tribunales Administrativos para conocer de actos
dictados por funcionarios nacionales sufre una excepción en
materia de impuestos: ora estén sujetos éstos a liquidación
previa; ora se fijen, distribuyan o asignen mediante cualquier
otro procedimiento, como el de aforo. En lo que respecta al
restablecimiento del derecho, el ord. 4° no es una novedad,
sino simplemente repetición textual del ordinal b) del artículo
39 de la Ley 130 de 1913”177.
176
Ley 167 de 1941, artículo 55, En Diario oficial N°. 24853 de enero 07 de 1942.
177
Consejo de Estado. Auto de 25 de noviembre de 1942. En: Carlos H. Pareja, Código
Contencioso Administrativo, Bogotá: Editorial Iqueima, 1943, pp. 206 y 207.

en segunda instancia
La Ley 167 de 1941 atribuyó competencia de segunda instancia a

los tribunales administrativos, en casos de apelaciones contra los autos
de fenecimiento definitivo proferidos por las contralorías, contadurías,
tribunales o cortes de cuentas del orden departamental; al igual que
de las apelaciones de las multas impuestas por las entidades mentadas
anteriormente.
Básicamente la segunda instancia ante los tribunales administrativos, se
circunscribía a decidir los recursos originados en asuntos fiscales; es decir,
providencias dictadas en trámites de carácter administrativo, tenían recurso
de apelación en vía jurisdiccional, pues eran los tribunales administrativos
los que decidían en última instancia cuándo resolvían las apelaciones. Pero
esa competencia, la ejercía el tribunal únicamente como consecuencia de
los recursos que se interpusieran y no como resultado de una acción judicial
propiamente dicha. Así lo manifestó el Consejo de Estado en múltiples
pronunciamientos, como lo hizo mediante auto de 2 de diciembre de 1942
cuando expresó:
“Conforme al ord. 2° sólo en segunda instancia, es decir
por apelación, como juez ad quem, pueden los Tribunales
Administrativos resolver sobre la legalidad de multas impuestas
a los empleados por los Contralores Departamentales. Cuando
el demandante eleva su reclamo contra la multa, no por recurso
de apelación, sino en ejercicio de la acción de nulidad contra
un acto administrativo, el Tribunal carece de jurisdicción. Un
juez no puede convertirse, por voluntad de una parte, de juez de
segunda instancia en juez ad quo o en juez de única instancia,
porque la jurisdicción es de orden público y no puede variarse
ni aun por acuerdo unánime de los litigantes”178.
En conclusión, es pertinente decir respecto al asunto tratado en esta sección,
que la Ley 167 de 1941 en lo referente a los tribunales administrativos, se
convirtió en un adecuado instrumento de consolidación de los mismos,
porque sistematizó tanto su conformación como sus atribuciones de jueces
de instancia de la Administración. En efecto, las competencias otorgadas
178
Consejo de Estado. Auto de 02 de Diciembre de 1942. En: Carlos H. Pareja, Código Contencioso
Administrativo, Bogotá: Editorial Iqueima, 1943, p. 207.
Primera Parte 151
se determinan por un marcado sustento de importancia del asunto en el

orden territorial o nacional, dejando en uno u otro caso la posibilidad
de que las controversias fueran conocidas en segunda instancia por el
Consejo de Estado. Los asuntos eminentemente locales se dejaban para un
conocimiento en única instancia, lo que hacía que el Consejo de Estado
se sustrajera del conocimiento de los mismos, en virtud del recurso de
apelación, correspondiendo a los tribunales tomar la decisión definitiva.
Sección Segunda
ASPECTO PROCESAL
El aspecto procesal es de suma importancia dentro del código de 1941, ya

que tanto los trámites como las acciones fueron adquiriendo una identidad y
una técnica jurídica que merece ser resaltada, pues se deja de lado el antiguo
criterio de acción privada para centrarnos ya en las acciones estrictamente
administrativas, con un fundamento de corte francés en las mismas, como
nos podremos dar cuenta en el análisis que desarrollaremos.
1. ACTOS ACUSABLES ANTE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVA
La Ley 167 de 1941, fue expresa en el sentido de determinar qué actos eran
acusables o demandables ante la jurisdicción contencioso administrativa, los
cuales determinarían la clase de acción a instaurar. En primer lugar, haremos
un análisis de la naturaleza de los asuntos sometidos al conocimiento de la
jurisdicción contencioso administrativa, para luego hablar de las acciones
como tales.
Eran demandables por motivos de inconstitucionalidad e ilegalidad
los decretos, resoluciones y otros actos del gobierno, de los ministros
y otros funcionarios del orden nacional. En igual forma, los actos de
carácter particular dictados por funcionarios del orden nacional, cuando
violaban reglamentos ejecutivos (artículo 62). A su turno, por violación
de la Constitución, de la ley y de los reglamentos ejecutivos, se podían
demandar las ordenanzas de las asambleas departamentales (artículo 63).
En cuanto a los decretos, resoluciones y otros actos de los gobernadores
eran igualmente demandables, además de los actos de carácter particular
y concreto, proferidos por las autoridades, funcionarios o empleados del
orden departamental (artículo 63). Es de anotar, que en algún momento se
pensó que éste artículo 63 había agregado una nueva causal de nulidad,
pero según Tascón, esto no fue así, ya que la jurisprudencia del Consejo
de Estado tenía sentado en varios pronunciamientos que las ordenanzas
departamentales y los acuerdos municipales, son nulos por contravenir lo
dispuesto en reglamentos dictados por el Presidente de la República, para
la cumplida ejecución de las leyes179.
En igual forma eran acusables los decretos, resoluciones y otros actos
de los intendentes y comisarios, por ser violatorios de la Constitución y de
la ley (artículo 64); los acuerdos y otros actos de los concejos municipales,
por ser violatorios de la ley (artículo 65); los actos de las autoridades,
de funcionarios administrativos del orden municipal, eran acusables por
ser violatorios de la Constitución, la ley, los reglamentos ejecutivos, las
ordenanzas departamentales, los reglamentos del gobernador o los acuerdos
de los concejos (artículo 65). Al introducirse la violación de los acuerdos de
los consejos como causal o motivo de nulidad, se estaba llenando un vacío
que existía respecto de los actos de funcionarios administrativos del orden
municipal180.
Los actos eran demandables en principio para controlar la legalidad de los
mismos, pues como se podía ver, las causales que permitían su acusación,
estaban determinadas por la violación de disposiciones de carácter superior,
lo que implicaba juicios en interés de la legalidad. La ley contemplaba algunas
excepciones respecto de actos que no eran demandables ante la jurisdicción
contencioso administrativa, que específicamente correspondían a:
• Las resoluciones de los funcionarios o autoridades del orden adminis-
trativo que tenían origen en contratos;
• Las resoluciones que se dictaban en juicios de policía de naturaleza
penal o civil;
• Las sentencias dictadas en procesos de fraude a las rentas nacionales,
departamentales o municipales;
• Las sanciones disciplinarias impuestas a los funcionarios públicos,
excepto las que implicaban la suspensión o separación del cargo de
empleados inamovibles de acuerdo a la ley;
• Las que la ley atribuía a otra jurisdicción181.
179
180
Ibíd, p. 147.
181
Ley 167 de 1941, artículo 73. En: Diario Oficial N°. 24853, de enero 07 de 1942.
Primera Parte 153
Llama la atención y merece ser resaltada, la excepción referida a las

resoluciones que se dictaban como consecuencia de los contratos, que para
la época su conocimiento estaba asignado a la jurisdicción ordinaria, al igual
que las controversias surgidas de los contratos mismos, lo cual duró hasta el
año 1964, cuando la competencia fue asignada a la jurisdicción contencioso
administrativa; pero esta excepción, tenía a su turno una excepción propia
en lo relacionado a sanciones de caducidad y multas, como lo expresa el
Consejo de Estado cuando dice:
“El legislador quiso dictar una regla general, la del ordinal

1°, sustrayendo a la jurisdicción contencioso administrativa
el conocimiento de las cuestiones que se susciten por
resoluciones que tengan origen en contratos en que sea
parte la Administración, y reglas especiales, de excepción,
para lo concerniente a las sanciones sobre caducidad y
multas estipuladas en esas convenciones y declaradas por
las autoridades o funcionarios administrativos. Todo lo
relativo a la interpretación, efectos, rescisión, etc. De tales
contratos corresponde a la justicia ordinaria; pero lo que
se relaciona con las sanciones especiales sobre caducidad y
multas corresponde a la justicia contencioso administrativa.
Las estipulaciones generales de dichos contratos traban
relaciones entre la entidad de derecho público y el particular,
como personas de derecho privado; pero el conflicto surgido
por una resolución que declara la caducidad o impone
la multa, aunque esa resolución provenga de un contrato
se considera ya entre la Administración como tal y el
particular, lo que explica que sea desatado por la jurisdicción
contencioso administrativa”182.
Esta excepción a la excepción, terminará por asignar en su totalidad a la
jurisdicción contencioso administrativa en el año de 1964, con el Decreto
528, el conocimiento de las controversias surgidas de la actividad contractual
administrativa, sustrayendo de una vez por todas de la jurisdicción
ordinaria, la competencia para conocer de conflictos en que sea parte la
Administración.
182
Consejo de Estado. Auto de 16 de marzo de 1943, En: Carlos H. Pareja Código Contencioso
Administrativo, Bogotá: Editorial Iqueima, 1943, p. 226.
2. LAS ACCIONES BÁSICAS DEL CÓDIGO DE 1941
En este Código Contencioso Administrativo se consagraron básicamente

dos acciones, la acción de simple nulidad y la acción de plena jurisdicción
La acción de nulidad fue contemplada en el artículo 66, que a la letra decía:
“Toda persona puede solicitar por sí o por medio de
representante, la nulidad de cualquiera de los actos a que se
refieren las anteriores disposiciones, por los motivos en ellas
expresados.
Esta acción se llama de nulidad y procede contra los actos
administrativos, no sólo por estos motivos, sino también
cuando han sido expedidos en forma irregular, o con abuso
o desviación de las atribuciones propias del funcionario o
corporación que las profiere”183.
Esta disposición determinaba que la acción tenía un carácter público,
pues daba la posibilidad de interponerla a cualquier persona, además
contemplaba unas causales de nulidad de los actos aparte de la violación
de la Constitución y de las leyes ya mentadas, como son la expedición
irregular y el abuso o desviación de las atribuciones de las autoridades,
lo que conocemos actualmente como desviación de poder. La acción de
simple nulidad estaba concebida como un mecanismo para garantizar la
legalidad de las actuaciones de la Administración, pues lo que se persigue
es sacar de la vida jurídica un acto que es contrario a la ley. Así como se
consagró la acción, constituyó un avance respecto del código de 1913, pues
la acción ya no se reservaba exclusivamente a quienes tenían la calidad
de ciudadanos, sino que se extendió a la connotación de ser ejercida por
cualquier persona. Este logro veía siendo propuesto por la doctrina, pues
como estaba consagrado en el primer Código Administrativo, se podía estar
frente a una discriminación o exclusión injustificada, como en el caso de
los extranjeros y de las sociedades o entidades públicas; por tal razón, era
pertinente reconocer tal derecho a todas las personas, así como lo tenía
sentado la Corte Suprema de Justicia para los casos de inexequibilidad de
las leyes y los decretos acusados como inconstitucionales184. Pero también,
constituye avance el hecho de haberse consagrado como causales de nulidad,
circunstancias diferentes a las de simple contradicción de la Constitución
183
184
Tascón, op. cit., pp. 147 y 148.
Primera Parte 155
y de la ley; esto es reconocido por el Consejo de Estado cuando al referirse

a tal situación, dice:
“El artículo 66 eleva a la categoría de ley positiva uno de
los más audaces avances de la jurisprudencia francesa,
en cuanto permite ejercitar la acción de nulidad contra los
actos de la Administración, no solo por contrarios a normas
constitucionales, legales o reglamentarias, sino también por
haberse expedido en forma irregular o con abuso o desviación
de las atribuciones propias del funcionario o corporación que
los profiere. Pero en cuanto a la desviación de poder, el profesor
Hauriou expresa que es necesario que este desvío resulte de
los documentos traídos al expediente o de la confesión de la
Administración. No basta, pues, para que el Consejo pueda
penetrar en el examen de los móviles que inspiraron los
actos de la Administración, que se plantee simplemente en la
demanda la cuestión de la desviación de poder”185.
Es de anotar, que esta causal de nulidad de los actos de la administración
denominada desviación de poder, está consagrada en el actual Código
Contencioso Administrativo, cuando el artículo 137 hace referencia a las
causales de anulación de los actos administrativos, la cual será tratada
posteriormente.
En cuanto a la acción de plena jurisdicción, hoy acción o pretensión de
nulidad y restablecimiento del derecho, se consagra en el artículo 67 de la
Ley 167 de 1941 cuando expresa:
“La persona que se crea lesionada en un derecho suyo
establecido o reconocido en una norma de carácter civil o
administrativo, podrá pedir que además de la anulación del
acto se le restablezca en su derecho.
La misma acción tendrá todo aquel que se hubiere hecho parte
en el juicio y demostrado su derecho”186.
La acción de plena jurisdicción, aparte de buscar la garantía de legalidad
de los actos, principio de carácter público, pretendía en igual forma
garantizar derechos de los particulares, restableciendo los mismos; hecho
185
Consejo de Estado. Sentencia de 26 de marzo de 1946, En: Carlos H. Pareja, Código
Contencioso Administrativo, Bogotá: Editorial Iqueima, 1943, pp. 219 y 220.
186
Ley 167 de 1941, artículo 67, En: Diario oficial N°. 24853 de enero 07 de 1942.
que podía generar una eventual indemnización de perjuicios, ya que el

restablecimiento del derecho podía implicar una acción resarcitoria. Esta
acción de plena jurisdicción, nace como consecuencia de la necesidad
de buscar no solamente que el orden jurídico fuera mantenido, sino
también de que los particulares afectados con actuaciones irregulares
de la Administración lograran que sus derechos fueran protegidos y
restablecidos, no solamente a través de las acciones privadas del código
de 1913. En efecto, en la exposición de motivos de la norma en comento,
se hizo alusión a tal situación cuando se expresó:
“Si el contencioso de anulación es un eficaz instrumento
jurídico, que responde a la necesidad de mantener incólume
el dominio de la ley, impidiendo el ejercicio desorbitado de
los poderes que ella ha conferido a los administradores de
los servicios públicos, en desarrollo de la actividad funcional
del Estado, no basta a veces que el control de legalidad
restablezca objetivamente, por medio de la anulación del acto
perturbador, el orden jurídico, sino que es necesario, además,
que el administrado, a quien esas actuaciones puedan lastimar,
encuentre en los organismos jurisdiccionales de lo contencioso
administrativo la manera de ser protegido o restablecido en
situaciones subjetivas de derecho.
Aparece así el contencioso de plena jurisdicción o contencioso
subjetivo, que el proyecto tiende a estructurar, separándose de
los rasgos generales de la llamada acción privada por la ley y
la doctrina colombiana. La Ley 130 de 1913 modeló esta acción
haciéndola apta para invocar y obtener la invalidación de un
acto administrativo por lesión de un derecho civil; pero como
es obvio, tal acción, así limitada en su alcance y sus efectos,
estaba aún muy lejos del contencioso de plena jurisdicción,
porque en éste, sobre todo, más que la finalidad de hacer
desaparecer de la escena jurídica el acto irregular, se busca
el efecto de tutelar subjetivamente un derecho desconocido
o vulnerado por un acto jurídico de la Administración o por
la ejecución de un hecho material, y declarar el que exista a
favor del agraviado”187.
187
Exposición de Motivos, Ley 167 de 1941, En: Tascón, op. cit., p. 154.
Primera Parte 157
La acción de plena jurisdicción estaba concebida no solo para actos

administrativos, pues procedía en igual forma para hechos y operaciones
administrativas. En efecto, el artículo 68 expresaba:
“También puede pedirse el restablecimiento del derecho
cuando la causa de la violación es un hecho o una operación
administrativa. En este caso no será necesario ejercitar
la acción de nulidad, sino demandar directamente de la
administración las indemnizaciones o las prestaciones
correspondientes”188.
En este caso, la acción se asimila en gran medida a la acción de reparación
directa que conocemos actualmente, ya que no se está demandando
un acto administrativo sino un hecho o una operación administrativa,
que ha generado perjuicios al administrado; acción que no implica la
nulidad de ningún acto. Aquí podríamos estar hablando de una tercera
acción contemplada en esta Ley 167 de 1941, pues sus características
son eminentemente indemnizatorias, como consecuencia de hechos de la
Administración que han violado o vulnerado derechos de los particulares.
3. LOS PROCEDIMIENTOS EN LA LEY 167 DE 1941:

REFLEJO DE UNA MAYOR TÉCNICA JURÍDICA
La Ley 167 de 1941 estableció unos trámites específicos para el

conocimiento que le daba a las acciones instauradas ante la jurisdicción
de lo contencioso administrativa, los cuales obedecían a un procedimiento
ordinario y a unos procedimientos especiales189. Tanto el procedimiento
ordinario como los procedimientos especiales, tenían unos rasgos
comunes que es necesario entrar a estudiar, antes de adentrarnos sobre las
características específicas de cada uno de ellos.
Para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativa era necesario
agotar la vía gubernativa; esto para significar avance respecto del código de
1913, donde no se contemplaba y sólo por vía jurisprudencial se exigía, como
lo pudimos analizar en la parte correspondiente; es decir, se debía solicitar
ante la propia Administración, pronunciamiento respecto de los pedimentos
que originaban la acción, para que ésta tuviera la oportunidad de modificar
188
Ley 167 de 1941, Artículo 68. En: Diario oficial N°. 24853 de enero 07 de 1942.
189
En todos los Códigos Contenciosos Administrativos que han existido en nuestro ordenamiento,
se han dado esta clase de procesos.
sus decisiones; esta solicitud de pronunciamiento a la Administración

se hacía a través de los recursos correspondientes. Es de aclarar, que el
agotamiento de la vía gubernativa no era necesario en los casos de acciones
de simple nulidad, así lo prescribió el Consejo de Estado cuando dijo:
“Tratándose de demanda de nulidad de un decreto, no tienen
cabida las disposiciones que exigen el agotamiento de la vía
gubernativa, porque esta clase de actos no son susceptibles de
ningún recurso ante la administración y sólo cabe la acción de
nulidad o de anulación ante el Consejo de Estado”190.
Las demandas obedecían a unos requisitos específicos, que se debían
cumplir en cualquier caso, así:
• La designación de las partes y sus representantes;
• Lo que se demandaba;
• Los hechos y omisiones fundamentales de la acción;
• La expresión de las disposiciones violadas y el concepto de la
violación191
Los requisitos que debían cumplir las demandas, eran similares a los
exigidos por las normas procesales vigentes; tal es así que todos eran exigidos
como formalidad de las mismas192. El Consejo de Estado era exigente en
que se obedecieran los requisitos que debían cumplir las demandas, como
lo consagró en varios pronunciamientos cuando expresó:
“La ley sanciona al demandante que pretermite formalidades
de aquellas a que se refiere este artículo y la presentación
de la demanda no interrumpe los términos señalados para
la caducidad de la acción; con menos razón podría hacerse
la excepción a favor de un demandante que equivoca el
camino y acude ante un tribunal incompetente a presentar la
demanda”193.
En el caso de acciones en contra de actos administrativos, era necesario
individualizar los mismos, es decir, precisar con exactitud cuál era el acto
190
Consejo de Estado. Sentencia de fecha 15 de febrero de 1964, Anales N°. 335 p. 75.
191
Ley 167 de 1941, artículo. 7°. En: Diario oficial N°. 24853 de enero 07 de 1942.
192
El formalismo en cuanto a los requisitos de la demanda, es casi idéntico al del actual Código
Contencioso Administrativo.
193
Consejo de Estado, Auto de fecha 25 de mayo de 1943. En: Pareja Carlos, Código Contencioso
Administrativo, Bogotá: Iqueima, 1947, p. 238.
Primera Parte 159
administrativo demandado y en el caso de que se solicitara restablecimiento

del derecho, se exigía precisar los pedimentos indemnizatorios, la
modificación o reforma del respectivo acto administrativo. Además era
necesario como anexo de la demanda, aportar copia auténtica del acto
acusado, con la respectiva constancia de notificación, publicación o ejecución
según el caso; este requisito era exigido por las normas procedimentales
contencioso administrativas vigentes hasta antes de la entra en vigencia de
la Ley 1437 de 2011, que no requiere en estricto sentido la obligación de
aportar la copia autentica del acto administrativo a demandar, sino que es
posible adjuntarlo en copia simple, en los términos del artículo 166; debe
advertirse que el Consejo de Estado ya había cambiado de posición194.
A la demanda que no cumplía con los requisitos de forma, no se le
daba curso y era devuelta para que se subsanaran los defectos, sin que
ello implicara interrupción en los términos de caducidad de la acción, lo
que se equipara al actual auto de inadmisión de la demanda previsto en
el artículo 170 de la Ley 1437 de 2011, el cual se dicta para que el actor
corrija los defectos de forma en la presentación de la demanda, para lo
cual se le da un término perentorio de 10 días, so pena de rechazo de la
misma. El Consejo de Estado de la época al referirse a la inadmisión de
la demanda, expresó:
“La ley exige que con la demanda se presente copia autén-
tica del acto acusado. Si el Tribunal a quo dio curso a
la demanda sin haberse presentado esa copia, ha debido
impugnarse mediante los recursos legales el auto admisorio
de la demanda. Pero ejecutoriado dicho auto y no habiéndose
tachado y reargüido de falsa en el plenario la copia aducida,
hoy no puede debatirse el asunto. Por lo demás, el Tribunal
hace un extenso análisis, que el Consejo comparte, para
concluir que las copias presentadas vinieron al expediente
con las respectivas autenticaciones; la ordenanza acusada,
por ejemplo, se trajo en un folleto oficial autenticado por el
Secretario de la Asamblea Departamental, en que certifique
que el texto está de acuerdo con el original”195.
194
En efecto en sentencia de fecha 05 de julio de 2001, expediente (3176) - 3482 - 2000, Sección
Segunda, M.P. Alejandro Ordóñez Maldonado ha expresado el Consejo de Estado que no
existe necesidad de aportarse dicha copia auténtica, cuando de las copias aportadas se deducen
términos de caducidad.
195
Consejo de Estado. Sentencia de fecha 27 de junio de 1945, Anales Nº. 347 p. 198.
Como se puede ver, el Consejo de Estado era estricto en la exigencia del

cumplimiento de los requisitos formales, que debían cumplir las demandas
instauradas ante la jurisdicción contencioso administrativa, so pena que
la misma fuera devuelta y el actor corriera con los riesgos que el hecho
implicaba, como era una caducidad de la acción.
Dentro de los rasgos comunes a los procedimientos en la Ley 167 de
1941, es preciso traer a colación la institución de la suspensión provisional,
la cual podían decretar los tribunales administrativos y el Consejo de Estado
siempre que se cumplieran ciertos requisitos. La suspensión provisional, es
la posibilidad de quitarle los efectos jurídicos en forma temporal a un acto
administrativo, mientras se toma una decisión definitiva, cuando se den las
causales y requisitos consagrados en el Código Contencioso Administrativo,
que para el caso específico de la Ley 167 de 1941, eran:
• Que la suspensión fuera necesaria para evitar un perjuicio grave. Si
la acción era la de nulidad, bastaba que existiera manifiesta violación
de una norma positiva de derecho. Cuando se trataba de una acción
distinta a la de simple nulidad, se debía demostrar el perjuicio sufrido
por el peticionario de la suspensión provisional del acto y además,
en concepto de Tascón, la violación de una norma de derecho196.
Esta causal está consagrada en el actual Código Contencioso
Administrativo en una forma muy similar, pues se exige para el caso de
la acción de simple nulidad la violación directa de la ley, lo cual se debe
deducir de la confrontación directa o mediante documentos públicos
que se acompañen con la solicitud y para el caso de acciones distintas
de las de simple nulidad, se debe demostrar así sea sumariamente, el
perjuicio que cause o pueda causar el acto197. Como se puede ver la
consagración es casi idéntica.
• La medida se debía solicitar de manera expresa en el escrito de
demanda o en escrito separado, antes de dictarse el auto admisorio
de la misma. Esta exigencia es contemplada en el actual Código
Contencioso Administrativo, pero la misma es posible solicitarla desde
la presentación de la demanda y en cualquier estado del proceso, como
lo prevé el artículo 233 de la Ley 1437 de 2011.
196
Tascón, op. cit., 194.
197
Ver el texto es exacto de la consagración de la suspensión provisional en el artículo 238 de la
Constitución Nacional y en el artículo 231 del actual Código Contencioso Administrativo, que
se involucra en el capítulo XI de las medidas cautelares.
Primera Parte 161
• Que la suspensión no estuviera prohibida por la ley. Este requisito

es un tanto superfluo, pues ninguna decisión de autoridad pública
puede ser tomada contrariando prohibición legal, no era necesaria
su consagración en el texto de la ley. El actual Código Contencioso
Administrativo no contempla este requisito198.
Es de anotar que el Consejo de Estado de la época, consideró la suspensión
provisional como una acción accesoria, que se ejercía dentro de una acción
principal, como lo eran la de simple nulidad y la de plena jurisdicción. Esta
corporación al referirse a tal tema dijo:
“Si es cierto que el artículo 94 consagró el ejercicio de la
acción accesoria de suspensión provisional y no señaló límites
a su ejercicio en cuanto al tiempo, como sí lo señalaban las
leyes 130 de 1913 y 80 de 1935, no lo es menos que se abstuvo
de hacer al respecto manifestación especial y expresa como
sí la hizo respecto de la acción de nulidad, dejando así la
interpretación a las reglas comunes de hermenéutica jurídica,
según las cuales la ley, por regla general, estatuye para el
futuro. La Ley 167 de 1941, en cuanto se refiere al ejercicio
de la acción de suspensión provisional, sólo es aplicable a los
actos nacidos bajo su vigencia”199.
El actual Código Contencioso Administrativo, no consagra la suspensión
provisional como una acción independiente o accesoria a las acciones
consagradas en el Decreto 01 de 1984 o a las pretensiones de la Ley
1437 de 2011, sino que lo hace como una facultad que tiene los órganos
jurisdiccionales de suspender los actos administrativos a petición de parte
y con el cumplimiento de ciertos requisitos, pero no como una acción
independiente, sino dentro del trámite de la acción instaurada y como parte
de las denominadas medidas cautelares.
La Ley 167 de 1941 consagraba unas excepciones en las cuales no era
procedente decretar la suspensión provisional, las cuales se encontraban
descritas en el artículo 98, así:
“No habrá lugar a suspensión provisional en los siguientes
casos:
198
Ley 167 de 1941, artículo 94. En: Diario oficial N°. 24853 de enero 07 de 1942.
199
Consejo de Estado. Auto de fecha 25 de septiembre de 1942, Anales N°. 317 p. 157.
1º. En los juicios electorales de que trata el capítulo XX de

esta ley;
2º. En las acciones referentes a cambios, remociones,
suspensión o retiro en el personal militar o en el ramo
educativo;
3º. En las acciones sobre el monto, atribución o pago de
impuestos, contribuciones o tasas, cuando no se trata de un
acto de carácter general creador o regulador del tributo;
4º. Cuando la acción principal está prescrita;
5º. Cuando la ley expresamente lo dispone”200.
Los casos en que no era procedente la suspensión provisional eran
taxativos, por lo que en donde no existía la excepción, podía solicitarse la
suspensión del acto demandado.
Mención de importancia debe hacerse a dos instituciones consagradas en
este segundo Código Contencioso Administrativo, como son las excepciones
y las nulidades; figuras consagradas en la Ley 167 de 1941, tanto para el
procedimiento ordinario como para los procedimientos especiales, así: en
cuanto a las excepciones, sólo se permitían las de fondo, es decir, las que se
oponían a lo sustancial del litigio; es decir, no existían excepciones previas,
estas excepciones eran resueltas en la sentencia, las cuales podían ser
declaradas de oficio cuando se encontraban demostrados los fundamentos
de hecho para hacerlo. A pesar de que el juzgador podía declarar probada
una excepción en forma oficiosa, cuando encontraba probados los hechos
que las originaban, la ley preveía que estas debían proponerse desde
que el proceso se fijaba en lista hasta que se citaba para sentencia en
cualquiera de las instancias, expresando los hechos en que se fundaba.
Quiere decir lo anterior, que la parte tenía facultad procesal de alegar una
excepción durante todo el trámite del proceso, pues no solamente cuando se
contestaba la demanda se podía proponer, sino que esta posibilidad nacía
desde cuando el proceso se fijaba en lista. Consideramos que esta facultad
permanente, que se le otorgaba a la parte para proponer excepciones era
poco técnica, ya que se estaba prolongado durante todo el proceso para que
se propusieran defensas y se controvirtieran los pedimentos y fundamentos
de la acción, lo que podía generar dilación; además, se permitía proponer
excepciones en cualquiera de las instancias, es decir, que era procedente
200
Primera Parte 163
proponerlas en segunda instancia, siendo que el recurso debía tener un

fundamento de revisión del fallo por parte de la instancia superior a quien
tomó la decisión 201.
El Consejo de Estado, al referirse a las excepciones reguladas por la Ley
167 de 1941 dijo:
“El artículo 111 del Código es incompatible con las
disposiciones del C. J. porque en tanto que éste, en el artículo
342, dice que la excepción de prescripción sólo puede
declararse a instancia de parte y en la sentencia definitiva,
el Código Contencioso Administrativo permite declarar la
prescripción oficiosamente en cualquier estado del juicio,
cuando se encuentren justificados los hechos. En este orden
de ideas, el art. 98 de la Ley 167 preceptúa que no habrá
lugar a la suspensión provisional cuando la acción principal
está prescrita; y el Consejo en sentencia de 13 de noviembre
de 1934, sentó la doctrina de que si la demanda se interpone
fuera de término los tribunales deben inhibirse de conocer el
asunto, porque la sentencia está caducada”202.
En lo referente a las nulidades, la Ley 167 de 1941 hizo las siguientes
precisiones:
El artículo 113 las consagró de la siguiente manera:
“En los procedimientos ante lo contencioso administrativo hay
nulidad en los casos siguientes:
1º. Por incompetencia de jurisdicción;
2º. Por falta o ilegitimidad de personería de alguna de las
partes, o de su apoderado o representante legal;
3º. Por falta de notificación en forma legal de cualquiera de
las partes;
4º. Por no haberse dictado auto abriendo a prueba la causa,
cuando fuere el caso hacerlo”203.
201
Era una facultad permanente de contradicción, lo cual iba en contra de las etapas perentorias y
preclusivas de la actuación procesal.
202
Consejo de Estado. Sentencia de fecha 04 de febrero de 1944, Anales N°. 335 p. 170.
203
La incompetencia de jurisdicción hacía referencia, a la actual falta de

competencia del funcionario ante quien se instauraba la acción, por lo que la
misma se instauraba ante el Consejo de Estado o ante el tribunal administrativo
que no tenía facultad para conocer del asunto, por la naturaleza del mismo
o por disposición legal. Existía igualmente incompetencia de jurisdicción,
en el caso de recusación de un magistrado que seguía conociendo de un
proceso, cuando se le solicitaba información respecto de la causal alegada
y éste no hacía manifestación alguna al día siguiente sino que guardaba
silencio; se consideraba entonces, como una aceptación de los hechos que
sustentaban la recusación y se le daba el carácter de nulidad. Además,
existía la posibilidad de sanear las nulidades por ratificación expresa de la
parte, esto obedecía a un principio de autonomía de la voluntad en cuanto
a subsanar los defectos que podían afectar la actuación administrativa.
3.1 El procedimiento ordinario en el segundo código

contencioso administrativo
Como en todo código, existía un trámite común a la mayoría de las

actuaciones originadas en las acciones contencioso administrativas, el cual
obedecía a unas formalidades específicas, las cuales se aplicaban si no existía
un trámite especial que la ley le hubiera otorgado a la actuación.
Ante los tribunales administrativos se surtía el siguiente trámite:
Las demandas debían ser presentadas personalmente ante el secretario
del tribunal donde se instauraba la acción, una vez recibida, se procedía al
reparto de la misma al magistrado correspondiente, quien dictaba acto de
admisión en el cual ordenaba lo siguiente:
• La comunicación al gobernador del departamento o al personero
municipal, según se tratara de un asunto de orden departamental o
municipal. Es de anotar, que la comunicación no se hacía al alcalde sino
al personero, a quien le correspondía la representación del municipio
en estas actuaciones. En los casos de asuntos relacionados con las
intendencias y comisarías, la comunicación se hacía al Ministerio de
Gobierno y al intendente o comisario respectivo;
• La notificación al agente del Ministerio Público;
• La fijación del negocio en lista por el término de 5 días, para efectos
de que el Ministerio Público o cualquier otra persona que tuviera
interés en coadyuvar o impugnar la acción, procediera a ejercer su
intervención, solicitando las pruebas que consideraran pertinentes;
Primera Parte 165
• Cuando se había solicitado suspensión provisional, se decidía esta una

vez dictado el auto admisorio y antes de surtirse las comunicaciones
respectivas204.
No se hablaba en la Ley 167 de 1941 que la parte contra quien se dirigía
la acción, es decir, la entidad pública que había expedido el acto, se hiciera
parte en el trámite de fijación en lista, para oponerse a las pretensiones
formuladas y solicitar las pruebas que considerara pertinentes; en cambio,
sí se le daba la oportunidad al Ministerio Público para intervenir en la
actuación. Consideramos que la entidad pública podía oponerse a la acción,
ya que a pesar de que el artículo 126 no hiciera alusión a que pudiera pedir
pruebas en el término de fijación en lista, este derecho tenía que asistirle
como entidad que había expedido el acto; además, en el artículo 130 de la
misma ley se hace referencia a los alegatos que podían presentar las partes
y el Ministerio Público, confirmando con ello la intervención de la entidad
pública en el trámite procesal respectivo.
La demanda podía corregirse o aclararse por el actor hasta el último día de
fijación en lista; es decir, que se permitía hacer variaciones a la misma dentro
del término específico establecido, para lo cual debía darse nuevamente el
trámite contemplado en el caso del pronunciamiento inicial respecto de
la acción presentada, en cuanto a las comunicaciones y la fijación en lista
respectiva; vencido el término de fijación en lista, se decretaban las pruebas
solicitadas por las partes, término que no podía ser inferior a diez días ni
superior a treinta; una vez vencido el período probatorio, se corría traslado a
las partes por cinco días para que presentaran sus alegaciones, al igual que al
Ministerio Público; cuando las partes no solicitaban pruebas, el término para
legaciones se surtía dentro de los tres días siguientes al vencimiento de la
fijación en lista del proceso, luego de presentadas las alegaciones, se dictaba
la correspondiente sentencia, la cual era notificada en forma personal a las
partes o en su defecto por medio de edicto; en cuanto al Ministerio Público,
la notificación en todos los casos era en forma personal. Las sentencias
dictadas en procesos de doble instancia podían ser apeladas ante el Consejo
de Estado, dentro de los tres días siguientes a su notificación, apelación
que se concedía en el efecto suspensivo; en el caso de no ser apeladas, eran
consultadas cuando declaraban una obligación a cargo del Estado, de una
entidad de derecho público o de una persona administrativa.
204
Ante el Consejo de Estado el procedimiento ordinario obedecía a las

siguientes actuaciones:
Por tratarse de un procedimiento ordinario, cuando el Consejo de Estado
conocía de un negocio por competencia diferente al recurso de apelación, le
eran aplicables a las actuaciones las reglas estudiadas para el trámite ante los
tribunales administrativos, con las salvedades de que el término probatorio
era el doble cuando se debían practicar pruebas fuera de Bogotá y además,
la comunicación que se hacía a la entidad demandada, se realizaba en este
caso al gobierno a través del ministerio respectivo.
Cuando se trataba del recurso de apelación, el trámite que se le daba a la
actuación era el siguiente:
Una vez llegado el proceso al Consejo de Estado, se repartía al magistrado
correspondiente y se ordenaba pasarlo al Ministerio Público por el término de
tres días, luego se fijaba en lista por cinco días con el fin de que las partes y el
Ministerio Público solicitaran las pruebas que consideraran pertinentes, término
probatorio que no era inferior a diez días ni superior a treinta, vencido este
período probatorio, el expediente quedaba a disposición de las partes por diez
días para que presentaran sus alegaciones, finalizado el plazo para presentar
alegatos, el expediente pasaba al Ministerio Público por diez días para que
rindiera el concepto respectivo y luego dictar la sentencia correspondiente, la
cual se notificaba en la misma forma que en el trámite de primera instancia.
El procedimiento ordinario, tanto en los tribunales administrativos como
en el Consejo de Estado, ya fuese en primera, en única o en segunda instancia
era casi idéntico y la verdad no se diferenciaba en nada, lo novedoso está
en que se consagró el grado de consulta que no existía hasta ese momento.
El profesor Carlos H. Pareja al referirse a este aspecto, dijo:
“El art. 134 establece la consulta que antes no existía. Conviene
observar la distinción que hace esta disposición entre entidad
de derecho público y persona administrativa. Entidades
de derecho público son a nuestro juicio, la Nación, los
Departamentos y los Municipios; y personas administrativas,
los establecimientos públicos descentralizados, más o menos
autónomos, ya sean nacionales, departamentales o municipales,
de que habla el artículo 237 del C.P.M., tales como: la Caja
Nacional de Previsión Social, el Consejo Administrativo de
los Ferrocarriles Nacionales, la Contraloría General de la
República, etc.; las juntas de beneficencia departamentales,
las contralorías de los departamentos, etc.; y las Empresas
Primera Parte 167
Públicas municipales, etc. Para que puedan considerarse

establecimientos públicos deben haber sido creados por ley,
ordenanza o acuerdo y prestar un servicio público, directa o
indirectamente. Según esto, las instituciones de utilidad común,
como un hospital o un instituto creado por un particular que
lo provee de rentas, no estarían cobijados por esta disposición.
En cambio, la sentencia declara una obligación a cargo de
una empresa de lotería departamental o contra una industria
licorera, contra la empresa del tranvía municipal o a cargo de
la caja de la vivienda popular, debe ser consultada, pues éstas
son técnicamente personas administrativas, si han sido creadas
por ley, ordenanza o acuerdo. La disposición, en suma, obedece
al propósito del legislador de ejercer cierta tutela administrativa
sobre entidades que manejan, generalmente, fondos públicos y
sirven los intereses comunes sin ánimo de lucro”205.
El comentario del profesor Pareja, es interesante en la medida que hace
referencia a la consagración de la consulta como institución dentro del
trámite del procedimiento contencioso administrativo ordinario, como una
novedad del Código de 1941; pero lo es igualmente, en la distinción que hace
entre entidades de derecho público y entidades administrativas, distinción
que verdaderamente no tendría sentido para efectos de la actuación ante la
jurisdicción contencioso administrativa, ya que la Ley 167 de 1941 a pesar de
que hace referencia a ésta distinción en el artículo 134 en cuanto a condenas
en contra del Estado, entidades de derecho público o personas administrativas,
no diferencia en el trámite de las acciones contenciosas de unas y otras.
3.2 Los procedimientos especiales en la ley 167 de 1941

Este segundo Código Contencioso Administrativo, contempló los
siguientes procedimientos especiales:
3.2.1 Procesos de competencias administrativas entre entidades públicas
Para el trámite de esta clase de procesos, la competencia radicaba en

el Consejo de Estado, donde como nota característica se permitía que los
205
Pareja Carlos H. Código Contencioso Administrativo, Bogotá: La Gran Colombia, 1947, pp.
254 y 255.
interesados lo solicitaran o el Consejo de Estado de manera oficiosa ordenara

la celebración de una audiencia pública. El profesor Tulio Enrique Tascón,
al referirse a este procedimiento dijo:
“Parece ser este artículo una excepción al 90, según el cual es
potestativo del Consejo y los Tribunales conceder audiencias
públicas cuando alguna parte lo solicite; pero creemos que
ello proviene de un error de radicación, consistente en que
se puso la conjunción disyuntiva “o”, en vez de la copulativa
“y”, con lo que aparece el Consejo con la facultad de decretar
oficiosamente la celebración de audiencias públicas, lo que es
inadmisible”206.
El profesor Carlos H. Pareja no está de acuerdo con lo expresado por el
doctor Tascón y dice:
“No compartimos esos puntos de vista. Este artículo
corresponde al 134 del proyecto y no sufrió modificación
alguna en el Congreso, de modo que no se trata de un error
de redacción de la ley. Esta disposición, en verdad, consagra
una excepción al principio del artículo 90, por dos razones:
1ª. Porque se hace obligatorio conceder la audiencia si algún
interesado la pide, en tanto que en el artículo 90 eso es
potestativo; y 2ª, porque efectivamente se le da al consejo la
potestad de llamar a audiencia cuando lo estime conveniente,
del mismo modo o de modo análogo a lo que dispone el artículo
91, en que se le autoriza a dictar autos para mejor proveer con
el fin de aclarar los puntos dudosos de la contienda.
No se ve por qué es inadmisible que el Consejo sea facultado
para decretar audiencias oficiosamente, con esos fines, cuando
semejante facultad la tienen todos los altos Tribunales en todos
los países”207.
La discusión suscitada entre los dos autores mentados anteriormente,
se debió a la posibilidad que tenía el Consejo de Estado de ordenar
oficiosamente la práctica de una audiencia pública dentro del trámite de
esta clase de proceso, si se tenía en cuenta que el artículo 90 de la Ley 167
206
Tascón Tulio Enrique, Derecho contencioso administrativo colombiano, Bogotá: La Gran
Colombia, 1946, p. 228.
207
Pareja, op. cit., 256.
Primera Parte 169
de 1941, contemplaba que era potestativo del Consejo de Estado o de los

tribunales administrativos, conceder audiencias públicas cuando alguna
parte lo solicitaba y que por tal razón se estaba contrariando esta disposición,
según palabras del doctor Tascón. Consideramos que la argumentación del
profesor Pareja se ajusta a los principios de la Ley 167, en cuanto que la
facultad otorgada en este caso al Consejo de Estado, era expresa y debía
tenerse como excepción al principio general del artículo 90 del Código.
3.2.2 Proceso de revisión de cartas de naturaleza
El trámite de esta clase de procesos estaba regulado en los artículos 149 a

156 de la Ley 167 de 1941 y era encaminado principalmente a determinar la
legalidad en la expedición de las cartas de naturaleza por parte del Presidente
de la República.
Le correspondía al Ministerio Público formular la demanda respectiva, en
donde es llamativo que con la misma se debía acompañar copia del decreto
o resolución por medio del cual el gobierno lo autorizaba para promover la
acción de revisión208. Esto significaba, que quien expedía el acto objeto de
la revisión tenía que autorizar para poder instaurar la demanda; además, era
obligatorio citar al particular a quien se le concedió la carta de naturaleza,
para que interviniera en el juicio, con el fin de que ejerciera su derecho de
contradicción y por tal, defendiera la legalidad del acto.
Es pertinente anotar, que la revisión de las cartas de naturaleza se daba
por unas causales específicas, tales como: Si se expedían con fundamento en
documentos afectados de falsedad, si los testigos que declararon a favor del
extranjero faltaron a la verdad, si se descubría que el extranjero beneficiario
de la carta de naturaleza, había cometido en otro país con anterioridad
algún delito extraditable. En efecto, el Consejo de Estado al referirse a estas
causales se pronunció de la siguiente manera:
“Para que prospere la revisión de una carta se requiere, que
de conformidad con la ley 22 bis de 1936, la presencia de
documentos, o que los testigos cuyas declaraciones hicieron
valer el extranjero faltaren a la verdad respecto de alguna
o algunas de las circunstancias requeridas para obtenerla.
Más una afirmación inexacta, errónea, o aun falsa, hecha en
208
Se convierte en una limitación al libre acceso a la administración de justicia.
un documento, no induce falsedad del mismo, sino a lo sumo

falsedad de la declaración, lo que es distinto, ni cuando se
trata de una afirmación de los testigos, no desvirtuada sino
controvertida, es posible afirmar que los testigos hayan faltado
a la verdad”209.
Merece la atención de la anterior decisión del Consejo de Estado, la
distinción que hace entre falsedad del documento y falsedad de la declaración
contenida en el mismo; sin que seamos penalistas, los efectos ¿no son acaso
los mismos?
3.2.3 Procesos por recompensas, sueldos de retiro, jubilaciones

y otros reconocimientos
En los casos en que los particulares se creían con algún derecho para que
se les reconociera una pensión, una recompensa, un sueldo de retiro o una
jubilación, así lo debían solicitar al gobierno por conducto del ministerio
respectivo o por intermedio de la entidad pública pertinente; cuando la
solicitud era negada, se podía interponer un recurso de apelación para ante
el Consejo de Estado, con el recurso de apelación la actuación administrativa
se convertía en contenciosa, lo que generaba un pronunciamiento de la
jurisdicción. El trámite de estas acciones estaba consagrado en los artículos
157 a 163 de la Ley 167 de 1941210.
El contencioso administrativo conocía del asunto, como consecuencia
de un recurso contra una decisión administrativa, convirtiéndose entonces,
en trámite jurisdiccional, que no procedía de una demanda propiamente
dicha, sino de una impugnación por vía de recurso de apelación. En efecto,
la exposición de motivos de esta disposición hace claridad sobre el asunto
cuando expresa:
“Para que se aprecien bien las razones que el legislador
de 1941 tuvo para expedir este capítulo del nuevo Código,
conviene antes recordar que, conforme al art. 7 de la ley 80
de 1916, estaba suspendido definitivamente el reconocimiento
administrativo de pensiones y recompensas. El código suprime
209
Consejo de Estado. Sentencia de 11 de diciembre de 1939, Anales N°. 284 p. 899. En: Pareja
Carlos H., Código Contencioso Administrativo, Bogotá: Iqueima, 1947, p. 259.
210
Ver la regulación específica en dichas disposiciones.
Primera Parte 171
esta prohibición y adopta, como más conveniente y económico,

el sistema del reconocimiento administrativo”211.
Entonces, el reconocimiento o no de una pensión o una recompensa,
sueldos, etc., provenía de un trámite administrativo y no jurisdiccional,
que cuando era negativo, existía la posibilidad de interponer el recurso de
apelación correspondiente y convertir ese trámite en jurisdiccional, donde
el recurso era resuelto por el juez natural de la Administración y no por el
superior jerárquico en vía gubernativa de la autoridad que expidió el acto.
Esto por vía de excepción, como lo expresó el Consejo de Estado, cuando
dijo:
“El Consejo de Estado no es superior jerárquico de los
Ministros en el orden gubernativo. Sólo por excepción conoce
de las apelaciones contra lo resuelto por los Ministros en los
casos de reconocimientos pecuniarios a título de recompensa
u otro de la misma naturaleza, es decir cuando se trata de una
gracia concedida por el legislador. Pero cuando la apelación
versa sobre una providencia relativa, por ejemplo, a la razón
de sueldos, el Consejo está inrefrendación de órdenes de pago
prohibido para conocer del recurso”212.
3.2.4 Juicios de cuentas
La Contraloría General de la República adelantaba los juicios de cuentas

en contra de los empleados de manejo, sus causahabientes o fiadores, por
la responsabilidad fiscal derivada de su actuación. La decisión que en la
actuación de la contraloría ponía fin a la misma, era susceptible de recurso
de apelación para ante el Consejo de Estado; apelación que era procedente,
cuando las glosas ascendían a quinientos pesos o más.
Ante el Consejo de Estado el recurso de apelación surtía un trámite
específico, el cual estaba contemplado en los artículos 169 a 188 de la
Ley 167 de 1941, pero el mismo obedecía al propio de cualquier acción
instaurada ante esa corporación, como son los periodos probatorios y de
alegaciones, para así garantizar el derecho de defensa del administrado.
211
Exposición de motivos, Ley 167 de 1941. En: Pareja Carlos H., Código Contencioso
212
Consejo de Estado, Sentencia de 16 de julio de 1943, En: Pareja Carlos H., Código Contencioso
Dentro de la actuación jurisdiccional ante el Consejo de Estado, se permitía

la intervención de los fiadores del empleado, en la misma forma y en los
mismos términos que aquel213. Este trámite de los juicios de cuentas, tenía
como antecedente un recurso que en la actuación administrativa daba como
resultado el trámite jurisdiccional, hecho curioso y poco técnico pues el
Consejo de Estado no era superior jerárquico de quien profería la decisión
objeto del recurso, para poder resolver el mismo en vía jurisdiccional y no
administrativa; en efecto, existían pronunciamientos en su contra como el
de Tascón, que argumenta al respecto:
“Desde luego hay que observar que siendo el recurso de
apelación un recurso por su naturaleza jerárquico y que no
debe admitirse sino de inferior a superior, no resulta técnico
concederlo contra providencias de un funcionario como el
Contralor, ante el Consejo de Estado, que no es superior como
muy bien lo afirma el profesor Pareja. Es claro que lo propio
sería conceder contra tales providencias el recurso contencioso
de plena jurisdicción; pero el legislador tuvo que implantar
esta anomalía en vista que no hay un superior jerárquico de la
Contraloría y de que no sería justo que por esta circunstancia no
pudieran los empleados de manejo recurrir ante otro funcionario
para desvanecer los cargos contra ellos formulados”214.
En principio, la crítica de Tascón es valedera y estamos de acuerdo,
pero no podemos compartir lo que dice que tal situación se justificara
porque no existía superior jerárquico del contralor y que por tal razón otro
funcionario debía conocer del recurso para poder controvertir los cargos;
esto es absurdo, porque de todas maneras el Consejo de Estado podía llegar
a conocer del asunto pero como consecuencia del proceso jurisdiccional y
no como se establecía, que da la impresión que fuera en vía o actuación
administrativa. No es pertinente mezclar las dos actuaciones, pues son
diferentes esencialmente.
Es preciso aclarar, que las disposiciones que contemplaban esta actuación
ante el Consejo de Estado, fueron tácitamente derogadas por la Ley 58 de
1946 ya que los artículos 4, 5 y 11 atribuyeron la competencia al mismo
213
Los empleados de manejo debían constituir un fiador para poder tomar posesión del cargo, así
como actualmente deben constituir una garantía o póliza de manejo a través de una compañía
de seguros.
214
Primera Parte 173
Consejo de Estado, para conocer de dichas actuaciones, pero a través del

procedimiento ordinario.
3.2.5 Juicios o procesos electorales
En todo tiempo la elección de nuestros dignatarios, ha generado múltiples

controversias no sólo políticas sino jurisdiccionales, por lo que hemos creído
conveniente transcribir apartes de la exposición de motivos, que originaron
las normas de la Ley 167 de 1941 referidas a los procesos electorales, así:
“Periódicamente, a partir de 1929, han venido presentándose al
Congreso proyectos de ley tendientes a simplificar el procedimiento
en los juicios electorales, a fin de corregir la anomalía consistente
en que los fallos relacionados con las elecciones de concejales,
diputados, representantes y senadores coinciden con la expiración
del respectivo período legislativo. Todas esas reformas han
merecido el voto favorable de las comisiones; pero, por naturales
perjuicios partidistas o por la extensión de los proyectos de Código
en que se han incorporado, es lo cierto que no han logrado
convertirse en ley, no obstante el común acuerdo de los partidos
políticos. Por eso el Consejo ha introducido esta reforma que
confía ver convertida en ley, no porque la considere superior en
sus líneas generales a las anteriormente propuestas, sino porque
emana de una corporación que tiene diariamente que contemplar
los vacíos y los errores de la legislación actual, y que por la
naturaleza de sus funciones está alejada de toda pugna política,
acaso merezca un voto de confianza en cuanto a la rectitud de
sus propósitos y a la experiencia que denuncia cada una de las
innovaciones propuestas.
Como cuestión fundamental, la reforma proyectada adscribe
al Consejo de Estado el conocimiento en una sola instancia de
los juicios contra las elecciones de Presidente de la República,
Senadores y Representantes a la Cámara; la medida se explica
por la sola consideración de que, como en la segunda instancia
no se practican pruebas y sólo se revisa la recta aplicación
de la ley, no hay razón para que no se llenen en el Consejo de
Estado los propósitos de una y otra instancia, practicando en
éste las pruebas y aplicando el derecho común como lo aplica
hoy cuando falla definitivamente por virtud de la apelación.
En los artículos de este capítulo relacionados con la

competencia, merece llamarse la atención el hecho de que en
virtud de la reforma, son demandables ciertos actos electorales
cuya competencia no está atribuida hoy a ninguna entidad,
tales como la elección o nombramientos de juntas de carácter
nacional, departamental, municipal, etc.; gravísimo vacío
que urge remediar si se piensa que la jurisdicción procede
expresamente de la ley y que la imposibilidad de demandar
ciertos actos electorales recorta la órbita de la jurisdicción
contenciosa en forma opuesta al interés público, que esta
jurisdicción ha querido proteger.
La lectura de las disposiciones relacionadas con la parte
meramente procedimental de los juicios electorales,
convencerá al Congreso de que ha sido propósito del Consejo
abreviar los trámites actuales, sin sacrificar los derechos de
las partes. Así por ejemplo, cuando se trata de las ternas,
y que cuando algunos de los nombres que integran una
terna carece de los requisitos legales, puede ser devuelta
por el funcionario o corporación a fin de que se reintegre
debidamente. Así cuando se trata de obtener la nulidad
de una elección, consagra la reforma que los particulares
interesados pueden solicitar de la respectiva corporación
electoral que declare las nulidades referentes a cuestiones de
hecho, no atribuidas por lo tanto al conocimiento privativo
de los Tribunales administrativos y del Consejo de Estado, y
que las decisiones de esas corporaciones pueden demandarse
por la vía jurisdiccional para que se anulen o se rectifiquen,
modifique, adicionen o se revoquen. Y al propio tiempo se
establece el derecho para demandar jurisdiccionalmente la
nulidad de una elección.
Quedan, pues consagradas así las dos vías: las simplemente
administrativas ante las corporaciones electorales y la
jurisdiccional ante los Tribunales y el Consejo de Estado.
Pero cuando se trate de acudir a estos para demandar una
elección o un registro electoral o un acta de escrutinio, no
cabrá la acción sino contra el acto por medio del cual se
declara dicha elección, prescindiendo de las acciones contra
los cómputos, escrutinios o actos intermedios, que hoy dan
Primera Parte 175
lugar a interpretaciones de prescripción respecto de cada

uno de ellos o de confusión sobre el alcance o finalidad de la
demanda misma…”215.
Correspondía al Consejo de Estado conocer en única instancia, de las
acciones contra la elección de Presidente de la República, Senadores y
Representantes a la Cámara; esta competencia era privativa de dicho órgano
jurisdiccional. Por asignación especial de competencia, correspondía a
la Corte Suprema de Justicia conocer en Sala Plena, de los juicios por
elección de Designado a la Presidencia de la República, Consejeros de
Estado y magistrados de los tribunales administrativos; esta asignación de
competencia en palabras de Tascón era lógica, pues el Consejo de Estado no
podía decidir sobre la validez o nulidad de las elecciones o nombramientos
hechos por él mismo216.
Por su parte los tribunales administrativos, conocían en primera instancia
de las acciones por la elección de diputados a las asambleas, concejales,
al igual que de las elecciones o nombramientos realizados por dichas
corporaciones o por los gobernadores. En cuanto a esta competencia,
es pertinente dejar en claro que se otorgó en única instancia, cuando
correspondía la elección de los concejales de municipios que no eran capital
de departamento o el presupuesto municipal era inferior a trescientos mil
pesos.
Los artículos 212 a 241 de la Ley 167 de 1941217, consagraron el trámite
específico de la acción electoral dentro de este segundo Código Contencioso
Administrativo. Siendo nota característica, el hecho de que pretendía
hacer más cortos los términos de la actuación procesal, tal es así que el
auto admisorio de la demanda cobraba ejecutoria el día siguiente de su
notificación; además, dicho auto se notificaba personalmente al demandante
y al agente del Ministerio Público, lo cual debía hacerse dentro de los dos
días siguientes a la expedición del mismo, pero si esto no podía realizarse,
se fijaba un edicto por el término de tres días, el cual una vez desfijado
empezaba a correr el término de ejecutoria. El período probatorio era de
diez a veinte días y se podía prorrogar por diez días más, cuando se debían
practicar pruebas fuera de la sede del tribunal que conocía el proceso.
215
Anales del Congreso, Exposición de Motivos Ley 167 de 1946. En: Pareja Carlos H., Código
Contencioso Administrativo, Bogotá: Iqueima, 1947, pp. 268 y 269.
216
Tascón, op, cit., p. 266.
217
Ver la regulación específica en dichas normas.
En cuanto al término para presentar alegatos era de cinco días, los cuales
no eran prorrogables, el mismo antecedía a la denominada vista de fondo
que realizaba el Ministerio Público, que no era otra cosa que el concepto que
rendía respecto de la prosperidad o no de la acción instaurada. Como aspecto
importante en cuanto al término que el Ministerio Público podía tener en
su poder el expediente, para rendir su alegato o concepto, es conveniente
hacer ver que la ley preveía que si vencido el mismo y este no era devuelto,
el secretario reclamaba el expediente, perdiendo así el Ministerio Público
su derecho a presentar alegatos y además, incurría en una sanción de veinte
pesos por cada día de mora en su devolución; esto pretendía dar agilidad
al trámite procesal, ya que era y es hoy muy común que los agentes del
Ministerio Público, demoren los expedientes porque se toman demasiado
tiempo para rendir sus conceptos y la verdad es que nadie dice nada.
Vencido el período probatorio y si no existía la obligación de acumular
otras acciones, se dictaba un auto citando para sentencia; una vez dictado,
el sustanciador del proceso tenía diez días para presentar el proyecto de
fallo, que si no era presentado, el presidente del tribunal lo requería y
pasaba un informe respecto de la mora al superior, que en este caso era el
Consejo de Estado, el cual podía declarar la vacancia del cargo si no existía
una justificación; correspondía a una acción muy sana si nos atenemos a
la demora que hoy existe en los tribunales administrativos. En cuanto a la
acumulación a que se hizo referencia, era pertinente tanto en primera como
en segunda instancia, así lo deja ver el Consejo de Estado cuando dice:
“Cuando todos los juicios a que han dado lugar varias
demandas se refieren a una misma elección, aunque en unos
se trate de nulidad y en otros de rectificación de escrutinios,
siendo los hechos en que tales demandas se apoyan en
sustancia unos mismos, todas las demandas deben resolverse
en un solo fallo por el Consejo”218.
Proferida la sentencia, esta era notificaba personalmente a las partes y al
Ministerio Público al día siguiente a su expedición, si no era posible esta
notificación personal dentro de los dos días siguientes, se fijaba un edicto
por el término de tres días para efectos de la notificación respectiva; las
partes y el Ministerio Público, podían interponer recurso de apelación
dentro de los dos días siguientes a la notificación de la sentencia, siempre y
218
Consejo de Estado. Sentencia de 03 de agosto de 1943. En: Pareja Carlos H., Código
Contencioso Administrativo, Bogotá: Iqueima, 1947, p. 283.
Primera Parte 177
cuando fuera un proceso de doble instancia, siendo necesario aclarar, que

la apelación se concedía en el efecto suspensivo, es decir, que se suspendían
los efectos del fallo.
El trámite en segunda instancia era relativamente acelerado y como nota
característica es preciso hacer ver, que una vez llegado el expediente al
Consejo de Estado, se repartía a más tardar el segundo día, ordenándose
una fijación en lista por tres días, el cual una vez vencido, se corría traslado
a las partes para presentar alegatos por tres días, vencidos los cuales se
dictaba auto de citación para sentencia, que debía proferirse dentro de los
veinte días siguientes.
3.2.6 Revisión de contratos de la administración

Los contratos celebrados por la Administración - Gobierno Nacional,
en virtud de autorizaciones legales, debían ser revisados por el Consejo
de Estado, cuando la cuantía de los mismos superaba los cinco mil pesos;
revisión que se encaminaba a verificar, si los mismos se ajustaban a las
autorizaciones otorgadas.
Para los casos de contratos celebrados como consecuencia de la
declaratoria de urgencia manifiesta, era necesaria la revisión, para verificar
si se ajustaban a las autorizaciones otorgadas y además, para determinar
si la declaratoria de urgencia, estaba de acuerdo con preceptos legales; en
este caso era doble la revisión.
En igual forma, eran objeto de revisión por el Consejo de Estado, los
contratos de exploración y explotación de petróleos, explotación de metales
preciosos y los demás que la ley señalara. El trámite del proceso de revisión
de los contratos referidos, se surtía de la siguiente manera: El gobierno
nacional enviaba los contratos para revisión del Consejo de Estado, dentro
de los treinta días siguientes a su aprobación, de no hacerlo incurría en
responsabilidad por los perjuicios patrimoniales causados al tesoro público;
el Consejo de Estado aprobaba el contrato si el mismo estaba de acuerdo con
las autorizaciones, si el funcionario que lo celebró era el competente; además
analizaba la capacidad de todas las partes que intervenían en el contrato,
verificaba si las estipulaciones del mismo no contrariaban las disposiciones
legales y hacía un análisis de las prescripciones de orden fiscal. Los tribunales
administrativos por su parte, seguían el mismo trámite en cuanto a la revisión
de contratos celebrados por los departamentos y municipios, con la salvedad
que existían unos contratos que no eran revisables, como lo expresaba el
Consejo de Estado cuando dijo:
“La jurisdicción de lo contencioso administrativa carece

de competencia para revisar los contratos suscritos por los
Gobernadores y Alcaldes en representación de entidades
distintas de los respectivos departamentos y Municipios, como,
por ejemplo, el autorizado por un Gobernador en su calidad
de Presidente de la Junta Departamental de Beneficencia.
Tampoco la ley sobre la materia concedió al Consejo la facultad
de revisar, en segunda instancia por apelación o consulta,
las providencias que dicten los Tribunales Administrativos
Seccionales sobre conformidad o inconformidad de los
contratos que celebren los Departamentos y Municipios con
las ordenanzas o acuerdos correspondientes”219.
Si el contrato se ajustaba a los postulados de revisión se impartía la
aprobación del mismo, de lo contrario se abstenía de aprobarlo y formulaba
las observaciones que fueren del caso, lo cual hacía siempre mediante
acto debidamente motivado; era lógico, pues la decisión del Consejo de
Estado debía sustentarse en el análisis de los actos de autorización y del
ordenamiento jurídico en general. El gobierno podía corregir los errores
en que se hubiera incurrido, de acuerdo a las observaciones hechas por el
Consejo de Estado y enviar nuevamente el contrato para revisión con el fin
de lograr su aprobación; pero además, cuando un contrato era improbado,
el gobierno nacional a través del ministerio respectivo, podía interponer
recurso de reposición para controvertir la decisión tomada, aportando las
pruebas que consideraba pertinentes, recurso que se interponía dentro de
los diez días siguientes al pronunciamiento respectivo.
Es de anotar que en la legislación anterior a la Ley 167 de 1941 no
existía regulación semejante, respecto a la revisión de contratos de la
administración. Hecho que generaba un sin número de conflictos que se
sometían a consideración de la jurisdicción contencioso administrativa,
los cuales se pretendían evitar con la implementación de la revisión; tal es
así, que en la exposición de motivos de la Ley 167 de 1941 en lo referente
a estas disposiciones, se dijo entre otras cosas:
“Dos órdenes de actividades –administrativa la una y

jurisdiccional la otra– tienen el Consejo de Estado y los
219
Consejo de Estado. Sentencia de 28 de Octubre de 1943, Anales 329, p. 10 En: Pareja Carlos,
H., Código contencioso administrativo, Bogotá: Iqueima, 1947. p. 290.
Primera Parte 179
Tribunales en relación con los contratos que celebra la

administración en la gestión de los servicios públicos.
La primera de estas atribuciones –que consiste en verificar si
la contratación se ha ceñido a las autorizaciones contenidas
en la ley, respecto a los negocios en que el Estado es parte–
entraña un requisito obligatorio hoy por mandato del Código
Fiscal y de otras leyes especiales sobre la materia. No así la
que se refiere a la tutela jurisdiccional, asignada, como se sabe,
a la justicia ordinaria en virtud de expresa determinación del
Código de Procedimiento Civil.
En el proyecto, al mismo tiempo que se introduce una reforma
sustancial en lo que toca con este último particular, se hace una
sistematización de las reglas de formalización administrativas
de los contratos, dándole la extensión y alcance necesarios,
tanto para evitar las situaciones conflictivas que hoy suelen
presentarse, cuando para sujetar aquellos actos jurídicos a
un régimen de legalidad conforme con la naturaleza de los
servicios públicos”220.
La implantación de la revisión de los contratos celebrados por la
Administración, hoy contratos estatales221, se dio entonces por primera vez
con la Ley 167 de 1941, por circunstancias de interés general, ya que la
naturaleza especial de dichos contratos, que se encaminaban a la prestación
de servicios públicos, a través de la contratación con particulares que se
convertían en colaboradores de la Administración en dicha actividad,
necesitaban una regulación específica y una revisión igualmente especial,
con el fin de evitar un mayor cúmulo de acciones ante la jurisdicción
contencioso administrativa, por las irregularidades que se daban con dichos
contratos y que se podían evitar con la revisión de los mismos.
3.2.7 Procesos de indemnización por trabajos públicos
Aunque las disposiciones que regulaban el trámite de la indemnización

por trabajos públicos, fueron declaradas inexequibles mediante sentencia del
Consejo de Estado de junio 20 de 1955, es conveniente hacer un análisis de
220
Pareja, op. cit., p. 285.
221
La Ley 80 de 1993, unificó en contratos estatales, los contratos administrativos y de derecho
privado de la administración.
las mismas, porque duraron vigentes un tiempo prolongado, lo que dio lugar
a reiterados pronunciamientos de la jurisdicción contencioso administrativa.
Los particulares afectados con trabajos públicos, podían acudir ante la
jurisdicción contencioso administrativa para reclamar las indemnizaciones
correspondientes, cuando las mismas se reclamaban del Estado, es decir,
de entidades del orden nacional; la acción se instauraba ante el Consejo de
Estado, que conocía en una sola instancia, cuando se trataba de acciones
en contra de los departamentos y municipios, la competencia radicaba en
los tribunales administrativos, en una sola instancia cuando la cuantía del
asunto no superaba los mil pesos y en primera instancia cuando la cuantía
superaba los mil pesos, el término para instaurar la acción era de dos años,
contados a partir del momento de la ocurrencia del daño o de la ocupación.
En la demanda se debía expresar el monto de los perjuicios reclamados
y esta era contestada por el Ministerio Público, dentro de los quince días
siguientes en que se le corría traslado para tal fin, existía un período
probatorio de veinte días para practicar las pruebas solicitadas por el
demandante o el Ministerio Público; hecho curioso es que la ley no hablaba
de la posibilidad que la entidad pública que causó el daño pudiera pedir
pruebas o intervenir en la práctica de las mismas, más aún, no se consignó
en la ley que se le debía notificar la demanda o que tuviera la facultad de
contestar la misma.
Vencido el período probatorio, se corría traslado a las partes para alegar de
conclusión; cuando se habló de alegatos de conclusión la Ley 167 de 1941, se
hacía referencia a la posibilidad que tenían las partes para presentar alegatos,
lo que deja entrever que la entidad pública intervenía en el proceso y esto
era lo más lógico que sucediera, pues más que nadie podía ejercer el derecho
de contradicción respecto de las peticiones indemnizatorias formuladas con
la demanda. La sentencia se dictaba en los mismos términos y condiciones
que para el proceso ordinario, que ya fue estudiado.
Esta acción, por ser de carácter indemnizatorio, respecto de hechos de
la Administración, se asemeja a la actual acción pretensión de reparación
directa que conocemos, con las debidas diferencias desde el punto de
vista procedimental que se verán cuando la analicemos. La obligación de
indemnizar perjuicios con ocasión de daños causados por trabajos públicos
era plenamente reconocida por el Consejo de Estado, tal es así que en
sentencia expresó:
“El Consejo no acepta que la persona perjudicada permanezca
impasible ante el acto que le está ocasionando perjuicios
Primera Parte 181
sucesivos, en la seguridad de que todos, mediatos e inmediatos

habrá de serle cubiertos por el Tesoro Nacional. Bien que
se pague el perjuicio inmediato que el propietario no haya
podido evitar, pero no menos justo es que los particulares
colaboren con la administración para enmendar la situación
anómala que los agentes del gobierno hayan podido crear. Esta
observación indica que una finca puede ser aprovechable, lo
menos en parte, y que los interesados, si toman precauciones,
pueden utilizarla”222.
3.2.8 Procesos sobre impuestos
En los procesos sobre impuestos, a pesar de que se incluían como procesos

o juicios especiales, se daba el trámite del procedimiento ordinario, por lo
que de especial no tenía nada, solo la ubicación en el capítulo referido a
estos juicios.
Es interesante hacer ver que estas acciones se originaban en operaciones
administrativas y necesitaban de agotamiento de vía gubernativa, cuando
se habían establecido recursos contra las operaciones administrativas bien
se tratara de un impuesto nacional, departamento o municipal; por lo que
los recursos eran impuestos por ley, ordenanza o acuerdo. Dentro de ese
agotamiento de la vía gubernativa, se debía demostrar que no se presentó,
siendo que la exigencia debía ser al contrario; en efecto, el Consejo de Estado
a este respecto dijo:
“No hay disposición legal que exija que a la demanda de
impuestos se adjunte la prueba de estar ejecutoriado el acto
acusado por no haberse interpuesto contra él el recurso de
reposición; pero sí es racional exigir la prueba de que no se
presentó el recurso citado, para evitar que simultáneamente se
ejerciten los dos recursos, el gubernativo y el contencioso”223.
En cuanto a pruebas, solo podían aducirse en la acción contencioso
administrativa, las que se habían hecho valer en la actuación administrativa,
y en lo referente a la competencia de estos procesos se daba de la siguiente
manera: Los tribunales administrativos conocían de las controversias por
Consejo de Estado. Sentencia de fecha septiembre 13 de 1944, Anales N°. 341, p. 204.
222
Consejo de Estado. Sentencia de mayo 29 de 1945, Anales 347, p. 402. En: Pareja Carlos H.,
223
Código Contencioso Administrativo, Bogotá: Iqueima, 1947, p. 301.

impuestos del orden nacional, departamental o municipal, en única instancia

cuando el monto de lo asignado o liquidado no superaba los quinientos pesos;
en los demás casos, conocía en primera instancia de la acción y además se
tenía en cuenta en cuanto al factor territorial, el domicilio del interesado,
así lo contempló el Consejo de Estado al expresar:
“El artículo 277 determina la competencia para conocer
de juicios de impuestos, radicándola ora en el tribunal en
cuyo territorio se hizo la liquidación, ora en el domicilio del
demandante, o en el lugar donde se cubrió el impuesto, lo cual
tuvo por objeto dar a los contribuyentes mayores facilidades
para el ejercicio de la acción de revisión. Pero el artículo del
Decreto Ley 554 de 1942 restringió lo dispuesto por la Ley 167
de 1941 y señaló como tribunal competente únicamente el del
domicilio del interesado”224.
A manera de conclusión es pertinente decir, que en el aspecto procesal
los avances del Código de 1941 son de un gran significado, pues tanto las
acciones como los procedimientos en él contenidos, muestran un verdadero
fortalecimiento de la jurisdicción contencioso administrativa, ya que cada
vez más, se va alejando de la jurisdicción ordinaria, como lo muestra el hecho
de que se haya abandonado la idea de la acción privada y entre a ser parte
del ordenamiento contencioso administrativo, una acción tan importante
como lo es la acción de plena jurisdicción, mostrando a su vez la influencia
francesa en el Código a diferencia de la influencia española que imperó en
el Código de 1913. Pero al lado de esos avances también quedan algunos
rezagos, como en los casos de revisión de cartas de naturaleza, en los juicios
de cuentas y en los de jubilación, sueldos y recompensas como se hizo alusión
en la parte correspondiente; pero esto se verá en gran medida corregido
con la expedición del Código de 1984, el cual procederemos a estudiar a
continuación. Siendo pertinente aclarar que entre 1941, año de la expedición
del segundo Código Contencioso Administrativo y 1984, año de creación del
tercer Código Contencioso Administrativo, se sucedieron acontecimientos
de importancia en el desarrollo y evolución de la jurisdicción contencioso
administrativa, los cuales han sido tratados en el capítulo correspondiente
al Consejo de Estado, si son referidos a esa institución y los otros están en
224
Consejo de Estado: Auto de 26 de julio de 1942. En: Pareja Carlos H., Código Contencioso
Primera Parte 183
el acápite correspondiente a los antecedentes del Código de 1984, el cual

se estudia seguidamente.
Capítulo III
INDEPENDENCIA DE LA JURISDICCIÓN ADMINISTRATIVA
- EL TERCER CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
El tercer Código Contencioso Administrativo, está contenido en el Decreto

01 de 1984, para abordar su estudio es necesario hacer algunas precisiones:
En algunos temas sólo se hará una mención ligera de los mismos, pues dentro
del desarrollo del presente escrito, se les han otorgado capítulos específicos,
por su notable importancia.
Sección Primera
ANTECEDENTES Y ESTRUCTURA
El Código de 1984, tiene unos antecedentes específicos que lo caracterizan,

que no se limitan al orden social y político, sino que se extienden básicamente
al orden legal y jurisdiccional como lo podremos observar; además, su
estructura obedece a una ordenación más técnica que las acogidas en los
códigos que se habían dictado hasta el momento, tal vez porque la técnica
jurídica había logrado significativos avances.
1. ANTECEDENTES DEL DECRETO 01 DE 1984
Este Código Contencioso Administrativo tuvo antecedentes de orden

legal, que se concretaron en algunos proyectos de reforma tanto del código
de 1941, como de algunas materias específicas referidas a actuaciones
administrativas; en efecto, para el año de 1980225 se integró una comisión
con el fin del reformar la Ley 167 de 1941, la cual estaba conformada por los
juristas Gustavo Humberto Rodríguez quien la presidía, Carlos Betancur
Jaramillo, Álvaro León Cajiao, Rodrigo Noguera, Manuel Urueta y
Humberto Velásquez. En igual forma, está el proyecto de Ley No. 24 de
225
Palacios Mejía Hugo. Antecedentes del Código Contencioso Administrativo, Bogotá, Colección
Bibliográfica del Banco de la República, 1985, p. 43.
1980226 por medio del cual se pretendió reformar el Decreto 150 de 1976, que
regulaba lo concerniente a la responsabilidad civil de la administración en lo
referente a contratos, este proyecto de ley pretendía desligar la responsabilidad
del Estado como consecuencia de la actividad contractual, de los principios
civiles que la regían, pues se consideraba que estos entorpecían la acción de
la misma y además hacían muy difícil la repetición contra los funcionarios
que con su actuación causaban los perjuicios. Posteriormente se presentó
el proyecto de Ley No. 25 de 1980227 ante la Cámara de Representantes,
el cual es muy interesante pues pretendió establecer dentro de nuestro
ordenamiento jurídico la denominada acción de prevención administrativa;
esta acción se encaminaba a otorgarle la posibilidad a los administrados
que tuviesen indicios graves de que se iban a producir actos, hechos u
operaciones administrativas228 ilegales o inconstitucionales en perjuicio
suyo, para acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa a solicitar
que se impidiera que se produjeran; la acción tenía un carácter preventivo,
con el fin de impedir tanto la actuación irregular de la Administración,
como que se causara el perjuicio. Más adelante, se presentó el proyecto de
Ley número 36 ante la Cámara de Representantes y 117 ante el Senado229,
el cual pretendía reformar el Decreto 2733 de 1959 y crear la acción de
cumplimiento230. Es pertinente aclarar que el Decreto 2733 de 1959, regulaba
todo lo concerniente al trámite administrativo de las peticiones que se
formulaban ante la Administración. Después, con fecha 18 de septiembre
de 1980 el gobierno nacional a través del Ministerio de Justicia, presentó el
proyecto de Ley número 52 del Senado y 119 de la Cámara231, para obtener
facultades extraordinarias con el fin de reformar el Código Contencioso
Administrativo. En último lugar y como el antecedente más próximo a la
expedición del Decreto 01 de 1984, el Congreso de la República mediante la
Ley 52 de 1982232, confirió facultades extraordinarias al gobierno con el fin de
reformar algunos asuntos relacionados con las actuaciones administrativas
y la jurisdicción contencioso administrativa.
226
Ibíd, p. 91.
227
Ibíd, p. 93.
228
Recordemos que estos constituyen mecanismos de actuación de la administración al lado de las
omisiones administrativas y de las vías de hecho hasta el Decreto 2409 de 1989.
229
Palacios Mejía, op. cit.
230
La acción de cumplimiento se creó por mandato constitucional del artículo 87 de la Carta de
1991 y su desarrollo legal está en la Ley 393 de 1997.
231
Anales del Congreso, número 61 del 30 de septiembre de 1980, p. 837.
232
Ortega Torres Jorge, Código Contencioso Administrativo, Bogotá: Editorial Temis, 1990, p. 9.
Primera Parte 185
Los antecedentes legales antes mentados, mostraron la necesidad de

reformar el Código de 1941, lo cual se hacía evidente en todas las actuaciones
jurisdiccionales que se surtían ante el contencioso administrativo, que
mostraban los vacíos de la Ley 167 de 1941; y no solo sus vacíos, sino
el atraso de la regulación frente a los continuos avances del Derecho
Administrativo y procesal administrativo. Todas estas circunstancias van a
desencadenar necesariamente en la reforma efectuada, como lo expresa el
profesor Gustavo Penagos al referirse a los antecedentes del nuevo Código
Contencioso Administrativo, cuando dice:
“Hacía varios años que la jurisprudencia y la doctrina venían
señalando fallas y vacíos del Código de 1941, el cual desde luego
no consultaba el avance del derecho administrativo. Basta señalar
que la legislación anterior partía del principio organicista al
radicar la función administrativa del poder público, en cambio, el
nuevo código en los artículos 1º, 82 y 128, numeral 1º, se refiere a
las funciones administrativas que cumplen las entidades privadas,
y las somete a las normas del código…
Indiscutiblemente, que los Códigos, y en general las leyes,
son producto en primer lugar de las necesidades económicas,
políticas y sociales. Pero, son los jueces en su permanente
estudio y aplicación de las leyes, quienes elaboran la recta
interpretación de las normas, y van señalando los vacíos,
los errores y las adiciones que las nuevas técnicas exigen el
perfeccionamiento de la legislación existente.
“Lo anterior indica la permanente vigencia de la jurisprudencia,
y en el presente caso, de la jurisprudencia administrativa que
el Consejo de Estado ha elaborado y decantado especialmente
después de la expedición de la antigua ley 167 de 1941 sobre
Código Contencioso Administrativo derogado por el Decreto
01 de enero 2 de 1984…
“Así que la jurisprudencia del Consejo de Estado a través de
muchos fallos fue corrigiendo errores e indicando en varias
y diversas situaciones el camino recto y acertado a seguir, y
fueron esas observaciones las que inspiraron en gran parte
el nuevo Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de
enero 2 de 1984), el cual es un avance sobre el antiguo.
Los fallos de nuestro más alto organismo jurisdiccional
fueron inspirando los vacíos y defectos legislativos, por
ejemplo los relativos a los recursos, procesos, acciones, etc.,

que ahora tienen una consagración legislativa más acorde
con las exigencias del proceso. Y aunque aquellas decisiones
procesales tuvieron fundamento en el Código anterior, siguen
conservando vigencia pues son la fuente, en la mayoría de los
casos de la actual normatividad”233.
Pero no sólo las decisiones del Consejo de Estado o los proyectos de
ley a que se hizo referencia, mostraron la necesidad de adecuar el Código
Contencioso Administrativo a la realidad social, política, administrativa
y jurídica de la República; sino que la propia legislación a través de las
disposiciones que fueron modificando o complementando la Ley 167 de
1941 así lo demostraron. Dentro de las disposiciones que de una u otra forma
modificaron el anterior código y que sirvieron de antecedente al nuevo,
tenemos entre otras: La Ley 19 de 1958 que creó la Sala de Servicio Civil, la
cual tenía conocimiento de los proyectos de ley en materia de servicio civil;
el Decreto 2733 de 1959, que reglamentó el derecho de petición y además
reguló aspectos relacionados con los procedimientos administrativos y la
revocatoria directa de los actos administrativos; la Ley 50 de 1967, separó las
funciones jurisdiccional y consultiva del Consejo de Estado; el Decreto 528
de 1964234, el cual otorgó a la jurisdicción de lo contencioso administrativa,
la competencia para conocer de los conflictos por responsabilidad contractual
y extracontractual del Estado, siendo un gran avance en la culminación de
la autonomía de la jurisdicción contencioso administrativa, respecto de la
jurisdicción ordinaria; la Ley 11 de 1975, que estableció el recurso de súplica,
el cual se instaura ante la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, contra
los actos interlocutorios y las sentencias dictadas por las secciones. Estas
y otras disposiciones de carácter no sólo legal sino también constitucional,
llevaron a que se le otorgara al Presidente de la Republica, facultad para
expedir un nuevo Código Contencioso Administrativo. En efecto, como
ya se expresó, el artículo 11 de la Ley 58 de 1982, revistió al Presidente
de la República de facultades extraordinarias, para reformar el Código
Contencioso Administrativo. El mentado artículo expresa:
“Revístase al presidente de la República de facultades
extraordinarias por el término de un año, contado a partir de
la promulgación de la presente ley, para lo siguiente:
233
Penagos Gustavo, Código Contencioso Administrativo, tercera edición, Bogotá: Ediciones
Librería del Profesional, 1987.
234
Diario oficial N°. 31330 del 01 de abril de 1964.
Primera Parte 187
1. Modificar el Decreto-ley 2733 de 1959 y dictar normas, de

acuerdo con los principios de esta, en materia de procedimiento
gubernativo y revocación directa de los actos administrativos.
2. Determinar un régimen de responsabilidad civil de los
empleados oficiales en razón de sus actuaciones u omisiones
de carácter administrativo.
3. Redistribuir las funciones entre el Consejo de Estado y los
tribunales seccionales y determinar la manera como ellas se
ejercen a fin de obtener un equitativo reparto de negocios y
mayor rapidez en el despacho de los mismos.
4. Regular la comparecencia de las entidades de derecho público
en los procesos contenciosos, de funcionarios y particulares
que deben estar vinculados a ellos, y la actuación del Ministerio
Público en los mismos, de manera general, y en especial en los
casos de responsabilidad y de contratos.
5. Establecer el sistema de excepciones e incidentes de pruebas,
así como el de los recursos ordinarios y extraordinarios y del
grado de consulta que procedan contra autos y sentencias.
6. Revisar el procedimiento ordinario para adecuarlo a las nuevas
tendencias procesales y los procedimientos especiales para
suprimir o unificar.
7. Determinar el régimen de impugnación de sus propios actos
por la administración cuando no sean revocables directamente
o sus efectos se hayan suspendido provisionalmente por ella.
8. Dictar normas para la ejecución de fallos proferidos por la
jurisdicción contencioso administrativa y el establecimiento de
sanciones para su adecuado cum-plimiento.
9. Definir las obligaciones a favor del Estado que presten merito
ejecutivo, actualizar sus cuantías así como la de los contratos
del orden departamental y municipal que deben ser revisados
por los tribunales administrativos.
Parágrafo.- Los derechos que se dicten en ejercicio de estas
autorizaciones podrán modificar las disposiciones de la Ley
167 de 1941, del Decreto 528 de 1964, las complementarias de
la Ley 11 de 1975”235.
235
Ley 57 de 1982, artículo 11. En: Diario Oficial N° 36163 de diciembre 04 de 1982.
Como se puede ver, la ley de facultades no expresaba que se debía

expedir un nuevo Código Contencioso Administrativo, pero sí enumeraba
los aspectos en que se debían hacer las reformas, los cuales abarcaban la
casi totalidad de los criterios del procedimiento contencioso administrativo.
Pero además y para hacer claridad en cuanto a los antecedentes de este
Código, merece traer a colación en este estudio, la exposición de motivos
presentada por el ponente de la ley doctor Jaime Vidal Perdomo, por
contener un análisis muy específico respecto de la jurisdicción contencioso
administrativa. El texto de la ponencia hace referencia a aspectos de
importancia tales como:
“1. Los antecedentes legislativos. El doctor Vidal Perdomo da a
conocer, que en el derecho colombiano, ha existido una mayor
regulación del procedimiento contencioso administrativo que
del procedimiento administrativo; lo que se demuestra con la
expedición de estatutos como la ley 167 de 1941, que constituye
un verdadero código contencioso, al igual que con los Decretos
528 de 1964 y ley 50 de 1967.
2. Inexistencia de un procedimiento administrativo general.
El procedimiento administrativo o gubernativo no se concebía
de manera general o uniforme, pues se ha visto relegado a
regulaciones especiales de cada entidad, convirtiéndose en
procedimiento complejo. El Código de 1941, contemplaba unos
principios específicos de procedimiento administrativo, los cuales
fueron remplazados por el Decreto 2733 de 1959, que aunque
constituye un avance en la materia, debía ser actualizado.
3. El Código Contencioso Administrativo, hace referencia el
doctor Vidal Perdomo, que aunque la opinión sobre el código
de 1941 es buena, es necesaria su actualización, teniendo en
cuenta la evolución de las competencias de la jurisdicción y las
nuevas orientaciones del derecho procesal administrativo. La
necesidad de hacer un reparto adecuado de competencias entre
el Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos era una
necesidad urgente, la clarificación de la noción de parte en el
proceso contencioso no podía esperar y la necesidad de adoptar
un procedimiento administrativo uniforme, además de otros
aspectos en cuanto a los procedimientos ordinarios y especiales
y las acciones contenciosas, justificaban la reforma”236.
236
Anales del Congreso, número 61 de 30 de septiembre de 1980, p. 837.
Primera Parte 189
La ponencia del doctor Vidal Perdomo, es enfática en hacer ver la

necesidad de reformar el Código de 1941 y adaptar la normatividad procesal
administrativa a las necesidades procedimentales. Como hecho llamativo
está, el que propone abolir el recurso de súplica, pues se había convertido
según el doctor Vidal, en una tercera instancia, que hacía demorar la
decisión definitiva de los procesos y propuso remplazarla por un recurso
extraordinario de casación o de revisión, lo que dejó ver la influencia del
Código de Procedimiento Civil, que había sido expedido en el año de 1970.
Se planteó la necesidad de unificar y actualizar la legislación vigente en
todo lo relacionado con lo contencioso administrativo, que aunque tenía
un buen antecedente en el anterior Código Contencioso Administrativo,
debía actualizarse a los nuevos requerimientos, tanto administrativos como
jurisdiccionales, por esta razón el doctor Vidal Perdomo, rindió ponencia
favorable con las modificaciones a que hizo referencia, que son de orden
técnico más que todo.
2. ESTRUCTURA DEL CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
El Decreto 01 de 1984 por medio del cual se reformó la Ley 167 de 1941,
estructuró el Código Contencioso Administrativo de la siguiente manera:
La parte primera del Código contempla lo relativo a los procedimientos
administrativos; así, las actuaciones de la administración son reguladas de
manera expresa. En esta parte primera, no se hace referencia en nada a los
asuntos contencioso administrativos, por lo que no ha debido incluirse una
regulación de las actuaciones de la administración, dentro del Código, pues
su materia es en sustancia diferente; se ha debido dictar una ley especial,
que podría denominarse de las actuaciones administrativas, con el fin de
regular los aspectos de actuación de la Administración.
En la parte segunda del Decreto 01 de 1984, libro segundo, se hace
referencia al control jurisdiccional de la actividad administrativa, espe-
cificando el objeto de la jurisdicción y haciendo referencia a las acciones
contencioso administrativas. En el libro tercero, se contempla la organización
y funciones de la jurisdicción contencioso administrativa, para lo cual se
mira la composición del Consejo de Estado y las atribuciones del mismo,
al igual que de los tribunales contencioso administrativos, especificando
las competencias de uno y otro. En el libro cuarto, se incluye todo lo
relacionado con los procedimientos ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativa, donde se diferencia el procedimiento ordinario de los
procedimientos especiales.
Es pertinente hacer notar que esta estructura básica del Código

Contencioso Administrativo establecida por Decreto 01 de 1984, se ha
visto enriquecida especialmente por la adopción de nuevas acciones y
procedimientos que normas especiales han traído a la vida jurídica del
ordenamiento colombiano.
Como se puede ver, tanto los antecedentes como la estructura del Código
de 1984, corresponden a la realidad del proceso evolutivo de la jurisdicción
contencioso administrativa, en donde los vacíos de disposiciones anteriores
se tornan insostenibles y generan la necesidad de la expedición del nuevo
Código, el cual vino a ser en alto grado, el fruto de las decisiones judiciales,
que son las que muestran la necesidad de reforma.
Es de aclarar, que en el análisis de este Código Contencioso Administrativo,
en lo que hace referencia a las acciones contencioso administrativas
se tratarán en un título especial, junto al nuevo criterio de pretensión
contencioso administrativa, como lo ha previsto la Ley 1437 de 2011; en
igual forma, no se mirará lo relacionado con las competencias del Consejo
de Estado ya que fueron estudiadas en el capítulo pertinente y en cuanto a
las competencias de los tribunales administrativos, habrá que remitirnos a
las disposiciones específicas del Código de 1984. Por lo que se hace alusión
únicamente, a los procedimientos en el Decreto 01 de 1984.
Sección Segunda
ASPECTO PROCESAL
Teniendo en cuenta la estructura de exposición que hemos venido

siguiendo, en el aspecto procesal debemos tratar tanto las acciones
contencioso administrativas como los procedimientos ordinario y especial.
Pero como las acciones contencioso administrativas son estudiadas en un
título específico, al ser aspecto primordial de la investigación, por esta
razón no se hace alusión a ellas en el análisis del Código de 1984 y se pasa
directamente al tema de los procedimientos contencioso administrativos.
1. LOS PROCEDIMIENTOS EN EL CÓDIGO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO DE 1984
El Código Contencioso Administrativo del Decreto 01 de 1984 contempla

dos clases de procedimientos, por un lado el procedimiento ordinario, el cual
se aplica al trámite de las acciones de nulidad, nulidad y restablecimiento
del derecho, reparación directa, contractual, nulidad de cartas de naturaleza
y nulidad de laudos arbitrales. En igual forma existe un procedimiento
Primera Parte 191
especial, para casos de acciones de nulidad electoral, ya que los demás

procedimientos especiales, hacen referencia a trámites surtidos ante la
jurisdicción contenciosa como consecuencia de acciones de carácter
constitucional especialmente.
1.1 El procedimiento ordinario

Con el señalamiento de procedimiento ordinario se comprende el
trámite de las controversias de competencia de la jurisdicción contencioso
administrativa, para las cuales no se ha señalado un procedimiento
especial237; es decir, se trata de las actuaciones comunes a las controversias
que se tramitan ante la jurisdicción administrativa, siempre y cuando no
exista un trámite específico diferente. En un comienzo el Código Contencioso
Administrativo hizo una consagración genérica del procedimiento ordinario,
pues lo concibió como el referido a los trámites contemplados en el título
XXIV, denominado del procedimiento ordinario, es decir que no se refirió
a alguna acción específica que se surtiera a través del mismo238; pero con
la reforma de 1989239, esa consagración genérica pasa a ser específica y se
contempló a qué clases de acciones se aplicaba este procedimiento, que
como ya se dijo son las de nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho,
de reparación directa, contractual, nulidad de cartas de naturaleza y nulidad
de laudos arbitrales. Como consecuencia de tal consagración, el título XXIV
del Código, prevé el trámite que se debe surtir a través del procedimiento
ordinario, el cual en términos generales obedece a lo siguiente:
Quien pretenda acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativa,
en ejercicio de alguna de las acciones a que se hizo referencia y que se
tramitan por este procedimiento, debe presentar la demanda respectiva240; en
principio se debía presentar en forma personal ante el secretario del tribunal
a quien se dirija, exigencia esta que estaba contenida en el artículo 142 del
C.C.A., pero que fue declarada inexequible por la Corte Constitucional241;
237
González Rodríguez Miguel. Derecho procesal administrativo, Bogotá: Fondo de Publicaciones
Universidad Sergio Arboleda, 1999, p. 251.
238
Ortega Torres Jorge. Código Contencioso Administrativo, Bogotá: Editorial Temis, 1985,
p. 76.
239
Ortega Torres Jorge, Código Contencioso Administrativo, Bogotá: Editorial Temis, 1990, p.
76 Decreto 2409 de 1989.
240
Los requisitos de la demanda son los mismos, así se trate de procedimiento ordinario o especial;
así lo contempla el artículo 137 del C.C.A.
241
Corte Constitucional. Sentencia C-646 de Agosto 13 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
una vez presentada la demanda, es repartida a un magistrado sustanciador

o ponente, cuando la competencia es de los tribunales administrativos o
del Consejo de Estado o de un juez administrativo, cuando la competencia
radique en ellos con su puesta en funcionamiento; repartida la demanda,
debe existir pronunciamiento sobre su admisión, inadmisión o rechazo,
si la demanda es inadmitida, se concederá un término de 5 días para ser
corregida mediante auto susceptible de recurso de reposición, so pena de ser
rechazada y si es rechazada de plano, se ordenará su devolución junto con
los anexos; la inadmisión hace referencia a una medida transitoria para que
se corrijan algunas falencias en cuanto a requisitos de forma y anexos de la
misma, en efecto, así lo ha contemplado el Consejo de Estado al expresar:
“Sabido es que la inadmisión de la demanda, de que trata

el artículo 143 del Código Contencioso Administrativo,
consiste en una medida de índole transitoria, prevista como
consecuencia del examen oficioso que hace el juez en aras
de verificar la existencia de los presupuestos procesales de
la misma y que tiene por objeto precaver la expedición de
fallos de carácter inhibitorio; tal medida fue dispuesta para
cuando a la demanda le falta algún requisito o anexo de
los que consagran los artículos 237 y siguientes del Código
Contencioso Administrativo, o cuando, en fin, adolezca de
algún defecto subsanable y, cuya finalidad radica en que se
corrija la demanda, dentro del término legal de cinco días,
para lo cual la parte actora deberá atender la indicación de
los defectos de que se hace a través de un auto susceptible del
recurso de reposición”242.
Así las cosas, la inadmisión de la demanda se presenta para que la parte
actora corrija los defectos de la misma. Por su parte, cuando se presenta el
rechazo, este se debe a unos eventos específicos que son: en primer lugar
porque no se hayan corregido las irregularidades que dieron lugar a la
inadmisión, es decir, que es un rechazo consecuencia de que la demanda
se haya inadmitido; en segundo lugar, existe un rechazo de plano porque la
acción ya esté caducada, para los eventos en que exista falta de jurisdicción o
competencia se ordenará mediante decisión motivada el envío del expediente
al juez que se considere es el competente para conocer de la acción. Es
242
Consejo de Estado, Sección Primera, Auto 4596 de enero 27 de 2000, M.P. Olga Inés Navarrete
Barrero.
Primera Parte 193
conveniente aclarar que en el caso de falta de jurisdicción ha existido un

cambio de la reforma contenida en el Decreto 2304 de 1989 a la reforma
de la Ley 446 de 1998, ya que antes la falta de jurisdicción era causal de
rechazo de la demanda, pero ahora cuando se presenta la misma, lo que se
hace es enviar el expediente al juez competente; consideramos que el cambio
es benéfico, pues en el fondo lo que se está dando es una equivocación en el
funcionario judicial competente para conocer de la controversia y no vemos
por qué se debía dar un tratamiento diferente al que se le daba cuando se
presentaba la falta de competencia; pero el Consejo de Estado en algunas
ocasiones que consideramos no muy acertadas, ha incluido como causal
de rechazo de la demanda la falta de jurisdicción, como en el siguiente
pronunciamiento:
“Es cierto que la desafortunada redacción del artículo 143
citado, que no fue corregida por el artículo 45 de la Ley 446
de 1998 que lo modificó, en apariencia sugiere que la demanda
puede ser rechazada únicamente cuando no se corrigen los
defectos simplemente formales señalados por el ponente. No
obstante, una adecuada interpretación de la norma permite
deducir que el rechazo de la demanda, procede cuando ésta
no reúne los requisitos y formalidades establecidos en los
artículos 135 y siguientes del mismo código; se ha producido
la caducidad de la acción o hay falta de jurisdicción o
competencia”243.
La interpretación del Consejo de Estado en nuestro parecer no es acertada,
pues está incluyendo como causales para el rechazo de la demanda la falta
de jurisdicción y la falta de competencia, cuando en forma clara y expresa
el artículo 143 del C.C.A. las excluye y le dice al juez administrativo que
frente a estos eventos tiene que enviar el expediente al juez que considere
debe conocer del proceso; situación esta que es totalmente diferente a que se
rechace la demanda, pues el rechazo implica necesariamente la devolución
tanto de la demanda como de sus anexos; y en este caso, lo que sucede es que
por secretaría es imperativo enviar el expediente al funcionario competente,
para que siga conociendo de las diligencias; es pertinente aclarar, que contra
el auto que ordena rechazar la demanda, procede el recurso de apelación
cuando el auto sea dictado por el juez o por la sala, sección o subsección
243
Consejo de Estado, Sección Tercera, auto N°. 17872 de agosto 30 de 2001, M.P. Ricardo Hoyos
Duque.
del tribunal en primera instancia, o de súplica cuando sea dictado por el

ponente en única instancia.
A su turno, cuando la demanda se admite se debe dictar un auto en
tal sentido, ordenando notificar personalmente al representante legal de
la entidad demandada, al Ministerio Público, a los terceros que resulten
con algún interés directo en el proceso; se ordenará igualmente, que el
demandante deposite la suma necesaria para cubrir los gastos del proceso
y la fijación en lista por el término de 10 días para que los demandados
puedan ejercer su derecho de defensa contestando la demanda, proponiendo
excepciones y solicitando las pruebas que pretenda hacer valer. Es decir,
que esa fijación en lista viene a constituir el traslado de la demanda, ya
que se produce la formación o integración del proceso, dándosele además
la oportunidad al demandado para que en dicho término pueda denunciar
el pleito, llamar en garantía, presentar demanda de reconvención si es
pertinente, dependiendo de la acción de que se trate244; siendo posible que
el demandado no conteste la demanda y sólo se limite a pedir pruebas o a
proponer excepciones, lo cual no es muy lógico y poco técnico245. Para el caso
específico de la solicitud de suspensión provisional del acto demandado, en el
mismo auto admisorio de la demanda se hará el pronunciamiento respectivo,
por tal razón no es procedente solicitar la suspensión provisional de un acto
administrativo, cuando ya ha existido auto admisorio de la demanda, así lo
ha expresado el Consejo de Estado:
“No ha existido uniformidad de criterio respecto de la
procedencia de la solicitud de suspensión provisional
formulada en el libelo de corrección de demanda. En la
providencia en cita se resolvió por su procedencia, en tanto
en otras ocasiones se ha decidido lo contrario.
Ello llevó al reexamen cuidadoso de la cuestión, concluyendo
por acoger el criterio de hermenéutica que manda atender
al tenor de la norma, cuyo sentido es claro, para considerar
improcedente toda solicitud de suspensión provisional que no
se formule antes de que sea admitida la demanda. Ello significa
que si la corrección se propone antes de la admisión y en ella se
solicita la medida cautelar en mención, habrá de resolvérsela
en el auto dicho, mientras que cuando se la formula en
244
González Rodríguez, op. cit., p. 264.
245
Betancur Jaramillo, op. cit., p. 264.
Primera Parte 195
escrito posterior al pronunciamiento se la desestimará por

extemporánea.
Refuerza ese criterio la circunstancia de que al tenor del numeral
1° del artículo 152 del Código Contencioso Administrativo, es
oportuna la solicitud de suspensión propuesta antes que la
demanda sea admitida, y no, como es para la corrección de
la demanda, hasta antes de que quede en firme el auto que la
admita, (L. 96 de 1985, art. 66); estableciendo clara distinción
para el ejercicio de esos dos derechos procesales”246.
Notificada la demanda a los sujetos procesales respectivos, se procederá
a la fijación en lista por el término de 10 días, en donde hasta el último día
de la fijación, para la parte demandante, existe la posibilidad de corregir
o aclarar la misma, al igual que de adicionar los hechos, pretensiones y
pruebas y para la parte demandada, la posibilidad de contestarla, proponer
excepciones y solicitar pruebas como se expresó cuando se hizo referencia
al auto admisorio. Vencido el término de fijación en lista, se corre traslado
de las excepciones propuestas por la parte demandada para que la parte
demandante se pronuncie sobre las mismas y solicite las pruebas que
considere pertinentes; para luego entrar a decretar las pruebas solicitadas
por las partes y las que el sustanciador o ponente considere conveniente
decretar de oficio, esto si la controversia o litigio no es de puro derecho247;
pruebas que se deberían practicar en un término máximo de 30 días, aunque
esto no se cumple por el cúmulo de trabajo que existe en los despachos
judiciales y además, porque técnicamente no es posible, ya que en muchas
ocasiones es necesario la práctica de peritajes, inspecciones judiciales, o
pruebas por comisión, lo que impide que el término de práctica de pruebas
se cumpla, siendo preciso indicar que el período probatorio puede ser
obviado por solicitud expresa en escrito auténtico de las partes; es de
aclarar, que en lo referente a la posibilidad que tiene el juez contencioso
administrativo de decretar pruebas de oficio, lo puede hacer tanto en el
auto en que decreta las solicitadas por las partes, como en un auto de
mejor proveer antes de dictar sentencia, así lo ha tenido por sentado la
jurisprudencia y la doctrina, como en el caso del profesor Miguel González
Rodríguez cuando expresa:
246
Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de julio 24 de 1992. En: Código Contencioso
Administrativo, Bogotá: Editorial Legis, 2001, p. 289.
247
“Por otra parte, esa facultad que tiene el juez en el moderno

derecho procesal de inquirir, mediante la prueba de oficio,
la verdad real, consideramos que no debe estar limitada a
determinado momento del proceso, especialmente a aquel en
que las partes solicitan el derecho de práctica de los medios
probatorios que van a hacer valer. Por cuanto es una realidad,
por lo general, que es el momento en que entran a hacer el
estudio del expediente para elaborar el respectivo proyecto de
sentencia, cuando pueden darse cuenta de la real necesidad
de establecer ciertos aspectos de hecho de la contienda
fundamentales para una decisión justa y acorde con el derecho.
De ahí que el inciso 2° del artículo 169 del Código establezca
que en la oportunidad procesal de decidir, la Sala, sección
o subsección también podrá disponer que se practiquen las
pruebas necesarias para esclarecer puntos oscuros o dudoso
de la contienda, y que para practicarlas se señalará un término
de hasta diez días, descontada la distancia, mediante auto
contra el cual no procede ningún recurso. Es lo que en el
anterior Código se denominaba autos de mejor proveer”248.
Culminado el período probatorio, se corre traslado a las partes por 10 días
para presentar alegatos de conclusión; es de aclarar que no es obligatorio
presentar dichos alegatos, sin que esto implique resultado adverso, en algunos
despachos antes de correr traslado para alegar de conclusión, se señala fecha
y hora para diligencia de conciliación; vencido el término para presentar
alegatos de conclusión, el ponente debe elaborar el proyecto de sentencia,
para lo cual tiene 40 días con el fin de registrarlo; una vez registrado el
proyecto, el fallo debe ser dictado por la sala, sección o subsección dentro de
los 20 días siguientes. Es preciso hacer ver que para el caso de competencia
de los jueces administrativos, ya no se hablaría de sala, sección o subsección.
Dictada la sentencia, si el proceso es de doble instancia, es posible
interponer recurso de apelación para ante el Consejo de Estado; el cual
obedece a un procedimiento específico, así:
Una vez recibido el expediente por el Consejo de Estado, se procede al
reparto, para asignar el magistrado sustanciador o ponente, quien avocará
el conocimiento del recurso y correrá traslado al recurrente por el término
de 3 días para que lo sustente si es que no lo ha hecho, pues de lo contrario
248
Primera Parte 197
se declarará desierto el mismo; sustentado el recurso, si se reúnen los

requisitos legales se procede a su admisión, ordenándose la notificación
en forma personal al Ministerio Público y por estado a los demás sujetos
procesales, luego se correrá traslado a las partes para que presenten
alegatos de conclusión y se dictará el fallo respectivo. En determinadas
ocasiones, es posible practicar pruebas en la segunda instancia, en caso
que hubieren sido solicitadas y no practicadas en primera instancia, por
circunstancia no atribuible a la parte que las solicitó o por tratarse de
hechos nuevos posteriores a la ocasión de pedir pruebas o de documentos
que no se allegaron en la primera instancia por fuerza mayor o caso
fortuito.
Como se puede ver el procedimiento ordinario en este Código, tiene un
amplio sentido formalista, pues se plantean ritualidades específicas para
cada una de las actuaciones, dándose términos preclusivos para cada etapa,
los cuales se cumplen con obligatoriedad para las partes pero no para el
juzgador, ya que éste sí se toma generalmente tres o cuatro veces el término
que le otorga la ley, lo que no se permite a las partes.
1.2 Los procedimientos especiales

En este Código existen básicamente dos procedimientos especiales,
como son los conflictos de competencia y de jurisdicción, y el proceso
de nulidad electoral, los cuales difieren en el trámite del procedimiento
ordinario ya estudiado.
Los conf lictos de competencia y de jurisdicción se deciden de
manera independiente, es decir, con un procedimiento los conflictos de
competencia y con otro los conflictos de jurisdicción. El conflicto de
competencia se da, cuando un tribunal o una sala o sección se declara
incompetente para conocer de un caso y envía el proceso al despacho
que considera competente, quien a su turno en igual forma se declara
incompetente, por lo que remite el proceso al Consejo de Estado; quien
asume el conocimiento del conflicto, corriendo traslado a las partes por
tres días para que presenten sus alegatos, luego de lo cual dirimirá el
conflicto dentro de los 10 días siguientes, ordenando enviar el expediente
al despacho que considere debe seguir conociendo del proceso. La verdad
que la actuación en estos casos es sumaria, pues no se han previsto trámites
probatorios, lo que no impediría en un momento dado que en caso de ser
necesario, el Consejo de Estado ordenará la práctica de alguna prueba,
previo a tomar la decisión respectiva.
En cuanto a los conflictos de jurisdicción, estos ocurren entre la

jurisdicción contencioso administrativa y la ordinaria especialmente; pero
nada impide que se puedan dar con referencia a otra jurisdicción especial. El
conflicto de jurisdicción puede darse desde dos puntos de vista, uno positivo
y otro negativo; el positivo se da cuando un juez o magistrado diferente al
que conoce del proceso se declara competente para conocer de la actuación,
por lo que le solicitará el proceso al que lo está conociendo para que se lo
remita, quien a su vez se declara competente para seguir conociendo el
asunto, provocándose entonces el conflicto; el cual debe ser resuelto por la
sala disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. El conflicto negativo
se da, en el caso de existir solicitud al juez o magistrado que conoce del
asunto, para que declare su falta de competencia y envíe las diligencias al
juez o magistrado competente, que necesariamente debe ser de jurisdicción
diferente; en este caso, quien viene conociendo del proceso se declara
incompetente y envía la actuación a quien considera competente, el que a
su turno se declara igualmente incompetente provocando el conflicto, que
es resuelto por la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.
Comúnmente y así lo hace la norma del Código que regula lo referente
al conflicto de jurisdicción, se habla de falta de competencia para estos
casos, lo que podría en un momento dado considerarse anti técnico, ya que
una cosa es la falta de competencia y otra es la falta de jurisdicción, pero
consideramos que no existe tal falta de técnica, ya que sea cual sea, todos los
jueces tienen jurisdicción, por ser esta una función pública de administrar
justicia; reduciéndose el conflicto a competencias de jueces o magistrados
de diferentes jurisdicciones.
En lo referente a los procesos electorales es preciso señalar, que los
trámites son similares a los señalados para el procedimiento ordinario; lo
que diferencia a uno y a otro son los términos de cada una de las etapas
procesales, las cuales son más reducidas dentro de los procesos electorales,
por tratarse de acciones en interés de la legalidad y además por el período
de quienes son elegidos y se demanda su elección, por lo que los trámites
deben ser más expeditos, así en muchos casos no se cumpla con la agilidad
que se pretenda con esta clase de procesos.
Como se puede ver, los procedimientos en el actual Código Contencioso
Administrativo, tienen una doble connotación, de ordinario por una parte y
de especial por otra, siguiendo parámetros de actuación en el sentido que el
procedimiento ordinario es uno solo y que los procedimientos especiales, se
refieren únicamente a los conflictos de jurisdicción y competencia, pues en lo
referente al procedimiento electoral este viene a constituir un procedimiento
Primera Parte 199
ordinario, con una reducción significativa de los términos de actuación, ante

la necesidad de tomar decisiones prontas por los períodos específicos de
los cargos de elección popular, respecto de los cuales surgen los conflictos
que comúnmente se instauran, eso sí con las excepciones respectivas, que
cuando se hable de la acción de nulidad electoral se hará claridad.
Pero además estos procedimientos, al igual que las competencias de los
órganos de la jurisdicción contencioso administrativa y en especial por las
acciones que consagra, le dan la independencia definitiva a la jurisdicción
contencioso administrativa, mostrando con ello que verdaderamente se
trata de una jurisdicción especial como lo pretendíamos demostrar en este
título. En efecto la jurisdicción contencioso administrativa tiene el carácter
de jurisdicción especial, por presentar características propias que la hacen
diferente de la jurisdicción ordinaria y de otras jurisdicciones especiales,
tal es así, que los asuntos de los que conoce, las partes que intervienen en
los conflictos, los trámites y las acciones que se instauran determinan esa
especialidad, la cual no surgió de un momento a otro, sino en la medida que
la historia política y jurídica del país fue evolucionando, como se ha visto
en lo estudiado hasta este momento, y en lo que se mostrará con el análisis
de las acciones contencioso administrativas, a las cuales se hará alusión en
el título siguiente.
Este tercer Código Contencioso Administrativo como fue concebido
inicialmente, se presentaba muy actualizado para el momento en que se
dictó249, pero luego hubo la necesidad de introducirle algunas reformas que
están contenidas principalmente en las de los años 1989 con el Decreto 2304
y 1998 con la Ley 446, reformas estas que se encuentran contenidas en este
capítulo pues el tratamiento de cada uno de los temas se hizo teniendo en
cuenta no sólo la referencia la consagración inicial sino cómo se conciben
actualmente; de la misma forma, cuando se traten las acciones contencioso
administrativas, se estudiarán teniendo en cuenta las reformas efectuadas al
Código Contencioso Administrativo de 1984 en lo pertinente a las mismas250.
Por lo demás y a manera de finalización de este título, la jurisdicción
administrativa en Colombia, se ha caracterizado por una tendencia
histórica ya consolidada, la cual se refleja en la reafirmación de su carácter
249
Suárez Daniel. Generalidades de la reforma en el campo contencioso administrativo, en
Reformas de los procedimientos civil y contencioso administrativo, Ley 446 de 1998, Bogotá:
Ed. Cámara de Comercio, 1999, p. 2.
250
Para ver en forma específica las reformas de 1998, ver los siguientes artículos: - Ángel Adelaida
y siguientes, Modificaciones en el procedimiento contencioso administrativo en lo referente
predominantemente judicial, con autonomía frente a la Administración,

lo que le ha permitido ejercer un control eficaz de las actuaciones
administrativas251; así en muchas ocasiones esa Administración controlada
haya levantado sus voces de protesta y haya tratado de insubordinarse,
planteando reformas para debilitar a la jurisdicción que nos ocupa. Pero la
grandeza de la jurisdicción administrativa, ha sido superior a los intentos
de debilitamiento y ha sabido ganar respeto y autoridad con cada una de
sus decisiones.
Capítulo Cuarto
LA MODERNIZACIÓN DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVA - EL CUARTO CÓDIGO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO
Con la expedición de la Ley 1437 de 2011, se adoptó el cuarto Código de

Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el cual
pretende convertirse en un instrumento para la solución de los problemas
que aquejan a la jurisdicción que nos ocupa; en efecto, con las regulaciones
previstas en este nuevo código, se busca que los procesos que se surten ante
el contencioso administrativo sean más ágiles, ya que no es correcto ni
justo que el trámite de una demanda se demore diez o quince años, lo que
determina que en muchas ocasiones las decisiones judiciales sean inocuas
y pierdan legitimidad.
Para dar cumplimiento a los fines previstos en este código, se han
consagrado trámites novedosos que pretenden implantar la oralidad en la
jurisdicción contencioso administrativa, como se ha hecho en la jurisdicción
penal o laboral, las abanderadas en estos temas, pero que en nuestro concepto
la reforma se quedó corta, porque lo que se hizo fue consagrar un sistema
a la demanda, a la reconvención, a la contestación de la demanda, a las caducidades, a la

intervención de terceros y a los alegatos; Bogotá: Cámara de Comercio, 1999, op. cit., p. 47.
- Rodríguez Libardo. Determinación de competencias del Consejo de Estado, Bogotá:
Cámara de Comercio, 1999, p. 191.
- Suárez Daniel, Generalidades de la reforma en el campo contencioso administrativo, en
reformas de los procedimientos civil y contencioso administrativo, Ley 446 de 1998, Bogotá,
Bogotá: Cámara de Comercio, 199, op. cit., p. 219.
251
Rodríguez Rodríguez. Origen y evolución de la jurisdicción administrativa en Colombia, op.
cit., p. 54.
Primera Parte 201
hibrido, que ni es totalmente oral ni totalmente escrito, sino que en la mixtura

de la regulación, puede llegar a ser ineficaz.
Sección Primera
ESTRUCTURA DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
El nuevo código previsto en la Ley 1437 de 2011 se divide en dos

grandes partes, la primera contiene las regulaciones del procedimiento
administrativo y la segunda la organización de la jurisdicción de lo
contencioso administrativo y de la función jurisdiccional y consultiva, que
es la que corresponde al contencioso administrativo.
En la parte del procedimiento administrativo se contiene la normatividad
referente a los trámites que se surten ante la administración o lo que se
conoce como vía administrativa, lo que incluye cinco títulos distribuidos
de la siguiente manera: En el título I se hace referencia a las disposiciones
generales, que incluyen el ámbito de aplicación, los principios, las formas de
iniciar la actuación administrativa, los derechos, deberes, impedimentos y
recusaciones en el trámite administrativo; como se puede observar, se trata
de disposiciones que sirven de fundamento al desarrollo de la actividad de
las entidades públicas y de los particulares que acuden a las mismas. El
título II consagra las regulaciones concernientes al derecho de petición, las
cuales fueron objeto de pronunciamiento de constitucionalidad por la Corte
Constitucional, quien declaró inexequibles las mismas, ya que constituyen
el desarrollo de un derecho fundamental252, el cual solo puede ser regulado
a través de ley estatutaria y no de ley ordinaria como se hizo253. Por su parte
el título III aborda el procedimiento administrativo general, a partir de
las reglas generales, los mecanismos de consulta previa, el procedimiento
administrativo sancionatorio, la utilización de medios electrónicos en el
252
El artículo 23 constitucional consagra el derecho fundamental de petición en los siguientes
términos: “Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades
por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador
podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos
fundamentales”.
253
Corte Constitucional, sentencia C-818 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljud, declaró
inexequibles los artículos 13 al 33 de la Ley 1437 de 2011, por medio de la cual se adopta el
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pero le dio efectos
diferidos a la sentencia hasta el 31 de diciembre de 2014, mientras el Congreso de la República
dicta la ley estatutaria correspondiente.
procedimiento administrativo, las publicaciones, citaciones, comunicaciones

y notificaciones, al igual que los recursos en vía administrativa como muestra
del principio de contradicción; de la misma manera este tercer título de la
parte primera involucra los silencios administrativos, la conclusión de los
procedimientos administrativos, que no es más que la expresión de la firmeza
de los actos administrativos, la presunción de legalidad de los mismos, su
carácter ejecutorio, es decir, la facultad que tiene la Administración de hacerlos
cumplir de manera oficiosa sin necesidad de acudir al juez correspondiente.
La revocatoria directa, el procedimiento de cobro coactivo y la extensión de
la jurisprudencia son los temas con los que culmina este título.
Se debe llamar la atención sobre asuntos como lo medios electrónicos, el
procedimiento administrativo sancionatorio, el procedimiento administrativo
de cobro coactivo y la extensión de la jurisprudencia, que al lado de algunos
nuevos principios que rigen la actividad administrativa, constituyen novedad
en la regulación de la primera parte del nuevo Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los cuales estudiaremos
en detalle más adelante.
La parte segunda del código hace referencia a la organización de la
jurisdicción de lo contencioso administrativo y de sus funciones jurisdiccional
y consultiva y se estructura en once títulos, así: en el título primero se
hace referencia a los principios y objeto de la jurisdicción contencioso
administrativa; en el segundo de la organización de la jurisdicción que
nos ocupa, haciendo una regulación detallada del Consejo de Estado, los
tribunales y los jueces administrativos; en el título tercero se contienen los
medios de control, es decir las acciones contencioso administrativas y que
con la reforma se identifican como pretensiones, tema frente al cual haremos
un estudio detallado en acápite posterior; por su parte el título cuarto se
refiere a las competencias de cada uno de los órganos que componen la
jurisdicción, incluyendo los factores para determinar la misma; la demanda
y el proceso contencioso se consagran en el título quinto, que constituye tal
vez una de las mayores novedades de la reforma, pues se modifica totalmente
el trámite procesal, en la medida que se establece un procedimiento
por audiencias para tratar de implementar la oralidad en la jurisdicción
contencioso administrativa, pero la reforma se queda corta y se regula un
proceso mito, donde no es totalmente oral ni totalmente escrito; el título
sexto hace referencia a los recursos extraordinarios de revisión que ya estaba
previsto en el anterior código y el de unificación de la jurisprudencia, que
constituye una referencia al recurso extraordinario de casación, consagración
nueva en este código; en cuanto al título séptimo, desarrolla el tramite
Primera Parte 203
contencioso de la extensión de la jurisprudencia, que siendo previsto en

la parte primera como parte de la actuación administrativa, tiene previsto
un procedimiento ante la jurisdicción contenciosa, cuando las autoridades
administrativas se sustraen a su aplicación; en el título octavo se contempla
el procedimiento electoral, que no es más que el procedimiento ordinario
pero más corto y ágil; el proceso ejecutivo se prevé en el título noveno de
manera sintética, porque de todas maneras son las reglas del Código Civil,
hoy las del Código General del Proceso las que van a tener aplicación; el
título décimo se refiere al ministerio público y el título décimo primero al
plan especial de descongestión que implica un cambio de legislación, así
como al régimen de transición, vigencia y derogatoria de las normas.
Como se puede ver, la estructura del nuevo código es similar al anterior
en cuanto a la existencia de dos partes generales que se integran de títulos y
estas de capítulos, diferenciando claramente las actuaciones administrativas
de las contenciosas, por esta razón el código se llama de procedimiento
administrativo y de lo contencioso administrativo.
Sección Segunda
LOS PROCEDIMIENTOS
La Ley 1437 de 2011, establece dos clases de procedimientos de manera

general, el procedimiento administrativo, el cual se surte ante la propia
Administración y el procedimiento contencioso administrativo, que se lleva
ante la jurisdicción, es decir, los jueces administrativos en sentido genérico.
Los dos procedimientos corresponden al título dado al código, pues el
mismo hace al Código de procedimiento administrativo y de lo contencioso
administrativo, que a continuación pasamos a detallar.
1. LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
Se encuentran consignados en la parte primera del código que va

del artículo 1 al 102, que desarrollan las actuaciones ante las entidades
públicas, como un paso previo para acudir a la jurisdicción. Los tramites
surtidos ante la Administración se desarrollaran de manera específica en
acápites posteriores que corresponderán al procedimiento administrativo
general, por lo que en este momento solo indicaremos, que dentro del
procedimiento administrativo, se ha incluido un acápite especial del
procedimiento sancionatorio, que podría parecer innecesario por la
existencia de regulaciones especiales que se surten para imponer sanciones
a los servidores públicos, como ocurre con el Código Único Disciplinario254,

o el Estatuto Anticorrupción, que contiene disposiciones que consagran
trámites sancionatorios en trámites administrativos, como la contratación
estatal por ejemplo255; de igual manera se incluye u segundo apartado en
referencia al procedimiento de cobro coactivo, para involucrar en estos dos
los procedimiento especiales de la actuación administrativa, por cuanto para
la extensión de la jurisprudencia se identificó un capítulo independiente por
la novedad de la misma.
1.1 procedimiento sancionatorio

El Capítulo III del Título II de la primera parte del Código, hace referencia
al procedimiento sancionatorio, con la claridad que el mismo se aplica de
manera subsidiaria, es decir, en cuanto no exista regla especial de regulación
o existiendo se presenten vacíos en las mismas256. El trámite se puede iniciar
de oficio o a solicitud de parte, a través de averiguaciones preliminares
que serán comunicadas al interesado; si existe merito se formularan
cargos mediante de acto administrativo que se notificará personalmente al
interesado y contra el cual no procede recurso257.
Para que el investigado ejerza el derecho de defensa y de contradicción,
se le corre traslado por 15 días para que presente los descargos y solicite o
aporte las pruebas que considere necesarias para su derecho de defensa; el
periodo probatorio será de excederá los treinta días, pero cuando sean tres
254
Ley 734 de 2002
255
El artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 que constituye el Estatuto Anticorrupción establece.
“IMPOSICIÓN DE MULTAS, SANCIONES Y DECLARATORIAS DE INCUMPLIMIENTO.
Las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública
podrán declarar el incumplimiento, cuantificando los perjuicios del mismo, imponer las multas y
sanciones pactadas en el contrato, y hacer efectiva la cláusula penal. Para tal efecto observaran
el siguiente procedimiento…”. Son trámites sancionatorios, típicamente administrativos.
256
El artículo 47 de la Ley 1437 lo prevé en los siguientes términos: “Los procedimientos
administrativos de carácter sancionatorio no regulados por leyes especiales o por el Código
Disciplinario Único se sujetarán a las disposiciones de esta Parte primera del Código. Los
preceptos de este Código se aplicarán también en lo no previsto por dichas leyes…”.
257
Ibídem. Contempla que el acto de cargos debe contener: “…se señalará, con precisión y claridad,
los hechos que lo originan, las personas naturales o jurídicas objeto de la investigación, las
disposiciones presuntamente vulneradas y las sanciones o medidas que serían procedentes”.
Como se puede observar, son objeto del procedimiento sancionatorio tanto las personas naturales
como las personas jurídicas, porque no se trata de un simple proceso disciplinario el cual por
principio se encaminaría a las personas naturales, sino que el proceso sancionatorio implica una
entidad mayor y otras modalidades de sanción que cobija a las personas jurídicas.
Primera Parte 205
o más los investigados o deban practicar en el exterior el periodo probatorio

se podrá ampliar hasta sesenta días; vencido el cual se correrá traslado para
alegar por un término de 10 días, y se procederá a tomar la decisión en el
sentido si se aplica o no la sanción correspondiente, dentro de los treinta
días siguientes a la presentación de los alegatos258.
La sanción que se imponga al investigado debe ser objeto de graduación,
teniendo en cuenta entre otros los siguientes criterios: El daño o peligro
generado a los interese jurídicos tutelados, el beneficio económico
propio o de terceros, la reincidencia, la obstrucción a la investigación,
la utilización de medios o de personas para ocultar la infracción o sus
efectos, el grado de prudencia o diligencia en la aplicación de normas
y atendido los deberes legales, la renuencia a o desacato de las órdenes
impartidas por las autoridades y el reconocimiento o aceptación de la
infracción antes del decreto de pruebas259.
Aspecto importante es el relacionado con la caducidad de la facultad
sancionatoria, la cual al igual que este procedimiento tiene un carácter
subsidiario, por cuanto se establece un término de 3 años, salvo que exista
una regulación en norma especial, periodo dentro del cual se debe expedir
el acto administrativo que impone la sanción y además notificarse el mismo;
significa lo anterior, que corresponde a la Administración en el término de
los tres años, tomar la decisión de sanción, es decir, proferir el acto definitivo
dentro del procedimiento sancionatorio, pues si no lo hace pierde la facultad
de imponer la sanción y el acto sería anulable ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo, entre otras causales por la falta de competencia
de la autoridad pública que lo expide. Como el acto que impone la sanción es
de carácter definitivo, es objeto de recursos en vía administrativa, los cuales
se deben resolver en el término de un año, ya que si no se deciden pierde
258
El artículo 49 del nuevo Código de Procedimiento Administrativo establece los requisitos que
debe contener la decisión que resuelve un procedimiento sancionatorio, así: “El funcionario
competente proferirá el acto administrativo definitivo dentro de los treinta (30) días siguientes
a la presentación de los alegatos.
El acto administrativo que ponga fin al procedimiento administrativo de carácter sancionatorio
debe contener:
1. La individualización de la persona jurídica a sancionar
2. El análisis de los hechos y pruebas con base en las cuales se impone la sanción
3. Las normas infringidas con los hechos probados
4. La decisión final de archivo o sanción y la correspondiente fundamentación”.
259
Artículo 50 de la Ley 1437 de 2011, que involucra requisitos específicos para graduar la sanción,
así como ocurre en un proceso disciplinario de los que se surte a través del Estatuto Único
Disciplinario por ejemplo.
competencia el funcionario a quien le corresponde la decisión y operará el

silencio administrativo positivo, por cuanto se entenderán decididos a favor
de quien los interpuso, con las debidas consecuencias de responsabilidad
patrimonial y disciplinaria.
Para efectos de contar el término de caducidad, se debe tener en
cuenta el momento de la ocurrencia del hecho, la conducta o la omisión
que da lugar al procedimiento sancionatorio; pero llama la atención que
el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, frente a conductas o hechos continuados, establece que el
término se contará desde el día siguiente a aquel en que cesó la infracción
y/o la ejecución,260 criterio que es contrario al que el Consejo de Estado
ha adoptado para efectos de caducidad de las acciones o pretensiones
contencioso administrativas, cuando la actuación es continuada, ya que
en este caso se hace alusión a la circunstancia de conocimiento del hecho
o manifestación del perjuicio, lo cual fue legislado en el art. 164 de la
nueva codificación 261, y que corresponde a una distinción, tal vez por
cuanto la facultad sancionatoria está en cabeza del Estado y ha de dársele
mayor comodidad para ejercer la competencia, en cambio las acciones o
pretensiones contenciosas, radican fundamentalmente no exclusivamente
en los particulares,262 a quienes se les impone mayor rigurosidad para el
ejercicio de los derechos
1.2 Procedimiento administrativo de cobro coactivo

El cobro coactivo implica actuaciones administrativas a través de
las cuales se le otorga a las entidades públicas la facultad de recaudar
directamente, es decir, sin necesidad de acudir a la jurisdicción
260
Así lo estipula el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011.
261
El artículo 164 del nuevo Código de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, en literal i) así lo muestra cuando se refiere a la caducidad de la acción de
reparación directa, de la siguiente manera: “Cuando se pretenda la reparación directa, la
demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día
siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el
demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que
pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia”.
262
Se debe decir que fundamentalmente y no exclusivamente, porque las entidades públicas, también
son titulares de las acciones o pretensiones contencioso administrativas y de la misma manera
pueden actuar como demandantes ante la jurisdicción que nos ocupa, según lo preceptuado por
el artículo 159 del la Ley 1437 de 2011.
Primera Parte 207
contenciosa, las obligaciones generadas en su favor, siempre y cuando

consten en documento que preste merito ejecutivo, lo que implica que
sean exigibles263. Este procedimiento evidencia las prerrogativas de la
Administración Pública, donde se le releva de tener que acudir ante un
juez para efectuar el cobro de una obligación en su favor, lo que sí tiene
que hacer el particular264.
La exigencia de un documento que contenga una obligación clara expresa
y exigible en favor de una entidad pública, constituye el título ejecutivo
para surtir el trámite de cobro coactivo, la cual se equipara al requisito
obligatorio para iniciar un proceso ejecutivo ante la jurisdicción; pero
para el caso de esta clase de actuación administrativa, el nuevo Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se
han incluido de manera enunciativa los documentos que prestan merito
ejecutivo para efectos de cobro coactivo, dentro de los cuales encontramos
los actos administrativos ejecutoriados que contengan obligaciones
favorables a la administración,265 las sentencias y demás providencias
judiciales que impongan a favor de una entidad pública la obligación
de cancelar una suma dinero, los contratos y los actos administrativos
que declaren la caducidad o el incumplimiento, así como el acta de
liquidación y los demás actos administrativos dictados en el procedimiento
administrativo de contratación, que contemplen obligaciones en favor de
las entidades públicas, además de cualquier otro documento que provenga
del deudor266.
El procedimiento de cobro coactivo previsto en el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo es
263
El artículo 98 de la Ley 1437 de 2011, lo determina de la siguiente manera: “Las entidades
públicas definidas en el parágrafo del artículo 104 deberá recaudar las obligaciones creadas
en su favor, que consten en documentos que presten merito ejecutivo de conformidad con este
Código. Para tal efecto, están revestidas de la prerrogativa de cobro coactivo o podrán acudir
ante los jueces competentes”.
264
Corte Constitucional, sentencia C-666 de 8 de junio de 2000. M.P. José Gregorio Hernández,
lo muestra de la siguiente manera: “La jurisprudencia ha definido la jurisdicción coactiva
como un privilegio exorbitante de la Administración, que consiste en la facultad de cobrar
directamente, sin que medie intervención judicial, las deudas a su favor, adquiriendo la doble
calidad de juez y parte, cuya justificación se encuentra en la prevalencia del interés general, en
cuanto dichos recursos se necesitan con urgencia para cumplir eficazmente los fines estatales”.
265
Un acto administrativo ejecutoriado es aquel que se encuentra en firme, es obligatorio y oponible
frente a las personas a las cuales se refiere el mismo.
266
Artículo 99 del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, previsto en la Ley 1437 de 2011.
de carácter subsidiario, pues se aplicará solamente si no existe una regla

especial, pero además el propio Código prevé que en los casos de no
existir regla especial, además de aplicar las previstas para esta actuación
en la Ley 1437 de 2011, se tendrá en cuenta las regulaciones del Estatuto
Tributario; y si no hay regla especial o el Estatuto Tributario no contempla
disposición sobre el asunto, se dará cumplimiento a lo previsto en la parte
primera del Código o en el Código de procedimiento Civil en canto al
proceso ejecutivo. Debe aclararse que ahora habrá que tener en cuenta
es el Código General del Proceso recientemente expedido.
Debe expresarse que esta clase de procedimiento tiene control jurisdiccional,
referido a los actos administrativos que resuelven las excepciones a favor del
deudor, es decir del ejecutado, los que ordenan seguir adelante la ejecución
y los actos de liquidación del crédito267, de la misma forma que el acto
constitutivo del título sustento de la ejecución, el cual se surte en nuestro
parecer de manera independiente al procedimiento de cobro coactivo y del
control de los actos que se dictan dentro del mismo, que son susceptibles de
control como se indicó anteriormente; en efecto, si se pretende demandar
ante la jurisdicción contencioso administrativa, se debe hacer dentro del
término previsto de caducidad de las acciones o pretensiones contencioso
administrativas, lo cual puede ocurrir antes de que se inicie el cobro coactivo,
sin que la presentación y admisión de la demanda contra este acto o los
nombrados en comienzo, suspenda el procedimiento de cobro coactivo, ya
que solo en los casos expresamente previstos en el artículo 101 del Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ha
contemplado268.
Artículo 101 de la Ley 1437 de 2011.

267
El Artículo 101 del nuevo Código de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso

268
Administrativo, consagra los eventos de suspensión del procedimiento de cobro coactivo,

así: “1. Cuando el acto administrativo que constituye el título ejecutivo haya sido suspendido
provisionalmente por la jurisdicción de lo contencioso administrativo; y
3. A solicitud del ejecutado, cuando proferido el acto que decida las excepciones o el que
ordene seguir adelante la ejecución, según el caso, esté pendiente el resultado de un proceso
contencioso administrativo de nulidad contra el título ejecutivo, salvo lo dispuesto en leyes
especiales. Esta suspensión no dará lugar al levantamiento de las medidas cautelares, ni impide
el decreto y practica de medidas cautelares.
Parágrafo. Los procesos judiciales contra los actos administrativos proferidos en el
procedimiento administrativo de cobro coactivo tendrán prelación, sin perjuicio de la que
corresponda según la Constitución Política y otras leyes para otros procesos”.
Primera Parte 209
En síntesis, el procedimiento de cobro coactivo evidencia un proceso

ejecutivo, donde la Administración a través de sus funcionarios, cobra
una obligación en su favor, sin necesidad de acudir a la jurisdicción,
convirtiéndose en este caso en juez de cumplimiento de sus propios actos,
como reflejo de la justicia retenida de los franceses, donde la Administración
era juez y parte en los procesos en que se resolvían conflictos por actuaciones
de las entidades públicas.
2. LOS PROCEDIMIENTOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS

Y LA IMPLEMENTACIÓN DE LA ORALIDAD
En cuanto a los procedimientos contencioso administrativos, es preciso

indicar que constituyen el gran avance en la regulación del nuevo Código
de Procedimiento Administrativo y de lo contencioso Administrativo,
pues la reforma se encaminó a establecer la oralidad en los trámites de la
jurisdicción administrativa, a través de la implementación de un proceso
por audiencias, en cual se aplica tanto para el procedimiento ordinario como
para los especiales.
En efecto, si el procedimiento contencioso en vigencia del Decreto 01
de 1984, era fundamentalmente escrito, con el nuevo Código se pretende
que sea oral a través de audiencias, buscando agilidad en los trámites y así
reducir la duración de los procesos, que es lo que ha llevado a la morosidad
de la jurisdicción contenciosa y a su congestión, donde una demanda puede
durar hasta quince o más años, evidenciando un sistema judicial lento y
paquidérmico, que deslegitima la administración de justicia. Pero la idea
de establecer la oralidad en el contencioso administrativo, no logró una
regulación adecuada en el nuevo Código, por cuanto lo que se evidencia
es un sistema mixto, en el que a la par de las audiencias ordenadas, los
trámites escritos están plenamente determinados, con la facultad del juez
de dar prelación al formalismo escrito y así volver al sistema antiguo de
dilación de los procesos.
En la estructura de la presente investigación se incluye un acápite
específico a los presupuestos del procedimiento contencioso administrativo,
es preciso remitirnos al mismo, para estudiar en detalle los dos
procedimientos contenciosos establecidos, como son el procedimiento
ordinario y los procedimientos especiales, que se muestran en el trámite
electoral fundamentalmente.
Título III
LA ORIGINALIDAD DEL SISTEMA COLOMBIANO: UNIDAD
EN LA ACCIÓN Y PLURALIDAD EN LAS PRETENSIONES
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVAS
Las acciones contencioso administrativas, han constituido un tema
sustancial dentro del estudio del origen y la evolución del derecho procesal
administrativo en nuestro país, conteniendo fundamentos de originalidad
frente al sistema francés de donde tienen su antecedente próximo. En
efecto, si bien es cierto las acciones contencioso administrativas dentro de
nuestro ordenamiento jurídico provienen del derecho francés, no han sido
simplemente copiadas, sino que siendo adaptadas, tienen características
propias que las hacen originales y en cierto grado diferentes. Es por lo que
dedicaremos especial atención a su estudio, en el sentido de analizar cada
una de las acciones contencioso administrativas, desde un punto de vista
comparado con el ordenamiento galo, determinando eso sí su fundamentos
propios y originales. El título se compone de tres capítulos distribuidos de
la siguiente manera: un primer capítulo referido al contexto genérico, que
incluye el origen, la definición, características y el enunciado de las clases
de acciones contencioso administrativas; un segundo capítulo, dedicado a
las denominadas acciones ordinarias, dentro del cual se tratarán la acción
de nulidad, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la acción de
reparación directa y las acciones contractuales; el tercer capítulo se refiere a
las que hemos llamado acciones especializadas, dentro de las cuales están la
acción de definición de competencias administrativas y la acción electoral; en
el cuarto capítulo se hace referencia a las acciones constitucionales que surten
trámite ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en el último
se consignan algunos trámites respecto de medios de control de la actividad
administrativa, que en estricto sentido no son acciones contenciosas y por esta
razón se le ha dado una identificación especial. En cada capítulo se tendrá en
cuenta sus orígenes, la consagración actual, la titularidad, actos contra los
que procede la acción y los efectos del fallo respectivo, complementado con
apoyo doctrinal y jurisprudencias pertinentes.
Con la entrada en vigencia del nuevo Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pareciera existir un
cambio en el concepto de acción contenciosa frente a la noción de pretensión,
porque se indica que la acción es una y que la misma se efectiviza a través de
las pretensiones, por esta circunstancia lo que antes conocíamos como acciones
de nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa, acción
Primera Parte 211
contractual o electoral, la Ley 1437 de 20011, en el acápite correspondiente a

medios de control las involucra como pretensiones con la misma denominación269,
sin que se haga distinción fundamental, sino simplemente incluyendo algunos
criterios que eran de orden jurisprudencial y ahora son legislados, como el caso
de la teoría de los móviles y finalidades por ejemplo270.
Pero si con la reforma del nuevo Código se pretendía la unificación de
las acciones a través de la unificación del concepto, esto no se logró, porque
la noción de acción desde antes de la llegada de la Ley 1437 de 2011 ya
estaba plenamente identificada y unificada, en cuanto a que la acción es un
derecho, como más adelante lo explicaremos en detalle, y que si se pretendía
la unificación esto no se logra con el cambio de la denominación de acción
por pretensión, dejando la misma regulación, sino habiendo suprimido
algunas de ellas, para garantizar efectivamente los derechos de las personas.
Por el contrario, se consagraron nuevas acciones o medios de control como
las acciones constitucionales, el control inmediato de legalidad, el control por
vía de excepción, además de las acciones tradicionales, dispersando aún más el
control de la actividad administrativa y dificultando a las personas la posibilidad
de acudir ante la jurisdicción para hacer valer sus derechos vulnerados.
La discusión si era técnico o no utilizar el concepto de acción en cada una
de las previstas en el Código de 1984, no es válido para cambiar la noción
por el de pretensión, por las siguientes razones: En primer lugar, porque
la noción es una en cuanto ha de considerarse un derecho de acudir a la
jurisdicción para reclamar protección de otros derechos y en esta medida,
las acciones o pretensiones previstas como medios de control no son más
que una modalidad del concepto de acción, de la misma forma que frente
a la definición de acto administrativo por ejemplo existe la posibilidad de
269
Arboleda Perdomo Enrique José. Comentarios al nuevo Código de Procedimiento Administrativo
y de lo Contencioso Administrativo, Editorial Legis, Bogotá, 2011, p. 135 justifica el remplazo
de la noción de acción por pretensión en los siguientes términos: “Una parte de la doctrina
del Derecho Administrativo en Colombia había criticado la utilización de la expresión acción
en el Código Contencioso Administrativo de 1984, pues consideraba que técnicamente dicho
estatuto regulaba verdaderamente pretensiones. A su turno, varios autores, quizá de manera
mayoritaria, defendían, con base en la tradición y en la especificidad del derecho administrativo,
la institución de las acciones contencioso administrativas. Estas posiciones se plantearon
con razonados argumentos, llegándose a la conclusión de que en el nuevo ordenamiento era
necesario regular las pretensiones contencioso administrativas necesarias para controlar la
acción de la administración, dejando de lado la discusión de si son o no verdaderas acciones…”.
270
El título tercero de la segunda parte de la Ley 1437 de 2011, que va de los artículos 135 al
148, consagra los medios de control y hace referencia a las pretensiones contenciosas, antes
denominadas acciones.
identificar varias clasificaciones del mismo, sin que pierdan su naturaleza;

en segundo lugar, porque las regulaciones previstas en el nuevo Código
de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no
contemplan regulación sustancialmente distintas a lo consagrado en el anterior
Código, con la salvedad que en algunos casos se legislaron criterios que antes
eran jurisprudenciales, como en el caso de la teoría de los móviles y finalidades.
El cambio de la denominación de acciones contenciosas por pretensiones,
beneficia la institución de la acumulación de las mismas, ya que permite
mayor garantía de los derechos de quienes acuden a la jurisdicción para
buscar protección de los mismos; en efecto, las exigencias en la acumulación
de pretensiones, son claramente previstas en el Código, a diferencia de
la posibilidad de acumulación de acciones, es decir, que la norma prevé la
acumulación de pretensiones y no la acumulación de acciones, lo cual termina
con el calvario que existía anteriormente de que si no se escogía la acción
adecuada el fallo era inhibitorio, ya que el juez administrativo, no utilizaba
la facultad de interpretar la demanda para dictar una sentencia de fondo
resolviendo la controversia planteada, sino que simplemente se declaraba
en imposibilidad de fallar, porque el accionante había impetrado la acción
equivocada y así, su obligación de impartir justicia quedaba en los simples
ideales constitucionales y legales.
En efecto, la Ley 1437 de 2011 frente a la acumulación estableció la
posibilidad de acumular pretensiones ordinarias, es decir, de nulidad, nulidad
y restablecimiento del derecho, contractuales y de reparación, directa, siempre
y cuando la competencia del juez se determine para conocer de todas ellas;
pero en el caso de existir pretensiones de simple nulidad, será competente
el juez de la nulidad y si las mismas se formulan contra particulares y una
entidad pública, la competencia estará en la jurisdicción de lo contencioso
administrativo; de la misma forma, es preciso que las pretensiones no se
excluyan entre sí, a menos que se propongan como principales y subsidiarias,
que no haya operado la caducidad de ninguna de ellas y que todas deban
tramitarse por el mismo procedimiento, en este caso el ordinario271.
En vigencia del Código de 1984, se presentó una marca discusión si era posible
la acumulación de pretensiones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del
derecho, específicamente frente a la impugnación de actos complejos que
involucraban actos generales y actos particulares, por cuanto en algunos
271
Artículo 165 del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo de 2011.
Primera Parte 213
casos la jurisprudencia del Consejo de Estado indicó que no era posible la

demanda de actos generales y actos particulares a través de la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho, porque los actos generales eran
impugnables a través de la simple nulidad y los particulares de la nulidad y
restablecimiento del derecho y en esta medida, se presentaba una indebida
acumulación de pretensiones272, requiriéndose que para el acto general debía
solicitarse la inaplicación. En otro sentido, tomando como fundamento la
teoría de los móviles y finalidades se aceptó de mandar actos generales y
actos particulares por intermedio de la acción de nulidad y restablecimiento
del derecho273.
Capítulo I
APROXIMACIÓN AL TEMA
Dentro del estudio de cualquier asunto de derecho y en especial de derecho

procesal administrativo, es conveniente dar un vistazo genérico de los
aspectos principales del tema. En este caso trataremos de clarificar aspectos
como el origen, la definición, características y enunciaremos cuáles son las
acciones contencioso administrativas hoy llamadas pretensiones contencioso
administrativas. En las secciones siguientes entraremos al estudio de cada
una en particular.
Sección Primera
DEFINICIÓN Y ORIGEN
1. DEFINICIÓN DE ACCIÓN
El profesor Jaime Azula Camacho dice que el vocablo acción, proviene

del latín actio que significa ejercitar, realizar, efecto de poner, posibilidad
272
C.E. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 8 de mayo de 2008,
exp. 2332-07, M.P. Alfonso Vargas Rincón.
273
Ver teoría de los móviles y finalidades en: C.E. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Cuarta, sentencia del 30 de septiembre de 2010, exp. 18207, M.P. William Giraldo; C.E. Sala
de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 26 de noviembre de 2009, exp.
17322, M.P. William Giraldo; C.E. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,
sentencia de 18 de noviembre de 1999, exp. 3597, M.P. Manuel Santiago Urueta Uyola; C.E.
Sala de lo contencioso Administrativa, Sección Primera, sentencia de 30 de agosto de 2007,
exp. 2006 - 00967- 01, M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta; C.E. Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 31 de agosto de 1993, exp. 3393 M.P. Clara
Forero de Castro.
de hacer alguna cosa274; lo que da a entender que acción, constituye una

actuación positiva que busca un resultado a través de la puesta en actividad
de un trámite específico.
Desde el punto de vista jurisdiccional, el término acción tiene múltiples
significados, así: Windscheid la concibe como pretensión, la cual se dirige
contra el demandado275. Por su parte Müther la considera como un derecho
público subjetivo, que busca la protección jurídica de derechos276. A su
turno Oscar Von Bülow prescribe que la acción es un derecho subjetivo
que no existe anterior al juicio, el cual nace con la demanda inicial, con el
fin de lograr una sentencia justa277. En cambio para Giusseppe Chiovenda, la
acción es un derecho potestativo278. Conjugando las dos posturas anteriores,
Giorgio del Vecchio contempla, que la acción consta de dos elementos: uno
extrínseco que es una manifestación objetiva, una realidad que pertenece al
mundo físico y uno intrínseco, que es una entidad psíquica, una intención,
un estado de ánimo, una afirmación de voluntad279. A su vez, para Piero
Calamandrei acción es un poder dirigido contra el adversario280. Y el maestro
Francesco Carnelutti expresa que la acción es un derecho autónomo
anterior al proceso, pero de carácter subjetivo, procesal y abstracto281. En
cambio el profesor uruguayo Eduardo J. Couture, concibió la acción como
poder jurídico de los sujetos, para solicitar ante los órganos de la jurisdicción,
la satisfacción de una pretensión282. A su turno, el profesor colombiano
Hernando Devis Echandía, define la acción de la siguiente manera:
“Es un derecho público, cívico, abstracto y autónomo que tiene
toda persona natural o jurídica, para obtener la aplicación de
274
Azula Camacho, Jaime. Manual de derecho procesal, Tomo I. 2da Edición, Bogotá: ABC, 1982.
p. 110.
275
Ibíd, p. 114.
276
Ibíd.
277
Ramírez Arcila, Carlos. Fundamentos procesales y pretensiones contencioso administrativas,
Bogotá: Ed. Temis, 1983, p. 26.
278
Chiovenda Giusseppe. Principio de derecho procesal civil, t. I., tercera edición, Madrid, Instituto
Ed. Reus S.A., 1922, p. 55.
279
Azula Camacho, op. cit., p. 118.
280
Calamandrei Piero. Instituciones de derecho procesal civil, Buenos Aires: Ed. Ejea, 1962, p.
242.
281
Carnelutti, Francesco. Instituciones del proceso civil, t. I, Buenos Aires: Ed. Ejea, 1969, p.
44.
282
Couture, Eduardo J. Fundamentos del derecho procesal civil, Buenos Aires: Ed. Depalma,
1968, p. 71.
Primera Parte 215
la jurisdicción del Estado a un caso concreto, mediante una

sentencia, a través de un proceso”283.
Otro prestante tratadista colombiano como es el profesor Carlos Ramírez
Arcila, dice de la acción:
“El ejercicio del poder jurídico que tiene todo sujeto de
derecho de dirigirse a los órganos jurisdiccionales para que
procesalmente se le resuelvan sus pretensiones”284.
Y un administrativista de tan alto renombre como el profesor Humberto
Mora Osejo, a su turno refiere que acción es:
“Un derecho autónomo público y abstracto de acudir a la
jurisdicción, tiene singular importancia en el derecho público
porque, sin el sentido tradicional que tenía, de ser instrumento
para hacer valer en juicio derechos particulares, mediante ella
se pueden postular pretensiones de derecho público, como la
de inconstitucionalidad de la ley y de los decretos con fuerza
legislativa, la de nulidad de los actos administrativos las
que tengan por objeto hacer valer derechos constituidos con
fundamento en disposiciones de derecho administrativo”285.
El profesor Carlos Betancur Jaramillo tratadista de derecho procesal
administrativo, concreta la acción como un derecho público, subjetivo y
autónomo en cabeza de cualquier persona que pretenda una definición del
Estado en un caso concreto, mediante una sentencia286.
Por último, la doctora Beatriz Quintero concibe la acción como el derecho
a la jurisdicción, el cual tiene autonomía propia, no sólo con referencia al
derecho sustancial que se debata en el proceso, sino como un derecho que
funda el derecho a la libertad287.
Él término acción como puede verse tiene un sin número de acepciones, que
se refieren en forma genérica y en especial al concepto civilista del mismo,
283
Devis Echandia, Hernando. Compendio de derecho procesal. tomo I, Bogotá: ABC, 1972.
p. 155.
284
Ramírez Arcila, Carlos. Fundamentos procesales y perenciones contencioso-administrativas,
Bogotá: Temis, 1983, p. 41.
285
Mora Osejo, Humberto. Derecho procesal administrativo, Bogotá: Ediciones Rosaristas, 1980,
p. 119.
286
287
Quintero, Beatriz y Prieto, Eugenio. Teoría general del proceso, tercera edición, Bogotá: Ed.
Temis, 2000, p. 247.
pues como es bien sabido el derecho procesal civil ha tenido una significativa
influencia en el derecho procesal administrativo, tal es así que en nuestro
Código Contencioso Administrativo se remite al Código de Procedimiento
Civil, para casos no previstos en el mismo; hoy habrá que decir, que la remisión
debe hacerse al Código General del Proceso que ha sido expedido. Pero
esos antecedentes civilistas de la acción, no contravienen ni menos cavan la
naturaleza de la acción contenciosa administrativa. Es cierto que el derecho
civil y por tal el derecho procesal civil ha tenido en muchos casos un desarrollo
más acelerado que el derecho procesal administrativo, pero no se pueden
desconocer los grandes logros del procedimiento contencioso administrativo.
Determinados algunos de los conceptos más importantes de acción, es
conveniente que demos el nuestro referido al tema específico de acción
contencioso administrativa, lo cual podemos hacer diciendo que: acción es
el derecho que tienen las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas,
de acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, para buscar
la protección de sus derechos sustanciales a través de la formulación de
unos pedimentos o pretensiones, lo cual se logra mediante el procedimiento
específico que se concreta en la sentencia.
Necesariamente el concepto de acción implica la posibilidad que tienen
las personas, de solicitar al Estado el reconocimiento y respeto de unos
derechos a través del órgano respectivo, que no es otro que el jurisdiccional;
es decir, que los derechos sustanciales se concretan por intermedio del
derecho procedimental a través de la acción respectiva.
El derecho procesal administrativo y por tal las acciones contencioso
administrativas se convierten entonces en la protección y garantía de los
derechos sustanciales; con fundamento en que el Estado a través de la ley
protege en abstracto al titular de un derecho subjetivo sustancial288 y las
acciones se constituyen en el instrumento concreto de protección289.
2. ORIGEN DE LA ACCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA
La acción contencioso administrativa, se origina en la necesidad de dar

instrumentos a los ciudadanos para acudir ante la jurisdicción, con el fin de
288
Ibíd.
289
La protección legal es una protección genérica y abstracta, que el Estado hace de los derechos
frente a todos los administrados; pero el propio Estado ha contemplado una protección específica,
a través de las acciones contenciosas y de los procedimientos jurisdiccionales, que culminan con
sentencias, referidas a la garantía de los derechos, respecto de los cuales se solicita el amparo.
Primera Parte 217
hacer valer sus derechos. Necesariamente, debemos remitirnos al ordenamiento

jurídico francés para buscar los orígenes de las acciones contencioso
administrativas, pues por ser nuestro derecho procesal administrativo de
eminente origen francés, es allí donde debemos buscar sus raíces.
Las decisiones de la Administración francesa podían ser controvertidas y
el administrado al acudir ante el juez de la Administración, lo debía hacer
en ejercicio de una acción. La Ley 7 - 14 de octubre de 1790, consagró: “Las
reclamaciones de incompetencia respecto a los cuerpos administrativos no
son en ningún caso de la competencia de los Tribunales y deben ser llevados
ante el Rey, Jefe de la Administración General”290. Aunque esta disposición
expresa la competencia del rey en asuntos de incompetencia y no de los
jueces administrativos, posteriormente tal concepto fue evolucionando y
con posterioridad se les dio tal facultad, tal es así que el profesor Georges
Vedel al respecto dice:
“Este texto niega la competencia de las jurisdicciones
judiciales, pero admite un recurso administrativo ante el Jefe
de Estado. Sabemos que las decisiones de éste, después del año
VIII, eran preparadas por el Consejo de Estado y, en efecto,
incluso antes de 1872, procedían realmente del Consejo. Este
recurso estaba fundado en la incompetencia del autor del
acto atacado, es decir, en el hecho de que se había excedido
en sus atribuciones. A la incompetencia se asimiló bastante
rápidamente el vicio de forma, que en cierto sentido es una
especie de incompetencia, pues el autor del acto no habría
podido ejercer válidamente sus poderes, más que observando
las formas que, en esta hipótesis, no habían sido respetadas.
Al vicio de forma y a la incompetencia como motivos de este
recurso se añade, hacia 1840, la desviación de poder, vicio que
consiste en que el autor del acto usa sus poderes para fines
distintos de aquellos para los que la ley se los confirió (p. ej.
Decisión adoptada en el interés particular del autor del acto
o de uno de sus protegidos) y que constituye en efecto otra
especie de incompetencia”291.
290
Ley 7-14 de octubre de 1790, en: Vedel, Georges. Derecho administrativo, 6ta. edición, Madrid:
Biblioteca Jurídica Aguilar, 1980, p. 460.
291
Vedel, Georges. Administrativo, 6ta. edición, Madrid, Biblioteca Jurídica Aguilar: 1980, p.
460.
Así pues, las acciones contencioso administrativas son el reflejo de

la evolución del derecho procesal administrativo, como se puede ver en
lo expresado por el profesor Vedel al hablar del recurso por vicios de
incompetencia y por desviación de poder; pero a su vez, las acciones por
vicios de ilegalidad y desviación de poder, siempre han sido tenidas en
cuenta para ser consideradas como causales de acción ante lo contencioso
administrativo, tal es así que el Consejo de Estado francés en el Fallo Pariset
de fecha 26 de noviembre de 1875, contempla la desviación de poder como
similar a la desviación de procedimiento, lo que originaba que los actos
fueran susceptibles de ser demandados ante la jurisdicción contencioso
administrativa, con el fin de ser anulados292.
En el caso colombiano, aunque las constituciones le otorgaron a la
Corte Suprema de Justicia la competencia para conocer de ciertos asuntos
relacionados con la jurisdicción contencioso administrativa, como lo
analizamos en el capítulo correspondiente, en especial en lo referente a las
acciones de nulidad e indemnización de perjuicios derivados de contratos, lo
que puede considerarse como típicas acciones contencioso administrativas,
tenemos que decir que las acciones en la jurisdicción contencioso
administrativa, oficialmente nacen a la vida jurídica colombiana cuando se
estructura verdaderamente la jurisdicción contenciosa mediante la Ley 130
de 1913; nacimiento que se torna paulatino y que configura cada acción en
la medida que la jurisdicción se va perfeccionado. El profesor Humberto
Mora Osejo, al referirse a este tema dice:
“Puede decirse que en lo Contencioso Administrativo el
concepto de acción es el que más ha marcado la evolución
de la institución desde sus albores, así: En la ley 130 de 1913,
prácticamente se instituyeron la llamada acción de nulidad,
tendiente a hacer posible que cualquier persona pida que se
declare la nulidad de un acto con el sólo objeto de hacer que
prevalezcan normas superiores de derecho supuestamente
contrariadas por ese acto, y una acción privada, mediante
la cual la persona procesalmente legitimada podía promover
acción con el fin de tutelar un determinado derecho subjetivo de
naturaleza civil. Con el decurso del tiempo, la jurisprudencia
reconoció la existencia de una acción mixta, caracterizada
porque, aunque mediante ella se pretendía el reconocimiento, la
292
Marceau, op. cit., p. 19.
Primera Parte 219
tutela de un derecho privado, su fundamento también consistía

en hacer prevalecer, respecto de ese acto, normas objetivas de
derecho; aún no existía lo que después es conocido por nosotros
como contencioso subjetivo o de plena jurisdicción”293.
Entonces, si bien las acciones contencioso administrativas, tienen un
origen remoto en el derecho francés, un origen mediato en las competencias
otorgadas a la Corte Suprema de Justicia por mandato constitucional en el siglo
XIX y un origen próximo con la expedición del primer Código Contencioso
Administrativo en nuestro país. Con la aparición de cada uno de los Códigos
Contencioso Administrativos y de las normas que los han modificado y
complementado, fueron tomando cuerpo dentro del ordenamiento jurídico
colombiano, hasta lograr consolidarse como las conocemos ahora. Podemos decir
también que aun antes de 1886, fecha en que constitucionalmente se considera
como el nacimiento de la jurisdicción contencioso administrativa y de 1913 en
que se puso en práctica, ya existía control jurisdiccional de la administración a
través de las acciones en interés de la legalidad y en asuntos contractuales, que
se instauraban ante la jurisdicción ordinaria; siendo un antecedente más de las
acciones contencioso administrativas. Se debe recalcar, que con la entrada en
vigencia del cuarto Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, se ha pretendido dar un giro a la consagración de las acciones
contencioso administrativas que tradicionalmente se conocen, pues se les da
la denominación de pretensiones contenciosas; pero en nuestro parecer, no se
presentó un cambio sustancial a lo que estaba previsto en el Código de 1984,
pues las regulaciones son prácticamente idénticas.
El profesor Mora Osejo dice que la primera acción en instituirse fue
la acción de nulidad, la cual aparece en la Ley 130 de 1913; sin embargo,
consideramos que no es la Ley 130 de 1913 la que por primera vez la
consagró, pues como ya lo estudiamos en el capítulo pertinente, por mandato
constitucional a la Corte Suprema de Justicia, se le asignó competencia
de conocer asuntos referidos a la solicitud de anulación de ciertos actos
administrativos, tanto es así, que la Constitución Política de la Nueva
Granada del año de 1853, le otorgó a la Corte Suprema de Justicia la
competencia para resolver sobre la nulidad de las ordenanzas municipales, en
cuanto fueren contrarias a la Constitución y a la ley294. Del estudio histórico
293
Mora Osejo, op. cit. pp. 129 y 130.
294
Constitución de 1853, artículo 42, en: Pombo Manuel Antonio y Guerra José Joaquín,
Constituciones colombianas, Tomo IV. Bogotá: Ed. Biblioteca Banco Popular, 1986, p. 19.
jurídico que se ha venido realizando en este escrito, es plenamente viable

afirmar que en nuestro medio no fue la acción de nulidad la que primero
se originó, sino que fue la acción contractual, cuando la Constitución de la
República de Colombia de 1830 le otorgó a la Corte Suprema de Justicia la
competencia de conocer las controversias que resultaren de los contratos y
negocios celebrados por el poder ejecutivo o a su nombre295.
Aunque alguien podría entrar a decir, que las competencias asignadas a
la Corte Suprema de Justicia, en los asuntos mencionados anteriormente, no
constituyen propiamente una acción contencioso administrativa, sino que
son sólo simples competencias; ante eso es necesario aclarar, que estamos
hablando de los orígenes de las acciones y que estas han tenido un desarrollo
en el ordenamiento jurídico, por tal razón, es perfectamente viable afirmar
que con la aparición del Código de 1913 y los Códigos posteriores tienen
una consagración formal, pero materialmente ya existían en cabeza de otras
jurisdicciones, esto sin desconocer el giro que pretende dar el Código de 2011.
Por lo expuesto es pertinente decir entonces, que la acción contencioso
administrativa constituye un derecho a favor de los administrados, de
acudir ante la jurisdicción para hacer valer sus derechos sustanciales y
que sus orígenes, como gran parte de nuestro derecho administrativo y
contencioso administrativo, deben buscarse en el ordenamiento jurídico
francés; pero ese origen no se dio como un traspaso directo a la jurisdicción
contencioso administrativa, sino que primero fue la jurisdicción ordinaria
la que conoció de las mismas, cuando se le asignó a la Corte Suprema de
Justicia el conocimiento de asuntos relacionados con conflictos derivados
de actuaciones de la Administración.
Sección Segunda
CARACTERÍSTICAS Y CLASES DE ACCIONES O PRETENSIONES
1. CARACTERÍSTICAS DE LAS ACCIONES CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVAS
Las acciones contencioso administrativas presentan características que
se asimilan en gran medida a la acción en general, las cuales podemos
enumerar de la siguiente manera:
295
Constitución de 1830, artículo 110, En: Pombo Manuel Antonio y Guerra José Joaquín,
Constituciones colombianas, tomo III, Bogotá: Ed. Biblioteca Banco Popular, 1986, p. 217.
Primera Parte 221
- Constituyen un derecho. Evidentemente las acciones contencioso

administrativas se enmarcan en el derecho de los administrados de
acudir ante el órgano jurisdiccional del Estado, para hacer valer derechos
abstractos que ese mismo Estado ha consagrado en su favor y que de una
u otra manera están siendo violados o vulnerados. El Estado está en la
obligación de garantizar los derechos sustanciales, por tal razón, como lo
expresa la doctora Beatriz Quintero: “La prestación como acto del Estado
obligado es el despliegue de la función jurisdiccional, la aplicación de las
normas jurídicas a los casos concretos para lograr en última instancia la
paz social”296. Es decir, que el Estado es garante de los derechos que ha
contemplado, dando la oportunidad y los medios al administrado para que
haga valer dichos derechos a través de la acción contencioso administrativa
respectiva.
- Son de naturaleza pública y están consagradas en normas
de orden público. Quiere decir lo anterior que las acciones contencioso
administrativas, tienen por finalidad un interés de carácter general y que por
tal razón, las normas que las consagran son de obligatorio cumplimiento; es
decir, que son de necesaria aplicación. Ya las concebía Betancur Jaramillo
como derecho público, cívico, subjetivo y autónomo297.
- Tienen autonomía respecto de los derechos sustanciales. Aunque
las acciones contencioso administrativas se encaminan a la protección de
derechos sustanciales, tienen autonomía y no se confunden con estos, ya que
el derecho tiene identidad propia en la norma sustancial que lo consagra y
la acción es el instrumento mediante el cual se hace valer en un momento
dado.
- Los particulares como la Administración son titulares de las
acciones contencioso administrativas. Las acciones son consagradas para
que cualquier persona haga uso de ellas; es decir, para que en determinados
casos acuda ante la jurisdicción para reclamar protección de derechos
sustanciales. Lo anterior podría llegar a crear confusión con el carácter
público de las acciones y decir que la única acción pública es la de nulidad;
pero es conveniente aclarar, que la titularidad hace referencia al sentido
genérico de las acciones, o sea que quien va a hacer uso de ellas tenga la
facultad legal para hacerlo, referido al caso específico. Implica lo anterior,
que tanto las entidades públicas como los particulares, pueden acudir ante
296
Quintero Prieto, Beatriz. op. cit., p. 247.
297
la jurisdicción para hacer valer sus derechos, pues en cualquier caso pueden
actuar como demandantes.
- Generan el trámite de un proceso contencioso administrativo.
Cuando una persona pública o privada acude ante la jurisdicción en ejercicio
de alguna de las acciones que le otorga la ley, pone en funcionamiento ese
aparato estatal, que desarrolla necesariamente un proceso jurisdiccional.
- Constituyen instrumentos para hacer valer no sólo derechos
particulares, sino igualmente públicos. Quiere decir esta característica,
que no solamente quien ejerce una acción contencioso administrativa
persigue un interés particular, sino que en igual forma puede perseguir un
interés general de protección, como en los casos de acciones ejercidas para
la simple protección de la legalidad. El profesor Humberto Mora Osejo,
dice al respecto:
“Tiene singular importancia en el derecho público porque,
sin el sentido tradicional que tenía, de ser instrumento para
hacer valer en juicio derechos particulares, mediante ella se
pueden postular pretensiones de derecho público, como la de
inconstitucionalidad de la ley y de los derechos con fuerza
legislativa, la de nulidad de los actos administrativos o de
las que tengan por objeto hacer valer derechos constituidos
con fundamento en disposiciones de derecho administrativo,
como prescribe el artículo 84 del Código Contencioso
Administrativo”298.
- La acción necesariamente implica una pretensión. Es viable
decir que las acciones se concretan en las pretensiones formuladas con la
demanda, puesto que en la realidad constituyen derechos abstractos que se
hacen efectivos, cuando el administrado acude a la jurisdicción formulando
unos pedimentos específicos, al poner en conocimiento el litigio presentado;
es decir, que es el objeto litigioso299. Consideramos, que la reforma prevista
en el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, de modificar la denominación de acciones contencioso
administrativas, por pretensiones, no implica un cambio sustancial en la
materia, por cuanto la noción de acción no se ha modificado y la existencia
de modalidades de la misma se sigue expresando.
298
Mora Osejo, Humberto. La acción en el proceso administrativo, Derecho procesal administrativo,
Bogotá: Ediciones Rosaristas, 1980, p. 118.
299
Ramírez Arcila, op. cit., p. 85.
Primera Parte 223
- Es un derecho que se ejerce contra el Estado. Significa esta

característica que las acciones contencioso administrativas se ejercen
contra el Estado en la persona de sus órganos jurisdiccionales300, haciendo
la salvedad de que no se trata de demandar al Estado o que este sea parte
demandada como sujeto procesal, sino de acudir a la jurisdicción como parte
de ese Estado, en búsqueda de garantía de derechos particulares o públicos.
- Las acciones contencioso administrativas tienen término de
caducidad. Con excepción de la acción de simple nulidad, las acciones
que se instauran ante la jurisdicción contencioso administrativa tienen
un término específico de caducidad, que la misma ley ha previsto, siendo
esta una nota característica de gran importancia. El profesor Hernán Fabio
López Blanco, al referirse a la caducidad dice: “Finalmente, se habla de
caducidad, y es este el enfoque que nos interesa para los efectos de este
estudio, como de un plazo acordado por la ley, por la convención o por
la autoridad judicial, para el ejercicio de una acción o de un derecho”301.
El concepto de caducidad para este autor se enmarca en el término que se
tiene para el ejercicio de un derecho, lo cual implica una actitud pasiva de
quien tiene la posibilidad de ejercer ese derecho y por tal razón se queda en
imposibilidad de ejercerlo. Aunque el anterior es un concepto eminentemente
civilista pues ese es el campo del mentado tratadista, es plenamente viable
y aplicable al contencioso administrativo, como se podrá ver más adelante.
Por su parte, el profesor Carlos Betancur Jaramillo, dice al respecto
de la caducidad:
“El señalamiento de un plazo con carácter preclusivo para
el ejercicio de las acciones contencioso administrativas no
es creación de nuestro derecho, ya que en las legislaciones
extranjeras se encuentra también con el mismo propósito
de dar estabilidad al acto administrativo no impugnado
dentro del término fijado en la ley. Así, en Francia, Italia,
España, Argentina, Uruguay, etc., etc. Zanobini –citado por
Argañaras– explica el fenómeno de la siguiente manera: a
fin de que los actos de la administración no queden expuestos
a la eventualidad de su revocación o anulación por tiempo
300
Penagos Vargas Gustavo. Nulidades y acciones del acto administrativo, Bogotá: Ediciones
Doctrina y Ley, 1996, p. 159.
301
López Blanco, Hernán Fabio. Instituciones de derecho procesal colombiano, Parte general. 4
Edición, Bogotá: Temis, 1985, p. 228.
indefinido; a fin de evitar una incertidumbre continua en la

vida administrativa, es que se fijan términos perentorios más
allá de los cuales el interés del particular no puede hacerse
valer; no es más reconocido”302.
Para este doctrinante, la caducidad implica entonces, un mecanismo
de estabilidad de los actos de la Administración, con el fin de que no
permanezcan expuestos a su mutabilidad por tiempo indefinido. El Consejo
de Estado, en sentencia a la cual hace referencia el profesor Betancur
Jaramillo alude a la caducidad en los siguientes términos:
“De conformidad con el artículo 85 del C.C.A. la acción
encaminada a obtener una reparación por lesión de derechos
particulares prescribe, salvo disposición legal en contrario, al
cabo de cuatro meses a partir de la publicación, notificación
o ejecución del acto o de realizado el hecho u operación
administrativa que cause la acción.
Fija esta norma un término perentorio para accionar o recurrir
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo contra
actos que lesionan derechos de los particulares. Este término
es lo que los tratadistas denominan “caducidad”, que es
diferente, desde luego, a la prescripción. Hay por lo mismo
una impropiedad en la norma al hablar de prescripción y no
de caducidad. Los plazos preestablecidos en forma objetiva,
es decir, sin consideraciones a situaciones personales del
interesado, son lo que se llama caducidad. Si el actor los deja
transcurrir sin presentar la demanda, el derecho a la acción
caduca, se extingue inexorablemente, sin que pueda alegar
para revivirlos excusa alguna, ya que no son susceptibles
de interrumpirse, al contrario de lo que ocurre con la
prescripción extintiva de derechos. El derecho puramente
potestativo a la acción o al recurso comienza con el plazo
prefijado y nada obsta para que se ejercite desde el primer
día, pero fenece definitivamente al caducar o terminar el
plazo improrrogable. Quien se crea con derecho a accionar
contra el acto administrativo que le ha creado una situación
jurídica subjetiva debe hacerlo antes para no correr el riesgo
302
Betancur Jaramillo, Carlos. Derecho procesal administrativo, 5 Ed. primera reimpresión,
Medellín: Señal Editora, 2000, p. 152.
Primera Parte 225
de que se extinga el plazo concedido. Esta sala en distintas

oportunidades ha aceptado que en acciones de reintegro al
servicio se aplica el mencionado artículo 85 del C.C.A. y no
el artículo 41 del Decreto 3.135 de 1968 y menos el artículo
151 del código procesal del trabajo”303.
La caducidad necesariamente implica la obligación de quien pretende
acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, para hacer
valer algún derecho, de ejercitar dicha acción dentro del término perentorio
y obligatorio que ha establecido la ley; que para el caso específico que nos
ocupa, lo determina el Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo de forma expresa.
La caducidad es entonces el plazo o término que tienen las personas
para acudir ante la jurisdicción, para instaurar la acción correspondiente,
con el fin de que, a través del trámite respectivo, se les reconozca o respete
algún derecho. La caducidad opera en forma diferente para cada una de las
acciones o pretensiones consagradas en el Código.
Tanto los conceptos doctrinarios como la consagración legal, hacen ver la
institución de la caducidad como un término, dentro del cual se puede ejercer
la posibilidad de acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo,
para reclamar un derecho a través de la acción correspondiente. La
jurisprudencia sigue tal lineamiento; es así, que el Consejo de Estado ha
dicho al respecto:
“La caducidad, ha dicho la doctrina y la jurisprudencia, es
una institución jurídica que limita en el tiempo el ejercicio de
una acción, independientemente de consideraciones que no
sean el sólo transcurso del tiempo. Su verificación es simple,
pues el término ni se interrumpe ni se prorroga y es la ley la
que al señalar el término final invariable o días fatales.
El artículo 83 del antiguo Código Contencioso Administrativo
(L.167/41) disponía que la acción contencioso subjetiva
“prescribía” al cabo de cuatro meses a partir de la publicación,
notificación o ejecución del acto, sin referirse en forma alguna
a su ejecutoria, como sí lo hacía en el artículo 273 para el
juicio de impuestos, para el cual el término de “prescripción”
303
Consejo de Estado, auto de fecha 29 de junio de 1972, ponente: Aguilar Vélez, Eduardo. En
Betancur Jaramillo Carlos, op. cit., pp. 152 y 153.
era de tres meses contados “desde la fecha de ejecutoria de

la última decisión.
El nuevo Código (D.01/84) dispuso la misma regla, adicionándola
solamente con la comunicación, expresión que fue suprimida
luego por el artículo 23 del Decreto 2304 de 1989.
De manera que, salvo lo que antes se disponía para el juicio
de impuestos, el legislador invariablemente ha partido para
el cómputo del término de caducidad de la acción contencioso
subjetiva, de la fecha en la que el interesado tiene conocimiento
del acto, bien por notificación, comunicación o publicación,
y en defecto de éstas, de la ejecución, pues si el particular no
es informado de él por la administración, es entonces cuando
razonablemente se presume enterado de su existencia.
Y si el texto de la ley es tan claro, no le es permitido al intérprete
deducir de otras normas (art. 63 y 51) una fecha distinta de
iniciación del plazo, ni extenderlo, por consideraciones que
no fueron previstas en la ley.
Para que se dé el fenómeno jurídico de la caducidad, sólo
bastan dos supuestos: el transcurso del tiempo y el no ejercicio
de la acción. Iniciado el término de publicación, notificación o
comunicación (hoy no se habla de comunicación) lo que ocurra
de ahí en adelante no tiene virtualidad alguna para modificar
el plazo perentorio y de orden público señalado por la ley. El
término se cumple inexorablemente.
Por ello, la firmeza del acto, que es una circunstancia diferente
y posterior a su conocimiento, no incide en el cómputo del
plazo: tampoco tiene incidencia en la ejecución, a menos que
se tome ésta como figura sustitutiva a falta de publicación,
comunicación o notificación. Legalmente informado el acto,
empieza a contarse el término para que el afectado pueda
accionar, independientemente de su firmeza o de que se ejecute
o no, sin que pueda entenderse prorrogado por el término que
debe correr para que quede en firme ni interrumpido por su
ejecución”304.
304
Consejo de Estado. Sala Plena, Sentencia de noviembre 21 de 1991. En: Código Contencioso
Administrativo, Bogotá, Ed, Legis. 1996, p. 253.
Primera Parte 227
En el derecho contencioso administrativo colombiano, la caducidad para

cada una de las acciones es considerada en forma diferente; esto es así, ya
que el Código Contencioso Administrativo en forma expresa y taxativa ha
señalado el término de caducidad para el ejercicio de cada una de ellas; por
la naturaleza y características de cada acción.
2. CLASES DE ACCIONES O PRETENSIONES CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVAS
En el ordenamiento jurídico colombiano se contempla un número

elevado de acciones contencioso administrativas, las cuales nos permitimos
enumerar, para luego ser estudiadas una a una en forma detallada.
• Acción o pretensión de nulidad, (artículo 137 de la Ley 1435 de 2011).
• Acción o pretensión de nulidad y restablecimiento del Derecho, (art.
138, Ley 1437 de 2011).
• Acción o pretensión de reparación directa, (art. 140 de la Ley 1437
de 2011).
• Acción o pretensión contractual, (art. 141 Ley 1437 de 2011).
• Acción o pretensión electoral, (art. 139 Ley 1437 de 2011).
Estas son las típicas acciones o como el nuevo código las denomina
pretensiones contencioso administrativas; aclarando que existen otras
acciones que surten trámite ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, pero tienen un carácter constitucional y excepcional, las
cuales trataremos en acápites posteriores.
Así las cosas y a manera de corolario, las acciones o pretensiones
contencioso administrativas presentan unas características propias que las
hacen especiales, por tratarse en igual forma de una jurisdicción especial a
la que corresponden, donde el carácter de derecho público prima en cada una
de ellas. En efecto, estas no están reservadas a unas personas en particular,
sino que pertenecen a todos los administrados como garantía de los derechos
dentro de un Estado que se precia de estar ajustado al principio de legalidad.
Capítulo II
LAS ACCIONES O PRETENSIONES ORDINARIAS
En este capítulo haremos referencia a las acciones o pretensiones de

nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa y las
relativas a contratos.
Sección Primera
LA ACCIÓN O PRETENSIÓN DE NULIDAD
La acción de nulidad constituye la acción típica de la jurisdicción

contencioso administrativa, que se deriva del respeto al principio de legalidad
que debe asistir a todas las actuaciones de la Administración. El profesor
Georges Vedel dice al referirse al principio de legalidad:
“La legalidad es la cualidad de lo que es conforme a la ley.
Pero en esta definición hay que entender el término de ‘ley’ en
su sentido más amplio, el de ‘derecho’. La legalidad expresa
así la conformidad al derecho y es sinónimo de regularidad
jurídica”.
El principio de legalidad aplicado a las entidades públicas expresa, pues,
la regla según la cual la administración debe actuar conforme a derecho.
Se podría pensar que no hay ninguna sujeción particularmente original y
que, en este punto, la Administración no está sometida a un régimen diferente
al de los particulares, pero esto sería sin embargo un error.
Ante todo, históricamente ha habido períodos en que se ha admitido que el
Estado estaba por encima del derecho y que los gobernantes se encontraban
desligados de la obediencia a las normas jurídicas. El “Estado de Derecho”,
en relación con el “Estado Policía”, se caracteriza precisamente por la
afirmación del principio de legalidad.
En segundo lugar, lo que caracteriza el principio de legalidad aplicado
a la administración es que no expresa solamente la sumisión de éste a
reglas jurídicas exteriores, sino su sometimiento a reglas que ella misma
ha elaborado –los reglamentos, p.e.j.– y a los principios enunciados por un
juez salido de su seno: el juez administrativo.
Un tercer punto debe ser señalado: por ser la jerarquía de las normas
jurídicas en Derecho Francés de naturaleza principalmente formal y
reproducir la jerarquía de las propias autoridades públicas, cada una de
estas está sometida a una legalidad de contenido variable: así, en cuanto al
alcalde, la legalidad incluye el respeto de las decisiones de la administración
provincial, mientras que para el primer ministro no sucede lo mismo (con
independencia del respeto a los derechos que tales decisiones pueden haber
conferido a los particulares).
Por último, se señalará cómo la legalidad impone a la adminis-
tración no sólo ciertas reglas exteriores de conducta, sino
Primera Parte 229
también una especie de norma psicológica: la obligación de

tener a la vista, en su acción el interés público”305.
Es así, que el principio de respeto a la legalidad es pilar fundamental
de la naturaleza y esencia de la acción de nulidad; respeto que se enmarca
en que la actuación administrativa se debe sujetar a la jerarquía normativa
que rige en el ordenamiento jurídico, el cual obliga tanto a los particulares
como a la Administración, ya que en la actualidad no vale la distinción o
diferenciación frente a la ley; como lo dice Zagrebelski en el sentido de
libertad del particular en línea de principio y poder ilimitado del Estado en
línea de principio306.
Por su parte, el profesor Humberto Mora Osejo, al referirse a la acción
de nulidad, dice:
“El contencioso objetivo o de nulidad tiene por finalidad
esencial originar una controversia no litigiosa, en cuanto quien
lo promueve sólo busca hacer que un acto administrativo se
declare nulo porque lo considera contrario en todo o en parte
a norma superior de derecho, sin que pretenda nada para sí;
no reclama nada como derecho individual o subjetivo sino
que afirma, postula, para la discusión jurídica en el proceso,
que un acto administrativo es contrario a norma objetiva de
derecho”307.
Necesariamente el respeto al principio de legalidad es pilar fundamental
en cualquier concepción que se tenga de la acción de nulidad, pues lo que
se busca con la misma es que los actos de la Administración se ajusten al
ordenamiento jurídico vigente.
1. ORIGEN DE LA ACCIÓN O PRETENSIÓN DE NULIDAD
Es preciso aclarar que a la acción de nulidad no se le ha considerado

como una acción propia del derecho colombiano, sino que, como la gran
mayoría del derecho procesal administrativo nuestro, tiene sus orígenes en
el derecho francés. En un principio en el derecho galo y ante la inexistencia
de una jurisdicción administrativa propiamente dicha, se daba la posibilidad
305
Vedel, op. cit., p. 219, 200.
306
Zagrebelski Gustavo. El derecho dúctil, Madrid: Ed. Trotta, 1995, p. 34.
307
Mora Osejo, op. cit.
de solicitar la anulación de actos provenientes de la Administración a través

de peticiones realizadas ante las autoridades superiores de la que expidió el
acto. Esta facultad de anulación se fue centrando en la máxima autoridad
administrativa, la cual ejercía a través del Consejo de Estado, que para la
época cumplía funciones de órgano asesor de la Administración. El profesor
Jean Rivero, al hablar de este asunto, dice:
“Durante el período revolucionario en ausencia de toda
jurisdicción administrativa organizada, diversos textos preveían
recursos de anulación de actos de autoridades administrativas
inferiores ante la autoridad administrativa suprema. Después
del año VIII, este poder de anulación, esencialmente jerárquico,
pasa al Primer Cónsul, luego al Emperador; pero lo ejerce en
Consejo de Estado. Esta intervención del Consejo de Estado
será decisiva: ella transformará progresivamente el recurso
jerárquico en un recurso contencioso”308.
La acción de nulidad tiene entonces su origen en el recurso por exceso de
poder, el cual, en principio, tenía el carácter de administrativo jerárquico,
ya que se debía presentar ante el rey, quien era la suprema autoridad
administrativa, el cual tenía la característica de ser facultativo, en el sentido
de que si era su deseo anulaba o no la decisión, convirtiéndose en un recurso
de gracia como lo llama Berthelémy309; pero luego alcanzó la calidad de
contencioso con la aparición de la justicia delegada, ya que se interponía
ante el Consejo de Estado, quien era el que lo resolvía. El profesor Rivero
ya mentado, dice:
“La ley de 1872, que puso fin a la justicia retenida, dio al
recurso una nueva base que consolidaba su evolución:
El Consejo de Estado decide soberanamente sobre las
demandas de anulación por exceso de poder interpuestas
contra los actos de las diversas autoridades administrativas; la
fórmula pasó a la ordenanza del 31 de julio de 1945; artículo 32.
Sobre esta base, el recurso de ahora en adelante es plenamente
jurisdiccional. Conoció un gran desarrollo: las condiciones
308
309
Berthelemy H. Traité elementaire de droit administratif. En: Galindo Vachá Juan Carlos, op.
cit., p. 188.
Primera Parte 231
de admisibilidad se fueron ampliando, al mismo tiempo que el

Consejo de Estado ampliaba las exigencias de la legalidad”310.
Con la radicación de la acción en cabeza del Consejo de Estado va
adquiriendo firmeza y desarrollo, como lo dejan ver las causales que se
podían invocar para la anulación de un acto de la Administración, cuando
se intentaba el recurso por exceso de poder, como lo explica el profesor
Georges Vedel, así:
“La idea según la cual toda decisión ejecutiva ilegal debe poder
ser anulada por un juez, se ha ido formando progresivamente:
su primer esbozo se encuentra en la ley de 7-14 de octubre
de 1790 según el cual “las reclamaciones de incompetencia
respecto a los cuerpos administrativos no son en ningún caso
de la competencia de los tribunales y deben ser llevadas ante
el rey, jefe de la administración general’. Este texto niega la
competencia de las jurisdicciones judiciales, pero admite un
recurso administrativo ante el jefe de Estado. Sabemos que
las decisiones de éste, después del año VIII, eran preparadas
por el Consejo de Estado y, en efecto, incluso antes de 1872,
procedían realmente del Consejo. Este recurso estaba fundado
en la incompetencia del autor del acto atacado, es decir, en
el hecho de que se había excedido en sus atribuciones. A la
incompetencia se asimiló bastante rápidamente el vicio de
forma, que en cierto sentido es una especie de incompetencia,
pues el autor del acto no habría podido ejercer válidamente sus
poderes más que observando las formas que, en esta hipótesis,
no habían sido respetadas.
Al vicio de forma y a la incompetencia como ‘motivos’ de este
recurso se añade, hacia 1840, la desviación de poder, vicio
que consiste en que el autor del acto usa sus poderes para
fines distintos de aquel para los que la ley se los confirió (p.
ej., Decisión adoptada en el interés particular del autor del
acto o de uno de sus protegidos) y que constituye en efecto otra
especie de incompetencia”311.
310
Ibíd., p. 260.
311
Como se puede ver, las causales que originan la nulidad por exceso de
poder son similares a las que se contemplan para la acción por nosotros
conocida. El Consejo de Estado francés, siempre ha hablado de las causales
que deben existir para la anulación de los actos administrativos, tal es así
que en el Fallo Pariset del 26 de noviembre de 1875 desarrolló la causal
denominada desviación de poder. El fallo Pariset hace referencia a la acción
instaurada ante el Consejo de Estado por el señor Pariset en contra de un
acto de la Administración, el cual había declarado que la fábrica de fósforos
que tenía el mencionado señor había dejado de tener existencia legal, como
consecuencia de la expedición de una ley que contemplaba el monopolio
de fabricación de fósforos y químicos. El Consejo de Estado francés, hizo
entre otras las siguientes consideraciones para tomar la decisión:
“Considerando que está establecido en la instrucción del
proceso que el prefecto, al ordenar el cierre de la fábrica de
fósforos del señor Pariset, en virtud de los poderes de policía
que él ejercía por leyes y decretos sobre establecimientos
peligrosos, incómodos e insalubres, no tuvo como finalidad
proteger los intereses que esas leyes y reglamentos buscan
garantizar. Que él actuó en cumplimiento de las instrucciones
emanadas del Ministro de Hacienda, en aplicación de la
ley de agosto 24 de 1872 y en interés de una dependencia
financiera del Estado; que ejerció sus poderes de policía sobre
establecimientos peligrosos, incómodos e insalubres para un
objeto diferente de aquél que se le había otorgado, y que así el
señor Pariset le asiste razón legal para impetrar la anulación
de la resolución atacada en aplicación de las leyes de octubre
7 y 14 de 1790 y de 24 de mayo de 1872…”312.
La acción de nulidad tiene entonces, sus antecedentes en el recurso de
anulación por exceso de poder francés, que en principio y con la creación del
Consejo de Estado en el año VIII, se le reconoció la facultad para recibir los
pedimentos o recursos de anulación de los actos de la Administración; esto
con fundamento en la Ley 7 del 13 de octubre de 1790 que contemplaba que
las reclamaciones de incompetencia respecto de los cuerpos administrativos
no eran de competencia de los tribunales judiciales ordinarios y debían
presentarse al rey como jefe supremo de la Administración, debido a la
existencia de una justicia retenida, en donde el Consejo de Estado actuaba
312
Marceau, op. cit., p. 17.
Primera Parte 233
en el trámite, proponiendo al jefe de Estado la decisión correspondiente.

Aunque el recurso no tenía todavía el carácter de jurisdiccional y sí de
administrativo jerárquico, constituía el germen del recurso contencioso, que
vino a cobrar vigencia en el año de 1872 al establecerse la justicia delegada y
por tal razón, el recurso de anulación se interponía ahora ante el Consejo de
Estado directamente, quien era el que lo resolvía; siendo necesario modificar
la disposición legal vigente, por lo que se dictó la ley del 24 de mayo de
1872, que en su artículo 9 preceptuaba que el Consejo de Estado resolvería
sobre las demandas de anulación por exceso de poder interpuestas contra
los actos de las diferentes autoridades administrativas313.
Tomada la acción de nulidad del derecho francés, se consagró en nuestro
país a través de normas de carácter constitucional primero y luego en los
Códigos Contencioso Administrativos que han sido expedidos. En efecto,
las Constituciones que antecedieron a la expedición del primer Código
Contencioso Administrativo ley 130 de 1913, consagraron de una u otra
manera la posibilidad de solicitar la anulación de ciertos actos administrativos;
solicitud que conocía la Corte Suprema de Justicia, pues a esta corporación
se le había otorgado dicha competencia. La Constitución Política de la Nueva
Granada de 1853 en el artículo 42 le otorga la facultad a la Corte Suprema
de resolver sobre la nulidad de las ordenanzas municipales, en cuanto
fueren contrarias a la Constitución y a las leyes de la Republica314; aquí el
principio de legalidad que debe asistir a los actos de la Administración, se
ve reflejado en la posibilidad que se tenía de solicitar la anulación de un
acto típico administrativo, como lo eran las ordenanzas departamentales.
En igual sentido se consagró en el artículo 151 de la Constitución de 1886,
cuando se asignó como competencia de la Corte Suprema de Justicia, la
de decidir de conformidad con las leyes, sobre la validez o nulidad de las
ordenanzas departamentales que hubieren sido suspendidas por el gobierno
o denunciadas ante los tribunales por los interesados, como lesivas de
derechos civiles315; es de anotar que en la Constitución de 1886 se contempló
la existencia del Consejo de Estado y se le dio la facultad de decidir las
cuestiones contencioso administrativas, siempre y cuando la ley estableciera
313
De Laubadere André. Manual de derecho administrativo, t. 2, 2da. edición, Madrid: Instituto
de Estudios Políticos, 1966, p. 41.
314
Constitución de 1853, artículo 42. En: Pombo Manuel Antonio y Guerra, José Joaquín,
Constituciones de Colombia, tomo IV, 4a. ed., Bogotá: Biblioteca Banco Popular, 1986, p. 20.
315
Constitución de 1886, artículo 151. En: Pombo Manuel Antonio y Guerra, José Joaquín,
Constituciones de Colombia, tomo IV, 4a. ed. Bogotá: Biblioteca Banco Popular, 1986, p. 20.
esta jurisdicción. A su vez la ley 88 de 1910, contempló la posibilidad que

los particulares agraviados o perjudicados con los actos expedidos por las
asambleas departamentales, que fueran contrarios a la Constitución o a la
ley, solicitaran su anulación ante el tribunal del distrito judicial respectivo316;
aquí la acción de nulidad tiene una consagración legal. Pero como es sabido,
la jurisdicción contencioso administrativa fue creada con posterioridad; sólo
hasta la expedición de la Ley 130 de 1913 alcanzó identidad. Sin embargo y
en referencia específica a la acción de nulidad, mediante la ley 27 de 1904
se le dio competencia al Consejo de Estado para conocer sobre la legalidad
o nulidad de las ordenanzas departamentales cuando fueren impugnadas
por ser violatorias de la Constitución o de la ley; en este caso aunque la
jurisdicción contenciosa no había sido organizada oficialmente, puesto
que se hizo por la ley 130 de 1913, sí se estaban anticipando atribuciones
jurisdiccionales a dicha corporación.
Pero fue con la expedición del primer Código Contencioso Administrativo,
que la acción de nulidad adquirió su status propio dentro de la jurisdicción
contencioso administrativa y el principio de legalidad adquirió total firmeza.
Así se permite la posibilidad a los administrados de solicitar la nulidad de
ordenanzas u otros actos de las asambleas departamentales (art.52, Ley
130/1913); la nulidad de acuerdos y otros actos de los concejos (art. 72, Ley
130/1913); la revisión de los actos del gobierno (art. 78, Ley 130/1913) y
otros que son consagrados en dicha ley.
Creada la acción de nulidad y consagrada específicamente como
contencioso administrativa, fue adquiriendo identidad y desarrollo con
la expedición de cada uno de los códigos contenciosos y las normas que
los modificaron y adicionaron, hasta llegar al grado de desarrollo que le
conocemos actualmente.
2. CONSAGRACIÓN RECIENTE DE LA ACCIÓN DE NULIDAD
El Decreto 01 de 1984, actual Código Contencioso Administrativo,

consagra la acción de nulidad en el artículo 84, el cual fue subrogado
por el D.E. 2304/89, art.14, en el que se da la posibilidad a toda persona
para solicitar por sí o por intermedio de representante, la nulidad de actos
administrativos; esta disposición permite igualmente que se declare la
nulidad de las circulares del servicio y de los actos de certificación y registro.
316
Ley 88 de 1910, Artículo 38. En: Diario oficial N°. 14160 de 01 de diciembre de 1910.
Primera Parte 235
La norma hace distinción entre actos administrativos con circulares de

servicio y actos de anotación y registro; aquí cabría la pregunta, en gracia
de discusión, ¿si las circulares de servicio y los actos de anotación y registro
constituyen actos de voluntad y decisiones de la administración o de la ley
y por tal son verdaderos actos administrativos o si por el contrario no lo
son? como este no es el tema de estudio, solamente dejamos planteada la
inquietud.
El artículo 84 de C.C.A. contempla igualmente la titularidad de la acción,
las causales que originan la nulidad de los actos; que para una mejor
comprensión nos permitimos transcribir, así:
“Art. 4. -Subrogado. D.E. 230/89, art. 14. Acción de
nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio
de representante, que se declare la nulidad de los actos
administrativos.
Procederá no sólo cuando los actos administrativos infrinjan
las normas en que deberían fundarse, sino también cuando
hayan sido expedidos por funcionarios u organismos
incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimientos
del derecho de audiencias y de defensa, o mediante falsa
motivación, o con desviación de las atribuciones propias del
funcionario o corporación que las profirió.
También puede pedirse que se declare la nulidad de las
circulares de servicio y de los actos de certificación y
registro”317.
3. CONSAGRACIÓN ACTUAL DE LA ACCIÓN DE NULIDAD:

UNA PRETENSIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA
El nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo contencioso

Administrativo, ha tratado dar un cambio sustancial a la acción de nulidad al
incluirla como una pretensión contenciosa e involucrar en la misma criterios
que hasta ahora han sido jurisprudenciales como el caso de la teoría de los
móviles y finalidades. El artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, expresamente
contempla:
317
Decreto 01 de 1984, artículo 84. En: Código Contencioso Administrativo y legislación
complementaria, Bogotá: Ed. Legis, 2001, p. 168.
“Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que
se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general.
Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas
en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular. o con
desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa
motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los
profirió.
También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de
servicio y de los actos de certificación y registro.
Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de
contenido particular en los siguientes casos:
1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad
que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un
derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero.
2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público.
3. Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia
grave el orden público, político, económico, social o ecológico.
4. Cuando la ley lo consagre expresamente.
Parágrafo.- Si de la demanda se desprendiere que se persigue el
restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las
reglas del artículo siguiente.
La nueva consagración de la acción como pretensión de nulidad, no
modifica sustancialmente su naturaleza, sino que, sigue conservando el
carácter de acción típica de legalidad, donde se busca la protección objetiva
del ordenamiento jurídico quebrantado por la actuación de la Administración.
4. CARACTERÍSTICAS DE LA ACCIÓN DE NULIDAD
La acción de nulidad presenta unas características específicas, a las cuales

nos referimos, así:
- Es una acción de carácter jurisdiccional y no administrativa.
La acción de nulidad se instaura ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, en contra de actos administrativos expedidos por la
Administración, que en principio deben ser de carácter general, pero
por excepción pueden ser de orden particular; de ahí su carácter de
acción jurisdiccional; apartándose entonces del carácter de simple acción
Primera Parte 237
administrativa, que pudiese dársele. Desde el derecho francés, cuando el

recurso de anulación por exceso de poder adquirió el carácter de jurisdiccional
en el año de 1872, esta acción ha tenido el carácter de jurisdiccional.
El actual Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, en la parte segunda que se específica como la organización
de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y de sus funciones
jurisdiccional y consulta, en el título tercero denominado medios de control,
incluye la acción de nulidad como parte de la actividad jurisdiccional,
siendo el principal mecanismo de garantía del principio de legalidad, como
lo expresa el Consejo de Estado cuando dice:
“Para que el control de legalidad sobre los actos administrativos
sea plenamente eficaz; para que los administrados puedan
lograr que un juez administrativo (tribunales seccionales,
Consejo de Estado) impida la continuación de validez y de
eficacia de los actos estimados como ilegales, las leyes han
ido trazando caminos que el vocabulario jurídico colombiano,
impropiamente, ha denominado acciones… Esos caminos o
medios - que en derecho francés reciben el nombre de recursos
contenciosos…”318.
Como se puede ver el carácter de jurisdiccional de la acción de nulidad,
es plenamente reconocido, en contraposición de cualquier naturaleza
administrativa que se daría solo en actuaciones propiamente administrativas,
surtidas en el agotamiento de la vía gubernativa en un momento dado y
que como lo consagra la anterior jurisprudencia, para algunos, la noción de
acción es equivocada, pues debería hablarse de recursos contenciosos como
se hace en el derecho francés, lo que quizá llevó a que el nuevo Código haga
alusión a pretensión en vez de acción.
- Es una acción pública. Cualquier administrado podrá solicitar
ante la jurisdicción contencioso administrativa, la anulación de un acto
administrativo en principio de carácter general y excepcionalmente
particular, por ser contrario a la Constitución o a la ley. No se exigen
condiciones cualificadas específicas para instaurar la acción, adquiriendo
por tanto su condición de pública. Cuando se hable de la titularidad de la
acción, se hará referencia a ciertos matices respecto al carácter público de
la acción, en cuanto a la posibilidad de su ejercicio, porque igualmente se
318
Consejo De Estado, Sección Segunda, Sentencia de fecha 05 de septiembre de 1991.
puede hablar de su carácter público en cuanto tiene un interés general, ya

que pretende la garantía de la legalidad.
- Se ejerce en interés de la legalidad. El único objetivo que se
puede perseguir con la solicitud de anulación de un acto administrativo,
es el respeto del principio de legalidad; es decir, que las normas tanto
constitucionales como legales sean respetadas. En otras palabras, que el
acto se ajuste a la Constitución y a la ley. El Consejo de Estado, así lo ha
contemplado cuando dice:
“La acción de nulidad consagrada en el artículo 84 de Código
Contencioso administrativo tiene como finalidad declarar la
nulidad de los actos administrativos impersonales y abstractos
que violan el ordenamiento jurídico, volviendo por el fuero
de la norma superior de derecho quebrantada, pero sin hacer
ninguna declaración sobre restablecimiento de derechos en
relación con las personas a quien haya podido afectar la
inconstitucionalidad o ilegalidad del acto declarado nulo. La
sentencia produce efectos erga omnes, es decir, para todas
las personas”319.
Es entonces, el principio de garantía de la legalidad el que tiene por
finalidad esta acción, sin que se busquen declaraciones diferentes, como el
restablecimiento de derechos de particulares, pues para ello existe la acción
o pretensión pertinente.
- La acción de nulidad no tiene término de caducidad. La solicitud
de nulidad de un acto administrativo puede formularse en cualquier tiempo;
esto es, que no existe fecha límite para instaurar la acción. El Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en el
artículo 164 es claro en contemplar que la acción de nulidad puede ejercitarse
en cualquier tiempo a partir de la expedición del acto, pues hace referencia a
la oportunidad para presentar la demanda de nulidad, sin condicionamiento
a un término perentorio; es decir, que el único requisito en cuanto a situación
temporal para ejercer esta acción, es que el acto que se pretende impugnar
se haya expedido. El Consejo de Estado es de este criterio cuando dice:
“En efecto, como ya se expresó, de acuerdo con el texto
actual del art. 136 de C. C. A., la acción de nulidad -podrá
319
Consejo De Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, providencia del
05 de agosto de 1994, expediente N°. 5530.
Primera Parte 239
ejercitarse en cualquier tiempo a partir de la expedición del

acto-. Esta contundente afirmación de la ley permite concluir,
por sí misma, que el ejercicio de la acción pública sólo está
condicionado a que el acto administrativo haya sido expedido,
independientemente de que haya sido o no publicado y aun de
que haya sido o no ejecutado”320.
No existe entonces un término preclusivo para instaurar la acción, porque
persigue intereses generales de respeto de la legalidad quebrantada con
el acto. Sería absurdo que el simple transcurso del tiempo extinguiera la
posibilidad de incoar la acción, pues en el fondo sería una convalidación de
la ilegalidad del acto. Por excepción la acción o pretensión de simple nulidad
tienen término de caducidad, en el caso de los actos precontractuales, el cual
es de cuatro meses según lo previsto en el artículo 164 numeral segundo
literal c de la Ley 14 37 de 2011, o en el caso del contencioso electoral
objetivo, que se asimila a una acción de simple nulidad, donde la caducidad
es de 30 días.
- La sentencia de nulidad surte efectos erga omnes. Significa lo
anterior, que los efectos del fallo obligan a todas las personas, así no hubieren
intervenido en el proceso. Esto por el interés general de protección de la
legalidad que se busca con la acción. Pero si la sentencia no declara la nulidad
del acto impugnado, produce efectos erga omnes sólo respecto de la causa
pedida; es decir, de los pedimentos de la demanda, lo que permite intentar
nuevamente la acción, pero por circunstancias diferentes a las ya planteadas,
vale decir, por la violación de normas tanto constitucionales como legales,
diferentes a las enunciadas como quebrantadas o determinando un concepto
de violación diferente321.
- Solo permite solicitudes de nulidad. Por tratarse esta acción de
carácter objetivo, que persigue el restablecimiento del ordenamiento jurídico
vulnerado con el acto administrativo, sólo es posible solicitar la anulación del
acto acusado, sin que implique condena alguna, es decir, que la sentencia es
meramente declarativa y no de condena. Se persigue el restablecimiento de
ordenamiento jurídico objetivo, que ha sido quebrantado con el acto, por lo
320
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 11
de octubre de 1990, expediente 1051, Consejero Ponente Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez.
321
El artículo 189 de la Ley 1437 de 2011 dice al respecto: “La sentencia que declare la nulidad
de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes.
La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero sólo en relación con
la causa petendi juzgada…”.
que no existen pronunciamientos de carácter subjetivo o de restablecimiento

a favor de particulares, porque para tal fin existe la acción pertinente que
es la de restablecimiento del derecho322.
- La acción de nulidad no es desistible. Por tener carácter objetivo
y un interés general, no es posible desistir de la acción instaurada. Esto
es comprensible si tenemos en cuenta que con la misma se persigue
protección del ordenamiento jurídico. Es una acción de carácter objetivo
en contraposición del carácter subjetivo, que puedan tener otras acciones
como las de restablecimiento, reparación directa o contractual.
- Cualquier persona puede intervenir para coadyuvar a las
peticiones de nulidad u oponerse a las mismas. Es esta una acción pública,
donde cualquier persona puede instaurarla. En la misma forma, cualquier
persona puede intervenir en el trámite procesal para coadyuvar en la solicitud
de nulidad, o en la oposición a esta solicitud. La acción no se reserva a
interesados específicos, lo cual se refleja igualmente en la intervención de
terceros.
Podemos decir que estas son las principales características de la acción
de nulidad; algunas de las cuales se tratarán con detenimiento más adelante.
5. ¿QUIÉNES PUEDEN INSTAURAR LA ACCIÓN DE NULIDAD

–TITULARIDAD–?
El artículo 137 del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de

lo Contencioso Administrativo, establece que toda persona podrá solicitar
la nulidad de los actos administrativos de carácter general. A primera
vista, parecería que en este aspecto no existe problema, pues el término
aparentemente es claro en permitir que cualquier persona instaure esta
acción; pero esto no es del todo así, ya que han surgido discusiones en el
sentido de si la acción está reservada para quienes ejercen los derechos
ciudadanos o si, por el contrario, los menores, los incapaces, los extranjeros
y las personas jurídicas pueden instaurar esta clase de acción.
Los argumentos en pro y en contra son abundantes, incluso el Consejo
de Estado se ha pronunciado en uno y otro sentido; tal es así, que en
alguna oportunidad manifestó que por ser la acción de nulidad un control
322
C.E. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera sentencia de febrero 1 de 2001,
exp. 6062, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
Primera Parte 241
político, sólo podrían ejercerla quienes tuvieran los derechos de ciudadanía.

Específicamente el Consejo de Estado dijo:
“En lo Contencioso Administrativo, la ley ha instituido diversas
acciones, todas ellas encaminadas a cumplir el objeto de esta
jurisdicción, es decir, “ juzgar las controversias y litigios
administrativos originados en la actividad de las entidades
públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones
administrativas”, (CCA., art. 82). Este objeto se extiende a
juzgar, inclusive, “las controversias que se originen en acto
político o de gobierno” (ibídem, segundo inciso)323.
Entre esas acciones, conviene, para el caso que ha de
resolverse, circunscribir el estudio a la acción llamada de
nulidad, que el artículo 84 del Código de la materia, versión
del artículo 14 del Decreto Ley 2304 de 1989, describe que toda
persona podrá solicitar por sí o por medio de representante,
que se declare la nulidad de los actos administrativos.
Procederá no sólo cuando los actos administrativos infrinjan
las normas en que deberían fundarse, sino también cuando
hayan sido expedidos por funcionarios y organismos
incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del
derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación,
o con desviación de las atribuciones propias del funcionario
o corporación que los profirió.
También puede pedirse que se declare la nulidad de las
circulares de servicio y de los actos de anotación y registro.
Si se compara esta norma con la contenida en el artículo
85 (art.15 del citado D.L. 2304/89), se advierte que para
poder acudir a esta otra acción -la denominada de nulidad
y restablecimiento del derecho- existe una diferencia
fundamental que estriba en que de ésta sólo puede hacer uso
“toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado
en una norma jurídica” lo que permite concluir que ella debe
dirigirse a la protección de derechos subjetivos, al paso que la
primera busca la defensa del orden jurídico abstracto.
323
Sentencia del Consejo de Estado. Sala Plena de julio 23 de 1996, expediente S-612 M.P. Polo
Figueredo, Juan Alberto.
Más ha de observarse que el artículo 40 de la Constitución

Política que rige a partir del 7 de julio de 1991, y que es “norma
de normas (atr.4º.), establece en lo pertinente:
“Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación,
ejercicio y control del poder político.
Para hacer efectivo este derecho puede: (…).
6. Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución
y de la ley”.
¿Querrá esto significar que ahora, desde la vigencia de la nueva
Carta Política, únicamente el ciudadano tiene derecho para
ejercer el control del poder político mediante la interposición
de acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley,
es decir, de la legalidad abstracta de los actos administrativos,
y por tanto, afecto en este aspecto la acción de nulidad?
La respuesta afirmativa a este interrogante llevó al
pronunciamiento de 9 de diciembre de 1991 a esta corporación,
con ponencia del Consejero doctor Guillermo Chaín Lizcano,
que le imprime a la acción de nulidad una concepción de
derecho político, al contrario de lo que ocurría antes cuando
tenía el carácter de acción popular, por lo cual todas las
personas, naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras,
tenían ese derecho, lo que no sucedía con la acción pública de
inexequibilidad reservada a “cualquier ciudadano” (art. 214,
ord. 2º., segundo inciso de la Constitución de 1886).
O sea que, de acuerdo con este criterio, solamente los
ciudadanos pueden ser titulares de la acción de nulidad dado
que la misma está encaminada al ejercicio del poder político
en defensa de la Constitución y de la ley.
En esta oportunidad, al reestudiar el tópico, la sección se
permite anotar cómo no son exclusivos de los ciudadanos los
derechos contenidos en el artículo 40 de la Carta de 1991, sí bien
algunos de ellos, de conformidad con el contenido del numeral
y con la lógica de las cosas. Obsérvese cómo el derecho a elegir
(num.1º.) no es exclusivo del ciudadano –que correlativamente
es también nacional–, dado que la Carta abre la posibilidad
para que la ley conceda a los extranjeros residentes el derecho
al voto en las elecciones y consultas populares de carácter
municipal o distrital (art. 10, tercer inciso, in fine): Obsérvese
Primera Parte 243
también cómo el derecho de difundir las ideas y programas

de los partidos, movimientos y agrupaciones políticas se
puede ejercer tanto a través de ciudadanos como de no
ciudadanos –personas naturales nacionales–, o de personas
jurídicas, máxime cuando constituido uno de ellos, con base en
ciertos requisitos, el Consejo Nacional Electoral les reconoce
personería jurídica (art. 108, primer inciso); sería absurdo
que no lo pudieran hacer.
Igualmente, sería fuera de contexto negar a un gremio, partido
político, sindicato, etc., de tener iniciativa en las corporaciones
públicas”324.
Como se puede ver, el pronunciamiento del Consejero Chain Lizcano,
se encamina a decir que por ser la acción de nulidad un derecho político,
sólo debe ser ejercida por quienes tienen derechos políticos, es decir, los
ciudadanos. Esta posición es rebatida por la ponencia del Consejero Polo
Figueroa quien afirma que los derechos políticos pueden ser aún ejercidos
por quienes no tienen el carácter de ciudadanos.
En forma acertada el Consejo de Estado ha variado su posición como
empezamos a vislumbrarlo en la jurisprudencia antes mentada, en el sentido
de que cualquier persona pueda ejercitar la acción de nulidad de los actos
administrativos, porque la norma que consagra tal facultad lo establece en
dicho sentido; y donde la norma no distingue, no le es permitido distinguir
al intérprete, esto por principio de interpretación. El Consejo de Estado al
respecto ha dicho:
“La sala procederá a ocuparse en primer lugar, sobre la
observación planteada por el Ministerio Público, dado que
de su prosperidad la decisión que ha de proferirse sería
también de naturaleza inhibitoria. En efecto trajo a colación
la providencia de abril 21 de 1992, proferida en sala unitaria
por el doctor Guillermo Chaín Lizcano, expediente 4115, según
la cual en un caso como el presente se estaría en presencia de
‘una nulidad procesal, de tipo constitucional al haberle dado
curso a una demanda instaurada por personas carentes de
titularidad, o lo que es lo mismo, de personería para recurrir
a este proceso con el carácter de demandante’, y por lo
324
Ibíd.
mismo debería rechazarse la demanda con fundamento en lo

prevenido en el numeral 6º. Del artículo 40 de la Constitución.
Para la Sala no es de recibo el anterior planteamiento, toda vez
que el texto constitucional citado regula una materia específica,
totalmente distinta, como lo es “la conformación, ejercicio y
control del poder político”, para cuyo efecto se le concede
al ciudadano (único legitimado para ejercer los derechos
políticos) una serie de prerrogativas para mejor ejercer tal
actividad. Con este fin el texto citado, advierte en forma
meridiana que solo para hacer efectivo este derecho puede” (el
ciudadano), entre otras prerrogativas, “6. Interponer acciones
públicas en defensa de la Constitución y de la ley”.
De los apartes transcritos se deduce, de suyo y necesariamente,
que el derecho conferido a los ciudadanos, con exclusión de
las demás personas, para el ejercicio de las citadas acciones
públicas, sólo se predica respecto de aquellos relativos a la
“conformación, ejercicio y control del poder político”, que
demás está decirlo, nada tiene que ver con la acción que se
plantea en el presente proceso, que se adelanta en desarrollo del
artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, texto que
expresamente legitima a “toda persona” (natural o jurídica,
mayor o menor, capaz o incapaz, nacional o extranjera) para
que ejerza, directamente o a través de su representante, la
acción pública de nulidad contra los actos administrativos,
según lo estime pertinente. En este evento, tanto la Constitución
(Art. 237) como la ley, Código Contencioso Administrativo
(art. 84, 128 y SS.), habilitan a “toda persona” para incoar las
referidas acciones y por lo tanto no es de recibo la solicitud
de la Procuraduría”325.
La titularidad para ejercer la acción de nulidad se radica entonces, en toda
persona sin hacer distinción alguna o exigir requisito adicional para hacerlo;
lo único que habrá de tenerse en cuenta es la capacidad para comparecer al
proceso, si se hace por sí mismo o a través de representante.
Consideramos que las argumentaciones que en alguna época hizo el
Consejo de Estado, donde limitaba el ejercicio de la acción de nulidad a quienes
325
Sentencia del Consejo de Estado, Sección cuarta, febrero 19 de 1999, expediente 9229, M.P.
Manrique Guzmán Daniel.
Primera Parte 245
ostentaban la calidad de ciudadanos, no se ajustaban al carácter público de la

acción y a la redacción de la propia norma, que no establece tal limitación.
La acción de nulidad constituye, entonces, no sólo un simple derecho
político, sino un instrumento de conservación y mantenimiento de la
legalidad en las actuaciones de la Administración. Esto es así porque la
Administración no puede estar sujeta únicamente a un control político, sino
además, y principalmente, a un control de legalidad.
El nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, reafirma el criterio de que la acción de nulidad la puede
interponer cualquier persona, así no tenga los derechos de ciudadanía, ya que
se trata de una acción pública y no una acción ciudadana como contempló
para el caso de la nulidad por inconstitucionalidad. Pero aquí conviene decir,
que cuando una persona demanda la nulidad de un acto administrativo que
vulnera la Constitución de manera directa y que en principio debería ser
susceptible de acción de nulidad, por constituir desarrollo de la ley, la acción
procedente es la nulidad por inconstitucionalidad y no por ilegalidad; lo que
significa que en los términos de las regulaciones de la Ley 1437 de 2011, sólo
la podrían instaurar quienes tengan el carácter de ciudadanos, lo que me
parece incorrecto, porque cuando existe una nulidad por inconstitucionalidad
no existe siempre ejercicio y conformación del poder político.
En Francia, por su parte, la titularidad para instaurar la acción de nulidad
no es tan amplia como entre nosotros, pues allí el recurso por exceso de
poder sólo puede ser ejercido por quien demuestre algún interés personal en
el mismo, bajo el principio de que sin interés no hay acción326. Interés que no
puede ser la simple pretensión de respeto de la legalidad327, sino un interés
particular; pues se considera que de no ser así, como lo dice Vedel, podría
convertir que la malicia, la pasión política, generaran en los administrados
el deseo de que todos los actos de la Administración fueren sometidos a
impugnación jurisdiccional328.
6. MOTIVOS DE NULIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
Los motivos o causales de nulidad de los actos administrativos, que están

taxativamente consagrados en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, son
326
De Laubaderé, op. cit., p. 859.
327
Luna Benítez, op. cit., p. 221.
328
idénticos a los que consagraba el Decreto 01 de 1984, los cuales son los
siguientes:
• Violación de las normas en que debería fundarse;
• Incompetencia del órgano o funcionario que lo expidió;
• Expedición en forma irregular del acto;
• Desconocimiento del derecho de audiencias y de defensa;
• Falsa motivación del acto;
• Desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación
que profirió el acto –desviación de poder–.
Enunciadas las causales específicas de nulidad de los actos administrativos,
podemos decir que los vicios que afectan la legalidad de los mismos tienen
un doble carácter: vicios de fondo y vicios de forma; o condiciones de
irregularidad formal o externa y de irregularidad de fondo o interna329.
El vicio de forma del acto administrativo hace referencia a los que
afectan el ámbito externo del acto, los cuales afectan la competencia y en
especial, el desconocimiento del debido proceso y el derecho de audiencia
y de defensa330; estos vicios, como su nombre lo indica, se determinan por
irregularidades tanto en la expedición del acto como en su contenido o
estructura formal.
El vicio de fondo o interno del acto administrativo, tiene que ver con las
irregularidades presentadas en la esencia del acto mismo; es decir en su
objeto, en sus motivos, en su finalidad, que determinan un quebrantamiento
del ordenamiento jurídico.
Teniendo en cuente esta clasificación de los vicios de nulidad de los actos
administrativos, podemos encuadrar las causales de nulidad enunciadas
anteriormente de la siguiente manera:
• Como vicios de forma tenemos: incompetencia del órgano o
funcionario que expidió el acto, expedición en forma irregular y
desconocimiento del derecho de audiencias y de defensa.
• Como vicios de fondo: violación de las normas en que debería
fundarse, la falsa motivación del acto y la desviación de poder.
329
Molina, op. cit., p. 52.
330
Santofimio Jaime Orlando. Tratado de derecho administrativo, tomo I, Bogotá: Universidad
Externado de Colombia, 1998, p. 356.
Primera Parte 247
Por ser este estudio de carácter procesal, haremos el análisis desde este
punto de vista, por lo que procederemos a tomar cada uno de los vicios en
el orden que los contempla el artículo 137 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
6.1 Violación de las normas en que debería fundarse

Cuando se habla que un acto administrativo es nulo, porque ha violado
las normas en que debería fundarse, se está haciendo referencia al respeto
que la Administración, de manera objetiva, debe hacer del ordenamiento
jurídico existente cuando expide un acto administrativo; en este caso estamos
frente a una violación objetiva de la norma.
La violación objetiva de la norma se enmarca en dos principios
fundamentales:
• Principio de la jerarquía en la Administración;
• Principio de la jerarquía de las normas.
El principio de la jerarquía en la Administración implica la existencia
de funcionarios de mayor o menor rango, lo cual genera el respeto por las
decisiones superiores, con fundamento en el principio de subordinación. El
profesor Luciano Parejo Alfonso, al referirse a la jerarquía administrativa
dice:
“Pues bien, justamente esa subordinación de la administración
(como un todo, es decir, el conjunto de unidades, centros y
medios personales y materiales que la componen) al gobierno,
requiere su articulación interna de forma tal que la dirección
de éste sea efectiva, es decir, que la misma sea observada por
la totalidad de los elementos componentes de la administración.
Esa exigencia alude a la idoneidad misma de la administración
como organización: unión específica de medios personales,
materiales y económicos para la consecución de un fin. Resulta
preciso garantizar la colaboración positiva, la sinergia de
las partes y los elementos de la organización, de suerte que
ésta funcione como un todo coherente. Queda aludido, así,
el principio de unidad de la administración, que demanda la
articulación entre sí de sus unidades y centros conforme a
técnicas que aseguren la racional división de tareas entre los
mismos y, por tanto, la dependencia de unos respecto a los
otros, la subordinación o imbricación de unos a o con otros,
para lograr la producción del resultado único perseguido, es

decir, el cumplimiento del fin de la organización misma. La
técnica tradicional y principal empleada a tal efecto –tomada
del modelo de la organización militar y eclesiástica– es la de
la jerarquía. Aquí es donde se muestra el momento autocrático,
como presupuesto mismo de la construcción democrática del
Estado”331.
Entonces, el principio de la jerarquía de las normas hace referencia a la
pirámide normativa kelseniana; en donde la ubicación de las mismas, desde
el punto de vista jerárquico, hace que se deban respeto de menor a mayor
rango. El profesor Jean Rivero, al referirse a la jerarquía de las normas, dice:
“Las diversas reglas que se han reseñado en el capítulo
precedente no tienen la misma fuerza jurídica; todas concurren
a definir la legalidad, pero no en el mismo rango. Mejor que la
imagen de un “bloque”, a menudo evocado a este propósito,
conviene a la legalidad la imagen de una pirámide: desde la
cima hasta la base, reglas, según el nivel en que se sitúan,
deben respetar las reglas superiores, y se imponen a la de
los niveles subordinados. Así, las exigencias de la legalidad
aumentan a medida que se desciende en la jerarquía de las
reglas.
En lo más bajo de la escala de los actos jurídicos, por el
contrario, las decisiones individuales, cualquiera que sea la
autoridad de la cual emanen, están vinculadas por el conjunto
de reglas generales, las cuales rigen también las actividades
materiales de la administración”332.
Es así, que el respeto a las normas en que debe fundarse el acto,
implica entonces el acatamiento de otros actos administrativos,
expedidos por funcionarios de mayor rango, con fundamento
en el principio de jerarquía de la Administración; en igual
forma, implica que el acto debe respetar las normas tanto
constitucionales como legales, de acuerdo a su jerarquía.
A su turno, en el derecho francés, la violación de las normas
constitucionales y legales, se da de dos formas:
331
Parejo Alfonso Luciano. Manual de derecho administrativo, vol. 1, Barcelona: Ariel, 1998, p. 50.
332
Primera Parte 249
- Por error de derecho, y

- Por error de hecho.
Existe error de derecho, cuando se da una violación flagrante
o directa de la norma; por presentarse una violación por falsa
interpretación y por tomarse una decisión sin tener en cuenta
las circunstancias concretas333. En este caso la confrontación
entre el acto acusado y la disposición violada es directa, con
un supuesto de violación en los casos mentados. El profesor
Rivero dice al referirse al error de derecho:
“La violación es directa cuando la administración ha actuado
como si la regla no existiera, no teniéndola en cuenta. Hay
violación por falsa interpretación.
Cuando la administración, conociendo la regla, le ha dado
una interpretación que el juez estima errónea. Cuando el
texto escogido por ella como fundamento de la decisión no se
aplicaba a ésta, la jurisprudencia emplea a veces la expresión
falta de base legal, para esta forma particular de violación de
la ley”334.
En cambio, el error de hecho, constituye una violación indirecta de la
norma, pues se fundamenta en una situación fáctica carente de veracidad;
en este caso ya no es solamente la confrontación directa de las normas,
sino que se debe tener en cuenta situaciones de hecho que son inexactas,
para constituir la violación; pero que la Administración, las consigna en el
acto administrativo, como ajustadas a la realidad. Específicamente se da en
dos situaciones: en la inexistencia de los motivos de hecho y en la errada
calificación de los hechos.
La causal francesa es, en cierto grado, similar a la colombiana, en el
error de derecho de la norma, pero difiere en el error de hecho; ya que
estos se contemplan en nuestro ordenamiento en otra causal de nulidad,
que es la falsa motivación del acto, la cual implica igualmente la ausencia
de motivación.
Como se puede ver, la causal de violación de la ley por el acto adminis-
trativo, es muy similar en nuestro derecho como en el francés.
333
Luna Benítez. Lo contencioso administrativo, Bogotá, op. cit., p. 235.
334
6.2 Incompetencia del órgano o funcionario que expide el acto

Los actos administrativos deben ser expedidos por funcionarios con
facultades para hacerlo; es decir, que tengan atribuciones para expresar la
voluntad de la Administración o de la ley en el acto administrativo. Cuando
un funcionario atribuyéndose facultades que no le corresponden profiere
un acto, está en una situación de incompetencia, lo que genera vicio en el
mismo; en este aspecto, estamos frente al factor negativo de la competencia.
El Consejo de Estado, al referirse a la competencia de las autoridades o
funcionarios administrativos en un caso concreto donde se estructura la
causal, dice:
“La sala estima que la falta de competencia de que adolece
el acto acusado no se puede convalidar con la ratificación
que le impartió setenta días después la junta directiva, el 29
de agosto de 1986, por cuanto dicha corporación carecía de
facultad para dar por ajustado a la ley un acto administrativo
que adolecía de nulidad por el factor competencia, de una
parte y de la otra, porque en gracia de discusión la tuviera,
el acto acusado proferido por el agente incompetente surtió
todos sus efectos jurídicos antes de su calificación, y, por
lo tanto, se agotó en el tiempo. En sentido contrario dicha
ratificación demostró que su expedición fue irregular y se
buscó por este medio subsanar el error cometido. Tampoco
podía oponerse al demandante este acto, ya que ni siquiera le
fue comunicado. Sobre el vicio de incompetencia esta sala, en
sentencia del 4 de julio de 1991, expediente 1523, dijo: como es
sabido, los poderes o facultades de los agentes públicos están
rigurosamente atribuidos y repartidos por la ley. La noción de
competencia es, por tanto, la base de todo derecho público, y
en virtud de ella, ningún organismo público puede ejercer su
actividad fuera del cuadro de la competencia jurídica que le
haya sido otorgada”335.
El vicio se puede presentar en dos situaciones, así:
335
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Expediente 5497.
Sentencia de fecha junio 09 de 1993, traída por el profesor Penagos, Gustavo en Nulidades y
acciones del acto administrativo, op. cit. p. 87.
Primera Parte 251
En primer lugar, porque quien expide el acto carezca de toda atribución

administrativa para expedirlo, es decir, que el autor del acto, en palabras
de Vedel es un usurpador de poder que se inmiscuye en la Administración
sin título ni capacidad, lo que origina que el acto, más que anulable por
vicios de incompetencia, es inexistente y así debe ser declarado por el juez
administrativo336. En este aspecto hay que tener en cuenta que bajo ciertas
circunstancias, los actos de los denominados funcionarios de hecho o de
facto, pueden llegar a tener validez especialmente frente a terceros, para
proteger la buena fe de estos en las actuaciones; en el entendido que dichos
funcionarios de facto hayan adquirido una investidura irregular en la
Administración, frente a los funcionarios vinculados con el cumplimiento
de todos los requisitos legales. Cosa distinta será la usurpación burda de la
función, en donde el acto sí es inexistente.
En segundo lugar, porque teniendo atribuciones administrativas, el
funcionario se arroga algunas que no le corresponden; en este caso la
incompetencia se presenta en tres aspectos fundamentales, como son: la
incompetencia en razón de la materia del acto, del lugar de expedición del
acto y de la época de expedición del mismo; que los clásicos del derecho
denominan: ratione materiae, ratione loci y ratione temporis.
La incompetencia en relación con la materia del acto, hace referencia a
que el asunto respecto del cual se decide en el mismo, por su naturaleza,
corresponde a otro funcionario, que en igual forma tiene autoridad
administrativa dentro de la jurisdicción donde se está profiriendo; en este
caso podemos tener la decisión que toma el Secretario Municipal de Tránsito
en un asunto que le corresponde al Secretario de Educación.
En lo relacionado con la incompetencia por el lugar de expedición del
acto, ésta hace alusión a que el funcionario que lo profiere no tiene autoridad
administrativa en el lugar donde supuestamente va a regir y surtir efectos
administrativos. Tal es que el Alcalde de Tunja otorgue por intermedio de
su Secretario de Planeación, una licencia de construcción de una obra que
se va a ejecutar en el municipio vecino de Villa de Leyva.
Frente a la incompetencia por razón del tiempo de expedición del acto,
debemos decir, que se refiere a que el acto es proferido sin que la competencia
administrativa aún se lo permita, por ejemplo, el nombramiento de un
336
funcionario por parte del alcalde municipal, cuando el cargo todavía no ha

sido creado, sino que está en proyecto o trámite de creación.
El profesor Carlos Betancur Jaramillo, expresa además de los motivos de
incompetencia mentados, la incompetencia correspondiente a funcionarios de
diferente naturaleza337. Pero consideramos que en este caso podemos estar
frente a la ya enunciada incompetencia por la naturaleza del acto y no es
pertinente una distinción adicional.
En la jurisdicción contencioso administrativa francesa, la causal de
nulidad por incompetencia es similar a la nuestra, pues se presenta en varios
aspectos, así: cuando la autoridad administrativa no tenía el poder legal
para expedir el acto, presentándose una ausencia de competencia; por no
tener la calidad de agente público quien expide el acto, porque se actuó por
fuera de las atribuciones de autoridad pública; por usurpación de funciones
de otra autoridad administrativa y por usurpación de la Administración, de
funciones, facultad o competencia legislativa o judicial338. En palabras de
Rivero, esta causal de nulidad es la más grave, pues los agentes públicos
no tienen poder sino con fundamento y en los límites de los textos que fijan
sus atribuciones339.
6.3 Expedición en forma irregular del acto

Toda decisión de la Administración debe ser tomada agotando cierto
trámite, ciertas formalidades, determinadas ritualidades; esto, a pesar de
que en los últimos tiempos se ha propendido por reducir en gran medida el
exceso de formulismos en las actuaciones administrativas y por tal, en la
expedición de los actos, lo que se demuestra con las leyes dictadas para
la supresión de trámites340. Sin embargo, existen algunos procedimientos
que constituyen necesidad en la expedición de los actos administrativos,
que si no se cumplen generan el vicio y nulidad del acto; esto debido a que
el artículo 29 constitucional, contempla la obligación de las autoridades
administrativas de respetar el debido proceso en sus actuaciones.
337
Betancur Jaramillo, Carlos. op. cit., p. 210.
338
339
340
El Decreto 19 de 10 de enero de 2012, por el cual se dictan normas para suprimir o reformar
regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública,
constituye la más reciente regulación anti trámites en Colombia.
Primera Parte 253
La irregularidad en la expedición del acto se da cuando se omiten

formalidades sustanciales en la producción del mismo, no cuando se
presentan omisiones accesorias, así lo expresa el profesor Betancur
Jaramillo cuando dice:
“Pero no todas las formalidades tienen un mismo alcance
o valor, pese a que algunos autores con base en un culto
exagerado a éstas, sostienen que cualquier informalidad
por pequeña que sea hace anulable el acto. Esta posición
extrema no es hoy seguida por nadie. En cambio la doctrina
ha elaborado al respecto una jerarquía de hecho que va desde
la forma sustancial a la meramente accesoria, para darle
aquélla, cuando se omite, un valor invalidativo y a ésta no;
en la primera, por cuanto su ausencia puede vulnerar ciertas
garantías otorgadas a un número determinado de interesados o
desconocer alguna forma querida por la misma administración
con otros fines especiales”341.
En la expedición irregular del acto, la autoridad administrativa que lo
expide tiene plena facultad para proferirlo. El vicio que genera la nulidad
está, en que se transgreden los requisitos de procedimiento para expedirlo,
los cuales son condición esencial para su validez342.
Toda actuación administrativa, que culmina con la toma de una decisión
que se refleja en un acto administrativo, obedece a un trámite específico
y predeterminado, fijado a través de un acto administrativo o de una
disposición legal, que si no se cumple en aspectos sustanciales, genera la
causal de nulidad materia de estudio.
Es preciso aclarar, que el vicio de expedición irregular del acto obedece
a irregularidades en el procedimiento administrativo, es decir, en la
actuación de la administración; esto para diferenciarlo del procedimiento
contencioso que se surte ante la jurisdicción contencioso administrativa.
La diferenciación es de muy amplio arraigo en el derecho francés donde se
habla de procedimiento, cuando se refiere al jurisdiccional.
En cuanto ¿a qué irregularidad se constituye como sustancial, para
constituir vicio en la expedición del acto?, se ha precisar, que debe tratarse
341
Betancur Jaramillo, op. cit., 211.
342
González Rodríguez Miguel. Derecho procesal administrativo, 7a. ed., Librería Jurídica
Wilches, p. 357.
de aquellas que garantizan el debido proceso y que constituyen derechos

de los administrados; la violación de simples formalidades no generan
causal de expedición irregular del acto, así por ejemplo, en la actuación
administrativa que pretende otorgar una licencia de construcción de una
obra, cuando es un edificio de cierto número de pisos en un barrio residencial,
debe ser notificada a los vecinos, para que se puedan oponer a la misma si
lo consideran necesario. En esta causal de nulidad se refleja un principio de
garantía de los administrados frente a las actuaciones de la Administración,
el Consejo de Estado lo ha considerado en ese sentido cuando dice:
“Esta causal de impugnación, considerada con cierto desvío
por la doctrina, no deja de tener importancia real, máxime si se
tiene su gran mayoría, prescritas con miras a darles mayores
garantías a los administrados. De allí que sostenga que el
incumplimiento de esas formas, que hacen parte del proceso
de expedición del acto, implique la disminución de ciertas
garantías que frente a la Administración pueden alegar los
administrados para evitar su arbitrariedad.
Pero la doctrina, temerosa de consagrar el culto fetichista
a la forma y con él la parálisis de la Administración, ha
clasificado esas formas en sustanciales o de la esencia del acto
y en accidentales o secundarias, para concluir que cuando la
omisión toca con las primeras el acto es anulable y cuando,
con las segundas, no”343.
Por su parte en la jurisprudencia francesa dos son los criterios para
considerar sustancial las formalidades vulneradas y así se constituya
la expedición irregular del acto, estos son: que se trate de formalidades
que tengan por objeto garantizar los derechos de los administrados y de
formalidades cuyo cumplimiento hubiera podido cambiar el sentido de la
decisión; es decir, que se hace referencia a la violación de formalidades de
carácter sustancial, que tengan la posibilidad de influir en la decisión hasta
llegar al punto de cambiarla344. Rivero, sustenta esta causal de nulidad
diciendo que todo acto administrativo está sujeto a cierto formalismo, pues la
utilidad de las reglas del procedimiento permiten garantías a los particulares
y a la Administración decidir con conocimiento de causa, distinguiendo
343
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia de mayo
30 de 1974. En: Código Contencioso Administrativo. Editorial Legis, op. cit., p. 178.
344
Primera Parte 255
unas formalidades sustanciales que generan la nulidad del acto y unas

formalidades accesorias que no influyen en la validez del mismo345.
Como se puede ver, la violación de formalidades en la expedición del
acto, tanto en Francia como en Colombia, deben ser de orden sustancial, es
decir, que sean de tal naturaleza que influyan en la decisión.
6.4 Desconocimiento del derecho de audiencias y de defensa

Inicialmente el Código Contencioso Administrativo de 1984 no
contemplaba la causal de nulidad de violación del derecho de audiencias
y de defensa, ésta fue establecida mediante el Decreto 2304 de 1989 y es
recogida por la Ley 1437 de 2011 en el artículo 137 de forma idéntica.
En verdad consideramos, que esta causal de nulidad está inmersa dentro
de la causal de expedición irregular del acto, ya que hace referencia al
trámite que se debe seguir en una actuación administrativa; en donde, sí
está establecido que se debe escuchar a una persona en audiencia y ésta no
se lleva a efecto, se viola un trámite que constituye vicio en la expedición
del acto administrativo, que debe ser atacado a través de la causal de nulidad
mentada anteriormente. Esta causal, en igual forma, está sustentada en el
principio constitucional del debido proceso, donde las formalidades como el
caso específico del derecho de audiencia, constituyen ritualidad sustancial
cuya omisión genera la nulidad del acto. Debido proceso que efectivamente
ha sido protegido en reiteradas oportunidades por la Corte Constitucional,
quien dijo que dicho principio incluye la obligatoriedad de las formas
propias de cada juicio; es decir, que se debe asegurar que en los trámites
judiciales o administrativos, se apliquen las normas previamente definidas
por la ley para cada tipo de asunto, con el objeto de que, quien acude tanto
a los jueces como a la Administración, no sea sorprendido, dando con ello
seguridad jurídica a las actuaciones y haciendo valer los principios de justicia
e igualdad frente a la ley346.
En cuanto al derecho de defensa, está encaminado a garantizar a las
personas la posibilidad de defender sus derechos, lo cual se patentiza con
la intervención en la actuación administrativa. Esto deja ver una vez más
que la causal no es autónoma, sino que se enmarca dentro de la causal de
345
Riveró, op. cit., pp. 276 y 277.
346
Corte Constitucional. Sentencia T-528.732 de diciembre 19 de 1999, M.P. Alfredo Beltrán
Sierra.
expedición irregular del acto. Estamos de acuerdo con la argumentación del

profesor Carlos Betancur Jaramillo, en cuanto a que no se ha debido tener
como causal independiente de impugnación. Al respecto este autor dice:
“Pese a su claro enunciado, consideramos que sobraba su
formulación como causal autónoma de impugnación, porque
los derechos que pretende salvaguardar (audiencia y defensa)
han estado siempre no sólo contemplados en normas legales de
obligado acatamiento, sino protegidos con la causal expedición
irregular del acto y aun con la de violación de la ley. No
puede olvidarse que la garantía constitucional enunciada se
desarrolla en leyes cuya infracción, por si sola, invalidará la
decisión tomada con su desconocimiento. En otras palabras, y
allí su falta de autonomía, cuando se alega esta causal habrá
que señalar las normas legales específicas que permiten la
audiencia del administrado y el ejercicio de su defensa”347.
Aunque no se menciona expresamente esta causal de nulidad en el derecho
francés, se puede involucrar en la causal por vicios de forma, siempre y
cuando esté contemplado el derecho de audiencias, dentro de algún trámite
administrativo específico y que su desconocimiento pueda cambiar la
decisión de la Administración.
Esta causal de nulidad es entonces un principio de garantía de las personas,
ante las actuaciones de la Administración, que se concreta en la posibilidad
de intervenir en ellas y de controvertir las mismas a través del derecho de
defensa; así lo expresa el Consejo de Estado al decir:
“Recuerda el Consejo de Estado la norma constitucional del
debido proceso, de la Constitución anterior, equivalente al
artículo 29 de la Carta Política vigente, y dice que se dan a
las personas tres garantías, a saber:
1) Garantía de que nadie puede ser castigado si previamente no
se ha prohibido el hecho y señalado la pena correspondiente.
2) Garantía de que nadie puede ser juzgado sino por el juez
competente y éste lo es aquel facultado por la Constitución,
la ley o el reglamento para conocer o decidir de un
determinado asunto.
347
Betancur Jaramillo, op. cit., 216.
Primera Parte 257
3) Garantía de que nadie puede ser juzgado sino con

observación plena de las formas propias de cada juicio”348.
Es pertinente decir entonces, que la Administración actúa para las
personas y por tal razón a éstas se les debe en determinados casos, permitir
participar de las actuaciones, lo que genera una garantía del debido proceso
y del derecho de defensa.
6.5 Falsa motivación del acto

En principio, puede pensarse que la anulación de los actos administrativos
obedece única y exclusivamente a causales objetivas de vulneración de
normas jurídicas, de disposiciones legales, excluyendo por tanto elementos
de carácter subjetivo; esto, por el respeto al principio de legalidad que cobija
a las actuaciones de la Administración.
En la doctrina francesa primero y luego en la colombiana, se desarrolló el
principio de control sobre los motivos que originan los actos administrativos,
mostrando con ello no sólo un control simplemente objetivo, sino dando
lugar al control subjetivo de los actos de la Administración. El profesor Jean
Rivero, al referirse al control de los motivos de los actos administrativos,
expresa que, en principio, se buscaba la conformidad de los mismos con el
derecho; que pareciera que los motivos que originan los actos administrativos
fueran del resorte discrecional de la Administración y que por tal escaparían
del control jurisdiccional; pero esto no es del todo así, porque es muy difícil
delimitar el campo de fundamentos de hecho del acto y el derecho mismo,
porque en muchas ocasiones la Administración no puede proferir un acto,
sino cuando la situación de hecho existe349. No se puede desligar totalmente
el acto administrativo de las situaciones fácticas que lo originaron, porque
estas son el producto de la actividad de la Administración, que contienen
decisiones como consecuencia de situaciones de hecho que le corresponde
decidir o regular. Los actos administrativos no son decisiones abstractas
de una entidad pública, sino el reflejo de la actividad cotidiana de la misma
como de las personas.
En la causal de anulación por falsa motivación del acto, la autoridad
administrativa que lo profiere es competente para expedirlo, cumple
348
Consejo de Estado, Sentencia del 03 de febrero de 1984. Expediente N°. 4076. En: Penagos
Gustavo, Nulidades y acciones del acto administrativo, op. cit., p. 141.
349
Riveró, op. cit., p. 281.
con todas las formalidades legales y en principio el mismo se ajusta al

ordenamiento objetivo, pero los fundamentos de hecho que lo originan no
corresponden a la realidad. La falsa motivación para algunos doctrinantes
puede darse por dos circunstancias específicas como son: la ausencia de
motivos o el error en los motivos que originaron, el acto.
La falta de motivación que en nuestro parecer se en marca con mayor
claridad en la expedición irregular del acto o en la desviación de poder,
se da en el caso de actos administrativos que, debiendo ser motivados no
lo son y se expiden como si se tratara de una facultad discrecional de la
Administración. Para el caso que nos ocupa es conveniente determinar los
casos en que los actos administrativos deben ser motivados, para lo cual nos
permitimos traer a colación algunas reglas que el profesor Carlos Betancur
Jaramillo toma del profesor Michel Stassinopoulos, así:
“- La mención de los motivos es necesaria, por regla general,
en los actos que extinguen una situación ya creada. Tales los
casos de revocación de los actos administrativos por su autor
o por el superior jerárquico.
- Se impone también cuando la autoridad cambia de práctica
administrativa, sin que medie cambio en el ordenamiento legal,
luego de haber aplicado la ley durante algún tiempo en cierto
y determinado sentido.
- Si el acto está en contradicción con documento o
actuaciones que formen parte del proceso, deberá motivarse.
Por ejemplo, la administración se separa de un concepto
desfavorable rendido por autoridad competente y configura
como antecedente legal de su expedición.
- Cuando la ley determina limitativamente las razones que
autorizan la emisión de un acto, éste deberá hacer mención
expresa de los motivos que lo justifiquen.
- Cuando la negativa de un permiso deba ser motivada, su
otorgamiento lo exige, ya que no es admisible el argumento a
contrario.
- En suma, existe el deber de motivar todo acto creador
de situaciones desfavorables para los administrados o extra-
ordinarias, como la retroactividad”350.
350
Betancur Jaramillo, op. cit., pp. 226 y 227.
Primera Parte 259
Además de los casos expuestos en que deben motivarse los actos

administrativos, es conveniente anotar los siguientes:
• En asuntos contractuales y referidos específicamente a las cláusulas
excepcionales; cuando se ordena la caducidad, terminación,
interpretación o modificación unilateral del contrato.
• En aspectos relacionados con el retiro del servicio público de
funcionarios inscritos en el escalafón de la carrera administrativa.
• En el caso de sanciones disciplinarias.
• En el caso de desistimiento de peticiones, cuando la Administración
decide continuar con la actuación, debe motivar el acto.
• En el caso que la decisión de la Administración afecte a particulares
que no son parte en la misma, es obligatorio motivar el acto.
• Se debe motivar el acto siempre que el mismo se expida como
consecuencia de una actuación administrativa, que no provenga de
la facultad discrecional de la autoridad pública.
En definitiva, los actos administrativos que deben motivarse son de gran
número, los cuales dependen de la clase de actuación administrativa.
De acuerdo a lo estudiado, podemos decir que la falsa motivación está
determinada, por la discordancia existente en los motivos consignados y
generadores del acto administrativo y la realidad fáctica; lo que determina
una tergiversación de la realidad jurídica. El Consejo de Estado, al referirse
a la falsa motivación ha dicho:
“Una motivación puede ser calificada falsa, para que esa clase
de ilegalidad se dé en un caso determinado, es necesario que
los motivos alegados por el funcionario que expidió el acto, en
realidad no hayan existido o no tengan el carácter jurídico que
el autor le ha dado, o sea que se estructure la ilegalidad por
inexistencia material o jurídica de los motivos, por una parte,
o que los motivos no sean de tal naturaleza que justifiquen la
medida tomada”351.
Haciendo referencia al contencioso francés, es pertinente decir que esta
causal se configura en la violación por error en los motivos de hecho, que
como ya se mencionó se presenta por inexistencia de los motivos de hecho y
351
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia de
junio 21 de 1989, Consejero Ponente Álvaro Lecompte Luna.
por una errada calificación de los mismos. Es decir, que si el hecho respecto
del cual el acto declara fundarse, no se ha producido o no existe, el acto en
ausencia de motivo legal pierde su justificación y por tal sería nulo; en igual
forma cuando la actuación de la Administración reposa sobre un motivo
materialmente inexacto352.
6.6 Desviación de poder

Los actos administrativos deben ser expedidos para cumplir las finalidades
propias de la entidad pública, que no pueden ser otras que las de satisfacer
intereses de carácter general. En ocasiones, esos fines de interés general
que deben perseguir los actos administrativos se ven torcidos por intereses
propios y particulares de quienes los expiden o de terceros, lo que genera
el vicio por desviación o abuso del poder de la autoridad pública.
A las entidades públicas por regla general, se les asignan unas finalidades a
través de los actos de creación u organización, las cuales se ven contrariadas
con la expedición del acto administrativo, con un fin distinto del asignado al
ente público. El profesor Jaime Orlando Santofimio, al referirse al concepto
y naturaleza de la desviación de poder, expresa:
“Se estructura el vicio por desviación de poder en aquellos
eventos en los que la Administración, al utilizar sus poderes,
actúa pretendiendo alcanzar un fin diverso al que en derecho
correspondiere de manera general, o a dicha autoridad en
particular. En consecuencia y como ya se ha dicho, la idea
general de la doctrina es que constituye desvío de poder “el
ejercicio de las potestades administrativas con fines diferentes
a los fijados por el ordenamiento jurídico”. Se caracteriza, por
lo general, esta modalidad de irregularidad en el hecho de que
el acto nace a la vida jurídica con una apariencia extrema de
legalidad; la administración procura que su manifestación
sea en apariencia legal; no es objetable por incompetencia
ni por problemas de forma o de procedimiento, mucho menos
por vicios en el objeto. Eventualmente podría ir acompañada
de una falsa motivación, dentro del contexto que ya hemos
estudiado”353.
352
353
Santofimio, op. cit., p. 402.
Primera Parte 261
La desviación de poder debe buscarse, entonces, en la intención de la

autoridad pública que expide el acto, la cual se aparta de los fines asignados a
la persona jurídica estatal, que como ya se dijo, deben ser de interés general. Si
los fines buscados con el acto administrativo se desvían del interés general, hay
que decir entonces que estos se encaminan a satisfacer intereses particulares
por circunstancias ideológicas, políticas, burocráticas, de enemistad y otros
de carácter similar.
Existe el caso en que se presenta la desviación de poder, aun existiendo
un fin de interés general en el mismo; y se da cuando se persigue finalidad
distinta a la asignada a la entidad o autoridad pública mediante los actos de
creación u organización. Tenemos el ejemplo del Superintendente de Servicios
Públicos que expide un acto regulatorio asignado a la Superintendencia de
Valores; aquí el acto tiene un sentido de interés general, pero no está asignado
a la finalidad que persigue la mentada autoridad pública.
La jurisprudencia del Consejo de Estado francés ha contemplado la causal
de nulidad de los actos administrativos por desviación de poder desde tiempo
atrás; tal es así que en el fallo Pariset de 1875 al cual se hizo referencia en
páginas anteriores, se contempla en forma expresa este motivo de anulación
de los actos administrativos.
En el caso de la jurisprudencia de nuestro Consejo de Estado, se concibió
la desviación de poder en similares términos a la del Consejo de Estado
francés, como causal de anulación. En sentencia de 1943 y en vigencia de
la Ley 167 de 1941, dice:
“El artículo 66 eleva a la categoría de ley positiva uno de los
más audaces avances de la jurisprudencia francesa, en cuanto
permite ejercitar la acción de nulidad contra los actos de la
administración, no sólo por contrarios a normas constitucionales,
legales o reglamentarios, sino también por haberse expedido en
forma irregular o con abuso o desviación de las atribuciones
propias del funcionario o corporación que los profiere.
Pero en cuanto a la desviación de poder, el profesor Hauriou expresa
que este desvío resulte de los documentos traídos al expediente o
de la confesión de la Administración-. No basta, pues, para que el
Consejo pueda penetrar en el examen de los móviles que inspiraron
los actos de la Administración, que se plantee simplemente en la
demanda la cuestión de la desviación de poder”354.
Sentencia del Consejo de Estado, de marzo 26 de 1943. En: Pareja, Carlos. op. cit., pp. 219-220.
354
La desviación de poder ha sido ampliamente estudiada tanto por la

doctrina como por la jurisprudencia, lo que ha llevado a un grado elevado
de desarrollo de su concepción, como causal de anulación de los actos
administrativos. Esta causal es muy similar a la contemplada en el derecho
francés, pues se presenta cuando la autoridad pública desvía la facultad de
que está investida por disposición legal, hacia un fin diferente del interés
general o así sea de interés general, pero que no es el que la Ley asignaba al
acto o a la entidad pública355. Como se ve, el interés general debe prevalecer
en las actuaciones administrativas, por encima de cualquier consideración
particular de quien expide el acto administrativo, cuando ese interés general
o cuando el interés para el que ha sido creada la entidad pública se ve
quebrantado, estamos frente a la desviación de poder; en efecto, la desviación
de poder consiste en el hecho de que una autoridad administrativa utilice
sus poderes con un fin distinto de aquel para el que le han sido atribuidos356,
es decir, intereses particulares.
7. ACTOS CONTRA LOS QUE PROCEDE LA ACCIÓN DE NULIDAD
Hasta hace algún tiempo se consideraba usualmente, que la acción de

nulidad por ser una acción de garantía de la legalidad, procedía contra actos
de carácter general e impersonal únicamente; y que la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho sólo procedía contra los actos de contenido
particular. Esta argumentación ya ha sido superada y no solo la doctrina sino
la jurisprudencia y ahora la ley357, conciben la acción de nulidad respecto
de actos de contenido particular.
La doctrina de los móviles y las finalidades en un principio dio claridad
al asunto, respecto a los casos en que procede la acción de nulidad. Doctrina
que consiste en que la acción a instaurar no depende de la naturaleza del
acto que se pretende impugnar, sino de los motivos determinantes y las
finalidades que se persiguen a través de la acción. La doctrina de los móviles
y las finalidades fue expuesta por primera vez en sentencia del Consejo de
Estado de la siguiente manera:
355
356
357
El artículo 137 de la Ley 1437 de 2001, establece que la acción o pretensión de nulidad por
regla general procede contra actos particulares, pero por excepción permite la impugnación de
actos particulares en simple nulidad.
Primera Parte 263
“I. No es la generalidad del acto impugnado el elemento que

determina la viabilidad del contencioso popular de anulación sino
los motivos determinantes de la acción (tutela del orden jurídico
y mantenimiento de la legalidad abstracta). El sometimiento de
la administración al imperio del derecho objetivo es la finalidad
propia que la ley señala a esta acción (artículos 66 y 83 c.c.a.).
II. Los motivos y finalidades de los actos deben estar en
consonancia con los que las normas legales asignan a la
acción, acuerdo que es presumible cuando se acciona por
la vía del contencioso popular de anulación contra actos
impersonales y abstractos, porque esta clase de ordenamientos
entrañan una violación continua y permanente de la legalidad
objetiva, que afecta a la comunidad entera.
III. Distinta es la situación cuando la misma acción se
endereza contra actos de contenido particular, caso en el cual
la doctrina de los motivos y finalidades opera en dos formas:
a) si la declaratoria de nulidad solicitada no conlleva al
restablecimiento del derecho lesionado, el contencioso popular
de anulación puede ejercitarse inclusive por el titular de ese
derecho, en cualquier tiempo; b) si la sentencia favorable
a las pretensiones del actor determina el restablecimiento
automático de la situación jurídica individual afectada por
la decisión acusada, el recurso objetivo no será admisible, a
menos que la acción se haya instaurado dentro de los cuatro
meses de que habla el inciso tercero del artículo 83 del c.c.a.
IV. El motivo determinante de la acción de plena jurisdicción es
el quebrantamiento de un estatuto civil o administrativo, pero
sólo en cuanto ampara una situación jurídica subjetiva (artículo
67 del c.c.a.). Sus finalidades propias son el restablecimiento
del derecho quebrantado, reparando el daño ya ocasionado o
precaviendo un perjuicio eventual. Tal la razón para que dicho
texto de opción para pedir la simple anulación (lesión jurídica
subjetiva y daño contingente), caso en el cual la declaratoria
de nulidad conlleva por sí misma y automáticamente, el
restablecimiento del derecho, o la anulación acompañada del
restablecimiento (lesión jurídica subjetiva y daño actual), en
cuyo caso el interesado podrá intentar la acción con ambos
fines, pero en uno y otro evento, dentro de los cuatro meses a
que alude el inciso 3º del artículo 83 del c.c.a.
V. El contencioso popular de anulación es el contencioso

exclusivo de legalidad. Se desenvuelve en torno de dos
extremos únicamente: La norma transgredida y el acto
trasgresor, sin que las posibles situaciones jurídicas que se
interpongan jueguen papel alguno en la litis, en tanto que el
contencioso de restablecimiento y de la responsabilidad estatal,
se desarrolla alrededor de tres elementos. La norma violada,
el derecho subjetivo protegido por ella y el acto violado de
aquélla y éste. El lindero preciso entre los contenciosos es,
pues, la situación jurídica subjetiva amparada por la norma
civil o administrativa”358.
La doctrina de los móviles y las finalidades dio la posibilidad de instaurar
la acción de nulidad en contra de actos de contenido particular, siempre que
se persiguiera con la acción un interés de respeto de la legalidad y que no
implicara un restablecimiento automático del derecho quebrantado.
Esta doctrina ha sufrido algunas modificaciones jurisprudenciales, en
el sentido de la controversia que ha existido en el seno del propio Consejo
de Estado en cuanto a las posturas de las secciones primera y tercera, las
cuales pueden resumirse de la siguiente manera: mediante auto de la Sección
Primera de 2 de agosto de 1990, se concibió que la acción de nulidad solo
procedía contra actos de carácter particular, en los casos expresamente
señalados por la ley y los que en el futuro consagrare359; es decir, que se
estableció una consagración taxativa de orden legal para la procedencia de
la acción de nulidad, respecto de actos de contenido particular. En el año
de 1991, el Consejo de Estado reiteró la tesis de la consagración legal en
los casos de procedencia de la acción de nulidad para actos particulares. La
corporación se expresó en los siguientes términos:
“Únicamente en el caso de que la situación particular incida
en los derechos ciudadanos, del Estado, de las libertades de
los asociados y de la comunidad en general al trastornar
el orden jurídico y los principios de la igualdad o equidad.
Como ese acto administrativo, no obstante referirse a una
situación individual o particular, tendría repercusiones de
358
Betancur Jaramillo, op. cit., p. 42. Consejo de Estado, Sentencia del 10 de agosto de 1961,
Anales tomo LXIII, M.P. Arrieta P., Carlos Gustavo.
359
Consejo de Estado, Sección Primera, Auto de agosto 2 de 1990, Expediente 1482, M.P.Cáceres
Correales Pablo.
Primera Parte 265
alcance general, es posible acudir a la jurisdicción en ejercicio

de la acción de nulidad simple. Así por ejemplo, una acción
de nulidad muy especial perfectamente posible, es la que se
dirige contra actos electorales o de nominación concretos, al
tenor de los artículos 223 y siguientes del Código Contencioso
Administrativo…”360.
Más tarde, en sentencia de octubre 26 de 1995, el Consejo de Estado reiteró
esta posición a través de la Sección Tercera, en el sentido de decir que es
posible la acción de nulidad, respecto de un acto de contenido particular,
siempre que exista la consagración o autorización; para lo cual expresó:
“4. Dentro del marco expuesto es perfectamente comprensible la
conclusión de la Sección Primera contenida y sustentada en el
auto del 2 de agosto de 1990 y en la sentencia del 28 de agosto de
1992, en el sentido de que la doctrina de los motivos y finalidades
conserva vigencia como orientación jurisprudencial, pero
cuando el acto administrativo cree o reconozca una situación o
un derecho individuales que, a juicio del legislador, afecten de
alguna manera el ejercicio general de los derechos y libertades,
impida su efectividad o sea incompatible con el orden jurídico
y los fines del Estado, es atacable por la vía de acción pública
de nulidad, siempre y cuando la ley haya previsto el uso de ese
contencioso objetivo contra el acto individual.
5. No obstante la conclusión indicada en el punto anterior, la
sala considera que precisamente la doctrina de los móviles y
las finalidades permite adicionarla en el sentido de que ella no
obsta para que la acción de simple nulidad proceda contra un
acto creador de una situación jurídica individual y concreta,
a pesar de que no haya sido expresamente prevista en la ley,
cuando esa situación conlleve a un interés para la comunidad
en general de tal naturaleza e importancia que desborde el
simple interés de la legalidad en abstracto, por afectar de
manera grave y evidente el orden público social o económico,
En estos casos no obstante, deberá vincularse al proceso a la
persona directamente afectada con el acto”361.
360
Consejo de Estado, Sección Segunda, Auto de mayo 16 de 1991, M.P. Lecompte Luna, Álvaro.
361
Sentencia del Consejo de Estado, Sección Primera, de octubre 26 de 1995, Expediente 3332
M.P. Rodríguez Rodríguez, Libardo.
Posteriormente, mediante sentencia del 18 de abril de 1996, el Consejo

de Estado en decisión de la Sección Tercera muestra la posición de ser
procedente la acción de nulidad respecto de actos particulares, así no
estén expresamente consagrados en la ley, con el argumento de que la
salvaguardia de la integridad del ordenamiento jurídico, postulado obvio
del Estado de derecho, es un interés prevalente que no puede someterse
a restricciones, con desmedro del interés general362. Para el Consejo de
Estado debe primar el interés general de respeto del principio de legalidad,
a cualquier otra consideración limitativa al mismo. La no necesidad de la
expresa consagración legal para poder ejercer la acción de nulidad, se ha
reiterado por el Consejo de Estado, como lo hace en sentencia de 18 de
septiembre de 1998, cuando dice:
“El hecho de que en la demanda se precise que se ejerce la
acción pública a que alude el artículo 84 del CCA., siendo
procedente la acción de nulidad y restablecimiento del derecho,
no significa que el juez deba inadmitir el libelo, pues, por
el contrario, debe ordenar su admisión si se cumplen los
requisitos previstos en la ley para la procedencia de esta
última, como son, la presentación oportuna de la demanda,
la demostración del previo agotamiento de la vía gubernativa
y la legitimación en la causa”363.
En igual forma el Consejo de Estado ha reiterado su postura en decisiones
como la siguiente:
“…En los artículos 62 a 65 de la ley 167 de 1941 se enumeran
los actos de la administración susceptibles de enjuiciamiento
ante la jurisdicción especial. En esos preceptos se relacionan
decisiones de carácter reglamentario y objetivo, y providencias
de naturaleza individual y subjetiva. No obstante esa
enunciación indiscriminada de ordenamientos de una y
otra clase, en el artículo 66 se dice que toda persona puede
solicitar la nulidad de cualquiera de los actos a que se refieren
las anteriores disposiciones. Siguiendo idéntico criterio de
362
Sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, de abril 18 de 1996, Expediente 9899, M.P.
Betancur Jaramillo, Carlos.
363
Sentencia del Consejo De Estado, de septiembre 18 de 1998, Expediente 9003 M.P. Gómez
Leiva, Delio.
Primera Parte 267
generalización, la anulación puede ejercitarse en cualquier

tiempo y contra todos los actos administrativos.
El contencioso popular de anulación es el contencioso exclusivo
de la legalidad. Se desarrolla en torno de dos extremos
únicamente: la norma violada y el acto violador. Las posibles
situaciones subjetivas que se interpongan no juegan ningún
papel en la litis. Es un sencillo proceso de comparación entre
el derecho objetivo y la decisión administrativa que lo infringe,
cuya finalidad es la de defender el orden jurídico en sí mismo.
Los únicos motivos determinantes del contencioso popular de
anulación son los de tutelar el orden jurídico y la legalidad
abstracta contenida en esos estatutos superiores, y sus
finalidades son las de someter la administración pública al
imperio del derecho objetivo…
Si la declaratoria de nulidad solicitada no conlleva el
restablecimiento del derecho subjetivo lesionado, el contencioso
popular puede ejercitarse inclusive por el titular de ese
derecho; pero si la sentencia favorable a las pretensiones del
actor determina el restablecimiento automático de la situación
jurídica individual afectada por la decisión enjuiciada, el
recurso objetivo no será admisible, salvo que la acción se
intente dentro de los cuatro meses de que habla la ley…”364.
Como se puede ver, no es la naturaleza del acto demandado la que
determina la acción a instaurar, sino la finalidad que se persigue con la
acción, dándose la posibilidad de instaurarla respecto de un acto particular,
siempre y cuando la anulación del mismo no implique un restablecimiento
automático del derecho, pues en este caso deberá intentarse dentro de los
cuatro meses como lo ordena la ley. Aquí se observa un criterio de unificación
de las secciones primera y tercera del Consejo de Estado, el cual vino a
consolidarse en el sentido de que la acción de nulidad procede contra actos
particulares así no exista la consagración legal, con fundamento en un
criterio de contener el acto una decisión de interés general, como se puede
observar en la sentencia del 16 de febrero de 2001 de la Sección Primera365.
364
Sentencia del Consejo de Estado, Sección Primera, Auto de abril 22 de 1999, Expediente 5484.
M.P. Ariza Muñoz, Ernesto Rafael.
365
Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia de 16 de febrero de 2001, exp. 3531, M.P. Olga
Inés Navarrete.
Esto es, si se persigue un respeto de la legalidad, se podrá instaurar la

acción de nulidad, siendo procedente demandar a través de la acción de
nulidad, no sólo actos de carácter general y abstracto, sino que es viable
instaurar la acción respecto de actos de contenido particular y concreto
cuando los mismos contengan decisiones de interés general y no implique
un restablecimiento automático del derecho.
Pero una vez aclarada la situación de que la acción de nulidad es
procedente tanto contra actos de carácter general como contra actos de
carácter particular, es necesario hacer claridad sobre la controversia que ha
surgido entre la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, en lo referente
a si es procedente esta acción de nulidad respecto a los actos particulares,
únicamente cuando los pedimentos de la acción se limitan exclusivamente a
un control de legalidad en abstracto, o si, por el contrario, es posible formular
pretensiones diferentes. En efecto, existen dos posiciones bien enfrentadas
respecto a la anterior argumentación, que constituyen interés en este asunto.
Por un lado la Corte Constitucional dice que la acción de nulidad procede
contra actos de orden particular y concreto, cuando con la misma se persigue
únicamente proteger la legalidad en abstracto. En ese sentido se pronunció
cuando declaró la exequibilidad del artículo 84 del Código Contencioso
Administrativo, subrogado por el artículo 14 del Decreto 2304 de 1989. En
efecto, la Corte en su decisión hizo entre otras las siguientes precisiones:
“Respecto del contenido del artículo 84 del Código Contencioso
Administrativo, no observa la Corte que el mismo establezca
distinciones en relación con la clase de actos administrativos
que pueden ser demandados por esa vía, como tampoco que
condicione o restrinja su ámbito de procedibilidad frente
a los actos de contenido particular, o bien al cumplimiento
de ciertos presupuestos –como el de tener que comprobar
que el acto acusado representa un especial interés para la
comunidad–, o bien a los casos expresamente consagrados en
normas o leyes especiales. Por el contrario, la circunstancia
específica de que el artículo en cuestión disponga en forma
clara y precisa que toda persona podrá solicitar por sí, o por
medio de su representante, que se declare la nulidad de los
actos administrativos, lleva a la conclusión de que la voluntad
del legislador extraordinario al regular la acción pública
de simple nulidad, no fue privilegiar su ejercicio respecto
de los actos relativos a situaciones jurídicas generales, sino
la de permitir, en plena concordancia con la Constitución,
Primera Parte 269
que ésta pudiera ejercerse también contra los actos de

contenido particular y concreto. Ello, en el entendido de que
éstos, independientemente de regular situaciones jurídicas
individuales, igualmente pueden entrar en contradicción con la
integridad del ordenamiento jurídico, que es lo que en últimas
busca preservarse a través de la acción pública de nulidad”366.
Como se puede ver, la Corte habla de la posibilidad de instaurar la
acción de simple nulidad respecto de actos de contenido particular, cuando
se pretenda preservar únicamente el ordenamiento jurídico. Pero además
de esto va más allá y desconociendo la doctrina de los móviles y las
finalidades que con tanto prestigio ha desarrollado el Consejo de Estado,
haciendo unas diferenciaciones entre acciones de simple nulidad y nulidad
y restablecimiento del derecho dice lo siguiente:
“Ello conduce a que, por fuera de lo que constituyen sus
características más próximas, la procedencia de una u otra
acción no esté determinada por el contenido del acto que se
impugna –general o particular– ni por los efectos que de éstos
se puedan derivar, sino por la naturaleza de la pretensión que
se formule, o lo que es igual, por la clase de solicitud o de
petición que se haga ante el órgano jurisdiccional…En esos
términos, si la pretensión procesal del administrado al acudir
a la jurisdicción se limita tan sólo a impugnar la legalidad del
acto administrativo, no existe razón para desconocer el interés
por el orden jurídico, por la fútil consideración de que la
violación alegada provenga de un acto de contenido particular
y concreto que también afecta derechos subjetivos Bajo este
entendido, consultando el espíritu de la Constitución y de la ley,
se tiene que la acción de simple nulidad procede contra todos
los actos administrativos, generales y particulares cuando
la pretensión es únicamente la de tutelar el orden jurídico,
caso en el cual la competencia del juez se limita a decretar
la simple anulación sin adicionar ninguna otra declaración,
pese a que con el retiro del acto impugnado eventualmente
se restablezcan derechos o se ocasionen perjuicios al actor
o a terceros. Siguiendo este mismo razonamiento, si lo que
persigue el demandante es un pronunciamiento anulatorio y la
366
Corte Constitucional, Sentencia C-426 de 29 de mayo de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
consecuente reparación de los daños antijurídicos causados,

lo que cabe es la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho…”367.
Es claro el planteamiento de la Corte Constitucional, en el sentido de que si
se persigue solamente la nulidad del acto administrativo de orden particular,
para restablecer el ordenamiento jurídico perturbado o quebrantado, es viable
la acción de simple nulidad; la cual se podría ejercer en cualquier momento,
y el pronunciamiento del juez contencioso administrativo se limitará a
decir si el acto es ilegal o no, sin otras consideraciones, pues de no ser
así, se desconocería el libre acceso a la justicia. En cambio, si se formulan
otros pedimentos, se debe acudir a la acción de nulidad y restablecimiento
del derecho, con el inconveniente del término de caducidad. Todos estos
argumentos expresados por la Corte Constitucional dejan ver su modificación
a la doctrina de los móviles y finalidades en el sentido de ser procedente la
acción de simple nulidad contra actos de contenido particular, sin importar
que la anulación del acto implique un restablecimiento automático de los
derechos del administrado afectado, pues recordemos que la doctrina, como
la plantea el Consejo de Estado, permite instaurar la acción de simple nulidad
respecto de actos de contenido particular, siempre y cuando la decisión
de anulación del acto administrativo no implique un restablecimiento
automático del derecho y el acto contenga decisiones de interés general para
la comunidad, pues de no ser así habrá que acudirse a la acción de nulidad
y restablecimiento del derecho.
Pero el Consejo de Estado, consecuente con la doctrina que hasta el
momento ha defendido, ha tratado de rebatir las argumentaciones de la Corte
Constitucional y en lo referente a las mismas, ha dicho en pronunciamiento
de Sala Plena de marzo 04 de 2003:
“El punto de vista de la Corte Constitucional se revela frágil
en sus fundamentos e incoherente en sí mismo y con el sistema
normativo que regula la materia contencioso administrativa…
de esta forma si se acepta esa interpretación se llegaría a
manera de ejemplo, a situaciones absurdas como aquella en
donde se decreta la nulidad del acto de reconocimiento de una
pensión manifiestamente ilegal, pero subsiste la obligación del
Estado, a pesar de que no haya sustento jurídico, de seguir
reconociendo los derechos que allí se generaron... se estaría
367
Ibíd.
Primera Parte 271
desconociendo la institución del decaimiento de los actos

administrativos... en igual forma se desconocería el principio
de agotamiento de vía gubernativa... además se estaría
legitimando las vías de hecho administrativas”368.
En este caso el Consejo de Estado centra la defensa de su teoría en los
efectos prácticos del fallo, en lo que estamos de acuerdo, pues ¿qué pasaría
con la declaratoria de nulidad de un acto particular si ha reconocido
situaciones jurídicas o derechos particulares?. Quedarían sin sustento
jurídico, convirtiéndose entonces en situaciones que reconocen derechos,
y son declaradas contrarias al ordenamiento jurídico; vendría a presentarse
una nueva modalidad de origen de los derechos que no es otra que las
situaciones de ilegalidad; así la ilegalidad fuente de derechos. Pero
consideramos además, que los razonamientos del Consejo de Estado tienen
un alto grado de validez sobre los de la Corte Constitucional, porque los
actos administrativos de carácter particular y concreto tienen un sentido
de interés primordialmente particular, del cual derivan su control, que
no debe ser otro que el de la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho, pues en últimas ese interés particular desdibuja los intereses
generales que controla la acción de simple nulidad cuando vela por el
mantenimiento jurídico. No puede ser que una decisión de anulación de un
acto administrativo se convierta en simple ejercicio académico y que no
surta efectos reales dentro de la actividad práctica tanto de la jurisdicción
como de la Administración.
La ley 1437 de 2011 da claridad al asunto pues indica que la acción o pretensión
de simple nulidad procede contra actos generales y por excepción contra actos
particulares en los eventos que el artículo 137 expone de la siguiente manera:
“Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos adminis-
trativos de contenido particular en los siguientes casos:
1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de
nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento
automático de un derecho subjetivo a favor del demandante
o de un tercero.
2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público.
368
Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia 5683 de marzo 04 de 2003, M.P. Manuel Urueta
Huyola.
3. Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten

en materia grave el orden público, político, económico,
social o ecológico.
4. Cuando la ley lo consagre expresamente.
Parágrafo. Si de la demanda se desprendiere que se persigue
el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará
conforme a las reglas del artículo siguiente”.
Como se puede observar, lo que hace el nuevo Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es legislar la teoría de
los móviles y finalidades, que venía siendo de orden jurisprudencial; pero
además, establece tres eventos más de procedencia de la acción o pretensión
de simple nulidad frente a actos particulares, en cuanto a la recuperación
de bienes de bienes de uso público, los cuales son inembargables,
imprescriptibles e inalienables, lo que evidencia un interés general en
los mismos, por lo que la acción propia en este caso para controvertir un
acto administrativo de recuperación de los mismos, no es otra que la de
legalidad objetiva. Por otra parte, hace referencia a los efectos nocivos del
acto administrativo en cuanto al orden público, político, social, económico
y ecológico, que una vez más muestra el interés general y por tal razón la
pretensión o acción propia para impugnarlo es la de legalidad simple. En
último lugar hace alusión a la consagración legal, circunstancia que no
permite mayor comentario.
8. EFECTOS DEL FALLO DENTRO DE LA ACCIÓN DE NULIDAD
Por tratarse de una acción pública, que busca sacar de la vida jurídica
un acto administrativo, que está afectado de ilegalidad por los motivos ya
estudiados, tenemos que decir que el fallo tiene efectos erga omnes; es decir,
para todo el mundo, cuando la misma declara la nulidad del acto; cuando
no declara la nulidad los efectos se circunscriben a los pedimentos de la
demanda o causa petendi.
El hecho de que con la acción de nulidad se pretenda la protección y
garantía del principio de legalidad, determina que cuando se declara la
nulidad de un acto administrativo, el fallo surta efectos para todo el mundo,
ya que este sale del ordenamiento y por tal razón pierde toda vigencia y
aplicabilidad, por la sencilla circunstancia de que el acto deja de existir
y esa inexistencia es para todos y no para cierto número de personas.
Situación diferente se presenta cuando los pedimentos de anulación del acto
Primera Parte 273
administrativo son desestimados, lo que genera un pronunciamiento que

surte efectos sobre lo pedido específicamente, ya que el fallo se circunscribe
a las causales y motivos específicos de anulación, los cuales se consignan
en las normas violadas y el concepto de la violación. El fallo desestimatorio
no puede surtir efectos erga omnes, porque de lo contrario el acto ya no
podría ser anulado, aun existiendo otras violaciones, que en igual forma se
podrían alegar a través de la acción pertinente de nulidad o si los surte, son
solamente respecto de lo pedido369.
En el sistema francés, el fallo de anulación produce efectos erga omnes,
contraria a la regla habitual de la cosa juzgada de autoridad relativa, en el
sentido de que limita a las partes el efecto de los fallos370, pero, además, en
cuanto a los efectos en el tiempo los fallos son ex tunc, es decir desde el
inicio371, lo que implica como si el acto nunca hubiera existido en la vida
jurídica. En Colombia ha existido controversia y aunque ha prevalecido
un criterio ex tunc, ha contemplado algunas tendencias doctrinarias en el
sentido de que si se trata de actos generales, la sentencia de anulación solo
produce efectos hacia el futuro; por el contrario, si el acto es particular,
produce efectos desde el principio, es decir ex tunc, con la limitante de que
los actos dictados en su vigencia tendrían validez372.
Como se puede ver en ésta sección, la acción de nulidad es de origen
eminentemente francés y su consagración en el ordenamiento jurídico
colombiano se hizo en primer término a través de las competencias
otorgadas a la Corte Suprema de Justicia cuando se le dieron facultades
de control de legalidad en algún momento de nuestra historia jurídica.
Esta acción es el principal estandarte de control de legalidad que tiene
la jurisdicción de lo contencioso administrativa, pues en ciertos eventos
también está la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. La acción,
como todo el derecho administrativo colombiano, ha sufrido evolución, o
si no que lo digan la doctrina de los móviles y las finalidades y la actual
controversia entre la Corte Constitucional y el Consejo de Estado que ya
fue analizada.
369
370
371
Luna Benitez, op. cit., p. 247.
372
Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia 5683 de marzo 04 de 2003, M.P. Manuel Urueta
Huyola.
Sección Segunda
ACCIÓN O PRETENSIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO
DEL DERECHO
Constituye la acción de nulidad y restablecimiento del derecho el

contencioso subjetivo por naturaleza, donde no sólo se solicita la anulación
de un acto administrativo, sino que a su vez se pide el restablecimiento del
derecho vulnerado con el mismo. Es esta acción o pretensión un instrumento
de protección de los derechos de las personas, que la Administración viola
con la toma de decisiones, que se reflejan en los actos administrativos
expedidos.
Por ser la acción de nulidad y restablecimiento del derecho protectora de
derechos particulares, no tiene el carácter de pública en cuanto a la titularidad
para su ejercicio y por tanto, es eminentemente subjetiva, ya que en principio
no se puede instaurar contra actos de alcance general y abstracto, sino contra
actos de contenido particular, que vulneran derechos del administrado;
en efecto, el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, en el artículo 138 establece que la nulidad y
restablecimiento del derecho procede contra actos particulares, expresos o
presuntos, lo cual se puede considerar la regla general, ya que de manera
excepcional es posible esta acción o pretensión contra actos generales,
cuando violen derechos de los particulares.
1. Origen de la acción o pretensión de nulidad

y restablecimiento del derecho
Los antecedentes de la acción de nulidad y restablecimiento del

derecho deben buscarse en el derecho francés, en el recurso de plena
jurisdicción, donde se pedía la indemnización de perjuicios ocasionados
como consecuencia de un acto de la Administración. El recurso de plena
jurisdicción en el ordenamiento galo, era ejercido en un comienzo cuando
quien lo intentaba perseguía fines de carácter económico o patrimonial,
es decir, de orden particular, sin importar que se tratara de actos de
naturaleza general o particular o de que simplemente se solicitara la
nulidad del mismo. Las acciones o recursos por exceso de poder y de plena
jurisdicción no tenían entonces más diferencia que el interés del particular;
esto se mantuvo hasta que el Fallo Lafage de fecha 8 de marzo de 1912
proferido por el Consejo de Estado, distinguió la admisibilidad del recurso
de anulación con el de plena jurisdicción, argumentando que cuando la
Primera Parte 275
petición se limitaba a solicitar la nulidad del acto por ilegalidad, debía

ser admisible el recurso de anulación, pero que si la solicitud implicaba
además prestaciones económicas, estas no era admisible. El Fallo Lafage
hizo referencia al recurso de anulación interpuesto por el señor Lafage,
en contra de una decisión del ministro de las colonias, que le quitaba
prerrogativas pecuniarias en su calidad de médico principal de las tropas
coloniales. El asunto a resolver era si el recurso de anulación era admisible
contra decisiones que denegaban a los servidores públicos prestaciones
económicas. El Consejo de Estado francés, al resolver sobre la admisión
del recurso interpuesto, dijo:
“Considerando que el señor Lafage se limita a sostener que,
por la decisión arriba mencionada del ministro de las colonias,
fue privado del beneficio de las prerrogativas que en su calidad
de oficial, le garantizaban los reglamentos vigentes; que así en
su demanda pone en tela de juicio la legalidad de un acto de
autoridad administrativa; que en consecuencia, el recurrente
está legitimado para atacar la decisión en cuestión por la vía
del recurso de anulación”373.
Por su parte Laferriére planteó la necesidad de diferenciar entre el recurso
por exceso de poder y plena jurisdicción, en virtud de las facultades del juez
al momento de tomar la decisión374; es decir, que el contenido de la decisión
generaba la necesidad de distinguir entre los dos recursos.
En el derecho colombiano hay que buscar los antecedentes de esta acción
en las acciones consagradas en la ley 130 de 1913, por ser este el primer
Código Contencioso Administrativo. Algunos autores consideran que la
facultad consagrada en esta disposición legal, de solicitar la nulidad de
ciertos actos administrativos que violaban derechos civiles, constituye
antecedente de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. A esta
acción se le otorgó la denominación de acción privada, para diferenciarla
de la acción pública de nulidad; se le dio esta denominación, porque podía
ser ejercida por el ciudadano que se consideraba agraviado con el acto
administrativo respectivo, ordenanza departamental o acuerdo municipal,
(arts. 19 y 38 Ley 130 de 1913).
373
Consejo de Estado, Fallo de marzo 08 de 1912; En: Grandes fallos de la jurisprudencia
administrativa francesa, op. cit., pp. 93, 94.
374
Laferriere Edouard, Traité de la juridiction administrative et des recours. En: Galindo Vacha,
op. cit., p. 239.
No es muy claro el antecedente de la acción considerada como privada

en la ley 130 de 1913, respecto de la acción de nulidad y restablecimiento
del derecho, ya que se habla de la impugnación del acto administrativo,
pero no es expresa en contemplar la indemnización del perjuicio o del
restablecimiento del derecho; siendo entonces una acción típica de protección
de la legalidad y no de indemnización de perjuicios.
Más tarde, la Ley 80 de 1935 consagró por primera vez y en forma expresa
la acción de plena jurisdicción en nuestro ordenamiento jurídico, cuando
en el artículo 4 contempló:
“En los asuntos contencioso administrativos, cuando se ejercite
la acción privada, tanto los tribunales seccionales como el
Consejo de Estado, al fallar las demandas determinarán, con
la debida precisión, la manera como debe restablecerse el
derecho violado, si fuere el caso y siempre que así se haya
solicitado”375.
A diferencia de la ley 130 de 1913, la ley 80 de 1935 contempló la
posibilidad de solicitar el restablecimiento del derecho vulnerado con el
acto de la administración, que necesariamente va a ser violatorio de la
Constitución y de la ley. En este caso no se pretende exclusivamente la
protección del principio de legalidad, sino la protección de los derechos de
particulares.
Por su parte, la ley 167 de 1941 contempló la acción de plena jurisdicción,
cuando en el artículo 67 consagró:
“La persona que se crea lesionada en un derecho suyo
establecido o reconocido por una norma de carácter civil o
administrativo podrá pedir que además de la anulación del
acto se le restablezca su derecho.
La misma acción tendrá todo aquel que se hubiere hecho parte
en el juicio y demostrado su derecho”376.
En términos similares a los de la ley 80 de 1935, la ley 167 de 1941 dio
la posibilidad a las personas de solicitar no sólo la nulidad del acto, sino el
restablecimiento del derecho que había sido violado. En este caso se protege
la legalidad, pero igualmente derechos subjetivos de los particulares.
375
Ley 80 de 1935, artículo 4°. En: Periódico boyacense Año LXXI N°. 1609 de 21 de diciembre
de 1935.
376
Ley 167 de 1941, artículo 67. En: Diario Oficial N°. 24853 de 07 de enero de 1942.
Primera Parte 277
La acción de plena jurisdicción, entonces, tiene por fin restablecer el

derecho violado a través del acto administrativo, siempre y cuando se logre
la nulidad del mismo; siendo la nulidad del acto requisito previo y obligatorio
para el restablecimiento del derecho. Los derechos respecto de los cuales se
puede solicitar el restablecimiento en el Código de 1941, hacen referencia
únicamente a los consagrados en normas civiles y administrativas, dejando
por fuera los demás, como es el caso de los derechos políticos, laborales,
constitucionales, etc.
La acción de plena jurisdicción como se venía conociendo hasta entonces,
fue consagrada en el Decreto 01 de 1984 como acción de restablecimiento
del derecho; pero los efectos son los de acción de nulidad y restablecimiento
del derecho. En efecto, el artículo 85 original del Código Contencioso
Administrativo de 1984 expresaba:
“Art. 85. Acción de restablecimiento del derecho. Toda persona
que se crea lesionada en un derecho suyo, amparado por una
norma jurídica, podrá pedir que además de la anulación del
acto administrativo, se le restablezca en su derecho, o se le
repare el daño.
La misma acción tendrá quien además pretenda que se le
modifique una obligación fiscal, o de otra clase, o la devolución
de lo que pagó indebidamente”377.
Como se puede ver en la consagración original, la acción no se titula de
nulidad y restablecimiento del derecho, sino únicamente de restablecimiento
del derecho, pero en el texto de la disposición sí se hace referencia a la
nulidad de los actos administrativos, como condición para restablecer el
derecho vulnerado. Ya en el Decreto 01 de 1984 se adiciona a la norma,
pues da la posibilidad de solicitar la modificación de una obligación fiscal
o de otra clase o la devolución de lo que se pagó indebidamente, las cuales
no estaban contempladas en la disposición de 1941, tal vez porque existía
el proceso de revisión de impuestos. La norma de 1984 es más amplia en
permitir respecto de qué derechos se pueden solicitar en el restablecimiento,
pues hace referencia a los amparados en normas jurídicas; es decir, que no
los restringe a los consagrados en normas civiles o administrativas, como
lo hacía la norma de 1941.
377
Decreto 01 de 1984, artículo 85. En: Código Contencioso Administrativo, Bogotá: Ed. Legis,
1996.
2. CONSAGRACIÓN DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y

RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO EN EL CÓDIGO DE 1984
El Código Contencioso Administrativo de 1984 consagró la acción de

nulidad y restablecimiento del derecho en el artículo 85, el cual fue subrogado
por el D.E. 2304 de 1989, artículo 15, en los siguientes términos:
“Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado
por una norma jurídica, podrá pedir que se declare la
nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su
derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La
misma acción tendrá quien pretenda que le modifiquen una
obligación fiscal, o de otra clase, o la devolución de lo que
pagó indebidamente”378.
La acción en el Decreto 01 de 1984, a diferencia de la de plena
jurisdicción, protege derechos que sean consagrados en normas jurídicas
en general y no se limita a los consagrados en normas de carácter civil o
administrativo; además, consagra en forma expresa que a la par de solicitar
el restablecimiento del derecho, se podrá pedir la reparación del daño.
Con el Decreto 2304 de 1989 ya se habla específicamente de acción de
nulidad y restablecimiento del derecho, a diferencia de la consagración
original del Decreto 01 de 1984, así la esencia de la norma sea la misma.
Especial atención merece la posibilidad que da la acción de solicitar la
indemnización de perjuicios ocasionados con el acto administrativo; en
este caso, hay que hacer diferenciación con la acción de reparación directa,
la cual persigue en igual forma la indemnización de perjuicios causados,
pero como consecuencias de hechos de la administración, omisiones u
operaciones administrativas básicamente. En el caso de la acción de nulidad
y restablecimiento del derecho, la indemnización de perjuicios tiene que ser
como consecuencia de la declaratoria de nulidad del acto administrativo
que los causa; el Consejo de Estado se ha referido a la indemnización de
perjuicios en esta acción, en los siguientes términos:
“...En otros términos, la jurisprudencia no ha aceptado que
cuando el acto produce perjuicios al administrado, este tenga
que demandar primero, en acción de restablecimiento, la
nulidad de éste y luego reclamar, por la vía de reparación
378
Código Contencioso Administrativo, artículo 8°, Bogotá: Ed. Legis, 1996.
Primera Parte 279
directa, los perjuicios causados por el mismo. No, es este

el alcance de la jurisprudencia, la cual ha sido clara en
definir las acciones de responsabilidad por la índole de la
fuente generadora del perjuicio y no por el perjuicio en
sí mismo considerado. Así, ha reiterado que es acción de
nulidad y restablecimiento cuando el daño lo produce un
acto; de reparación directa cuando proviene de un hecho o
de una omisión; y contractual cuando la causa se deriva del
contrato…”379.
Con la modificación introducida por el Decreto 2304 de 1989, la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho no sufrió grandes cambios y lo único
que puede ser relevante, es que ya no se hace referencia al término suyo,
respecto de la persona perjudicada, permitiendo espacios de interpretación,
en la pertenencia del derecho del cual se solicita restablecimiento. Esto,
sin dejar de lado que sólo puede solicitar el restablecimiento el titular del
derecho violado.
La acción de nulidad y restablecimiento del derecho, a pesar de ser una
acción típica subjetiva y particular, consagra elementos de carácter objetivo
propio de la acción de nulidad, sin que con esto su naturaleza indemnizatoria
cambie; así lo ha contemplado el Consejo de Estado cuando dice:
“Quepa recordar que la acción de restablecimiento del derecho
envuelve dos pretensiones. La primera, la de anulación del
acto administrativo, es semejante a la única que integra la
acción llamada de nulidad, es decir, la nulidad de los actos
(art. 84), procediendo ésta cuando hayan sido expedidos por
funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular,
o falsamente motivados, o con desviación de las atribuciones
propias del funcionario o corporación que los profiera; la única
diferencia que señala la ley en cuanto hace a esta pretensión
común de ambas acciones es que la de restablecimiento del
derecho, además de lo anterior, exige que la persona que la
incoa se crea lesionada en un derecho suyo, amparado por
una norma jurídica… La acción necesariamente debe ser
planteada contemplando el demandante las dos solicitudes
379
Sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, Sección Tercera, de
octubre 24 de 1994 Expediente 8235, M.P. Betancur Jaramillo, Carlos. En: Santofimio, op. cit.,
p. 544.
inseparables, la de nulidad del acto y la del restablecimiento

del derecho, no significa que el juez administrativo debe
acceder indubitablemente a esta última, dado que en un juicio
concreto es posible que el pretendido derecho que se requiere
restablecer, no exista”380.
3. REGULACIÓN ACTUAL DE LA ACCIÓN O PRETENSIÓN

DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

Administrativo, consagra la acción de nulidad y restablecimiento del derecho
como una pretensión contencioso administrativa, la cual hace parte de los
medios de control de la actividad de la Administración, en los siguientes
términos:
“Art. 138. Toda persona que se crea lesionada en un derecho
subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se
declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o
presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar
que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas
causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.
Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo
general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente
violado por este al particular demandante o la reparación
del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y
cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de
los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un
acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general,
el término anterior se contará a partir de la notificación de
aquel”.
Norma que contiene las regulaciones y novedades de la acción en la Ley
1437 de 2011, que más adelante se estudia específicamente, pero que por
ahora permite resaltar, que procede contra actos particulares, así como contra
actos generales, cuando violan derechos subjetivos; además de contemplar
las mismas causales de nulidad de los actos previstos para la simple nulidad
y de la protección de los derechos subjetivos amparados en normas jurídicas.
380
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Auto de noviembre 15 de 1990,
Expediente N°. 2339, M.P. Álvaro Lecompte Luna.
Primera Parte 281
Para que el estudio se coherente y ordenado, a continuación y a partir de

la regulación prevista en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, analizaremos
la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho.
4. CARACTERÍSTICAS DE LA ACCIÓN O PRETENSIÓN

Como todas las acciones contencioso administrativas, presenta unas

características específicas, así:
- Es una acción de carácter subjetivo. La acción se encamina a proteger
derechos de los particulares, que han sido vulnerados por la Administración a
través del acto administrativo expedido; es la gran diferencia con la acción
de nulidad, la cual tiene un carácter objetivo de garantía de la legalidad.
El Consejo de Estado ha sido enfático en darle el carácter subjetivo a esta
acción, pues es la persona que se crea afectada en un derecho a quien le
asiste la facultad para ejercerla, así lo dijo:
“Desde la vigencia de la Ley 167 de 1941, con la acción de
plena jurisdicción (similar en sus alcances y fines a la de
restablecimiento del art. 85 del Decreto 01 de 1984 y de nulidad
y restablecimiento del Decreto 2304 de 1989), la jurisprudencia
y la doctrina han sido unánimes en sostener que por sí, la
persona afectada con un acto administrativo ilegal no solo
puede pedir su nulidad sino el restablecimiento de su derecho,
en el cual puede encajar, fuera de ciertas prestaciones in natura
o en especie, el reconocimiento de los perjuicios causados con
el mismo”381.
El artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, es claro en indicar el carácter
subjetivo de la acción, cuando refiere la posibilidad de instaurar la misma
por quien crea se le ha violado un derecho subjetivo, lo que determina un
control de legalidad ante la afectación de derechos concretos, radicados en
personas determinadas.
- Es una acción particular. Solamente el particular perjudicado con el
acto administrativo, puede instaurar la acción de nulidad y restablecimiento
del derecho; esto quiere decir, que existe únicamente legitimación para
381
Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo. Sección Tercera, Sentencia del 24
de octubre de 1994, Expediente 8235 C.P. Carlos Betancur Jaramillo.
instaurar la acción, en el sujeto afectado con el acto administrativo. El

Consejo de Estado al respecto dijo:
“En consecuencia, esta acción tiende a realizar dos finalidades
básicas: en primer término, la nulidad del acto de la
administración por los mismos vicios de ilegalidad señalados
anteriormente y, en segundo lugar, el restablecimiento de los
derechos subjetivos violados, o la reparación del daño.
Lo anterior significa, que mientras la acción de nulidad
simple podrá ser ejercida por cualquier persona, solamente
está legitimado para promover la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho quien tenga interés jurídico para
reclamar en razón de haber sido lesionado en sus derechos por
el acto acusado… En efecto, la acción resarcitoria prevista por
el artículo 85 del CCA requiere, para su procedencia, que el
actor tenga el interés necesario para impugnar su legalidad
en orden de satisfacer su derecho; aquí el control de legalidad
es un medio para un fin consistente en el restablecimiento del
derecho o la reparación del daño”382.
- La acción tiene un término de caducidad específico. A diferencia
de la acción de nulidad, donde no existe término perentorio para incoar
la acción, en ésta el término de caducidad es de cuatro meses contados a
partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o
ejecución del acto. En el caso de la impugnación de actos administrativos
que reconozcan prestaciones periódicas, estos podrán ser demandados en
cualquier tiempo, tanto por la administración como por los administrados;
pero con la salvedad de que no se podrá recuperar lo pagado a terceros de
buena fe; así como los actos presuntos que resuelvan un recurso, los cuales
pueden ser demandados en cualquier tiempo383. El término de caducidad
para ejercer la acción de nulidad y restablecimiento es específico; por
mandato legal, existen las excepciones que la ley ha previsto y que han sido
plenamente acogidas y reiteradas por el Consejo de Estado, como en el caso
de los actos presuntos respecto de los recursos, sin embargo lo acepta en
igual forma, respecto de la petición inicial, cuando expresa:
382
Consejo de Estado, Sentencia de octubre 21 de 1999. Expediente N°. 11-616, Consejero Ponente
Dr. Alier Hernández Enríquez.
383
Decreto 01 de 1984, artículo 136, Modificado por la Ley 446 de 1998, artículo 44. En: Código
Contencioso Administrativo, Bogotá: Ed. Legis, 2001, p. 250.
Primera Parte 283
“…Ahora bien, el artículo 44 de la citada ley 446 dispuso que

la acción sobre actos presuntos que resuelvan un recurso podrá
interponerse en cualquier tiempo, es decir, los regulados por el
artículo 60 del Código Contencioso Administrativo, y aunque
no mencionó expresamente la situación de los actos fictos
producto del silencio administrativo respecto de la petición
inicial, debe entenderse que el espíritu del legislador fue
sustraer del término de caducidad todos los actos originados
por el silencio de la administración, pues si el silencio de la
administración frente a los recursos no está sometido a término
de caducidad alguno, tampoco puede estarlo el silencio frente a
la petición; si bien la ley no dijo nada al respecto, no encuentra
la sala ninguna razón jurídica ni lógica para considerar que
los actos regulados por el artículo 40 de Código Contencioso
Administrativo quedaron por fuera de esta previsión” 384.
Se debe llamar la atención respecto de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho ejercido por la administración frente a sus
propios actos, que se conoce como acción de lesividad, la cual tenía un
término de caducidad de dos años y que el nuevo Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no hizo referencia
específica al mismo, por lo que ha de considerarse que no se ha previsto
en este caso un término específico de caducidad y en esta medida se debe
considerar como caducidad los cuatro meses consagrados en la regla general,
ya que no se ha establecido como excepción.
Es preciso aclarar, que cuando existe un acto intermedio, de ejecución o
cumplimiento del acto general, el término de caducidad se contará a partir
de la notificación del acto intermedio, que en nuestro parecer es el que
particulariza la actuación administrativa385.
- El fallo surte efectos entre las partes. Por tratarse de una acción
personal y subjetiva, la decisión que se tome como consecuencia de la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho, sólo afectará a quienes
intervinieron dentro del proceso respectivo, sin afectar a los demás
administrados, como sucede en la acción de nulidad; esto es lógico, porque
lo que se discute o controvierte dentro de la misma es la vulneración de
384
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Auto 1660 - 99,
octubre 28 de 1999, Consejera Ponente Ana Margarita Olaya Forero.
385
Artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, inciso final.
derechos particulares a través de un acto administrativo, que si bien implica

la nulidad del mismo, por tal razón no deja de ser particular e indemnizatoria.
El artículo 189 de la Ley 1437 de 2011, es claro en indicar que la sentencia
proferida en procesos de restablecimiento del derecho aprovechará a quien
hubiere intervenido en ellos y obtenido esta declaración a su favor, lo que
reafirma el efecto particular de la sentencia; sin embargo, este mismo artículo
consagra que si la sentencia declara la nulidad de un acto administrativo,
tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes, lo cual es perfectamente aplicable
a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pues tiene el carácter
mixto en cuanto a que es de legalidad e indemnizatoria.
- Es desistible. Por discutirse en esta acción intereses y derechos de
carácter particular, que afectan al perjudicado con el acto administrativo,
es posible desistir de la acción; esto a diferencia de la acción de nulidad
que tiene un contenido de interés general. Mención especial debe hacerse
en los casos en que entidades públicas, siendo parte actora en el trámite de
la acción, desisten de la misma, lo cual pueden hacer con la autorización
pertinente386.
- Es limitada la intervención de terceros. Si como hemos dicho, es
una acción particular que únicamente puede ser instaurada por quien resulta
perjudicado con el acto, de esta misma manera sólo pueden intervenir en
el proceso quienes tengan un interés directo en los resultados del mismo,
porque la sentencia los va a afectar en forma favorable o desfavorable según
el caso, es decir, que quien pueda resultar afectado con la sentencia que
se profiera, le asiste legitimidad para intervenir en el mismo, limitándose
la intervención a un interés directo en las resultas del pleito; esto es
comprensible, porque si se permitiera a cualquier persona la intervención
estaríamos frente a una acción pública, característica que no presenta la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
5. TITULARIDAD DE LA ACCIÓN O PRETENSIÓN DE NULIDAD

Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
Están facultados para instaurar la acción de nulidad y restablecimiento

del derecho, las personas que se crean lesionadas en un derecho subjetivo
386
Palacio Hincapié Juan Ángel, en su libro de Derecho procesal administrativo, p. 257 dice
que en los casos de conciliación no es necesario autorización, porque la entidad pública está
facultada para conciliar.
Primera Parte 285
protegido por una norma jurídica. En este caso, los titulares de la acción
tienen el carácter de sujetos cualificados y esa cualificación está dada por
ser la persona a quien se le está violando el derecho o causando el perjuicio
con el acto administrativo.
Esta acción es eminentemente subjetiva; esto quiere decir, que la
legitimación para instaurarla se circunscribe a quien ha sufrido la vulneración
del derecho o se le ha causado el perjuicio con el acto administrativo. Como
se puede ver, a diferencia de la acción de nulidad, donde cualquier persona
puede incoar la acción, por tratarse de controversias de simple legalidad,
por vulneración de normas legales, en este caso la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, por tratarse de violación de derechos de
particulares a través de un acto administrativo, se limita en su titularidad
al afectado en el derecho subjetivo, con la decisión tomada a través del acto
proferido.
Se ha planteado la posibilidad de que terceras personas puedan ejercer
la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, cuando el acto lesiona
sus derechos; para el caso de adjudicación de contratos y en la adjudicación
de baldíos por parte del Incora, por ejemplo387; consideramos que en este
caso, no se trata de que terceros tengan la posibilidad o facultad de ejercer
la acción, pues son los verdaderos titulares de la misma, por sentirse
perjudicados con el acto administrativo que adjudicó el contrato o el baldío
y violárseles directamente un derecho subjetivo; en estos casos no se está
dando facultad más que al perjudicado o afectado con el acto para instaurar
la acción; hecho diferente sería que un tercero entablara la acción en nombre
del directamente perjudicado en el derecho, que no es el caso que nos ocupa.
Por regla general es el particular afectado en un derecho quien instaura la
acción, pero no existe impedimento para que las entidades públicas la ejerzan
demandando sus propios actos o los de otras autoridades y efectuando los
pedimentos de restablecimiento consecuentes a la vulneración de algún
derecho.
6. ACTOS CONTRA LOS QUE PROCEDE LA ACCIÓN O PRETENSIÓN

Si nos atenemos a la doctrina tradicional, la acción de nulidad y

restablecimiento del derecho procede únicamente contra actos de carácter
387
Palacio Hincapié Juan Ángel. Derecho procesal administrativo, p. 251.
particular y concreto, es decir, aquellos que crean o modifican situaciones

de dicho carácter; así, el profesor Gustavo Humberto Rodríguez, dice al
respecto:
“Hemos señalado que la acción de restablecimiento del
derecho se ejerce con fundamento en un acto administrativo
subjetivo, o creador de una situación jurídica individual y
concreta, incluida la modalidad de actos - condición, en
algunas ocasiones”388.
Con la reforma del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de
lo Contencioso Administrativo, se establece que esta la acción es procedente
contra actos administrativos particulares, expresos o presuntos, distinción
que era innecesaria, por cuanto unos y otros son actos administrativos; pero
además, contempla la procedencia frente a los actos de carácter general
cuando con los mismos se viole un derecho particular, es decir subjetivo,
ratificando lo que la jurisprudencia ya había previsto; Si esto es así, se
deberá mirar si el acto está violando un derecho a un particular, para que
proceda la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, sin que deba
ser necesario que el acto sea de naturaleza particular, pues si un acto de
carácter general está violando un derecho particular, puede instaurarse la
una acción de nulidad y restablecimiento del derecho. El profesor Carlos
Betancur Jaramillo ya decía al respecto:
“Tanto el contencioso de simple nulidad como el de restable-
cimiento se impugnan actos administrativos unilaterales, bien
de contenido general o bien de contenido particular. Frente a
estos últimos deberá tratarse de actos en firme o ejecutoriados
(artículo 62 del C.C.A.); por excepción podrán impugnarse los
de trámite cuando le pongan fin a una actuación administrativa,
haciendo imposible su continuación”389.
Podemos decir entonces, que la acción de nulidad y restablecimiento
del derecho, procede no sólo contra actos de contenido particular, sino en
igual forma contra actos de contenido general, si se dan las circunstancias
ya mentadas y los argumentos expresados. En efecto, el profesor Galindo
Vácha hace referencia en este sentido al hablar de que pueden ser objeto
de lo que él llama pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho, los
388
Rodríguez Gustavo Humberto. Proceso contencioso administrativo, Parte general, Bogotá,
Librería Jurídica Wilches, 1986, p. 197.
389
Primera Parte 287
actos administrativos generales y los particulares definitivos que violen o

desconozcan derechos subjetivos, amparados por disposiciones legales390. Por
su parte el Consejo de Estado ha sido también partidario de esta posición,
como lo hace en sentencia de 16 de marzo de 1999391; argumentaciones que
son plenamente confirmadas con la nueva regulación legal, de procedencia
de la acción en cuanto a los actos particulares y generales, siempre que
violen un derecho subjetivo.
7. EFECTOS DEL FALLO DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO

DEL DERECHO
Por ser la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter

subjetivo, donde el titular busca la protección de un derecho violado por
un acto administrativo, la decisión que se tome por el juez administrativo,
surtirá efecto en gran medida respecto de las peticiones formuladas y entre
las partes que han intervenido en el proceso.
El profesor Jaime Orlando Santofimio, al referirse a los efectos del fallo
de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, dice:
“La sentencia que se produzca en este tipo de acciones
exclusivamente tiene efectos interpartes, según lo determina
el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo. Ahora
bien, teniendo en cuenta que la pretensión de la acción es de
carácter complejo y que, como consecuencia de la nulidad
solicitada, el juez debe ordenar un restablecimiento, este debe
ser pertinente con lo solicitado en la demanda. En este sentido,
de los efectos propios del componente individual de la acción,
el directamente relacionado con el restablecimiento será
ordenado por el juez dentro de los términos de lo solicitado
o pedido”392.
Es conveniente hacer claridad, en el sentido de que la sentencia en la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho implica dos aspectos: por
una parte, el pronunciamiento sobre la nulidad del acto administrativo y, por
otra, la solicitud de restablecimiento del derecho, es decir, que la sentencia
implica pronunciamientos declarativos y de condena.
390
Galindo Váchá, op. cit., pp. 249 y 250.
391
Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia de 16 de marzo de 1999 expediente S-844.
392
En lo referente a la nulidad del acto, si ésta es declarada, la sentencia

necesariamente afecta tanto a las partes como a las demás personas, pues
aquél deja de existir. Si la nulidad no es declarada, la sentencia afecta
a quienes intervienen en el proceso, respecto a lo solicitado, pero no
afectaría a quienes siendo perjudicados con el mismo acto administrativo
no participaron en el proceso, pues ellos podrían intentar la acción por otras
razones393.
En cuanto al fallo de restablecimiento del derecho, la sentencia va a surtir
efectos únicamente frente a las partes que intervienen en el proceso; esto es
lógico, por el contenido de reconocimiento de derechos a particulares, que
en un momento dado pueden implicar pronunciamientos patrimoniales, a los
cuales no se puede ver afectado quien no ha participado dentro del trámite
procesal. La acción de nulidad y restablecimiento del derecho tiene entonces
efecto interpartes en cuanto a la no declaratoria de nulidad del acto y en lo
referente al restablecimiento del derecho.
8. DIFERENCIAS DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y

RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO CON LA ACCIÓN
DE NULIDAD
Las dos acciones principales de la jurisdicción contencioso administrativa,

tienen unas diferencias específicas que es necesario traer a colación, para
darle mayor claridad al tema de estudio.
En primer lugar, tenemos que decir que en cuanto su origen, si bien es cierto
ambas tienen sus antecedentes en el derecho francés, la acción de nulidad se
origina en el recurso por exceso de poder, mientras que la acción de nulidad
y restablecimiento del derecho en el recurso de plena jurisdicción; con las
características a que se hizo referencia en la parte respectiva ya tratada.
En lo que refiere a la naturaleza, podemos decir que la acción de nulidad
es una acción de carácter objetivo en el sentido del fin perseguido por la
misma, que no es otro que el mantenimiento del orden jurídico que pudo
haber sido vulnerado con el acto demandado; en tanto que la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho es de naturaleza subjetiva, puesto
que busca la protección de derechos particulares, que han sido violados con
el acto demandado.
393
En similar sentido, contempla el profesor Palacios Hincapié, Juan Ángel, op. cit., p. 255.
Primera Parte 289
En relación con la titularidad para ejercer la misma, se debe decir que

la acción de nulidad puede ser ejercida por cualquier persona, por buscar
la protección del principio de legalidad y asistirle un interés general; en
cambio, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, sólo puede ser
ejercida por el perjudicado o afectado con la vulneración del derecho. En
igual sentido ocurre para los terceros que pretendan intervenir en el trámite
procesal de cada una de ellas.
La acción de nulidad persigue un interés de carácter general de preservación
de la legalidad, mientras que la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho busca un fin indemnizatorio de los perjuicios sufridos por los
administrados con el acto administrativo; es decir, que una implica fallos
eminentemente declarativos y la otra de condena.
Además, la acción de nulidad no tiene término de caducidad, es decir
que se puede ejercer en cualquier tiempo a partir de la expedición del
acto administrativo que se impugna; en cambio, la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho sí tiene un término específico de caducidad,
dentro del cual debe ser ejercida por quien pretende controvertir un acto
administrativo que le causa perjuicio.
En cuanto a los efectos del fallo, en la acción de nulidad la sentencia tiene
efectos erga omnes, es decir frente a todos, si la nulidad es declarada; y si no
es declarada los efectos se limitan a los pedimentos o asuntos controvertidos
en la demanda. En la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, los
efectos del fallo se limitan a las partes que intervinieron en el proceso; es
decir que es interpartes.
Como se puede ver, las diferencias entre estas dos acciones que se han
consignado, no son sino el reflejo de cada uno de los aspectos estudiados en
las partes pertinentes, por lo que debemos remitirnos a cada una de ellas.
A manera de resumen es pertinente decir, entonces, que la acción o
pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho es el contencioso
subjetivo por excelencia, en cuanto a indemnización de perjuicios derivados
de los actos administrativos proferidos por la Administración, cuando los
mismos están afectados de ilegalidad. Esta acción tiene un carácter particular
y concreto y por esa circunstancia se reserva a quienes demuestren interés
o legitimidad para instaurarla, dando lugar a que deba ejercerse dentro den
un término perentorio, so pena que opere el fenómeno de la caducidad.
Aunque la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es, al igual
que la acción de simple nulidad, una acción de legalidad, su principal
característica está en que es indemnizatoria, al buscar el restablecimiento
de los derechos que han sido vulnerados con el acto administrativo; por tal
razón y como se explicó anteriormente, presenta unas atribuciones especiales
que la diferencian de la acción de simple nulidad.
Pero esta acción, a pesar de provenir del derecho francés, mantiene
ciertas diferencias con dicho sistema, especialmente en el agotamiento de
la vía gubernativa como requisito previo para impugnar el acto; pues en
el ordenamiento galo no es necesario el recurso previo394 como opera en
Colombia, además de la necesidad de surtir conciliación prejudicial, para
que se pueda instaurar la demanda.
Sección Tercera
ACCIÓN O PRETENSIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA
La acción de reparación directa constituye el contencioso indemnizatorio

por excelencia, en donde los administrados tienen la posibilidad de acudir a la
jurisdicción de lo contencioso administrativo para reclamar la indemnización
de los perjuicios causados con la actuación de la Administración. No
siempre la jurisdicción especial que hoy conocemos se ocupó de conocer
las controversias indemnizatorias, ya que por mucho tiempo y hasta el año
de 1964 a la jurisdicción ordinaria le asistió competencia para conocer de
los asuntos que derivaran responsabilidad extracontractual del Estado.
Aspecto importante en la acción de reparación directa, es que los perjuicios
causados por la Administración obedecen a actuaciones distintas de los actos
administrativos, sin que sea por tanto necesario solicitar nulidad de algún
acto administrativo. Los perjuicios se derivan entonces, principalmente,
de hechos de la Administración y operaciones administrativas, con otras
modalidades que se estudiaran más adelante.
La acción de reparación directa debe encuadrarse dentro de las acciones
personales y subjetivas, ya que sólo pueden instaurarse por quienes sufren
los perjuicios de parte de la Administración, siendo los legitimados para
solicitar la reparación del daño. Al igual que las acciones ya estudiadas,
esta acción ha tenido una significativa evolución desde su aparición en el
ordenamiento jurídico colombiano, la cual iremos descubriendo en la medida
que se estudien cada uno de sus aspectos.
394
Primera Parte 291
1. ORIGEN DE LA ACCIÓN O PRETENSIÓN DE REPARACIÓN

DIRECTA
Los antecedentes de la acción que nos ocupa en estudio, se trasladan a

la acción de plena jurisdicción francesa, la cual admite la reclamación de
perjuicios por la actividad de la Administración como consecuencia de la
responsabilidad estatal. En tal sentido se expresa el profesor Georges Vedel,
al referirse a este aspecto, cuando dice:
“El contencioso de plena jurisdicción es particularmente amplio,
pues comprende la mayor parte de los recursos contenciosos
distintos al recurso por exceso de poder: todos los recursos de
indemnización fundados en la responsabilidad…”395.
La denominada responsabilidad extracontractual del Estado tiene una
modalidad en el derecho francés para lograr la indemnización de perjuicios
a través de la acción de plena jurisdicción, la cual es igualmente aplicable a
los asuntos derivados de contratos de la Administración, asuntos electorales
y asuntos fiscales. En el sistema francés, se aplica la decisión previa de la
Administración para que sea procedente la acción, es decir, que el afectado
con el perjuicio debe solicitar al Estado se le repare el daño causado y
ante la negativa de la decisión sí se ejerce la acción correspondiente.
Valga decir que en nuestro ordenamiento no existe la figura de la decisión
previa, sino que al perjudicado se le permite acudir directamente en
ejercicio de la acción indemnizatoria de perjuicios. Así las cosas y si el
administrado no puede acudir directamente a la jurisdicción para solicitar
la reparación del daño ocasionado como consecuencia de un hecho de la
administración, exigiéndose la decisión previa, entonces lo que en últimas
se está demandando es la respuesta que se dé a la petición de reparación del
daño, que la Administración hace a través de un acto administrativo, por lo
que como dice el profesor Efraín Gómez Cardona, la acción de reparación
directa no existe en el derecho francés. En efecto al respecto manifiesta:
“En el régimen francés no es posible dirigirse directamente a
la jurisdicción administrativa, sino que en todos los casos es
necesaria la decisión previa; es decir, que no existe la acción de
reparación directa, sino que en los eventos en que el perjuicio
es causado por un hecho (incluye la omisión), no por un acto,
hay que provocar este acto pidiendo a la administración la
395
reparación y solo entonces es posible acudir a la jurisdicción

(sea porque la administración decida efectivamente denegando,
o porque guarde silencio dando lugar al acto presunto o ficto).
Esto es lo que se llama la regla de la decisión previa”396.
Si la acción de reparación directa no existe como tal en el sistema francés,
no quiere decir esto que no se pueda acudir a la jurisdicción contenciosa para
solicitar reparación de los daños causados como consecuencia de hechos de
la Administración; lo que sucede es que se debe hacer a través de la acción
de plena jurisdicción, que en el fondo busca el mismo resultado, pero hace
más dispendiosa la acción, pues en nuestro régimen, el administrado puede
acudir directamente a la jurisdicción sin ninguna cisión previa; aunque con la
entrada en vigencia de la Ley 640 de 2001, es necesario realizar conciliación
previa como requisito de procedibilidad de la acción. En un principio no
se implementó de manera efectiva la conciliación previa como requisito de
procedencia respecto de la acción de reparación directa, ya que la falta de
reglamentación, el número de conciliadores y centros de conciliación no
lo ha permitido; pero con la entrada en vigencia del Decreto Ley 1716 de
XXXX y ahora la Ley 1437 de 2011 artículo 161, es un requisito obligatorio
para la demanda.
En el derecho español, en forma similar que en Francia, existe la
posibilidad que la reparación de los daños sufridos por los administrados
sean reclamados a través de la acción de plena jurisdicción. El profesor Jesús
González Pérez, lo habla en los siguientes términos:
“La pretensión procesal de plena jurisdicción es aquella en
que se solicita del órgano jurisdiccional no solo la anulación
del acto, sino el reconocimiento de una situación jurídica
individualizada, pronunciándose, sea por el hecho mismo
perjudicial, restaurando las cosas a su primitivo estado, o
bien, cuando haya imposibilidad de restaurar el derecho en sí,
atendiendo a una demanda de indemnización en provecho de la
parte cuyo derecho subjetivo ha sido lesionado y no se pueda
reponer el estado primitivo. Cuando la satisfacción del derecho
no sea posible, se impone poner en juego el mecanismo de la
indemnización de perjuicios como remedio legal subsidiario
para lograr la restauración del derecho perturbado”397.
396
Gómez Cardona, op. cit., p. 87.
397
González Pérez, op. cit., p. 407.
Primera Parte 293
Se concibe entonces los dos aspectos de la acción de plena jurisdicción

como son: por una parte la de lograr la anulación de actos administrativos
contrarios a la legalidad y por otra la de reparación de perjuicios, que
es la que nos interesa para el presente caso. Aclarando que es también
obligatoria la solicitud de reparación del perjuicio a la Administración,
para el pronunciamiento de decisión previa como requisito de procedencia
de la acción.
En nuestro ordenamiento, si bien es cierto que para algunos doctrinantes
los antecedentes de la acción de reparación directa se deben buscar en la
acción de plena jurisdicción, consideramos que antes debe buscarse su
génesis en las acciones privadas de indemnización de perjuicios de las cuales
conocía la Corte Suprema de Justicia, como lo mencionamos en el acápite
correspondiente, denominado “la Corte Suprema de Justicia y la jurisdicción
contencioso administrativa”, en que enunciamos algunas de las sentencias
donde se mostró la responsabilidad del Estado. Dentro de ellas hicimos
referencia a la primera sentencia que declaró la responsabilidad del Estado,
la cual fue proferida por la Corte Suprema Federal el 7 de diciembre de 1864;
y así mismo se hizo alusión a otras de gran interés, por lo que habremos de
remitirnos a dicho acápite con el fin de recordar cada una de ellas.
En el aspecto estrictamente contencioso administrativo, es conveniente
hacer algunas precisiones:
La ley 130 de 1913 primer Código Contencioso Administrativo, no hizo
una referencia específica a la acción indemnizatoria derivada de hechos
de la Administración. La ley 38 de 1918 dio la competencia al Consejo de
Estado para conocer de los asuntos derivados de expropiaciones, así como de
los daños en la propiedad ajena por órdenes o providencias administrativas
nacionales, exceptuando los eventos de expropiación en caso de guerra a
que hacía referencia el artículo 33 constitucional398; aquí consideramos se
puede hablar de acción indemnizatoria ante la jurisdicción contencioso
administrativa, por actuaciones derivadas de la Administración, a pesar de
que su sentido sea limitado a los asuntos mentados.
Es así que la ley 38 de 1918 constituye entonces la primera disposición
de orden legal que otorgó competencia a la jurisdicción contencioso
administrativa, para conocer respecto de asuntos por responsabilidad del
Estado, así fuera en los casos específicos ya mencionados; pues, como
398
Ley 38 de 1918, artículos 1, 2; El artículo 1 hace referencia a las expropiaciones y a los daños
causados a los administrados y el artículo 2 le da la competencia al Consejo de Estado.
lo dijimos anteriormente, correspondía a la jurisdicción ordinaria el

conocimiento de los asuntos donde se buscara la reparación de los daños
ocasionados por la actividad del Estado. El profesor Tulio Enrique Tascón,
al referirse a la Ley 38 de 1918 dijo:
“Esta ley vino, pues, a llenar una necesidad y estableció,
además un principio interesante en cuanto a la competencia
de los jueces administrativos, pues en tanto que de toda acción
contra el Estado por daños causados por sus funcionarios
en la vida o en los bienes de los particulares, conocían los
jueces comunes, de los daños causados a esa propiedad por
el Estado en las circunstancias que contempla la ley 38 de
1918, conocen los jueces administrativos como jueces de plena
jurisdicción”399.
Como se puede ver, la Ley 38 de 1918, constituye el primer antecedente
específico de la acción de reparación directa, aunque allí no se le diera
tal denominación como acción contencioso administrativa. Más tarde
con la expedición de la ley 80 de 1935 y la adopción de la acción de plena
jurisdicción, la reparación de los daños causados por actos del Estado se
demandaron por esta vía. Lo que se persigue entonces es la indemnización
o la reparación de los daños causados como consecuencia de actuaciones
de la Administración; el profesor Efraín Gómez hace una referencia muy
interesante, de un comentario realizado por el doctor Carlos H. Pareja,
respecto de la indemnización de perjuicios a través de la acción contemplada
por la Ley 80 de 1935, el cual vale la pena traer a colación, así:
“Este contencioso no persigue propiamente el restablecimiento
de la normalidad jurídica objetiva sino, ante todo, la reparación
del daño causado en el patrimonio de las personas por una
actuación administrativa que se supone injusta y, casi siempre,
violatoria de la Constitución o de la ley; por eso este recurso
es subjetivo; personal, privado; necesariamente no persigue la
nulidad del acto, sino el restablecimiento del derecho turbado;
por eso también, y porque su objeto es reparar plenamente el
daño causado por el acto, este sistema es conocido con el nombre
de contencioso de plena jurisdicción, pero él abarca mucho más
que el simple restablecimiento de un derecho violado…”400.
399
Tascón Julio Enrique. Código Administrativo, Bogotá: La Gran Colombia, 1947, p. 75.
400
Gómez Cardona, op. cit., p. 722.
Primera Parte 295
Por su parte, el segundo Código Contencioso Administrativo expedido

mediante la Ley 167 de 1941, tomó en consideración la acción de plena
jurisdicción, como un mecanismo para acudir ante la jurisdicción en reclamo
de la reparación de los daños causados con hechos de la Administración.
En efecto el artículo 68 contempló:
“También puede pedirse el restablecimiento del derecho
cuando la causa de la violación es un hecho o una operación
administrativa. En este caso no será necesario ejercitar la acción
de nulidad, sino demandar directamente de la administración
las indemnizaciones o prestaciones correspondientes”401.
Aquí estamos ya frente a una acción de reparación o indemnizatoria,
muy similar a la contemplada en el sistema francés ya mentado; aunque
eso sí sin la exigencia de la decisión previa de la Administración, pero sí a
través de la acción de plena jurisdicción, aunque con el Decreto Ley 1716 de
XXX y la Ley 1437 de 2011 es necesario tramitar conciliación prejudicial
como requisito de procedibilidad para instaurar la demanda de reparación
directa y en esta medida, de alguna manera se está frente a una actuación
previa de la administración, que involucra pronunciamientos respecto de la
indemnización solicitada, cuando concurre a la audiencia de conciliación.
El perjudicado con un hecho o una operación administrativa, hoy día
además, con una omisión o la ocupación de inmuebles por trabajos públicos,
tiene la posibilidad de acudir directamente al juez administrativo, para
reclamar el restablecimiento o la reparación del perjuicio sufrido. A pesar de
que se trata de la acción de plena jurisdicción no es necesaria la nulidad de un
acto administrativo, sino la solicitud directa de reparación o indemnización;
así lo concibió el Consejo de Estado cuando dijo:
“Tratándose de operaciones administrativas o hechos
materiales, no es necesario que preceda la declaratoria de
nulidad, entre otras cosas porque esos hechos materiales
u operaciones administrativas no son actos jurídicos. Se
desprende esta conclusión de la simple lectura del artículo
68 cuando dice que no será necesario ejercitar la acción
de nulidad en tales casos, sino demandar directamente
de la administración las indemnizaciones o prestaciones
correspondientes. Lo que equivale a decir que no hay acto
401
Ley 167 de 1941, artículo 68,En: Diario oficial N°. 24853 de 07 de enero de 1942.
sobre el cual pueda recaer una declaración de nulidad,

porque solamente son susceptibles de anulación los actos
administrativos propiamente dichos”402.
La acción de reparación en la disposición de 1941, aunque constituye
significativo avance, está encuadrada en la acción de plena jurisdicción y
además fue limitada para efectos de indemnizaciones por trabajos públicos,
a pesar de que en la disposición no se hacía distinción alguna. La Corte
Suprema, en sentencia de 10 de junio de 1955403, limitó la reparación a través
de esta acción a asuntos relacionados con daños u ocupación en la propiedad
inmueble, pues se dejó la competencia a la jurisdicción ordinaria en casos
de ocupación permanente404, es decir que la jurisdicción ordinaria seguía
conociendo de asuntos relacionados con indemnización de perjuicios por
hechos de la Administración; mostrando con ello que la acción no tiene hasta
ese momento total autonomía en el aspecto contencioso administrativo, así
los avances sean significativos.
Por su parte, el Consejo de Estado con sus decisiones, fue abriendo camino
para la consolidación de la acción de reparación directa, pues dio pautas
para la responsabilidad del Estado; tal es así que en sentencia de 1960 dijo:
“En la Constitución Nacional se echaron las bases de las
ideas analizadas y en el Código Contencioso Administrativo
se desarrollaron ampliamente, estructurándose así un sistema
jurídico autónomo y congruente sobre responsabilidad del
Estado, que hizo inoperante, en estas materias la reglamentación
del derecho privado…Cuando la administración traspasa los
linderos de la legalidad con lesión de derechos particulares,
o cuando por faltas del servicio acarrea dicción como el
contencioso típico de la responsabilidad del Estado y los
perjudicados una típica relación de derecho público, que
engendra una responsabilidad de derecho público, porque el
agente producto del perjuicio es un sujeto de derecho público,
que actúa en función pública. No importa que el derecho
402
Consejo de Estado, Sentencia de fecha 30 de marzo 1943, Anales N°. 323, p. 145. En: Pareja
H., Carlos, op. cit., p. 224.
403
Corte Suprema de Justicia. Sentencia del 10 de junio de 1955.
404
Ponencia del doctor Betancur Jaramillo Carlos, Las acciones contenciosas administrativas
contractual y de responsabilidad y el proceso ordenatorio en el curso internacional de derecho
procesal administrativo, realizado por el Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario y la
Academia Colombiana de Jurisprudencia. Bogotá: Ediciones Rosaristas, 1980, p. 141.
Primera Parte 297
quebrantado por el acto o por el hecho administrativo sea de

carácter civil, porque el elemento que establece la naturaleza
jurídica de la relación es la calidad especial del sujeto que
ocasionó el daño y la índole de la gestión que en ese momento
adelantaba”405.
A su turno, el Decreto 528 de 1964 le dio más amplitud a la acción de
reparación, en cuanto asignó a la jurisdicción de lo contencioso administrativo
el conocimiento de los asuntos indemnizatorios como consecuencia de
actuaciones, hechos, omisiones, operaciones y vías de hecho. Le asignó
igualmente competencia al Consejo de Estado para conocer de las controversias
respecto de la responsabilidad de la Administración nacional central y de
establecimientos públicos en única instancia, cuando la cuantía excediera
de $10.000 y en segunda instancia de los asuntos asignados a los tribunales
cuando la cuantía era menor; dándole así una mayor identidad a la acción;
teniendo en cuenta además, que en esta misma disposición legal el término
de caducidad para las acciones indemnizatorias por hechos u operaciones
administrativas se estableció en tres años, contados a partir de la realización
del hecho u operación administrativa.
Las limitaciones de que fue objeto la acción de reparación en vigencia
de la ley 167 de 1941, en muchos casos por decisiones de la Corte Suprema
de Justicia, tal vez porque veía reducida su competencia y poder, se van
disminuyendo con el Decreto 528 de 1964, que constituye el preludio de
la consagración específica de la acción de reparación directa en el Decreto
01 de 1984.
El tercer Código Contencioso Administrativo que ha existido dentro
de nuestro ordenamiento jurídico, independizó y diferenció la acción de
reparación directa de la acción de plena jurisdicción, dándole así una
identificación propia y dejando de ser una modalidad de la mentada acción.
En efecto, el artículo 86 del Decreto 01 de 1984, expresa:
“Acción de reparación directa y cumplimiento. La persona que
acredite un interés podrá pedir directamente el restablecimiento
del derecho, la reparación del daño, el cumplimiento de
un deber que la administración elude o la devolución de lo
indebidamente pagado, cuando la causa de la petición sea un
405
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 02 de noviembre de
1960. En: Penagos Gustavo, Nulidades y acciones del acto administrativo; op. cit., pp. 237-239.
hecho, o un acto administrativo para cuya prueba haya grave

dificultad.
La misma acción tendrá todo aquel que pretenda se le repare
el daño por la ocupación temporal o permanente de inmuebles
por causa de trabajos públicos”406.
Antes de la expedición del Decreto 01 de 1984, la acción de reparación
directa no existía como una verdadera acción, sino que permanecía
refundida, primero, en las acciones indemnizatorias de la jurisdicción
ordinaria, y luego, en la acción de plena jurisdicción. La acción se titula de
reparación directa y cumplimiento por hacer relación a que no sólo se puede
solicitar la indemnización de perjuicios, sino igualmente cumplimiento de
deberes de la Administración. En similar sentido, contempla además, la
posibilidad de solicitar el restablecimiento del derecho vulnerado en los casos
descritos. La acción permite solicitar la reparación de daños ocasionados
como consecuencia de actos administrativos de difícil prueba; es decir,
de aquellos que no constituyen verdaderos actos administrativos, sino que
terminan por convertirse en hechos de la Administración, pues de no ser así,
se habría presentado la inconsistencia de que el acto debería ser previamente
anulado, para pedir la reparación o el restablecimiento y entonces tendría
que entrar en juego la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Es de anotar que la disposición que venimos estudiando, revivió la
competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para el
conocimiento de los asuntos relacionados con la ocupación permanente de
la propiedad como consecuencia de trabajos públicos, que por el fallo de
la Corte Suprema de Justicia de 1955 a que se hizo referencia, había sido
asignado a la jurisdicción ordinaria.
Concebida como de reparación directa y cumplimiento, la acción que
venimos estudiando siguió el proceso evolutivo de transformación; tal es así,
que mediante el Decreto 2304 de 1989 ya dejó de ser acción de cumplimiento
para convertirse únicamente en acción de reparación directa. Al respecto
se contempló:
“Acción de reparación directa. La persona interesada podrá
demandar directamente la reparación del daño cuando la
causa de la petición sea un hecho, una omisión, una operación
406
1996.
Primera Parte 299
administrativa o la ocupación temporal o permanente del

inmueble por causa de trabajos públicos”407.
El avance traído con el Decreto 2304 de 1989 es significativo, pues la
acción dejó de lado los puntos de confusión que podían darse con la acción
de restablecimiento del derecho, en aspectos tales como la acción derivada
de actos administrativos de difícil prueba, o la solicitud de cumplimiento
de deberes de la Administración o el restablecimiento de derechos,
para ocuparse específicamente en la reparación de daños ocasionados
como consecuencia de hechos, omisiones, operaciones administrativas
o la ocupación de inmuebles derivada de trabajos públicos; es decir, de
actuaciones diferenciadas de los actos administrativos, los cuales son
atacados a través de su acción propia.
2. REGULACIÓN DE LA ACCIÓN O PRETENSIÓN DE REPARACIÓN

DIRECTA EN LA REFORMA DE LA LEY 446 DE 1998
El artículo 86 del Código Contencioso Administrativo de 1984, modificado

por el artículo 31 de la Ley 446 de 1998, consagra la acción de reparación
directa en los siguientes términos:
“Acción de reparación directa. La persona interesada podrá
demandar directamente la reparación del daño cuando la
causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa
o la ocupación temporal o permanente del inmueble por causa
de trabajos públicos o por cualquier otra causa.
Las entidades públicas deberán promover la misma acción
cuando resulten condenadas o hubieren conciliado por una
actuación administrativa originada en culpa grave o dolo de
un servidor o ex servidor público que no estuvo vinculado al
proceso respectivo, o cuando resulten perjudicadas por la
actuación de un particular o de otra entidad pública”408.
La norma no tiene mayor variación al Decreto 2304 de 1989 en cuanto
a la estipulación del primer inciso, pues sus fundamentos son similares,
siendo relevante el hecho de permitirse la reparación del daño no sólo por la
407
1996.
408
Ley 446 de 1998, artículo 31. En: Diario Oficial N°. 43335 de 08 de julio de 1998.
ocupación de inmuebles por trabajos públicos, sino por cualquier otra clase,
ampliando el radio de acción dentro del cual se puede pedir reparación; esto es
lógico, por los criterios jurisprudenciales de las clases de responsabilidad que
se están manejando. Pero lo contemplado en el inciso segundo sí constituye
un avance fundamental, pues hace referencia a la posibilidad de iniciar
acción indemnizatoria de perjuicios contra los servidores o ex servidores
públicos, que con su actuación dolosa o gravemente culposa, dieron lugar a
condenas en contra de la Administración o al pago de conciliaciones; siendo
esta la conocida acción de repetición que fue reglamentada mediante la
Ley 678 del 3 de agosto de 2001 y que el actual Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo la consagra en el
artículo 142. En este caso, es el Estado quien acude ante la jurisdicción de
lo contencioso administrativo, para solicitar la indemnización de perjuicios
causados como consecuencia de actuaciones dolosas o gravemente culposas
de sus servidores o ex servidores públicos.
3. CONSAGRACIÓN ACTUAL DE LA ACCIÓN O PRETENSIÓN

DE REPARACIÓN DIRECTA
La Ley 1437 de 2011, contempla la acción o pretensión de reparación

directa como un medio de control en el artículo 140 de la siguiente manera:
“En los términos del artículo 90 de la Constitución Política,
la persona interesada podrá demandar directamente la
reparación de un daño antijurídico producido por la acción u
omisión de los agentes del Estado.
De conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá,
entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una
omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal
o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por
cualquiera otra causa imputable a una entidad o a un particular
que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma.
Las entidades públicas deberán promover la misma pretensión
cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular
o de otra entidad pública.
En todos los casos en los que en la causación del daño estén
involucrados particulares y entidades públicas, en la sentencia
se determinará la proporción por la cual debe responder cada
una de ellas, teniendo en cuenta la influencia causal del hecho
o la omisión en la ocurrencia del daño”.
Primera Parte 301
Se puede observar, que la reparación directa se consagra como una

pretensión contencioso administrativa, que permite el resarcimiento de
perjuicios extracontractuales causados por entidades públicas o a entidades
públicas; en efecto, la regla de que el particular puede solicitar de la
Administración la indemnización de un perjuicio se sigue cumpliendo,
pero también es posible por esta vía que una entidad pública acuda ante la
jurisdicción para solicitar la reparación de un perjuicio demandado de un
particular o de otra entidad pública.
Implica lo anterior, que es posible demandar en reparación directa ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo a un particular cuando haya
causado un daño en ejercicio de expresa instrucción de la Administración,
como sería el caso de los contratistas, que actúan en representación de la
administración, como una forma de delegación administrativa a la usanza
del derecho francés en los eventos de contratos de concesión.409
Se torna interesante la regulación del artículo 140 transcrito, que hace
alusión a la responsabilidad de un particular y la Administración en la
generación del daño, ya que en la sentencia se debe establecer la proporción
en que se tiene concurrir a la indemnización, de acuerdo a la influencia
causal en la producción del perjuicio.
La acción, en términos generales, sigue obedeciendo a los criterios de
reparación que han venido primando y a características específicas, que a
continuación pasaremos a estudiar.
4. CARACTERÍSTICAS DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA
Esta acción, al igual que las ya estudiadas, presenta unas características

propias, así:
- Es subjetiva y personal. La norma es clara en establecer que la
acción puede ser instaurada por la persona interesada, es decir, por quien de
una u otra forma ha sufrido perjuicio con la actuación de la Administración.
409
Morand-Deviller, Jacqueline. Curso de derecho administrativo, traducción de Rincón Ardila,
Zoraida y Peláez Gutiérrez, Juan Carlos, Universidad Externado de Colombia, Bogotá 2010,
p. 465 dice: “La Ley Murcef del 11 de diciembre de 2001 se inspira de criterios establecidos por
la jurisprudencia (CE, 30 de juin de 1999, “SMITOM”) y define de esta forma la delegación
de servicio público: contrato por el cual una persona moral de derecho público “confía la
gestión de un servicio público… a un delegatario público o privado, cuya remuneración es
sustancialmente ligada a los resultados de explotación del servicio”.
En este evento se está hablando de la legitimación por activa para instaurar

la acción, que no es otro que el que ha sufrido el perjuicio y por tal puede
solicitar indemnización.
- Es de responsabilidad extracontractual. Es la acción típica de
reparación originada en responsabilidad extracontractual del Estado, es
decir, en situaciones donde sólo interviene la Administración a través de
uno de sus mecanismos de actuación como son los hechos administrativos,
las operaciones administrativas y las omisiones administrativas; causando
un perjuicio al administrado. Esto, en contraposición a la responsabilidad
contractual, la cual se ejerce a través de la acción o pretensión de controversias
contractuales. El Consejo de Estado en un reconocido fallo, al diferenciar la
responsabilidad contractual y extracontractual del Estado, dio pautas que
dejaron ver el carácter de extracontractual que tiene la acción de reparación
directa, cuando dijo:
“La noción de daño antijurídico es invariable cualquiera
sea la clase contractual o extracontractual o el régimen de
responsabilidad de que se trate; consistirá siempre en la lesión
patrimonial o extrapatrimonial que la víctima no está en el
deber jurídico de soportar.
… La responsabilidad fundada en el contrato, serán títulos
jurídicos de imputación, por ejemplo, los mandatos de la buena
fe, y la igualdad, y equilibrio entre prestaciones y derechos que
caracteriza a los contratos conmutativos (L.80/93, art. 28). En
la extracontractual lo serán además, la falla del ser vicio que es
el título de imputación más frecuente. Muestra lo anterior que
bajo cualquier clase o régimen de responsabilidad patrimonial
del Estado o de las personas jurídicas de derecho público es
menester que estén presentes estos elementos: La acción o la
omisión de la entidad estatal, el daño antijurídico, el nexo de
causalidad material y el título jurídico de imputación”410.
Debe precisarse eso sí, que en determinados eventos y como consecuencia
de la ejecución de un contrato es posible que se causen perjuicios a terceros,
los cuales son demandados a través de la reparación directa, en la medida
que en este caso la responsabilidad es extracontractual, así se derive del
contrato de manera directa o indirecta.
410
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de mayo de 1995.
Expediente 8118, M.P. Juan de Dios Montes.
Primera Parte 303
- Tiene término de caducidad. La acción debe ser ejercida dentro del

término o plazo que otorga la ley, es decir, dentro de los dos años siguientes,
contados a partir del día siguiente a la ocurrencia del hecho, de la omisión,
de la operación administrativa, de la ocupación temporal o permanente del
inmueble o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del
mismo si fue en fecha posterior y siempre que demuestre la imposibilidad
de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. Existe un término de
caducidad especial, el cual hace referencia al caso de la acción derivada
del delito de desaparición forzada, el cual es de dos años, contados desde
la fecha en que aparezca la víctima o del fallo proferido dentro del proceso
penal. Para los efectos de la acción de repetición, la caducidad es de dos
años, contados a partir de la fecha en que la Administración efectuó el pago
o el último pago, en caso que se hayan hecho varios. Mención especial debe
hacerse a la situación del fenómeno de la caducidad, cuando los hechos que
generan la acción se prolongan en el tiempo, es decir, no son instantáneos; lo
que provoca controversia en determinar desde que momento se debe empezar
a contar el término de caducidad, para lo cual el Consejo de Estado dijo:
“Una primera regla puede inferirse de las providencias citadas: no
es posible aislar las afirmaciones que en ellas se hace relacionadas
con el fenómeno de la caducidad de la acción, para deducir
criterios de aplicación general, pues deben tenerse en cuenta las
circunstancias particulares del caso. Es decir, dichas afirmaciones
deben ser entendidas dentro del contexto de la decisión.
Una segunda regla que ha sido adoptada por la Sala en varias
providencias, es la de preferir en la interpretación de los casos
complejos la aplicación del principio pro damato, lo cual
implica un alivio de los rigores de la caducidad con respecto
a las víctimas titulares del derecho al resarcimiento.
Por último debe tenerse en cuenta que si bien la demanda se
presenta en razón de los daños que han sido causados hasta
esa fecha, la reparación puede comprender los que se sucedan
con posterioridad al fallo y que sean previsibles. Sin que sobre
agregar que su reconocimiento no puede estar limitado por
consideraciones de orden formal que puedan señalarse a la
demanda, en razón al principio de la reparación integral (L.
446/98, art.16)”411.
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de septiembre 07 de 2000,

411
Expediente 13.126 C.P. Ricardo Hoyos Duque.

De todas formas, consideramos que en este caso debe establecerse una

fecha o momento a partir del cual se debe iniciar a contar el término de
caducidad, que de acuerdo a las reglas previstas en el artículo 164 de la Ley
1437 de 2011, se deben aplicar los dos principios generales del literal i) que
hacen referencia a la ocurrencia del inicio de la actuación administrativa o al
momento del conocimiento de la misma si fue en fecha posterior, acreditando
la imposibilidad de haberlo conocido antes, porque de no ser así, frente a
actuaciones permanentes no existiría término de caducidad.
- Puede ser ejercida por el Estado. Comúnmente la acción era
instaurada por los particulares que sufrían perjuicios de la Administración
en los eventos ya conocidos. Con las reformas introducidas por la ley 446
de 1998 especialmente, la Administración puede acudir a la jurisdicción
contencioso administrativa, para solicitar la reparación del daño que le ha
sido ocasionado, en los casos específicos contemplados en la norma; antes
tenía que acudir a la jurisdicción ordinaria para buscar la indemnización.
El Consejo de Estado al referirse a la posibilidad que tenía el Estado, para
instaurar la acción indemnizatoria, ha dicho:
“Contrariamente a lo expresado por el actor, se considera
que el conocimiento de la acción de repetición aquí ejercida
es de competencia del Tribunal de Cundinamarca si se toma
en cuenta que lo pretendido en últimas es el reembolso
de lo pagado como consecuencia de un reconocimiento
indemnizatorio previamente decretado por la jurisdicción y
que como tal la reclamación debe ceñirse al procedimiento
señalado para el ejercicio de la acción de reparación directa,
de la cual en la práctica, la repetición viene a ser una secuela o
prolongación (Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia
de 8 de abril de 1994)”412.
Con la reforma introducida por la Ley 1437 de 2011 en el artículo 140,
se consagra que las entidades públicas deberán promover la pretensión de
reparación directa, cuando resulten afectadas o perjudicadas por la actuación
de un particular o de otra entidad pública.
- Es una acción directa. A diferencia de lo que ocurre en el régimen
francés o español, donde para acudir ante la jurisdicción con el fin de
reclamar la reparación o indemnización de los daños ocasionados por
412
Consejo de Estado. Sala de Consulta, Sentencia de 20 de agosto de 1998, Expediente 1108,
C.P. Augusto Trejos Jaramillo.
Primera Parte 305
la Administración, se debe primero formular petición ante la propia

Administración, para así entrar a demandar la respuesta dada o el acto
presunto, lo que se le denomina decisión previa de la Administración, a la
cual hicimos referencia cuando se habló de la acción de plena jurisdicción.
En nuestro ordenamiento, se permite acudir directamente a la jurisdicción,
sin necesidad de obtener una decisión previa de la Administración, lo cual
se ve de alguna manera restringido, con la necesidad de surtir conciliación
prejudicial como requisito de procedibilidad para la demanda, en los
términos del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, que establece:
“La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento
de requisitos previos en los siguientes casos:
1. Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la
conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad
de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a
nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa
y controversias contractuales”.
- Es desistible. Por tratarse de una acción de carácter subjetivo, donde
el interés particular tiene primacía, es posible desistir de la misma, cuando
así es la voluntad de la parte legitimada para hacerlo, es decir la parte actora;
esto en contraposición de las acciones públicas como las de nulidad o las
electorales, en donde prima el interés general y por tal razón no se presta
al desistimiento; para lo cual el Consejo de Estado dijo:
“La jurisprudencia en general ha dispuesto que no se puede
desistir de una acción pública. En efecto, en esas acciones se
ventilan intereses tan importantes que, una vez que la demanda
ha sido aceptada, podría decirse que el actor ha perdido el
control de la misma y que el tribunal ha de seguir el trámite
legal hasta desatar la contención mediante la sentencia, y
sin que el actor pueda evitar este efecto por medio de un
desistimiento”413.
- Es de carácter patrimonial. La acción no busca garantizar
principios de legalidad, sino que persigue se reparen los daños causados,
ya sea a los particulares o a la administración, en los eventos específicos
contemplados. Es perfectamente posible que exista reparación de daños
413
Consejo de Estado, Sentencia de 24 de noviembre de 1970. C.P. Lucrecio Jaramillo Vélez. En:
Betancur Jaramillo Carlos. Derecho procesal administrativo, op. cit., p. 410.
por actos legales o ajustados a derecho, pero que el administrado no está

obligado a soportar, como es el caso de la responsabilidad por daño especial
o riesgo excepcional en actividades peligrosas; como lo expresa el Consejo
de Estado cuando dice:
“En efecto existe un régimen conceptual y probatorio especial
en las actividades peligrosas, por cuanto su naturaleza coloca
a los asociados en inminente peligro de sufrir lesiones, aunque
se desarrollen con la diligencia posible, dado que quien motiva
la actividad crea una irregularidad para los asociados en
donde la inminencia del riesgo va implícita con la naturaleza
de la actividad”414.
Se debe indicar de todas maneras, que a través de la acción o pretensión de
reparación directa, se busca la indemnización de perjuicios patrimoniales así
sean materiales o inmateriales, pero no siempre económicos por equivalentes
de compensación, sino igualmente en algunos casos reparaciones in natura
o satisfacciones como las de no repetición de acontecimientos o aclaraciones
de circunstancias.
- Es una acción ordinaria. Esto en el sentido de que su trámite se
ajusta al procedimiento ordinario y no especial, contemplado en el Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que
en la Ley 14 37 de 2011, está previsto en la Segunda Parte, Título V, Capítulo
V artículos 179 y siguientes.
- Se fundamenta en el artículo 90 constitucional. En efecto, el
artículo 140 de la Ley 1437 de 2011, establece que la reparación de los daños
se solicita en cuanto sean antijurídicos, es decir que quien los sufre no esté
obligado a soportar, sin tener en cuenta el régimen de responsabilidad de
que se trate, es decir, objetiva o subjetiva.
5. TITULARIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA
Este aspecto hace referencia a quienes están legitimados para instaurar

la acción, lo que puede determinarse de la siguiente manera:
Se trata de una acción de carácter personal. Quiere decir lo anterior que
el perjudicado con la actuación de la Administración, por los eventos, el
414
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 04
de octubre de 2001. Expediente 11.365 C.P. Germán Rodríguez Villamizar.
Primera Parte 307
hecho, la operación administrativa, la omisión etc., es el titular de la misma,

al igual que la Administración perjudicada, en el caso contrario. Es preciso
anotar que cuando se habla de titular de la acción o pretensión, no se está
haciendo referencia a la persona directamente afectada o sobre quien recayó
el hecho, la omisión, la operación administrativa, etc., sino respecto a los
afectados con el perjuicio. Así lo da a entender el profesor Miguel González
Rodríguez, cuando dice:
“El titular de la acción será la persona que acredite interés
jurídico para reclamar: la víctima, sus herederos, su cónyuge,
el titular del derecho de dominio o propietario o poseedor de
la cosa mueble o inmueble, etc.”415.
La titularidad de la acción de reparación directa tiene entonces una doble
connotación: está en cabeza no sólo de los administrados que han sufrido
un perjuicio como consecuencia de una actuación del Estado sino en cabeza
del Estado mismo, quien por mandato legal tiene la oportunidad de instaurar
la acción cuando es él quien ha sufrido el perjuicio.
6. EVENTOS QUE GENERAN LA ACCIÓN

DE REPARACIÓN DIRECTA
Los eventos que generan la acción de reparación directa están expresamente

contemplados en el artículo 140 del Código de Procedimiento Administrativo
y de lo Contencioso Administrativo, los cuales son: los hechos, las omisiones,
las operaciones administrativas, la ocupación temporal o permanente de
inmuebles por causa de trabajos públicos o de cualquier otra causa imputable
a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo expresa
instrucción de la misma, lo que significa que es posible demandar a las
entidades públicas que causan perjuicios con su actuación, así como a los
particulares que los causen en ejercicio actividad administrativa, en los
términos del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de
lo Contencioso Administrativo; pero con la regulación del artículo 140 de la
Ley 14 37 de 2011, se ve la posibilidad de demandar a particulares en acción
de reparación directa ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo,
de forma directa y no como un fuero de atracción por vinculación de una
entidad pública al proceso, cuando el particular actúe por instrucción expresa
de la misma.
415
González Rodríguez, Miguel, op. cit., p. 365.
Aunque los eventos parecen ser taxativos, no quiere decir con ello que
estén limitados por la norma, pues nada impide que las causas generadoras
de responsabilidad puedan ser consagradas en otras disposiciones; además,
las mismas son muy amplias, porque si hablamos por ejemplo, de los hechos
de la Administración o de las omisiones, estamos frente a conceptos de
gran extensión, pero además, porque la norma es expresa en referirse a las
acciones u omisiones de los agentes del Estado.
La acción de reparación directa otorga la facultad al perjudicado de
solicitar la reparación en los eventos causantes del perjuicio, diferentes a los
actos administrativos; pues, como ya se consignó en este escrito, existe la
acción específica de nulidad y restablecimiento del derecho, para los casos
en que actos administrativos contrarios a la ley o a la Constitución, generen
perjuicio a los administrados. Situación distinta sería el caso en que un acto
administrativo, siendo ajustado a la Constitución y a la ley, cause perjuicio
al administrado, caso en el cual se debería instaurar la acción o pretensión
de reparación directa, pues no se estaría cuestionando la legalidad del acto,
sino el perjuicio causado por la Administración.
7. EFECTOS DEL FALLO EN LA ACCIÓN DE REPARACIÓN

DIRECTA
Como ya se ha venido diciendo, esta es una acción de carácter personal,

instaurada por el afectado con el perjuicio, quien es el que busca reparación
del daño, por lo que la sentencia va a afectar a las partes intervinientes en
el proceso, es decir que el fallo tiene efecto inter partes. El profesor Jaime
Orlando Santofimio, dice al respecto: “la sentencia de reparación directa
produce efectos inter partes, generando para la Administración la obligación
de pagar las condenas que correspondan si el fallo es desfavorable…”416.
Es de anotar que la sentencia no se da siempre como lo dice el profesor
Santofimio, respecto de condenas o no a la Administración, sino que puede
darse a la inversa, respecto de condenas o no a los administrados, por la
acción instaurada por la Administración en los casos en que sea ella la que
busque la indemnización de un perjuicio.
El artículo 189 de la Ley 1437 de 2011 al referirse al efecto de la
sentencia en la pretensión de reparación frente a otros procesos dice: “La
sentencia dictada en procesos relativos a contratos, reparación directa y
416
Primera Parte 309
cumplimiento, producirá efectos de cosa juzgada frente a otro proceso

que tenga el mismo objeto y la misma causa y siempre que entre ambos
exista identidad de partes”; circunstancia que evidencia la institución de
la cosa juzgada, pero además hace referencia a la acción o pretensión no
solamente de reparación directa sino de cumplimiento, a diferencia del
artículo 140 de la misma ley, que solo se refiere a la reparación directa,
como se venía consagrado con las reformas al artículo original 86 del
Decreto 01 de 1984.
7.1 ¿Rompimiento de la solidaridad en la reparación de

perjuicios a través de la pretensión de reparación directa?
Con la regulación incluida en el artículo 140 de la Ley 1437 de 2011

respecto de la forma en que deben concurrir el particular y la entidad pública
a la indemnización de los perjuicios, cuando se presente participación
conjunta en la generación del daño, pareciera que se está rompiendo
la solidaridad en la obligación indemnizatoria, por cuanto el juez en la
sentencia determinará la proporción por la cual debe responder cada una
de ellas, teniendo en cuenta la influencia causal del hecho o la omisión en
la ocurrencia del daño.
Sin embargo, considero que no es cierto que se rompa la solidaridad en la
obligación de indemnización del perjuicio, sino que la sentencia determinará
el porcentaje en que deben concurrir los causantes del daño a la reparación,
dependiendo su influencia en la producción del mismo; pero el afectado o
perjudicado, podrá buscar la indemnización respecto de cualquiera de los
causantes del perjuicio, por la totalidad de la sentencia, fundamentalmente
respecto de la entidad pública y ésta una vez haya pagado, repetirá frente
al particular, por la cuantía respecto de la cual le correspondía responder
de acuerdo a la condena impuesta en el fallo.
En efecto, si la reparación directa se dirige en principio contra la entidad
pública y ésta es la vinculada al proceso, respecto de ella es que se buscará
la indemnización, porque puede presentarse que el particular ni siquiera
haya sido vinculado a la actuación judicial y el juez con la prueba obrante
lo condene al pago de perjuicios; pero en este caso, en mi parecer, se le está
violando el derecho de defensa y la posibilidad de contradicción de la prueba,
ya que no fue parte de la actuación judicial. Circunstancia diferente será
si el particular fue parte de la actuación judicial y gozó de la oportunidad
de contradicción.
Lo que el juez hace en la sentencia al establecer el porcentaje o proporción

para la indemnización, es ahorrar el camino para las posibles repeticiones de
la entidad pública frente al particular, por el valor pagado como consecuencia
de la misma.
8. DIFERENCIAS CON OTRAS ACCIONES O PRETENSIONES
La acción de reparación directa tiene unas diferencias marcadas con las

demás acciones contencioso administrativas, así:
8.1 Con la acción o pretensión de nulidad

La acción de reparación directa es por naturaleza de carácter
indemnizatorio, en cambio la acción de nulidad es de control de la
legalidad; lo que quiere decir que sólo busca que el ordenamiento jurídico
sea restablecido cuando ha sido quebrantado. En muchas ocasiones las
indemnizaciones derivadas de la acción de reparación directa proceden
contra actos plenamente legales de la administración, pero que han causado
perjuicio. La acción de nulidad es de carácter público y de interés general;
a su turno, la acción de reparación directa es de carácter particular y
de sentido patrimonial. La sentencia en la acción de reparación directa
es de condena, mientras que en la acción de nulidad es eminentemente
declarativa. La acción de nulidad es objetiva de protección de la legalidad,
en cambio, la acción de reparación directa es subjetiva y protectora de
derechos particulares.
8.2 Con la acción o pretensión de nulidad y restablecimiento

del derecho
En relación con la nulidad y restablecimiento del derecho, hay que

decir que la reparación directa tiene unas diferencias marcadas, respecto
de los generadores de la acción o pretensión. En efecto, mientras que en
la acción de nulidad y restablecimiento, se persigue la indemnización de
perjuicios como consecuencia de actos administrativos principalmente que
están afectados de ilegalidad; en la de reparación directa no se demanda
la nulidad de ningún acto administrativo, sino que la reparación proviene
básicamente de actuaciones de la Administración en que no se busca la
ilegalidad de un acto. Eso sí con las modalidades y excepciones para cada
caso.
Primera Parte 311
En realidad estas dos acciones tienen más similitudes que diferencias,

ya que son de contenido particular y concreto y además persiguen la
indemnización de perjuicios o el restablecimiento del derecho para los
administrados en los casos específicos, por lo que sólo pueden ser instauradas
por los directamente afectados ya que son de contenido eminentemente
subjetivo.
8.3 Con la acción o pretensión contractual

La acción de reparación directa se diferencia de la acción contractual en
que se busca una indemnización de perjuicios derivados de hechos de la
Administración, ya sea por acción u omisión, operaciones administrativas;
en cambio, todos los pedimentos de la acción contractual están determinados
por el contrato estatal, ya sea por su incumplimiento o no, pues en
determinados casos es viable solicitar únicamente su existencia y no solo
su incumplimiento.
Por todo lo expuesto, es pertinente afirmar que la acción de reparación
directa es de carácter indemnizatorio, derivada de la responsabilidad de la
Administración, por perjuicios causados como consecuencia de actuaciones
por hechos, operaciones administrativas, omisiones administrativas, pero
también por actos administrativos legales cuando generen perjuicio. Es una
acción que no tiene por finalidad primordial la de mantener el orden jurídico
existente, pues no se trata de una acción de legalidad, sino de buscar que los
administrados logren las indemnizaciones correspondientes, por los daños
que han sufrido como consecuencia de la actividad administrativa.
La acción de reparación directa en derecho procesal administrativo
colombiano ha logrado un gran avance frente al ordenamiento francés o
español, ya que existe la posibilidad de instaurarla directamente sin decisión
previa de la Administración; lo que demuestra que nuestro derecho procesal
administrativo no es copiado en todo del derecho extranjero, sino que
tenemos instituciones propias que demuestran avance.
Además y para que haga parte de la conclusión de esta sección, es
pertinente señalar que la principal diferencia con la acción indemnizatoria
francesa hace referencia a que en nuestro ordenamiento no existe obligación
de decisión previa de la Administración, siendo procedente acudir a la
vía jurisdiccional en forma directa y constituye una acción o pretensión
independiente, diferenciándose de la acción o pretensión de nulidad y
restablecimiento del derecho. No como en Francia, que se refunde en la
acción de plena jurisdicción.
Sección Cuarta
ACCIÓN O PRETENSIÓN CONTRACTUAL
La actividad de contratación de la Administración es controlada ante

la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a través de la acción
contractual; constituyéndose con ello en la acción típica de responsabilidad
contractual, no sólo del Estado sino de los particulares, porque puede ser
instaurada tanto por uno como por otro. Es de anotar, que el actual Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,
contempla esta acción con la denominación de controversias contractuales,
ubicándola como una pretensión contenciosa dentro de los denominados
medios de control. Pero esta acción o pretensión por largo tiempo se refundió
con la acción privada de responsabilidad o controversias contractuales,
asignándose la competencia para conocer de la misma a la justicia ordinaria.
La acción contractual presenta rasgos tanto de acción objetiva de legalidad
en algunos casos, como de acción subjetiva indemnizatoria en otros. Así lo
podremos ver en este escrito.
Para el adecuado conocimiento de esta acción o pretensión, al igual
que lo hicimos con las demás, es conveniente que enfoquemos el estudio
como lo hemos hecho con las otras; partiendo de sus orígenes y evolución,
sus características, su consagración actual y en general, los aspectos más
importantes de la misma.
1. Origen de la acción o pretensión contractual

Por ser nuestro derecho procesal en gran medida de antecedentes
franceses, miraremos la acción en su génesis en este ordenamiento. Así,
en la jurisdicción gala, se conoce de las acciones contractuales a través de
la acción de plena jurisdicción, es decir, que no es una acción directa, sino
que obedece a los trámites de la acción de plena jurisdicción, compuesta
de una decisión previa de la Administración, para que pueda proceder la
controversia derivada del contrato. En efecto, el profesor Rivero, dice al
respecto:
“Este contencioso corresponde a la competencia del juez
administrativo (normalmente de los tribunales administrativos)
en lo que concierne tanto a su validez y a la interpretación
del contrato como a su ejecución; constituye una de las piezas
del contencioso de plena jurisdicción. El recurso por exceso
Primera Parte 313
de poder no tiene aplicación en la materia, bajo reserva de la

aplicación de la teoría llamada del acto separable”417.
A diferencia de nuestro país, en el ordenamiento francés, la competencia
para conocer de controversias derivadas de contratos se asignó tempranamente
a la jurisdicción de lo contencioso administrativo; esto si nos atenemos a
que se ejerce como acción de plena jurisdicción. El Consejo de Estado
francés, se ha pronunciado en conflictos de tipo contractual desde sus
inicios como jurisdicción especial, tal es así, que en el fallo denominado
Nueva compañía de gas de Deville - Les - Rouen, de 10 de enero de 1902,
hizo referencia a la modificación de los contratos administrativos; esta
decisión del Consejo de Estado, hace referencia a la acción indemnizatoria
instaurada por la compañía de gas del Municipio de Deville - Les - Rouen,
a quien se le había concedido el monopolio de iluminación y, debido a que
la iluminación eléctrica se expandía, el municipio solicitó a la compañía
que prestara el servicio de iluminación pública y privada por electricidad, a
lo cual la parte contratista no aceptó, por lo que el municipio contrató con
otra compañía los servicios de iluminación eléctrica; ante esta situación, la
compañía de gas demanda la indemnización de perjuicios, por considerar
que se le violaba el monopolio otorgado. El Consejo de Estado emitió
pronunciamiento al respecto, en el sentido de autorizar al municipio para
conceder la posibilidad de contratar con un tercero la iluminación eléctrica,
ante la negativa de la compañía de gas para hacerlo. El Consejo de Estado
dijo específicamente:
“Considerando que teniendo en cuenta la razón que asiste a las
pretensiones contrarias, sería justo reconocer: a la compañía
de gas el privilegio de la iluminación, cualquiera que fuese,
y al municipio de Deville la facultad de prestar ese servicio
por medio de electricidad, concediéndolo a un tercero en el
caso en que la compañía recurrente, debidamente requerida,
rehusara ocuparse del mismo en las condiciones aceptadas
por este último”418.
De acuerdo con lo mencionado, en Francia no existe una acción
contractual propiamente dicha, pues los litigios originados en la actividad
417
418
Consejo de Estado Francés, Fallo de 10 de enero de 1902; En: Marceau Long, op. cit., pp.
32, 33. La decisión es pertinente para el caso; para hacer ver la competencia de la jurisdicción
contencioso administrativa, en asuntos contractuales.
de contratación de la Administración, son controlados a través de la acción

de plena jurisdicción, la cual obedece a principios especiales como se hizo
ver en su oportunidad; otra cosa es que la jurisdicción de lo contencioso
administrativo al dictar sus fallos, tenga en cuenta los postulados esenciales
que rigen la actividad contractual y que son generalmente aceptados.
En el derecho colombiano, por su parte, la acción o pretensión contractual
sí es una acción independiente que se ejerce en forma directa, sin tener
que esperar decisiones previas de la Administración. Aunque a diferencia
del derecho francés, estuvo por mucho tiempo asignada a la jurisdicción
ordinaria, quitándosele su carácter de acción contenciosa propiamente
dicha; por lo que debemos analizar sus antecedentes en dicha jurisdicción.
Se debe precisar, que con la reforma introducida por la Ley 1437 de 2011,
es necesario surtir conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad
para instaurar la demanda en asuntos contractuales.
En un comienzo las controversias contractuales en que hiciera parte
la Administración, fueron asignadas por mandato constitucional a la
Corte Suprema de Justicia; es así, que la Constitución de 1830 le dio la
competencia para conocer de conflictos originados en contratos celebrados
por el poder ejecutivo, competencia que fue ratificada por las Constituciones
de 1853, 1858, 1863 y 1886; es decir, que la consagración constitucional
fue permanente, en el sentido de asignación de competencias en materias
contractuales a la jurisdicción ordinaria419, lo que es obvio en el siglo XIX y
comienzos del XX, ya que la jurisdicción de lo contencioso administrativo
no estaba plenamente establecida, pues recordemos que hasta 1913 con la
Ley 130, se le dio identidad.
Podría pensarse que con la expedición del primer Código Contencioso
Administrativo, la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo asumiría
el conocimiento de las acciones derivadas de contratos de la Administración,
pero esto no fue así y la jurisdicción ordinaria siguió con la competencia
respectiva, confundiendo entonces la acción contractual derivada de la
actividad de la Administración, con la derivada de contratos celebrados
entre particulares. Es decir, sin hacer distinción a pesar de la naturaleza,
las partes, los efectos y, en general de las características de unos y otros
contratos; lo cual se mantuvo aun con la expedición de la ley 167 de 1941,
419
En el capítulo correspondiente a la Corte Suprema de Justicia y la jurisdicción contencioso
administrativa, se hace relación específica a la competencia de la jurisdicción ordinaria en los
asuntos de controversias contractuales de la administración.
Primera Parte 315
segundo Código Contencioso Administrativo y duró hasta 1964 en que se

expidió el Decreto 528, el cual le asignó la competencia a la jurisdicción de lo
contencioso administrativo para conocer de las controversias contractuales,
acto que únicamente asignó la competencia, pero no diferenció la acción
original de la ordinaria.
El Decreto 222 de 1983, Estatuto de Contratación del Estado, en forma
injustificada le otorgó competencia a la jurisdicción ordinaria para conocer
de contratos de la Administración420, haciendo distinción entre varias
clases de contratos celebrados por el Estado, retrocediendo con ello en el
avance logrado por el Decreto 528 de 1964, ya que por su especialidad era
conveniente que la jurisdicción especial conociera de todos los contratos de
carácter administrativo. La distinción permaneció hasta la expedición de la
Ley 80 de 1993, la cual contempla solo una clase de contratos administrativos
a los cuales les da la denominación de contratos estatales.
El Decreto 01 de 1984 en forma expresa contempla la acción contractual,
en los siguientes términos:
“Art. 87. Acciones relativas a contratos. Cualquiera de las
partes de un contrato de derecho privado de la administración
en que se haya incluido la cláusula de caducidad, o de los
contratos administrativos o interadministrativos, podrá pedir
un pronunciamiento sobre su existencia o validez, que se
decrete su revisión, que se declare su incumplimiento y la
responsabilidad derivada de él.
La nulidad absoluta también podrá pedirse por el ministerio
público y por quien demuestre interés directo en el contrato.
Los actos separables del contrato serán controlables por medio
de las otras acciones previstas en este Código”421.
La disposición de 1984, a pesar de dejar vigente la facultad de acudir
a la vía ordinaria para contratos a los que se les denominaba de derecho
privado de la Administración, pues sólo permitía su conocimiento en
los casos en que se hubiera pactado cláusula de caducidad, sí deja ver
avances importantes en la estructura de la acción, pues la posibilidad del
420
El Decreto 222 de 1983, consagraba dos clases de contratos; los administrativos propiamente
dichos y los de derecho privado de la administración; siendo del conocimiento de la justicia
ordinaria, los conflictos originados en los de derecho privado de la Administración.
421
Decreto 01 de 1984, artículo 87. En: Código Contencioso administrativo, Bogotá: Ed. Legis,
1996.
pronunciamiento en cuanto a la legalidad del contrato y la indemnización

de perjuicios como consecuencia de actuaciones derivadas del mismo,
son plenamente controlables por la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, haciendo la distinción en cuanto a los actos separables del
contrato (hoy actos precontractuales), los cuales son controvertidos a través
de acciones diferentes, como las de nulidad o nulidad y restablecimiento
del derecho.
El Decreto 2304 de 1989 modificó el artículo original del Código
Contencioso Administrativo, haciendo más amplio el control respecto de
los actos de los contratos a través de la acción contractual, manteniendo
la distinción entre contratos administrativos y contratos privados con
cláusula de caducidad. Esta disposición ya no contempla en forma expresa
que los actos separables (precontractuales) deban ser demandados
mediante las otras acciones contempladas en el Código, aunque debería
en principio pensarse de esa manera, porque los actos administrativos
expedidos durante la etapa precontractual, deberían ser atacados por
intermedio de acción diferente a la contractual, si tenemos en cuenta
que en ese momento no existe todavía contrato. Aspecto que merece
igualmente ser resaltado, es que se da la posibilidad a los causahabientes
de los contratistas para instaurar la acción contractual en nombre de
estos. En cuanto al control de legalidad del contrato, se sigue dejando en
el Ministerio Público y en los terceros con interés directo para solicitar
la nulidad del mismo, así como había sido establecido en el artículo
original del Código.
La reforma introducida a la disposición reguladora de la acción
contractual mediante el Decreto 2304 de 1989, es el último escalón, para
llegar a la actual consagración de la misma; por lo que podemos decir que
verdaderamente, ha existido un largo trecho para que ésta se convierta en una
acción particular de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Miguel
González Rodríguez, dice que han existido tres etapas en el contencioso
contractual: una, desde inicios de nuestra historia jurídica y hasta 1964 donde
la jurisdicción ordinaria conocía de los asuntos o controversias derivadas
de contratos; la segunda etapa, que va desde 1964 hasta la expedición de
la Ley 80 de 1993, donde existieron controversias respecto de contratos
administrativos y contratos de derecho privado de la Administración, en que
la competencia de las primeras estaba en la jurisdicción administrativa y de
las segundas en la jurisdicción ordinaria; y una etapa, a partir de la Ley 80
de 1993, donde se unifica el criterio de contratos de la Administración como
contratos estatales y la competencia para conocer de sus controversias está
Primera Parte 317
en la jurisdicción administrativa422. Es preciso agregar una cuarta etapa,

con la expedición de la Ley 1437 de 2011, en que a la acción contractual
se le da la denominación de pretensión contencioso administrativa, que
estudiaremos más adelante.
2. CONSAGRACIÓN DE LA ACCIÓN O PRETENSIÓN

CONTRACTUAL EN LA LEY 446 DE 1998
El artículo 87 del actual Código Contencioso Administrativo, modificado

por el art. 32 de la Ley 446 de 1998, contempla la acción contractual en los
siguientes términos:
“De las controversias contractuales. Cualquiera de las partes
de un contrato estatal podrá pedir que se declare su existencia
o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenas o
restituciones consecuenciales, que se ordene su revisión, que
se declare su incumplimiento y que se condene al responsable
a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones
y condenas.
Los actos proferidos antes de la celebración del contrato,
con ocasión de la actividad contractual, serán demandables
mediante las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento
del derecho, según el caso, dentro de los treinta (30) días
siguientes a su comunicación, notificación o publicación. La
interposición de estas acciones no interrumpirá el proceso
licitatorio, ni la celebración y ejecución del contrato. Una vez
celebrado éste, la ilegalidad de los actos previos solamente
podrá invocarse como fundamento de nulidad absoluta del
contrato.
El Ministerio Público o cualquier tercero que acredite un
interés directo podrá pedir que se declare su nulidad absoluta.
El juez administrativo queda facultado para declararla de
oficio cuando esté plenamente demostrada en el proceso. En
todo caso, dicha declaración solo podrá hacerse siempre que
en él intervengan las partes contratantes o sus causahabientes.
422
González Rodríguez Miguel. El contencioso contractual, tercera edición, Bogotá: Ediciones
Jurídicas Gustavo Ibáñez, 2003.
En los procesos ejecutivos derivados de condenas impuestas

por la jurisdicción contencioso administrativa se aplicará la
regulación del proceso ejecutivo singular de mayor cuantía
contenido en el Código de Procedimiento Civil”423.
La regulación contenida en el Código Contencioso Administrativo de
1984 con la reforma de la Ley 446 de 1998, hace referencia a la posibilidad
que existe de demandar los actos previos a la celebración del contrato, a
través de las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho;
mostrando con ello alguna reminiscencia del artículo 87 original, el cual
contemplaba la posibilidad de demandar los actos separables del contrato,
a través de las demás acciones contempladas en el Código. El Consejo de
Estado, ha manifestado la improcedencia de la acción contractual respecto
a los actos precontractuales o separables; así lo expresó cuando dijo:
“…Y es que el acto separable tuvo su origen en la necesidad
procesal de permitir que personas ajenas a la relación
contractual bilateral, como sería el caso de terceros que
demostrasen tener interés en un contrato en proceso de
celebración, pudieran ejercer acciones que antes les estaban
vedadas. Y como la acción contractual había sido diseñada
para que a través de ella se ventilaran solamente las
controversias que se suscitaran entre las partes de un contrato,
de ella quedaban excluidos terceros interesados en la etapa
precontractual. Por tal razón, la jurisprudencia desarrolló
la figura del acto separable, con el propósito de que estos se
pudieran controvertir a través de otras acciones, diferentes a
la contractual, para garantizar así el acceso al juez por parte
de otras personas afectadas, y para asegurar la protección de
los derechos que pudieran tener tales terceros”424.
Es de anotar que con esta reforma, la caducidad de las acciones respecto
de los actos previos al contrato, tienen un término especial de treinta días
contados a partir de la comunicación, notificación o publicación del acto,
siempre y cuando no se haya celebrado el contrato, pues de lo contrario,
deberá demandarse la nulidad absoluta del mismo. El término de caducidad
de 30 días a que hace referencia la norma y el cambio de acción una vez
423
Código Contencioso Administrativo, art. 87 modificado por el art. 32 de la Ley 446 de 1998.
424
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de
diciembre 06 de 1990, C.P. Carlos Gustavo Arrieta Padilla.
Primera Parte 319
se ha celebrado el contrato, fue objeto de demanda de inconstitucionalidad

ante la Corte Constitucional, con el argumento de que la celebración
del contrato extingue anticipadamente el término de caducidad y en
consecuencia impide acudir posteriormente a las acciones de nulidad y
nulidad y restablecimiento del derecho para impugnar los actos previos,
con lo cual quedan desprotegidos los intereses de terceros no contratantes,
especialmente de quienes participaron en el proceso de licitación.
La Corte Constitucional se pronunció respecto de la impugnación de la
norma, declarando la constitucionalidad de la misma, entre otros, con los
siguientes argumentos:
“De esta manera, la Corte entiende que actualmente los
terceros pueden demandar la nulidad de los actos previos
al contrato, a través de las acciones de nulidad y nulidad y
restablecimiento del derecho, dentro del término de caducidad
de 30 días siguientes a su comunicación, notificación o
publicación. Pero que una vez expirado dicho término o
suscrito el contrato, desaparece la posibilidad de incoar tales
acciones respecto de esta categoría de actos previos. A partir
de ese momento, los referidos actos previos solo podrán ser
impugnados a través de la acción de nulidad absoluta, la
cual puede ser incoada, entre otras personas, por los terceros
con interés directo - interés que ha sido reconocido por la
jurisprudencia del Consejo de Estado como existente en cabeza
de los licitantes o proponentes. En este caso, la ilegalidad de los
actos previos se puede alegar como fundamento de la nulidad
absoluta del contrato”425.
Con la nueva redacción del artículo 87 del Código Contencioso
Administrativo, se le está dando un doble sentido a la acción contractual: por
una parte conserva su carácter de acción indemnizatoria por responsabilidad
contractual y por otro lado tiene un control de legalidad similar a la acción
de nulidad ya estudiada, cuando una vez celebrado el contrato los actos
separables o precontractuales al mismo, sólo pueden ser demandados a
través de la nulidad absoluta del contrato.
En el caso de la nulidad absoluta del contrato, ésta solo puede ser solicitada
por quienes tienen un interés directo en el mismo; es decir, quienes se verían
425
Corte Constitucional, Sentencia C-1048 de octubre 04 de 2001. M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra.
afectados con la declaratoria de nulidad, que no son otros que quienes

intervinieron en el proceso de escogencia del contratista como proponentes;
dando lugar con ello, a que surja el interrogante de si esa solicitud de nulidad
absoluta del contrato se enmarca dentro de la acción contractual o de la
acción de nulidad ya estudiada.
Si nos atenemos a lo ya analizado respecto de la acción de nulidad,
tenemos que decir que en el caso de la nulidad absoluta del contrato esta
se limita a quienes tienen interés directo en el mismo, desconociendo con
ello el carácter público de la acción. En cuanto al objetivo de la solicitud de
nulidad absoluta del contrato, respecto de los actos separables aunque se
persigue una protección de la legalidad, los fines van a afectar a particulares
exclusivamente, pues la declaratoria o no de la nulidad se va a circunscribir
a quienes son parte del contrato y a quienes intervinieron en el trámite de
escogencia del contratista, siendo esto contrario a la finalidad de la acción
de nulidad, la cual tiene efectos de interés general.
Consideramos que no se ha debido contemplar la nulidad de los actos
previos del contrato una vez celebrado el mismo, como parte de la solicitud
de nulidad absoluta del contrato, porque si la impugnación de dichos actos se
podía hacer por la acción pública de nulidad, por ejemplo, ésta se ve limitada
a quienes tienen interés directo en el mismo, desconociendo que la protección
al principio de legalidad debe ser genérico de todos los administrados y, si
un acto administrativo es violatorio de la ley, debería darse la posibilidad a
que cualquier persona lo demandara en ejercicio de la acción pública y no a
través de la acción contractual. Esto, porque de todas maneras la ilegalidad
del acto va a afectar de una u otra forma a todos los administrados, por la
sencilla razón que los contratos estatales comprometen dineros públicos426.
3. LA ACCIÓN O PRETENSIÓN CONTRACTUAL EN EL NUEVO

CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE
LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Con la reforma introducida por la Ley 1437 de 2011, la acción o pretensión

contractual se consagra en el artículo 141, en los siguientes términos:
Controversias contractuales. Cualquiera de las partes de un
contrato podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad,
426
Respecto de la historia de los actos contractuales, ver el artículo: Rodríguez Libardo, El acto
administrativo contractual, Revista Cámara de Comercio Año XIV, N°. 50, Bogotá, 1983.
Primera Parte 321
que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento,

que se declare la nulidad de los actos administrativos
contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los
perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas. Así
mismo, el interesado podrá solicitar la liquidación judicial del
contrato cuando esta no se haya logrado de mutuo acuerdo y la
entidad estatal no lo haya liquidado unilateralmente dentro de
los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido
para liquidar de mutuo acuerdo o, en su defecto, del término
establecido por la ley.
Los actos proferidos antes de celebración del contrato, con
ocasión de la actividad contractual, podrán demandarse en los
términos de los artículos 137 y 138 de este Código, según el caso.
El Ministerio Público o un tercero que acredite un interés
directo podrán pedir que se declare la nulidad absoluta del
contrato. El juez administrativo podrá declararla de oficio
cuando esté plenamente demostrada en el proceso, siempre
y cuando en él hayan intervenido las o sus causahabientes”.
4. CARACTERÍSTICAS DE LA ACCIÓN O PRETENSIÓN

CONTRACTUAL
La acción contractual obedece a unas características especiales, las cuales

se pueden resumir de la siguiente manera:
- Es una acción mixta. El carácter mixto de la acción o pretensión
contractual, se evidencia porque a través de la misma es posible buscar
la nulidad del contrato, asimilándose así a una acción de legalidad, pero
igualmente es posible buscar la indemnización o reparación de perjuicios,
identificándose como una acción indemnizatoria.
- Es acción de responsabilidad contractual. La acción contractual
constituye la acción de responsabilidad derivada de la actividad contractual
de la Administración; como acción típica y en contraposición de la acción de
responsabilidad extracontractual, que se tramita por la acción de reparación
directa.
- Obedece a un procedimiento ordinario. En el trámite que se le
debe dar a las controversias de carácter contractual, se aplican las reglas
del procedimiento ordinario contenidas en el Código de lo Contencioso
Administrativo. Trámite que se asimila al de las acciones de simple nulidad,
nulidad y restablecimiento del derecho y reparación directa.
- Puede ser instaurada por cualquier parte del contrato. Es común

que quien acuda a la jurisdicción para instaurar la acción contractual
sea el particular contratista, para solicitar indemnizaciones derivadas de
contratos celebrados con la Administración, porque en la mayoría de los
casos es ésta quien incumple, ya que cuando el incumplimiento proviene
del particular, se hacen efectivas las garantías del contrato utilizando las
potestades unilaterales de la Administración. Pero es perfectamente posible
que si es el particular quien origina el incumplimiento del contrato estatal,
por ejemplo, sea la Administración la que acuda ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo para hacer valer sus derechos. En este caso no
se tiene en cuenta que la parte demandada sea un particular, para decir que
se debe acudir a la justicia ordinaria, porque el factor de competencia lo
determina la naturaleza del contrato, el cual no deja de ser estatal por ser
el particular el demandado, pero además por ser una entidad pública parte
en la controversia y el artículo 159 de la Ley 1437 de 2011, indica que las
entidades públicas pueden ser demandantes o demandadas. Lo que sí se
exige es que para el ejercicio de la acción contractual lo haga una de las
partes involucrada en el contrato y no cualquier tercero.
- No requiere pronunciamiento previo. La acción contractual no
exige que exista pronunciamiento previo de la administración como requisito
de procedibilidad; es decir, no es necesario que se agote la vía gubernativa
para poder instaurarla, ni siquiera cuando se demandan actos separables
previos, pues estos actos, como el de adjudicación, no admite recursos en
vía gubernativa y si hablamos del acto de declaratoria de desierta de la
licitación o concurso, éste se impugna a través de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, por la sencilla razón de que no se puede hablar
de la existencia de contrato y su caducidad es de cuatro meses.
- Tiene término expreso de caducidad. Esta acción tiene un término
de caducidad de dos años contados a partir del día siguiente de la ocurrencia
del hecho o hechos que dieron origen a la impugnación; término de caducidad
que no se cuenta de manera uniforme, sino que la propia disposición legal
artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 lo ha aclarado para cada caso, así: en
los contratos de ejecución instantánea, dentro de los dos años contados a
partir del día siguiente de cuando se cumplió o debió cumplirse el objeto del
contrato; en los contratos que no requieren liquidación, dos años a partir del
día siguiente al de la terminación por cualquier causa; en los contratos en
que es necesaria la liquidación y ésta es realizada de acuerdo por las partes,
desde el día siguiente al de la firma del acta; en los que requieran liquidación
y esta sea efectuada unilateralmente por la entidad pública, los dos años se
Primera Parte 323
cuentan a partir del día siguiente a la fecha de ejecutoria del acto que apruebe
la liquidación; en los que requieran de liquidación y ésta no se logre por
mutuo acuerdo o no se realice unilateralmente por la Administración, una
vez cumplido el término de dos meses contado a partir del vencimiento del
plazo convenido para hacerlo bilateralmente o en su defecto del término de
los cuatro meses siguientes a la terminación del contrato o la expedición
del acto que lo ordene o del acuerdo que lo disponga; cuando se demanda
la nulidad absoluta o relativa del contrato, los dos años se cuentan desde
el perfeccionamiento del mismo, pero mientras el contrato esté vigente es
posible demandar su nulidad. El Consejo de Estado ha tratado de dilucidar
los aspectos en que se presenta conflicto respecto al cómputo de la caducidad
para cada uno de los casos; como por ejemplo respecto de los actos dictados
en vigencia del contrato, para lo cual ha dicho:
“Si bien la Sala ha venido sosteniendo que los reclamos
provenientes de un contrato ordinariamente caducan dentro del
plazo de dos años contados a partir del vencimiento del mismo,
también ha dicho que con posterioridad a ese vencimiento la
administración podrá expedir ciertos actos administrativos de
carácter contractual no separables del contrato. Y como tales,
sujetos a las acciones propias de este. Esta jurisprudencia hoy
tiene su apoyo en la ley 80 de 1993, la que prevé en su artículo
77 que será contractual la controversia que gire en torno a
los actos que se expidan con motivo u ocasión de la actividad
contractual…”427.
Debo hacer claridad frente al término de caducidad de la acción o
pretensión contractual, tratándose de la solicitud de liquidación en vía
judicial, partiendo del término de caducidad de 2 años contemplado en el
artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 ya mencionado y de la regulación que
hace el artículo 141 de la misma ley, ya que esta norma permite solicitar la
liquidación del contrato cuando esta no se haya logrado de mutuo acuerdo
y la entidad estatal no lo haya liquidado unilateralmente dentro de los dos
meses siguientes al vencimiento del plazo convenido para liquidar de mutuo
acuerdo o en su defecto, del término establecido por la ley, que no es otro que
el previsto en el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo
427
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Auto de mayo 26
de 1995, Expediente 9360 C.P. Carlos Betancur Jaramillo.
11 de la Ley 1150 de 2007, que en última instancia permite la liquidación

en un plazo de 30 meses al vencimiento del contrato.
Implica lo anterior, que en el evento de no haberse liquidado el contrato,
el término de dos años inicia a contarse de dos formas así: la primera una
vez cumplido el término de dos meses contado a partir del vencimiento del
plazo convenido para hacerlo bilateralmente y la segunda a la culminación
del término de cuatro meses a la terminación del contrato o a la expedición
del acto que lo ordene o del acuerdo que lo disponga.
Implica lo anterior, que es posible demandar en vía judicial la liquidación
del contrato, estando en tiempo para liquidarlo unilateral o bilateralmente, ya
que como lo indiqué anteriormente, de no existir regulación en el pliego de
condiciones o acuerdo entre las partes en el sentido de establecer el término
de liquidación del contrato, es posible realizarla en un plazo de treinta meses
contados a la terminación del mismo por cualquier causa y si se cuenta la
caducidad del medio de control que nos ocupa, inicia a contarse antes de la
finalización del plazo para la liquidación.
Considero que en este caso se está consagrando una extinción anticipada
de la facultad de liquidación del contrato, que contraría la regulación prevista
en el artículo 141 del Código y que en mi parecer, el computo del término
de caducidad de la pretensión contractual, ha debido iniciar a contarse a
partir de la culminación del tiempo previsto para la liquidación, que es
cuando las partes están en mora de cumplir la obligación administrativa de
finiquitar el contrato.
- Es una acción o pretensión desistible y transable. Por tratarse
de una acción particular y subjetiva, existe la facultad de las partes de
desistir y transar las pretensiones que se formulen como consecuencia de
la acción. Constituyéndose en una forma anormal de terminar el proceso
correspondiente, pues la forma normal no es otra que la sentencia.
5. PEDIMENTOS QUE GENERAN LA ACCIÓN O LA PRETENSIÓN

CONTRACTUAL
Al instaurar la acción contractual es posible realizar unos pedimentos

respecto de los contratos, que se encuentran consignados en el artículo
141 del Código de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo; que pasamos a determinar así:
En primer lugar, es pertinente solicitar la existencia del contrato, cuando
la controversia surja del nacimiento o no a la vida jurídica del mismo. Es
Primera Parte 325
posible decir que por mandato de la Ley 80 de 1993, el contrato estatal

debe obedecer a unas formalidades específicas, entre las cuales está la de
que debe constar por escrito; pero puede darse el caso que en la actividad
administrativa aunque el contrato se haya celebrado, no aparezca como
documento escrito428, más aún, podría pensarse el caso que a pesar del
acuerdo de voluntades entre la Administración y el particular generador
de obligaciones típicas contractuales, no fue elevado a escrito como lo
exige el estatuto de contratación, viable sería acudir a la jurisdicción para
solicitar se declare la existencia del contrato, pero el Consejo de Estado no
lo ha visualizado de esta manera, porque para dicha Corporación prima la
formalidad de la escritura y en esta medida, no es posible pedir la existencia
del contrato como tal, sino de una clase o modalidad de contrato, cuando
no exista claridad sobre la naturaleza del mismo.
Considero que puede haber la posibilidad de solicitar la existencia
del contrato y no de una simple modalidad, en el evento de la urgencia
manifiesta, donde en principio se permite el inicio de ejecución de una obra,
sin que exista contrato escrito, bajo la condición de formalizarse el vínculo
contractual y de no hacerse, es decir, no consignarse en un documento
escrito, debería permitirse la solicitud en vía judicial de la existencia del
contrato, de manera excepcional, como lo es también la institución de la
urgencia manifiesta, frente a la formalidad escrituraria del contrato.
La revisión de la situación contractual resultante de la presencia de
dificultades materiales o imprevistas o las administrativas contractuales,
o por razón del enriquecimiento sin causa (acción in rem verso) en que
haya incurrido una de las partes del contrato por razón de su ejecución o
cumplimiento.
En segundo lugar la nulidad del contrato, en donde se controvierte la
legalidad del mismo. Nulidad que puede ser relativa o absoluta, saneable
o insanable. La norma hace distinción frente a la causal de nulidad que se
puede alegar en ejercicio de este medio de control, ya que cuando se refiere
a las partes indica que pueden demandar la nulidad del contrato, sin hacer
referencia a la nulidad absoluta o relativa, pero al hacer alusión al Ministerio
Público o a los terceros, expresa la facultad que tienen de solicitar la nulidad
absoluta. En nuestro parecer, la que genera la acción contractual es la nulidad
absoluta del contrato, en razón de la imposibilidad de saneamiento, ya que
428
en la nulidad relativa es perfectamente posible corregir los defectos de que

adolece.
En tercer lugar, es viable solicitar que se ordene la revisión del contrato,
como consecuencia de circunstancias que puedan alterar las estipulaciones
y equilibrio contractual429.
La revisión del contrato implica pretensiones de sentido económico,
pues la revisión se encamina a determinar la existencia de situaciones de
alteración del equilibrio económico contractual que generan afectación
económica para una de las partes, por circunstancias no atribuibles a la
otra parte. Es decir, que se presenta indemnización o compensación por
alteración económica, sin culpa de la otra parte del contrato. Entonces, lo
que en últimas se perseguirá con esta revisión, es restablecer un equilibrio
financiero del contrato que se pudo romper por alguno de estos eventos: por
el hecho del príncipe, desequilibrio financiero por circunstancias atribuibles
a la Administración; el acto del legislador, es decir, por circunstancias
provenientes de la ley; modificación unilateral, es decir de la facultad de
la Administración de modificar unilateralmente el contrato, circunstancias
imprevistas, las cuales son ajenas a las partes430.
En cuarto lugar, es pertinente solicitar la declaratoria de incumplimiento
del contrato. Es la petición común o más frecuente dentro de los conflictos
surgidos en la actividad de contratación de la Administración, donde
las estipulaciones contractuales no son cumplidas por alguna de las
partes, lo que genera perjuicio para la otra, siendo procedente solicitar el
incumplimiento y la consecuente indemnización de perjuicios, evidenciando
la conocida responsabilidad contractual por incumplimiento de lo pactado,
en contraposición a la responsabilidad extracontractual. Es pertinente
hacer claridad, que la indemnización de perjuicios es viable no sólo por el
incumplimiento, sino por las demás circunstancias mentadas, siempre que
estén obviamente probadas y se deriven de la actividad contractual.
De la misma forma y como una regulación nueva del Código, se consagra
la posibilidad de solicitar la liquidación en vía judicial del contrato, lo
cual había sido previsto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como
consecuencia de la regulación consagrada en el artículo 87 del anterior
429
Corte Constitucional, op. cit., M.P. Monroy Cabra, Marco Gerardo.
430
González Rodríguez, op. cit., p. 94-96.
Primera Parte 327
Código, en cuanto a la posibilidad de formular otras declaraciones y

condenas.
La norma deja la posibilidad de formular otros pedimentos, al decir que
se pueden hacer otras declaraciones y condenas; esto siempre relacionadas
con las peticiones principales derivadas de la controversia contractual,
mostrando similitud con el Decreto 01 de 1984.
6. TITULARIDAD DEL MEDIO DE CONTROL CONTRACTUAL
La acción o pretensión derivada de los contratos administrativos está

circunscrita a quienes tienen interés directo en el mismo, es decir, las
partes y quienes intervinieron en el proceso de selección del contratista
como proponentes. La Corte Constitucional al determinar quiénes tiene
interés directo en un contrato y por tal están legitimados para instaurar la
acción contractual, dijo: “De esta manera, en principio son los terceros
intervinientes en el proceso licitatorio para la adjudicación del contrato
los que tendrán interés directo”431, por lo que terceros ajenos al contrato
están excluidos de la legitimidad para instaurar la acción.
Situación interesante surge cuando los actos previos separables al contrato
no son demandados y se produce el evento de la celebración del mismo, por
lo que el actor está obligado a solicitar la nulidad absoluta del contrato para
controvertirlos; evento en el cual la acción contractual adquiere un sentido
objetivo de protección de la legalidad, pero que se limita a quienes tienen
interés directo, hecho que no compartimos, pues el principio de protección
de legalidad debe permitir a cualquier administrado sin restricciones,
impugnar los actos contrarios a la ley. La Corte Constitucional le ha dado
un carácter constitucional a la restricción de la titularidad para ejercer la
acción contractual, cuando dijo:
“La restricción de la titularidad de la acción de nulidad
absoluta de los contratos estatales a los terceros que
demuestren un interés directo en el contrato, cumple una
finalidad constitucionalmente relevante, en tanto cierra la
posibilidad de que la acción pueda emplearse con intereses
y finalidades ajenas a las que inspiraron su consagración
actual”432.
431
432
Corte Constitucional, Sentencia C-197 de abril de 1999, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
Consideramos que la restricción sigue siendo injustificada, así la Corte

Constitucional exprese lo contrario, porque el principio de protección de la
legalidad tiene un interés general.
Los criterios fundados por la Corte y que el Consejo de Estado ha
recogido en diversos pronunciamientos, lo que persiguen es evitar que
cualquier persona pueda controvertir la legalidad de un contrato, por cuanto
entorpecerían la actividad administrativa y evitarían que se cumplieran
los fines previstos con la contratación, lo cual me parece equivocado, ya
que la simple formulación de la demanda no interrumpe el procedimiento
de contratación y la ejecución del contrato, como ocurre con los actos
administrativo en general; pero además, no se puede limitar la legitimación
para la acción o pretensión, a quienes participaron en el proceso de selección
del contratista, ya que los contratos se ejecutan con dineros públicos y
persiguen un fin público de interés general.
7. EFECTOS DEL FALLO EN LA ACCIÓN O PRETENSIÓN

CONTRACTUAL
Dependiendo la naturaleza del pedimento y los objetivos que se persigan,

de esa misma manera serán los efectos del fallo que se profiera dentro proceso
por la acción o pretensión contractual.
Anteriormente se dijo que esta pretensión tenía una doble naturaleza:
por una parte subjetiva, individual y particular y, por otra parte,
objetiva y de protección de la legalidad. Así las cosas, cuando la acción
contractual se instaura con fines particulares, como es el caso de la
solicitud de declaratoria de incumplimiento del contrato y la consecuente
indemnización de perjuicios, el fallo que se profiera va a afectar a las
partes involucradas en el proceso; es decir, que la sentencia tiene efectos
interpartes. Pero si la acción se instaura con un fin objetivo de protección
de la legalidad, como en el caso de la solicitud de nulidad absoluta del
contrato, para lograr la anulación de un acto separable que se dictó antes
de la celebración del mismo, pero que no fue demandado en acción de
nulidad y se hace a través de la acción contractual; tendremos que la
sentencia va a surtir efectos erga omnes; esto, a pesar que por mandato
legal se ha circunscrito la legitimación para instaurar la acción a quienes
tienen un interés directo en el contrato. El efecto está entonces, en que el
acto demandado sale del ordenamiento jurídico y sus consecuencias no
se pueden limitar a las partes del proceso.
Primera Parte 329
8. DIFERENCIAS CON OTRAS ACCIONES O MEDIOS DE CONTROL
La acción contractual se diferencia de la acción de nulidad en que tiene

un sentido particular y concreto y además es de contenido indemnizatorio,
en muchos casos; en cambio la acción de nulidad es una acción objetiva de
carácter general, que sólo busca que el ordenamiento jurídico sea restablecido
cuando ha sido quebrantado por la Administración a través de un acto
administrativo, por lo que es entonces de interés general.
Con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, se diferencia
principalmente, en que a pesar de que ambas en un momento dado buscan
la indemnización de un perjuicio, en la acción contractual éste se deriva
de un acto bilateral como es el contrato estatal, en cambio, en la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho, el mismo se deriva básicamente
de un acto unilateral de la Administración, como es el acto administrativo
propiamente dicho. Es de anotar que ambos pueden ser considerados actos
administrativos, sólo que unos son bilaterales y los otros son unilaterales. No
puedo desconocer, que la pretensión contractual puede derivarse igualmente
de un acto administrativo contractual, que tiene el carácter unilateral,
como en el caso de las decisiones de la Administración en ejercicio de las
potestades administrativas durante la etapa contractual.
Respecto a la acción o pretensión de reparación directa, las diferencias
ya fueron establecidas en el acápite correspondiente.
Habrá que decir además, que la acción contractual en nuestro ordenamiento
jurídico se diferencia del sistema francés, en el sentido que no es necesaria la
decisión previa de la Administración como en el ordenamiento galo, donde
esta acción o recurso contencioso para los franceses se encuentra refundida
en la acción de plena jurisdicción, en cambio, entre nosotros es una acción
independiente y directa433.
Entonces y por lo analizado, la acción contractual tiene un doble carácter:
por un lado, de acción de legalidad en ciertos aspectos, como la nulidad del
contrato estatal, y por otro lado, el carácter indemnizatorio cuando en los
demás eventos mentados existe indemnización de perjuicios. Es de anotar
también que esta acción, en nuestro parecer, muestra un avance respecto
433
Turpin, Dominique. Contentieux administratif, Hachette Supérieur, Paris 2005, p. 75 dice: «Les
recours des cocontractants. Ils peuvent former un recours de pleine juridiction devant le juge
du contrat en vue de lóbtention de dommages-intérêts, mais aussi, parfois, un recours objectif
visant á faire admettre la nullité du contrat».
de la acción francesa, pues no es necesario de la decisión previa de la

Administración para acudir a la jurisdicción contencioso administrativa,
pues ello hace más dispendiosa la actuación para el administrado.
Ésta, como las demás acciones ordinarias, presentan una identidad en
cuanto al trámite de actuación ante la jurisdicción contencioso administrativa,
pues en su esencia y en los fines que persiguen tienen diferencias marcadas,
como se estudió en cada caso. Es por lo que podemos decir, que lo de acciones
ordinarias hace referencia al trámite procesal únicamente y no a identidad
en la esencia de las mismas.
Capítulo III
ACCIONES O PRETENSIONES ESPECIALIZADAS
Con esta denominación estudiaremos la acción de nulidad electoral. Es

pertinente aclarar, que se le ha dado esta denominación a esta acción o
pretensión, para diferenciarla de las ordinarias o tradicionales ya analizadas.
La acción de definición de competencias administrativas, fue derogada
mediante la ley 954 de 2005, convirtiéndola en un trámite estrictamente
administrativo 434, que determinó que los conflictos de competencia
suscitados entre las entidades públicas, sea oficiosamente a petición de parte,
sea resuelto por la Sala de Consulta del Consejo de Estado; conflicto que
puede ser negativo cuando dos entidades se sustraen del conocimiento de un
asunto y positivo, cuando se consideran competentes. El trámite del conflicto
de competencias, se consagro ágil y sumario, por cuanto únicamente se corre
traslado a las partes por tres días para presentar alegatos de conclusión y se
otorga un término de veinte días para que la Sala decida435.
En la primera edición se esta investigación, decíamos que no se justificaba
mantener como acción contenciosa administrativa, la definición de
competencias administrativas, por cuanto era un típico trámite administrativo
y la reforma a que hemos hecho referencia nos ha dado la razón.
La ley 1437 de 2011 reitera el carácter de actuación administrativa a los
conflictos de competencia administrativa y otorga un trámite igualmente
rápido a la definición de competencias administrativas.
434
En efecto, el artículo 4 de la ley 954 de 2005, derogo el artículo 88 del Código Contencioso
administrativo.
435
El parágrafo del artículo 33 del Código Contencioso Administrativo, establece el trámite del
conflicto de competencias administrativas.
Primera Parte 331
En efecto, el artículo 39 del nuevo Código de Procedimiento Adminis-

trativo y de lo Contencioso Administrativo, indica que los conflictos de
competencia administrativa, pueden promoverse de manera oficiosa o a
solicitud de parte, en los cuales la autoridad pública que considere no tener
competencia para conocer o tramitar un asunto, remitirá la actuación a
quien considere competente y si ésta se considera igualmente incompetente,
enviará la actuación a la autoridad jurisdiccional administrativa que es la
Sala de Consulta del Consejo de Estado, si las autoridades en conflicto son
del orden nacional ambas, una del orden nacional y otra del orden territorial
o ambas del orden territorial de distinto departamento; por el contrario,
cuando se trata de autoridades territoriales de un mismo departamento, la
competencia para resolver el conflicto está en el Tribunal Administrativo
de la jurisdicción departamental correspondiente. Competencia que será
idéntica cuando se trate de conflicto de competencias positivo, es decir,
cuando dos autoridades consideran su competencia para conocer de una
actuación administrativa.
El procedimiento para resolver el conflicto implica, que una vez recibidas
las actuaciones por la autoridad jurisdiccional por secretaría se comunicará
por el medio más eficaz a las autoridades involucradas y a los particulares
interesados, es decir, quienes son parte en la actuación o pueden resultar
afectados con la misma y se fijará un edicto por el término de cinco (5)
días termino en que se podrán presentar alegatos o lo que el nuevo Código
denomina consideraciones; una vez transcurrido el término anterior, se
decidirá el conflicto dentro de los 20 días siguientes, a través de providencia
contra la cual no procede recurso, lo que significa que es un trámite
jurisdiccional de única instancia.
El Profesor Arboleda Perdomo muestra un trámite especial para resolver
conflictos de competencia, cuando los mismos surgen entre organismo y
entidades del mismo sector administrativo, y dice que es válido pensar que la
competencia para resolverlos está en el Ministro o Director del Departamento
Administrativo al que pertenezcan las entidades; pero cuando comenta el
artículo 44 de la Ley 489 de 1998, de la orientación y coordinación sectorial,
dice que la competencia es de la jurisdicción contencioso administrativo,
lo cual consideramos correcto, lo que llama la atención y no se ve claro es
por qué hace la referencia cuando la asignación de competencia es claro y
el artículo 44 de la Ley 489 de 1998, nada refiera la resolución de conflictos
de competencia. El mencionado profesor expresamente dice: “De la norma
transcrita se desprende que entre las atribuciones del Ministro o Jefe de
Departamento Administrativo que rige un sector no aparece la de distribuir
negocios o dirimir conflictos de competencia, en especial cuando estén de

por medio derechos de los particulares, de manera que el competente para
decidirlos es la jurisdicción contencioso administrativa, según se indica
enseguida”436.
Sección Única
PRETENSIÓN ELECTORAL
La acción o pretensión electoral tiene unas características y naturaleza

especiales, que de todas maneras no la alejan mucho de la acción de nulidad,
como de la de restablecimiento del derecho; por tal razón se dice que
fluctúa entre una acción pública de nulidad y una de restablecimiento del
derecho437, por lo que estaríamos frente a una acción de naturaleza mixta;
es decir, con característica de la acción de nulidad al igual que de la acción
de restablecimiento del derecho.
Por ser esta una acción especial, el estudio que hacemos no es el mismo
de las acciones ordinarias ya mentadas, sino que nos referiremos a ella en
forma integral. Es decir, que en el análisis se conjugan los aspectos históricos,
doctrinarios y jurisprudenciales; no de una manera extensa, pues muchas
de las características ya están contenidas o bien en la acción de nulidad, o
en la de restablecimiento del derecho.
La Ley 130 de 1913, le asigna competencia a la jurisdicción de lo
contencioso administrativo para conocer de asuntos electorales, al darle
facultad a los tribunales administrativos para conocer de controversia
electorales, cuando el artículo 38 literal c, dice al hablar de las funciones
de los mentados tribunales: “De las demandas sobre nulidad de las
votaciones o actas de escrutinio de los jurados de votación y juntas
electorales”438. Por su parte, la Ley 85 de 1916 le asignó competencia
a las corporaciones que realizaban los escrutinios, para declarar las
nulidades por elecciones a corporaciones públicas, sin que por tal razón
los tribunales administrativos perdieran competencia para ordenar las
436
Arboleda Perdomo, Enrique José. Comentarios al nuevo Código de procedimiento administrativo
y de lo contencioso administrativo, op. cit., p. 70.
437
Betancur Jaramillo Carlos, Derecho administrativo, op. cit., p. 60. Según el concepto del doctor
Jaramillo, estaríamos frente a una acción mixta, tanto de nulidad como de restablecimiento del
derecho.
438
Ley 130 de 1913, artículo 38, En: Código Contencioso Administrativo, Compilación arreglada
Primera Parte 333
modificaciones pertinentes si hubiera lugar a ellas. La misma Ley 85 en

el artículo 186 parágrafo 2 dice expresamente respecto de la elección de
Senadores y Representantes:
“La declaración de nulidad del escrutinio o de la elección
de senadores o representantes, hechas por las corporaciones
electorales, es revisable conforme a las causales establecidas
en esta ley, por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo,
con apelación al Consejo de Estado Pleno, a petición del Agente
del Ministerio Público o de los particulares”439.
Posteriormente, la ley 167 de 1941 le dio competencia tanto a la jurisdicción
ordinaria como a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, para
efectos de conocer de controversias electorales. La Corte Suprema de
Justicia conocía en Sala Plena y en única instancia de las acciones en
contra de la elección de Designado a la Presidencia de la República, de
Consejeros de Estado y de magistrados de los tribunales administrativos.
Por su parte, la jurisdicción de lo contencioso administrativo, conocía de
las controversias referentes a la elección de diputados a las asambleas, de
concejales municipales, de los nombramientos o elecciones hechos por las
asambleas o concejos municipales, así como los realizados por las demás
autoridades del orden departamental o municipal440.
El Código Contencioso Administrativo de 1984 contempló la facultad
de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, para conocer de los
litigios originados en asuntos electorales y para ello consagró unas causales
específicas de nulidad de los actos de tal naturaleza. Esto, además de las
causales genéricas de nulidad de todo acto administrativo mentadas para
el caso de la acción de nulidad; otorgando además, un trámite específico al
proceso electoral, que aunque es muy similar al procedimiento ordinario,
tiene diferencias, especialmente en cuanto a términos.
1. CAUSALES DE NULIDAD ELECTORAL EN EL CÓDIGO DE 1984
Como ya lo manifestamos, además de las causales de nulidad de todo

acto administrativo, la impugnación de actos electorales en el Decreto 01
de 1984, presenta unas causales taxativas, así:
439
Ley 85 de 1916. Artículo 186, En: Diario Oficial N°. 15997 de 19 de enero de 1917.
440
Ley 167 de 1941. Artículo 191, En: Diario Oficial N°. 24853 de 07 de enero de 1942.
• Cuando se haya ejercido violencia contra los escrutadores o destruido

o mezclado con otras las papeletas de votación o éstas se hayan
destruido por causa de violencia.
• Cuando aparezca que el registro es falso o apócrifos los elementos
que hayan servido para su formación.
• Cuando las actas han sufrido alteraciones sustanciales en lo escrito,
después de firmadas por los miembros de la corporación que las
expiden.
• Cuando los votos emitidos en la respectiva elección se computen
con violación del sistema del cuociente electoral adoptado por la
Constitución Política y las leyes de la República. El cuociente electoral
es el sistema adoptado de proporcionalidad en la representación ante
las corporaciones públicas. El Consejo de Estado al referirse a este
sistema ha dicho:
“Por eso constitucionalmente el cuociente electoral es hoy
el único sistema que determina la proporcionalidad de la
representación. Y las listas el único medio para efectuar el
cómputo electoral y la adjudicación de los puestos.
El sistema electoral de las corporaciones públicas está diseñado
sobre la votación por listas, de manera que pueda aplicarse
el cuociente electoral para efectos de la representación
proporcional. Esto quiere decir que la adopción de las listas
por los partidos y los grupos políticos y su posterior inscripción
legal tiene una particular trascendencia dado que éste último
acto está destinado a señalar los términos precisos en los
cuales va a desarrollarse la contienda electoral”441.
Es pertinente aclarar, que la actual reforma política varió el cómputo
de los votos, por lo que habrá que considerarse revaluado el denominado
cuociente electoral; ahora hay que hablar del umbral y de la cifra repartidora
para efectos de cómputo de votos. Pero como esta es una investigación de
orden procesal administrativo no se trata con profundidad la reforma y por
tal nos debemos remitir a la misma442.
• Cuando se computen votos a favor de candidatos que no reúnen las
calidades constitucionales y legales para ser electos. Los candidatos
441
Consejo de Estado. Sala Plena, Sentencia del 23 de agosto de 1983, Expediente 913.
442
Ibíd.
Primera Parte 335
deben cumplir un conjunto de condiciones señaladas por las normas

constitucionales y legales, que una vez cumplidas, les permitan ejercer
el cargo para el cual fueron elegidos443.
• Cuando los jurados de votación o los miembros de las comisiones
escrutadoras sean cónyuges o parientes de los candidatos de elección
popular en el segundo grado de consanguinidad o afinidad o en el
primero civil. En este evento no se anulará el acta de escrutinio sino
los votos del candidato o los candidatos en cuya elección o escrutinio
se haya violado esta disposición444.
Es preciso anotar que las causales de nulidad electoral son expresas
y taxativas, es decir, que están consagradas concretamente en norma y
que es obligatoria su aplicación o alegación cuando se pretende acudir
a la jurisdicción en ejercicio de la acción electoral, por lo que si no se
consigna y aduce la causal que genera la nulidad del acto, la demanda
necesariamente no va a prosperar. Así lo consigna el Consejo de Estado
cuando dice:
“El demandante no invocó ninguna de dichas causales de

nulidad, siendo claro que el contenido literal de la norma no
puede decirse que los hechos descritos por el actor encajan
dentro de los términos precisos de la disposición transcrita. Si
los delegados del Consejo Nacional Electoral no permitieron
el acceso de los documentos electorales, resolvieron las
reclamaciones mediante auto, leído en estrados por uno de
los secretarios de la comisión escrutadora, denegaron un
recurso de apelación y no resolvieron en estrados los recursos
interpuestos, tales anomalías no pueden determinar la nulidad
del acto de elección, sencillamente porque el citado artículo
223 del C.C.A. no enuncia siquiera dichas circunstancias como
motivos de invalidez, y es bien sabido que las causales de
nulidad de un acto administrativo electoral están expresamente
señaladas por el legislador y no permiten interpretaciones
extensivas y analógicas”445.
443
Ver reforma política En: Constitución Política de Colombia, Bogotá, Editorial Legis, 2001.
444
445
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia de fecha
09 de junio de 1995. Expediente 1184.
2. EL ARTÍCULO 275 DE LA LEY 1437 DE 2011, CONSAGRA LAS

CUSALES DE NULIDAD ELECTORAL EN EL NUEVO CÓDIGO DE
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO
En efecto, el artículo 223 del Decreto 01 de 1984, que contemplaba las

causales de nulidad electoral, fue remplazado por el artículo 275 de la Ley
1437 de 2011, que estando ubicado en el título VIII de la parte segunda
expresamente dice:
“Los actos de elección o de nombramiento son nulos en los
eventos previstos en el artículo 137 de este Código y, además,
cuando:
1. Se haya ejercido cualquier tipo de violencia sobre los
nominadores, los electores o las autoridades electorales.
2. Se hayan destruido los documentos, elementos o el material
electoral, así como cuando se haya ejercido cualquier tipo
de violencia o sabotaje contra estos o contra los sistemas
de votación, información, transmisión o consolidación de
los resultados de las elecciones.
3. Los documentos electorales contengan datos contrarios
a la verdad o hayan sido alterados con el propósito de
modificar los resultados electorales.
4. Los votos emitidos en la respectiva elección se computen
con violación del sistema constitucional o legalmente
establecido para la distribución de curules o cargos por
proveer.
5. Se elijan candidatos o se nombren personas que no reúnan
las calidades y requisitos constitucionales o legales
de elegibilidad o que se hallen incusas en causales de
inhabilidad.
6. Los jurados de votación o los miembros de las comisiones
escrutadoras sean cónyuges, compañeros permanentes
o parientes de los candidatos hasta el tercer grado de
consanguinidad, segundo de afinidad o único civil.
7. Tratándose de elección por voto popular por circunscrip-
ciones distintas a la nacional, los electores no sean
residentes en la respectiva circunscripción.
Primera Parte 337
8. Tratándose de elección por voto popular el candidato

incurra en doble militancia política al momento de la
elección”.
Como se puede observar, las causales de nulidad previstas en el artículo

275 del nuevo código, son similares a las consagradas en el código anterior,
con las siguientes especificidades:
La causal primera es más amplia, por cuanto hace referencia a la
violencia que se ejerza en contra de las autoridades electorales, como de
los nominadores y de los electores; lo que implica, que los actos violentos
pueden cobijar a quienes efectúen un nombramiento, como a las personas
encargadas de realizar los escrutinios en una elección por voto popular, lo
cual es acertado, en la medida que el contencioso electoral puede ser de
naturaleza objetiva, pero también subjetiva.
En cuanto a la causal segunda, hace referencia a la destrucción y
violencia en contra del material electoral, así como el sabotaje que puede
darse en contra de los sistemas de transmisión de datos, como puede ser
la manipulación e intervención de las páginas Web de las autoridades
electorales como el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría General
de la Nación por ejemplo.
Frente a la causal tercera, nos encontramos ante los registros electorales
falsos o apócrifos, en cuanto las alteraciones sean intencionales o simples
equivocaciones en lo consignado en los mismos; lo que implica la existencia
de hechos punibles en un momento determinado, en la medida que las
alteraciones hayan sido realizadas con culpabilidad.
En la causal cuarta encontramos la referencia a irregularidades referentes
al sistema de conteo de los votos a que hace alusión el artículo 263-A.
Adicionado. Acto Legislativo 1 de 2003 en el artículo 13 que dice”. …La
adjudicación de curules entre los miembros de la respectiva corporación se
hará por el sistema de cifra repartidora. Esta resulta de dividir sucesivamente
por uno, dos, tres o más el número de votos obtenidos por cada lista, ordenado
los resultados en forma decreciente hasta que se obtenga un número total
de resultados igual al número de curules por proveer.
El resultado menor se llamará cifra repartidora. Cada lista obtendrá
tantas curules como veces esté contenida la cifra repartidora en el total de
sus votos…”.
La existencia de impedimentos para ser elegido a un cargo de elección
popular o designado como consecuencia de un concurso, se evidencia en
la causal quinta, así como el designar o elegir personas que no cumplan los
requisitos constitucionales y legales; circunstancia que implica indicar, que las
causales de inhabilidad deben ser taxativas, es decir, que deben estar previstas
en norma expresa, para que afecten la elección o designación de una persona.
Con la causal sexta, se busca dar claridad e imparcialidad al acto de
votación, impidiendo que familiares de los candidatos sean jurados y que
de esta manera puedan influir sobre los electores; de la misma manera se
hace referencia a las autoridades escrutadoras, que intervienen en el conteo
de los votos.
La trashumancia o trasteo de votos tan frecuente en nuestro País, se trata
de evitar con lo previsto en la causal séptima, que busca impedir que los
candidatos lleven a sus amigos y electores y les hagan inscribir las cédulas
en la jurisdicción territorial de la elección, sin que los votantes tengan el
vínculo jurídico exigido, para que puedan ejercer allí el derecho al sufragio.
La doble militancia es prevista en la causal octava de nulidad electora, la
cual implica que un candidato perteneciendo a un partido, debe renunciar
al mismo para poder presentarse a un proceso de elección, con los
requisitos y tiempos de anticipación previstos en la Ley 1475 de 2011, ya
que anteriormente se presentaba una fiesta de inscripciones y no se sabía
realmente una persona a qué partido pertenecía, pues hoy se inscribía por
uno, mañana renunciaba y se inscribía por otro.
3. CARACTERÍSTICAS DEL MEDIO DE CONTROL ELECTORAL
La acción o pretensión electoral obedece a unas características específicas

que en gran medida se asemejan a la acción pública de nulidad respecto de
la cual tiene su más estrecha vinculación, por lo que allí debemos remitirnos
para conocer muchas de ellas. Pero en esta parte del estudio haremos
alusión a algunas particularidades referidas a sus semejanzas con la acción
o pretensión de nulidad y la acción o pretensión de restablecimiento del
derecho, así:
3.1 Se asemeja a la pretensión de nulidad
Las principales características que la asimilan a la acción de nulidad

se enmarcan en el carácter de acción pública en cuanto a su ejercicio,
es decir, que puede ser ejercida por cualquier persona. Aunque algunos
autores, como el profesor Carlos Betancur Jaramillo digan que
Primera Parte 339
con fundamento en el artículo 40 de la Constitución ha adquirido el

carácter de acción ciudadana, respecto de lo cual me parece que es una
argumentación coherente, ya que el elegir y ser elegido, constituyen
derechos de ciudadanía, por esta razón, la titularidad debería estar en
quienes ostentan el derecho de ciudadanía. Las causales de nulidad de los
actos en acción electoral incluyen los consagrados en el artículo 137 de la
Ley 1437 de 2011, que son los taxativos de la acción pública de nulidad.
No admite desistimiento al igual que la acción o pretensión de nulidad, ya
que por su carácter público y de interés general no es posible desistir de
la acción. Cualquier persona puede intervenir como tercero en el trámite
procesal, esto es, que no es necesario demostrar un interés especial en el
proceso, para que se le acepte como interviniente, ya sea coadyuvando a
las pretensiones de la demanda u oponiéndose a las mismas. No opera la
perención, por ser una acción o pretensión de carácter público. Pretende
garantizar el principio de legalidad, el cual se quebranta con la expedición
de los actos de elección o nombramiento que se impugnan de nulidad;
esto es lo más significativo en un momento dado para esta acción, pues
es el respeto del ordenamiento jurídico lo que en última instancia se
persigue con este medio de control. No requiere agotamiento de recursos
en vía administrativa, a pesar que el artículo 161 del nuevo Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en
el numeral 6, contempla como requisito de procedibilidad, cuando se
aleguen como causales de nulidad las contenidas en los numerales 3 y 4 del
artículo 275, el someter antes de la declaratoria de elección a examen de la
autoridad electoral, las actuaciones administrativas que se invocan como
vicios en el procedimiento de elección; es decir, que el acto demandado no
tiene por qué ser objeto de recursos en vía administrativa; así lo expresa
el Consejo de Estado:
“No existe ningún texto legal que haya instituido como
condición para el ejercicio de la acción electoral el requisito
del previo agotamiento de la vía gubernativa cuando la nulidad
que se impetra se fundamenta en alguna de las causales que
son igualmente de reclamación ante los órganos y funcionarios
del ramo lectoral”446.
446
Consejo de Estado. Sentencia de 19 de mayo de 1987. En: Código Contencioso Administrativo,
Editorial Legis, op. cit., p. 405.
3.2 Se asemeja a la acción o pretensión de restablecimiento

del derecho
Respecto de la acción subjetiva de restablecimiento tiene unas características

similares, así: Tiene término de caducidad, aunque es más reducido que la
acción de restablecimiento; es de 30 días contados de la siguiente manera,
de acuerdo al numeral 2 literal a del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011: Si
la elección se declara en audiencia pública, el término se contará a partir del
día siguiente; en los demás casos de elección y en los de nombramiento se
contará a partir del día siguiente de la publicación efectuada en los términos
del artículo 65 numeral 1 del código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo; en las elecciones o nombramientos que requieran
confirmación el término de caducidad se cuenta a partir del día siguiente a la
confirmación. Es subjetiva en determinados casos, cuando la instaura el directo
interesado. Así lo expresa el doctor Carlos Betancur Jaramillo al decir:
“Por excepción podrá formularse como una acción típica de
restablecimiento, dándose así un contencioso subjetivo electoral,
puesto en marcha por la persona directamente afectada
con el acto de elección, o sea la que sufre la desinvestidura
consecuencial. En tales eventos, el proceso seguirá la vía
ordinaria y no la especial consagrada para la acción pública.
Se hace la precisión porque la nulidad declarada en el proceso
electoral no tiene la virtualidad de producir el resarcimiento del
derecho de la persona afectada con el acto nulo”447.
Consideramos que el caso de la acción en el orden subjetivo a que hace
referencia el doctor Carlos Betancur Jaramillo, se da más claramente
en los eventos de nombramientos como consecuencia de concursos
de carrera administrativa, donde quien participa en el concurso no es
nombrado y demanda el nombramiento de quien sí lo fue y el consecuente
restablecimiento del derecho, con las condenas pertinentes; o en el caso de
nombramientos que impliquen algún criterio de selección.
Como se puede ver, las características de la acción o pretensión electoral
tienen algo de la acción de nulidad y de la de restablecimiento del derecho,
lo que la hace una acción o pretensión especial, por lo que podemos decir
tiene un carácter mixto, de acción o pretensión objetiva de nulidad y subjetiva
de restablecimiento del derecho.
447
Primera Parte 341
Para culminar el estudio de la acción o pretensión de nulidad, quiero traer a

colación una decisión del Consejo de Estado, que sintetiza las características
de la acción hoy pretensión electoral, lo que da más claridad al asunto, así:
“1. En cuanto hace a la acción electoral, cabe observar que
su objeto no sólo mira a la preservación de la legalidad del
proceso eleccionario, también lo es la pureza del sufragio
como soporte del régimen representativo democrático. El
sistema contencioso administrativo ha consagrado en título
XXVI, capítulo IV, libro cuarto del Código Contencioso
Administrativo, lo atinente a la acción electoral, cuyas
características relevantes pueden resumirse así:
1.1. Siendo una acción pública, puede ser ejercida por
cualquier ciudadano que tiene el interés de establecer la
legalidad del acto impugnado, como quiera que contiene la
expresión de su propia voluntad electoral.
1.2. La acción electoral se origina por la trasgresión de
las disposiciones que regulan lo relacionado con los procesos
y decisiones electorales y con el régimen de inhabilidades e
incompatibilidades que afecten a los elegidos.
1.3. La acción en comento procede contra los actos por
medio de los cuales se declara una elección, prospera en
la medida en que el acto electoral demandado se anule y la
elección resulte total o parcialmente afectada. Los motivos
que la ley ha erigido en causales de nulidad para los procesos
electorales, aparecen taxativamente relacionados en el artículo
223 del Código Contencioso Administrativo”448.
La importancia de la acción o pretensión de nulidad electoral se refleja
no sólo en su naturaleza especial dentro del ordenamiento procesal, sino
también en el interés que despierta en la opinión pública en general, pues
constituye un tema de controversia en un país político como el nuestro; por
esta razón, se ha analizado en un acápite independiente de las acciones o
pretensiones de nulidad y nulidad con restablecimiento del derecho. Esta
acción o pretensión debe considerarse especializada, tanto por su naturaleza
448
Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo. Sección Quinta. Sentencia de mayo
04 de 1992; En: Código Contencioso Administrativo y legislación complementaria. Ed. Legis,
op. cit., p. 406.
como por el procedimiento surtido ante la jurisdicción de lo contencioso

administrativo, ya que con la misma se busca la garantía de legalidad
de unos actos administrativos especiales como los son los de elección o
nombramiento, los cuales presentan características particulares respecto
de los demás actos administrativos.
La acción o pretensión especializada que nos ocupa, representa una
clase importante dentro del ordenamiento procesal nuestro, porque su
utilización se ha venido incrementando notablemente, en la medida que
las controversias electorales se evidencian no solamente en época de
lecciones, sino constantemente. Es pertinente decir también, que la diferencia
sustancial entre las acciones ordinarias y la especializada electoral, está en
el procedimiento surtido procesalmente, ya que los trámites de cada una
tienen características específicas.
Pero es adecuado mostrar además, que las acciones o pretensiones
contencioso administrativas en general y que fueron objeto de estudio,
constituyen el elemento vivo del derecho Procesal Administrativo, que sin
ellas no tendría razón de ser esta rama del ordenamiento jurídico; que su
evolución ha sido significativa desde sus inicios y antecedentes del derecho
francés, pasando por su carácter privado y ordinario en algunos casos, hasta
lograr total identidad e independencia. Que su consagración frente al derecho
procesal administrativo francés, de donde tienen su antecedente más serio,
no se ha limitado a una copia, pues en determinados casos presentan aun
avances mayores, como en la acción o pretensión de reparación directa y
contractual, donde no se exige decisión previa de la Administración para
poder acudir a la vía jurisdiccional.
Capítulo Tercero
LAS ACCIONES CONSTITUCIONALES QUE SURTEN TRÁMITE ANTE
LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA
1. NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD
El artículo 135 de la Ley 1437 de 2011 consagra el medio de control de

nulidad por inconstitucionalidad en los siguientes términos:
“Los ciudadanos podrán, en cualquier tiempo, solicitar

por si, o por medio de representante, que se declare la
nulidad de los decretos de carácter general dictados por el
Gobierno Nacional, cuya revisión no corresponda a la Corte
Primera Parte 343
constitucional en los términos de los artículos 237 y 241 de la

Constitución Política, por infracción directa de la Constitución.
También podrán pedir la nulidad por inconstitucionalidad
de los actos de carácter general que por expresa disposición
constitucional sean expedidos por entidades u organismos
distintos del gobierno nacional.
Parágrafo. El consejo de Estado no estará limitado para
proferir su decisión a los cargos formulados en la demanda.
En consecuencia, podrá fundar la declaración de nulidad
por inconstitucionalidad en la violación de cualquier norma
constitucional. Igualmente podrá pronunciarse en la sentencia
sobre las normas que, a su juicio, conforman unidad normativa
con aquellas otras demandadas que declare nulas por
inconstitucionales”.
La titularidad de la acción de nulidad por inconstitucionalidad a pesar

de tener carácter público, no se radica en todas las personas, sino que
se circunscribe a quienes tengan el derecho de ciudadanía, es decir, en
los términos del artículo 40 constitucional, quienes puedan elegir y ser
elegidos, en la conformación del poder político, lo que significa que ha de
ser persona natural con mayoría de edad. En nuestro parecer, la exigencia de
una titularidad cualificada de ciudadanía, desnaturaliza el carácter público
de esta acción, porque en este caso no se está frente a la configuración
del poder político, sino en el ejercicio de la protección del orden jurídico
constitucional que puede haber sido vulnerado por un acto administrativo
de carácter general.
De otra parte, es preciso identificar cuáles son los actos generales dictados
por el Gobierno Nacional, que son objeto de control por acción o pretensión
de nulidad por inconstitucionalidad y en este sentido se puede indicar, que
la propia norma excluye los que están sometidos al control de la Corte
Constitucional en los términos de los artículos 237 y 241, que no son otros
que los decretos leyes o decretos extraordinarios dictados con fundamento
en los artículos 150 numeral 10 y los decretos legislativos, proferidos en
ejercicio de las competencias de los artículos 212, 213 y 215, es decir en los
estados de excepción.
Si no son los actos con fuerza de ley los que son objeto de control
por acción de nulidad por inconstitucionalidad, se deben concretar en
aquellos actos generales, que contraríen directamente la constitución,
en la medida que su vulneración o infracción debe ser directa, como lo

expresa el artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, porque si se trata de actos
que vulneren en primer término una ley, la acción o pretensión será de
simple nulidad, en los términos del artículo 137 del nuevo Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; así
las cosas, considero que esta acción o medio de control, está dirigido
fundamentalmente a los denominados reglamentos autónomos, los cuales
implican un desarrollo directo de la Constitución, sin que exista ley entre
la norma constitucional y el acto expedido por el ejecutivo.
En efecto, existen desarrollos directos de la Constitución efectuados por el
Gobierno Nacional, sin que exista ley intermedia, como ocurre en asuntos de
dirección de las relaciones internacionales (artículo 189 núm. constitucional),
la dirección de la fuerza pública (art. 189 núm. 3), permitir en receso del
senado con el dictamen previo del Consejo de Estado, el tránsito de tropas
extranjeras por el territorio de la república (art.189 núm. 7), la creación,
supresión y fusión de círculos notariales (art. 131 inc. 3 constitucional), entre
otros, constituyen reglamentos autónomos, cuyo control es de naturaleza
constitucional y la competencia está radicada en el Consejo de Estado449. En
todo caso si existe un acto general dictado por el Gobierno Nacional, que
contraríe directamente la Constitución, el medio de control es de nulidad
por inconstitucionalidad, ya que al no existir vulneración de ley no será
objeto de controversia de simple nulidad.
Es pertinente precisar, que los actos generales objeto de la acción de
nulidad por inconstitucionalidad, pueden ser proferidos por autoridad
diferente al Gobierno Nacional y en este caso volvemos a los reglamentos
autónomos, que pueden provenir de otras autoridades como es el caso de
las competencias ejercidas por el Consejo Superior de la Judicatura (art. 77
constitucional), Consejo Nacional Electoral (art.265 núm. 9 constitucional),
El Contador General (art. 354), la Junta Directiva del Banco de la República
(art. 371 constitucional)450.
Aspecto importante que se debe recalcar, es la competencia del juez en
la sentencia, pues el consejo de Estado no estará limitado para proferir
su decisión a los cargos y pedimentos incluidos en la demanda, lo que le
449
Ver Rodríguez Rodríguez, Libardo. Los reglamentos autónomos, en Memorias VI Foro
Iberoamericano de Derecho Administrativo, Universidad Externado de Colombia, Bogotá 2007,
pp. 943 - 944.
450
Ibíd, p. 947.
Primera Parte 345
permite declarar la nulidad por inconstitucionalidad si encuentra demostrada

la violación de cualquier norma constitucional y además, podrá declarar la
nulidad de normas que integren unidad con el acto impugnado. Lo anterior
implica la facultad del juez administrativo, en este caso del consejo de
Estado, de fallar ultra y extrapetita, es decir, más allá de lo pedido y fuera
de lo solicitado, evidenciando un criterio oficioso de la jurisdicción de lo
contencioso administrativo, que por tradición ha sido rogada.
En este caso, no es necesario que el demandante integre o complete la
proposición jurídica, en el sentido de identificar todas las normas de orden
constitucional que viola el acto impugnado, ni determinar la totalidad de
las normas que son inconstitucionales para el caso, pues el juez lo hará
de oficio, evidenciando que lo sustancial debe prevalecer sobre lo formal;
circunstancia que no ocurre con el recurso extraordinario de casación en
asuntos civiles, laborales o penales, donde la exigencia de integración de
la proposición jurídica es muy estricta y en la mayoría de los evento, los
recursos de casación fracasan por falta de técnica en la integración de la
misma.
2. ACCIÓN POPULAR
La Acción popular tiene su consagración constitucional en el artículo 88

de la Carta superior en los siguientes términos:
”La ley regulará las acciones populares para la protección
de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el
patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos,
la moralidad administrativa, el ambiente, la libre competencia
económica y otros de similar naturaleza que se definan en
ella…”.
Que como se puede observar, lo que se persigue es la protección de los
derechos e intereses colectivos, que se pueden ver afectados por la actividad
administrativa, sea ésta ejercida por una entidad pública o un particular.
El artículo 88 de la Constitución de 1991, fue desarrollado por la Ley 472
de 1998, que reguló de manera integral lo referente a las acciones populares;
pero la Ley 1437 de 2011 en el artículo 144 incluye como uno de los medios
de control la protección de los derechos e intereses colectivos. Como este
estudio no pretende desarrollar en su integridad las acciones constitucionales,
solo haremos las referencias a la consagración que hace el nuevo Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
En efecto, el artículo 144 de la Ley 1437 de 2011 contempla la acción

popular de la siguiente manera:
”Cualquier persona puede demandar la protección de los
derechos e intereses colectivos para lo cual podrá pedir que
se adopten las medidas necesarias con el fin de evitar el daño
contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración
o agravio sobre los mismos, o restituir las cosas a su estado
anterior cuando fuere posible.
Cuando la vulneración de los derechos e intereses colectivos
provenga de la actividad de una entidad pública, podrá
demandarse su protección, inclusive cuando la conducta
vulnerante sea un acto administrativo o un contrato, sin que en
uno u otro evento, pueda el juez anular el acto o el contrato,
sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean
necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los
derechos colectivos.
Antes de presentar la demanda para la protección de los
derechos e intereses colectivos, el demandante debe solicitar
a la autoridad o al particular en ejercicio de funciones
administrativas que adopte las medidas necesarias de
protección del derecho o interés colectivo amenazado o
violado. Si la autoridad no atiende dicha reclamación dentro de
los quince (15) días siguientes a la presentación de la solicitud o
se niega a ello, podrá acudirse ante el juez. Excepcionalmente,
se podrá prescindir de este requisito, cuando exista inminente
peligro de ocurrir un perjuicio irremediable en contra de
los derechos e intereses colectivos, situación que deberá
sustentarse en la demanda”.
La consagración que hace el nuevo Código de Procedimiento Adminis-

trativo y de lo Contencioso Administrativo es interesante en los siguientes
aspectos:
En primer lugar el carácter público que se mantiene de la acción, en
el sentido de que cualquier persona puede solicitar la protección de los
derechos o intereses colectivos, si distinguir si debe tratarse de persona
natural, jurídica, pública o privada. En segundo lugar, merece atención la
posibilidad de solicitar al juez popular para que tome las medidas necesarias
con el fin de evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza,
Primera Parte 347
la vulneración o agravio sobre los mismos o restituir las cosas a su estado

anterior cuando fuere posible.
Los pedimentos pueden ser solicitados para que el juez administrativo
los resuelva en la sentencia que decida la acción o como medida cautelar,
para evitar perjuicios mayores con la actuación de la entidad pública o el
particular que ejerce función administrativa y está afectado derechos o
intereses colectivos; en efecto, se evidencia la posibilidad que al inicio de la
acción se pueda formular solicitud de medidas previas, que de alguna manera
persigue que de manera inmediata la autoridad judicial pueda intervenir
para que cesen las afectaciones colectivas.
La posibilidad de solicitar medidas cautelares se puede analizar desde
dos puntos de vista: uno favorable, porque permite que se protejan así sea
de manera transitoria los derechos colectivos, ante la posibilidad de ordenar
la suspensión de actuaciones administrativa, por ejemplo y no someterse a
surtir todo el tramite jurisdiccional para que el juez en la sentencia ordene la
protección del interés colectivo, con la consecuencia que el perjuicio pueda
ser irremediable; pero existe un punto de vista que puede tornarse peligroso,
cuando el juez popular decrete una media cautelar ya sea de suspensión
o demolición de una obra a manera de ejemplo, porque supuestamente
se esté afectando el derecho colectivo del espacio público y luego en la
sentencia como consecuencia del debate probatorio se determine que no
existe la violación del derecho o interés colectivo. Esto generará conflictos
económicos de mucha importancia; por esta razón, el juez cuando ordene
la medida cautelar, debe tener un grado de certeza de tal magnitud frente
a la vulneración del derecho o interés colectivo, que casi esté dictando la
sentencia.
Llama la atención la regulación que hace el artículo 144 del nuevo Código
de Procedimiento Administrativo y de lo contencioso Administrativo,
en cuanto a la posibilidad de instaurar la acción popular por vulneración
de derechos e intereses colectivos, cuando la misma provenga de actos y
contratos administrativos, evento en el cual no es posible anular el acto o
contrato, pero sí tomar las medidas que sean necesarias para hacer cesar
la amenaza o vulneración de los derechos colectivos, entre ellas dejar sin
efecto los mismos.
Implica lo anterior, que el juez popular no puede sacar de la vida jurídica
un acto o un contrato administrativo, pero sí dejar sin efectos, como lo hizo
un juez administrativo dentro de una acción popular en la cual resolvió dejar
sin efectos un contrato estatal de manera definitiva; como se puede observar,
un acto administrativo o un contrato estatal que violen un derecho colectivo,

pueden permanecer en la vida jurídica pero perder obligatoriedad para
proteger un derecho o interés colectivo. Resulta interesante la argumentación
anterior, pues las consecuencias de dejar sin efectos el acto administrativo
o el contrato, en estricto sentido serían las mismas que si se anularan, en la
medida que no existiendo no generarían consecuencias prácticas.
En otro sentido, la acción popular a pesar de tener carácter público
ya que cualquier persona la puede instaurar, debe agotar un trámite
administrativo previo consistente en que previo a la presentación de la
demanda, se debe solicitar ante la autoridad o el particular que cumple
función administrativa se adopten las medidas necesarias de protección
de los derechos o intereses colectivos vulnerados o amenazados de
vulneración. En el evento de que la entidad pública o el particular obligado
a la protección del derecho colectivo afectado, no adopte las medidas de
protección en un término de 15 días, se habrá cumplido con el requisito de
procedibilidad de la acción y se podrá acudir ante el juez correspondiente
para surtir el trámite jurisdiccional.
Existe la excepcionalidad de no ser necesario el trámite de reclamación
administrativa previa, cuando existe peligro inminente de ocurrir un
perjuicio irremediable en contra de los derechos e intereses colectivos, o
cual debe indicarse y sustentarse en la demanda. En este caso, se presenta
una situación de urgencia que amerita un trámite rápido de protección de
los derechos colectivos, ya que se pueden presentar perjuicios irremediables.
La reclamación o solicitud previa de protección es pertinente, por cuanto
se debe dar oportunidad a quien está vulnerando el interés o derecho
colectivo, adopte las medidas necesarias de protección y así evitar el desgaste
de una actuación jurisdiccional.
3. ACCIÓN DE GRUPO
El artículo 145 de la Ley 1437 de 2011 contempla la acción de grupo en

los siguientes términos:
“Cualquier persona perteneciente a un número plural o a
un conjunto de personas que reúnan condiciones uniformes
respecto de una misma causa que les originó perjuicios
individuales, puede solicitar en nombre del conjunto la
declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado y el
reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios
Primera Parte 349
causados al grupo, en los términos preceptuados por la norma

especial que regula la materia.
Cuando un acto administrativo de carácter particular afecte
a veinte (20) o más personas individualmente determinadas,
podrá solicitarse su nulidad si es necesaria para determinar
la responsabilidad, siempre que algún integrante del grupo
hubiere agotado el recurso administrativo obligatorio”.
En el caso de la acción de grupo, se presenta con un carácter indemni-

zatorio a semejanza de la pretensión de reparación directa, dando la
posibilidad de reclamar indemnización de perjuicios de manera individual,
pero con fundamento en una identidad de causa, es decir, de la actuación
administrativa, la cual debe presentar unidad en la generación del daño,
por cuanto si esto no es así, quien haya sufrido una afectación patrimonial
como consecuencia de la actividad del Estado tendrá que acudir a la acción
o pretensión de reparación directa, nulidad y restablecimiento del derecho
o la relativa a controversias contractuales, dependiendo el mecanismo de
actuación de la administración, que haya producido el perjuicio.
Especial atención merece la consagración del artículo 145 del nuevo Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en
cuanto a que sea un acto administrativo el que cause el daño a un grupo de
veinte (20) o más persona, evento en el cual es posible instaurar acción de
grupo para lograr la indemnización, siempre y cuando se haya interpuesto
el recurso obligatorio contra el acto, que no es otro que el de apelación;
que no es otra cosa que surtir el requisito de procedibilidad como ocurre
con la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho. En este caso,
la regulación del nuevo código cambió el criterio jurisprudencial, porque
anteriormente no se permitía la nulidad de actos administrativos a través
de acción de grupo, como sí por intermedio de la acción popular cuando
era necesario sacar de la vida jurídica un acto o un contrato administrativo
para la protección del interés colectivo; la razón era que la acción de grupo
tenía un carácter típico indemnizatorio y no de legalidad, porque para el
caso de la legalidad existían las acciones propias para tal fin como eran la
simple nulidad do la nulidad con restablecimiento del derecho.
Para la acción de grupo no está previsto el requisito de procedibilidad
de la conciliación previa como sí lo está para la reparación directa, que
es la pretensión indemnizatoria cuando la reclamación del perjuicio se
ejerce individualmente, porque se trata de una acción constitucional de
protección de intereses colectivos, que tienen regulación especial en cuanto
a su trámite, que difiere de los procedimientos previstos en la Ley 1437 de

2011 y además, por tratarse de perjuicios ocasionados a un grupo y no a
una persona determinada451.
4. ACCIÓN DE REPETICIÓN
La acción de repetición es consagrada en el artículo 142 del nuevo Código

de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de
la siguiente manera:
”Cuando el Estado haya debido hacer un reconocimiento
indemnizatorio con ocasión de una condena, conciliación u
otra forma de terminación de conflictos que sean consecuencia
de la conducta dolosa o gravemente culposa del servidor o
ex servidor público o del particular en ejercicio de funciones
públicas, la entidad respectiva deberá repetir contra estos
por lo pagado.
La pretensión de repetición también podrá intentarse mediante
el llamamiento en garantía del servidor o ex servidor público
o del particular en ejercicio de funciones públicas, dentro del
proceso de responsabilidad contra la entidad pública.
Cuando se ejerza la pretensión autónoma de repetición, el
certificado del pagador, tesorero o servidor público que
cumpla tales funciones en el cual conste que la entidad realizó
el pago será prueba suficiente para iniciar el proceso con
pretensión de repetición contra el funcionario responsable
del daño”.
451
C.E. Sala De lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, 2006-00329-01(AG), Actor José
Ananías Acosta y otros, en contra de la Alcaldía Mayor de Bogotá, sentencia de 21 de junio de
2007, M.P. Alier Hernández, hizo referencia a los requisitos de procedibilidad en la acción de
grupo así: “De conformidad con los artículos 3, 46, 47, 48 y 49 de la Ley 472 de 1998 y con la
jurisprudencia desarrollada por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional los siguientes
son los requisitos de procedibilidad en la acción de grupo: Que el demandante demuestre
pertenecer al grupo en nombre del cual ejerce la acción. Sin embargo, los elementos de la
responsabilidad deben ser determinados en el fallo. Que el grupo reúna condiciones uniformes
respecto de la causa del daño. Que el ejercicio de la acción tenga la exclusiva pretensión de
obtener el reconocimiento y pago de perjuicios. Que la acción sea ejercida por conducto de
abogado. Que al momento de presentar la demanda, no hayan transcurrido más de dos años
transcurridos a partir de la ocurrencia del hecho que causó el daño, o desde cuando cesó la
acción vulnerante”.
Primera Parte 351
Como se puede observar se trata de una acción indemnizatoria, en la cual

el Estado busca que se le reintegre el valor pagado como consecuencia de
una sentencia, conciliación o cualquier otra forma de terminación de un
proceso, cuando ha existido una actuación dolosa o gravemente culposa
de un servidor o ex servidor público, que ha dado lugar a la obligación de
reparación por parte de una entidad del Estado.
Implica lo anterior, que no todo pago hecho por la Administración Pública
genera la obligación de repetir, pues es necesario que la conducta del servidor
o ex servidor público haya sido a título de dolo o culpa grave, que en términos
de actividad administrativa implica actuaciones irregulares, es decir, en lo
que se conoce como falla del servicio público452.
Debe indicarse además, que la acción de repetición tiene término de
caducidad de dos años contados a partir del pago hecho por la entidad pública,
con la claridad que si se hicieron varios pagos, se debe iniciar a contar el
término a partir del último pago; de la misma forma, existe la posibilidad
de empezar a contar la caducidad desde el vencimiento del plazo que tiene
la entidad pública para el pago de las condenas453, que en las regulaciones
del artículo 192 del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de
lo contencioso Administrativo es de 10 meses, pues dicha norma establece
que las condenas impuestas a entidades públicas consistentes en el pago o
devolución de una suma de dinero serán cumplidas en un plazo máximo de
10 meses contados a partir de la fecha de ejecutoria de la sentencia.
Es preciso aclarar, que la acción de repetición procede contra funcionarios,
exfuncionarios o particulares en ejercicio de funciones públicas; lo que
implica, que el requisito esencial para que proceda la repetición, es que contra
quien se repite haya ejercido función pública y que como consecuencia de la
misma, se haya causado un perjuicio que una entidad del Estado ha tenido
que pagar, con la condición que se haya actuado dolosamente o con culpa
grave como ya se indicó.
Aspecto importante, es el hecho que la acción de repetición se puede
intentar antes que se dicte sentencia en contra de la entidad pública o que se
452
C.E. Sala de lo Contencioso Administrativo, múltiples decisiones en este sentido.
453
El artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 así lo establece cuando dice: “l) Cuando se pretenda
repetir para recuperar lo pagado como consecuencia de una condena, conciliación u otra forma
de terminación de un conflicto, el término será de (2) años, contados a partir del día siguiente
de la fecha del pago, o, a más tardar desde el vencimiento con que cuenta la administración
para el pago de condenas de conformidad con lo previsto en este Código”.
haya pagado la misma, cuando el artículo 142 de la ley 1437 de 2011, permite
el llamamiento en garantía del servidor, ex servidor público o el particular
en ejercicio de función pública; esta facultad de llamar en garantía, permite
que en el proceso donde se discute la obligación de la entidad pública de
pagar una suma de dinero como consecuencia de la actividad del llamado en
garantía, se decida sobre su responsabilidad a título de dolo o culpa grave.
Frente a los requisitos de procedibilidad para esta acción, se determinan
por la necesidad de la existencia del certificado del pagador o tesorero,
en el que se contenga la constancia del pago realizado, y la realización de
conciliación prejudicial, ya que a pesar de que el artículo 161 de la Ley 1437
de 2011, no la incluye de manera expresa dentro de las acciones que requieren
conciliación, el artículo 1 de del Decreto 1716 de 2009 en el parágrafo 4
expresa que el agotamiento del requisito de procedibilidad de la acción de
que trata el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, es decir la
reparación directa que está consagrada en el artículo 140 del nuevo Código,
se entenderá incluida la acción de repetición; pero además porque no está
expresamente prohibida por el artículo 1 del Decreto 1716 ya mentado y
porque se trata de una acción indemnizatoria, donde una entidad pública
busca lograr el reconocimiento y pago de sumas de dinero canceladas como
consecuencia de una sentencia o conciliación.
5. NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD
La acción de nulidad por inconstitucionalidad, está prevista en el artículo

135 de la Ley 1437 de 2011 en los siguientes términos:
“Los ciudadanos podrán, en cualquier tiempo, solicitar por si,
o por medio de representante, que se declare la nulidad de los
decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional,
cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional en los
términos de los artículos 237 y 241 de la Constitución Política,
por infracción directa de la Constitución.
También podrán pedir la nulidad por inconstitucionalidad
de los actos de carácter general que por expresa disposición
constitucional sean expedidos por entidades u organismos
distintos del gobierno Nacional.
Parágrafo. El Consejo de Estado no estará limitado para
proferir su decisión a los cargos formulados en la demanda.
En consecuencia, podrá fundar la declaración de nulidad
Primera Parte 353
por inconstitucionalidad en la violación de cualquier norma

constitucional. Igualmente podrá pronunciarse en la sentencia
sobre las normas que, a su juicio, conforman unidad normativa
con aquellas otras demandadas que declare nulas por
inconstitucionales”.
Lo primero que hay que decir, es que se trata de una acción de control
de constitucionalidad, con un carácter público restringido, en la medida
solo la pueden instaurar quienes tengan el carácter de ciudadanos, es decir,
quienes sean mayores de edad en ejercicio de derechos de ciudadanía;454 lo
cual nos parece poco acertado, en la medida, que no se trata de una acción
dirigida a efectuar un control de constitucionalidad de actos referidos a la
conformación del poder político, que es a lo que hace referencia el artículo
40 constitucional, sino que, se trata de un control frente actos generales de
naturaleza administrativa que son contrarios directos de la Constitución, por
tal razón en nuestro parecer, la titularidad ha debido ser pública general como
se concibe para las acciones de legalidad y esta lo es en sentido genérico.
Otro aspecto importante a tratar, es el referente a qué actos generales son
susceptibles de control por vial de inconstitucionalidad, que no se encuentren
dentro de los previstos por los artículos 237 y 241 constitucionales y sean
dictados por el ejecutivo ya sea en cabeza del Gobierno Nacional u otras
autoridades públicas; pero que además, no sean susceptibles de impugnación
en acción de simple nulidad, porque en este evento el control es diferente,
partiendo de la legitimación en la causa para instaurar la acción, ya que
como se indicó anteriormente, está en todas las personas, sin limitación a
derechos de ciudadanía.
En efecto, los artículo 237 y 241 constitucionales prevén cuales los actos
dictados por el ejecutivo son objeto de control constitucional por parte de la
Corte Constitucional, dentro de los cuales están los decretos con fuerza de
ley dictados por el Gobierno con fundamento en los artículos 150 numeral
10 y 341 de la constitución, tanto por su contenido material como por vicios
de procedimiento en su formación; de la misma forma, corresponde a la
Corte Constitucional decidir definitivamente sobre la constitucionalidad
de los decretos legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los
artículos 212, 213 y 215. Implica lo anterior, que los demás actos dictados por
454
El artículo 40 constitucional hace referencia a los derechos del ciudadano en relación a la
conformación, ejercicio y control del poder político.
el ejecutivo, de carácter general que contraríen directamente la Constitución,

son controlable a través de la acción de nulidad por inconstitucionalidad.
Significa, que ha de determinarse cuales actos generales dictados por
el Gobierno Nacional u otras autoridades son contrarios directos de la
Constitución y en esta medida encontramos los denominados reglamentos
autónomos, que son aquellos actos proferidos por el ejecutivo que desarrollan
directamente la Constitución, sin que exista una ley intermedia entre la Carta
Superior y el reglamento autónomo; lo anterior es así, porque de existir ley
entre una y otro, muy posiblemente la acción a instaurar sería la de simple
nulidad, porque el acto tiene que ser comparado primero con la ley y luego
sí con la norma superior constitucional455.
En lo que hace referencia a las facultades del juez constitucional, en
este caso el Consejo de Estado no está limitado a los cargos consignados
en la demanda, sino que puede pronunciarse sobre la violación de otras
normas de rango constitucional que no hayan sido indicadas por el actor;
de la misma forma, puede declarar la nulidad por inconstitucionalidad de
normas que conformen unidad normativa con la demandada, lo que implica,
que en este caso estamos frente a lo que se conoce como decisiones ultra y
extra petita, donde el juez se pronuncia fuera y más allá de lo pedido en la
demanda, siendo esta una facultad oficiosa del juez constitucional Consejo
de Estado, lo que evidencia que lo rogado de la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, en este pierde fuerza frente a la oficiosidad.
6. ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO
El artículo 146 de la Ley 1437 de 2011 se titula: Cumplimiento de normas

con fuerza material de ley o de actos administrativos, que a la letra dice:
“Toda persona podrá acudir ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo, previa constitución de renuencia,
para hacer efectivo el cumplimiento de cualquiera normas
aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos”.
En este caso, se trata de una acción que busca que se cumplan
las decisiones tanto del legislador como del ejecutivo que
tengan fuerza material de ley; pero además, es posible frente
455
Ver Rodríguez Rodríguez, Libardo. Los reglamentos autónomos, en VI Foro de Derecho
Administrativo, VIII Jornadas de Derecho Constitucional y Administrativo, Universidad
Externado de Colombia, Bogotá 2007, pp. 933 a 963.
Primera Parte 355
a los actos administrativos, es decir, las decisiones proferidas

en ejercicio de función administrativa.
La Ley 1437 de 2011, contempla la necesidad de agotar el requisito
de procedibilidad de la constitución en renuencia a la autoridad pública
en el cumplimiento de la norma con fuerza material de ley o del acto
administrativo,456 para poder acudir a la jurisdicción de lo contencioso
administrativo y solicitar el cumplimiento de la norma; la renuencia se
constituye a través de la solicitud que se hace ante la administración, con
el fin de que se haga efectiva la decisión contenida en la norma o en el acto
administrativo, lo que implica que no se trata de una acción directa, sino
que se debe agotar un trámite administrativo previo en el cual se le solicita
a la entidad pública, para que a través del funcionario respectivo, cumpla,
y si manifiesta expresamente la voluntad de no cumplir o deja transcurrir
en término de diez días hábiles sin dar respuesta a la solicitud, se agota el
trámite previo y es posible acudir ante el juez administrativo para solicitar
el cumplimiento.
Cuando la entidad pública deja transcurrir los diez días a que hace referencia
el artículo 8 de la Ley 393 de 1997 y no responde, lo que se está configurando
es un silencio administrativo negativo, porque se considera o presume negada
la solicitud de cumplimiento y lo que sigue es acudir a la jurisdicción. En
este caso y frente al silencio administrativo negativo que se presenta, llama
la atención, que el término previsto en el artículo 83 de la Ley 1437 de 2011,
de haber transcurrido 3 meses sin que la entidad pública de respuesta a la
solicitud, se considera negada la misma, encuentra una excepción, porque
como ya lo indicamos se trata de un término de diez días457.
7. PÉRDIDA DE INVESTIDURA
El fundamento constitucional de la perdida de investidura se encuentra

en los artículos 184 y 185 constitucionales, los cuales consagran las causales
456
El artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, lo prevé de la siguiente manera: “La presentación de la
demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: 3. Cuando se
pretenda el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo,
se requiere la constitución en renuencia de la demandada en los términos del artículo 8 de la
ley 393 de 1997”.
457
Ver toda la regulación de cumplimiento en la Ley 393 de 1997, porque en este escrito, solo se
hace referencia a lo previsto en la Ley 1437 de 2011, es decir lo consagrado en el nuevo Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
de pérdida de investidura, la competencia del Consejo de Estado en lo que

hace referencia a congresistas y el término para decretarla; normas que son
desarrolladas por la Ley 144 de 1994, pero que a su vez encuentra regulación
en el artículo 143 de la Ley 1437 de 2011, que textualmente consagra:
”Perdida de investidura. A solicitud de la mesa directiva de la
Cámara correspondiente o de cualquier ciudadano y por las
causas establecidas en la Constitución, se podrá demandar la
perdida de investidura de congresistas.
Igualmente, la mesa directiva de la asamblea departamental,
del concejo municipal, o de la junta administradora local,
así como cualquier ciudadano, podrá pedir la pérdida de
investidura de diputados, concejales y ediles”.
En este caso la regulación que hace el nuevo Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo es muy sucinta y habrá
que remitirnos a lo previsto en las normas constitucionales mencionadas, al
igual que al artículo 179 de la Carta Política; de la misma forma a la Ley 144
de 1994 indicada, por lo que no haremos mayor comentario a este artículo,
en la medida que la norma de la Ley 1437 de 2011 hace la remisión a las
disposiciones constitucionales y legales referidas
Capítulo Cuarto
PROCEDIMIENTO ESPECIALES QUE NO CONSTITUYEN
PRETENSIONES CONTENCIOSO ADMINISTRATIVAS
La ley 14 37 de 2011 contempla dentro del capítulo correspondiente a los
medios de control, algunos trámites que en estricto sentido no constituyen
pretensiones contencioso administrativas, por lo que se ha decidido tratarlos
en capítulo separado.
1. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD
El control inmediato de legalidad está previsto en el artículo 136 de la ley

1437 de 2011 en los siguientes términos: ”las medidas de carácter general
que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo
de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un
control inmediato de legalidad, ejercido por la jurisdicción de lo contencioso
administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades
territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales,
de acuerdo a las reglas de competencia establecidas en este Código.
Primera Parte 357
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos

administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y
ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la
autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento”.
La regulación anterior implica un cambio significativo en las facultades
del juez administrativo, por cuanto determina la competencia oficiosa
para el control de legalidad de los actos administrativos proferidos como
consecuencia de los estados de excepción, en desarrollo de los Decretos
Legislativos; pero esta facultad oficiosa es subsidiaria, por cuanto es
obligación de las autoridades administrativas que expiden los actos, enviarlos
a la jurisdicción de lo contencioso administrativo dentro de las 48 horas
siguientes a que sean proferidos y si no lo hacen, ahí si le asiste la atribución
a la autoridad judicial para conocer de manera oficiosa sobre el control de
legalidad de los mismos.
Existe una regla de competencia para el control inmediato de legalidad, la
cual determina que si se trata de actos de carácter nacional, le corresponde al
consejo de Estado el conocimiento, o si son actos territoriales, la competencia
está en la autoridad jurisdiccional del lugar donde se expida. Merece
aclarar, que cuando el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 hace referencia
a los actos territoriales, no distingue si el control inmediato de legalidad
lo ejerce el juez administrativo o el Consejo de Estado, porque ambos son
autoridades jurisdiccionales contencioso administrativas de orden territorial;
circunstancia que es resuelta por el artículo 151 del nuevo Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuando
en el numeral 14 es claro en decir que es competencia de los tribunales
Administrativos en única instancia.
En efecto, el artículo 151 de la Ley 1437 de 2011 en el numeral 14 dice:
“Competencia de los Tribunales Administrativos. 14. Del control inmediato
de legalidad de los actos de carácter general que sean proferidos en
ejercicio de la función administrativa durante los estados de excepción
y como desarrollo de los decretos legislativos que fueren dictados por
autoridades territoriales departamentales y municipales, cuya competencia
corresponderá al Tribunal del lugar donde se expidan”; asignación de
competencia que es lógica, por cuanto los tribunales administrativos abarcan
la jurisdicción territorial departamental, que incluyen los municipios donde
pueden existir jueces administrativos; pero además se debe advertir, que los
tribunales, son de jerarquía superior a los jueces administrativos y en esta
medida, tienen prevalencia de competencias.
Debe expresarse además, que la facultad de control oficioso no es nueva en

la Ley 1437 de 2011, sino que ya había sido prevista en la Ley de regulación
de los estados de excepción, cuando el artículo 20 expresó:
“Control de legalidad. las medidas de carácter general que
sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como
desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de
excepción tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido
por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar
donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del
consejo de Estado si emanaren de las autoridades nacionales.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos
administrativos a la jurisdicción contencioso administrativa
indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes
a su expedición”.
Como se puede observar, el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, lo que
hace es transcribir el artículo 20 de la Ley 137 de 1994.
2. CONTROL POR VÍA DE EXCEPCIÓN
Si bien es cierto, el control de legalidad de la actuación administrativa

se realiza por vía de acción, es decir, ejerciendo una pretensión contencioso
administrativa, en la cual se acude al juez administrativo, para que
realice el mismo declarando e cuanto sea procedente la nulidad de un
acto administrativo, existe la posibilidad que dicho control sea por via de
excepción, cuando el artículo 148 de la ley 1437 de 2011 prevé lo siguiente:
“en los procesos que se adelanten ante la jurisdicción de
lo contencioso administrativo, el juez podrá, de oficio o a
petición de parte, inaplicar con efectos interpartes los actos
administrativos cuando vulneren la constitución política o la
ley.
La decisión consistente en inaplicar un acto administrativo
sólo producirá efectos en relación con el proceso dentro del
cual se adopte”.
Significa, que el control por vía de acción implica la pretensión de
anulación de un acto administrativo, mientras que en la vía de excepción se
presenta la inaplicación de un acto administrativo, para un caso concreto, ya
que surte efectos solamente en el proceso dentro del cual se dicte; implica
Primera Parte 359
lo anterior, que en la anulación los efectos son erga omnes, es decir, afecta
a todas las personas y de esta manera los efectos son generales, mientras
que en la inaplicación, los efectos son interparte, pues solo están referidos
para un proceso en específico, que no es otro que en el cual se profirió.
El control por vía de excepción puede ser oficioso o a petición de parte, en
tanto que si se intenta por una acción o pretensión contencioso administrativa,
es a petición de parte, con la salvedad que el artículo 136 del nuevo Código
de Procedimiento Administrativo, cuando se refiere al control inmediato
de legalidad, también contempla la oficiosidad en el mismo.
Cuando se ejerce el control por vía de excepción, lo que hace el juez
administrativo, es dejar sin efectos para un evento específico, que es el
proceso contencioso donde se surte la actuación, un acto administrativo,
lo que implica que podemos asimilar este caso a una pérdida de fuerza
ejecutoria del acto, ordenada por el juez, por ser el mismo contrario a la
Constitución o a la ley, es decir, que en el control por vía de excepción, se
está frente a una excepción de inconstitucionalidad o de ilegalidad, en cuanto
el acto administrativo sea contrario a la Constitución o a la ley.
Segunda Parte
EL PROCESO ADMINISTRATIVO Y CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO
Los procesos contenciosos, implican una serie de actuaciones ante la

jurisdicción; pero que, no solo se determinan por trámites ante los jueces
administrativos en sentido genérico, sino que, por el contrario, se deben
tener en cuenta las actuaciones surtidas ante la propia Administración,
como requisito para poder al proceso contencioso1.
En el derecho español, por ejemplo, el recurso contencioso administrativo
es procedente en relación con actuaciones administrativas, al igual que contra
la inactividad de las administraciones públicas2; situación que no difiere del
ordenamiento jurídico francés, donde este procedimiento contencioso es el
resultado de controvertir actuaciones de la Administración, lo que lleva a
la doctrina a identificar el procedimiento contencioso administrativo, con
el estudio de los litigios suscitados por la acción administrativa3.
En esta medida, es pertinente hacer un análisis de las actuaciones surtidas
ante las entidades públicas, para poder abordar el estudio de las actuaciones
típicamente jurisdiccionales; siendo las primeras, requisito para acudir a
la jurisdicción, en cuanto a que las controversias surtidas, devienen de
1
El agotamiento de la vía gubernativa, es una clara muestra de la necesidad de surtir trámites
administrativos previos, para acudir a la jurisdicción contenciosa.
2
La ley 29 de 1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa Española, así lo
prevé cuando en el artículo 25 dice:
“1. El recurso contencioso administrativo es admisible en relación con las disposiciones de
carácter general y con los actos expresos y presuntos de la Administración pública que pongan
fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o
indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento,
producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos.
2. También es admisible el recurso contra la inactividad de la Administración y contra sus
actuaciones materiales que constituyan vía de hecho, en los términos establecidos en esta Ley”.
3
Así lo plantea Turpin, Dominique. Contenctieux administratif, tercera edición, París: Editorial
Hachette, 2005, p. 5.
las decisiones administrativas, producto de un procedimiento igualmente

administrativo; por esta circunstancia, el nuevo CPACA ha establecido unos
requisitos de procedibilidad para acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo, los cuales se surten fundamentalmente ante las autoridades
administrativas4.
Título I
ACTUACIONES DE LA ADMINISTRACIÓN
En este acápite estudiaremos las actuaciones de la administración,
como presupuesto o requisito para el proceso contencioso administrativo,
actuaciones que se enmarcan dentro de la función administrativa del Estado5,
como un mecanismo para el cumplimiento de sus fines o cometidos, que
normalmente se expresa a través de los denominados actos administrativos,
puesto que son las decisiones de la Administración o de la ley, las que
principalmente generan las controversias contencioso administrativas; esto,
sin descartar otros mecanismos de actuación de las entidades públicas6.
Y si la Administración actúa a través de diversos mecanismos,
corresponde analizar cómo se producen esas actuaciones, desde el punto
de vista procedimental7; es decir, de los trámites surtidos para llegar a las
4
El artículo 161 de la Ley 1437 de 2011 establece los requisitos previos para demandar, los cuales
son específicos para cada una de las acciones contenciosas o medios de control, incluyendo
además las que tienen un carácter constitucional.
5
Gordillo, Agustín. Tratado de derecho administrativo, El Acto administrativo, segunda edición
colombiana, Medellín: Biblioteca Jurídica Diké, 2001; plantea la función administrativa, desde
dos puntos de vista, uno orgánico, subjetivo o formal, en donde la misma es toda actividad que
realizan órganos administrativos; y otro material, sustancial u objetivo, que muestra la función
administrativa, como la actuación práctica del Estado realizada por cualquiera de sus órganos.
6
El artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 establece los mecanismos de actuación de la
Administración, respecto de los cuales conoce las controversias que se susciten; mencionado
los actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones administrativas, dejando de lado las
conocidas vías de hecho administrativas, que desde el derecho francés se conciben como
actuaciones manifiestamente irregulares de la Administración, que atentan contra el patrimonio
y la libertad de las personas, las cuales considero que son claramente identificables dentro de
la actuación administrativa, así la jurisprudencia y la doctrina colombiana pretendan omitir su
reconocimiento.
7
Es pertinente aclarar, que por tratarse de un estudio de Derecho Procesal Administrativo, no se
analizarán los diversos mecanismos de actuación de la Administración, ya que de esto se ocupa
el Derecho Administrativo, en cuanto derecho sustancial; por el contrario, la investigación se
centra en los trámites de la Administración, para tomar decisiones, es decir para producir actos
administrativos.
Segunda Parte - El proceso administrativo y contencioso administrativo 363
decisiones de las entidades públicas, que dan lugar a las controversias o

litigios surtidos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Es
que la función administrativa, se refleja fundamentalmente, a través de
decisiones dotadas de naturaleza voluntaria, que se han denominado actos
administrativos8.
Capítulo Único
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
El procedimiento administrativo determina los trámites surtidos ante

las entidades públicas, en ejercicio de la actividad administrativa, para la
producción de actos administrativos, que están previamente establecidos en
la ley y que obligan, tanto a las entidades públicas como a los particulares
que se hacen partícipes de los mismos9. Así las cosas, el procedimiento
administrativo dentro de nuestro ordenamiento, está ampliamente regulado,
en cuanto a que existen normas que determinan cada uno de los pasos que
se deben seguir en la actuación administrativa, con el fin de que exista
seguridad jurídica en los tramites de las entidades públicas10; regulación que
se deriva de postulados constitucionales, que determinan el sometimiento
de las actuaciones administrativas al imperio de la ley, so pena de que sean
ilegales, ya que la escala normativa dentro de nuestro ordenamiento jurídico
está claramente determinada11.
En el derecho español, el procedimiento administrativo es igualmente
regulado de una manera estricta, ya que existen disposiciones que se
refieren a este asunto y que restringen la actuación de la Administración
a determinados trámites12, con fundamento en un principio constitucional

8
Ramos Acevedo, Jairo. Cátedra de derecho administrativo, Bogotá: Ediciones Jurídicas Gustavo
Ibáñez, 2003, p. 429, indica cómo la función administrativa, se muestra por intermedio de actos
administrativos.
9
El Libro Primero del Código Contencioso Administrativo, contiene las regulaciones generales
de las actuaciones administrativas; es decir, del procedimiento para la expedición de actos
administrativos.
10
Berrocal Guerrero, Luis Enrique. Manual del acto administrativo, cuarta edición, Bogotá:
Librería Ediciones del Profesional Ltda., 2005, p. 205, dice que el procedimiento administrativo
designa las etapas y pasos que han de cumplirse para producir determinado tipo de acto
administrativo particular o concreto.
11
El artículo 4 de nuestra constitución, determina una jerarquía normativa, que hace que las
actuaciones de la administración, deban respeto a normas superiores.
12
La ley 30 de 26 de noviembre de 1992, denominada: “De régimen jurídico de las administraciones
públicas y del procedimiento administrativo común”, contiene en el derecho español, una precisa
regulación del procedimiento administrativo.
similar al nuestro, de que toda actuación de las administraciones públicas

está sometida a la ley, es decir, con arreglo al principio de legalidad13; en el
derecho alemán, de igual manera, se refleja en la expedición de actos por
parte de los órganos administrativos14.
El procedimiento administrativo, regulador de la actividad de la
Administración, es de suma importancia, porque permite seguridad jurídica y
garantía de derechos de los administrados, que pueden ser vulnerados por las
actuaciones administrativas, lo que hace que el procedimiento administrativo
no solamente tenga un carácter formalista, sino sustancial, en cuanto que
adecua la actividad administrativa a criterios de objetividad y eficacia15.
Sección Primera
CARACTERÍSTICAS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
El procedimiento administrativo presenta unas características objetivas

y otras formales que lo identifican, en la medida que implica garantía de
ciertos derechos o la adecuación a ciertos trámites administrativos16.
1. CARACTERÍSTICAS OBJETIVAS
- Garantía del principio de legalidad. Todas las actuaciones de la

Administración deben sujetarse al orden jurídico, con fundamento en el
principio de legalidad, que subordina la actuación administrativa a la ley.
En esta medida, el procedimiento administrativo implica que los trámites
que lo conforman aseguren la legalidad17.
13
Título IV de la Constitución española, que hace referencia a los principios que inspiran la
actuación administrativa.
14
Bocanegra Sierra, Raúl. La teoría del acto administrativo, Iustel, primera edición, Madrid
España, 2005, p. 54, hace referencia a la definición que la ley alemana de procedimiento
administrativo contienen de acto administrativo en los siguientes términos: “acto administrativo
es toda disposición, resolución u otra medida de autoridad adoptada por un órgano
administrativo y dirigida a la regulación de un caso particular en el Derecho Público, con
efectos inmediatos en el exterior”.
15
Con Gallego Anabitarte, Alfredo y Menéndez Rexach, Ángel. Acto y procedimiento
administrativo, Madrid: Marcial Pons, 2001, p. 135.
16
Ramos Acevedo, Jairo. Cátedra de derecho administrativo, op. cit., p. 432 habla de principios
del procedimiento administrativo y los clasifica en sustanciales y formales.
17
Así lo plantea Bocanegra Sierra, Raúl. La teoría del acto administrativo, Madrid: Iustel,
2005, p. 93, cuando dice: “El procedimiento es el conjunto concatenado de actos o actuaciones
administrativas de trámite destinadas a asegurar la legalidad, es el acierto y la oportunidad
- Garantía del interés público. Cuando las actuaciones administra-

tivas, deben sujetarse a trámites previamente regulados por la ley, el
interés público que implica la función administrativa se ve plenamente
resguardado, en la medida que no es la arbitrariedad de la Administración la
que impera, sino los intereses generales de la misma, que no son otros que
los de los administrados18; circunstancia que se desprende de postulados
constitucionales, en forma similar, tanto en el sistema colombiano como en
el español19.
- La noción de debido proceso. Por mandato constitucional, el
debido proceso se constituye en característica fundamental de la actuación
administrativa20; la cual se concreta en el procedimiento administrativo,
en la medida que los trámites surtidos deben ajustarse a las regulaciones
previstas para los mismos.
Cuando el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo regula en forma genérica las actuaciones de las entidades
públicas21, lo que está haciendo es desarrollando el postulado constitucional
del debido proceso, en la medida que concreta los trámites administrativos
que se deben surtir. Pero el desarrollo legal de esta característica sustancial,
de la resolución que le pone término, y a garantizar los derechos de los ciudadanos afectados
y las exigencias de los intereses públicos en juego”.
18
G onzález P érez , Jesús. Las prerrogativas de la administración en el procedimiento
administrativo, en procedimiento administrativo, Editorial Uasta, Tucumán, p. 91, citado por
Santofimio G, Jaime Orlando. Tratado de derecho administrativo, Tomo II, Bogotá: Universidad
Externado de Colombia, 1998, p. 169, muestra como el interés general y no la arbitrariedad
es el que impera en el procedimiento administrativo, cuando dice: “…El Acto Administrativo
requiere normalmente para su formación estar precedido de una serie de formalidades y otros
actos intermedios que den al autor del propio acto la ilustración e información necesarias para
guiar su decisión… al mismo tiempo que constituyen una garantía de que la resolución se dicta,
no de un modo arbitrario, sino de acuerdo con las normas legales…”.
19
En el derecho español, en el artículo 103 constitucional, se hace referencia clara en el sentido de
que la Administración con su actuación sirve a intereses generales. En el ordenamiento jurídico
colombiano, por su parte, existen varias disposiciones que hacen alusión a estas características,
como son los artículos, 2, 123, 209 de la Constitución.
20
El artículo 29 constitucional dice: “El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones
judiciales y administrativas.
Nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante
juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada
juicio…”.
21
Cuando en artículo 2 del CPACA, contempla el ámbito de aplicación del mismo, hace referencia
a un sinnúmero de entidades públicas y de particulares que cumplen funciones administrativas,
para terminar dándoles la denominación de autoridades; mostrando así, que el postulado
constitucional del debido proceso debe ser respetado en toda actuación administrativa.
no solamente se concreta en este código, sino que pueden existir normas

especiales que se refieran a trámites propios de ciertas actuaciones
administrativas22.
- Seguridad jurídica. Cuando se acude a la Administración para
surtir algún trámite, se debe tener certeza de cuáles son las actuaciones
que se van a cumplir, para que los administrados no se vean sorprendidos
y sus derechos vulnerados, con decisiones provenientes de procedimientos
administrativos no previstos.
En la medida que existan regulaciones previas del procedimiento
administrativo, la característica de la seguridad jurídica se hace evidente,
pues la Administración se ve forzada a cumplir dichas regulaciones, so pena
que las mismas estén afectadas de ilegalidad y puedan ser anuladas ante la
jurisdicción contencioso administrativa23.
2. CARACTERÍSTICAS FORMALES DEL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO
- Ritualista. Implica que el procedimiento administrativo, debe

cumplir unas formalidades o ritualidades especiales; es así, que la forma
como se deben realizar las actuaciones está predeterminada, como
ocurre con los requisitos que contienen las peticiones que se realizan a la
Administración24.
- Parte oficioso. Las actuaciones administrativas en algunas ocasiones
nacen de la propia voluntad de la Administración y tenemos que decir
entonces, que el procedimiento administrativo en este evento es oficioso25.
La oficiosidad se refleja no solamente en el inicio del procedimiento
administrativo, sino en el impulso del mismo, ya que la Administración
puede surtir los trámites necesarios, en eventos como el de la existencia de
22
Como en el caso de solicitud de pensiones por ejemplo.
23
El artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, contempla las causales de nulidad de los actos
administrativos y consagra dentro de las mismas, la llamada expedición irregular del acto, que
incluye precisamente las ilegalidades en cuanto a la vulneración del procedimiento administrativo
de producción del mismo.
24
El artículo 16 del CPACA, hace referencia a los requisitos de forma que deben cumplir las
peticiones que se elevan ante las entidades públicas, lo que refleja un claro sentido ritualista
del procedimiento administrativo.
25
Por mandato del Código Contencioso Administrativo, en el artículo 4, las actuaciones
administrativas pueden iniciarse oficiosamente.
intereses generales26, o el decreto de pruebas27, que hacen de la voluntad de la

Administración, la única condición para que el procedimiento administrativo
se surta.
Esta característica, no es solo del sistema colombiano, sino que en el
derecho español opera de igual forma la facultad de la Administración, para
impulsar oficiosamente el procedimiento administrativo28, en la medida que
el mismo implica intereses públicos, por lo que no puede ser abandonado a
la voluntad de los interesados, ya que ese interés público exige una acción
administrativa pronta y eficaz29.
- Parte rogado. En la medida que existen actuaciones administrativas
que se inician y surten, como consecuencia de peticiones de los particulares
o administrados; hay que decir, que el procedimiento administrativo es
rogado30.
Es que la mayoría de actuaciones surtidas ante las entidades públicas,
tienen un contenido de interés particular y en esa medida, el procedimiento
administrativo es rogado, a petición o a instancia de parte; lo que hace que
las actuaciones dependan de la voluntad del particular o administrado, que
es lo que ocurre, en casos como el de la solicitud de una licencia para el
funcionamiento de un establecimiento de comercio, en donde la actuación
se origina y desarrolla en cuanto el interesado realice la solicitud pertinente
y muestre una actitud positiva en el trámite administrativo, estando atento
a cumplir con los requisitos necesarios para que su solicitud logre una
decisión eficaz.
El hecho de que el procedimiento administrativo tenga características
de rogado, no le quita a la Administración la obligación de velar porque
sus actuaciones cumplan con las finalidades del Estado Social de Derecho,
en cuanto a que la garantía de derechos debe buscar el bienestar de los
ciudadanos; y, en esa medida, la oficiosidad juega papel importante, así
26
Artículo 18 del Código de Procedimiento Administrativo, en donde a pesar de que una petición
sea desistida por el interesado, la Administración puede continuar con el trámite de la misma,
por circunstancias de interés general.
27
En el caso de pruebas, existe norma expresa que permite a la Administración decretarlas
oficiosamente, como es el artículo 40 de la Ley 1437 de 2011.
28
Así lo prevé el artículo 74.1 de la ley 30 de 1992, del Régimen jurídico de las administraciones
públicas y del procedimiento administrativo común.
29
Gallego Anabitarte, Alfredo y Menéndez Rexach, Ángel. Acto y procedimiento administrativo,
op. cit., p. 138.
30
Así lo dejan ver los artículos 4, 5, 13 y siguientes del CPACA.
se esté desarrollando un procedimiento con lineamientos rogados, por

cuanto la entidad pública no pierde la obligatoriedad de lograr eficacia en
sus actuaciones.
- Se aplica tanto a la administración como a los administrados.
Si bien es cierto, el campo de aplicación del Código Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, regulador del
procedimiento administrativo, hace referencia de manera genérica a las
autoridades para efectos de aplicación, las cuales incluyen a los diferentes
órganos de la Administración Pública y a los particulares que cumplen
función administrativa31; el mismo, es igualmente aplicable a los particulares
que acuden a la Administración para cumplir una actuación, ya que las
exigencias deben ser acatadas por el particular, en la medida que debe
someterse a la reglamentación prevista para el trámite y cumplir así, con el
principio constitucional del debido proceso32.
Sería ilógico que al particular, siendo parte del procedimiento
administrativo, no se le aplicara la reglamentación determinada para el
mismo. Por esta razón, el Código de Procedimiento Administrativo y de
lo Contencioso Administrativo, cuando se refiere al campo de aplicación,
ha debido incluir no solamente a los particulares que desarrollan funciones
administrativas, sino a los que intervienen dentro de la actuación, sin perder
su condición y sin desarrollar la actuación pública, sino como usuario de
la misma. No olvidemos que los particulares son actores de primer orden
en la formación de los actos administrativos, como consecuencia de los
postulados de nuestra Constitución de 1991, que determinó un amplio criterio
de participación ciudadana33.
Debe recalcarse, que el artículo 2 de la Ley 1437 de 2011, cuando se
refiere al campo de aplicación hace alusión a los organismos y entidades que
31
Artículo 2 de la Ley 1437 de 2011 establece: “Ámbito de aplicación. Las normas de esta Parte
Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las Ramas
del Poder Público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e
independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A
todos ellos se les dará el nombre de autoridades”.
32
Esta obligatoriedad, se refleja en eventos como el cumplimiento de los requisitos exigidos para
la formulación de peticiones a la Administración, del artículo 16 del CPACA.
33
Sánchez Torres, Carlos Ariel. Acto administrativo –teoría general–, tercera edición, Bogotá:
Editorial Legis, 2004, haciendo alusión al informe final de la comisión de Reforma del Estado,
de la Asamblea Nacional Constituyente, refiere como la participación de los administrados en
el procedimiento de formación y toma de decisiones administrativas, comprendió el estudio y
discusión de la reforma administrativa pública.
conforman las Ramas del Poder público, lo que significa, que cuando se esté
en ejercicio de función administrativa, sea cual sea la rama que la ejerza,
le es aplicable la normatividad del CPACA, porque existe procedimiento
administrativo, a diferencia de lo que ocurre con el ordenamiento jurídico
español, donde el procedimiento administrativo, lo ejecuta principalmente
la rama ejecutiva34.
- Es gratuito. La actuación administrativa implica interés general; lo
que hace, que el procedimiento administrativo no contenga una connotación
económica natural al mismo, sino que por el contrario, la gratuidad es su
nota característica.
La idea de un procedimiento administrativo gratuito, se deriva de un
principio muy importante que asiste al mismo, como es el principio de
economía, en donde las actuaciones administrativas, se deben surtir en el
menor tiempo posible y con la menor cantidad de gastos; circunstancia que
aunque muestra la existencia de alguna forma de erogación económica, si
deja ver que debe ser la menor para quienes intervienen en el mismo. Pero
si dicho principio solo minimiza el gasto, sin que lo suprima totalmente,
hay que decir, que la característica de gratuidad del procedimiento
administrativo, se hace más evidente en el marco de las actuaciones oficiosas
de la Administración, en donde la misma se inicia por la voluntad de la
entidad pública, sin que el particular intervenga como generador del trámite
administrativo35.
- Se surte por medios electrónicos. El nuevo Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establece que las
actuaciones que se surten ante las entidades públicas, se pueden realizar
por medios electrónicos, en el sentido de aceptar la posibilidad de que las
34
En efecto, Bocanegra Sierra, Raúl. La teoría del acto administrativo, p. 68, op. cit., dice:
“Los actos administrativos, para serlo, deben proceder de una Administración pública, en
el sentido del artículo 2 LPC, de sus organizaciones y agentes, sin que esta cuestión plantee
mayores problemas, no deban tampoco aquí suscitarse expresamente. Solo serán, pues,
actos administrativos aquellas resoluciones que procedan de una administración pública en
estricto sentido - esto es de uno de los entes enumerados en el art. 2 LPC - y de sus agentes
descentralizados”.
35
Parada, Ramón. Derecho administrativo, parte general, décimo quinta edición, Madrid: Marcial
Pons, 2004, p. 229, determina la característica de gratuidad, así: “La ley de Régimen Jurídico
de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común no contiene
ningún precepto sobre la gratuidad del procedimiento administrativo. Pero esta se desprende,
en principio, del carácter inquisitivo predominante, lo que es obvio en los procedimientos
sancionadores, limitativos o extintivos de derechos”.
solicitudes, expedientes, decisiones y notificaciones, entre otras, se hagan

a través de este medio36.
Tal es el reconocimiento que se le ha dado a las actuaciones administrativas
por medios electrónicos, que el propio Código de Procedimiento
Administrativo, que el Capítulo IV hace referencia a la utilización de
medios electrónicos en el procedimiento administrativo, llegando al punto
de reconocer la existencia del acto administrativo electrónico37.
Sección Segunda
PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Existen unos postulados generales que enmarcan y especifican el

procedimiento administrativo38; los cuales son de orden constitucional y
legal, en cuanto a que están previstos en normas de tal naturaleza39; ya que,
la actuación administrativa se mueve dentro de los límites precisos que fija
el derecho40. Hay que precisar, que dentro de nuestro ordenamiento, los
principios del procedimiento administrativo, son claramente determinados
y enlistados por las normas que los contienen41.
36
El artículo 53 de la Ley 1437 de 2011, así lo prevé cuando expresa: “Los procedimientos y trámites
administrativos podrán realizarse a través de medios electrónicos. Para garantizar la igualdad
de acceso a la administración, la autoridad deberá asegurar mecanismos suficientes y adecuados
de acceso gratuito a los medios electrónicos o permitir el uso alternativo de otros procedimientos.
En cuanto sean compatibles con la naturaleza de los procedimientos administrativos, se
aplicarán las disposiciones de la Ley 527 de 1999 y las normas que la sustituyan, adicionen o
modifiquen”.
37
El acto administrativo entendido como expresión de voluntad de la administración o de la
ley, existía aun antes de la Ley 1437 de 2011, ya que la instrumentalidad del acto podía se
expresada de diferentes formas, lo que hace el artículo 57 de la mencionada norma, es darle
reconocimiento formal, cuando dice: “Las autoridades, en ejercicio de sus funciones, podrán
emitir válidamente actos administrativos por medios electrónicos siempre y cuando se asegure
su autenticidad, integridad y disponibilidad de acuerdo a la ley”.
38
Bernal Pulido, Carlos. El principio de proporcionalidad y los derechos fundamentales, Madrid:
Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2005, p. 571 y siguientes, hace un análisis muy
interesante sobre los principios jurídicos.
39
El artículo 209 de la Constitución Nacional y el artículo tercero del Código Contencioso
Administrativo, contienen los principios del procedimiento administrativo.
40
Con Sayagues Laso, Enrique. Tratado de derecho administrativo, T.I., cuarta edición,
Montevideo 1974, p. 462.
41
En el derecho español, la Ley 30 de 1992 del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas
y del Procedimiento Administrativo Común, en el artículo 3, al igual que ocurre en nuestro
ordenamiento, hace una relación expresa de los principios de la actuación administrativa,
incluyendo los siguientes: eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración, coordinación,
Los principios del procedimiento administrativo están previstos en el artículo

3 de la Ley 1437 de 2011, los cuales pasamos a identificar de la siguiente manera:
1. PRINCIPIO DE LEGALIDAD.
El sometimiento de la actividad administrativa a la ley en sentido genérico,

es consecuencia de nuestro Estado de Derecho, en donde la Administración
está sometida a la ley. En efecto, por mandato constitucional, cuando la
Administración toma decisiones y las expresa en actos administrativos, los
mismos deben ajustarse a la ley en el procedimiento de formación; es decir,
en el procedimiento administrativo42.
Cuando se habla del respeto que debe la actuación administrativa a la ley,
debemos referir el concepto a la noción de derecho, que implica la generalidad
de normas de grado superior, que para el caso del trámite administrativo
debe respetar el mismo43. Así las cosas, el procedimiento administrativo debe
someterse al derecho, de manera que la jerarquía normativa se respete y
entonces, no solamente el Código de Procedimiento Administrativo, sino
normas constitucionales y administrativas, determinan el sometimiento del
mismo; como ocurre en eventos como las regulaciones de espacio público,
planes de ordenamiento territorial, uso del suelo y otros, en donde además
de las regulaciones constitucionales y legales que se puedan aplicar a la
materia, es necesario que las entidades públicas territoriales dicten los actos
administrativos correspondientes, para regular cada asunto en particular,
según las necesidades administrativas y de servicio público44.
buena fe, confianza legítima, cooperación, colaboración, eficiencia, transparencia y participación,

dentro del respeto a la legalidad.
42
Cuando el artículo 4 constitucional se refiere a que la Constitución es norma de normas y que
en caso de incompatibilidad entre la Constitución y otra norma jurídica, lo que está haciendo
es determinar un principio de jerarquía normativa, al cual está sometido el procedimiento
administrativo.
43
Ariño Ortiz, Gaspar. Principios de derecho público económico, Universidad Externado de
Colombia, Bogotá 2003; lo prevé de esta manera cuando dice: “Como acabamos de ver, la
Administración actúa, por imperativo constitucional, “con sometimiento pleno a la ley y al
derecho”… - En primer lugar, la regla de sometimiento de la acción administrativa a la totalidad
del sistema normativo. La Administración debe respetar, por supuesto, las leyes emanadas del
parlamento, pero también todas las demás normas que integran el sistema de fuentes: normas
del Gobierno con fuerza de Ley, Tratados internacionales, las costumbres y los principios del
derecho; y desde luego también los reglamentos dictados por la propia administración”.
44
Así, el artículo 313 constitucional en su numeral 7, establece como función de los concejos
municipales, la facultad de reglamentar el uso del suelo, dentro de los límites que fije la ley,
Por otra parte, este principio de sometimiento del procedimiento

administrativo a la legalidad, tiene vital importancia en otros ordenamientos
jurídicos como el español y el francés45, en donde la Administración dentro
de su actuación, debe respeto y subordinación a normas jurídicas de grado
superior, dentro de una estructura jerárquica normativa y administrativa; en
donde el sometimiento de la Administración a la ley en sentido genérico, se da
desde punto de vista positivo, en cuanto a que la Administración puede hacer
únicamente lo que le está permitido por la ley y así, se está frente a regulaciones
previas de actuación46; lo que genera un criterio de responsabilidad, en la
medida que las autoridades públicas que intervienen en el procedimiento
administrativo, deben responder por infringir la constitución y las leyes,
pero además por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones47.
Con la reforma introducida por la Ley 1437 de 2011, el artículo 3 recoge
de manera expresa este principio, cuando indica: “Todas las autoridades
deberán interpretar y aplicar las disposiciones que regulan las actuaciones
y procedimientos administrativos a la luz de los principios consagrados
en la Constitución Política, en la Parte Primera de este Código y en las
leyes especiales”, pues las actuaciones administrativas deben someterse o
subordinarse a la legalidad, es decir, a norma superior.
2. PRINCIPIO DEL DEBIDO PROCESO
Una consecuencia de la subordinación de la actuación de la Administración

a la ley, es el principio del debido proceso, por la existencia de regulaciones
previas, que someten la actuación administrativa, como se puede observar
en los preceptos del Código Contencioso Administrativo.
vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles

destinados a vivienda.
45
Foillard, Philippe. Droit administratif, 9e édititon, Paradigma publications universitaires,
Orleáns, 2005, p. 131; refiere el sometimiento de la Administración al principio de legalidad,
es decir, respecto del conjunto de reglas de derecho, que conforman el bloque de legalidad y
que ante la pregunta de saber cuál es el contenido de ese bloque, determina el mismo, por la
constitución, la jurisprudencia constitucional, la ley y los reglamentos administrativos, las reglas
de la jurisprudencia administrativa y las reglas del derecho internacional.
46
Con Villar Palasi, José Luis y Villa Escurra, José Luis. Principios de derecho administrativo,
T. II, Actos, Recursos, Jurisdicción contencioso administrativa, Madrid: Facultad de Derecho
Universidad de Madrid, 1985, p. 3, quien además distingue un segundo criterio negativo, en
donde sometiéndose a la ley, puede hacerse todo aquello que no se encuentra prohibido, haciendo
la claridad, que este criterio es aplicable a los particulares.
47
Artículo 6 de la Constitución colombiana.
En las anteriores circunstancias, corresponde a la Administración y a los

particulares que intervienen en la actuación, respetar las mentadas regulaciones,
pues de lo contrario, no solamente violan la norma particular que rige la misma,
sino el principio fundamental constitucional48. Así las cosas y para que exista
certeza y seguridad jurídica de quienes intervienen en el trámite administrativo,
este procedimiento, se circunscribe a los lineamientos que para cada caso
ha establecido la autoridad facultada para regularlo; que no solamente es el
legislador, sino también las autoridades administrativas, según su competencia.
La noción de debido proceso debe observarse desde dos puntos de vista,
uno formal y otro sustancial. En cuanto al punto de vista formal, hay que decir
que el mismo se refiere al cúmulo de actuaciones que determinan el trámite
administrativo, estando así circunscrito al cumplimiento de exigencias de
forma, que no dejan de ser importantes, pues garantizan ciertos derechos a los
administrados como son el de igualdad, el derecho de defensa, la publicidad de
la actuación y otros, que en últimas, lo que permiten es que los administrados
no se vean sorprendidos con las actuaciones administrativas.
El profesor Jaime Orlando Santofimio, cuando se refiere al punto de vista
formal, hace referencia a que el mismo, determina la finalidad de la actuación,
para obtener decisiones verdaderamente justas y adecuadas al derecho material49;
lo cual consideramos que no es acertado, pues en este caso está confundiendo
el criterio formal, con el criterio sustancial o material; porque el mismo, se
refiere al logro de los fines que el Estado en general y cada entidad pública en
particular buscan con la actuación, que no son otros que los perseguidos por
el Estado Social de Derecho, en cuanto al bienestar general de la comunidad50.
Cuando el principio del debido proceso es consagrado como derecho
fundamental, lo que se está haciendo es limitar el poder de la Administración
frente al administrado; pues le impone ciertas formas, para que sus
decisiones no sean el producto de la arbitrariedad, sino el resultado de
actuaciones ajustadas a reglas de procedimiento administrativo51.
48
El artículo 29 constitucional contiene el principio, así: “El debido proceso se aplicará a toda
clase de actuaciones judiciales y administrativas.
Nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante
juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio”.
49
Santofimio G, Jaime Orlando, Tratado de derecho administrativo, T. II, op. cit., p. 85.
50
El artículo 2 constitucional, consagra cuales son los fines del Estado, desde el punto de vista
del concepto de Estado Social de Derecho.
51
Sayagues Laso, Enrique. Tratado de derecho administrativo, T. I., op. cit., p. 462, en similares
términos, cuando dice: “Los órganos de la administración se mueven dentro de los límites que
fija el derecho y sujetándose a reglas de procedimiento determinadas. Esto es indispensable
Por otra parte, la existencia de un debido proceso como principio del

procedimiento administrativo, se justifica como garantía tanto para la
Administración como los administrados; en cuanto a la Administración,
porque la misma queda mejor equipada para la toma de decisiones
administrativas, legitimando así a la misma; y para los administrados, en
la medida que ya no existen decisiones sumarias o de plano, en donde la
simple voluntad de la Administración era la que primaba, sin que la misma
estuviera precedida por una regulación para su formación52.
El artículo tercero de la Ley 1437 de 2011, cuando se refiere al debido
proceso, no se aleja de las argumentaciones antes consignadas, pues indica que
en virtud del mismo las actuaciones de la administración pública se surtirán
de conformidad con las normas de procedimiento establecidas en la ley, con
plena garantía de los derechos de representación, defensa y contradicción;
circunstancia que implica la existencia de regulaciones preestablecidas de
las ritualidades que de cumplir una actuación administrativa, que permita
la garantía de derechos.
Con la regulación prevista en el numeral primero del artículo tercero
mentado, se puede observar la existencia de otro principio fundamental
dentro de la actuación administrativa, como es el de contradicción, el
cual implica la posibilidad de controvertir las decisiones de las entidades
públicas, a través de los recursos en vía administrativa que corresponden a
la reposición, apelación y queja.
3. PRINCIPIO DE IGUALDAD
Existe un contenido constitucional, que se refiere a la igualdad como

derecho fundamental y en esa medida se contempla una protección de los
administrados frente a las actuaciones de la Administración, las cuales
deben sujetarse al principio, excluyendo cualquier grado de discriminación
o favorecimiento53.
no sólo para encauzar debidamente a las administraciones públicas, sino para garantía de los
particulares afectados por la actividad que desenvuelven”.
52
C. E. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de noviembre 10 de
2005, exp. 14157, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, así lo plantea, en cita que hace
de Juli Ponce Sole.
53
El artículo 13 constitucional, consagra el principio de igualdad en los siguientes términos:
“Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato
El principio de igualdad permite que existan tratos desiguales, siempre y

cuando se justifiquen los mismos; es decir, que se den condiciones objetivas
y razonables que lo permitan, dentro de criterios de proporcionalidad entre
los hechos que le sirven de causa al tratamiento desigual54, circunstancia
que es recogida por el numeral segundo del artículo 3 del CPACA, cuando
hace referencia al trato y protección especial de las personas en situación de
debilidad manifiesta, por circunstancias económicas, físicas, o mentales; lo
que no permite el principio, es que dentro del procedimiento administrativo,
se presenten desigualdades injustificadas, como por ejemplo por razones
ideológicas, raza, sexo, condición y otras, que se tornan desproporcionadas.
La protección de igualdad que se busca con este principio, se concreta
en las personas que participan en el procedimiento administrativo, ya que
son los directamente interesados en el mismo; en efecto, el tratamiento por
parte de las entidades públicas, debe ser igual, bajo supuestos de igualdad,
respecto de los administrados involucrados en la actuación; esto es lógico,
en cuanto que la potestad administrativa de las entidades públicas no puede
ser utilizada en beneficio de uno y discriminación de otro55; por esta razón el
numeral segundo del artículo 3 de la Ley 1437 de 2011, es claro en preceptuar
que las autoridades darán el mismo trato a las personas e instituciones que
participen en las actuaciones bajo su conocimiento.
4. PRINCIPIO DE MORALIDAD
Este principio se determina por ciertos postulados de honestidad y

desinterés en la actuación administrativa56, que implican que la misma, se
ajuste a la subjetividad que conlleva el concepto, de acuerdo con el sistema
de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna
discriminación por razones de sexo, raza, …
El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará
medidas a favor de grupos discriminados o marginados…”.
54
Corte Constitucional, Sentencia C-339 de 1996, contempla así: “El principio de igualdad no
le impide al legislador reconocer entre las personas, distinciones legítimas, sino que inadmite
trato desiguales que sean irracionales, esto es que no contengan una justificación objetiva y
razonable, o que no guarden proporcionalidad entre los hechos que le sirven de causa a la
norma y los fines que esta persigue”.
55
Parejo Alfonso, Luciano y otros. Manual de derecho administrativo, obra citada p. 563; muestra
cómo en el sistema español, el principio de igualdad opera de la misma forma que entre nosotros,
en cuanto se refiere al tratamiento de quienes concurren como interesados a la actuación.
56
C.E. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de mayo 18 de 2000,
exp. AP. 024, Magistrado Ponente, Eduardo Mendoza Martelo.
de organización jurídica imperante; es así, que la noción de moralidad no

se enmarca como un principio objetivo, sino subjetivo, de la autoridad, el
particular y del sistema, ya que se puede ver afectada por creencias religiosas,
preparación académica, ideas políticas y otros. En efecto, puede que el
postulado de moralidad de la actuación administrativa, no sea el mismo
dentro de un Estado Confesional, que de un Estado Socialista.
Así, el termino moral, no se pude desligar de ciertos condicionamientos
sociales, que son aceptados por el medio y que en algunos casos se le
identifica con la ética, colocándose en un mismo plano57, para hacer
del procedimiento administrativo el reflejo de ciertos comportamientos
aceptados por la sociedad, dentro del medio que se desarrolla el mismo y
que, si la actuación administrativa se separa de dichos condicionamientos
éticos, resulta violatoria del principio de moralidad.
La Ley 14 37 de 2011, cuando se refiere al principio de moralidad, además
de hacer referencia a la honestidad por parte de quienes intervienen en la
actuación administrativa, también hace alusión a la rectitud y lealtad de
quienes participan en el procedimiento administrativo, como una forma
de no sacar ventaja en la actuación a través del aprovechamiento del error,
la equivocación o cualquier circunstancia que pueda colocar a la parte
contraria en situación de desventaja injustificada, por circunstancias ajenas
a su voluntad o condición de sujeto de la actividad administrativa pública.
5. PRINCIPIO DE EFICACIA
El principio de eficacia, tiene un alto grado de sustento constitucional, en

cuanto hace referencia a que las actuaciones administrativas, deben buscar el
cumplimiento de los fines del Estado, que prevé el artículo 2 superior; lo cual
es retomado por el artículo 3 del Código de Procedimiento Administrativo
y de lo Contencioso Administrativo para referirse al mismo58.
57
Kaufmann, Arthur. Filosofía del derecho, Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 1999,
p. 386; quien además expone cómo la moral se identifica en muchas ocasiones con la costumbre,
cuando dice: “De otro lado, se entiende a menudo por “moral”, algo similar o idéntico a
“costumbre”. “La costumbre”, por su parte, se coloca próxima a reglas de comportamiento,
que se asemejan a las que representan el “uso”, la “convención” y el “hábito””.
58
El artículo 3 de la Ley 1437 de 2011, contempla el principio de eficacia de la siguiente manera:
“En virtud del principio de eficacia, las autoridades buscarán que los procedimiento logren
su finalidad y, para el efecto, removerán de oficio los obstáculos puramente formales, evitaran
decisiones inhibitorias, dilaciones o retardos y sanearán, de acuerdo con este Código las
Este principio tiene un marcado carácter sustancial, pues es determina

la finalidad del procedimiento administrativo; la cual está circunscrita a
criterios de interés general, ya que son los fines del Estado y de la entidad
pública los que se deben lograr, así se concreten en decisiones particulares;
pero esa substancialidad, se refleja en la propia formalidad de las actuaciones,
en cuanto a que las entidades públicas, deben remover los obstáculos para
que los procedimientos administrativos se desarrollen y así lograr decisiones
de fondo y no inhibitorias59; pues el fin de toda actuación administrativa
ha de ser, la efectividad de los derechos de las personas, como lo establece
el Código.
6. PRINCIPIO DE ECONOMÍA
En virtud del principio de economía, el procedimiento administrativo,

debe desarrollarse en el menor tiempo y con el menor gasto posible60; lo
que hace que el mismo busque agilidad administrativa, dentro de un marco
económico de austeridad, por lo que las exigencias que en muchas ocasiones
son superfluas, deben desaparecer del procedimiento administrativo, dando
lugar a que las autenticaciones, las notas de presentación personal no sean
la esencia de la actuación y que los documentos que se exijan sea los
estrictamente necesarios, a menos que exista norma expresa que obligue a
solicitarlos; pero siempre será la excepción y no la norma general61.
Se debe indicar, que el nuevo Código de Procedimiento Administrativo
y de lo Contencioso Administrativo, involucra este principio con otros,
como el de eficiencia y en nuestro parecer el de calidad, que se derivan de
la optimización en los trámites, derivados del uso adecuado del tiempo y
demás recursos, que se puedan involucrar una actuación administrativa; pero
irregularidades procedimentales que se presenten, en procura de la efectividad del derecho

material objeto de la actuación administrativa”.
59
Sánchez Torres, Carlos Ariel. Acto Administrativo, teoría general, op. cit., p. 363, quien además
de ver la facultad que tiene la Administración para sanear el procedimiento administrativo,
muestra como la actividad administrativa debe centrarse en la toma oportuna de decisiones,
guardando una estrecha relación con las metas y objetivos.
60
Cuando el artículo 3 del CPACA, así lo prevé, lo hace en los siguientes términos: “Las
autoridades deberán proceder con austeridad y eficiencia, optimizar el uso del tiempo y de los
demás recursos, procurando el más alto nivel de calidad en sus actuaciones y la protección de
los derechos de las personas”
61
Santofimio G, Jaime Orlando. Tratado de derecho administrativo, T. II. Obra citada p. 96;
además de mostrar el principio de economía dentro de la agilidad administrativa, lo involucra
estrechamente con principios tan importantes como el de eficacia y el debido proceso.
esto lleva a que nos hagamos la pregunta, de si es correcto que un principio se

defina a través de otros, como lo hace en varias ocasiones el actual Código de
Procedimiento Administrativo, lo cual consideramos que no, porque una cosa
es la relación que existe entre todos los principios de la función administrativa
y otra, el confundirlos como se hace en la actual regulación.
7. PRINCIPIO DE CELERIDAD
Este principio, tiene una íntima relación con el principio de economía,

en cuanto a la agilidad del procedimiento administrativo y para ello la
Administración está facultada para impulsar oficiosamente los procedimientos,
suprimir los trámites innecesarios, utilizar fórmulas para actuaciones en serie
cuando la naturaleza de ellas lo hagan posible, sin que esto la sustraiga de
valorar todas las pruebas y argumentos de los interesados62.
La celeridad en la actuación administrativa, va íntimamente ligada con la
oficiosidad de la Administración, en cuanto a que ciertos trámites los puede
adelantar sin necesidad que dependa de la voluntad de la parte, sino que por
el contrario, es la voluntad de la entidad pública la que la determina. En el
derecho español, la oficiosidad se refleja como en el derecho colombiano,
en la posibilidad que tiene la Administración de iniciar una actuación, sin
necesidad que concurra la voluntad del particular63, para así dar agilidad al
trámite; lo cual se refleja además, en la posibilidad que tienen las entidades
del Estado, de acumular los trámites administrativos, sin importar que se
hayan iniciado de oficio o a instancia de parte, pero que por su naturaleza
guarden una íntima relación64.
El principio de celeridad en nuestro sistema como en el ibérico, lo
que busca es la mayor rapidez en el procedimiento que se surte ante las
autoridades administrativas65; por tal razón, entre nosotros se han venido
dando una serie de regulaciones anti-trámites, para descongestionar la
62
Artículo 3 de la Ley 1437 de 2011, en Código Contencioso Administrativo y Legislación
Complementaria, Bogotá: Editorial Legis, 2012.
63
Los artículos 68 y 69 de la Ley 30 de 1992 española, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo así lo contemplan.
64
Artículos 73 y 75 de la Ley 30 de 1992 española, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo.
65
Parada, Ramón. Derecho administrativo, parte general, op. cit., p. 223, lo muestra de la siguiente
manera: “A resaltar asimismo que el principio inquisitivo y la impulsión de oficio tienen como
una de las finalidades conseguir la mayor celeridad y economía en el procedimiento”.
Administración y para imprimirle mayor celeridad a la actuaciones66, que

venía siendo asfixiada por el exceso de ritualismo, lo que generaba una
complicada tramitación de solicitudes ante entidades públicas. En la medida
que la naturaleza de la actuación lo permita y para cumplir con el principio
que nos ocupa, se deben simplificar los trámites ante las entidades públicas67;
eso sí, sin afectar derechos de particulares, porque en un momento dado
podemos estar frente a la violación de otros principios, como son el de
defensa y el debido proceso.
La regulación prevista en el nuevo Código de Procedimiento Admi-
nistrativo y de lo Contencioso Administrativo, prevé la celeridad en los
siguientes términos: “En virtud del principio de celeridad, las autoridades
impulsarán oficiosamente los procedimientos, incentivarán el uso de las
tecnologías de la información y las comunicaciones, a efectos de que los
procedimientos se adelanten con diligencia, dentro de los términos legales
y sin dilaciones injustificadas”68; el cual guarda significativa similitud con
la regulación del Decreto 01 de 1984, pero recalca en la necesidad de poner
al servicio la nuevas tecnologías de la información, con el fin de lograr
la celeridad que se pretende en las actuaciones de las personas jurídicas
públicas.
8. PRINCIPIO DE IMPARCIALIDAD
La ausencia de discriminación dentro del procedimiento administrativo,

implica que las autoridades públicas busquen con sus actuaciones, garantizar
los derechos de los administrados, sin interés diferente que el general; y
por tanto, desprendiéndose de favoritismos y animadversiones, que puedan
afectar el equilibrio de la actuación dentro de un plano de igualdad.
El principio de imparcialidad está estrechamente ligado con el principio
de igualdad, en cuanto a que el tratamiento que las autoridades públicas
66
El Decreto 019 de 10 de enero de 2012, se dictó con el fin de suprimir o reformar regulaciones,
procedimientos y trámites innecesarios existentes en la administración pública.
67
Con la simplificación de los trámites administrativos, se puede hacer efectiva la posibilidad
de sanción que autoriza el Código Contencioso Administrativo, en los eventos de retardo
injustificado de las actuaciones; puesto que la excusa, era el excesivo número de trámites
administrativos en curso. El CPACA, contempla en el capítulo III de la primera parte, artículos
47 y siguientes el procedimiento administrativo sancionatorio, en cuanto no exista una regulación
en ley especial.
68
Artículo 3 de la Ley 1437 de 2011 numeral 13.
deben dar a las personas que son parte en un trámite administrativo, debe
ser el mismo, dentro de supuestos de hecho y de derecho idénticos; por lo
que, la Administración debe despojarse de cualquier otro criterio diferente
al interés general, para surtir sus actuaciones, pues de lo contrario, aparte
de vulnerar el principio, su decisión puede estar afectada de ilegalidad,
en cuanto a que, el abuso del poder se puede estar presentando, como una
manifestación de vulneración del principio de imparcialidad69.
El numeral 3 del artículo 3 del CPACA, contempla de manera expresa el
principio de imparcialidad de la siguiente manera: “En virtud del principio
de imparcialidad, las autoridades deberán actuar teniendo en cuenta que
la finalidad de los procedimientos consiste en asegurar y garantizar los
derechos de todas las personas sin discriminación alguna y sin tener en
consideración factores de afecto o de interés y, en general, cualquier clase
de motivación subjetiva”; consagración que involucra criterios finalísticos,
por cuanto hace referencia a que las actuaciones administrativas buscan el
aseguramiento y garantía de los derechos de las personas en un plano de
igualdad y sin ninguna discriminación.
9. PRINCIPIO DE COORDINACIÓN
El principio de coordinación es de carácter constitucional y determina la

necesidad de que las autoridades públicas interrelacionen sus actividades
para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado70. La estructura del
Estado se expresa de una manera concatenada y no aislada, ya que si bien
es cierto, existe una división o separación de las ramas del poder público y
una autonomía de los órganos del Estado, la función que desarrollan debe
ser armónica71.
69
El artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,
al hacer referencia a las causales de nulidad de los actos administrativos, contempla la desviación
o abuso del poder administrativo, como mecanismo de control de las actuaciones administrativas,
que vulneran el principio de interés general, a través de la discriminación en la actividad de las
entidades públicas.
70
Este principio está consagrado en el artículo 209 constitucional, cuando se aclara la manera de
actuar de la Administración.
71
Artículo 113 Constitucional, el cual expresa: “Son ramas del poder público, la legislativa, la
ejecutiva, y la judicial”.
Además de los órganos que la integran existen otros, autónomos e independientes, para el
cumplimiento de las demás funciones del Estado. Los diferentes órganos del Estado tienen
funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines”.
Cuando una entidad pública desarrolla procedimiento administrativo, no

lo puede hacer en forma aislada, sino que, su actuación se debe relacionar
con la de otras entidades públicas, en la medida que todas tienen que
propender por cumplimiento de los fines del Estado; por esta razón, este
principio determina una coherencia sustancial, en cuanto a la finalidad de las
actuaciones de las entidades públicas; lo cual se mantiene en la regulación
que hace el nuevo CPACA, cuando en el artículo 3 numeral 10 dice: “En
virtud del principio de coordinación, las autoridades concertarán sus
actividades con las de otras instancias estatales en el cumplimiento de sus
cometidos y en el reconocimiento de sus derechos a los particulares”, lo que
evidencia además el reiterado criterio que busca la función administrativa
de reconocer los derechos a los particulares.
En el derecho español, el principio de coordinación está expresamente
regulado en la ley de procedimiento administrativo72, como un principio
general, lo que hace que el mismo deba reflejarse en todas las actuaciones
de las administraciones públicas, dando lugar a la existencia de cooperación
entre las entidades, a través de los convenios respectivos, los planes y
programas conjuntos, que determinan una estrecha relación entre las
entidades públicas.
10. PRINCIPIO DE PUBLICIDAD
Los actos de la Administración no son reservados, al igual que el trámite

surtido para lograrlos; en esa medida, el procedimiento administrativo
deberá dar a conocer las decisiones, para ajustarse al principio de publicidad
y para ello existen unas formas o clase de notificaciones en el procedimiento
administrativo73.
Por otra parte, el principio de publicidad es de vital importancia
para determinar los efectos y la obligatoriedad de las decisiones de la
Administración; en efecto, cuando una entidad pública dicta un acto
administrativo en ejercicio del procedimiento propio de la misma, dicho
72
Ley 30 de 1992 artículo 3 española del procedimiento administrativo.
73
Dentro de nuestro ordenamiento jurídico, se han previsto varias clases de notificaciones de
las actuaciones administrativas, como son: la notificación personal, la notificación por aviso,
la publicación de los actos generales, por conducta concluyente y la notificación por medios
electrónicos. El capítulo V artículos 65 y siguientes de la parte primera de la Ley 1437 de
2011, contempla las publicaciones, citaciones, comunicaciones y notificaciones dentro de las
actuaciones administrativas.
acto existe en la vida jurídica, pero aún no surte efecto ni es obligatorio

frente a los administrados, hasta tanto no se dé cumplimiento al principio
de publicidad74 y se resuelvan los recursos en vía administrativa, es decir,
hasta que el acto cobre firmeza.
Pero el principio de publicidad, no opera solamente respecto de la
decisión que se tome dentro del procedimiento administrativo, sino respecto
del trámite mismo; es así, que las actuaciones no son reservadas y frente
a las mismas es posible conocerlas y participar en ellas, cumpliendo
las exigencias que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo ha previsto75. El no permitir conocer el trámite
administrativo y la propia decisión, implica violación no solamente al
principio de publicidad, sino igualmente del principio del debido proceso,
en cuanto a que dicha actuación es obligatoria y además de la esencia del
trámite administrativo76, ya que si no se cumple, no surte efectos jurídicos
el acto77.
El ordenamiento jurídico francés, contempla igualmente el principio de
publicidad como parte del procedimiento administrativo y le da especial
importancia, en cuanto a que la obligatoriedad del mismo depende en la
medida que opere en debida forma, para que convierta en acto ejecutorio
como llaman los franceses, a aquellos actos respecto de los cuales la entidad
74
Bien lo expresa Santofimio G. Jaime Orlando. Tratado de derecho administrativo, T. II., op.
cit., p. 235 cuando dice: “Producido el acto administrativo en las condiciones anotadas en
los capítulos anteriores, el mismo no pasa de ser un fenómeno propio de la intimidad de la
administración; intrascendente al exterior de la misma y carente de fuerza jurídica para producir
efectos frente a terceros. En estas condiciones el acto no vincula jurídicamente. Corresponde a
la administración, por lo tanto, iniciar los procedimientos administrativos indispensables para
dar a conocer sus decisiones: fenómeno conocido como de la publicidad de los actos”.
75
La intervención de terceros es permitida dentro de las actuaciones administrativas, que si son
de carácter general no establece limitaciones en cuanto a la posibilidad de hacerlo y que, si son
de carácter particular, habrá que demostrar el interés correspondiente.
76
determina la obligatoriedad del principio cuando dice: “En virtud del principio de publicidad, las
autoridades darán a conocer al público y a los interesados, en forma sistemática y permanente,
sin que medie petición alguna, sus actos, contratos y resoluciones, mediante las comunicaciones,
notificaciones y publicaciones que ordene la ley, incluyendo el empleo de tecnologías que
permitan difundir de manera masiva tal información de conformidad con lo dispuesto en este
Código. Cuando el interesado deba asumir el costo de la publicación ésta no podrá exceder
en ningún caso del valor de la misma”.
77
Peragos Vargas, Gustavo. El acto administrativo, T. II, quinta edición, Bogotá: Ediciones
Librería del Profesional, 1992, p. 457, por esta razón, deja ver la existencia de actos
administrativos que surten efectos jurídicos y actos que no surten efectos jurídicos, dependiendo
si han surtido o no el trámite de notificación.
pública puede hacer cumplir o ejecutar78; puesto que, si no se ha cumplido con

el principio de publicidad, el acto puede ser únicamente un simple proyecto79.
En el derecho Español por su parte, el principio de publicidad va
íntimamente ligado con la transparencia del procedimiento administrativo,
en la medida que los expedientes administrativos no sean secretos para los
interesados80; circunstancia que se refleja actualmente, cuando se otorga el
derecho a los ciudadanos de conocer en cualquier momento el estado de
los procedimientos administrativos y solicitar las copias de los documentos
contenidos en el mismo; demostrando la condición de interesado en la
actuación administrativa81. En igual forma, se muestra el principio, en los
eventos de la notificación de los actos administrativos, como actuación
necesaria dentro del procedimiento, para que la decisión de la administración
surta efectos82; lo que significa que, el principio opera de manera similar
que en nuestro ordenamiento, con particularidades como la de que el acto
de notificación se surte, en casos del intento de notificación debidamente
acreditado, que podría asimilarse en nuestro caso, a uno de los eventos,
que ante la imposibilidad de la notificación personal, se notifica por aviso83.
El nuevo código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, contempla las formas de notificación por medios electrónicos
78
Vedel, Georges. Derecho administrativo, op. cit., p. 157, lo plantea así, cuando dice: “La
publicidad es la operación mediante la cual las decisiones ejecutorias se ponen en conocimiento
de los interesados”.
79
Dupuis, Georges. Droit Administratif, 9e édition, Paris: Arman Colin, 2004, p. 452.
80
García De Enterría, Eduardo y Ramón Fernández, Tomás. Curso de derecho administrativo,
T. II. Madrid, Editorial Civitas, 1993, p. 465, quien además hace una referencia muy importante
al origen del principio, así: “Al servicio de esta idea, la proposición AZCÁRATE incluyäo en su
artículo 2 una regla 9ª según la cual “los interesados tendrán derecho a que se les comunique
el estado del Expediente y el contenido de los informes, de las normas y de los acuerdos que
estimen útiles a su defensa”, regla que terminó transformándose en el trámite de audiencia y
vista del expediente”.
81
Así lo prevé el artículo 35 de la ley española de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo
(Ley 30 de 1992), cuando hace relación a los derechos de los ciudadanos, en relación con las
administraciones públicas.
82
Artículo 58 de la ley 30 de 1992, española, de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo.
83
Tribunal Supremo Español, Sentencia del 17 de noviembre de 2003, al referirse al intento de
notificación, dijo: “Que el inciso intento de notificación debidamente acreditado que emplea el
artículo 58.4 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, se refiere al intento de notificación
personal por cualquier procedimiento que cumpla con las exigencias legales contempladas
en el artículo 59.1 de la Ley 30/92, pero que resulte infructuoso por cualquier circunstancia y
quede debidamente acreditado”.
y por aviso, como novedades sustanciales del principio de publicidad, para

agilidad a la actuación administrativa.
11. PRINCIPIO DE CONTRADICCIÓN
Cuando un acto administrativo es dictado por la Administración y surte

efectos jurídicos, el administrado que demuestre el interés correspondiente84,
puede optar por aceptarlo o controvertirlo, haciendo uso del principio
de contradicción que le otorga la ley85; el cual se desarrolla a través de
los recursos administrativos previstos en el Código de Procedimiento
En efecto, cuando el administrado pretenda controvertir una decisión de
la Administración, el legislador le ha otorgado los mecanismos para hacerlo;
pero no solamente le ha dado esos mecanismos, sino que ha reglamentado
el ejercicio de los mismos86.
Por otra parte, el principio de contradicción va íntimamente ligado con
el principio de publicidad, en el sentido que dentro del procedimiento
administrativo, deben indicarse dentro del acto de notificación al interesado
de la decisión de la Administración, los recursos que proceden contra la
misma, pues de lo contrario se estaría violando otro principio tan importante
como es el del debido proceso y además, no surtirá efectos jurídicos el acto
administrativo correspondiente87.
Si bien es cierto, que el principio de contradicción encuentra su mayor
expresión en la posibilidad que tienen los administrados de interponer
recursos en contra de actos de la Administración, es pertinente afirmar, que

84
Si se trata de un acto de carácter general, el solo interés de protección de la legalidad, permitirá
que se pueda hacer uso del principio; por el contrario, si es un acto particular no basta el simple
interés general de legalidad, sino un interés igualmente particular.
85
El artículo 3 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo
involucró el principio de contradicción dentro del debido proceso, como si se tuviera la naturaleza
de subsidiario, lo cual nos parece incorrecto, pues la mayoría sino todos los principios deben
estar inmersos en el debido proceso.
86
En el Capítulo Cuarto, artículos 74 y siguientes de la Parte Primera del nuevo Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, hace una amplia regulación
de los recursos en vía administrativa.
87
Berrocal Guerrero, Luis Enrique. Manual del acto administrativo, op. cit., p. 213, relaciona
los principios de debido proceso, publicidad y contradicción, con la oportunidad que la
Administración debe dar al particular interesado, para interponer los recursos pertinentes, contra
sus decisiones.
dentro del procedimiento administrativo, el principio se hace evidente en

igual forma, cuando los interesados pueden participar en el mismo, haciendo
uso de los instrumentos legales, para hacer valer sus derechos o para guiar
la actuación de la Administración al reconocimiento de los mismos, como
ocurre con la práctica de pruebas o el pronunciamiento sobre el tema o
asunto de decisión88.
En los diversos ordenamientos, los recursos administrativos como medios
de defensa de los ciudadanos frente a las decisiones de la Administración, han
sido una constante dentro del Estado de Derecho; ya que, la subordinación
de la actuación de la Administración a la ley, en ocasiones no se cumple
y se hace necesario que los administrados tengan el medio adecuado para
que se garantice esa legalidad.
En el derecho alemán, los recursos administrativos han sido una constante
y los encontramos desde tiempo atrás, como reclamaciones administrativas
que se identifican con los recursos, en donde el interesado busca de la
Administración la revocación o modificación de un acto administrativo89.
Situación similar ocurre en el ordenamiento ibérico, donde los recursos
administrativos, son considerados como el procedimiento de revisión por
parte de la Administración de un acto administrativo, cuando el administrado
así lo solicita; es decir, cuando interpone el recurso90.
Los recursos en vía administrativa del derecho español son: El recurso de
Alzada91, el recurso de reposición92 y el recurso extraordinario de revisión93;
88
En términos similares, Santofimio G. Jaime Orlando. Tratado de derecho administrativo, T. II,
op. cit., p. 101.
89
Fleiner Fritz. Instituciones de derecho administrativo, Barcelona: Editorial Labor S.A., 1933,
p. 184. quien dice que la reclamación y la queja son medios jurídicos incompletos y que al lados
de los mismos, se ha otorgado unos medios formales de protección, como son los el recurso de
alzada y la solicitud de reposición.
90
Escuin Palop, Catalina. Curso de derecho administrativo, Editorial Tirant lo Blanch, Valencia,
2003, p. 230; así lo deja ver, pero además plantea: “La esencia del recurso administrativo radica
en la tutela de la legalidad que la Administración realiza sobre su propia actividad (autotutela),
cuando lo solicita el interesado”.
91
El recurso de alzada, se encuentra regulado en la ley 30 de 1992, española de procedimiento
administrativo; y es asimilable al recurso de apelación nuestro, en cuanto a que es el superior
quien revisa la legalidad del acto; con la particularidad, que el recurso se interpone, contra actos
administrativos que no pongan fin a la vía administrativa.
92
El artículo 116 de la ley 30 de 1992, española de procedimiento administrativo, contempla el
recurso de reposición, como un recurso potestativo, que se interpone contra actos administrativos
que pongan fin a la vía gubernativa y ante el mismo funcionario que profirió la decisión.
93
El recurso extraordinario de revisión, si es un recurso particular del ordenamiento español, ya
que en nuestro ordenamiento no existe; puesto que solo se da en el contencioso administrativo
los cuales presentan similitudes y diferencias frente a nuestros recursos

administrativos, pero que en última instancia, persiguen una finalidad común
de revisión de legalidad de los actos administrativos, bien sea por el mismo
funcionario que profirió el acto o por el superior jerárquico94.
La Ley 1437 de 2011, no prevé dentro de nuestro ordenamiento jurídico
el principio de contradicción con autonomía propia, sino como consecuencia
del debido proceso, el cual tiene como finalidad garantizar el derecho a
controvertir las decisiones de las entidades públicas; consagración que nos
parece desfasada, pues la confrontación de un acto administrativo a través
de los recursos en sede administrativa, contiene la existencia del principio de
contradicción y no solamente la consecuencia de garantía del debido proceso,
ya que la noción de principio comporta mayor extensión y rango de aplicación.
12. PRINCIPIO DE BUENA FE
El principio de buena fe no estaba expresamente consagrado en el

Decreto 01 de 1984, pero no significaba que no asistiera a las actuaciones
administrativas, porque la Constitución Política de 1991 lo preveía cuando
en el artículo 83 consagró.”Presunción de buena fe. Las actuaciones de los
particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados
de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos
adelanten ante estas”; presunción que admite prueba en contrario por
tratarse de orden legal.
El artículo 3 del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de
lo contencioso Administrativo, retoma el principio y lo consagra en el
numeral 4 en los siguientes términos: “En virtud del principio de buena fe,
las autoridades y los particulares presumirán el comportamiento leal y fiel
de uno y otros en el ejercicio de sus competencias, derechos y deberes”;
consagración que se identifica con la lealtad y fidelidad que deben cumplir
quienes participen en las actuaciones administrativas, es decir, tanto los
servidores públicos como los particulares.
contra sentencias ejecutoriadas, pero en España opera frente a actos administrativos en firme.
(artículo 118 ley 30 de 1992, española de procedimiento administrativo).

94
García De Enterría, Eduardo y Ramón Fernández, Tomás. Curso de derecho administrativo,
op. cit., p. 506, así lo muestra cuando dice: “La nota característica de los recursos es, por lo
tanto, su finalidad impugnatoria de actos o disposiciones preexistentes que se estiman contrarias
a Derecho, lo cual les distingue de las peticiones, cuyo objetivo es forzar la producción de un
acto nuevo…”.
Implica lo anterior, que el principio de buena fe se exige de igual manera

a las autoridades públicas y a los particulares, porque existen otros que
visualizan su obligatoriedad desde las obligaciones que le pueden asistir
a las personas jurídicas públicas como el caso del de publicidad o de los
particulares, en el evento de la posibilidad de interponer los recursos en el
principio de contradicción.
La buena fe en las actuaciones administrativas, implica que la Adminis-
tración y los particulares sean transparentes y claros en los tramites que se
surten ante las entidades públicas y que no se saquen ventajas de manera
irregular; de igual forma, que no se sorprendan las partes con actos y
actuaciones que vulneren otro principio ya estudiado como es el debido
proceso o el de la seguridad jurídica, porque de esta forma se estará frente a
comportamientos alejados de la lealtad y fidelidad que exige la consagración
del principio en el CPACA95.
Pero el principio de buena fe, también va estrechamente ligado con el
de la confianza legítima, en donde las partes involucradas en el actuar
administrativo, guardan y deben guardar pleno convencimiento que lo demás
que participan en el procedimiento administrativo, actúan con lealtad y en
cumplimiento de postulados de legalidad, pues de no hacerlo así, se estará
violando el principio que nos ocupa96.

95
Corte Constitucional, sentencia T-457 de julio 14 de 1992, M.P. Ciro Angarita Barón ,
al referirse al principio de buena fe, en relación con el debido proceso y la necesidad
de no sorprender a quienes participan el procedimiento administrativo dijo: “En otros
términos, el postulado de la buena fe se realiza plenamente cuando el ciudadano observa
a cabalidad la conducta establecida por el ordenamiento vigente como condición
para acceder a un cargo o exigir un derecho derivado de una relación jurídica con la
Administración. En consecuencia, dicho postulado se viola cuando al ciudadano se le
hacen aclaraciones que constituyen, en verdad, cargas inesperadas y también cuando se
le informa la terminación de dicha relación sin ceñirse al debido proceso o por razones
que el ciudadano tenía perfecto derecho a esperar que no existieran, como quiera que
así se lo había manifestado la propia administración formalmente, por ejemplo, a través
de resolución o contrato”.

96
Corte Constitucional, sentencia T-427 de junio 24 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz,
lo identifica de la siguiente manera: “La buena fe incorpora el valor ético de la confianza, la
cual se vería traicionada por un acto sorpresivo de la administración que no tenga en cuenta
la situación concreta del afectado. Las facultades discrecionales de la administración deben
ejercitarse conforme a las exigencias de la buena fe. Un momento inoportuno para adoptar
la medida, la desproporción de la misma o la indiferencia respecto de la situación especial
de la persona afectada por la decisión, dan lugar al control jurisdiccional de la actuación
administrativa en defensa de los derechos fundamentales”.
13. PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD
Es un principio nuevo en cuanto a su consagración en el CPACA,

pero no lo es en la obligatoriedad dentro de la función administrativa,
ya que en la vigencia del Decreto 01 de 1984 las autoridades públicas
también eran responsables en el ejercicio de sus funciones, por cuanto
la responsabilidad administrativa, tiene un fundamento constitucional,
que obligaba y obliga, así no existiera una norma legal que consagre
el principio, en la medida que el artículo 90 de la Carta Política prevé
dicha responsabilidad97.
De esta manera, el artículo 3 del CPACA desarrolla el principio
constitucional del artículo 90 y en el numeral 7 consagra el principio
de responsabilidad en los siguientes: “En virtud del principio de
responsabilidad, las autoridades y sus agentes asumirán las consecuencias
por sus decisiones, omisiones o extralimitación de funciones de acuerdo
con la Constitución, las leyes y los reglamentos”.
Implica lo anterior, que las autoridades públicas no se sustraen de la
obligación de responder por las consecuencias que generen sus actuaciones
en ejercicio de la función administrativa, configurando de esta manera
un postulado de responsabilidad, que abarca no solamente criterios
administrativos, sino penales, disciplinarios, civiles e inclusive políticos,
pues todos ellos evidencia el principio de responsabilidad.
Ha de advertirse, que en la mayoría de los casos la responsabilidad es
personal de la autoridad administrativa, en eventos disciplinarios, penales,
civiles indemnizatorios o políticos, pero en el caso de la responsabilidad
administrativa las circunstancias cambian, por cuanto las consecuencias
patrimoniales reparatorias se pueden exigir tanto de la autoridad
administrativa que incurrió en las mismas, como de la entidad pública a la
cual pertenece, porque existe en nuestro parecer un criterio de solidaridad
en la indemnización y de esta manera, el afectado puede exigir la misma a
la Administración o al servidor público, siempre y cuando quien desarrolle
97
El artículo 90 constitucional contempla: “El Estado responderá patrimonialmente por los daños
antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades
públicas.
En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que
hay sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel
deberá repetir contra este”.
la actividad administrativa esté vinculado con el servicio público, pues de no

ser así, la responsabilidad será particular y se alejará de la Administrativa98.
14. PRINCIPIO DE PARTICIPACIÓN
La participación como mecanismo de intervención de los particulares en

las actividades que desarrolla el Estado, ha sido prevista en la Constitución
Política, desde diferentes puntos de vista; en efecto, el artículo 40 lo hace
desde la óptica de la conformación del poder político99, en la discusión de
los planes de desarrollo100, en el ejercicio de la soberanía101, en la vigilancia
de la gestión pública102, en los servicios de salud103, seguridad social104, de
los usuarios en los servicios públicos105, en la educación106, ante la existencia
de una decisión del Estado que los afecte107; pero todas ellas se encaminan
a que las decisiones de las entidades públicas dejen de ser estrictamente
98
C.E. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia 16743, de mayo 02 de
2007, M.P. Ruth Stella Correa, lo indica de esta manera cuando dice.”…de acuerdo con la
jurisprudencia reiterada de la Sala, las actuaciones de los funcionarios solo comprometen el
patrimonio de las entidades públicas cuando las mismas tienen algún nexo o vínculo con el
servicio público. La simple calidad de funcionario público que ostente el autor del hecho no
vincula necesariamente al Estado, pues dicho funcionario puede actuar dentro de su ámbito
privado separado por completo de toda actividad pública”.
99
El artículo 40 constitucional dice: “Derechos Políticos. Todo ciudadano tiene derecho a
participar en la conformación, ejercicio y control del poder político…”.
100
Ver artículo 342 constitucional.
101
En el artículo 103 de la constitución Nacional se contempla: “Son mecanismos de participación
del pueblo en ejercicio de su soberanía: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular,
el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato”.
102
La facultad de participación de los ciudadanos en el control de la gestión pública, está prevista
en el artículo 270 de la Constitución Colombiana de 1991.
103
Ver artículo 49 constitucional, modificado A.L. 2/2009, art.1°.
104
El artículo 48 de la constitución establece: ”…El Estado, con la participación de los particulares,
ampliará progresivamente la cobertura de la seguridad social que comprenderá la prestación
de los servicios en la forma que determine la ley”.
105
En efecto, el artículo 369 superior indica que la ley determinará las formas de participación de
los usuarios en la gestión y fiscalización de las empresas estatales que presten servicios públicos.
106
Es el artículo 68 de la Constitución el que consagra la posibilidad de la comunidad educativa
para participar en la dirección de las instituciones de educación.
107
El artículo 2 constitucional, cuando se refiere a los fines del Estado, prevé la participación de
los particulares en asuntos de su interés en los siguientes términos: “Son fines esenciales del
Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de
los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación
de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y
cultural de la Nación…”. Como se puede observar, esta norma prevé una amplia competencia
de los particulares en la gestión o actividad estatal, convirtiéndose en nuestro parecer, en la
unilaterales, sino que los particulares interesados en las mismas, puedan

hacerse parte en el procedimiento de su expedición.
La ley 14 37 de 2011, para estar acorde con los criterios constitucionales,
reguló el principio de participación en el artículo 3 numeral 6 de la
siguiente forma: “En virtud del principio de participación, las autoridades
promoverán y atenderán las iniciativas de los ciudadanos, organizaciones
y comunidades encaminadas a intervenir en los procesos de deliberación,
formulación, ejecución, control y evaluación de la gestión pública”; el cual
involucra a los particulares en la actividad administrativa, desde el inicio
con las solicitudes, así como en el desarrollo y culminación de la función
administrativa, a través de la intervención en las deliberaciones en el primer
evento y en la ejecución, control y evaluación de la gestión de las personas
jurídicas públicas en el segundo caso.
Es un principio que implica dejar de lado la actividad pública al devenir
del deseo y voluntad de la administración y por el contrario, involucra a
quienes de una u otra forma se van a ver afectados con las actuaciones del
Estado, que como se dijo en acápites precedentes, debe buscar el bienestar
de la comunidad.
Sección Tercera
LOS DERECHOS, DEBERES Y PROHIBICIONES
EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Administrativo, consagra un capítulo especial referido a los derechos,
deberes, prohibiciones, constituyendo una regulación que no se encontraba
determinada de manera específica en el Decreto 01 de 1984, tornándose por
esta razón en novedosa.
Este nuevo capítulo del Código pretende garantizar los derechos de
quienes participan en el procedimiento administrativo, pero también
determinar sus obligaciones y prohibiciones, para hacer más ágil el mismo,
evitando conflictos porque las autoridades públicas y los particulares no
saben distinguir un derecho, una obligación o una prohibición, cuando están
desarrollando un trámite administrativo.
principal regulación de orden constitucional, que garantiza la intervención de las personas en

la actuación administrativa.
1. DERECHOS DE LOS PARTICULARES
En lo que hace referencia a los derechos de los particulares que acuden

ante las autoridades públicas para surtir alguna actuación, el artículo 5
consagra nueve numerales que contienen entre otros derechos el de presentar
peticiones108, la posibilidad de conocer las actuaciones administrativas y la
obtención de información que repose en los archivos públicos109, el derecho a
obtener respuesta pronta, oportuna y eficaz a las solicitudes que se presenten
ante una entidad pública110, el trato respetuoso y la atención especial a las
personas en situación de discapacidad, niños, adolescentes, mujeres gestantes
o adultos mayores111, exigir el cumplimiento de las responsabilidades de los
servidores públicos y de los particulares que cumplan funciones públicas112;
y por último, reconoce los demás derechos que se encuentren previstos en
la Constitución o en la ley, que obviamente deben asistir a las persona en
las actuaciones administrativas.
Se trata de buscar que las autoridades públicas a quienes debe asistir,
el mayor grado de consideración y respeto por las personas que acuden a
surtir un trámite administrativo, reconozcan que a los usuarios de la función
administrativa, les asisten unos derechos que se les deben garantizar, para
hacer más eficiente y eficaz el servicio público.
2. DEBERES DE QUIENES ACUDEN ANTE UNA AUTORIDAD

ADMINISTRATIVA
Así como asisten derechos de los particulares en los trámites

administrativos, también están obligados por unos deberes que el artículo 6
de la Ley 1437 de 2011, ha especificado en el cumplimiento de la Constitución
y la ley, obrar de acuerdo con el principio de buena fe113, ejercer con
108
Es el desarrollo del artículo 23 constitucional, que luego se específica a partir del artículo 13 y
siguientes de la Ley 1437 de 2011.
109
No es otra cosa que la expresión del principio de publicidad.
110
Aquí además de expresarse la regla constitucional de la obligatoriedad de respuesta a los derechos
de petición, se evidencia la obligación de las autoridades administrativa de resolver de fondo
los mismos, para que la respuesta sea eficaz.
111
En este caso, lo que se pretende, es que quien se encuentre en alguna condición especial que lo
coloque en situación de desventaja frente a las demás personas, en una actuación administrativa,
deba ser tratado con alguna preferencia.
112
Se trata de la expresión del principio de responsabilidad
113
No es más que la expresión del principio de buena fe, que debe asistir a toda la actuación
administrativa, por esta razón consideramos que el Código es repetitivo, porque habiendo
responsabilidad sus derechos y no formular solicitudes improcedentes114 y

dar un trato respetuoso a los servidores públicos115.
En ocasiones el incumplimiento de los particulares de sus deberes en
la actuación administrativa, es un pretexto de las autoridades del estado,
para negar los derechos solicitados, lo cual es expresamente prohibido por
el parágrafo del artículo 6 del CPACA, cuando dice: “El incumplimiento de
estos deberes no podrá ser invocado por la administración como pretexto
para desconocer el derecho reclamado por el particular. Empero podrá
dar lugar a las sanciones penales, disciplinarias o de policía que sean del
caso según la ley”.
3. DEBERES DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS
Los derechos y los deberes en la actuación pública no solo corresponden

a quienes concurren ante la administración, sino que por el contrario, son
las autoridades las que están obligadas en primer lugar al cumplimiento de
deberes, por su especial condición y posición de superioridad en el trámite
administrativo; en efecto, podría que pensarse que las potestades públicas
liberan a los servidores del Estado, de obligaciones y deberes en la función
administrativa, pero es todo lo contrario, sus obligaciones se hacen más
estrictas y las consecuencias de su incumplimiento más graves116.
En las anteriores circunstancias el artículo 7 del nuevo CPACA, consagra
los deberes de las autoridades, que de una u otra forma corresponden a los
derechos de los particulares; en efecto, dar trato respetuoso, considerado y
diligente, garantizar la atención personal al público y a todas las personas
que hubieren ingresado a sus oficinas dentro del horario normal de atención,
establecer un sistema de turnos para la atención, implementar y hacer visible
hecho la regulación a través de un principio no era necesario volver a consagrar la buena fe

como obligación de los particulares, ya que también lo es de las autoridades administrativas.
Circunstancia similar ocurre con otros principios como el de publicidad, frente a derechos; por
esta razón consideramos, que habiendo previsto o consagrado los principios era suficiente y
no ameritaba contemplar deberes, derechos y prohibiciones, pues están contemplados en los
mismos.
114
Aquí hay que tener en cuenta, que los particulares no pueden hacer peticiones amparados en el
derecho fundamental de petición, que es lo que ocurre con reiterada frecuencia.
115
Así como los particulares tiene el derecho a ser tratados con respeto en los trámites administrativos,
también deben dar ese mismo trato a las autoridades públicas ante quienes acuden.
116
Cuando el Código Único Disciplinario determina el carácter de una falta como grave o gravísima,
tiene especial consideración en la condición de autoridad pública de quien incurre en la misma.
una carta de trato digno al usuario, tramitar las peticiones que lleguen vía fax
o por medios electrónicos, asignar dependencias para las quejas y reclamos,
adoptar medios tecnológicos para el trámite de las peticiones y permitir
medios alternativos para quienes no cuenten con los mismos, adaptar medios
adecuados para la atención al público y la consulta de expedientes, no es
otra cosa que el reflejo de lo consagrado en el artículo 5 de la Ley 1437 de
2011 como derechos.
Dentro de los deberes de las autoridades administrativas, se hace especial
mención al de información al público117, que involucra la obligación de las
autoridades de mantener a disposición de las personas toda la información
completa y actualizada, en el sitio de atención y en la página Web; pero
además suministrarla a través de medios electrónicos e impresos, telefónicos
o por correo en aspectos relacionados con las competencias de la entidad
pública, funciones de las dependencias, regulaciones, procedimientos y
trámites que se surten en la entidad, actos administrativos de carácter
general que ese expidan, documentos que deben aportar las personas en
los trámites administrativos, las responsabilidades de las dependencias y
el horario de atención al público, la dependencia y autoridad para una queja
o reclamo, los proyectos específicos de regulación para efectos de recibir
opiniones o sugerencias.
4. PROHIBICIONES A LAS AUTORIDADES PÚBLICAS

EN LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA
Así como lo indicamos anteriormente frente a los deberes, las prohibi-

ciones, de los servidores públicos en el procedimiento administrativo,
reflejan los derechos de los particulares y se encaminan a hacer expedito el
actuar ante las entidades públicas, ya que no pueden negarse a recibir las
peticiones y expedir constancias respecto de las mismas, sustraerse a recibir
escritos y declaraciones privadas en cumplimiento de un deber legal, exigir
la presentación personal de peticiones si no está previsto en alguna norma,
solicitar documentos, certificaciones y constancias que no estén previstos
en la ley, reproducir actos suspendidos o anulados, designar personas que
no estén capacitadas para atender al público, negarse a recibir y tramitar
los recursos en vía administrativa, omitir dar traslado de los documentos
recibidos al funcionario que le corresponde decidir una solicitud, dentro del
Ver artículo 8 de la Ley 1437 de 2011.

117
término legal, demorar la expedición de los actos administrativos, así como

su notificación y ejecución, ejecutar un acto que no se encuentre en firme,
dilatar o entrabar las decisiones ejecutoriadas, es decir que se encuentren en
firme, sustraerse al cumplimiento de las sentencias omitiendo la inclusión
en el presupuesto de los recursos para el pago, sustraerse a la obligación
de decretar y practicar las pruebas dentro del trámite administrativo,
entorpecer las notificaciones e intimidar a quienes pretendan acudir ante
la jurisdicción de lo contencioso administrativo para el control judicial
de los actos118.
5. EL DEBER DE APLICACIÓN UNIFORME DE LAS NORMAS

Y LA JURISPRUDENCIA

Administrativo consagra en el artículo 10 un deber especial de las autoridades
públicas, en el sentido de aplicar de manera uniforme las normas legales
y la jurisprudencia, frente a los mismos supuestos fácticos y jurídicos; en
efecto la Ley 1437 en el artículo indicado dice: “Al resolver los asuntos de su
competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales,
legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los
mismos supuestos fácticos y jurídicos. Con este propósito, al adoptar las
decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de
unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten
y apliquen dichas normas”.
De la regulación transcrita, se evidencia, que la aplicación uniforme ha
de hacerse de las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias,
lo cual excluye los actos administrativos, distintos de los reglamentarios;
por esta razón, no es posible hablar de la aplicación de la legalidad en
sentido genérico, sino de las normas con el carácter indicado en el artículo
10 transcrito anteriormente, ya que la regulación es clara en este sentido.
Por otra parte y en lo que hace referencia a la aplicación uniforme
de la jurisprudencia, el CPACA contempla el deber de las autoridades
administrativas de tener en cuenta las sentencias de unificación del Consejo
de Estado, en las que se interpreten y aplique las normas constitucionales,
legales y reglamentarias a que se hizo alusión anteriormente; lo que significa,
que no toda sentencia del Consejo de Estado debe aplicarse de manera
Ver artículo 9 de la Ley 14 37 de 2011.

118
uniforme, sino solamente las de unificación de jurisprudencia que son

dictadas en Sala Plena de la Corporación, en la cual se adopta un criterio
uniforme frente a algún asunto sometido al conocimiento de la jurisdicción
de lo contencioso administrativo.
Es preciso hacer la aclaración, que la Corte Constitucional en la revisión
de constitucionalidad del artículo 10 de la Ley 1437 de 2011, determinó la
viabilidad de la aplicación uniforme de las sentencias de unificación del
Consejo de Estado, pero le dio prelación a las sentencias proferidas por la
Corte, ya que es obligación de las autoridades administrativas la aplicación
preferente de las sentencias que interpreten las normas constitucionales
aplicables a los asuntos sometidos a su decisión, así como de las sentencias
que efectúan el control abstracto de constitucionalidad119.
Sección Cuarta
ETAPAS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
El procedimiento administrativo, obedece a unas etapas bien marcadas,

que permiten analizarlo de manera clara y sistemática, en cuando a que las
mismas, hacen que se trate de actuaciones identificables. En esta medida,
tenemos que el procedimiento presente una etapa de iniciación, una de
desarrollo y otra de culminación del mismo.
1. INICIACIÓN
Como su nombre lo indica, la iniciación del procedimiento administrativo,

hace referencia a las actuaciones que se deben surtir por la Administración
Corte Constitucional, sentencia C-634 de 24 de agosto 2011, expediente D-8413, M.P.

119
Luis Ernesto Varga Silva, valiéndose del criterio de la jerarquía de fuentes, en las cuales se
privilegian las normas constitucionales, determino la aplicación preferente de las sentencias
de la Corte, en los siguientes términos: “Corresponde a las autoridades administrativas, en la
toma de decisiones de su competencia, realizar un proceso de armonización concreta análogo
al que se realiza en sede judicial, el cual identifique y aplique los diversos materiales jurídicos
relevantes al caso, fundado en una práctica jurídica compatible con la jerarquía del sistema
de fuentes, el cual privilegia la vigencia de las normas constitucionales. Se observa según lo
expuesto, que no concurre una razón suficiente para que el legislador haya omitido el carácter
vinculante de la jurisprudencia constitucional en el caso analizado, comprobándose con ello la
tercera condición de las omisiones legislativas relativas. Por lo tanto se está ante una distinción
injustificada, la cual se funda en el desconocimiento del papel que cumple dicha jurisprudencia
en el sistema de fuentes que prescribe la Carta Política”.
o ante la misma, para comenzar el trámite correspondiente derivado de la

función administrativa de una entidad pública120.
1.1 Procedimiento administrativo iniciado de oficio

El Procedimiento administrativo oficioso en cuanto a su iniciación, implica
que sea la voluntad de la Administración, la que determine el comenzar una
actuación administrativa; así, la voluntad o el deseo del administrado no
intervengan como factor generador del proceder administrativo121.
El Código Contencioso Administrativo colombiano, es claro en
contemplar las actuaciones iniciadas oficiosamente122, las cuales deben
cumplir con los principios de la actuación administrativa y especialmente
el de publicidad, en cuanto a que la existencia de dichas actuaciones,
deben ser comunicadas a los terceros que puedan resultar afectados con
las mismas123.
En el derecho español, el procedimiento administrativo iniciado de oficio,
al igual que en nuestro sistema, implica la voluntad de la Administración;
con la salvedad que es considerado procedimiento oficioso, aquel donde
un órgano de la Administración Pública, le solicita a otro, iniciar una
actuación administrativa, al igual que la denuncia124; circunstancias éstas,
que nosotros las consideraríamos como trámite surgido a instancia de parte.
Siendo pertinente hacer ver además, que el órgano competente para iniciar el
procedimiento administrativo oficioso, puede adelantar actuaciones previas o
preliminares, para informarse del caso concreto y determinar la conveniencia
120
Se dice que el trámite administrativo, se inicia por actuaciones de la Administración o ante la
misma, porque el comienzo puede ser oficioso o a petición de parte.
121
Puede que en el evento de iniciar una actuación administrativa de oficio, no intervenga la
voluntad del administrado; pero la actuación del mismo, si puede intervenir, en la medida que
es la que da lugar a que la Administración decida surtir unos trámites administrativos, como en
el caso de un proceso sancionatorio de la DIAN, por el no pago de impuestos por ejemplo.
122
El artículo 4 del CPACA. en el numeral 4 contempla que las actuaciones administrativas, pueden
iniciarse oficiosamente por las autoridades.
123
La Ley 1437 de 2011 en el artículo 73, cuando establece que cuando los actos administrativos de
carácter particular afecten en forma directa e inmediata a terceros, se les notificará personalmente
si se conoce su domicilio o se ordenará publicar la parte resolutiva en la página Web de la entidad
o en un medio masivo, si se desconoce su domicilio.
124
Escuín Palop, Catalina. Curso de derecho administrativo, op. cit., p. 155; lo expresa así: “procede
la iniciación de oficio cuando el procedimiento administrativo se inicia por voluntad y decisión
del órgano competente de la Administración, a instancia propia o como consecuencia de orden
superior, a petición razonada de otro órgano o por denuncia”.
de iniciar un procedimiento administrativo formal125, el cual se da cuando

el órgano administrativo dicta un auto formal de incoación o iniciación
del trámite administrativo, que normalmente se refiere a situaciones, que
generan efectos desfavorables a los administrados implicados, como en el
caso de las sanciones126.
1.2 Procedimiento administrativo iniciado a petición de parte

El procedimiento administrativo iniciado a petición de parte, determina
que la voluntad de la Administración, no sea la generadora de la actuación
administrativa; sino que por el contrario, es la voluntad del administrado la
que origina la misma, en la medida que a través de sus peticiones da lugar
a que las entidades públicas realicen ciertas actuaciones en caminadas a
resolver la solicitud planteada, que se convierten en lo que se denomina
procedimiento administrativo127.
En las anteriores circunstancias, hay que decir que existen varias clases de
solicitudes que llevan a un procedimiento administrativo como consecuencia
de petición de parte, el cual puede denominarse procedimiento rogado y
que para mayor claridad en la argumentación, se analizan específicamente
a continuación128.
125
Artículo 68 de la Ley 30 de 1992, española de procedimiento administrativo.
126
op. cit., p. 146.
127
op. cit., p. 135; los define de la siguiente manera: “La noción de procedimiento administrativo
hace referencia a la ordenación de una serie de actuaciones, a la concatenación de diferentes
trámites, cuyos efectos jurídicos está vinculados entre sí para la producción de una decisión
administrativa”.
128
El título I, capítulo I de la parte primera de la Ley 1437 de 2011, artículos 13 y siguientes,
contempla el derecho de petición ante la autoridades públicas, normas que fueron declaradas
inexequibles con efectos diferidos hasta el 31 de diciembre de 2014 mediante sentencia de
la Corte Constitucional C - 818 de 01 de noviembre de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub, entre otros con los siguientes argumentos: “De todo lo anterior resulta que esta
situación encuadra en varios de los criterios que de conformidad con la jurisprudencia de esta
Corporación hacen necesaria la regulación de un determinado tema mediante ley estatutaria.
Efectivamente (i) cuando menos, se trata de normas que se refieren a contenidos muy cercanos
a los elementos estructurales esenciales del derecho de petición y (ii) los artículos 13 a 33
contienen un desarrollo integral y sistemático del derecho fundamental de petición, y por tanto,
todas las materias tratadas, sea cual fuere su contenido específico, han debido ser objeto de
una ley estatutaria”.
1.2.1 Peticiones en interés general
Las peticiones en interés general129, implican solicitudes impersonales

a la Administración, es decir, que no se refieren a persona determinada
y que deben dar lugar a decisiones igualmente impersonales; pero que
pueden ser formuladas por una o por varias personas130, sin que esto les
sustraiga del interés general, ya que el mismo se determina por la clase de
derecho reclamado o del cual se solicita protección y su afectación frente
a la comunidad.
La posibilidad de formular peticiones en interés general, mantiene
regulación en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, como mecanismo para acudir los administrados ante la
Administración a formular solicitud, para el reconocimiento de derechos
o la protección de los mismos, siempre y cuando éstos sean de carácter
general131; pero que de todas maneras, constituye un desarrollo del principio
constitucional fundamental inmiscuido en el derecho de petición132, el cual
implica una obligatoriedad de la Administración de resolver lo pedido,
atendiendo al fondo del asunto y en forma pronta133.
Administrativo, regula en el título II, capítulo I artículo 13 al 31 de la
parte primera, lo referente a las reglas generales del derecho de petición
ante las autoridades públicas, el cual incluye las peticiones en interés
general, contemplándose los requisitos que deben cumplir las mismas.
129
En nuestro ordenamiento jurídico, existen normas constitucionales, que refieren al interés general,
en términos de fin del estado artículo 2 y de primacía sobre el interés particular artículo 58.
130
Berrocal Guerrero, Luis Enrique. Manual del acto administrativo, op. cit., p. 228.
131
El artículo 4 de la Ley 1437 de 2011, contempla como una de las formas de iniciar las actuaciones
administrativas, el ejercicio del derecho de petición en interés general.
132
El derecho de petición, se regula como principio o derecho fundamental, en el artículo 23
constitucional que dice: “Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a
las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El
legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los
derechos fundamentales”.
133
Corte Constitucional, Sentencia T- 466 de 13 de mayo de 2004, M.P.Manuel José Cepeda
Espinosa, lo dijo en los siguientes términos: “…b) El núcleo esencial del derecho de petición
reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad
de dirigirse a la autoridad si esta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido.
c) La respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. oportunidad 2. Debe resolver de fondo, clara,
precisa y de manera congruente con lo solicitado 3. ser puesta en conocimiento del peticionario.
Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho fundamental
constitucional de petición”.
Éstos deben cumplirse no solamente para esta clase de solicitudes, sino

para las demás, en cuanto a que por mandato de la Ley 1437 de 2011 se
impone esta obligación134; por esta razón, se ha preferido analizar éste
y otros aspectos de las peticiones de interés general en acápite posterior
una vez se haya realizado el de las demás, como un parámetro común
entre todas ellas.
1.2.2 Peticiones en interés particular
Los administrados tienen la facultad de formular peticiones en interés

propio135, como consecuencia del principio constitucional ya mentado
del «derecho de petición», en cuanto a la reclamación y protección de
derechos individuales, frente a una Administración situada en planos de
desigualdad superior ante el particular, debido a la atribución de poderes
a las autoridades públicas y en esa medida, este derecho se convierte en
una limitación del poder de la Administración, en cuanto a que está en la
obligación de atender y resolver oportunamente y de fondo lo reclamado
por el peticionario136.
Las peticiones en interés particular se determinan por la clase de derechos
que se pretenden reclamar o proteger, que deben ser de orden particular,
puesto que las mismas pueden ser formuladas por una o varias personas
individualizadas, que reclaman ante la Administración un asunto individual;
así las cosas, la naturaleza de la petición no la determina el número de
personas que la formula, sino lo reclamado137.
134
Artículos 4, 13 y siguientes de la Ley 1437 de 2011.
135
Artículo 4 del CPACA, como parte del procedimiento administrativo rogado, pero que además
de permitir la solicitud de reconocimiento de derechos, faculta para pedir la resolución de una
situación jurídica, que se preste un servicio, pedir información, consultar, examinar y requerir
copias de documentos, formular consultas, quejas, denuncias y reclamos e interponer recursos.
136
Corte Constitucional, Sentencia T-610, de Diciembre 12 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa; así lo determina cuando dice: “El sentido del derecho de peticiones el de asegurar una
vía expedita para que el gobernado sea oído por los gobernantes y para que sus solicitudes,
e interés general o particular, reciban curso adecuado y sean objeto de rápida y eficiente
definición”.
137
Santofimio G. Jaime Orlando. Tratado de derecho administrativo, T. II, op. cit., p. 189, así lo deja
ver cuando dice: “La Constitución distingue entre el derecho de petición subjetivo y el derecho
de petición popular y general. El primero se refiere propiamente a aquellas reclamaciones
individuales que buscan el reconocimiento, por parte de la Administración o del Estado, de un
derecho subjetivo del ciudadano; entre nosotros, éste sería un caso específico del ejercicio del
derecho de petición en interés particular”.
1.2.3 Solicitudes de información
Además de constituir una forma de iniciar el procedimiento administrativo,

la solicitud de informaciones representa el derecho de los administrados,
para conocer las actuaciones de la Administración, dando aplicación a los
principios de publicidad y transparencia de la función administrativa; en
cuanto a que la actividad del Estado debe ser eminentemente pública y por
tal razón, los particulares pueden tener acceso a la misma a través de la
solicitud de información138, que no es más que una modalidad del derecho
de petición139.
En efecto, cuando se ejerce el derecho de pedir información sobre una
actuación de una entidad pública, lo que se está haciendo es uso del derecho
de petición, entre otras cosas, porque el propio Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, así lo prevé140 pero
además, en cuanto a que el derecho de petición encuentra expresión en
la posibilidad de los particulares de acceder a las actuaciones del Estado,
por ser los directamente afectados con las mismas y en esa medida, la
Constitución permite el acceso a documentos públicos, para que el derecho
se haga efectivo141.
En las anteriores circunstancias, las entidades públicas deben mantener
en sitios de fácil acceso al público, la información relativa a la misma, que
sea de interés general y que específicamente contenga las normas que le
dan origen y definen sus funciones, su naturaleza y estructura; las oficinas
para formular consultas, entregar y recibir documentos y bienes y conocer
las decisiones; los métodos, procedimientos, formularios y sistemas para el
trámite de los diversos asuntos, los organigramas, manuales de funciones
y en general, cualquier información que implique interés para ser conocida
por los administrados142.
138
Corte Constitucional, Sentencia T-473 de Julio 28 de 1992, M.P. Ciro Angarita Barón. De
manera excepcional existen actuaciones reservadas, como en el caso de asuntos de seguridad
nacional e investigaciones de carácter penal.
139
Así lo plantea el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 4 de
Diciembre de 1992, M.P. Yesid Rojas Serrano; traído por Santofimio G. Jaime Orlando, Tratado
de derecho administrativo, T. II., op. cit., p. 191.
140
El artículo 13 del CPACA prevé como forma del derecho de petición, la facultad de solicitar
información.
141
La posibilidad de acceder a documentos públicos, está consagrado en el artículo 74 de nuestra
constitución.
142
Artículo 8 del CPACA lo contempla como deber de información al público.
Pero al lado de la información general a que se ha hecho referencia y como

una forma de solicitud de información, los particulares pueden consultar
los documentos que reposen en las oficinas públicas y obtener copias de
los mismos, en cuanto no tengan el carácter de reservado143; por lo que,
el derecho a solicitar información no es absoluto, sino limitado en cuanto
existen prohibiciones previstas por el legislador para atenuar el derecho,
como en el caso antes mentado144; con una excepción a esta excepción,
cuando se trate de autoridades públicas fundamentalmente las judiciales
las que lo soliciten para el cumplimiento de sus funciones, quienes deberán
asegurar la reserva de los documentos que conozcan y, utilizarlos únicamente
para la actuación respecto de la cual se solicitan145.
1.2.3.1 Un trámite especial en la solicitud de información en caso

de informaciones y documentos reservados
Como se indicó anteriormente, existen documentos en informaciones

que tienen el carácter de reservados y por esta razón, la solicitud de
información frente a ellos debe ser rechazada a través de acto motivado,
143
El artículo 24 de la Ley 1437 de 2011, consagra cuales informaciones y documento tienen
el carácter reservado, en los siguientes términos: “Sólo tendrán el carácter reservado las
informaciones y documentos expresamente sometidos a reserva por la constitución o la ley, y
en especial:
1. Los sometidos por el secreto comercial o industrial.
2. Los relacionados con la defensa o seguridad nacional.
3. Los amparados por el secreto profesional.
4. Los que involucren derechos a la privacidad e intimidad de las personas, incluidas en las
hojas de vida, la historia laboral y los expedientes pensionales y demás registros de personal
que obren en los archivos de las instituciones públicas o privadas, así como la historia
clínica, salvo que sean solicitados por los propios interesados o por sus apoderados con
facultad expresa para acceder a esa información.
5. Los relativos a las condiciones financieras de las operaciones de crédito público y tesorería
que realice la Nación, así como a los estudios técnicos de valoración de los activos de la
Nación. Estos documentos e informaciones estarán sometidos a reserva por un término
de seis (6) meses contados a partir de la respectiva operación “.
144
Corte Constitucional, Sentencia T-1268, de 29 de noviembre de 2001, M.P. Jaime Araujo Rentería,
lo refiere así: “…Si en la Constitución Colombiana está insito en principio general según el
cual la actividad de los órganos del Estado no es reservada ni secreta, y que por lo tanto, los
ciudadanos salvo excepción constitucional o legal, tienen acceso a todos los documentos o
instrumentos donde conste su ejercicio, también es cierto que la publicidad de la actuación de
los órganos públicos no puede ser un principio absoluto por cuanto se sabe que existen razones
de seguridad nacional, de alta conveniencia pública o social, de eficacia del servicio, etc., que
pueden hacer aconsejable o necesario mitigar el rigor de la regla…”.
145
en el cual se indiquen las disposiciones legales que sustenten la negativa

para suministrar la información, sin que contra el mismo procedan recursos
en vía administrativa146; sin embargo, existe la posibilidad de que quien
ha formulado la solicitud insista en la misma147, generándose de esta
manera el trámite previsto en el artículo 26 del CPACA, que implica la
competencia de los tribunales administrativos, si se trata de autoridades
nacionales, departamentales o del Distrito Capital de Bogotá o a los jueces
administrativos en el caso de autoridades distritales o municipales, los cuales
a través de decisión de única instancia determinarán si se niega o acepta la
información solicitada, en el término de 10 una vez la autoridad judicial haya
recibido los documentos correspondientes de la autoridad administrativas;
término que se interrumpirá en los siguientes eventos: “1. Cuando el Tribunal
o el juez administrativo solicite copia o fotocopia de los documentos sobre
cuya divulgación deba decidir, o cualquier otra información que requieran,
y hasta la fecha en la cual las reciba oficialmente. 2. Cuando la autoridad
solicite, a la sección del consejo de Estado que el reglamento disponga,
asumir conocimiento del asunto en atención a su importancia jurídica o con
el objeto de unificar sobre el tema. Si al cabo de cinco (5) días la sección
guarda silencio, o o decide no avocar conocimiento, la actuación continuará
ante el respectivo tribunal o juzgado administrativo”.
1.2.4 Formulación de consultas
Otra modalidad del derecho de petición es la formulación de consultas

ante las entidades públicas, en donde los administrados pueden formular las
mismas de manera escrita o verbal; las cuales, deben ser tramitadas bajo los
principios que cobijan las demás actuaciones administrativas, es decir, la
celeridad, economía, eficacia, imparcialidad; y deberán ser resueltas en un
plazo máximo de 30 días, sin que las mismas, determinen obligatoriedad
de cumplimiento o ejecución de la entidad pública que las absuelve148.
Si las respuestas que la Administración da a las consultas, no obligan
en su cumplimiento y ejecución, en principio adquieren la naturaleza de
146
147
Aquí podemos estar hablando de un recurso de insistencia, a pesar de que el CPACA no lo haya
denominado de esa manera.
148
El artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, cuando se refiere a los conceptos emitidos como
consecuencia de las consultas formuladas, indica que no serán de obligatorio cumplimiento o
ejecución.
conceptos o meras orientaciones de la misma149; pero si la respuesta dada

por la Administración implica decisión de algún asunto que determine
afectación del ordenamiento jurídico, deja de ser un simple concepto u
opinión y se convierte en un típico acto administrativo. Por lo anterior, es
pertinente afirmar que la naturaleza de acto administrativo en la respuesta
a una consulta, lo da el contenido de la misma y no el ser consecuencia de
su formulación.
1.2.5 Otros eventos que implican ejercicio del derecho de petición
El artículo 13 de la Ley 1437 de 2011 es expreso en consagrar otros eventos

que determinan el ejercicio del derecho de petición, como la resolución de
una situación jurídica, la prestación de un servicio, la presentación de una
queja, denuncia o reclamo e interponer recursos.
En nuestro parecer, no era necesario tratar de enunciar los eventos que
implican derecho de petición, porque al tratarse de un derecho fundamental
el campo de ejercicio del mismo es bien amplio y se corre el riesgo de
omitir alguna posibilidad, como sería el caso de pedir la extinción de una
obligación por solo nombrar un caso. Lo que si se torna bien interesante,
es la consagración de los recursos como mecanismo de formular derecho
de petición, lo cual es acertado, pues al ser interpuesto un recurso se
está solicitando de una autoridad administrativa un pronunciamiento y
la decisión que se tome en uno u otro sentido, genera las consecuencias
jurídicas de cualquier pronunciamiento de la Administración, en el sentido
de afectar el ordenamiento jurídico y ser controvertible ante la jurisdicción
de lo contencioso administrativo; pero además, al no existir resolución del
recurso, también opera el silencio administrativo como lo estudiaremos
más adelante.
1.2.6 El derecho de petición frente a particulares
Las regulaciones que se había hecho en el Código Contencioso

Administrativo de 1984, respecto del derecho de petición, estaban en
marcadas frente a las solicitudes ante entidades públicas; la ley 1437 de
2011, trae una consagración específica sobre el derecho de petición respecto
Corte Constitucional, Sentencia C-542, de 24 de mayo de 2005, M.P. Humberto Sierra Porto,
149
lo cual es consecuente con lo previsto con el artículo 28 del CPACA.

de organizaciones e instituciones privadas, para garantizar los derechos

fundamentales.
En efecto, el artículo 32 del CPACA, faculta a toda persona, es decir
natural, jurídica, pública o privada, para formular derecho de petición con
el fin de hacer efectivos sus derechos fundamentales; solicitudes que se
pueden instaurar ante organizaciones privadas con o sin personería jurídica,
las cuales incluyen a sociedades, corporaciones, fundaciones, asociaciones,
organizaciones religiosas, cooperativas, instituciones financieras o clubes.
Como se puede observar, el nuevo código parece limitar frente a qué
entidades privadas se puede formular derechos de petición, pero esto no es
así, porque al inicio del artículo 32 hace referencia a organizaciones privadas
con o sin personería jurídica, lo que implica que respecto de cualquier forma
de organización privada es procedente presentar solicitudes en desarrollo
del derecho fundamental indicado.
Debe indicarse entonces, que la procedencia del derecho de petición
es amplia y podríamos decir que ilimitada, tratándose de organizaciones
privadas, pero de alguna manera limitada en la regulación que hace el
CPACA, cuando se trata de personas naturales, ya que se expresa: “parágrafo
1°. Este derecho también podrá ejercerse ante personas naturales cuando
frente a ellas el solicitante se encuentre en situaciones de indefensión,
subordinación o la persona natural se encuentre ejerciendo una función
o posición dominante frente al peticionario”; es decir, que solamente en
casos de situaciones de inferioridad del peticionario frente a quien formula
la petición, es procedente el derecho, consagración que consideramos
poco coherente, ya que el espíritu o finalidad de la norma es la protección
o garantía de derechos fundamentales y en cuanto se busque tal fin ha
de proceder el derecho de petición, así no se encuadre en la exigencia de
inferioridad, ya que la necesidad de protección del derecho fundamental
ha de primar150.
150
Corte Constitucional, Sentencia T-345 de mayo 4 de 2006, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa,
en argumento aplicable a nuestra argumentación, daba vía libre al derecho de petición frente a
organizaciones privadas, sin que existiera una regulación expresa al respecto, en los siguientes
términos: “Ya en el pasado, reiteradamente esta corporación al pronunciarse sobre la
procedencia de la acción de tutela para garantizar el derecho de petición frente a particulares,
ha clarificado que el hecho de que no se haya reglamentado el derecho de petición respecto
de organizaciones privadas, no impide que en ciertas circunstancias el derecho de petición se
aplique en el ámbito de las relaciones entre particulares.
…Una cosa es que el derecho de petición no hay sido reglamentado respecto de organizaciones
privadas y otra muy distinta que se admita, contra diáfanos postulados de la Constitución, que
El artículo 33 de la Ley 1437 de 2011, hace una referencia particular

al derecho de petición de los usuarios ante instituciones privadas,
específicamente a las Cajas de Compensación Familiar y a las Instituciones
del sistema de Seguridad Social Integral, que consideramos innecesaria,
pues la regulación del artículo 32 puede cobijar lo previsto en el 33, en el
entendido, que en uno y otro caso, se está frente a entidades particulares
llámense organizaciones o instituciones.
1.2.7 Actuaciones iniciadas en cumplimiento de un deber legal
Constituyen una forma de procedimiento administrativo iniciado a

petición de parte, en la medida que la voluntad del particular es la que
da origen a la actuación de la Administración, así ésta provenga de una
exigencia de la misma. En efecto, puede que el administrado esté obligado a
formular una solicitud, una liquidación tributaria, privada o de cualquier otra
clase, pero si no desarrolla la actividad a que está obligado, el procedimiento
administrativo no comienza y la Administración lo que puede hacer es iniciar
el procedimiento sancionatorio151; aunque es posible que la Administración,
oficiosamente efectúe la liquidación tributaria.
La Administración, en los casos del ejercicio por el particular de las
peticiones en cumplimiento de un deber legal, no puede impedir que las
mismas se surtan; lo que sí puede, es advertir al administrado respecto de los
defectos de las mismas, para que los corrija. En caso que la Administración
no permita el ejercicio de la petición en cumplimiento del deber legal,
el particular puede acudir ante el ministerio público, para que le sea
permitido el cumplimiento del deber, pues el artículo 9 numeral 2 del nuevo
CPACA establece como prohibición para las autoridades administrativas,
impedir el ejercicio del deber legal de acudir a la administración en los
siguientes términos: “2. Negarse a recibir los escritos, las declaraciones o
liquidaciones privadas necesarias para cumplir con una obligación legal,
lo cual no obsta para prevenir al peticionario sobre eventuales deficiencias
de su actuación o del escrito que presenta”.
el trabajador actual o antiguo puede quedar sujeto al sigilo de la entidad para la cual labora o
laboró, no respecto de asuntos reservados o privados, sino en relación con derechos laborales
suyos, salariales o prestacionales”. Tomado de Constitución Política de Colombia Editorial
Legis. Bogotá 2010, p. 47.
151
Este procedimiento es oficioso, porque no necesita la voluntad del administrado para ser iniciado.
Por tratarse de una forma de actuación administrativa y que en esencia

implica ejercicio del derecho de petición, se deben cumplir los principios que
asisten a la función administrativa152; puesto que las actuaciones ejercidas
en cumplimiento de un deber legal, se presentan como solicitudes que
proviniendo de los administrados, deben surtir el trámite propio de cualquier
petición formulada a la Administración.
Debe aclarase eso sí, que el trámite y requisitos que surte el derecho de
petición frente a particulares, es el mismo que se da cuando se trata de una
entidad pública.
2. DESARROLLO
El desarrollo del procedimiento administrativo, hace referencia a

cada uno de los trámites surtidos a partir del inicio del mismo, el cual
determina las actuaciones pertinentes que permiten lograr la decisión
de la Administración153; es decir, que la misma está precedida de unas
ritualidades que le permiten a la entidad pública dictar el acto administrativo
correspondiente, garantizando los derechos de los administrados, a través
de lo que se ha denominado debido proceso.
Dichas ritualidades se presentan en los llamados actos de trámite154,
los cuales dan impulso al procedimiento administrativo y en los actos
preparatorios, que además de darle agilidad a la actuación influyen o
determinan la decisión155; todo para colocar el procedimiento, en punto
152
El artículo 4 de la Ley 1437 de 2011, consagra en el numeral 3 el inicio de las actuaciones
administrativas en cumplimiento de un deber legal y el artículo 3 la misma ley hacer referencia
a los principios de la función administrativa, en desarrollo del artículo 209 constitucional.
153
Gallego Anabitarte, Alfredo y Menéndez Rexach Ángel. Acto y procedimiento administrativo,
op. cit., p. 152; refiere como el desarrollo del procedimiento administrativo en el derecho español,
implica las actuaciones necesarias para la determinación, conocimiento y comprobación de los
datos (fácticos y jurídicos) en virtud de los cuales debe dictarse la resolución que ponga fin al
procedimiento.
154
Penagos, Gustavo. El acto administrativo, T. I., quinta edición, Bogotá: Ediciones Librería
del profesional, 1992, p. 526, muestra como los actos de trámite se limitan a impulsar el
procedimiento; pero como no contienen decisión alguna, no son objeto de control judicial de
forma directa, sino a través de la impugnación de los actos definitivos
155
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, expediente No.
830, auto de mayo 10 de 1998, en cita que hace Penagos, Gustavo. El acto administrativo,
T.I. op. cit., p. 529, define el acto preparatorio, así: “De su lado, el acto preparatorio, por el
contrario, y como su nombre lo indica, va prefijando el contenido de la decisión de mérito que
procede tomar, esto es, prepara el acto definitivo que ponga término a la actuación”.
de resolver el objeto de la petición o de la actuación oficiosa de la entidad

pública156.
Sería pertinente presentar en esta parte de la investigación, una exposición
detallada de todos los actos de trámite que implican el desarrollo del
procedimiento administrativo, como etapa previa a la decisión de la
Administración; pero por el desarrollo metodológico de la misma, sólo se
hace referencia a unos aspectos comunes de las actuaciones administrativas,
ya que los demás aspectos son estudiados en acápites independientes.
2.1 El trámite y las audiencias en el desarrollo del

procedimiento administrativo

Administrativo, prevé que el procedimiento administrativo se desarrollará
por escrito, verbalmente o por medios electrónicos, lo que significa que se
trata de un procedimiento mixto; con la no vedad de la incorporación de
los medios electrónicos en la actuación administrativa, como se evidencia
desde los requisitos que deben contener las peticiones que se formulen
ante las entidades públicas, en el sentido de incluir la dirección de correo
electrónico para efectos de notificaciones y permitirse además las solicitudes
y respuestas vía correo electrónico.
Pero es obligatorio que la actuación se inicie mediante escrito, cuando
una entidad pública proceda de manera oficiosa a dar trámite a la misma y
a través de medios electrónicos cuando lo permita el Código u otra norma
legal; significa lo anterior, que existen restricciones a la manera como se debe
comenzar un procedimiento administrativo, todo con el fin de garantizar el
derecho de defensa a los interesados, ya que es obligación de las entidades
públicas informar del incio de la actuación administrativa.
En el mismo sentido, las autoridades administrativas podrán ordenar la
celebración de audiencias con el fin de permitir la participación ciudadana en
el trámite administrativo, permitir el ejercicio del derecho de contradicción
y lograr la pronta adopción de decisiones, es decir, resolver el fondo del
asunto objeto de la actuación administrativa; audiencias que de acuerdo a
156
Sánchez Torres, Carlos Ariel. Acto administrativo –teoría general–, op. cit., pp. 384 y 385,
recoge el desarrollo del procedimiento administrativo, los siguientes actos: de ordenación,
impulso, resolutorios, de comunicación, de intimidación y de documentación; pero que de una
u otra forma se pueden incluir como actos de trámite o preparatorios.
la regulación del CPACA, son facultativas y no obligatorias, ya que se ha

utilizado podrá y no el deberá, pero en el evento de garantizar el derecho
de defensa y contradicción, lo facultativo se torna obligatorio, ya que de no
celebrase la audiencia se violaría el derecho fundamental del debido proceso.
Por otra parte, hay trámites administrativos como los procedimientos
sancionatorios en asuntos contractuales, donde es obligatorio que la
actuación administrativa se desarrolle a través de audiencias, por existir
norma expresa que lo obliga157.
2.2 Formación de expedientes

Al iniciar el procediendo administrativo, es pertinente formar un
expediente, con los documentos relacionados con el trámite, que contendrá
además, cada una de las actuaciones que realiza la entidad pública
relacionadas con el asunto tratado. Si existen documentos referidos a
actuaciones que tengan el mismo efecto, pero que se tramitan en forma
separada, es necesario acumularlos en un solo expediente, con fundamento
en el principio de economía en la actuación administrativa, que conlleva a
que se eviten duplicidad de trámites encaminados a un mismo fin.
La acumulación de documentos o actuaciones administrativas, se puede
hacer de oficio o a petición de parte y se concretará en la entidad pública
que haya iniciado primero la actuación; pero podrá presentarse conflicto
de competencias, en cuanto alguna de las autoridades se oponga a la
acumulación158, el cual se resuelve por la Sala de Consulta y Servicio Civil
del Consejo de Estado si se trata de entidades del orden nacional o por los
tribunales administrativos en el caso de entidades del orden territorial;
pero si en el conflicto de competencias, se ven involucradas autoridades del
orden nacional y territorial o de distintos departamentos, la competencia
es del Consejo de Estado en su Sala de Consulta, mediante un trámite muy
corto, en donde recibida la actuación en la secretaría de la Sala, se comunica
por el medio más eficaz a las autoridades involucradas y a los particulares
157
Ver Ley 1150 de 2007 artículo 17 y Ley 1474 de 2011 artículo 86.
158
Aunque el artículo 36 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, refiere de la misma manera en que lo hacía el código anterior, como única forma
de generar el conflicto de competencias administrativas, la oposición de una entidad pública a la
acumulación; consideramos que en este caso, solamente se hace referencia al conflicto negativo,
pero que debe aceptarse además el conflicto positivo, en cuanto dos entidades públicas reclamen
la acumulación en la actuación que surten.
interesados en el trámite administrativo, fijándose un edicto por el término

de cinco días para que se presenten alegatos y consideraciones que en nuestro
parecer constituyen la misma facultad, para culminar con la decisión de la
Sala de Consulta o del Tribunal Administrativo en el término de 20 días,
frente a la cual no procede recurso en vía administrativa159.
Ha de advertirse, que con fundamento en el principio de publicidad,
cualquier persona puede consultar un expediente administrativo, salvo
los documentos y actuaciones sujetos a reserva, con los cuales se hará un
cuaderno separado, para efectos de proteger la restricción en el conocimiento
de los mismos.
Administrativo, contiene una regulación especial en cuanto a la posibilidad
de conformar expedientes electrónico; haciendo referencia a que el mismo
lo constituyen los documentos electrónicos referidos a una actuación
administrativa, siendo necesario implementar el foliado de dichos
expedientes, mediante un índice electrónico, firmado digitalmente por la
autoridad administrativa en cuanto sea procedente. El índice electrónico,
persigue garantizar la integridad del expediente y lograr su recuperación
en caso de ser necesario160.
2.3 Los terceros en el procedimiento administrativo

Dentro de una actuación administrativa, existe la posibilidad que terceros
se vean afectados con la misma, por esta razón el CPACA ha determinado
un trámite especial para su citación e intervención.
En efecto, en el desarrollo de la función administrativa, se pueden
presentar terceros determinados e indeterminados; los terceros determinados
son aquellos respecto de los cuales es posible su identificación y los
indeterminados, no es factible la misma. Cuando se trata de un tercero
determinado en una actuación particular y concreta, la autoridad
administrativa le comunicará la existencia del trámite administrativo, el
159
Es el trámite previsto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, el cual indica, que mientras se
surte la resolución del conflicto de competencias administrativas, se suspende el término para
resolver las solicitudes previsto en el artículo 14 de la misma norma.
160
Ver artículo 59 de la Ley 1437 de 2011, que además prevé: “La autoridad respectiva conservará
copias de seguridad periódicas que cumplan con los requisitos de archivo y conservación en
medios electrónicos, de conformidad con la ley”.
objeto del mismo y el nombre del peticionario si lo hubiere, con el fin de

que se haga parte y pueda hacer valer los derechos que le correspondan.
Circunstancia diferente, es cuando no es posible la comunicación anterior
o se trata de un tercero indeterminado, eventos en los cuales a través de un
medio masivo nacional o local u otro mecanismo eficaz, el cual incluye los
medios electrónicos161, se dará a conocer la información sobre la actuación
administrativa, garantizando así el debido proceso, la publicidad y el derecho
de defensa162.
En los eventos anteriores, las autoridades están en la obligación de citar a
los terceros ya sean determinados o indeterminados, para que se hagan parte
en la misma; pero existe el caso, en que son los terceros los que acuden ante
la Administración, para que se les permita intervenir en el procedimiento
administrativo y en estas circunstancias, la Ley 1437 de 2011 ha previsto
unos eventos, para que sea posible la participación, así:
“Los terceros podrán intervenir en las actuaciones adminis-
trativas con los mismos derechos, deberes y responsabilidades
de quienes son parte interesada, en los siguientes casos:
1. Cuando hayan promovido la actuación administrativa
sancionatoria en calidad de denunciantes, resulten
afectados con la conducta con la cual se adelanta la
investigación, o estén en capacidad de aportar pruebas que
contribuyan a dilucidar los hechos materia de la misma.
2. Cuando sus derechos o su situación jurídica puedan
resultar afectados con la actuación administrativa
adelantada en interés particular, o cuando la decisión que
sobre ella recaiga pueda ocasionarles perjuicios.
3. Cuando la actuación haya sido iniciada en interés general.
Parágrafo. La petición deberá reunir los requisitos previstos
en el artículo 16 y en ella se indicará cual es el interés del
particular en la actuación y se allegarán o solicitarán las
pruebas que el interesado pretenda hacer valer. La autoridad
161
Los medios electrónicos en el procedimiento administrativo, están previstos en el capítulo IV,
artículos 53 y siguientes de la parte primera del CPACA.
162
que la tramita la resolverá de plano y contra esta decisión no

procederá recurso alguno”163.
La consagración anterior, permite indicar que en el numeral primero se
hace referencia al denunciante en el procedimiento sancionatorio, el cual es
tenido como tercero dentro de la actuación, ya que las partes en el mismo,
están determinadas por la autoridad administrativa que surte la investigación
y el investigado164; El numeral segundo, corresponde a la típica intervención
de un tercero que puede resultar afectado con una actuación administrativa,
pero en este caso, la autoridad pública al determinar la afectación de los
intereses y derechos del tercero, tendrá que comunicarle la actuación y no
solamente esperar, para que éste se haga parte en la misma.
El numeral tercero por su parte, se refiere a las actuaciones en interés
general y frente al cual en nuestro parecer no se puede hablar de terceros,
pues por la naturaleza de la actuación y de la decisión, en el sentido de
afectar de la misma manera a todas las personas, todas tendrían la calidad
de parte, así no estén interviniendo en la misma165.
Debe hacerse claridad, que el nuevo Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, exige que cuando un
tercero pretenda intervenir en una actuación administrativa, deberá formular
una solicitud ante la autoridad administrativa y cumplir con los requisitos
previstos en el artículo 16 de la Ley 1437 de 2011, es decir, los de toda
petición que se haga ante una entidad pública.
2.4 Pruebas
Cuando a una entidad pública se le formula una petición, con la misma o en
cualquier momento antes de decidir, se podrán pedir las pruebas pertinentes,
para que la solicitud sea despachada favorablemente al peticionario166;
163
Regulación contenida en el artículo 38 del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo.
164
Las entidades públicas a través de las oficinas de control interno disciplinario surten el
procedimiento sancionatorio o la Procuraduría General de la Nación en su competencia prevalente
frente a cualquier otra autoridad administrativa.
165
Entendemos que se pretende hablar en este caso de terceros, porque solamente uno o algunos
han intervenido directamente en la actuación y así los demás serán terceros, pero solo por el
hecho de la participación.
166
En este evento se está frente a una situación probatoria rogada, en la medida que es la parte
interesada con la solicitud la que pide pruebas.
solicitud de pruebas que no se circunscribe únicamente al peticionario, sino

que la Administración en forma oficiosa puede decretarlas en cualquier
momento167.
La solicitud y decreto de pruebas, lo que hace es dar a la Administración,
los elementos de juicio necesarios para tomar una decisión acorde con la
realidad dentro del procedimiento administrativo correspondiente. En el
derecho español, existe la facultad tanto del peticionario de acreditar los
hechos relevantes para la decisión, como de la Administración para ordenar
la apertura de un periodo cuando no tenga por ciertos los hechos alegados
por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija168.
El sistema ibérico al igual que el nuestro, prevé entonces la posibilidad
que el peticionario solicite y allegue pruebas con fundamento en el principio
de aportación de pruebas y que la Administración las ordene de oficio, con
sustento en el principio de oficialidad169, facultad probatoria que busca lograr
la prosperidad en la solicitud, cuando nace del particular, en el sentido que
los derechos respecto de los cuales se pide reconocimiento, efectivamente
se le otorgue; y cuando proviene de la Administración, que la decisión se
ajuste a la realidad fáctica y en esa medida al ordenamiento jurídico.
Por mandato de nuestra Constitución, las decisiones administrativas
deben ser tomadas con fundamento en las pruebas que oportunamente se
hayan practicado, pues de lo contrario nos estaríamos enfrentando a una
violación del debido proceso, en la medida que un trámite esencial estaría
vulnerándose170.
El nuevo CPACA, otorga la posibilidad para que el interesado pueda
controvertir las pruebas aportadas o prácticas, lo que significa que no
solamente sea el peticionario, sino los terceros, porque son ellos los que
167
Artículo 40 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,
que además hace referencia a la práctica de pruebas.
168
El artículo 80 de la ley 30 de 1992, española de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo,
así lo prevé.
169
op. cit., p. 157, así lo contempla cuando dice: “El procedimiento administrativo en materia
de prueba se articula, de una parte por el principio de aportación, con arreglo al cual las
partes pueden proponer cuantas pruebas estimen convenientes y necesarias para sus derechos
e intereses, y de otra, por el principio de oficialidad, en cuanto a que el órgano responsable
de la tramitación del procedimiento está obligado a desarrollar, aun cuando no lo pidan los
interesados, la actividad probatoria necesaria y pertinente”.
170
El artículo 29 constitucional así lo muestra, cuando dice que el debido proceso se aplicará a
toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.
tienen el interés en la actuación administrativa; controversia que se debe

dar, antes que se tome la decisión de fondo.
Ha de reconocerse además, que en las actuaciones administrativas,
son admisibles todos los medios de prueba previstos en el Código de
Procedimiento Civil171, lo que determina una importante amplitud en las
facultades de la autoridad administrativa, porque la regulación que hace el
Código de Procedimiento Civil, permite al juez y en este caso a la autoridad
administrativa, además de utilizar los medios probatorios previstos en
la norma, disponer de otros que se encuentren consignados en medios
semejantes o los que su prudente juicio considere procedente.
3. CULMINACIÓN
Dentro de las etapas del procedimiento administrativo la etapa de

culminación del mismo, es de suma importancia, en cuanto a que implica la
decisión de la Administración, que resuelve el asunto planteado y que pude
dar lugar al reconocimiento de derechos, a la negación de los mimos, que se
resuelva una situación jurídica, se preste un servicio, otorgue la información
solicitada, se entreguen las copias de documentos, resuelvan las consultas,
quejas, reclamos, recursos172 o un acto que no implique ni lo uno ni lo otro,
como en los casos de las certificaciones y registros, que por tal razón se
convierten en lo que la doctrina ha denominado los actos instrumento173.
En el derecho español, existe norma expresa que hace referencia a la
culminación del procedimiento administrativo, en eventos tales como
la resolución, el desistimiento, la renuncia al derecho en que se funde la
solicitud, la imposibilidad material de continuar con el procedimiento
171
El artículo 175 del C.P.C. contempla los medios de prueba, así: “Medios de prueba. Sirven como
pruebas, la declaración de parte, el juramento, el testimonio de terceros, el dictamen pericial,
la inspección judicial, los documentos, los indicios y cualesquiera otros medios que sean útiles
para la formación del convencimiento del juez.
El juez practicará las pruebas no previstas en este código de acuerdo con las disposiciones que
regulen medios semejantes o según su prudente juicio”.
172
Artículo 13 Ley 1437 de 2011.
173
Aubry Et Rau. Tours de droit civil francais, 5ª edición, T.II, París, 1922, p. 122, nota 2; en cita
que hace Penagos, Gustavo. El acto administrativo, T.II, op. cit., p. 125, así lo plantea cuando
dice: “…es necesario cuidarse de no confundir los actos (instrumentos) destinados a constatar
convenciones y disposiciones, con esas mismas convenciones y disposiciones, que constituyen
actos jurídicos (negocia jurídica): Es para evitar toda confusión a este respecto, que de ordinario
hemos calificado a los primeros como actos instrumentales”.
administrativo174, al igual que el acuerdo convencional entre la entidad

pública y el administrado peticionario175.
En el ordenamiento jurídico colombiano, las formas de terminación
del procedimiento administrativo, son similares a lo que se plantea en el
derecho ibérico, en la medida, que la resolución o decisión proferida por
la Administración176, es la forma tradicional de culminar el procedimiento
administrativo, al igual que desistimiento177, y la convención.
Hay que tener en cuenta, que la decisión en ocasiones no culmina con
el procedimiento administrativo, en cuanto a que posterior a la misma
se deben cumplir algunas actuaciones, tales como la notificación y los
recursos en vía administrativa, las cuales también implican procedimiento
administrativo; pero hay que decir, que la argumentación en cuanto a la
decisión como culminación del procedimiento administrativo, se encamina
a hacer referencia a la decisión en firme, es decir la que ya ha agotado los
anteriores procedimientos y que por tal se convierte en ejecutoria178.
3.1 Adopción de decisiones

Las decisiones de la Administración implican la culminación del
procedimiento administrativo, en la medida que contienen la resolución
del asunto del cual se ha ocupado la administración, para emitir un
pronunciamiento. Decisiones, que deben tomarse una vez se ha agotado
174
Artículo 87 de la Ley 30 de 1992, española de Régimen jurídico y procedimiento administrativo.
175
El artículo 88 de la Ley 30 española de Régimen jurídico y procedimiento administrativo, lo
consagra en el sentido que la Administración puede celebrar acuerdos, pactos, convenios o
contratos, con personas tanto de derecho público como de derecho privado, en cuanto que las
mismas no sean contrarias al ordenamiento jurídico, impliquen satisfacción del interés general
y los asuntos sean transables.
176
La decisión de la Administración no solamente puede ser expresa, sino presunta, como se plantea
en los silencios administrativos.
177
El desistimiento puede ser expreso, cuando el peticionario así lo manifiesta; pero en igual
forma tácito, en los términos del artículo 17 del Código de Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo, al no cumplirse por el interesado con los requerimientos
de la entidad pública, de adelantar con una gestión de trámite necesaria para la decisión, en el
Términos de un meses contados a partir del requerimiento.
178
Así se está frente a lo que los franceses llaman decisión ejecutoria, es decir, aquella que puede
ser cumplida por la administración unilateralmente; como lo muestra, Vedel, Georges, Derecho
Administrativo, op. cit., p. 139, cuando dice: “Entre las prerrogativas de potestad pública de que
dispone la Administración, la más característica es, sin duda, la de poder adoptar decisiones
ejecutorias, es decir, hacer nacer unilateralmente obligaciones y, eventualmente derechos en
beneficio o a cargo de terceros sin el consentimiento de éstos”.
todo el trámite previo previsto en la ley administrativa de procedimiento,

que determina que se haya dado la oportunidad a los interesados para hacer
sus pronunciamientos, practicado las pruebas solicitadas y decretadas de
oficio179.
El pronunciamiento que realiza la Administración, debe abarcar todas las
cuestiones que le fueron propuestas desde el inicio de la actuación o durante
el desarrollo de la misma, resolviendo de fondo el asunto planteado; pero si
de la actuación, surge que la titularidad del derecho debatido corresponde
a un tercero, a este se le notificará la decisión180.
Por otra parte es preciso aclarar, que las decisiones como culminación del
procedimiento administrativo, se deben enmarcar dentro de la clase de actos
reglados, en la medida que se debe surtir una serie de ritualidades previas
al mismo181. Pero al lado de los actos estrictamente reglados, encontramos
las denominadas decisiones discrecionales, las cuales no obedecen en
estricto sentido a ritualidades previas, sino que el pronunciamiento de la
Administración está investido de un alto grado de libertad.
En efecto, hay ocasiones en que la Administración no está atada unas
ritualidades excesivas, sino que por el contrario, puede resolver un asunto sin
mayores formalismos, lo que se ha dado en llamar decisiones discrecionales,
las cuales han sido asimiladas a actos discrecionales de la Administración, en
donde la voluntad de la misma es la que impera, dando lugar a que algunos
digan que se está frente a la arbitrariedad de la Administración. Por esta
razón, se ha determinado que no existe una discrecionalidad absoluta, sino
que la ley ha establecido límites a la misma, haciendo una regulación de las
179
Corte Constitucional, Sentencia T - 467, de octubre 18 de 1995, M.P.Vladimiro Naranjo Mesa,
muestra como la omisión de trámites previos a la decisión, establecidos por la ley, constituyen
violación al debido proceso.
180
El artículo 73 del CPACA, establece la obligación de las autoridades administrativas notificar
a los terceros que resulten afectados de una actuación administrativa, si se conoce su domicilio
o publicarlos en su parte resolutiva, si se desconoce la misma..
181
Tafur Galvis, Álvaro. Teoría del acto administrativo, Bogotá: Ediciones Rosaristas, 1975, p.
81, deja ver cómo la administración debe consultar las normas que condicionan su actuación,
cumplirlas y así, se estará frente a una actividad y un acto reglado; pero además, la ley 1437 de
2011 en el artículo 42, cuando hace referencia al contenido de la decisión ordena que la decisión
dentro de un procedimiento administrativo debe ser motivada, cuando dice: “Habiéndose dado
oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones, y con base en las pruebas e informes
disponibles, se tomará la decisión, que SERÁ MOTIVADA.
La decisión resolverá todas las peticiones que hayan sido oportunamente planteadas dentro de
la actuación por el peticionario y por los terceros reconocidos”. Las mayúsculas y el resaltado
son nuestros.
facultades discrecionales de las autoridades públicas182 y así evitar que el

poder de la Administración, se convierta en un instrumento de vulneración
de derechos183.
En otro sentido hay que decir, que las decisiones de la Administración
que culminan el procedimiento administrativo deben tener el carácter de
actos definitivos, resolviendo el fondo del asunto o haciendo imposible
continuar con la actuación184; pero además, pueden ser actos administrativos
electrónicos, en cuanto tenga tal instrumentalidad185, haciendo la claridad que
el acto administrativo electrónico, no solamente se enmarca en el definitivo,
sino también en los de trámite y preparatorios, teniendo en cuenta que el
desarrollo de la actuación administrativa, puede ser igualmente por estos
medios.
Sección Quinta
EL PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO: UN TRÁMITE SUBSIDIARIO
La Ley 1437 de 2011 contempla un capítulo especial que hace referencia

al procedimiento sancionatorio, el cual hemos querido denominar residual,
pues se aplica en tanto no haya regulación expresa en el Código Único
Disciplinario contenido en la Ley 734 de 2002 o en norma especial186.
182
Así se desprende de lo consagrado en el artículo 44 del Código de procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo: “Decisiones discrecionales. En la medida en que el contenido
de una decisión, de carácter general o particular, sea discrecional, debe ser adecuada a los
fines de la norma que la autoriza, y proporcional a los hechos que le sirven de causa”; significa
lo anterior, que incluso las decisiones llamadas discrecionales están sometidas al principio de
legalidad y en esta medida, ene stricto sentido no existen decisiones ni actuaciones administrativas
discrecionales.
183
Corte Constitucional, Sentencia C-525 de 1995, ve como en la regulación del artículo 36 del C.
C. A. anterior, la discrecionalidad de la Administración, que puede convertirse en arbitrariedad y
vulneración de derechos, encuentra límites valederos, en lo referente a los elementos de la misma,
como son: los de la adecuación a los fines de la norma que la sustentan y la proporcionalidad a
los hechos que le sirven de causa.
184
El acto definitivo es aquel que resuelve el fondo del asunto, pero no siempre culmina con la
actuación administrativa, porque si es susceptible de recursos, habrá que tramitar los mismos.
185
El artículo 57 de la Ley 1437 así lo permite cuando indica: “Acto administrativo electrónico. Las
autoridades, en el ejercicio de sus funciones, podrán emitir válidamente actos administrativos
por medios electrónicos siempre y cuando se asegure su autenticidad, integridad y disponibilidad
de acuerdo a la ley”.
186
El artículo 47 del CPACA lo expresa de la siguiente manera.” Los procedimientos administrativos
de carácter sancionatorio no regulados por leyes especiales o por el Código Disciplinario
Único se sujetarán a las disposiciones de esta Parte Primera del Código. Los preceptos de este
Código se aplicarán también en lo no previsto por dichas leyes”.
El procedimiento sancionatorio, puede ser rogado, es decir a petición de

parte o por el contrario se puede iniciar de manera oficiosa por la entidad
administrativa; en todo caso, debe existir una etapa inicial de averiguaciones
preliminares, a través de la cual se determinará la viabilidad de adelantar un
procedimiento sancionatorio, lo que implica, que no es posible iniciar dicho
procedimiento hasta tanto no se haya surtido la etapa de averiguaciones
preliminares187, la cual determinará el fundamento para formular los cargos al
investigado, que se hará mediante acto administrativo en el que se expresará
con precisión y claridad los hechos que los originan, las personas naturales
o jurídicas objeto de la investigación, las disposiciones presuntamente
vulneradas y las sanciones o medidas que serían procedentes188; acto
administrativo que se debe notificar personalmente al investigado, sin que
procedan recursos contra el mismos, en actuación administrativa.
Una vez formulados los cargos, el investigado, tiene un término de quince
días para que si lo considera pertinente presente los descargos, solicite o
aporte las pruebas en pro de su defensa. El periodo probatorio no puede ser
superior a treinta días, pero en el caso de ser tres o más los investigados o
sea necesario practicar pruebas en el exterior, puede ser de hasta sesenta
días; circunstancia lógica, por tratarse del número de investigados y el lugar
de la práctica de las pruebas, que además amerita decir, que la regulación
ha debido permitir a la autoridad administrativa un término mayor para
casos especiales de práctica de pruebas y en esta medida indicar, que de
acuerdo a las necesidad probatorias y al criterio del investigador, se podría
ampliar dicho periodo189.
Surtida la etapa probatoria, se le otorgará al investigado un término de diez
días para que presente los alegatos, que en el lenguaje jurídico tradicional
se llaman de conclusión, en cuanto son previos a la decisión y en los cuales
187
En efecto, cuando el artículo 47 de la Ley 1437 de 2011 indica que cuando como resultado
de averiguaciones preliminares, la autoridad establezca que existe méritos para adelantar un
procedimiento sancionatorio, así lo comunicará al interesado, deja ver claramente que existe
un trámite previo para poder iniciar el mentado procedimiento sancionatorio.
188
Con el artículo 47 del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, que además muestra como por tratarse de un procedimiento sancionatorio,
el cual no es solamente disciplinario, puede involucrar personas jurídicas como en el caso de
la declaratoria de caducidad de un contrato o la imposición de una multa a un contratista que
sea persona jurídica o se trate de un consorcio o una unión temporal; aunque en este evento, el
propio CPACA, remite la actuación a las normas especiales sobre la materia, es decir, a la Ley
1150 de 2007 y la Ley 1474 de 2011.
189
se reafirman las exculpaciones con fundamento en las pruebas practicadas.

Una vez vencida la etapa de alegatos, se toma la decisión a través de acto
administrativo definitivo en el término de treinta días hábiles190, el cual
debe contener: “1. La individualización de la persona natural o jurídica a
sancionar. 2. El análisis de los hechos y pruebas con base en los cuales se
impone la sanción. 3. Las normas infringidas con los hechos probados. 4. La
decisión final de archivo o sanción y la correspondiente fundamentación”191.
El artículo 50 de la Ley 1437 de 2011, contempla los criterios de graduación
de las faltas y de las sanciones, que de una u otra manera se concretan en las
consecuencias de +la actuación, el beneficio o provecho de quien comete la
falta, la reincidencia, falta de colaboración en la investigación, renuencia a
las órdenes impartidas por las autoridades administrativas y la aceptación
de los cargos192.
Existe una obligación especial de quienes son investigados dentro de
un procedimiento sancionatorio, en el sentido de prestar colaboración en
el trámite administrativo, suministrando la información y los documentos
requeridos; en el caso de rehusarse a prestar dicha colaboración ocultando
la información, impidiendo o no autorizando el ingreso a sus archivos,
remitiéndola con errores significativos o en forma incompleta, serán
sancionados con multa de hasta cien salarios mínimos legales mensuales193,
190
El artículo 49 del CPACA expresa, que el acto que contiene la decisión en el procedimiento
sancionatorio, pone fin al mismo, lo cual no es cierto, pues por tratarse de un acto definitivo
contra el mismo proceden recursos en vía administrativa, los cuales se deciden dentro del trámite
administrativo y de esta manera, se sigue estando dentro del procedimiento que nos ocupa, e
decir el sancionatorio.
191
Ibíd.
192
Artículo 50 de la Ley 1437 de 2011: “Graduación de las sanciones. Salvo lo dispuesto en leyes
especiales, la gravedad de las faltas y el rigor de las sanciones por infracciones administrativas
se graduarán atendiendo a los siguientes criterios, en cuanto resultaren aplicables:
1. Daño o peligro generado a los intereses jurídicos tutelados.
2. Beneficio económico obtenido por el infractor para sí o en favor de un tercero.
3. Reincidencia en la comisión de la infracción.
4. Resistencia, negativa u obstrucción a la acción investigadora o de supervisión.
5. Utilización de medios fraudulentos o utilización de personas interpuestas para ocultar
la infracción u ocultar sus efectos.
6. Grado de prudencia o diligencia con que se hayan atendido los deberes o se hayan
aplicado
las normas legales pertinentes.
7. Renuencia o desacato en el cumplimiento de las órdenes impartidas por la autoridad
competente.
8. Reconocimiento o aceptación de la infracción antes del decreto de pruebas”.
193
Ver artículo 51 CPACA.
con el agravante de que si no se cumple con la obligación, es posible imponer

multas sucesivas entre uno y quinientos salarios mínimos legales mensuales
vigentes mientras permanezca en la omisión194; obligación que se refiere
al deber de colaborar con la investigación y no con el pago de la multa,
porque si esto fuera así, se estaría contrariando lo previsto en el artículo 90
de la Ley 1437 de 2011, en cuanto que la sanción allí prevista se da por el
incumplimiento de obligaciones previstas en un acto administrativo, que
no sean dinerarias.
1. LA CADUCIDAD DE LA FACULTAD SANCIONATORIA

EN LA LEY 1437 DE 2011, ES DE NATURALEZA ESPECIAL
El artículo 52 del CPACA, establece un término de caducidad de tres años

para que las autoridades administrativas puedan imponer sanciones195, a
partir de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas;
en este caso sería mejor hablar de las actuaciones, pues las mismas, pueden
ser acciones u omisiones y de esta manera se quita la obligación de especificar,
porque se pueden dejar por fuera algunas de ellas. Debe dejarse en claro, que
el término de caducidad se interrumpe cuando se ha expedido y notificado
el acto administrativo de sanción, es decir al tomarse la decisión frente a la
194
Aquí hay que indicar que el CPACA, establece en principio la posibilidad de sancionar hasta con
cien salarios mínimos legales mensuales a quien no colabore con la investigación, pero además,
permite la imposición de multas cuando haya renuencia al cumplimiento de una obligación
prevista en una acto administrativo, mientras permanezca en rebeldía, lo que significa, que es
posible en nuestro parecer la imposición de una nueva sanción, si el obligado permanece en
rebeldía a la colaboración, en los términos del artículo 90 de la Ley 1437 de 2011 que dice:
“Ejecución en caso de renuencia. Sin perjuicio de lo dispuesto en leyes especiales, cuando un
acto administrativo imponga una obligación no dineraria a un particular y este se resistiere a
cumplirla, la autoridad que expidió el acto le impondrá multas sucesivas mientras permanezca
en rebeldía, concediéndole plazos razonables para que cumpla lo ordenado. Las multas podrán
oscilar entre uno (1) y quinientos (500) salarios mínimos mensuales vigentes y serán impuestas
con criterios de razonabilidad y proporcionalidad.
La administración podrá realizar directamente o contratar la ejecución material de los actos
que corresponden al particular renuente, caso en el cual se le imputarán los gastos en que
aquella incurra”.
195
La Ley 734 de 2002 que constituye el Estatuto Único Disciplinario en el artículo 30 hace
referencia a la prescripción de la acción disciplinaria y determina para la misma un término de
cinco años. Cabría la pregunta por qué en algunos casos se hace referencia a caducidad y en
otros prescripción, circunstancia que en nuestro criterio no tiene mayor relevancia, por cuanto
en uno u otro evento, se trata de la extinción de un derecho, lo que sucede es que siempre se
ha hablado de la caducidad de las acciones y la prescripción de derechos, pero se olvida que la
acción también es un derecho.
actuación administrativa sancionatoria, lo que significa, que mientras esté

surtiéndose en trámite sigue corriendo el término de caducidad.
Cuando se trate de hechos continuados, el término de caducidad se contará
desde cuando cesé la infracción o la ejecución, circunstancia frente a la cual
no estamos de acuerdo, porque significa que en este caso puede no existir
caducidad de la facultad sancionatoria, ya que si la actuación que origina
el trámite administrativo permanece en el tiempo, no cesa la posibilidad de
surtir la actuación de sanción; en este caso ha debido aplicarse el criterio
previsto para los medios de control o acciones contencioso administrativas,
en lo que hace referencia al conocimiento o manifestación de la actuación,
para ser este el momento en que inicia a correr el término de caducidad.
Circunstancia especial se determina en cuanto a los recursos procedentes
contra el acto que decida el trámite sancionatorio, por cuanto si no se deciden
en el término de un año, la autoridad administrativa pierde competencia
para resolverlos y opera un silencio administrativo positivo, es decir, que
se consideran fallados a favor del recurrente; en este caso, si hablamos
de la existencia de un silencio positivo en la decisión del recurso, se debe
aclarar, que aunque los actos provenientes de esta clase de silencio se pueden
revocar, no significa que si la autoridad administrativa lo hace, le reviva la
competencia para resolverlos, porque el artículo 52 del CPACA dice que
transcurrido el año, se pierde competencia para tomar decisión frente a ellos.
En otro sentido y ante la sanción, se determina un término de cinco años
para la prescripción de la misma, contado a partir de la fecha de ejecutoria, el
cual se interrumpe haciéndola efectiva, ya que si esto no ocurre, también se
perdería competencia para su aplicación, y además de hablarse de prescripción,
estaríamos ante una pérdida de fuerza ejecutoria del acto que al ordena.
Sección Sexta
LOS MEDIOS ELECTRÓNICOS EN EL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO
El capítulo IV de la parte primera de la Ley 1437 de 2011, consagra una

regulación que se ha considerado como uno de los avances más significativos
del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, la cual consiste en la utilización de medios electrónicos en
el procedimiento administrativo.
Debe indicarse, que la utilización de los medios electrónicos es facultativa,
pues el artículo 53 de la Ley 1437 de 2011, contempla que los procedimientos
y trámites administrativos podrán realizarse por este medio, lo que significa,
que no es obligatoria su aplicación; pero si una persona intervine en una

actuación administrativa por este medio, es obligación de la entidad pública
continuar el trámite a través de los sistemas electrónicos y para tal fin, el
particular debe registrar su dirección de correo electrónico, con el fin de
participar en el trámite administrativo196.
El documento electrónico ha ganado tanta importancia, que se le otorga el
valor probatorio previsto en el Código Civil y las reproducciones realizadas
de un archivo electrónico, se consideran auténticas para todos los efectos
legales197, reconociéndose la existencia del acto administrativo electrónico198,
con la limitaciones que puede generar la exigencia del artículo 166 de la Ley
1437 de 2011, en el sentido que con la demanda se debe aportar una copia
del acto a demandar199.
Pero para que se surta la actuación administrativa, el CPACA contempla
la existencia del archivo, expediente y sede electrónica, para tratar de
dar agilidad al trámite, que es lo que se busca con el nuevo Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo200, ya
que como lo deja ver el artículo 61 de la mencionada norma, los mensajes
196
El artículo 54 del CPACA, contempla la obligación de las entidades públicas de surtir el
trámite administrativos a través de medios electrónicos, a menos que el interesado solicite
recibir notificaciones por un medio diferente; con la excepción de la consultas y la solicitud
de información, que no necesitan el registro de correo electrónico si son formuladas por vía
electrónica, pudiendo ser respondidas por este mismo medio.
197
El artículo 252 del Código de Procedimiento Civil, modificado por la L. 794/2033, art. 26.
Establece los eventos en que un documento es auténtico, expresando que se considera como
tal, cuando existe certeza sobre la persona que lo ha elaborado, manuscrito o firmado y que el
documento público se considera autentico, mientras no se compruebe lo contrario mediante
tacha de falsedad; reglas aplicables al documento público electrónico.
198
El artículo 57 del CPACA, contempla: “Las autoridades, en el ejercicio de sus funciones, podrán
emitir válidamente actos administrativos por medios electrónicos siempre y cuando se asegure
su autenticidad, integridad y disponibilidad de acuerdo a la ley”.
199
Por su parte el artículo 166 de la Ley 1437 de 2011, cuando se refiere a los anexos de la demanda,
en el numeral primero, contempla la obligación de acompañar una copia del acto demandado
o acusado, con la respectiva constancia publicación, comunicación o notificación y que con la
regulación del Código General del Proceso, dicha copia no tiene que ser autentica, de acuerdo
a lo consagrado en los artículos 243 y 246 de la Ley 1564 de 2012.
200
El artículo 60 de la Ley 1437 de 2011 dice: “Sede electrónica. Toda autoridad deberá tener al
menos una dirección electrónica.
La autoridad respectiva garantizará condiciones de calidad, seguridad, disponibilidad
accesibilidad, neutralidad e interoperabilidad de la información de acuerdo con los estándares
que defina el Gobierno Nacional.
Podrá establecerse una sede electrónica común o compartida por varias autoridades, siempre
y cuando se identifique claramente quien es el responsable de garantizar las condiciones de
calidad, seguridad, disponibilidad, accesibilidad, neutralidad e interoperabilidad. Así mismo,
de datos pueden enviarse por dicho medios electrónicos, pero además, es

posible la realización de sesiones virtuales de comités, consejos, juntas,
conferencias, llegando a la posibilidad de realizar votaciones201.
Sección Séptima
REQUISITOS QUE DEBEN CONTENER LAS PETICIONES
ELEVADAS ANTE LA ADMINISTRACIÓN
Las peticiones formuladas ante las entidades públicas, han cumplir

algunas formalidades que el peticionario está en la obligación de acatar
cuando las formule202. Los requisitos que deben que contener las peticiones
escritas, están expresamente consagrados en el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo203, así:
• La designación de la autoridad a la que se dirige
• Los nombres y apellidos completos del solicitante y de su representante
y/o apoderado, según el caso, con indicación del documento
de identidad y la dirección donde recibirá correspondencia. El
peticionario podrá agregar el número de fax o la dirección electrónica.
Si el peticionario es una persona privada que deba estar inscrita en el
registro mercantil, estará obligada a indicar su dirección electrónica.
• El objeto de la petición.
• Las razones en que se fundamenta.
• La relación de requisitos exigidos por la ley y de los documentos que
desee presentar para iniciar el trámite.
• La firma del peticionario, cuando fuere el caso204.
cada autoridad usuaria de la sede compartida será responsable de la integridad, autenticidad

y actualización de la información y de los servicios ofrecidos por este medio”.
201
202
Como las peticiones se pueden formular ante la Administración en forma verbal, escrita o por
medios electrónicos, el Código Contencioso Administrativo, ha previsto ritualidades, formas o
requisitos, en referencia a las peticiones escritas.
203
Artículo 16 de la Ley 1437 de 2011, que constituye el actual Código de Procedimiento
204
El artículo 16 del CPACA, establece que la autoridad tiene la obligación de examinar
integralmente la petición y en ningún evento la considerará incompleta por falta de requisitos
o documentos que no se encuentren dentro del marco jurídico vigente y que no sean necesarios
para resolverla.
1. LA DESIGNACIÓN DE LA AUTORIDAD A QUIEN

SE DIRIGE LA PETICIÓN
Este requisito hace referencia a que toda solicitud tiene que dirigirse ante
algún funcionario de la Administración, con la competencia para dar trámite
a la misma y tomar una decisión dentro del procedimiento administrativo,
pues no se debe acudir ante una entidad pública en forma genérica para
alguna solicitud, sino que es preciso indicar, cuál es la autoridad de esa
entidad pública a quien se formula la petición205.
Este requisito es importante además, porque le permite al solicitante,
identificar cuál es el funcionario que se ha encargado de tramitar y resolver
el requerimiento presentado y así, tiene a dónde acudir para indagar por la
solicitud; pues de lo contrario, sería dejar a la incertidumbre de a quién le
ha correspondido la petición. Pero si no se tiene certeza, de qué autoridad
es la competente para conocer determinado asunto, se le debe formular al
representante legal de la entidad, quien deberá remitirlo por trámite interno
al funcionario con la facultad de resolver206.
2. LOS NOMBRES Y APELLIDOS DEL SOLICITANTE

Y SU APODERADO
Este requisito se complementa con la indicación de la identificación de cada

uno de ellos, al igual que la dirección de residencia, que se puede identificar
con la de notificaciones, en cuanto a que esta surte tal finalidad207. Se puede
decir, que es de simple lógica que la persona que formula una solicitud a la
Administración manifieste su nombre, para que el trámite administrativo se
concrete y que si está representada para el procedimiento, ese representante se
sepa quién es; con la reforma del nuevo CPACA, la dirección también puede
205
Aunque si se formula en forma genérica una petición a una entidad pública, la obligación de
responder está en el funcionario de mayor jerarquía de la misma, quien además podrá enviar
la solicitud al competente; es conveniente la precisión en la autoridad, por economía de
procedimiento administrativo.
206
expresa que cuando un funcionario no es competente para resolver una solicitud, deberá
informarlo al interesado en el acto de la solicitud, si la misma es verbal o dentro de los diez
días a su recibo, si es escrita y enviar la solicitud al competente, contándose el término para
resolver a partir del día siguiente a la recepción de la petición por la autoridad competente.
207
Este requisito se contempla de manera similar en el derecho español, cuando el artículo 70 de
la ley 30 de 1992 española de Régimen Jurídico y Procedimiento administrativo, en el literal a
dice: “Nombre y apellido del interesado y, en su caso, de la persona que lo represente, así como
la identificación del medio preferente o de lugar que se señale a efectos de notificaciones”.
ser electrónica o la consignación de un número de fax, pero tratándose de una

persona jurídica de derecho privado inscrita en el registro mercantil, está en
la obligación de consignar la dirección electrónica, lo que significa, que para
las personas naturales, este requisito se convierte en facultativo.
3. EL OBJETO DE LA PETICIÓN
Éste hace referencia a lo que se solicita, a la concreción de lo que se pretende de

la Administración y en esta medida, para que una solicitud prospere, es necesario
que se formule en forma clara y precisa; es decir, que los pedimentos efectuados
por el administrado, deben permitir en igual forma un pronunciamiento claro
de la Administración, pero sobre todo, para que al momento de acudirse a la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, el requisito previo de agotamiento
de la vía administrativa se cumpla efectivamente208.
Aunque la ley española de procedimiento administrativo, no contiene como
requisito expreso el objeto o contenido de la petición; es pertinente afirmar,
que este requisito igualmente opera en el sistema español, del contenido de
la regulación efectuada por la ley de procedimiento administrativo, que se
refiere a las solicitudes formuladas ante la Administración209; pero además,
por cuanto no se concibe en ningún sistema, una solicitud ante una entidad
pública que no implique contenido u objeto de la misma y el sólo hecho de
acudir a la Administración, determina alguna solicitud210.
4. LAS RAZONES EN QUE SE FUNDAMENTA LA PETICIÓN
La sustentación de hecho y de derecho, es fundamental dentro del trámite

administrativo, para que una solicitud salga avante. En efecto, es necesario
208
Es que, debe existir identidad entre lo solicitado en el trámite administrativo y las pretensiones
de la demanda contencioso administrativa; pues, si incluye como pretensión un asunto no
reclamado en la vía administrativa, se presentará la falta de agotamiento de la vía gubernativa
frente a ese asunto.
209
Parejo Alfonso, Luciano. Manual de derecho administrativo, Vol 1., op. cit., p. 576, refiere
como requisito de las solicitudes ante la Administración: “…2. Hechos, razones y petición
(pretensión) en que se concrete, con toda claridad, la solicitud…”.
210
González Rodríguez, Miguel. Derecho procesal administrativo, Universidad Sergio Arboleda,
novena edición, Bogotá, 1999, dice que el objeto de la peticiones el petitum, que no es otra cosa
que el derecho que se cree tener. Consideramos, que no siempre una petición a la Administración,
contiene solicitud y reconocimiento de derechos, pues si nos referimos a la solicitud de
información o al acto de certificación o registro, se desvirtúa tal afirmación.
plantear unos fundamentos de hecho, que implican el recuento fáctico que

origina la solicitud211; pero además, una especificación de la normatividad
jurídica aplicable al caso, con alguna argumentación, que permita dar un
convencimiento a la Administración de resolver favorablemente lo pedido212.
5. LA RELACIÓN DE LOS DOCUMENTOS QUE SE ACOMPAÑAN

Y LOS REQUISITOS PREVISTOS EN LA LEY
Aquí estamos frente a las pruebas, que permitirán demostrar los

fundamentos fácticos para que la petición prospere213. Pero, no solamente es
la posibilidad de hacer llegar documentos, sino de ejercer la facultad plena
de solicitar pruebas; es decir, de acudir a cualquier medio probatorio para
demostrar los hechos fundamento de la petición.
Administrativo, contempla la exigencia de cumplir con los requisitos
exigidos por la ley, lo cual me parece irrelevante, pues es lógico que una
solicitud deba contener los requisitos legales y no era necesario indicarlo en
la norma que está diciendo que requisitos tiene que cumplir una solicitud.
6. LA FIRMA DEL PETICIONARIO
Hace alusión este requisito, no solamente a una simple ritualidad, sino a

una exigencia sustancial del contenido del escrito de petición, para identificar
al solicitante en una actuación Administrativa y así determinar quién es el
interesado en el asunto objeto del trámite administrativo. Es al signatario de
la petición a quien se le notificará la decisión de la Administración, aclarando
que puede ser el directamente interesado o su apoderado.
El CPACA, consagra la firma electrónica cuando en el artículo 53 indica
que en lo que sea compatible, en los procedimientos administrativos, se
211
En algunas ocasiones, se incluye en el acápite de fundamentos fácticos, argumentaciones jurídicas
o personales de quien presenta la petición, lo cual es incorrecto, ya que en este momento lo que
se hace es la relación detallada del sustento de hecho de la solicitud únicamente.
212
Aunque pareciera que el artículo 16 del CPACA, en cuanto a los fundamentos de derecho, solamente
hace referencia a la razones en que se fundamenta la petición,, es claro que cuando se refiere a las
mismas, está diciendo que hay que hacer una argumentación de la normatividad alegada.
213
Este requisito nos permite afirmar, que el CPACA, sí contempló la facultad de solicitar pruebas
con las peticiones formuladas y que no solamente por vía de integración normativa, se puede
llegar a esta conclusión.
aplicarán las regulaciones de la Ley 527 de 1999, la cual consagra dicha

firma, dentro de un trámite a través de medios electrónicos.
7. NOTIFICACIONES
A pesar que en el numeral 16 del Código de Procedimiento Administrativo

y de lo contencioso Administrativo, se hace referencia a la dirección del
peticionario donde recibirá correspondencia, consideramos, que la norma se
está refiriendo a la obligatoriedad de consignar un acápite específico dentro de
la petición, para indicar la dirección de notificaciones. Este requisito es bien
importante, porque permite a la entidad pública cumplir con el principio de
publicidad de las actuaciones administrativas, en cuanto a que las decisiones
que se tomen deben ser notificadas a través de los medios que el legislador ha
previsto; pero además, para que el peticionario tenga certeza que su solicitud
va a ser dada a conocer y la entidad pública no se sustraiga a dicha obligación,
con el argumento de que no existe dirección de notificaciones.
Sección Octava
El deber de la administración de resolver
las peticiones formuladas
Cuando se formula una solicitud a una entidad pública, existe obligación

de la misma de dar respuesta a lo pedido de forma pronta y cumplida, por
mandato constitucional214, pero igualmente legal215.
Es de tanta importancia la obligatoriedad de responder las solicitudes
que se formulan a la Administración, que se ha contemplado como derecho
constitucional fundamental, el derecho de petición y la consecuente
necesidad de respuesta216; por esta razón, el desarrollo legal que se hace del
214
El artículo 23 de la Constitución Nacional dice: “Toda persona tiene derecho a presentar
peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener
pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas
para garantizar derechos fundamentales”.
215
Cuando el artículo 3 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, se refiere a los principios de la función administrativa, como el de celeridad,
eficacia, economía entre otros, está dejando ver la obligación de las entidades públicas para
resolver las solicitudes; hecho que se concreta, cuando en artículos posteriores contempla unos
términos específicos para las respuestas.
216
Corte Constitucional, Sentencia T-466 de mayo 13 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda,
determina cómo el núcleo fundamental del derecho de petición, es la respuesta pronta y oportuna.
Así lo expresa la Corte: “…b) El núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución
principio constitucional, determina una consagración de términos específicos

para que las entidades públicas respondan las solicitudes presentadas.
Lo anterior es cierto, pero si a la administración se le obliga a responder
de manera pronta una petición, a los particulares, se les impone que
cumplan las exigencias previstas en la ley217, que las solicitudes no sean
incompletas218, no se haya desistido de las mismas219 y que no formulen
solicitudes irrespetuosas, oscuras o reiterativas220, para que así la entidad
pública deba resolver de fondo y en tiempo, como a continuación se indica.
1. TÉRMINOS QUE TIENE LA ADMINISTRACIÓN

PARA RESOLVER PETICIONES
En este acápite, analizaremos cada uno de los términos que las entidades
públicas tienen para responder las solicitudes que se le formulan, dependiendo
la naturaleza de cada una de ellas.
pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría dirigirse a la autoridad si esta no resuelve
o se reserva para sí el sentido de lo decidido. c) la respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1.
oportunidad 2. debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado
3. ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en
una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición…”.

217
Especialmente las del artículo 16 de la Ley 1437 de 2011 ya indicado.

218
Cuando una petición es incompleta, en el acto de radicación de la misma, se le puede indicar
al peticionario para que la complete o en el caso que el trámite administrativo ya se encuentre
en curso, se puede requerir al peticionario dentro de los diez días siguientes a que se radicó la
solicitud, en un término máximo de un mes, lo que significa que se le puede otorgar un término
menor, ya que el artículo 17 del CPACA, establece el término máximo del mes pero no dice que
debe ser de un mes; de la misma forma, cuando el particular deba realizar una gestión o trámite
a su cargo, se le otorga un término aquí si de un mes para que lo realice. Una vez cumplida la
exigencia por particular, se iniciará a contar el término para responder.

219
El desistimiento puede ser expreso o tácito, el primero lo regula el artículo 18 de la Ley 1437 de 2011
que dice: “Desistimiento expreso de la petición. Los interesados pueden desistir en cualquier tiempo
de sus peticiones, sin perjuicio de que la respectiva solicitud pueda ser nuevamente presentada con
el lleno de los requisitos legales, pero las autoridades podrán continuar de oficio la actuación si la
consideran necesaria por razones de interés público; en tal caso expedirán resolución motivada”,
el cual se evidencia en una expresión clara y manifiesta del solicitante de continuar con el trámite
administrativo; por su parte el desistimiento tácito, corresponde a la inactividad de quien forma la
petición, cuando la administración lo requiere para que complete una solicitud o cumpla alguna
gestión de trámite y no lo hace, en los términos indicados del artículo 17 del CPACA.

220
Es un deber de las personas abstenerse de formular reiterativamente solicitudes manifiesta o
evidentemente improcedentes, o cual es reiterado por el artículo 19 de la Ley 1437 de 2011, que
además contempla, que las peticiones deben ser claras o de lo contrario se podrán devolver para
que en un término de 10 días y que de no realizarse se archivará la misma, correspondiendo en
nuestro parecer a un desistimiento tácito.
1.1 Las de interés general

El estatuto administrativo, ha previsto un término de quince días para
resolver las solicitudes en interés general221; el cual se debe contar en días
hábiles, teniendo en cuenta las reglas para computar los términos en días,
previstos en el Código Procedimiento Civil222.
Pero el término contemplado en la norma del artículo 14 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no es
improrrogable, sino que por el contrario, la voluntad debidamente justificada
de la Administración puede ampliar dicho plazo, cuando no fuere posible
responder en el tiempo previsto de quince días y en esa medida, se le deberá
informar al peticionario, indicando las razones que existen para no responder,
haciéndole claridad respecto de la fecha en que se le va a dar respuesta, sin
que el término supere el doble del inicialmente previsto223, lo cual constituye
novedad frente al Decreto 01 de 1984, pues en el mismo no se decía nada
respecto del tiempo en que se debería responder.
Por otra parte, la respuesta de la Administración debe ser resolviendo el
fondo del asunto, es decir, accediendo o negando lo solicitado224; por lo que
no se debe responder con evasivas o manifestaciones que no den certeza al
peticionario de cuál es la verdadera intención de la entidad pública, ya que en
estos eventos nos enfrentamos ante una omisión en el deber de responder225.
221
El artículo 14 de la Ley 1437 de 2011, prevé: “Salvo norma legal especial y so pena de sanción
disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su
recepción”.
222
El Código Procedimiento Civil Colombiano así lo consigna en el artículo 121.
223
El parágrafo del artículo 14 de la Ley 1437 de 2011, lo contempla de la siguiente manera:
“Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados,
la autoridad deberá informar de inmediato, y en todo caso antes del vencimiento del término
señalado en la ley, esta circunstancia al interesado expresando los motivos de la demora y
señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, el cual no podrá
exceder del doble del inicialmente previsto”.
224
En efecto, el artículo 42 del CPACA, lo exige en los siguientes términos: “Contenido de la
decisión. Habiéndose dado oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones, y con
base en las pruebas e informes disponibles, se tomará la decisión, que será motivada.
La decisión resolverá todas las peticiones que hayan sido oportunamente planteadas dentro de
la actuación por el peticionario y por los terceros reconocidos”.
225
Corte Constitucional, Sentencia T-498 de octubre 6 de 1997. M.P. Hernando Herrera Vergara,
al referirse como debe ser la respuesta de las peticiones, dice: “Para esta Sala, las respuestas
evasivas o simplemente formales, aun producidas en el tiempo, no satisfacen el derecho de
petición, pues en realidad, mediante ellas la administración elude el cumplimiento de su deber
Cuando la Administración no responde oportunamente las peticiones

que se le formulan, lo hace con evasivas o con desconocimiento de los
principios del artículo tercero del CPACA., se genera una causal de mala
conducta en el funcionario obligado a responder, dando lugar a las sanciones
correspondiente226.
En igual forma, si el administrado que formula la solicitud tiene el derecho
que se le responda prontamente, también le asiste el derecho para desistir de
la petición; con la limitante, que la Administración puede por motivos de
interés general continuar con la actuación y tomar una decisión motivada
como se indicó anteriormente227.
1.2 Las de interés particular

Son consecuencia en igual forma, del principio constitucional de derecho
de petición y presentan características similares a las peticiones en interés
general, con la particularidad que en este caso el interés que asiste al
peticionario, es la especificidad o particularidad en la solicitud228; por lo
que, el término que la Administración tiene para responder una solicitud de
esta naturaleza, es el mismo que para las peticiones en interés general, es
decir quince días hábiles. A la Administración le asiste en igual forma, el
derecho de hacer uso del artículo 6 del C. C. A. en cuanto a determinar el
tiempo en que responderá una solicitud, cuando le es imposible responder
en los términos previstos en la norma.
En igual forma, es preciso aclarar que los requisitos de las peticiones
en interés particular, son los mismos que se exigen para las solicitudes en
interés general, haciendo la salvedad que cuando la ley o los reglamentos
exijan acreditar requisitos especiales para que pueda iniciarse o adelantarse
la actuación administrativa, se deberá indicar en lugar público en las
y desconoce el principio de eficacia que inspira la función administrativa, de conformidad con

el artículo 209 de la Constitución”.
226
Es que la obligación de responder cumplida y adecuadamente las peticiones que se formulan
a la Administración, es consecuencia de los principios que inspiran la función administrativa,
que contemplan los artículos 209 constitucional y 3 del Código Contencioso Administrativo;
227
La obligatoriedad de motivar la decisión, determina que nos enfrentemos a un acto administrativo
reglado, al exigirse un requisito en la forma del mismo, como es la motivación, es decir, la
necesidad de expresar las razones del pronunciamiento.
228
El artículo 13 de la Ley 1437 de 2011, se refiere a la facultad de todas las personas para formular
peticiones respetuosas ante la Administración, lo cual incluye las de interés general, como las
de interés particular.
dependencias de la entidad, cuáles son los requisitos exigidos; con

la aclaración, que no se deben requerir documentos, constancias o
certificaciones que reposen en la entidad pública229.
En muchas ocasiones las entidades públicas, violando el mandato del
Código Contencioso Administrativo, obligan a los peticionarios a aportar
constancias o documentos que reposan en la misma entidad, lo cual es
absurdo en la medida que la prueba exigida la posee la persona jurídica
pública que la requiere y frente a la cual va a hacerse valer, como es el
caso de las frecuentes solicitudes de prestaciones sociales por ejemplo, en
donde se exigen tiempos de servicios, siendo que es la entidad pública que
los exige, la que debe expedirlos230.
Por otra parte, cuando una petición es incompleta por no acompañarse
los documentos e informaciones necesarias, así se le hará saber al interesado
en el acto de recibo; pero, si el mismo insiste en que le sea recibida la
solicitud, se procederá a dejar constancia de las advertencias hechas y se le
recibirá la petición231. En este punto es importante aclarar, que el requerir
al solicitante para que desde un comienzo acompañe todos los documentos
que permitan resolver de fondo la solicitud, es una medida sana en cuanto
a que el trámite administrativo se va a agilizar y así se da cumplimiento al
principio de celeridad que asiste a la actividad administrativa.
Situación diferente es que, si advirtiéndosele al peticionario de las
falencias de la solicitud, en cuanto a la falta de documentos e informaciones,
que necesariamente han de ser indispensables para resolver de fondo el
asunto, el mismo insiste en que se le reciba la petición, porque tal situación
va a generar consecuencias, tales como la imposibilidad de la Administración
para decidir el fondo del asunto o una decisión adversa al peticionario.
Pero como las decisiones de la Administración deben ser eficaces232,
es decir, que surtan algún efecto dentro del ordenamiento jurídico y la
229
El artículo 9 del CPACA, contempla la prohibición para las autoridades administrativas, de
solicitar documentos, que reposen en la entidad pública.
230
La Ley 962 de 2005 en sus artículos 11, 14 y 34 desarrollan dicha prohibición.
231
Artículo 15 del Código de Procedimiento.
232
Es un principio de la función administrativa, que el artículo 3 del de Procedimiento Administrativo
y de lo Código Contencioso Administrativo, lo contempla de la siguiente manera: “En virtud
del principio de eficacia, se tendrá en cuenta que los procedimientos deben lograr su finalidad,
removiendo de oficio los obstáculos puramente formales y evitando decisiones inhibitorias.
Las nulidades que resulten de vicios de procedimiento podrán sanearse en cualquier tiempo a
petición de parte”.
realidad del entorno, la norma administrativa ha previsto la posibilidad de

la Administración, de solicitar documentos e informaciones adicionales al
interesado, cuando los mismos no son suficientes para decidir, efectuando
un requerimiento por una sola vez, para que el peticionario los aporte,
interrumpiéndose así los términos que la entidad pública tiene para decidir233.
El peticionario tiene un término de un mes para cumplir con el
requerimiento hecho por la Administración de completar su solicitud, pues
de no hacerlo en dicho plazo se considera que ha desistido de la misma
y se procede a archivar el expediente234. Dice la norma, que cuando el
interesado cumple con el requerimiento formulado, el término para decidir
comienza a correr o a contarse, es decir, que inician los quince días hábiles
que ha previsto el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Código
Contencioso Administrativo, para que se resuelvan las peticiones.
Por otra parte, cuando de una solicitud, se determine que existen terceros
que pueden estar directamente interesados en los resultados de la decisión,
si estos son determinados se les citará a la dirección o correo electrónico
que se conozca si no hay otro medio que sea eficaz, indicando La existencia
de la actuación, el nombre del peticionario y el objeto de la misma; de ser
indeterminados dichos terceros, se divulgará a través de un medio masivo
de comunicación nacional o local o a través de cualquier otro mecanismo
eficaz235.
1.3 Las de información

Constituyen una modalidad del derecho de petición contemplado en
el artículo 23 constitucional236, respecto de la posibilidad que tienen los
administrados, de conocer la acción de las autoridades públicas, a través
de la expedición de los documentos pertinentes, que no estén amparados
por la limitación de reserva237.
233
Ver el artículo 17 del CPACA, que hace referencia a las peticiones incompletas.
234
Aquí nos enfrentamos ante un desistimiento tácito de la petición, que al lado del desistimiento
expreso y de la decisión de la Administración, son formas de terminación de la actuación
administrativa.
235
236
Es pertinente aclarar, que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo en el artículo 13, cuando hace alusión al derecho de formular cualquier petición
ante la administración, se refiere al fundamento del artículo 23 de la Constitución de 1991.
237
El artículo 74 constitucional, prevé la posibilidad de todas las personas para acceder a los
documentos públicos, salvo los casos que establezca la ley, con la salvedad que el secreto
El núcleo fundamental de la petición de informaciones, lo determina

la posibilidad de acceso a documentos públicos a través de la solicitud de
copias, ya que las actuaciones de la Administración se contienen en los
mismos, como expresión material de ésta; en esa medida, nos encontramos
frente a un derecho fundamental, pues se trata de una modalidad del derecho
de petición, como lo ha expresado la Corte Constitucional238.
Así las cosas, si estamos frente a derecho de petición cuando solicitamos
informaciones a la Administración, se ha previsto un término específico
para que se respondan las mismas, que es de diez días contados a partir de
la formulación de la solicitud, los cuales necesariamente son hábiles, con
la circunstancia especial que si dentro del término, la Administración no
ha hecho pronunciamiento alguno, nos enfrentamos ante una modalidad de
silencio administrativo positivo, pues se considera que la solicitud ha sido
aceptada y si se trata de documentación el objeto de la petición, la misma
deberá ser entregada dentro de los tres días siguientes239.
La solicitud de información no sólo es referida a documentos y asuntos
particulares, que es como la hemos venido tratando240, sino que por el
contrario la información general es muy importante dentro del marco de la
actuación administrativa y en esa medida, las entidades públicas están en
la obligación de mantener a disposición de todas las personas información
completa y actualizada, en el lugar de atención y en la página Web, pero
además tiene que suministrarla; dicha información hace referencia a:
las normas básicas que determinan su competencia, las funciones de las
dependencias que la integran y los servicios que prestan, los trámites,
procedimiento y regulaciones, a que están sujetas las actuaciones de los
particulares ante la entidad, los actos de carácter general que expidan, entre
otras241.
profesional es inviolable.
238
Corte Constitucional, Sentencia T-464 de julio 16 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz,
lo expresa así: “La efectividad del derecho a obtener copias es manifestación concreta del
derecho a obtener pronta resolución a las peticiones formuladas que también hace parte del
núcleo esencial del derecho de petición”.
239
240
En esta medida el artículo 14 del CPACA, dice: “…1 Las peticiones de documentos deberán
resolverse dentro de los diez (10) días siguientes a su recepción…”.
241
El artículo 8 del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, contiene la regulación expresa del deber de información al público de las
entidades públicas, que además de lo transcrito, hace referencia a las dependencias responsable
de las actuaciones, los horarios de atención, las autoridades o dependencias que reciben las
quejas o reclamos; inclusive los proyectos específicos de regulación de la entidad.
En resumidas cuentas, existe el derecho de los administrados para solicitar

información de la actividad administrativa a las entidades públicas, que
aunque tiene sus limitantes en el carácter de reservado de los documentos,
éste no se aplica cuando se trate de las solicitudes de autoridades que los
pidan en ejercicio de sus funciones, con la obligación de las mismas de
asegurar la reserva de los documentos que lleguen a conocer242. Es que, las
autoridades públicas, han llevado al extremo la limitación del conocimiento
de documentos públicos, con el argumento de la reserva de los mismos, lo
que ha generado en ocasiones, que se vulnere el derecho fundamental de
petición que lo ampara243.
1.4 Las consultas

En última instancia y como modalidad del derecho de petición, está
el derecho de los administrados de formular consultas a las autoridades
públicas, ya sean verbales o escritas, en lo referente a los asuntos de su
competencia; lo cual genera la obligación de la autoridad de responder en
un término máximo de 30 días, dando cumplimiento a los principios de la
función administrativa de economía, celeridad, eficacia e imparcialidad244.
Especial atención merece el hecho de que el Código Contencioso
Administrativo, establezca que las respuestas dadas a las consultas
formuladas, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución; convirtiéndose
las mentadas respuestas en simples conceptos de las autoridades públicas,
que no contienen decisiones de la Administración y en esa medida, no
generan ninguna obligatoriedad245; lo que si no dice el nuevo Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, de
242
El artículo 27 de la Ley 1437 de 2011, lo determina de la siguiente manera: ”El carácter reservado
de una información o de determinados documentos no será oponible a las autoridades judiciales
ni a las autoridades administrativas que siendo constitucional o legalmente competentes para
ello, los soliciten para el debido ejercicio de sus funciones. Corresponde a dichas autoridades
asegurar la reserva de las informaciones y documentos que lleguen a conocer en desarrollo
de lo previsto en este artículo”.
243
El artículo 26 de la Ley 1437 de 2011, ha establecido el recurso de insistencia y su trámite, cuando
una autoridad invoca reserva, para suministrar una información o entregar una documentación,
correspondiendo a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, decidir en cada caso; el
Tribunal Administrativo, en el evento de autoridades nacionales, departamentales o el Distrito
Capital de Bogotá y los jueces administrativos, si son autoridades distritales o municipales.
244
Así lo prevé el artículo 30 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo.
245
manera directa en el artículo 28 cuando hace referencia a los conceptos, es

si se compromete la responsabilidad de quien dicta o profiere un concepto,
como lo hacía el Código Contencioso Administrativo anterior, sin embargo,
cuando hace alusión a los principios, contempla el de responsabilidad, que
en nuestro parecer, puede ser aplicado a quien rinde un concepto.
Pero la idea que los conceptos no contienen decisiones de la Administración
y por tal no son actos administrativos, que surtan efectos jurídicos, como
condición natural de los mismos, no es tan clara como lo ha pretendido
determinar alguna parte de la doctrina; ya que por el contrario, si el contenido
del concepto implica decisión de la Administración, puede que el documento
en que se expresa tenga el nombre o se titule concepto, pero en la realidad
sea un acto administrativo, que surte todos los efectos legales y materiales
como cualquier otro acto de esta clase246. Así las cosas, es la decisión de la
Administración contenida en el concepto y los efectos que surte el mismo,
lo que hacen que éste tenga la naturaleza de acto administrativo, obligue y
comprometa la responsabilidad de quien lo emite247.
1.5 Peticiones entre entidades públicas

Cuando se trate de solicitud de información formulada por una entidad
pública a otra, el término para resolver es de diez días, pues se aplica
el mismo criterio del término para resolver peticiones de información
impetrada por un particular; pero si no es información, entonces se tomará
el término de quince días si se trata de una solicitud de orden particular o
general o de treinta cuando sea una consulta, pues estos son los términos
previstos en el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011, que son taxativos y de
obligatorio cumplimiento248.
246
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de octubre
26 de 1995, así lo estableció cuando se refirió a la posibilidad de atacar por vía judicial un
concepto.
247
La Corte Constitucional en sentencia C-542 de 24 de mayo de 2005, M.P. Humberto Sierra Porto,
así lo contempló cuando dice: “De acuerdo con la perspectiva del Consejo de Estado, cabría una
primera distinción. Los conceptos emitidos por las autoridades públicas en respuesta del derecho
de petición de consultas contenido en el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo
significan, en principio, una orientación, un consejo, un punto de vista. Se convierten en acto
administrativo, en la medida en que tales conceptos se desprenden efectos jurídicos para los
administrados”.
248
Ver artículo 30 del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo.
2. LOS SILENCIOS ADMINISTRATIVOS
Hay ocasiones en que se formula una solicitud a la Administración, ésta

desarrolla una actitud pasiva y no presenta una respuesta a la misma dentro
de los términos que ha determinado la ley, por lo que se ha previsto que
la respuesta se presuma negativa como regla general o positiva de manera
excepcional y entonces, nos enfrentamos a la institución del silencio
administrativo, ya sea negativo o positivo, determinándose así una ficción
legal de presunción en la respuesta de la Administración ante una solicitud249.
El ordenamiento español contempla de manera clara y expresa la
ocurrencia del silencio administrativo, en los casos en que la Administración,
no haya realizado notificación al interesado de resolución dentro del plazo
máximo otorgado, que contenga una estimación o desestimación de lo
pedido; lo que nos muestra una regulación similar a la nuestra, pero con una
particularidad sustancial, en que, cuando no se ha producido la notificación
de la decisión en el plazo otorgado, la respuesta o el silencio se considera
positivo por regla general y no como ocurre entre nosotros, que el silencio
en principio es siempre negativo y solo por excepción es positivo250.
Cuando la Administración no responde una solicitud, está incumpliendo
obligaciones contempladas en normas de rango constitucional, en el
sentido de responder oportunamente las peticiones251, pero además, no está
sometiéndose a los principios que asisten la actuación administrativa, que en
igual forma tienen rango constitucional y además legal252; por esta razón, en
algún sentido se considera el silencio administrativo como una sanción253, ya
249
op. cit., así lo prevén cuando dicen: “Este es el sentido del silencio administrativo, que es una
ficción legal en cuya virtud o bien se entiende producido un acto presunto (silencio positivo),
o bien se entiende abierta la correspondiente vía de impugnación (silencio negativo), en los
términos que más adelante se comentarán”.
250
Así lo contempla la ley española de Régimen Jurídico y procedimiento administrativo, Ley 30
de 1992 en el artículo 43, cuando dice: “… 2. Los interesados podrá entender estimadas por
silencio administrativo sus solicitudes en todos los casos, salvo que una norma con rango de
ley o norma Derecho Comunitario Europeo establezca lo contrario”.
251
Artículo 23 Constitución de 1991, que consagra el derecho de petición.
252
Artículo 209 constitucional y 3 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo.
253
Villar Palasi, José Luis y Villar Escurra, José Luis. Principios de derecho administrativo, T.
II., actos, recursos, jurisdicción contencioso administrativa, op. cit., p. 102, lo expresa así: “En
nuestra opinión, lo que hace la Administración cuando adopta una posición de silencio ante
una pretensión a ella dirigida es la comisión, por omisión, de una infracción del ordenamiento
jurídico, lo que no está desvinculado, ni mucho menos, de la voluntad de la Administración”.
que la voluntad de la Administración que ha de ser expresa, es suplida por

una presunción de la ley; pero además, el artículo 5 del CPACA, establece el
derecho de las personas ante las autoridades públicas, de obtener respuesta
oportuna y eficaz a sus peticiones en los plazos establecidos para el efecto.
2.1 El silencio negativo de la administración

Dentro del ordenamiento jurídico colombiano, el silencio administrativo
negativo se consagra como la regla general, en cuanto a que no se haya
notificado respuesta de la Administración, dentro de los tres meses
siguientes contados a partir de la formulación de una petición; término
que una vez transcurrido no exonera del deber que tiene la Administración
de responder la solicitud, siempre y cuando el peticionario no haya hecho
uso de los recursos contra el acto presunto, pues en este evento, lo que la
Administración debe hacer es resolver los recursos interpuestos o que no
haya acudido ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, para
controvertir el acto presunto y se no se hubiere notificado la demanda, pues
en este caso lo que tiene que hacer es someterse al trámite judicial254.
En las anteriores circunstancias, es preciso aclarar el término que le
asiste a la Administración para resolver una solicitud formulada: y en esa
medida es pertinente decir, que el mismo se prolonga en última instancia,
hasta la interposición de los recursos una vez que ha operado el silencio
administrativo negativo, puesto que una vez instaurados los mismos, lo
que opera es resolver los recursos y no la petición inicial, en la medida
que respecto de ésta se considera que la respuesta es negativa, así la Corte
Constitucional diga que la presunción de respuesta negativa no se debe tener
como satisfactoria255.
Por otra parte, hay que decir que algún sector de la doctrina y la
jurisprudencia, se ha resistido en aceptar como acto administrativo presunto
al silencio administrativo negativo, en la medida que al suponerse negada
la solicitud no hay modificación del ordenamiento jurídico, puesto que no
se está reconociendo ningún derecho y en esa medida se considera que
254
Así lo plantea el artículo 83 del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, quien muestra como es el silencio negativo la regla general en la
omisión de la Administración de resolver las peticiones que se le formulen.
255
Corte Constitucional, sentencia T-417, de septiembre 20 de 1995, M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
se trata de una sanción a la pasividad de la Administración256; pero dicha

afirmación no puede ser valedera, en la medida que no solamente se deben
considerar actos administrativos, las decisiones de la Administración que
concedan derechos, sino igualmente las que los nieguen, bien sean expresas
o presuntas, ya que en uno y otro caso existe expresión de voluntad de la
Administración que resuelve el fondo del asunto pedido257.
Administrativo, contenido en la Ley 1437 de 2011, regula de manera expresa
la situación que ocurría frente la omisión de pronunciamiento de la entidad
pública y la obligación de responder, habiendo acudido el particular ante
la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en controversia del acto
presunto, indicando que le asiste obligación de responder, salvo que se
haya notificado el auto admisorio de la demanda, evento en el cual pierde
competencia para pronunciarse sobre lo solicitado258.
En otro sentido, es pertinente llamar la atención respecto de los recursos
que proceden contra el acto proveniente del silencio administrativo y en
esa medida tenemos que decir, que en principio proceden los recursos de
reposición y apelación, pero como en estricto sentido no existe notificación
de decisión alguna, el interesado no está en la obligación de interponer
recursos, porque en el acto de notificación se debe indicar qué recursos
proceden contra el mismo y como la Administración ha guardado silencio,
exime de la obligación de recurrir; por otra parte, si el interesado hace uso
de algún recurso, éste puede interponerse en cualquier momento, porque el
término para interponer recursos comienza a correr al día siguiente de la
notificación y si la misma no ha existido, no es posible configurar términos
para su interposición.
Por otra parte, es necesario referirnos al silencio administrativo negativo
frente a los recursos interpuestos, bien sea contra de un acto expreso o en
256
González Rodríguez, Miguel. Derecho procesal administrativo, op. cit., p. 59, es del criterio
que el silencio administrativo negativo constituye una sanción a la Administración, cuando dice:
“Es una especie de sanción a la inercia administrativa y una garantía para los derechos de
los administrados, quienes necesitan de la oportuna solución a sus reclamos y recursos, pues
la eficacia de los derechos depende en la mayoría de los casos de la prontitud y diligencia de
las decisiones de los administrados de la cosa pública”.
257
Cuando el artículo 40 del Código Contencioso Administrativo, hace referencia a la posibilidad
de interponer recursos en vía administrativa en contra del acto que denomina presunto, está
reconociendo el carácter de acto administrativo a los mismos, pues la regla es que se recurran
los actos considerados como administrativos.
258
contra de uno presunto, proveniente del silencio administrativo. Como

los recursos en vía gubernativa o administrativa, proceden contra actos
administrativos donde la voluntad de la Administración es expresa, en
igual forma proceden contra los actos presuntos provenientes del silencio
administrativo negativo, con la diferencia que en el primer evento, el
interesado debe interponer los recursos en el término perentorio de diez días
hábiles siguientes al acto de notificación de la decisión y en el caso de los
actos presuntos, se pueden interponer en cualquier momento, en la medida
que como no ha existido acto expreso de notificación, no se ha informado
al peticionario de decisión alguna y mucho menos qué recursos proceden
contra la misma y el término para interponerlos259.
Así las cosas, interpuesto un recurso contra un acto administrativo,
si éste no se resuelve en el término de dos meses contados a partir de su
presentación, se considera que se ha negado el mismo generándose así, el
silencio administrativo negativo frente a los recursos260; con la salvedad,
que el periodo de práctica de pruebas interrumpe el plazo para que opere
el mentado silencio administrativo.
Otro aspecto que se debe aclarar, es que el término de dos meses para que
opere el silencio administrativo ante los recursos cuando la Administración
no los ha resuelto, es un término común tanto para la reposición como para
la apelación, es decir, que transcurridos los dos meses de interpuestos los
recursos si la Administración no ha respondido, se consideran negados los
mismos y no hay que esperar que pasen dos meses para la reposición y luego
otros dos meses para la apelación, porque así, el silencio administrativo en
los recursos sería de cuatro meses y no de dos261.
259
refiere que cuando se notifique un acto administrativo, se debe entregar una copia del mismo
y además informar sobre los recursos que proceden contra el mismos, la autoridad ante quien
debe interponerse y plazo para hacerlo.
260
El artículo 86 del Decreto de la Ley 1437 de 2011, contempla el silencio administrativo negativo
en el trámite de los recursos en vía gubernativa, indicando la obligación de resolverlo en un
término de dos meses, pero reconoce la excepción prevista en el artículo 52, que hace referencia
al silencio administrativo positivo en vía de recursos, cuando se trata de la facultad sancionatoria,
si los mismos no se resuelven en el término de un año.
261
La norma del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,
artículo 86 es clara en este sentido, pues dice. “Silencio administrativo. Transcurrido un plazo de
dos (2) meses contados a partir de la interposición de los recursos de reposición o apelación sin
que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá que la decisión es negativa…”.
Dentro de la actuación administrativa y para acudir a la jurisdicción

contencioso administrativa, cuando se presenta el silencio administrativo
ya sea frente a la petición o los recursos, es posible que la Administración
produzca actos expresos y tácitos, dando lugar a lo que se conoce como
actos complejos262. En efecto, puede que frente a la petición inicial la
Administración haya dictado un acto administrativo expreso, pero luego
y en cuanto a los recursos interpuestos guarde silencio y se configure el
silencio administrativo frente a los mismos, en este evento, estamos ante
un acto complejo compuesto por un acto expreso y uno presunto; por otra
parte, puede ocurrir que a la petición inicial la Administración guarde
silencio y se presente el silencio administrativo negativo y que el interesado
interponga recursos en contra del acto presunto y la Administración resuelva
los mismos de forma negativa; aquí nuevamente nos encontramos ante un
acto complejo integrado por un acto presunto y uno o dos expresos, que
son las decisiones de los recursos en vía administrativa o uno expreso y
otro presunto, ya que puede que resuelva el recurso de reposición y guarde
silencio en cuanto al de apelación.
2.2 Silencio positivo

En el silencio administrativo positivo al contrario del silencio negativo, se
presume que la decisión de la Administración es favorable a las peticiones
formuladas, siempre y cuando exista norma expresa que así lo contemple263;
es decir, que si el silencio administrativo negativo es la regla general, el
silencio administrativo positivo es la excepción, ya que debe existir alguna
norma de carácter legal que así lo prevea264.
262
Penagos Vargas, Gustavo. El acto administrativo, T. I., op. cit., p. 504, muestra la existencia
de los actos administrativos complejos, de la siguiente manera: “Los actos administrativos
complejos son aquéllos que en su conformación intervienen dos o más órganos para integrar
la voluntad del Estado, en tal forma que la expresión del querer jurídico de un solo órgano,
no puede existir sin conjugarse con la del otro, por ser interdependientes para su existencia
jurídica”.
263
lo contempla así: “Silencio positivo. Solamente en los casos expresamente previstos en
disposiciones legales especiales, el silencio de la administración equivale a decisión positiva.
Los términos para que se entienda producida la decisión positiva presunta comienzan a contarse
a partir en que se presentó la decisión o recurso.
El acto positivo presunto podrá ser objeto de revocación directa en los términos de este Código”.
264
Existe norma expresa para que se presente el silencio administrativo positivo, en asuntos de
contratos, artículo 25 de la ley 80 de 1993; en servicios públicos, Ley 142 de 1994; en las
Las decisiones presuntas como consecuencia del silencio administrativo

positivo, pueden ser objeto de revocatoria directa, como una excepción a
la prohibición que impide que los actos que reconocen derechos a favor de
terceros, no se pueden revocar sino con la autorización expresa y escrita
del interesado265. En este orden de ideas, la Administración puede revocar
la decisión presunta positiva que haya reconocido derechos a los terceros,
sin tener que lograr su autorización.
En otro sentido, es pertinente aclarar que el silencio administrativo positivo
se hace efectivo, con la protocolización de la copia que contiene la constancia
de recibido de la solicitud, junto con la manifestación jurada de que no se ha
recibido notificación de decisión de la Administración que resuelva de fondo
la petición formulada, dentro del término previsto en la ley266.
Existe algún sector de la doctrina, que considera que en lo referente a los
silencios administrativos, es únicamente el positivo el que puede considerarse
como acto administrativo presunto, en la medida que éste reconoce derechos
y así está modificando el ordenamiento jurídico; por su parte ese mismo
sector de la doctrina, considera que el silencio administrativo negativo
no puede considerarse acto presunto, por cuanto que el estado de cosas o
situación previa a la solicitud, no es modificada con el silencio, en la medida
que no está reconociendo ningún derecho y por tal razón al considerarse
negada la solicitud y presumirse la respuesta de la Administración, se está
sancionando o castigando la pasividad de la misma. Otro sector niega,
que cualquier clase de silencio administrativo, pueda constituir acto
administrativo267.
Nos asiste reserva, respecto del criterio que los silencios administrativos
no constituyen actos administrativos presuntos, porque si bien es cierto no
existe una decisión expresa de la Administración, sí hay una manifestación
solicitudes de información, artículo 22 del Código Contencioso Administrativo; al igual que en

asuntos sancionatorios de la Ley 1437 de 2011.
265
Así lo prevé el artículo 84 del CPACA.
266
Artículo 85 del Código DE Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
267
Penagos, Gustavo. El acto administrativo, T.I., op. cit., p. 549, lo expresa diciendo: “La doctrina
moderna del acto administrativo, se orienta en considerar que el silencio de la Administración
no es acto administrativo. La ley le otorga unos efectos a la abstención de la administración,
que en el fondo equivale a una sanción que puede ser positiva o negativa.
Mal podría decirse que el silencio es acto administrativo, pues no hay decisión proferida por
un órgano de la administración, no tiene los elementos propios del acto, ni los caracteres.
Simplemente la ley castiga la desidia de la administración, considerando que su abstención en
resolver equivale a un acto”.
de voluntad tácita de la misma, que surte los mismos efectos y además, la

impugnación que se hace del silencio administrativo o la revocatoria del
mismos, procede de la misma forma y con fundamentos idénticos al acto
administrativo expreso.
Sección Novena
NOTIFICACIONES
El principio de publicidad que debe asistir a las actuaciones de la

Administración, se refleja no solamente en la posibilidad que tienen las
personas de conocer las trámites que se surten ante las entidades públicas,
en la medida que los mismos no tengan el carácter de reservados; sino en la
posibilidad y más que posibilidad en el derecho, de conocer las decisiones
que se tomen dentro del procedimiento administrativo, es decir, en conocer
el contenido de los actos administrativos.
En estas circunstancias, el principio de publicidad se hace efectivo a
través de las notificaciones; que se constituyen además, en requisito para la
eficacia de los actos administrativos y le otorgan a los mismos el carácter
de ejecutorio268.
1. CLASES DE NOTIFICACIONES
Si el principio de publicidad se hace efectivo a través de las notificaciones,

es preciso señalar que las mismas se manifiestan en varias clases, las cuales
es preciso analizar de manera específica, para lograr una mayor comprensión.
1.1 La notificación personal, característica de los

actos particulares y concretos
Cuando el procedimiento administrativo implica decisiones particulares y

concretas que afectan de manera determinada a un particular, es obligatorio
notificar las mismas a través de la notificación personal; que no es otra
cosa, que dar a conocer de manera directa al interesado la decisión de la
Administración.
268
Parada, Ramón. Derecho administrativo, T.I., parte general, obra citada p. 133, quien además
sustenta la argumentación, haciendo referencia a los artículos 57. 2 y 93.2 de la Ley de
Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo, que se refieren a la notificación de los actos
administrativos en el sistema español.
En las anteriores circunstancias, la notificación personal es una clase de

notificación principal, que obedece a un trámite determinado que se debe
agotar, para que sea posible exigir cumplimiento del acto administrativo,
es decir que obligue269; pero además, para que pueda operar otra clase de
notificación como es el aviso. Así, la notificación personal implica un trámite
determinado, como se muestra a continuación, que ha de cumplirse con el
interesado, su representante o apoderado270.
Por tal razón se debe aclarar, que el nuevo Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no contempla de manera
expresa las notificaciones personales verbales, como sí lo hacía el anterior
Código, solamente hace referencia a dicha forma de notificación verbal, en
caso de realizarse en audiencia pública a través de estrados; circunstancia que
es lógica, por la necesidad de surtir las notificaciones con las formalidades
previstas en el Código, lo cual, exige la escrituralidad, así sea por medios
electrónicos.
Proferida la decisión, se debe enviar al interesado, si no hay otro medio
más eficaz, una citación a la dirección que haya consignado en el escrito de
solicitud, o a la que haya actualizado durante la actuación administrativa271,
la cual puede ser al número de fax o al correo electrónico, que se puede
obtener del registro mercantil; citación que se debe enviar dentro de los
cinco días hábiles siguientes a la decisión, es decir a la expedición del acto
administrativo, dejando la constancia respectiva. Si el interesado, comparece
a recibir la notificación dentro de los cinco días siguientes al envío del escrito
de citación, se procederá a realizar la misma, la cual aunque no tiene una
ritualidad única, sí debe cumplir unos requisitos especiales, como es que
se debe entregar una copia auténtica, integra y gratuita del acto notificado
y se deben indicar los recursos que proceden contra el mismo, el término
para interponerlos y la autoridad ante quien se deben interponer; además
de la fecha y hora en que se hace la notificación272.
Cuando el nuevo Código de Procedimiento Administrativo, hace
referencia a la necesidad de entregar en el acto de notificación, copia
autentica, integral y gratuita del acto notificado, está exigiendo que las
269
Corte Constitucional, Sentencia C-646, 31 de mayo de 2000, M.P. Fabio Morón Díaz.
270
271
Es por tal, que se debe cumplir con el requisito del escrito de petición, en el sentido de consignar
la dirección de notificaciones.
272
Ve los artículos 67 y 68 del CPACA, que hacer referencia específica a estas ritualidades.
autoridades administrativas se abstengan de entregar copias simples o

extractos del acto administrativo, por cuanto si es necesario demandar de
nulidad dicho acto, se debe aportar con la demanda la copia autentica e
integral del mismo.
En el Derecho español, los actos administrativos que afecten derechos de
particulares273, se notifican personalmente a los interesados, a través de un
procedimiento similar al nuestro, que incluye la indicación de los recursos que
proceden contra el mismo, los órganos ante quien se interponen y el plazo para
presentarlos, además se debe incluir el texto íntegro del acto notificado, pues
de lo contrario la notificación será ineficaz y no producirá efecto alguno274.
1.2 Aviso: notificación subsidiaria

La notificación por aviso es una clase de notificación subsidiaria a la
notificación personal, en la medida que opera en cuanto a que no se haya
podido realizar ésta y así, es preciso aclarar que procede para dar a conocer y
cumplir el principio de publicidad respecto de actos de carácter particular275,
el cual sustituye a la notificación por edicto que contemplaba el Decreto
01 de 1984.
En las anteriores circunstancias y por tratarse de trámite administrativo,
esta clase de notificación obedece a unas actuaciones específicas, así:
Una vez enviada la citación para que el interesado comparezca a notificarse
personalmente del acto administrativo, si éste no lo hace dentro de los cinco
días hábiles siguientes al envío de la misma, se realizará por aviso que se
remitirá a la dirección, fax o correo electrónico que figure en el expediente
administrativo o en el registro mercantil del interesado en la actuación
administrativa; dicho aviso tendrá que indicar la fecha del acto, la autoridad
que lo expide, los recursos que proceden contra el mismo, las autoridades
273
Artículo 58 del Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo español.
274
op. cit., p. 241, quien al referirse a la inclusión del texto íntegro del acto administrativo en la
notificación, dice: “Si no lo contiene, la notificación será ineficaz y no producirá efecto el acto.
En cambio, las notificaciones que conteniendo el texto íntegro del acto omitiesen alguno de los
demás requisitos previstos en al apartado anterior, surtirán efecto a partir de la fecha en que
el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de
la resolución o acto objeto de la resolución, o interponga cualquier recurso que proceda, art.
58.3”; y esta sería una notificación por conducta concluyente nuestra.
275
C. E. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de abril 17 de 1997,
exp. 3358, M.P. Juan Alberto Polo Figueroa.
ante quien se pueden interponer y los plazos o términos para hacerlo276;

siendo necesario incluir en dicho aviso, la advertencia que la notificación
se considera surtida al vencimiento del día siguiente de la entrega del aviso.
Las anteriores formalidades se cumplirán, en tanto sea conocida la
dirección de notificaciones del particular interesado en la decisión de la
Administración, porque si se desconoce la misma, es necesario la publicación
del aviso junto con la copia del acto administrativo a notificar, por el término
de cinco días en la página electrónica y en un lugar de acceso al público de
la entidad, siendo necesario las dos actuaciones y no una de ellas; aquí es
igualmente necesario indicar, que la notificación quedará surtida al día
siguiente de la desfijación o retiro del aviso. De las actuaciones referidas
anteriormente, es obligación dejar constancia en el expediente administrativo,
así como de la fecha en que queda cumplida la notificación personal277.
La notificación por edicto, que puede asimilarse al aviso es igualmente un
medio para dar a conocer las decisiones de la Administración en el Derecho
Español, como actuación subsidiaria a la notificación personal 278, que
contiene una regulación expresa en la ley de procedimiento administrativo
y que fundamentalmente hace referencia a la fijación de la notificación en
lo que los españoles denominan tablón de edictos279.
1.3 La conducta concluyente, una forma de notificación

que proviene de la voluntad del interesado
Cuando no se hayan surtido los trámites previsto para la notificación

personal o por aviso, si estamos ante un acto particular, o las publicaciones
276
Artículo 69 del Código de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,
que no hace otra cosa que reiterar el cumplimiento de las formalidades que se exigen en la
notificación personal, para la notificación por aviso.
277
Es un trámite que de alguna manera se asemeja al antiguo edicto, especialmente cuando se trata
de la notificación de quien se desconoce la dirección para cumplir con la misma.
278
op. cit., p. 244, lo muestran así: “De la regulación legal se desprende claramente que la
notificación edictal es un remedio subsidiario, al que solo puede acudir la Administración
cuando no sea posible la notificación personal…”.
279
El artículo 59.5 de la ley española de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo, lo
consagra así: “Cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el
lugar de la notificación o el medio a que se refiere el punto 1 de este artículo, o bien, intentada
la notificación, no se hubiese podido practicar, la notificación se hará por medio de anuncios en
el tablón de edictos del ayuntamiento de su último domicilio, en el Boletín Oficial del Estado, de
la Comunidad Autónoma o de la Provincia, según cual sea la Administración de la que proceda
el acto a notificar, y el ámbito territorial del órgano que lo dicto”.
en caso de actos generales, la notificación no se tiene por hecha y la decisión

no produce efectos280. En este evento y para que el acto administrativo se
considere notificado, obligue y surta efectos, el interesado debe desplegar
una actividad positiva, en el sentido de darse por enterado de la decisión y
acepte la misma o interponga los recursos previstos en el Código Contencioso
Administrativo; sin que sea incluya la exigencia del código anterior, que
hacía referencia a que los recursos debían interponerse en tiempo.
Así las cosas, para que la notificación por conducta concluyente opere
se deben cumplir dos requisitos que son: En primer lugar, que la parte
interesada se dé por suficientemente enterada y consienta en la decisión, es
decir que la acepte; en este caso, puede existir una manifestación expresa del
administrado, declarando su acatamiento a la decisión de la Administración o
puede haber un comportamiento que demuestre el conocimiento y aceptación
de la misma281. En segundo lugar, que la parte interesada interponga los
recursos legales, es decir que haga uso del principio de contradicción, sin que
el Código haga referencia como lo hacía el anterior, que deba ser en tiempo,
pero ha de entenderse así, pues interponer un recurso fuera de tiempo o de
término, es como si no se hubiera utilizado; pero en este caso, consideramos
que el particular siempre va a estar en tiempo para interponer el recurso,
porque cuando lo interponga es que demuestra el conocimiento del acto282.
1.4 La publicación de los actos generales y las decisiones que

afecten a terceros, incluye también las citaciones
Un acto administrativo es general en cuanto a que no se refiere a persona

o personas determinadas y por tal razón es impersonal y abstracto283, lo que
280
Artículo 72 del Código de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,
referente a la falta o irregularidad de las notificaciones.
281
Un caso podría ser, que una persona ante una sanción de multa de la Administración, sin haber
sido notificada con las formalidades legales, pague la multa, demostrando el conocimiento del
contenido acto y la aceptación del mismo.
282
En efecto, el interesado puede conocer el contenido del acto en cualquier momento y es ahí,
donde le nace el deseo y el derecho de interponer los recursos.
283
Sánchez Torres, Carlos Ariel. Acto administrativo, teoría general, tercera edición, Bogotá:
Editorial Temis, 2004, p. 222, define el acto administrativo general de la siguiente manera: “Esta
clasificación se refiere a la materia misma, sobre la que versa la decisión de la administración;
el ejercicio de la competencia administrativa que se ejerce de una manera general, no creando
derechos subjetivos y no resolviendo una petición específica de un particular frente a la
administración, es un acto administrativo de carácter general”.
determina que el principio de publicidad sobre el mismo opere de manera

especial a lo que ocurre con los actos administrativos particulares.
En efecto, como el acto general no se refiere a persona determinada, no
se notifica en forma personal, por lo que es obligatorio que la decisión de la
Administración sea publicada en el diario oficial o en las gacetas territoriales;
en el caso de no contar la entidad pública con órgano oficial para dicha
publicación, puede dar a conocer los actos generales, a través de avisos, la
distribución de volantes, publicación en la página electrónica o por bando284.
Llama la atención la regulación que hace el artículo 65 del CPACA,
en cuanto a que las decisiones que pongan término a una actuación
administrativa iniciada a través de una petición de interés general, se
comunicarán por cualquier medio eficaz; consideramos innecesaria esta
consagración puesto que, para eso se contempló la publicación de los actos,
siendo éste el medio eficaz para dar a conocer un acto administrativo que
tenga interés y carácter general.
Por otra parte, la publicación como medio para dar a conocer decisiones
de la Administración, también se utiliza en los eventos en que las mismas
afecten en forma directa e inmediata a terceros que no hayan intervenido
en la actuación285. En este evento, es preciso hacer claridad que se puede
estar frente a terceros determinados y a terceros indeterminados a quienes
afecte la decisión de la Administración; si son terceros determinados,
consideramos que el medio para dar a conocer la decisión no tiene que ser
la publicación, sino una comunicación o citación particular al tercero; por
el contrario, si los terceros son indeterminados, ahí si opera la publicación
a que hace referencia el artículo 73 del nuevo Código Administrativo,
porque en este caso es imposible enviar comunicaciones o citaciones para
dar a conocer el acto y cumplir el principio de publicidad, que en este caso,
se determina para garantizar el derecho de defensa de quienes sin haber
participado en el trámite administrativo, resultan afectados con el acto que
dicta la Administración.
La publicación a que se refiere el artículo 65 del CPACA, es del acto
que dicta la Administración, que es diferente al evento en que dentro
del trámite administrativo, se determine que terceros determinados o
indeterminados puedan resultar afectados con el mismo o con la decisión y
284
Ver artículo 65 del CPACA.
285
Es la regulación del artículo 73 del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo
entonces, es preciso hacer la citaciones o publicaciones referidas si se trata

de terceros determinados o indeterminados, pero durante el procedimiento
administrativo, para que ejerzan y reclamen sus derechos durante la
actuación y no esperar a la decisión para citarlos.
En el ordenamiento jurídico español, la publicación es igualmente un
medio para dar a conocer los actos administrativos generales y en estas
circunstancias, existe norma expresa que regula la materia286, pero con la
salvedad que la misma se utiliza a la par con la notificación personal, cuando
existe una pluralidad de interesados, determinados unos e indeterminados
otros y así, la notificación personal se hará a los determinados y la publicación
para las personas indeterminadas287.
Sección Décima
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS, DETERMINAN REQUISITO
DE PROCEDIBILIDAD
Dentro del trámite que se surte ante las entidades públicas y en el

orden que lo venimos analizando, una vez que un acto administrativo es
notificado, nace la posibilidad para el interesado de hacer uso del principio de
contradicción, para que, si tiene reparos con la decisión de la Administración,
la pueda controvertir a través de los recursos en vía administrativa.
Pero además de poder controvertir los actos administrativos a través de
los recursos, el administrado cuando hace uso de ellos, está cumpliendo
con un requisito de procedibilidad que le permite acudir a la jurisdicción
contencioso administrativa en demanda del acto y así estamos frente al
agotamiento de la vía gubernativa. En efecto, en ocasiones no basta con
que se le formule una solicitud a la Administración, sino que es necesario
controvertir la misma a través de los recursos, para que la vía administrativa
quede surtida y así cumplir con el requisito para acudir a la jurisdicción.
En acápite posterior se hace un análisis respecto a lo sustancial del
agotamiento de la vía gubernativa o administrativa y los eventos en
286
El artículo 60 de la Ley 30 de 1992, española de Régimen Jurídico y Procedimiento
Administrativo, es la norma que lo contempla.
287
Con Gallego Anabitarte, Alfredo y Menéndez Rexach, Ángel. Acto y procedimiento
administrativo, op. cit., p. 245, a quien hemos venido siguiendo, que lo expresa de la siguiente
manera: “Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas
o cuando la Administración estime que la notificación efectuada a un solo interesado es
insuficiente, para garantizar la notificación a todos”.
que opera; en este momento, es preciso que estudiemos los recursos

administrativos, que implican el eje central de la misma, especialmente en
el caso del recurso de apelación, que siendo obligatorio debe ser interpuesto
para que se considere surtida.
1. EL RECURSO DE REPOSICIÓN, UN RECURSO FACULTATIVO
El Primer recurso que nos encontramos dentro del trámite administrativo,

es el de reposición288, el cual se interpone contra el acto que pone fin a una
actuación administrativa, ante el funcionario que profiere la decisión, quien
debe igualmente resolverlo289. Dicho recurso, se interpone dentro del término
de diez días hábiles siguientes de haber operado la notificación del acto que
se pretende recurrir290.
Con el recurso de reposición se pretende que el acto se modifique, aclare,
adicione o revoque, siendo este el objeto del mismo. Lo anterior es claro,
porque no siempre que se impugna una decisión de la Administración, lo que
se busca es sacarlo de la vida jurídica, sino que por el contrario, el interesado
estando de acuerdo con el sentido de la decisión, puede perseguir es que se
aclare, adicione o modifique291.
Por tratarse de actuación administrativa, el recurso de reposición debe
reunir unos requisitos que es obligatorio cumplir para que el mismo surta
trámite. En efecto, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, en el artículo 77, los ha previsto y los ha hecho
extensivos a todos los recursos, así:
288
González, Miguel. Derecho procesal administrativo, Bogotá: Universidad Sergio Arboleda,
1999, p. 106, muestra cómo a este recurso en España se le denomina igualmente de reposición
en Francia de gracia, en México de reconsideración o de revocación administrativa.
289
En nuestras cátedras de Derecho Procesal Administrativo, siempre hemos identificado el recurso
de reposición del mismo con el mismo, para significar que se interpone ante el funcionario que
profiere el acto y este es quien lo resuelve.
290
El artículo 76 del CPACA, modificó el término para interponer los recursos de reposición y
apelación, ampliándolo a diez días, pues en el Decreto 01 de 1984 era de cinco.
291
Puede existir el caso, por ejemplo, que la Administración ante una solicitud de reconocimiento
de una prestación social la reconozca, pero el interesado no esté conforme con el monto
reconocido y en esa medida pedir en su recurso que la decisión se modifique, en el sentido
del monto reconocido y en este caso, estamos frente a la modificación; pero si lo reconocido
como prestación social no es claro, como en la identificación de la misma, es perfectamente
viable solicitar a través del recurso, la aclaración y en el mismo evento, si el reconocimiento
fue insuficiente, tendrá la posibilidad de pedir la adición.
• Interponerse dentro del plazo legal, por el interesado o su representante

o apoderado debidamente constituido; sustentarse con expresión
concreta de los motivos de inconformidad; de igual manera, se debe
indicar el nombre del recurrente, la dirección y en caso de querer
ser notificado por medios electrónicos, ha de incluir la dirección de
correo electrónico. Hay que indicar, que el término para interponer
el recurso es perentorio y preclusivo, es decir, que si no se hace uso
del mismo dentro de los diez días hábiles siguientes a la notificación,
el interesado pierde el derecho para controvertir la decisión y el acto
queda en firme292.
En cuanto a la presentación personal y por escrito del recurso, el nuevo
código no lo contempla, pues no es una exigencia exclusiva, ya que se han
incluido los medios electrónicos en la actuación administrativa y que la
presentación personal no es necesaria si es directamente el interesado o
su apoderado quien interpone el recurso y éste ha sido reconocido en la
actuación con anterioridad a la interposición del mismo.
El recurso de reposición puede ser interpuesto directamente por el
interesado o a través de apoderado, dejándose entonces la posibilidad
de actuar en causa propia dentro de las actuaciones administrativas y no
con las limitantes que se establecen cuando se está frente a una actuación
jurisdiccional, en donde por la cuantía y la naturaleza de ciertos asuntos sólo
se puede actuar a través de apoderado293; pero si actúa a través de apoderado,
debe hacerlo por intermedio de abogado en ejercicio294.
Especial atención merece la exigencia de sustentar el recurso, puesto que
aquí es donde quien está inconforme con una decisión de la Administración,
muestra cómo la misma se ha equivocado, haciendo una argumentación
fáctica y normativa lo suficientemente seria que lleve a lograr lo que se
292
En el derecho español, el término para interponer el recurso de reposición es de un mes, si el
acto es expreso y de tres meses, si se trata de un acto presunto.
293
El derecho de postulación que lo tienen abogados, no es requisito obligatorio en la actuación
administrativa y portal para la interposición de los recursos en vía administrativa.
294
El artículo 77 de la Ley 1437 de 2011, contempla que solo los abogados en ejercicio pueden
se apoderados en actuaciones administrativas; pero el artículo 71 de la misma ley, permite que
cuando una persona deba notificarse de un acto administrativo, autorice a otra para que lo haga
en su nombre, con la restricción que solo quedará facultado para la notificación, sin que pueda
hacer manifestación distinta, ya que si lo hace se tendrá por no realizada de pleno derecho.
Como se puede observar, para el acto específico de notificación, no es necesario se abogado si
se pretende representar a alguien.
pretende con el recurso, es decir que la decisión se revoque, aclare, modifique

o adicione.
• El recurrente al contrario de lo que consagraba el Código Contencioso
Administrativo anterior, no obliga a pagar la suma de dinero que el
acto administrativo exija, para que se tramite el recurso; consagración
que es lógica, por cuanto lo que se está haciendo con el recurso, es
controvertir un acto que impone una obligación y si expresamente se
impugna la misma, no es correcto que se obligue al pago para surtir
el recurso; pero además, porque los recursos en vía administrativa se
surten o conceden en el efecto suspensivo, lo que significa que ni el
acto está en firme ni la decisión es obligatoria, en esta medida no es
exigible y el administrado no está en la obligación de cancelar o pagar
lo que se le está requiriendo en el acto, así el requisito no operaría
sino por la simple discrecionalidad del afectado, que considerando
deber algún monto de la obligación, decide cancelarla a la par que
interpone el recurso correspondiente.
• Solicitar y aportar las pruebas que pretendan hacer valer. A pesar de
que el propio Código Contencioso Administrativo contempla que los
recursos se resuelven de plano295, no significa que las pruebas hayan
sido desterradas del trámite de los recursos en vía administrativa,
porque si bien es cierto, el artículo 79 de la Ley 1437 de 2011, prevé
que los recursos se resolverán de plano, a renglón seguido permite
en los recursos de reposición y apelación la solicitud de práctica de
pruebas o que las mismas sea decretadas de oficio por la autoridad
administrativa.
Pero la facultad probatoria no podía limitarse en el caso de los recursos,
porque si no existiera la posibilidad de solicitar y ordenar un periodo
probatorio, se estaría violando el derecho de defensa del administrado y
295
Así lo plantea el artículo 79 del CPACA. Cuando al referirse al trámite de los recursos dice: “
Los recursos se tramitarán en el efectos suspensivo
Los recursos de reposición y apelación deberán resolverse de plano, a no ser que al interponerlos
se haya solicitado la práctica de pruebas, o que el funcionario que ha de decidir el recurso el
recurso considere necesario decretarlas de oficio.
Cuando con un recurso se presenten pruebas, si es un trámite en que interviene más de una
part, deberá darse traslado a las demás por el término de cinco (5) días.
Cuando sea del caso practicar pruebas, se señalará para ello un término no mayor de treinta
(30) días. Los términos inferiores podrán prorrogarse por una sola vez, sin que con la prorroga
el término exceda de treinta (30) días.
En el acto que decrete la práctica de pruebas se indicará el día en que vence el término”.
el debido proceso, en cuanto a que la decisión de la Administración no

correspondería a la realidad de los hechos y por tal sería una decisión
aparente de la Administración que no resolvería el fondo del asunto. Es que
el recurrente puede aportar pruebas con el escrito de recurso y estas deben
ser tenidas en cuenta en la decisión del mismo296; lo cual debe implicar un
periodo probatorio, en el que se deben practicar las solicitadas como las
decretadas de oficio por la autoridad administrativa297.
Para que exista un debido proceso, las decisiones administrativas se deben
dictar con fundamento en la pruebas que oportunamente y con las debidas
formalidades legales se hayan allegado a la actuación, porque de no ser así,
se estaría patrocinando la arbitrariedad.
• Indicar el nombre y dirección del recurrente, así como la dirección de
correo electrónico si desea ser notificado por este medio.
Este requisito hace relación a que en el acto del recurso de recurso se
debe consignar el nombre de la persona que interpone el recurso, bien sea
el interesado que actúa en nombre propio o el apoderado que lo hace en
nombre y representación de una persona en virtud de poder otorgado298.
Merece una mirada el contenido del numeral 4 del artículo 77 del Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en
cuanto a la agencia oficiosa299, en donde se deberá acreditar igualmente la
calidad de abogado en ejercicio y prestar la caución que se le señale, con el
fin de garantizar que la persona en nombre de la cual se actúa, ratificará la
actuación, dentro del término de dos meses; el nuevo Código no dice que
pasa si la persona respecto de quien se actúa no ratifica la misma, como lo
296
C.E. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia 13919 de mayo 29
de 2003, C.P. Ricardo Hoyos Duque, así lo prevé cuando dice: “La doctrina considera que si
bien es cierto para resolver el recurso de reposición la ley no ha previsto período probatorio
alguno, ello no significa que no puedan tenerse en cuenta las pruebas que el recurrente presente
y adjunte con el escrito de sustentación, ya que tomar una decisión de plano no significa que
en su motivación esté ausente la valoración de las pruebas”.
297
C.E. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia 13919 de mayo 29 de
2003, C.P. Ricardo Hoyos Duque.
298
Es preciso aclarar, que solo los abogados tienen y están asistidos del derecho de postulación,
es decir, de representación de una persona en actuación judicial o administrativa.
299
La agencia oficiosa, implica actuación administrativa en nombre de otro que no está presente
y por tal razón no puede surtir personalmente la actuación u otorgar poder a un abogado para
que lo represente.
hacía el Código anterior, que indicaba que se declaraba la perención y se

hacía efectiva la garantía300.
Si el recurrente no cumple con los requisitos antes mencionados, el recurso
debe ser rechazado por el funcionario ante quien se interpone301. A su turno, si
los requisitos son cumplidos, el recurso es concedido en el efecto suspensivo,
lo que significa que la decisión de la Administración se suspende, es decir no
se hace efectiva mientras el recurso interpuesto se resuelve302.
En igual forma, no debe olvidarse que existe la posibilidad de desistir
del recurso de reposición, lo cual puede ser de manera tácita o expresa; el
desistimiento tácito, se hace en los términos del artículo 17 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo303, por
su parte, el desistimiento expreso debe hacerse de manera clara, donde se
manifieste la voluntad del recurrente de no querer continuar con el trámite
administrativo de impugnación304.
Por último y para que el análisis sea completo, es pertinente decir, que
el recurso de reposición debe concederse en el efecto suspensivo, lo que
significa que la decisión no se cumple o no puede hacerse efectiva, mientras
no se resuelva el recurso interpuesto. Llama la atención la regulación que
hace el Código Contencioso Administrativo305, en cuanto a que el recurso de
reposición se concede en el efecto suspensivo, porque si nos atenemos a la
naturaleza de este efecto, tenemos que decir que se suspende tanto la decisión
como la competencia del funcionario que expide el acto306, y en este caso la
competencia del funcionario que toma la decisión no se suspende, en razón a
que el mismo resuelve el recurso307; por esta razón, podemos decir que sería
300
Consideramos que los efectos deben ser idénticos, en cuanto a que se declara desierta la actuación
y se hará efectiva la garantía, por cuanto ese es el fin que se otorgue la misma.
301
Artículo 78 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
302
Así lo plantea el artículo 79 de la Ley 1437 de 2011.
303
El Artículo 17 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo
contempla: “Peticiones incompletas y desistimiento tácito. …Se entenderá que el peticionario
ha desistido de su solicitud o de la actuación cuando no satisfaga el requerimiento, salvo que
antes de vencer el plazo concedido solicite prorroga hasta por un término igual”.
304
Aunque el artículo 18 del CPACA, hacer referencia al desistimiento expreso, lo cual se puede
realizar por cualquier medio y no solamente a través de escrito, ya que las peticiones pueden
formularse por otros medios como los electrónicos.
305
306
Mientras el recurso no sea resuelto el acto no es ejecutorio.
307
En el Código Contencioso Administrativo y Legislación Complementaria, Editorial Legis,
Bogotá, 2006, p. 75, se consigna un comentario bien interesante sobre el tema, en los siguientes
términos: “Habría sido más técnico indicar que los recursos de apelación y queja se conceden
en el efecto suspensivo, pues no es apropiado de este efecto en el caso del recurso de reposición.
más técnico hablar de efecto diferido, en el caso del recurso de reposición,

puesto que la competencia para seguir conociendo la actuación se mantiene
en el funcionario y sólo se suspende el cumplimiento de la misma308.
2. EL RECURSO DE APELACIÓN, UN RECURSO OBLIGATORIO
En el recurso de apelación, hay que tener en cuenta que es obligatoria su

interposición para agotar la vía administrativa, ya que constituye requisito
de procedibilidad para acudir al trámite jurisdiccional309; en efecto, si en el acto
de notificación o en el propio acto administrativo, se consigna que contra el
mismo procede el recurso de apelación, significa que se debe interponer
el mismo, porque de lo contrario, se pierde la posibilidad de acudir a la
jurisdicción en impugnación o demanda del mentado acto310.
En cuanto a los requisitos, término para interponerlo, objeto del mismo,
práctica de pruebas311, rechazo, desistimiento y efecto en que se concede,
se asimila al recurso de reposición a que se ha hecho referencia; pero con
características tales como: el funcionario competente para resolverlo y en algunas
circunstancias del efecto en que se concede el mismo, se aparta del recurso de
reposición; por lo que amerita, que se haga un análisis de estos aspectos.
2.1 El superior jerárquico, resuelve el recurso de apelación

El recurso de apelación se interpone ante el mismo funcionario que expide
el acto administrativo, quien concede el recurso para que el funcionario
Si la reposición ante el mismo funcionario que tomó la decisión, es claro que no se produce ni
traslado de la competencia al superior ni pérdida de ella por quien expidió en acto”.
308
En aras de incentivar la discusión, podríamos decir que operaría el efecto suspensivo del recurso
de reposición, en cuanto a la decisión y a la competencia, ya que el funcionario que dicta el acto,
pierde facultad o competencia para hacer efectiva la decisión, pero no para seguir conociendo
de la actuación administrativa, ya que debe resolver el recurso.
309
El artículo 161 de la Ley 1437 de 2011 contempla los requisitos de previos para demandar y en
el numeral 2 dice: “Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberá
haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios…”. Debe
recalcarse, que el recurso obligatorio es el de apelación, porque el de reposición es facultativo.
310
El artículo 76 de la Ley 1437 de 2011, establece que el recurso de apelación es obligatorio para
acudir a la jurisdicción.
311
En el Código anterior la práctica de pruebas no era usual en el caso del recurso de reposición,
porque la regla de ser resuelto de plano era lo que primaba; con la reforma introducida por la
Ley 1437 de 2011 en el artículo 79, se hace referencia a la práctica de pruebas, sin distinción
alguna tanto para el recurso de apelación como el de reposición, lo que significa que las pruebas
son procedentes para los dos recursos.
superior en vía administrativa lo decida312. Significa lo anterior, que en la

actuación administrativa debe existir un superior jerárquico, que dentro de
la estructura administrativa de la entidad pública esté facultado para revisar
la legalidad del acto como consecuencia del recurso interpuesto.
2.2 El efecto suspensivo de los recursos de la vía

administrativa, se evidencia en el recurso de apelación
Cuando hicimos alusión al efecto en que se concedía el recurso de

reposición, dijimos, que éste se hacía más claro cuando se trataba del recurso
de apelación, las características del mismo se evidenciaban, en a cuanto que
la competencia y el cumplimiento de la decisión, no se hacen efectivas, hasta
tanto no se resuelva el recurso.
En efecto, cuanto se interpone el recurso de apelación en vía administrativa,
la competencia para resolver el mismo pasa al superior y en esa medida, la
autoridad que venía conociendo de la actuación administrativa se desprende
de la misma, mientras se toma alguna decisión por el superior313; mostrándose
así, el efecto suspensivo del recurso en cuanto a la competencia.
Por otra parte, la decisión que el inferior ha tomado no se hace efectiva
mientras el recurso es resuelto y el efecto suspensivo del acto desde un punto
de vista material es ratificado; dando lugar además, a que la firmeza del acto
quede pendiente314, al igual que el carácter ejecutorio del mismo315, como
característica fundamental de los actos administrativos. En últimas, lo que
hacen los recursos dentro de la actuación administrativa, es impedir al menos
transitoriamente, la obligatoriedad de las decisiones de la Administración.
312
En este evento se refleja claramente el principio de la doble instancia dentro de las actuaciones
administrativas.
313
Aquí está la diferencia fundamental con el recurso de reposición, porque ya no es el mismo
funcionario el que resuelve el recurso sino uno diferente y la competencia se traslada
temporalmente del inferior al superior, mientras se decide la impugnación.
314
consagra los eventos en que los actos administrativos cobran firmeza y en el numeral 2 contempla:
“Desde el día siguiente a la publicación, comunicación o notificación de la decisión sobre los
recursos interpuestos”.
315
Bocanegra Sierra, Raúl. La teoría del acto administrativo, op. cit., p. 145, muestra como la
ejecutividad implica la obligatoriedad del acto, cuando dice: “Pero hay algunos actos que,
además de la ejecutividad, disponen, sobre ella, de la característica de la ejecutoriedad, es
decir, la susceptibilidad de que la Administración pueda imponer el contenido obligatorio de
sus propios actos administrativos utilizando medios coactivos”.
3. EL RECURSO DE QUEJA ABRE LAS PUERTAS A LA APELACIÓN
Cuando se interpone el recurso de apelación y el mismo es rechazado, el

recurrente tiene la opción de interponer el recurso de queja, con la finalidad
que sea concedido el recurso de apelación; lo que quiere decir, que no se
trata en estricto sentido de un recurso autónomo, pues persigue que se dé
trámite al recurso de apelación interpuesto316. Por esta razón, cuando la
autoridad pública ante quien se interpone el recurso de queja se pronuncia
sobre el mismo, lo que debe hacer es determinar si el recurso de apelación
fue rechazado correctamente o si por el contrario, se ha debido conceder y
en estas circunstancias ordenará darle el trámite correspondiente317.
En las anteriores circunstancias, el recurso de queja no decide el fondo
de la impugnación318, sino que permite un pronunciamiento para que
concediéndose el recurso de apelación, exista ahí si la posibilidad de un
pronunciamiento de fondo, respecto de los motivos de inconformidad
propuestos por el recurrente y determinar si se revoca, modifica, aclara o
adiciona el acto administrativo319.
El recurso de queja en lo consagrado por el numeral 3 del artículo 74 del
CPACA es facultativo y se puede interponer directamente ante el superior
del funcionario que profirió el acto, dentro de los cinco días siguientes a la
notificación del rechazo de la apelación320, a través de escrito, al que deberá
acompañarse copia de la decisión que haya negado el recurso y así, el superior
ordenará la remisión del expediente para darle el trámite respectivo; pero en
nuestro parecer, en realidad es obligatorio, pues si el recurso de apelación
es rechazado, siendo necesario para acudir a la jurisdicción y si el único
medio para tratar de salvar la apelación es el recurso de queja, entonces, es
obligatoria su interposición.
316
Administrativo, se refiere al recurso de queja, dice que éste procede cuando se rechace el de
apelación.
317
Esto se desprende del contenido del artículo 74 del Código de Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo, que dice que el superior ordenará la remisión del expediente
y ordenará lo que sea del caso, decir, si se confirma el rechazo del recurso de apelación o por
el contrario se concede el mismo.
318
Significa, que no sustituye al recurso de apelación.
319
Recordemos que el recurso de apelación tiene por objeto aclarar, modificar o revocar en acto
administrativo impugnado.
320
Hay que aclarar, que no es necesario interponer recurso de reposición en contra de la decisión
que rechaza la apelación y la solicitud subsidiaria de copias, para que proceda el recurso de
queja, sino que, se puede acudir directamente al superior para interponer el recurso de queja.
Cuando el superior jerárquico se pronuncia respecto del recurso de queja

y considera que la apelación ha debido ser concedida, debe hacer en igual
forma, un pronunciamiento de fondo respecto del recurso de apelación
interpuesto; pues consideramos que no debe devolver la actuación al inferior
para que conceda la apelación, ya que va contra los principios de celeridad
y economía de la actuación administrativa.
Sección Undécima
LAS DECISIONES DE LA ADMINISTRACIÓN CULMINAN
LA VÍA ADMINISTRATIVA
Cuando la Administración hace un pronunciamiento de fondo, como

consecuencia de alguno de los eventos de inicio de las actuaciones adminis-
trativas321, determina que exista la culminación de la vía administrativa, en
cuanto se den ciertos requisitos de procedencia, interposición y resolución de
los recursos administrativos322.
En las anteriores circunstancias, hay que decir que dentro de las actua-
ciones administrativas, las decisiones de la Administración culminan la vía
administrativa, en cuanto los actos administrativos que contienen las mismas
se encuentren en firme y además opere el agotamiento de la vía gubernativa
o los requisitos de procedibilidad para acudir a la jurisdicción323.
En el derecho español existe una consagración específica, en el sentido de
determinar las decisiones de la Administración que ponen fin a la vía gubernativa
y en esa medida se genera la posibilidad de acudir a la vía judicial324; que,
321
Recordemos que el artículo 4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, contempla las formas en que se puede iniciar una actuación administrativa
como son: el derecho de petición tanto en interés general como particular, el cumplimiento de
una obligación o deber legal y las iniciadas oficiosamente.
322
Linares, Juan Francisco. Derecho Administrativo, segunda reimpresión, Editorial Astrea, Buenos
Aires Argentina, 2007, identifica la decisión definitiva con la resolución final en los siguientes
términos: “LA RESOLUCIÓN FINAL. Las posibles actitudes del órgano competente ante el
recurso contra un acto individual, una vez tramitado el expediente, son: a) denegar el recurso
confirmando el acto; b) revocar el acto; c) modificarlo; d) sustituirlo por otro; e) denegar el
recurso por silencio; f) denegarlo de hecho por silencio”.
323
Es que no se puede identificar en sentido estricto la firmeza de los actos administrativos, con el
agotamiento de la vía gubernativa; puesto que, sólo en algunos eventos de firmeza de los actos
se considera agotada.
324
El artículo 109 de la ley española de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo, dice:
“Fin de la vía administrativa. Ponen fin a la vía administrativa:
a) las resoluciones de los recursos de alzada.
en última instancia, hacen referencia a eventos de resolución de recursos o

imposibilidad de interponer los mismos por mandato legal325.
Así las cosas y para darle coherencia al desarrollo de la investigación,
pasamos a mostrar cómo opera en el derecho colombiano, tanto la firmeza
de los actos administrativos, como el agotamiento de la vía gubernativa.
1. FIRMEZA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
Cuando un acto administrativo llega a la vida jurídica, significa que la

Administración toma una decisión en un asunto determinado, decimos
que el acto existe, pero aún no obliga porque no ha surtido ciertos trámites
en vía administrativa, que se derivan de los principios de publicidad y de
contradicción fundamentalmente326.
Así las cosas, un acto administrativo obliga cuando ha adquirido firmeza,
es decir que se ha tornado una decisión de la Administración o como algunos
denominan decisión definitiva327; siendo entonces, el trámite frente a los
recursos en vía administrativa los que determinan cuando opera la firmeza
de los actos administrativos, porque si no procede recurso contra el acto o
procediendo recursos, los mismos no se han interpuesto o habiendo sido
interpuestos éstos se han o no se han resuelto, quedará en firme el acto.
b) Las resoluciones de los procedimientos de impugnación a que se refiere el artículo 107.2.

c) Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico,
salvo que una ley establezca lo contrario
d) Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o
reglamentaria así lo establezca
Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadotes del
procedimiento”.
325
op. cit., p. 311, muestran como a pesar que el artículo 109 de la ley española de régimen jurídico
y procedimiento administrativo, no se refiere a las decisiones de los recursos de reposición,
también estas ponen fin a la vía administrativa.
326
El principio de publicidad en la actuación administrativa, se refleja en la notificación de los
actos; y el principio de contradicción, en los recursos que se pueden interponer en contra de los
mismos.
327
Berrocal Guerrero, Luis Enrique. Manual del acto administrativo, op. cit., p. 284, es partidario
de este concepto cuando dice: “Del artículo 62 del C.C.A., se deduce que el procedimiento
administrativo finaliza cuando la decisión que puso fin a la actuación administrativa quede en
firme, es decir cuando pase a ser decisión definitiva y última de la administración, de modo que
contra ella ya no es admisible más controversia o debate ante la Administración que impida su
obligatoriedad o cumplimiento”.
Significa lo anterior, que la firmeza de los actos administrativos se

identifica con los actos administrativos definitivos; circunstancia que parece
ser clara, pero que, si la analizamos detenidamente, podemos concluir en
forma diferente, por las siguientes razones:
El acto definitivo es el que resuelve el fondo de un asunto dentro de
un trámite administrativo; lo que significa que la Administración hace
un pronunciamiento sustancial respecto de lo pedido o de la actuación
iniciada de oficio328; lo que implica, que el acto definitivo en ocasiones no
es acto en firme, en la medida que puede ser objeto de los recursos en vía
administrativa329.
Precisamente, lo que permite que contra un acto administrativo se
puedan interponer recursos en vía gubernativa, es el carácter definitivo del
mismo, puesto que si nos enfrentamos a actos de trámite o preparatorios,
estos no son susceptibles de ser recurridos330. Tenemos que decir, que
la firmeza de los actos administrativos la tenemos que identificar con la
procedencia y resolución de los recursos en vía administrativa y así, en
nuestro ordenamiento jurídico, estos actos, se asimilan al acto en firme
del derecho español, en la medida que contra éste no es posible de recurso
administrativo331, pero si del recurso, acción o medio de control contencioso
administrativa para nosotros.
El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, consagra de manera expresa los eventos en que opera la
firmeza de los actos administrativos, los cuales se refieren a los recursos en
328
Cuando en el derecho español se habla de acto definitivo, se hace referencia a esta argumentación,
como se desprende del contenido del artículo 89.1 de la Ley de Régimen Jurídico y Procedimiento
Administrativo, dice:
“Art. 89. Contenido. -1. La resolución que ponga fin al procedimiento decidirá todas las cuestiones
planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo…”.
329
Es clara la consagración del artículo 43 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, cuando dice que son actos definitivos los que, los que deciden
directa o indirectamente el fondo del asunto.
330
prohíbe la interposición de recursos contra los actos preparatorios y los de trámite, lo que quiere
decir que solo es procedente impugnar los actos definitivos.
331
op. cit., p. 76, así lo plantean cuando dicen: “Se entiende por acto firme aquel contra el que
no cabe ya recurso alguno (ni de alzada, ni de reposición, ni contencioso-administrativo), por
haberse desestimado todos los recursos interpuestos o por haber transcurrido el plazo para
interponerlos”.
vía administrativa332, como culminación del trámite administrativo. Hay que

diferenciar en la firmeza de los actos administrativos, la posibilidad o no de
interposición de recursos; porque, si no es posible el recurso, la firmeza del
acto se refleja en la decisión inicial de la administración, sin que intervenga
la voluntad del administrado, pero si contra el acto proceden recursos, la
firmeza depende de alguna manera de la voluntad del particular, en cuanto
utilice o no los recursos, renuncie o desista de los mismos.
2. EL AGOTAMIENTO DE LA VÍA GUBERNATIVA SIGUE

EXISTIENDO EN EL NUEVO CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Cuando un acto adquiere firmeza, implica que el mismo es obligatorio

y puede ser exigido su cumplimiento por la Administración de manera
oficiosa, es decir, sin tener que acudir al juez administrativo, en virtud de los
principios de ejecutividad y ejecutoriedad de los actos333; lo que determina
que el procedimiento administrativo se encuentra surtido y que en ciertos
eventos la vía gubernativa también y sólo queda acudir a la vía jurisdiccional
para enjuiciar la decisión.
Aunque el agotamiento de la vía gubernativa implica siempre firmeza del
acto administrativo, no siempre que un acto administrativo se encuentre en
332
El artículo 87 del CPACA, dice: “Firmeza de los actos administrativos. Los actos administrativos
quedarán en firme:
1. Cuando contra ellos no proceda ningún recurso, desde el día siguiente al de su notificación,
comunicación o publicación según el caso.
2. Desde el día siguiente a la publicación, comunicación, o notificación de la decisión sobre
los recursos interpuestos.
3. Desde el día siguiente al del vencimiento del término para interponer los recursos, si estos
no fueron interpuestos, o se hubiere renunciado expresamente a ellos.
4. Desde el día siguiente al de la notificación de la aceptación del desistimiento de los
recursos”.
5. Desde el día siguiente al de la protocolización a que alude el artículo 85 para el silencio
administrativo positivo
333
Parada, Ramón. Derecho administrativo, Parte General, décimo quinta edición, Madrid, España:
Marcial Pons, pp.142 y 143, lo plantea de la siguiente manera: “La ejecutividad, ejecutoriedad,
privilegio de decisión ejecutoria o acción de oficio, autotutela ejecutiva, son términos con los
que indistintamente se designa la cualidad del acto administrativo de producir todos sus efectos
contra la voluntad de los obligados violentando su propiedad y libertad si preciso fuere. Esta
cualidad es la que realmente separa y distingue los actos administrativos de los actos privados
que necesitan del apoyo judicial para tomar sobre otro sujeto medidas ejecutorias alterando
situaciones posesorias”.
firme, es posible decir que se ha surtido la vía gubernativa334. Así, el agotar

la vía gubernativa, implica surtir el trámite administrativo consistente en
solicitar pronunciamiento de la Administración sobre determinado tema y
una vez logrado el mismo, controvertir la decisión a través del recurso de
apelación que es obligatorio o estar conforme con la misma; pero además,
existe la posibilidad de impugnación a través del recurso de reposición,
que, siendo facultativo, se puede renunciar o no hacer uso del mismo; y
por último, través de la consagración expresa de la ley de quedar surtido el
procedimiento administrativo, por no proceder recurso en vía administrativa
contra el acto335.
En estas circunstancias, el agotamiento de la vía gubernativa implica varias
connotaciones: el pronunciamiento de la Administración, la contradicción del
acto y por último, la posibilidad que tiene la Administración de cambiar o
modificar sus decisiones como consecuencia del recurso336. Entonces, el acto
puede cobrar firmeza por no haberse interpuesto el recurso de apelación, pero
no se habrá agotado la vía gubernativa, porque este recurso es obligatorio.
El código anterior contenido en el Decreto 01 de 1984 previó los
eventos en que se agotaba la vía gubernativa dentro del procedimiento
administrativo, refiriéndose en cada caso a los eventos de firmeza de los actos
administrativos; tales como que contra el acto no procediera ningún recurso
o que, los recursos interpuestos se hubieren decidido, en el caso de proceder
el recurso de apelación, porque además contempló el Código Contencioso
Administrativo, que por no interponerse los recursos de reposición o de
queja, se agotaba igualmente la vía gubernativa337.
334
Puede ocurrir que contra un acto administrativo proceda el recurso de apelación y si no se
interpone el mismo, el acto queda en firme; pero la vía gubernativa no queda agotada, porque
este recurso es obligatorio dentro de la actuación administrativa, ya que constituye requisito de
procedibilidad para acudir a la jurisdicción.
335
Aquí estamos de acuerdo con González Rodríguez, Miguel. Derecho Procesal Administrativo,
T. II., Librería Jurídica Wilches, Bogotá, 1989, p. 406, cuando dice que no es muy técnico hablar
de agotamiento de la vía gubernativa, frente a actos generales, en donde la ley no ha previsto
que procedan recursos contra los mismos, “por la misma razón de que contra ellos no hay
recursos”.
336
González Rodríguez, Miguel. Derecho procesal administrativo, op. cit., p. 406, muestra la
idea como el agotamiento de la vía gubernativa implica dar oportunidad a la Administración
de “madurar sus decisiones por medio de los recursos gubernativos”.
337
En efecto, el artículo 63 del Decreto 01 de 1984, decía: “Agotamiento de la vía gubernativa.
El agotamiento de la vía gubernativa acontecerá en los casos previstos en los numerales 1º
y 2º del artículo anterior (artículo 62 que habla de la firmeza de los actos administrativos), y
cuando el acto administrativo quede en firme por no haber sido interpuestos los recursos de
reposición o queja”. El paréntesis es nuestro.

Administrativo de la Ley 1437 de 2011, no hace referencia de forma expresa
al agotamiento de la vía gubernativa, sino que contempla la firmeza de
los actos administrativos, que como se ha indicado no es otra cosa que
pronunciamiento sobre recursos; pero además, consagra el requisito previo
a la demanda de haberse resuelto los recursos en vía administrativa338;
referencias que de ninguna manera han acabado con el agotamiento de la
vía gubernativa, porque son trámites obligatorios que deben surtirse ante
las entidades públicas, para tener la posibilidad de acudir a la jurisdicción
en la acción o medio de control contencioso administrativo.
Como se puede ver, el agotamiento de la vía gubernativa implica requisito
de procedibilidad para acudir a la vía judicial, en cuanto a que si no se ha
cumplido con el trámite administrativo previo, la demanda contencioso
administrativa será rechazada, por falta de cumplimiento de dicho requisito;
el cual no solo implica formular una solicitud a la Administración y la
impugnación a través de los recursos la decisión proferida, por no estar de
acuerdo con la misma, sino que la solicitud en vía administrativa, debe estar
acorde con las pretensiones en la acción judicial.
En efecto, se debe identificar lo solicitado en la petición en vía
administrativa, con lo solicitado en la demanda, porque si esto no es así y
en la demanda se solicitan condenas respecto de puntos o aspectos que no
fueron objeto de pedimento administrativo, no existirá agotamiento de la vía
gubernativa, en cuanto a que no se le dio oportunidad a la Administración
de pronunciarse sobre lo pedido en la demanda339.
En otro sentido, es pertinente resaltar, que el agotamiento de la vía
gubernativa es requisito necesario para acudir a la vía judicial, en algunos
asuntos de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Esto es
así, en cuanto que la actuación administrativa que se surta, determine
una decisión de la Administración susceptible del recurso del cual es
obligatorio y en esta medida hay que interponerlo para poder acudir a
la vía judicial340.
338
Ver artículo 161 numeral de la Ley 1437 de 2011.
339
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, expediente N°
200-0521-01-11326, C.P. Daniel Manrique Guzmán.
340
El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que
los únicos recursos en vía administrativa que no son obligatorios, son los recursos de reposición
y de queja.
Por otra parte, si bien es cierto que el artículo el actual Código de

Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no
establece los eventos taxativos en que opera el agotamiento de la vía
gubernativa, es posible determinar los casos en que se considera agotada
la misma; así, cuando opera el silencio administrativo negativo en relación
con la primera petición y no se da oportunidad de interponer los recursos, se
considera agotada la vía gubernativa341. En efecto, el artículo 161 del CPACA,
contempla en forma expresa que en caso de darse el silencio administrativo
en cuanto a la primera petición, se surte la vía administrativa; de la misma
forma, cuando no se da oportunidad de interponer los recursos, aunque no
se consigna en forma expresa el agotamiento de la vía gubernativa, si se
permite instaurar directamente la acción contencioso administrativa y en
estas circunstancia, es posible decir que se está considerando un agotamiento
tácito, como requisito de procedibilidad para acudir a la jurisdicción en
ejercicio de la acción o medio de control correspondiente342.
Como se puede ver, el trámite administrativo implica ciertas circunstan-
cias para acudir a la vía judicial, las cuales hacen que tanto la Administración
como los administrados, desarrollen actividades para lograr la conformación
adecuada de un procedimiento, que por surtirse ante la entidades públicas
administrativas se denomina administrativo y respecto del cual hemos
tratado de realizar un detallado análisis legal, doctrinario y jurisprudencial,
que nos permita abordar el procedimiento contencioso administrativo, en
forma adecuada, como lo pasamos a hacer.
3. LA APLICACIÓN UNIFORME Y LA EXTENSIÓN DE LA

JURISPRUDENCIA, UNA OBLIGACIÓN EN LAS DECISIONES
DE LA ADMINISTRACIÓN

Administrativo, contiene una novedosa regulación frente a la aplicación
uniforme de las normas y la jurisprudencia por parte de las autoridades
administrativas, cuando hagan un pronunciamiento sobre un asunto
341
Así lo prevé el artículo 161 de la Ley 1437 de 2011 establece en el numeral 2, que el silencio
negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto,
lo cual no es más que el agotamiento de la vía administrativa.
342
La ley 1437 de 2011, no es expresa en reconocer el agotamiento de la vía gubernativa, pero el
mismo se encuentra inmerso en los requisitos previos a la demanda del artículo 161 y la firmeza
de los actos del artículo 87.
determinado y el mismo implique una decisión de la administración; de la

misma forma, contempla la extensión de la jurisprudencia del Consejo de
Estado a terceros, que acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos.
En efecto el CPACA, cuando ordena a la aplicación uniforme de la
jurisprudencia, así como la extensión de las sentencias del máximo órgano
de la jurisdicción de lo contencioso administrativo a terceros, lo que hace
es legislar una institución que ha constituido uno de los mayores avances
en el derecho colombiano, como es el precedente jurisprudencial.
El artículo 230 de la Constitución consagra: “Los jueces, en sus
providencias, solo están sometidos al imperio de la ley.
La equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la
doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial”; consagración
que es plenamente aplicable a las autoridades administrativas, junto con el
principio de la habilitación legal, el cual implica la facultad que tienen los
servidores públicos de hacer solamente aquello que esté previsto en la ley.
Pero el precedente jurisprudencial, ha venido cambiando el paradigma a
través del cual lo único que obliga a las autoridades públicas es la ley y por
el contrario, es muy fuerte la argumentación en el sentido que las decisiones
judiciales que constituyen jurisprudencia también son obligatorias y no
solamente constituyen un criterio auxiliar para los jueces y las autoridades
administrativas343.
La Corte Constitucional desde tiempo atrás ha reiterado el criterio
obligatorio de las sentencias de constitucionalidad, no solamente en su
parte resolutiva sino también en la resolutiva, en la medida que ésta guarde
estrecha relación con la primera344; lo cual ha sido acogido por el Consejo
343
López Medina, Diego. El derecho de los jueces, Editorial Legis, segunda reimpresión, p. 109,
Bogotá 2006, hace una especial referencia a que la jurisprudencia de las altas cortes debe no es
solamente indicativa sino vinculante, cuando dice: ”Resulta evidente, como acabamos de ver en
el análisis de las sentencias C-836/01 y SU-120/2003, que la Corte Constitucional colombiana
ha lanzado una invitación a la Corte Suprema de Justicia y al consejo de Estado para que traten
su propia jurisprudencia como precedente vinculante relativo y no como mera jurisprudencia
indicativa”.
344
Corte Constitucional, Sentencia C- 037 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo, dijo: “…Solo será
de obligatorio cumplimiento, esto es, únicamente hace tránsito a cosa juzgada constitucional,
la parte resolutiva de las sentencias de la Corte Constitucional. En cuanto a la parte motiva,
como lo establece el artículo 48 LEAJ, ésta constituye criterio auxiliar para la actividad judicial
y para la aplicación de las normas de derecho en general; solo tendrían fuerza vinculante los
conceptos consignados en esta parte que guarden una relación estrecha, directa e inescindible
con la parte resolutiva; en otras palabras, aquella parte de la argumentación que se considere
de Estado en algunas sentencias345, pero que es ratificado cuando presentó

el proyecto de ley de reforma del Código de Procedimiento Administrativo
y de lo contencioso Administrativo, que se convirtió en la Ley 1437 de 2011.
En efecto el CPACA, recoge el criterio del precedente jurisprudencial en
dos normas básicas, como son los artículos 10 y 102 de la parte primera del
Código, los cuales hacen referencia a la aplicación uniforme de normas y
jurisprudencia y la extensión de la misma a terceros.
El artículo 10 de la Ley 1437 de 2011 establece: “Deber de aplicación
uniforme de las normas y la jurisprudencia. Al resolver los asuntos de su
competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales,
legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los
mismos supuestos fácticos y jurídicos. Con este propósito, al adoptar las
decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de
unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten
y apliquen dichas normas”346; regulación que implica la aplicación uniforme
de las normas y la jurisprudencia a casos en que existan los mismos
fundamentos fácticos y jurídicos, es decir, que se debe resolver en el mismos
sentido, teniendo en cuanta las decisiones precedentes que el Consejo de
Estado haya tomado a través de sentencias de unificación jurisprudencial347; y
ahora, de las sentencias de la Corte Constitucional, de acuerdo a la sentencia
C-634 de 2011.
Por su parte el artículo 102 del CPACA establece: “Extensión de la
Jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades.
absolutamente básica, necesaria e indispensable para servir de soporte directo a la parte

resolutiva de las sentencias y que incida directamente en ella”.
345
López Medina, Diego. El derecho de los jueces, op. cit., hace referencia a las de la Sección
Tercera del Consejo de Estado, expedientes AC. 2219 de febrero 21 de 2002, C.P. Jesús María
Carrillo Ballesteros; sen; expediente AC-241 de 9 de agosto de 2001, M.P Germán Rodríguez
Villamizar.
346
El artículo 10 de la Ley 1437 de 2011, fue declarado exequible de forma condicionada, por la
Corte Constitucional, mediante sentencia C- 634 del 24 de agosto de 2011, en el entendido que a la
par de la aplicación de las sentencias de unificación del Consejo de Estado, de manera preferente
se deberán tener en cuenta las sentencias de la Corte Constitucional, que interpreten las normas
aplicables a las decisiones de los asuntos de competencia de las autoridades administrativas;
pero además, tomando como referencia las sentencias de control abstracto de constitucionalidad.
347
Las sentencias de unificación del Consejo de Estado, las dicta la Sala Plena de lo contencioso
Administrativo, a través de las cuales unifica un criterio de decisión, que puede ser disperso
en decisiones precedentes de las secciones; implica lo anterior, que no toda sentencia de Sala
Plena es de unificación, sino solo aquellas que hayan aclarado o hecho uniforme un criterio de
resolución de un asunto.
Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación

jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido
un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos
y jurídicos…”; en este caso, se debe solicitar ante la autoridad administrativa
la extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado en una sentencia
de unificación, al contrario de los previsto en el artículo décimo donde el
funcionario administrativo, está en la obligación de aplicar de manera uniforme
las normas y la jurisprudencia, sin que nadie le pida.
Lo anterior es así, porque el artículo 102 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, exige que el interesado
presente petición ante la autoridad competente para reconocer el derecho,
siempre que la acción o pretensión contencioso administrativa no haya
caducado348; pero además, es posible que la entidad pública a través
de la autoridad administrativa, niegue la solicitud de extensión de la
jurisprudencia, exponiendo las razones por las cuales la situación del
peticionario es diferente a la decidida en la sentencia de unificación, pero
además, que es lo que en nuestro parecer es más interesante, indicado que
la interpretación hecha por el Consejo de Estado de la norma que se debe
aplicar no es la que corresponde; es decir, sustentado que el Consejo de
Estado se equivocó en la interpretación.
Cuando la autoridad pública puede sustentar que el Consejo de Estado se
equivocó, está ejerciendo la facultad de interpretación tanto de las normas
legales en sentido genérico como de la jurisprudencia, lo cual es plausible
que se reconozca en el CPACA, ya que de esta manera se evita que los
servidores públicos se conviertan únicamente en máquinas de aplicación
de normas y decisiones judiciales349.
348
El artículo 102 de la Ley 14 37 de 2011, establece los siguientes requisitos que se deben cumplir
con la solicitud de extensión de la jurisprudencia, entre los cuales tenemos: “1. Justificación
razonada que evidencie que el peticionario se encuentra en la misma situación de hecho y de
derecho en la que se encontraba el demandante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia
de unificación invocada.
2. Las pruebas que tenga en su poder, enunciando las que reposen en los archivos de la entidad,
así como las que haría valer si hubiere necesidad de ir a un proceso.
3. Copia o al menos la referencia de la sentencia de unificación que invoca a su favor.
Si se hubiere formulado una petición anterior con el mismo propósito sin haber solicitado la
extensión de la jurisprudencia, el interesado deberá indicarlo así, caso en el cual, al resolverse
la solicitud de extensión, se entenderá resuelta la primera solicitud”.
349
Con lo decidido por la sentencia C-634 de 2011, tenemos que decir, que la facultad de apartarse de
la interpretación jurisprudencial, también es posible de las sentencias de la Corte Constitucional.
Título II
LAS ACTUACIONES CONTENCIOSO ADMINISTRATIVAS
Una vez surtido el procedimiento administrativo, es preciso acudir a la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuando se considere que una
actuación de la Administración es contraria a la legalidad, viola derechos
generales o particulares o causa un perjuicio y en esa medida, se surten
actuaciones contencioso administrativas350. En estas circunstancias, hay
que decir que las actuaciones contencioso administrativas, como lo plantea
el profesor Dominique Turpin, implican el procedimiento de los litigios
surgidos de la actuación administrativa, que conlleva dos aspectos, uno
contencioso y otro administrativo351.
Así las cosas, en esta parte de la investigación se tratarán todas las
actuaciones que se surten dentro del proceso ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo, cuando se acude a la misma para resolver un
conflicto como consecuencia de la actividad administrativa, donde por lo
general es parte la Administración352.
Capítulo Único
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Las actuaciones que se surten ante la jurisdicción de lo contencioso

administrativo, presentan unas particularidades especiales, que se reflejan
tanto en sus características como en los presupuestos de las mismas; por esta
razón analizaremos cada una de ellas, con el fin de lograr un conocimiento
adecuado.
350
González Rodríguez, Miguel. Derecho Procesal Administrativo, op. cit., p. 1, lo deja ver en los
siguientes términos: “En todos estos casos y en otros muchos que pueden llegar a producirse,
surge una cuestión contenciosa para resolver la cual es necesario un pronunciamiento de
los órganos jurisdiccionales, deduciendo al efecto la acción que corresponda conforme a la
legislación del respectivo país”.
351
Turpin, Dominique. Contentieux administratif, op. cit., p. 5, textualmente dice: «Le contentieux
administratif Peut être défini comme l´étude des litiges suscités par láction administrative et
réglés par des juridictions spécifiques, selon des procédures et des règles de fond autonomes. Dés
alors, les deux composantes de léxpression doivent être précisées: láspect contentieux dúne
part, la qualification dádministratif de láutre. Après quoi on examinera les liens entretenus par
ce contentieux administratif avec dáutres contentieux».
352
Cuando se hace referencia a que la Administración por lo general desarrolla la actividad
administrativa, estamos haciendo alusión a que esta no es exclusiva de la misma, porque en
determinadas circunstancias, los particulares pueden desarrollar función administrativa.
Sección Primera
CARACTERÍSTICAS
Podemos identificar las siguientes características del proceso contencioso

administrativo, así:
• Es fundamentalmente rogado
• Formalista
• Con visos de oralidad dentro de un sistema escrito
• De contradicción
• Es un proceso por audiencias
• Permite la utilización de medios electrónicos
1. EL PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, ES

FUNDAMENTALMENTE ROGADO
Cuando nos referimos a que el procedimiento contencioso administrativo

es fundamentalmente rogado, estamos haciendo referencia a la iniciativa en
cuanto a las actuaciones dentro del mismo y en estas circunstancias, hay
que decir que corresponde a las partes desplegar las actividades necesarias
para que el procedimiento se surta.
En efecto, desde el inicio de la actuación contenciosa, le asiste a la parte
actora en este caso, la obligación de instaurar la demanda, para que el aparato
jurisdiccional entre en funcionamiento y se dé comienzo al trámite procesal
correspondiente353; igual cosa ocurre con otras actuaciones, tales como la
notificación, excepciones y recursos, donde es la iniciativa de la parte la que
genera el trámite correspondiente. Por las anteriores razones, no estamos de
acuerdo con la expresión del profesor Carlos Betancur Jaramillo, cuando
dice que el proceso contencioso administrativo es inquisitivo, porque la
iniciativa probatoria no le asiste exclusivamente a las partes sino igualmente
al juez354, debido a que la facultad para decretar pruebas de oficio, es lo que
hace que el proceso contencioso administrativo, no sea exclusivamente
rogado, sino fundamental o principalmente.
353
El artículo 142 del Código Contencioso Administrativo, hace referencia a la presentación de la
demanda como requisito inicial del procedimiento contencioso administrativo.
354
Betancur Jaramillo, Carlos. Derecho procesal administrativo, op. cit., p. 128 y 129.
Es muy difícil entrar a encasillar este proceso como estricto o

exclusivamente inquisitivo, como lo hace el profesor Betancur Jaramillo,
cuando las actuaciones más importantes dentro del mismo tienen iniciativa
en las partes, ya sea demandante o demandada; o si no que lo diga la parte
actora, quien es la que instaura la demanda y que sin ella el proceso no se
podría iniciar.
Ni siquiera en las acciones públicas, el juez administrativo inicia el trámite
procesal de manera oficiosa, sino que debe existir una solicitud de parte para
iniciar el mismo, la cual se concreta en el escrito demandatorio355.
Administrativo, contempla una facultad oficiosa de la jurisdicción, cuando se
trata del control inmediato de legalidad de los actos administrativos dictados
como desarrollo de los decretos legislativos en los estados de excepción, evento
en el cual, corresponde a la autoridad administrativa enviarlos a la jurisdicción
de lo contencioso administrativo para el control de legalidad, pero si no lo
hace, es obligación de la autoridad judicial aprehender dicho control356.
2. FORMALISTA
Implica que las actuaciones que se surten dentro del proceso contencioso
administrativo, obedecen a ciertas ritualidades, que se especifican desde la
presentación de la demanda357, los cuales van hasta la sentencia y la forma de
notificación de la misma358. En efecto, cada uno de los trámites está regulado
355
Cuando el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, se refiere a la acción de simple
nulidad, se refiere a que toda persona podrá solicitar la nulidad de un acto administrativo; en
igual forma, cuan do el artículo 207 del mismo código, hace alusión al auto admisorio de la
demanda, muestra cómo la misma debe ser presentada, para que exista el pronunciamiento
respecto a la admisión o inadmisión.
356
Ver artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, el cual deja ver que el control inmediato de legalidad
de dichos actos, es obligatorio de manera oficiosa por la autoridad judicial administrativa,
cuando no han sido remitidos para tal fin, porque se utiliza la expresión “aprehenderá”, lo cual
significa orden imperativa.
357
El artículo 162 del Código DE Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso administrativo,
hace referencia a los requisitos de la demanda, los cuales si no son cumplidos, pueden generar
inadmisión de la misma.
358
El artículo 182 del CPACA, una audiencia especial para efectos de proferir la sentencia dentro
del procedimiento contencioso administrativo, la cual obedece a ritualidades muy particulares.
detalladamente en el estatuto procesal administrativo y si no existe consagración

expresa, se acude al proceso civil para llenar los vacíos que puedan presentarse359.
En el derecho francés existe igualmente, un marcado acento formalista en
el proceso contencioso administrativo, el cual se refleja en los ritualismos
implantados por la ley o los reglamentos traídos por el juez administrativo
de la jurisdicción civil360. De la misma forma, el contencioso administrativo
español es formalista, puesto que desde su inicio y hasta su culminación,
las ritualidades están a la orden del día361.
3. TIENE VISOS DE ORALIDAD DENTRO DE UN SISTEMA ESCRITO
El proceso contencioso administrativo, a pesar de que es fundamentalmente

escrito, presenta unas connotaciones de oralidad de marcada importancia,
como es el caso de las audiencias362. Lo anterior, sin desconocer que los
trámites escritos siguen estando a la orden del día en este proceso.
En efecto, cuando estudiamos el proceso administrativo vemos cómo los
documentos escritos son los que priman, aun tratándose de los eventos de
oralidad del mismo, porque de éstos se debe levantar el acta correspondiente
para que obre en el expediente; pero además, porque desde el inicio del mismo
y hasta su culminación, los escritos determinan la existencia del proceso363.
Sin embargo, con la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, la oralidad
ha venido ganado marcado terreno sobre el sistema escrito, ya que las
audiencias así lo determinan, generándose una nueva forma de pensamiento
dentro del Derecho Procesal Administrativo Colombiano.
359
El artículo 306 del CPACA dice: “Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados
en este código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la
naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción en lo contencioso
administrativo”.
360
Así lo plantea Turpin, Dominique. Contentieux administratif, op. cit., p. 89.
361
Parada, Ramón. Derecho administrativo, Parte general, Décimo Quinta Edición, op. cit., p. 730,
así lo muestra cuando dice: “El recurso contencioso-administrativo se iniciará por un escrito
de interposición reducido a citar la disposición, acto, inactividad o actuación constitutiva de
vía de hecho que se impugne y a solicitar que se tenga por interpuesto el recurso”.
362
El capítulo V de la parte segunda de la Ley 1437 de 2011 establece las etapas del procedimiento
contencioso administrativo, dentro de las cuales se identifican claramente las tres audiencias
que lo conforman y que reflejan el criterio oran dentro del mismo.
363
Administrativo hace referencia a los requisitos de la demanda, se está refiriendo al escrito
contentivo de la misma, porque no es otro donde se plasma.
4. DE CONTRADICCIÓN
Esta característica implica la existencia de dos partes fundamentales

dentro del proceso, como son la parte que demanda y la parte demandada.
La primera fórmula unos pedimentos a través de las pretensiones frente a la
segunda, que normalmente se opone a los mismos364; y que aún allanándose
no deja de ser parte demandada, pues lo que hace es tomar una postura
frente a las pretensiones formuladas.
El término contradicción determina contienda, lo que significa que las
pretensiones de la parte demandante se confrontan con las oposiciones de la
demandada, para determinar la viabilidad del derecho reclamado365; y es en
el término para contestar la demanda, el periodo probatorio y las alegaciones
donde va a adquirir su mayor expresión366.
Es preciso aclarar, que además de la parte demandante y de la parte
demandada, existe una parte denominada interviniente, que es el Ministerio
Público, a quien se notifica personalmente el auto admisorio de la demanda
y la sentencia y con quien se surte el trámite procesal, para dar certeza
de legalidad al mismo y defensa del patrimonio público y los derechos y
garantías fundamentales367.
5. ES UN PROCESO POR AUDIENCIAS
La reforma introducida por el nuevo Código de Procedimiento

Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, trae como significativa
reforma al proceso contencioso la realización de audiencias para el trámite
del mismo, lo cual no era previsto en el Decreto 01 de 1984.
364
Decimos que la parte demandada normalmente se opone a lo que pide la parte actora, porque
en ocasiones lo que hace es aceptar o allanarse a los pedimentos, como lo prevé el artículo 218
del Código Contencioso Administrativo.
365
La contradicción dentro del procedimiento contencioso administrativo, se refleja en principio
cuando se formula la demanda de una parte frente a otra parte.
366
El artículo 172 del CPACA, establece: “Traslado de la demanda. De la demanda se correrá
traslado al demandado, al Ministerio Público y a los sujetos que, según la demanda o las
actuaciones acusadas, tengan interés directo en el resultado del proceso, por el término de (30)
treinta días, plazo que comenzará a correr de conformidad con lo previsto en los artículos 199
y 200 de este Código y dentro del cual deberán contestar la demanda, proponer excepciones,
solicitar pruebas, llamar en garantía, y en su caso, presentar demanda de reconvención”;
concordante con el artículo 175 que hace referencia a la contestación de la demanda y los
requisitos de la misma.
367
Ibíd., art. 172.
En efecto, se consagran tres audiencias de la siguiente forma: la audiencia

inicial la cual se llevará a cabo dentro del mes siguiente al vencimiento del
termino para contestar la demanda, en ella participarán de manera obligatoria
los apoderados y podrán hacerlo las partes y en el caso de no concurrir los
apoderados, se harán acreedores a una sanción de dos salarios mínimos
mensuales vigentes, en la misma se saneará y fijará el litigio, resolverán
excepciones previas, intentará conciliar, decidirán medidas cautelares y
decretaran las pruebas368.
En la audiencia de pruebas como su nombre lo indica se practicarán
las mismas, la cual se realizará sin interrupción durante los días que sean
necesarios, sin que pueda excederse de quince, lo que significa que se
realizará sin interrupción y solo excepcionalmente podrá interrumpirse en
el evento de ser necesario dar traslado de una prueba, de su objeción o de
una tacha; de igual forma, es posible suspender la audiencia de pruebas a
criterio del juez, cuando la complejidad de la prueba lo amerite369.
Finalmente y para culminar el proceso en contencioso administrativo en
su primera instancia, se debe realizar una audiencia de alegaciones y fallo,
con la salvedad que el juez puede sustituirla por un trámite eminentemente
escrito, corriendo traslado para alegar de forma escrita y dictando el fallo
de la misma manera, como lo analizaremos en acápite posterior370.
6. PERMITE LA UTILIZACIÓN DE MEDIOS ELECTRÓNICOS
La Ley 1437 de 2011 en varios de sus artículos, contempla la utilización

de medios electrónicos dentro del proceso contencioso administrativo, así:
El artículo 162 establece como requisito de la demanda, la posibilidad de
indicar la dirección de correo electrónico para efecto de notificación de las
partes y del apoderado de la demandante; de la misma manera, en el artículo
175 del CPACA se contempla para efecto de notificaciones, la obligación de la
parte demandada tratándose de una entidad pública, de incluir la dirección de
correo electrónico y si se trata de particulares, aunque no es una obligación
es posible hacerlo; por su parte, el artículo 183 que se refiere a las actas y
368
369
Artículo 181 del CPACA.
370
El artículo 181 del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, prevé que al finalizar la audiencia de pruebas señalará fecha para la audiencia
de alegaciones y juzgamiento, siendo posible de igual manera, que la considere innecesaria y
ordene presentar los alegatos por escrito y dictar el fallo de la misma forma.
registro de las audiencias y diligencias, ordena realizar una grabación de

los debates, mediante cualquier mecanismo técnico.
Pero es en el capítulo VII del nuevo Código de Procedimiento Administrativo
y de lo contencioso Administrativo, que hace alusión a las notificaciones, donde
se evidencia de manera más clara la utilización de los medios electrónicos
en este procedimiento y para tal efecto el artículo 197 establece. “Dirección
electrónica para efectos de notificaciones judiciales. Las entidades públicas
de todos los niveles, las privadas que cumplan funciones públicas y el
ministerio público que actúe ante esta jurisdicción, deben tener un buzón
de correo electrónico exclusivamente para recibir notificaciones judiciales”.
Significa lo anterior, que no es facultativo la inclusión de la dirección
de correo electrónico para notificar a la parte demandada cuando esta sea
entidad pública, como pareciera darlo a entender el artículo 162 numeral 7,
pues dice que también podrá incluir la dirección de correo electrónico, ya
que no es el querer de la parte demandante la que determina la inclusión
de este requisito, sino que el mismo se torna obligatorio, porque el artículo
197 del CPACA prevé que las entidades públicas deberán tener un buzón
para efecto de notificaciones electrónicas.
Además, porque el artículo 201 de la misma Ley 1437 de 2011, al referirse
a las notificaciones por estado, hace expresa referencia al estado electrónico
y a los requisitos del mismo, así: “Los autos no sujetos al requisito de la
notificación personal se notificarán por medio de anotación en estados
electrónicos para su consulta en línea bajo la responsabilidad del secretario.
La inserción en el estado se hará el día siguiente al de la fecha del auto, y
en ella ha de constar:
1. La identificación del proceso.
2. Los nombres del demandante y demandado.
3. La fecha del auto y el cuaderno en que se halla.
4. La fecha del estado y la firma del secretario.
El estado se insertará en los medios informáticos de la Rama Judicial y
permanecerá allí en calidad de medio notificador durante el respectivo día.
De las notificaciones hechas por estado el secretario dejará certificación
con su firma al pie de la providencia notificada y se enviará un mensaje de
datos a quienes hayan suministrado su dirección electrónica.
De los estados que hayan sido fijados electrónicamente se conservará
un archivo disponible para la consulta permanente en línea por cualquier
interesado, por el término mínimo de diez (10) años.
Cada juzgado dispondrá del número suficiente de equipos electrónicos

al acceso de público para la consulta de los estados”.
El estado electrónico es una novedad del nuevo Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que evidencia
la aplicación de los medios electrónicos en la actuación procesal
administrativa, a través del cual se notifican los autos respecto de los cuales
no es necesario la notificación personal; pero el CPACA, no solamente
prevé la notificación de dichas providencias por esta clase de medios,
sino que lo hace igualmente respecto de la sentencias, ya que el artículo
202 de la Ley 1437 de 2011 ordena que dentro de los tres días siguientes a
su expedición, se enviará el texto de la misma al buzón electrónico para
notificaciones judiciales, anexando al expediente la constancia de recibo
generada por el sistema de información.
En el evento anterior, si no es posible la notificación electrónica a alguna
de las partes del proceso, se realizará por medio de edicto, en los términos
del Código de Procedimiento Civil, lo que significa, que el edicto es una
forma de notificación subsidiaria a la que se surte por medios electrónicos,
la cual se considera personal.
La consagración de los medios electrónicos en el proceso contencioso
administrativo, pretende abarcar todas las actuaciones que se surten en el
mismo, porque si bien el capítulo VII de la parte segunda de la Ley 1437
de 2011, trata de especificar algunas etapas para hacerlo evidente, como
son la notificación del auto admisorio de la demanda, los autos que no
necesitan notificación personal o la sentencia, en el artículo 205 indica que
además de los casos contemplados, se podrán notificar las providencias
a través de medios electrónicos, a quienes hayan aceptado expresamente
este medio de notificación; pero como lo indicamos anteriormente, la
consignación en la demanda de la dirección de correo electrónico para
efectos de notificaciones, se ha convertido en un requisito de la misma,
lo que significa que no es facultativo, si no obligatoria su inclusión, pues
de no hacerlo generará su inadmisión371; a pesar que el Consejo de Estado
ha dicho que no es una causal de inadmisión y posterior rechazo de la
demanda, ya que la obligación de conocer el buzón de correo electrónico de
371
Específicamente la dirección electrónica de la parte pública que interviene en el proceso, ya que
es obligatoria su inclusión, y si del particular demandante, que no esté inscrito en el registro
mercantil no es obligatoria su inclusión, la misma se hace necesaria por efectos prácticos para
conocer y controlar adecuadamente cada una de las actuaciones procesales.
las entidades públicas corresponde al Secretario del Despacho, consultado

la página oficial de cada entidad pública372.
Sección Segunda
PRESUPUESTOS
El proceso contencioso administrativo obedece a unos presupuestos que la

doctrina ha manejado de diversas maneras, pero que en el fondo mantienen
identidad, como lo vemos a continuación. En efecto, si analizamos el criterio
civilista de la teoría general del proceso, se plantean como presupuestos
del proceso contencioso administrativo los siguientes: presupuestos de la
acción, de la demanda, del procedimiento y los materiales o sustanciales de la
sentencia de fondo373; o en el campo estricto del contencioso administrativo,
en donde se hace alusión a los mismos, como: presupuestos de la acción,
presupuestos de la demanda, presupuestos del procedimiento y se concluye
con los presupuestos de la sentencia374.
Así las cosas, para darle coherencia a la investigación y porque considera-
mos que la clasificación de los presupuestos del proceso contencioso
administrativo a que se ha hecho referencia es adecuada, en acápites
posteriores de esta investigación desarrollaremos cada uno de ellos, de
manera clara y expresa.
1. LOS PRESUPUESTOS DE LAS ACCIONES CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVAS
Las acciones contencioso administrativas, como presupuestos del

proceso, presentan igualmente unos presupuestos o características, que
podemos determinar de la siguiente manera: Las partes habilitadas para
la acción, que se haya agotado la vía gubernativa que con el nuevo Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo se
identifica con la interposición de los recursos y el cumplimiento de los
denominados requisitos de procedibilidad para la demanda; por último, que
no haya operado la caducidad de la acción.
372
C.E. Sala de lo Contencioso Administrativo, auto de 13 de febrero de 2014, expediente
250002341000201302280901, M.P. Alberto Yepes Barreiro.
373
Así lo plantean Quintero, Beatriz y Prieto Eugenio. Teoría General del proceso, op. cit.,
p. XV.
374
Betancur Jaramillo, Carlos. Derecho procesal administrativo, op. cit., p. 10.
1.1 Las partes habilitadas para la acción

Hay que decir que en el proceso contencioso administrativo existen
dos partes fundamentales que intervienen en el mismo, como son la parte
demandante y la parte demandada 375; pero existe una tercera, que es
interviniente y que actúa para garantizar que el principio de legalidad y el
debido proceso se cumplan, la cual hace relación al Ministerio Público, con
quien se surte todo el trámite procesal.
La habilitación de las partes para la acción hace referencia a la titularidad
de la misma y no a la prosperidad, porque ésta depende de la titularidad
del derecho376. Significa lo anterior, que se debe tener en cuenta en este
presupuesto la facultad de quién puede instaurar la acción y contradecir la
misma, en un plano estrictamente de actuación dentro del proceso377; es decir,
quien puede concurrir al mismo como demandante, lo cual no garantiza
que la acción prospere, porque para ello y en referencia a las partes tiene
que hablarse de la legitimación, que para algún sector de la doctrina se
identifica con la titularidad del derecho378; y que en estricto sentido lo que
implica es que se pueda dictar una sentencia de fondo, pues la prosperidad
de la acción depende de otras circunstancias, que se contienen en los demás
presupuestos de la misma, de la demanda y del procedimiento.
Cuando se estudiaron cada una de las acciones contencioso administrativas,
se hizo referencia a la titularidad para instaurar las mismas y contra quien se
podían incoar. En esta medida, esta parte de la investigación la dedicaremos
375
Con las reformas introducidas al contencioso administrativo, es necesario notificar incluir en
la demanda y notificar de la misma a la Agencia de Defensa Judicial del Estado, para que actúe
en pro de defender los intereses de las entidades públicas; circunstancia que permite indicar,
que se convierte en parte demandad dentro el proceso contencioso administrativo.
376
González Rodríguez, Miguel. Derecho procesal administrativo, tomo II, obra citada así lo
plantea cuando dice: “Este concepto implica el que se considere que para la situación de parte
procesal no tenga importancia si el actor es el titular del derecho y si el demandado es el
verdadero obligado o afectado: es parte quien demanda o quien es demandado, con prescindencia
de que revistan o no el carácter de sujetos legitimados para obrar o para contradecir al contrario,
según el proceso de que se trate, de acuerdo con los puntos de vista de Lino E. Palacio”.
377
Chiovenda, José. Principios de derecho procesal Civil, t. II tercera edición, Editorial Instituto
Editorial Reus, Madrid, España, p. 6; en cita, que hace Azula Camacho, Jaime. Manual de
derecho procesal, Teoría del proceso, T. I., segunda edición, Bogotá: Editorial ABC, 1982,
p. 226.
378
Azula Camacho, Jaime. Manual de derecho procesal, Teoría del Proceso, T.I., segunda edición,
lo plantea en los siguientes términos: “…1. La aceptada por los sustentadores de la acción
como inherente al derecho material, según la cual la parte coincide con quienes son titulares
de la relación material o sustancial debatida en el proceso”.
a analizar la capacidad jurídica y procesal dentro de la actuación contencioso

administrativa, desde la óptica de parte demandante y de parte demandada379.
1.1.1 La capacidad jurídica de las partes en el proceso contencioso

administrativo
Tenemos que entender como capacidad jurídica la posibilidad de ser sujeto

de derechos y obligaciones y en esa medida la de comparecer directamente
al proceso sin necesidad de representante380. Así las cosas y para efectos de
la capacidad jurídica, tenemos que remitirnos a las reglas previstas en el
Código Civil, para determinar la argumentación contraria, en el sentido de
quienes son incapaces y poder concluir que las demás personas son capaces
para acudir directamente al proceso sin representación. En efecto, nuestro
estatuto civil, se refiere de manera clara sobre los incapaces381.
El ordenamiento jurídico español identifica la capacidad jurídica con la
capacidad para ser parte382, con una no muy clara alusión a la capacidad
procesal, porque se refiere a la capacidad jurídica determinando quiénes
tienen capacidad procesal383. Esto se refleja aún más, cuando la doctrina
española define la capacidad procesal como la aptitud para estar directamente
en juicio384.
379
El profesor Carlos Betancur Jaramillo identifica estrictamente el primer presupuesto de la
acción, con la capacidad jurídica y procesal de las partes; pero nosotros consideramos, que es
un componente del mismo, en cuanto que la habilitación para la acción cobija tanto la capacidad
jurídica como la procesal.
380
Quintero, Beatriz y Prieto Eugenio. Teoría general del proceso, Tercera Edición, op. cit., p. 325,
la identifican con la capacidad de goce, en los siguientes términos. “Es condición indispensable
para la válida actuación en el proceso, la capacidad de la parte para ser sujeto de la relación
formal y esa capacidad es la misma del derecho sustancial: ser sujeto de derecho y obligaciones,
es la capacidad de goce”.
381
El Artículo 1504 del C.C., expresa quienes son incapaces absolutos y relativos.
382
Parada, Ramón. Derecho Administrativo, op. cit., así lo deja ver cuando dice: “Por regla
general la capacidad para ser parte la ostentan las personas físicas y jurídicas que tienen
capacidad jurídica con arreglo al Derecho Civil y además los grupos de afectados, uniones sin
personalidad o patrimonios independientes o autónomos, entidades todas ellas aptas para ser
titulares todas ellas de derechos y obligaciones al margen de su integración en las estructuras
formales de las personas jurídicas, las cuales también tendrán capacidad procesal ante el orden
jurisdiccional contencioso administrativo cuando la ley así lo declare expresamente (art.18 de
la ley jurisdiccional)”.
383
Así lo prevé el artículo 18 de la ley 29 de 1998, reguladora de la jurisdicción contencioso
administrativa española.
384
Parada, Ramón. Derecho Administrativo, op. cit., p. 701.
Determinada la capacidad jurídica, fundamentalmente desde el punto

de vista del particular que puede acudir directamente a la jurisdicción
sin necesidad de ser representado, tenemos que decir que esa facultad la
puede ejercer desde dos ámbitos: uno, cuando acude como demandante y
otro, cuando acude como demandado; siendo necesario cumplir con las
mismas exigencias de la capacidad jurídica para ser parte; es decir, que si
es capaz actuará directamente y si no lo es, tendrá que hacerlo a través de
un representante que sí tenga capacidad jurídica385.
El análisis de la capacidad jurídica merece una especial atención cuando
se trata de las personas jurídicas y especialmente las de carácter público;
debido a que necesitan actuar siempre a través de representante y en esta
medida, surge la pregunta de si por esta razón no tienen capacidad jurídica
o cómo funciona la misma respecto de ellas.
1.1.1.1 Las entidades públicas como demandantes y demandadas
Normalmente las acciones contencioso administrativas son instauradas

por los particulares, ya que ante la necesidad de reclamar protección de un
derecho vulnerado por la Administración, tienen que acudir ante la jurisdicción
contencioso administrativa para lograrla. En esta media, la parte demandante
es generalmente el particular y la parte demandada la Administración; por la
sencilla razón de la facultad oficiosa unilateral que tienen las entidades públicas
para tomar decisiones y hacer cumplir sus propios actos, sin necesidad de
acudir al juez administrativo386.
Lo anterior no excluye a las entidades públicas como demandantes en
los procesos contencioso administrativos, porque si analizamos algunas
normas del Código Contencioso Administrativo, podemos darnos cuenta
que la Administración puede ser parte actora dentro del trámite procesal.
En efecto, cuando existe la posibilidad de demandar un acto administrativo
en ejercicio de la acción de simple nulidad, la norma no distingue que deba
ser únicamente el particular; por el contrario, permite que cualquier persona
385
Aquí tenemos que remitirnos a la representación que maneja el Código Civil, en cuanto a tutorías
y curadurías, en el artículo 62.
386
Un ejemplo claro lo tenemos en los contratos administrativos, donde si el contratista incumple,
la entidad pública puede declarar la caducidad del contrato en forma unilateral, como expresa
el profesor Herrera Barbosa, Benjamín. Contratos Públicos, segunda reimpresión, Bogotá:
Ediciones Jurídicas Gustavo Ibáñez, 2005, p. 295.
instaure la acción, sin importar que sea pública o privada387. El artículo

159 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo en forma expresa contempla la posibilidad de las entidades
públicas de actuar como demandantes, demandadas o intervinientes en los
procesos contencioso administrativos388.
Así entonces, si las entidades públicas pueden actuar dentro del trámite
procesal administrativo, no sólo como demandadas sino igualmente como
demandantes, es preciso determinar cómo opera su comparecencia, en el
sentido de si tienen o no capacidad jurídica para la actuación.
1.1.1.2 Las entidades públicas, una capacidad jurídica especial
Por mandato expreso del estatuto procesal administrativo, las entidades

públicas, cuando concurren a un proceso contencioso administrativo, deben
actuar a través de representante, en la medida que por tratarse de personas
jurídicas, su representación está en el funcionario de mayor jerarquía de la
entidad o el que la disposición legal determine389.
Y si las entidades públicas deben actuar a través de representante, podría
pensarse que carecen de capacidad jurídica, como ocurre con las personas
naturales que lo hacen a través del tutor o curador, en los términos del
Código Civil cuando no tienen la misma. Pero la situación no es tan simple
y automática tratándose de entidades públicas, porque la situación no puede
asimilarse en estricto sentido a la de las personas naturales; primero porque
se trata de entes jurídicos, segundo por su naturaleza pública y tercero por
la actividad especial que desarrollan.
En efecto, por tratarse de entes jurídicos necesariamente tienen que
actuar a través de personas naturales, ya que si esto no es así, la existencia
de las entidades públicas sería abstracta y su actuación no sería posible;
pero como las personas naturales que mantienen un vínculo, ya sea
387
El artículo 137 del CPACA dice: “Toda persona podrá solicitar por si, o por medio de
representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos…”.
388
En efecto, el artículo 159 del CPACA al respecto dice: “Las Entidades públicas, los particulares
que cumplen funciones públicas y los demás sujetos de derecho que de acuerdo con la ley
tengan capacidad para comparecer al proceso, podrán obrar como demandantes, demandados
o intervinientes en los procesos contencioso administrativos, por medio de sus representantes
debidamente acreditados…”.
389
El artículo 159 de la Ley 1437 de 2011, contempla los eventos de la representación de las
entidades públicas en los procesos contenciosos administrativos.
laboral o contractual con la entidad, conforman una unidad con la misma,

obligatoriamente tenemos que decir que existe capacidad jurídica de la
Administración, porque cuando actúa o comparece en un proceso a través
de su representante legal, quien está actuando es la propia entidad en forma
directa y sin ninguna disminución de su capacidad, en la medida que quien
está ejerciendo dicha representación no es la persona natural como tal, sino
quien ocupa un cargo que pertenece a la entidad y respecto del cual no se
puede predicar dualidad en cuanto a la existencia, puesto que desde la teoría
organicista se determina identidad390.
Por otra parte, hay que decir que las entidades públicas pueden ser
sujetos de derechos y obligaciones y en esa medida su capacidad de
goce está perfectamente determinada y no tiene que ejercerla a través de
representante, ya que no se debe diferenciar el representante legal de una
entidad pública, de la misma; en cuanto a que dicho representante ocupa
un cargo que pertenece a la entidad y por tal razón, no se puede asimilar
dicha representación a la propia de los incapaces del derecho privado. Así
entonces, hay que decir que la Administración si tiene capacidad jurídica para
actuar, pero ésta es de naturaleza especial, por el mismo carácter especial, en
circunstancias de naturaleza, conformación y de actuación de las personas
jurídicas de derecho público.
Por otra parte, hay que decir que la capacidad jurídica de las entidades
del Estado se refleja como una habilitación especial derivada de normas
constitucionales y legales391, para poder comparecer en juicio392, ser sujeto
390
Ramón Martín, Mateo. Manual de derecho administrativo, 25ª edición, Editorial Arazandi S.A.,
Navarra, España, 2006, p. 115, se refiere a la teoría organicista o del órgano, de la siguiente
manera: “…Trasladando estos planteamientos a la teoría general de la organización, ya no
se necesitaba recurrir a la dualidad de los sujetos (apoderado y apoderante), puesto que sin
establecer relaciones de apoderamiento los agentes de la organización, al incorporarse a
la misma, actúan ya, en cuanto a servidores como órganos; son solo partes integrantes; su
personalidad se diluye en el conjunto”.
391
Galindo Vácha, Juan Carlos. Lecciones de derecho procesal administrativo, volumen II,
Bogotá: Pontificia Universidad Javeriana, 2006, p. 114, lo plantea de la siguiente manera
en cuanto a la nación: “Con respecto a la nación colombiana, diferentes disposiciones
constitucionales se refieren a ella, de una u otra manera (Preámbulo, arts. 2,7,49,63,67,72). En
ninguna de tales normas se reconoce en forma explícita la personalidad jurídica de la nación,
no obstante tratarse de un dogma de derecho público expresamente admitido debe destacarse
que asumiendo la forma política de Estado colombiano goza incluso de ese reconocimiento en
el orden internacional como sujeto de derecho”.
392
Esta referencia está entre otras normas en los artículos 159 y 171 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuando determinan que las entidades
públicas pondrán actuar como demandantes o demandadas en los procesos contencioso
de derechos y obligaciones393, para celebrar contratos394 y realizar ciertas

actividades que se reservan a las personas naturales con capacidad de
goce.
1.1.2 La capacidad procesal o derecho de postulación frente

a las entidades públicas
La facultad de representar a una persona en juicio implica capacidad

procesal o derecho de postulación, que la ejercen los abogados, en la medida
que son ellos quienes tienen dicha habilitación. Así las cosas, quien no ostente
dicha calidad de abogado, deberá constituir un apoderado para efectos de la
representación en el proceso, en este caso del contencioso administrativo; y
al constituir un apoderado, lo hace a través del otorgamiento de un poder,
lo que lleva a alguna parte de la doctrina a decir que en este evento se
está frente a una representación convencional y no legal395; circunstancia
frente a la cual no estamos totalmente de acuerdo, porque si bien es cierto,
la escogencia del apoderado es un evento convencional, la necesidad de
otorgarlo sí se convierte en legal, en la medida que las normas procesales
obligan a la constitución del apoderado, en cuanto no se tenga el derecho
de postulación y en esa medida la capacidad procesal para comparecer al
proceso directamente.
La capacidad procesal de las entidades públicas está determinada por
la circunstancia de tener que actuar a través de su representante legal, que
tendrá que hacerlo a través de apoderado, en la medida que no tenga la
calidad de abogado y por tal la capacidad procesal para comparecer396.
administrativos y que estas mismas entidades son partes en los procesos contenciosos que se
adelanten contra ellas o contra los actos que expidan; por tal razón, se les notificará el auto
admisorio de la demanda. La primera norma da un carácter facultativo a la intervención de las
entidades públicas en los procesos contencioso administrativos, pues se está ante la expectativa
de instaurar la acción y la segunda un carácter obligatorio, porque ya se ha instaurado la acción
y se está refiriendo a la notificación de la demanda.
393
Galindo Vácha, Juan Carlos. Lecciones de derecho procesal administrativo, volumen II,
Bogotá: Pontificia Universidad Javeriana, 2006, p. 114, habla del deber financiero de la nación
en cuanto a la educación, consagrado en el artículo 67 constitucional.
394
La capacidad de las entidades públicas en lo referente a la contratación, se refleja en lo consagrado
en los artículos 1, 2 y 6 entre otros de la ley 80 de 1993, que consagran el campo de aplicación
del estatuto, la definición de entidades públicas y la capacidad de contratación.
395
Así, Quintero, Beatriz y Prieto, Eugenio. Teoría general del proceso, op. cit., p. 333.
396
Se exceptúa el caso de las acciones públicas como la de simple nulidad o la electoral, donde no
se necesita la calidad de abogado para actuar.
En tales circunstancias, hay que tener en cuenta que existe la necesidad

de otorgar poder cuando el representante de la entidad no tenga el derecho
de postulación y en esta medida, lo puede hacer un funcionario de la entidad
que tenga la calidad de abogado en ejercicio o a uno que no teniendo tal
calidad de servidor de la entidad, celebre el respectivo contrato de mandato.
Alguna discusión podría presentarse en el sentido de la calidad de servidor
público a quien se le otorgue el poder, teniendo en cuenta las funciones
asignadas en el respectivo manual adoptado por la entidad, y así llegaría a
pensarse que solamente aquellos funcionarios con la calidad de abogados,
a quienes se les haya asignado la función o competencia de representar
judicialmente de la entidad, podrían representarla en un proceso; lo que
significaría que otros funcionarios teniendo la calidad de abogados, a quienes
no se les haya asignado la función de representación judicial, no podrían
hacerlo, pues estarían ante una prohibición legal de representación; lo cual no
es correcto, por dos circunstancias fundamentales, como son: la posibilidad
de asignar otras funciones por parte de los superiores inmediatos, a la par de
las asignadas en los manuales respectivos y porque el artículo 160 del Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, otorga
la posibilidad de representación en forma genérica a cualquier funcionario
de la entidad que tenga la calidad de abogado397.
Es necesario hacer claridad que el artículo 160 de nuestro CPACA,
establece la obligatoriedad de las entidades públicas de estar representadas
por abogado, en su intervención en los procesos contencioso administrativos,
lo cual no es totalmente cierto, como ya lo afirmamos, frente al caso de las
acciones públicas, en la medida que en estos eventos el representante legal
lo puede hacer directamente y no a través de abogado, por la naturaleza
pública de las acciones y de otorgar el propio código la posibilidad de que
cualquier persona instaure las mismas, sin determinar calificación alguna
en cuanto a la necesidad de representación procesal, como si lo hace frente
a la capacidad jurídica398. Por otra parte y en beneficio de la argumentación
397
En efecto el artículo 151 del C.C.A. subrogado D.E. 2304/89, art. 30. dice: “Comparecencia
de las entidades públicas en los procesos contencioso administrativos. Las entidades públicas
deberán estar representadas mediante abogado titulado e inscrito en los procesos en que
intervengan como demandantes, demandadas o terceros.
Los abogados vinculados a las entidades públicas pueden representarlas en los procesos
contencioso administrativos mediante poder otorgado en la forma ordinaria o manifestación
expresa en el momento de la notificación personal”.
398
es plena muestra de la posibilidad que tienen las entidades públicas, para actuar sin la necesidad
de apoderado en un proceso contencioso administrativo.
que planteamos, el estatuto procesal civil prevé la necesidad de comparecer

a los procesos mediante apoderado judicial, excepto en los casos en que se
permita la intervención directa, lo que encajaría en el caso de las entidades
públicas en las acciones igualmente públicas399.
1.2 Que se hayan interpuesto los recursos en vía

administrativa: segundo presupuesto de las acciones
o pretensiones contencioso administrativas
Cuando se hizo alusión a los procedimientos administrativos, en acápite

inicial de este escrito, se hizo clara referencia a los recursos administrativos
o lo que anteriormente se denominaba agotamiento de la vía gubernativa
como una actuación necesaria, surtida ante las propias entidades públicas
para poder acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa; lo que
significa que los recursos y específicamente el de apelación, en estricto
sentido, constituye un requisito de procedibilidad para poder acceder a la
vía jurisdiccional.
Pero la interposición de recursos como presupuesto de la acción
contencioso administrativa, no obliga para todas las acciones y por el
contrario, en algunas de ellas no es necesario acudir en trámite previo
ante la Administración, para tener la posibilidad de instaurar la acción
judicial. En efecto, en acciones públicas como las de simple nulidad o la
electoral, así como la de reparación directa y la contractual, no es necesario
agotar recursos administrativos; lo que significa que, en estricto sentido,
es frente a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que surge la
obligatoriedad de los recursos en vía administrativa400.
Lo anterior se determina en cuanto a que el agotamiento de la vía
administrativa previa, implica la interposición de recursos contra decisiones
de la administración y que se presente además el silencio administrativo
negativo, lo cual usualmente se da frente a actos administrativos particulares
399
Artículo 63 del Código de Procedimiento Civil colombiano.
400
Esto se confirma con lo establecido en el artículo 161 de la Ley 1437 de 2011 en el numeral 2
que dice: “Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse
ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios. El silencio negativo
en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto”.
El silencio negativo, en relación con la primera petición también agota la vía gubernativa. Sin
embargo, si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los
recursos procedentes, los interesados podrán demandar directamente los correspondientes actos”.
que son impugnables a través de la acción de nulidad y restablecimiento del

derecho y no cuando se trate de acto generales, hechos de la Administración
o los contratos estatales401.
En el derecho francés podemos decir que el agotamiento de la vía
gubernativa tiene una connotación más amplia en las acciones o recursos
contencioso administrativos, en la medida que es necesaria la decisión previa
de la Administración para poder acudir a la vía jurisdiccional y por tal no
es posible una acción directa, como ocurre entre nosotros en la acción de
reparación directa402.
Por su parte en el derecho español, es igualmente necesario agotar
la vía gubernativa para acudir al recurso contencioso administrativo403,
llegando al caso de ser necesario para efectos de protección de derechos
fundamentales404.
401
La argumentación se sustenta por cuanto frente a actos administrativos generales no proceden
recursos, al igual que ante los hechos administrativos y en cuanto a los contratos estatales y los
actos dictados como consecuencia de los mismos, generalmente opera el recurso de reposición,
que no es obligatorio.
402
Luna Benítez, Luis Alberto. Lo contencioso administrativo, op. cit., p. 177, lo plantea de la
siguiente manera: “En Francia existe un principio según el cual, para que el contencioso pueda
adelantarse ante el juez, es preciso que una decisión de la Administración (explícita o, por la
regla del silencio, implícita) se halle en tela de juicio. Este principio, llamado “règle de la
décision préalable”, sólo admite una excepción relativa a los litigios en materia de trabajos
públicos. En el contencioso de anulación, esta condición se cumple por el sólo hecho de la
existencia del acto atacado. Lo mismo sucede en los contenciosos (inexistentes en Colombia)
de la apreciación de juridicidad y de la interpretación”.
403
El artículo 25 de la Ley 29 de 1998 española de regulación de la jurisdicción contencioso
administrativa, lo consigna así: “1. El recurso contencioso administrativo es admisible en
relación con las disposiciones de carácter y con los actos generales y con los actos expresos y
presuntos de la Administración pública que pongan fin a la vía administrativa ya sean definitivos
o de trámite, si éstos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan
la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable
a derechos o intereses legítimos”.
404
García Gómez De Mercado, Francisco y otros. Revisión de la actividad de la Administración,
Granada España: Editorial Comares S.L., 2005, p. 128, así lo deja ver, cuando dice: “En el
régimen previsto en la Ley 62/1978 no se exigía el agotamiento de la vía previa administrativa
para la interposición del recurso especial. Así, el artículo 7.1 de la Ley 62 de 1978 señalaba
que “Para la interposición de estos recursos no será necesaria la reposición ni la utilización
de cualquier otro recurso previo administrativo”.
Sin embargo, tras la entrada en vigor de la Ley 29/1998, se ha vuelto a discutir sobre la
necesidad del agotamiento de la vía previa, ya que la nueva Ley, que deroga expresamente los
artículos 6 a 10 de la Ley 62/1998, no contiene, sin embargo, un precepto como el establecido
en el antiguo art.7 de la Ley 62 de 1978. Por otra parte, la Exposición de Motivos de la LJCA
nada dice al respecto”.
Así las cosas, el agotamiento de lo que en el Decreto 01 de 1984 se

denominaba vía gubernativa y que en nuestro parecer no ha desaparecido,
implica trámite administrativo, donde se le da la oportunidad a la
Administración para que cambie o modifique sus decisiones a través de los
recursos y que como dentro del procedimiento administrativo, en forma
expresa y detallada se hizo alusión tanto a los recursos en vía administrativa,
como a la firmeza de los actos administrativos, recomendamos remisión a
dichos acápites de la investigación.
1.2.1 Otros eventos que constituyen requisito de procedibilidad

para acudir a la jurisdicción
El artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, ha establecido los requisitos

previos que han de surtirse para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, en cada una de las acciones o medios de control, así:
En las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, reparación
directa y controversias contractuales, es necesario agotar el trámite de la
conciliación prejudicial en las procuradurías delegadas ante la jurisdicción
de lo contencioso administrativo405; el trámite conciliatorio prejudicial,
es posible realizarlo siempre y cuando no esté expresamente prohibido,
incluyéndose la obligatoriedad de agotarlo en el caso de la acción de
repetición, ya que ésta no es más que la expresión de una reparación directa
en la cual la parte actora es una entidad pública, que pretende recuperar lo
pagado como consecuencia de una sentencia judicial o una conciliación.
En el caso de la acción de cumplimiento prevista en la Ley 393 de 1997,
es necesario la constitución en renuencia a la autoridad pública, respecto
de quien se pretende el cumplimiento de una norma con fuerza material
de ley o de un acto administrativo406; lo cual implica, solicitar a la entidad
405
El Decreto 1716 de 2009, reglamentario del artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, del artículo
75 de la Ley 446 de 1998 y del Capítulo V de la Ley 640 de 2001, consagra la regulación de la
conciliación como requisito de procedibilidad para poder demandar ante la Jurisdicción de lo
406
El artículo 8 de la Ley 393 de 1997, lo expresa de la siguiente forma: “Procedibilidad. La
acción de cumplimiento procederá contra toda acción u omisión de la autoridad que incumpla
o ejecute actos o hechos que permitan deducir inminente incumplimiento de normas con
fuerza de ley o actos administrativos. También procederá contra acciones u omisiones de los
particulares, de conformidad con lo establecido en la presente ley. Con el propósito de constituir
la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya
reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado
administrativa, que cumpla con la obligación prevista en la ley o en el acto

administrativo y si la persona jurídica pública se niega o guarda silencio,
se habrá cumplido con la exigencia previa y el paso siguiente es acudir a la
jurisdicción para tratar de que el juez administrativo, ordene el cumplimiento
de la norma legal o administrativa.
De la misma forma, para la acción popular es obligatorio solicitar
ante la autoridad administrativa o el particular en ejercicio de funciones
administrativas, la adopción de medidas de protección del derecho o interés
colectivo407; en el caso de sustraerse a lo solicitado de forma expresa o de
manera tácita guardando silencio en el término de 15 días siguientes a la
solicitud, se habrá dado acatamiento con el requisito de procedibilidad.
En la acción de repetición, es necesario que la entidad haya pagado el
valor correspondiente a la sentencia, la conciliación o cualquier otra forma
de terminar un conflicto, para que pueda pretender recuperar lo pagado;
circunstancia que se acreditará con el comprobante de egreso respectivo
Por último, el artículo 161 del CPACA recoge el requisito de procedibilidad
en asuntos electorales, consistente en la obligación de presentar reclamación
previa ante las autoridades electorales, cuando las causales de nulidad
alegadas sean las previstas en los numerales 3 y 4 del artículo 275 de la
Ley 1437 de 2011408, que hacen expresa referencia a irregulares en el conteo
de los votos y al cómputo de los mismo violando el sistema constitucional
previamente establecido, que hace referencia al umbral y la cifra repartidora.
1.3 Que la acción no haya caducado, tercer presupuesto

de la acción
La acción contencioso administrativa, como derecho para acudir ante

la jurisdicción de lo contencioso administrativo, debe ejercerse dentro de
en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación

de la solicitud. Excepcionalmente se podrá prescindir de este requisito, cuando el cumplirlo
a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable, caso en el cual
deberá ser sustentado en la demanda”.
407
408
El artículo 275 de la Ley 1437 de 2011 contempla las causales de nulidad de los actos
administrativos electorales, así: “ Los actos de elección o de nombramiento son nulos en los
eventos previstos en el artículo 137 de este Código y, cuando:
3. Los documentos electorales contengan datos contrarios a la verdad o hayan sido alterados
con el propósito de modificar los resultados electorales.
4. Los votos emitidos en la respectiva elección se computen con violación del sistema
constitucional o legalmente establecido para la distribución de curules o cargos por proveer”.
ciertos periodos de tiempo o de lo contrario, se pierde la oportunidad para

hacerlo409 y, entonces, nos enfrentamos ante la caducidad de la acción.
Cada acción o medio de control tiene un término específico para ser
ejercido y en algunas circunstancias, existe especificidad para contar o
computar el mismo. Término que es igualmente contemplado en el derecho
español, como lo expresa el profesor Mateo al referirse al procedimiento
ordinario, diciendo que el recurso contencioso es de dos meses cuando se
trata de actos expresos y de seis cuando se está frente a actos presuntos410.
Como en la primera parte de esta investigación se hizo un análisis detallado
de la caducidad de cada una de las acciones contencioso administrativas,
en cuanto se trata de una característica especial de las mismas, sugerimos
remisión a dichos acápites de la investigación, que por demás en esta tercera
edición han sido ampliados de manera significativa ya que se ha publicado
un avance del tema acciones o pretensiones contencioso administrativas,
para que exista concordancia con la jurisprudencia actual del Consejo de
Estado colombiano y de la doctrina comparada, no sólo la francesa, como
se trató en un principio, sino de la española que nos ha venido acompañando
en los últimos apartes.
2. LA DEMANDA, UN MECANISMO PARA INICIAR EL PROCESO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Cuando se pretende acudir a la vía jurisdiccional en ejercicio de un

medio de control o acción administrativa, se hace a través de la demanda
correspondiente, lo que implica que sea ésta la que determine la primera
actuación dentro del proceso contencioso administrativo. Por las anteriores
circunstancias, podemos decir que la misma implica el acto de introducción
al proceso contencioso administrativo411, en la medida que si no existe, no
se puede surtir trámite ante la jurisdicción.
409
El artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 titulado oportunidad para presentar la demanda, contempla
los términos específicos de caducidad de las acciones o pretensiones contencioso administrativas.
410
Ramón, Martín Mateo. Manual de derecho administrativo, op. cit., p. 336, cuando dice: “El
plazo para interponer el recurso contencioso es de dos meses, computados de fecha a fecha, y
a partir del día siguiente al de la publicación de la disposición impugnada, al de la notificación
o publicación del acto que ponga fin a la vía administrativa, si fuera expreso.
Si fuere presunto, el plazo será de seis meses y el dies aquo se iniciará a partir del día siguiente
a aquel en que de acuerdo con su normativa específica se produzca el acto presunto”.
411
Betancur Jaramillo, Carlos. Derecho procesal administrativo, op. cit., p. 196, es de este
criterio.
En términos generales, la noción de demanda implica solicitud,

petición412; lo que referido al proceso contencioso, determina la solicitud
de reconocimiento o protección de un derecho ante la jurisdicción413, la
cual contiene el ejercicio de un derecho como es la acción contencioso
administrativa. En efecto, en la demanda se expresan pedimentos, como
consecuencia de los derechos que las acciones o medios de control otorgan
a los administrados y a la Administración, para incoar la protección y
reconocimiento de otros derechos de orden sustancial.
Y como el proceso contencioso administrativo es fundamentalmente
escrito, así el nuevo CPACA, le otorgue marcada importancia a la
oralidad, es en un documento de tal naturaleza donde se va a consignar
la misma; por tal razón, este acto tiene carácter formalista, en la medida
que debe cumplir ciertos requisitos, para que el interesado que acude a
la jurisdicción pueda poner en movimiento el aparato estatal, con el fin
de surtir el trámite pertinente para la protección o reconocimiento del
derecho que pretende.
Por lo anterior, es pertinente hacer un estudio detallado de la demanda,
lo cual hacemos de la siguiente manera:
2.1 Los presupuestos de la demanda implican requisitos

de admisibilidad
Cuando se hace referencia los presupuestos de la demanda, se debe tener

en cuenta que hay referencia a requisitos formales de admisibilidad de la
misma para iniciar el trámite procesal414. En esta medida, estudiaremos la
competencia del juez administrativo y las formalidades legales del acto
introductorio al procedimiento contencioso administrativo.
412
El Diccionario enciclopédico Larousse, al referirse al término acción, dice: “Súplica, solicitud,
petición”.
413
González Rodríguez, Miguel. Derecho procesal administrativo, T. II., op. cit., p. 417, concibe
la demanda en los siguientes términos: “La demanda contenciosa administrativa es el medio
o instrumento técnico para solicitar al órgano jurisdiccional del Estado el reconocimiento de
un derecho que ha sido conculcado por un acto o hecho administrativo, o para obtener un
pronunciamiento sobre la validez o existencia de un contrato de la administración, sobre la
revisión económica de éste o sobre el incumplimiento de una de las partes y la consiguiente
indemnización”.
414
Galindo Vachá, Juan Carlos. Lecciones de Derecho Procesal Administrativo, volumen II, op.
cit., p. 80, lo plantea de esta manera, cuando dice: “Los presupuestos procesales son, entonces,
esas particulares exigencias establecidas por la ley para el adelantamiento del proceso…”.
2.1.1 Juez administrativo competente para la demanda
La competencia para la presentación y conocimiento de la demanda ante

la jurisdicción de lo contencioso administrativa implica que hablemos de
esta jurisdicción y de la competencia específica de los jueces que componen
la misma415.
2.1.1.1 La jurisdicción contencioso administrativa: constitucionalmente

de naturaleza especial
Desde la primera parte de esta investigación hicimos referencia a la

jurisdicción contencioso administrativa416, como una jurisdicción especial o
particular, con un punto de vista histórico y de evolución; por lo que en este
acápite nos dedicaremos a su estudio, desde el punto de vista constitucional
y legal.
En efecto, la Constitución Política de 1991 consagra la jurisdicción
contencioso administrativa, como una jurisdicción especial, cuando le dedica
una regulación particular, refiriéndose al máximo órgano de la misma como
es el Consejo de Estado417, circunstancia que se consagra de manera similar
en la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia418.
El carácter especial que se le otorga a esta jurisdicción se justifica, en la
medida que va a controlar la legalidad de los actos de una persona jurídica,
igualmente especial, como lo es la Administración, que desarrolla actividad
administrativa de idéntica naturaleza. Así entonces, la especialidad de esta
jurisdicción se determina por la calidad del sujeto que controla y la actividad
de éste, que no es otra que la administrativa, lo que nos permite controvertir
415
Por tal razón el profesor C arlos B etancur J aramillo , en su libro Derecho procesal
administrativo, op. cit., p. 195; habla de los dos aspectos que implican el presupuesto de la
competencia del juez, como son la jurisdicción ante quien se debe presentar la demanda y el
órgano competente de la jurisdicción para conocer de la misma que no es otro, que el juez
administrativo en sentido general.
416
Entiéndase por jurisdicción la facultad del Estado de impartir justicia, con un sustento
constitucional, lo que implica en términos de Azula Camacho, Jaime. Manual de derecho
procesal - Teoría general del proceso -, op. cit., p. 146, la soberanía del Estado, destinada a la
administración de justicia.
417
En efecto, el Título VIII de la Constitución de 1991, dedicado a la Rama Judicial, en el Capítulo
3 hace referencia a la jurisdicción contencioso administrativa, diferenciándola de la jurisdicción
ordinaria, a la cual hace alusión en el capítulo segundo del mismo título.
418
La Ley 1285 de 2009, Estatutaria de la Administración de Justicia, lo contempla en el capítulo
III, artículo 34 y siguientes.
lo argumentado por alguna parte de la doctrina, que da a entender la

independencia, más que especialidad, la cual deriva del carácter positivista
de la misma419, circunstancia que lleva a afirmar que la especialidad de la
jurisdicción contencioso administrativa, no se pierde por la independencia
que pueda tener frente a la jurisdicción ordinaria y, además, la especialidad
de ésta en civil, penal o laboral, no riñe con la que pueda tener la que nos
ocupa en esta investigación.
Por otra parte, no es tan estricto que el simple criterio positivista, sea el
que determine la especialidad o independencia de la jurisdicción contencioso
administrativa, ya que ésta se determina por la naturaleza del control de
la actividad administrativa, en virtud del principio de legalidad y no por
el simple capricho del legislador, en la medida de la especial actividad que
desarrolla la Administración420.
En el derecho español existen dentro de la jurisdicción ordinaria, jueces
especializados que controlan la actividad de la Administración, la cual
tiene igualmente rango constitucional421; que de igual manera conforman
una jurisdicción especial, inmersa dentro de la jurisdicción ordinaria,
en la medida que se trata de jueces especializados que van a conocer de
los conflictos en que se ve involucrada la Administración, dentro de una
actividad igualmente especial, como es la actividad administrativa422. Por
esta razón no compartimos la idea del profesor Montaña Plata, quien ve en
419
Montaña Plata, Alberto. Dimensión teórica de la jurisdicción contencioso administrativa en
Colombia, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2005, p. 64, así lo plantea, cuando dice:
“Percibimos entonces un nexo directo entre una formulación teórica y el derecho positivo, pues
la respuesta que este da a aquella es una clara ubicación del aparato contencioso administrativo
en el seno de la rama judicial, pero con un grado de independencia absoluto, en consideración
a la jurisdicción que se especializa en distintas materias, es decir la ordinaria”.
420
No sobra advertir que la Administración en su actuar comporta intereses generales, con
fundamento en los postulados del artículo segundo constitucional, que refiere a los fines del
Estados, que nos son otros que buscar el bienestar de la comunidad.
421
El artículo 106 de la Constitución española, así lo consagra cuando dice: “1. Los Tribunales
controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el
sometimiento de ésta a los fines que la justifican…”.
422
Martín Mateo, Ramón. Manual de derecho administrativo, op. cit., p. 326, muestra la
composición de la jurisdicción contencioso administrativa en España así: “La organización de la
jurisdicción contencioso-administrativa, de acuerdo con lo dispuesto en la LOP, cuyo texto inicial
de 1985 ha sido varias veces reformado, complementada por la Ley 38/98, de Demarcación y
planta judicial y la nueva LJCA, se estructura de diferentes órganos: una Sala (la Tercera) del
Tribunal Supremo (TS); una Sala de la Audiencia Nacional; las correspondientes Salas de los
distintos Tribunales de Justicia (TSJ); los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo
adscritos a la Audiencia Nacional y los Juzgados de lo Contencioso-administrativo”.
el modelo español referente a la jurisdicción contencioso administrativa, un

simple orden dentro de una sola jurisdicción423.
Cuando se hace referencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativa
en el sistema español, se indica claramente como tal, así esté dentro de la
jurisdicción ordinaria, pero no se determina como jueces especializados
en asuntos administrativos de la jurisdicción ordinaria; sino que por el
contrario siempre se habla de la jurisdicción contencioso administrativa424.
Podría pensarse, que cuando la Ley orgánica del poder judicial, refiere
que la jurisdicción es única, la especialidad de la jurisdicción contencioso
administrativa se está perdiendo425, pero esto no es así, porque la norma lo
que está haciendo, es reconocer una potestad de los Juzgados y Tribunales
en general de administrar justicia; lo cual implica una atribución sustancial,
sea que se reconozca o no, la existencia de jurisdicciones independientes a
la ordinaria dentro de cualquier sistema.
Circunstancia diferente es que no sea una jurisdicción totalmente
independiente o separada de la jurisdicción ordinaria, como ocurre en
nuestro país; sino que por el contrario, esté dentro de la amplia concepción
española de la jurisdicción ordinaria, pero que no se puede identificar como
una simple modalidad de ésta, como puede ser la civil, laboral o comercial,
sino que, por la naturaleza de las partes y la actividad de las mismas
(administrativa), se conforme como una jurisdicción especial.
En el derecho francés, por su parte, la jurisdicción contencioso administra-
tiva se presenta como una jurisdicción especial, debido a que los conflictos
en que es parte la Administración los conocen jueces especiales, en la
medida que la actividad de ésta es igualmente especial, lo que determina
que sean dos elementos fundamentales los que cualifican esta jurisdicción
como especial, a saber: la calidad de entidad pública que ostenta al menos
uno de los sujetos que intervienen en el litigio y la actividad administrativa
que se controla426.
423
Montaña Plata, Alberto. Dimensión teórica de la jurisdicción contencioso administrativa en
Colombia, op. cit., p. 58.
424
La Ley 29 de 13 de julio de 1998, española; reguladora de la jurisdicción contencioso
administrativa, en su exposición de motivos dice: “La jurisdicción Contencioso-administrativa
es una pieza capital de nuestro Estado de Derecho”, lo que demuestra la especialidad de la
misma dentro de la organización estatal y la facultad de éste, de administrar justicia.
425
Artículo 3 de la Ley 6/1985, de 1 de julio, española del Poder Judicial.
426
Turpin, Dominique. Contentieux administratif, op. cit., p. 5, lo deja ver de esta manera.
El sistema galo contempla una jurisdicción administrativa, integrada

por el Consejo de Estado, los Tribunales Administrativos, las Cortes
Administrativas de Apelación y otros órganos que de alguna manera son
considerados como jurisdicciones administrativas especiales, tales como los
Consejos de Revisión, las Comisiones Departamentales Para Minusválidos,
Comisión de Recursos de los Refugiados, los Tribunales Departamentales
de Pensiones y otros427.
2.1.1.2 La competencia del juez administrativo: atribución para el

conocimiento de asuntos que determinan las acciones o medios
de control contencioso administrativos
El término competencia implica la facultad para desarrollar determinada

actividad428, que llevado al orden jurisdiccional administrativo, determina la
facultad de un juez para el conocimiento de un asunto que lleva o genera una
acción contencioso administrativa y el trámite del proceso correspondiente,
teniendo en cuenta la asignación que por mandato legal se le ha hecho429.
Pero esa facultad, que tiene el juez administrativo para el conocimiento
de un asunto, se deriva del poder que ese mismo juez tiene para impartir
justicia430, y, en esa medida, la competencia será la expresión concreta del
poder de jurisdicción en un juez determinado, que le permite el conocimiento
de ciertos asuntos431.
Así las cosas, cuando al juez administrativo se le atribuye el conocimiento
de un asunto determinado, lo que se le está facultando es para el conocimiento
427
Ver Turpin, Dominique. Contentieux administratif, op. cit., p. 60, donde se muestran estos y
otros órganos especiales de la jurisdicción contenciosa administrativa.
428
El Diccionario enciclopédico Larousse, dice que: competencia es el conjunto de funciones
atribuidas por un ordenamiento, a un órgano de una persona jurídica de la Administración del
Estado.
429
Significa, que las competencias de los jueces en general y específicamente de los jueces
administrativos, deben estar atribuidas por norma legal, que para nuestro caso se identifican
con la asignación y distribución que hace el Código Contencioso Administrativo.
430
Poder que no es otro que la jurisdicción, como lo expresa Beatriz Quintero, en su libro Teoría
general del proceso, op. cit., p. 197, cuando define la jurisdicción así: “La jurisdicción es un
poder que conserva toda fuerza cualquiera que sea el juez que la ejerza”.
431
Tal vez por esta razón, Vescovi, Enrique. Teoría General del Proceso, Bogotá: Editorial Temis,
1984, p. 156, en cita que hace Beatriz Quintero, en Teoría general del proceso, op. cit., p. 198,
al referirse a la competencia dice: “la competencia es la porción o parte de jurisdicción de
los diversos órganos jurisdiccionales y a la vez, la aptitud de ellos para juzgar determinados
asuntos”.
de una acción contencioso administrativa; al igual que para que tramite el

proceso correspondiente; pero esa competencia, se determina por una
asignación genérica de la ley y se concreta para cada caso en particular con
fundamento en ciertos factores de la misma, por lo que se hace necesario
que los analicemos en detalle.
2.1.1.2.1 Los factores de competencia concretan la misma a asuntos

particulares
Los factores de competencia implican la existencia de criterios para la

asignación del conocimiento de ciertos asuntos, pero no determinan la
existencia de limitaciones a la jurisdicción, como lo plantea Galindo Vácha,
en la medida que esta es un poder genérico de impartir justicia432; y limitarlo
sería negar ese poder.
En las anteriores circunstancias, los factores de competencia permitirán
que un asunto determinado sea conocido por un juez administrativo
igualmente determinado, que está ejerciendo jurisdicción plenamente. Estos
factores de competencia son:
• Factor objetivo o del asunto
• Factor subjetivo o de la persona
• Factor territorial o del lugar
• Factor funcional o de la jerarquía
• Factor de conexión
2.1.1.2.1.1 El factor objetivo o del asunto
Cuando se habla del factor objetivo de competencia, se está haciendo

relación a los asuntos que la ley asigna a un juez determinado para su
conocimiento, sin que medie más criterio que la naturaleza del mismo.
Este factor determina la competencia en función de la especialidad de los
jueces en general y en esa medida, hay que decir que por la naturaleza del
asunto existirá competencia de los jueces penales, laborales, civiles y para
nuestro caso particular, de los jueces administrativos. En efecto, teniendo
432
Galindo Vácha, Juan Carlos. Lecciones de derecho procesal administrativo, op. cit., p. 162.
en cuenta la naturaleza del asunto, una será la competencia del juez civil y
otra la del juez administrativo433.
Alguna parte de la doctrina considera como criterio determinante de
competencia la cuantía434; argumentación frente a la cual no estamos de
acuerdo, puesto que la misma es una valoración del conflicto en términos
económicos, que es externa a la naturaleza del asunto objeto del mismo y
que si se tiene en cuenta para atribuir competencia, deberá tenerse o bien
como criterio funcional jerárquico o como un criterio o factor de competencia
independiente determinado por la cuantía en particular.
Cuando hablamos del factor objetivo de competencia en la jurisdicción
contencioso administrativa, tenemos que hacer referencia a la naturaleza de
los diversos asuntos que conocen los jueces administrativos, dentro de una
subespecialidad contencioso administrativa435. Así, tenemos que decir que
cuando a un juez administrativo se le asigna competencia para conocer de la
responsabilidad extracontractual del Estado y a otro se le asigna competencia
para conocer de asuntos laborales administrativos, estamos frente a un factor
de competencia objetivo436, esto sin tener en cuenta la cuantía del asunto.
El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Adminis-
trativo Colombiano hace una asignación de competencias, entre los diversos
jueces administrativos en sentido genérico en razón de la naturaleza de
los asuntos, que trataremos de ir identificando, cuando hablemos de la
distribución de competencias en el acápite siguiente.
En el derecho español, este factor de competencia se identifica igualmente
con la distribución de la misma en los diferentes jueces y tribunales de lo
433
Así, por el factor objetivo, el juez laboral es competente para conocer de las controversias
derivadas de los contratos de trabajo y el juez administrativo de las que se deriven del contrato
de obra pública.
434
Galindo Vácha, Juan Carlos. Lecciones de derecho procesal administrativo, op. cit., p. 163,
es de este criterio cuando dice: “Este criterio corresponde a dos aspectos de diferente entidad,
bien a la materia misma del asunto sometido al juez, a la naturaleza propia de la controversia,
como también al valor económico de lo que se debatirá en juicio”.
435
La especialidad será el juez administrativo dentro de la jurisdicción contenciosa administrativa
que igualmente es especial, frente a los jueces civiles o laborales por ejemplo, dentro de la
jurisdicción ordinaria; y la sub especialidad será un juez administrativo frente a otro juez
administrativo, dentro de la propia jurisdicción contenciosa.
436
La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado conoce
de asuntos de responsabilidad extracontractual del Estado, a su turno, la Sección Segunda de
la misma Sala del Consejo de Estado, conoce de asuntos laborales administrativos y aquí se
refleja el factor de competencia objetivo.
contencioso administrativo, como se deriva de la consagración que hace la

ley española de la jurisdicción contencioso administrativa437, circunstancia
que determina que la regla objetiva de competencia haga de su distribución
una necesidad dentro del ordenamiento, desterrando entonces el criterio de
capricho o arbitrariedad en la designación del juez que debe conocer de la
acción judicial contencioso administrativa438.
2.1.1.2.1.2 Factor subjetivo o de la persona
Este factor de competencia hace referencia a la determinación de la misma,

en consideración de las personas que intervienen en el proceso contencioso
administrativo439; es decir, que dependiendo de las condiciones de las partes
del proceso, dependerá el juez que ha de conocer del mismo440.
Este factor de competencia excluye la aplicación de otros factores, como
el de la cuantía o la naturaleza del asunto para establecer la competencia,
por lo que podemos hacer referencia en este caso a un factor prevalente o
excluyente de competencia. En efecto, cuando el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, hace referencia a que
el Consejo de Estado conoce de la nulidad de las elecciones del Presidente
y vicepresidente de la República o de los senadores y representantes a
la cámara441, es el factor subjetivo el que prima en la asignación de la
competencia, por encima del factor objetivo, por ejemplo, ya que la ilegalidad
437
En efecto la Ley 29 de 13 de julio de 1998, española reguladora de la jurisdicción contencioso
administrativa en su artículo 1 dice: “Los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-
administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación
de las Administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo, con las disposiciones
generales de rango inferior a la Ley y con los decretos legislativos cuando excedan los límites
de la delegación…”.
438
Así se deduce de lo planteado por Parada, Ramón. Derecho Administrativo, parte general, op.
cit., p. 694, cuando se refiere a que la distribución de competencias no es una cuestión baladí
que se pueda dejar a la discreción de los recurrentes o de los propios jueces.
439
Palacio Hincapié, Juan Ángel. Derecho procesal administrativo, sexta edición, Medellín:
Editorial Librería Jurídica Sánchez R Ltda., 2006, p. 148; así lo prevé, cuando se refiere a la
calidad de la persona que ha de hacer parte en el proceso contencioso administrativo, para fijar
la competencia del juez que conocerá del mismo.
440
Es preciso anotar, que la condición genérica de entidad pública de una de las partes, no es la que
determina la competencia de uno u otro juez administrativo; sino que, una condición especial
de la entidad pública o del administrado que interviene en el proceso es la que fija el factor
subjetivo de competencia.
441
Numeral 3 del artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo.
del acto electoral que genera la acción de nulidad, no es relevante en la

medida que dicha acción como tal puede ser conocida igualmente por los
tribunales como en única o primera instancia, así como por el Consejo de
Estado442; aquí cabe aclarar, que la Ley 1437 de 2011 le quitó competencia
a los jueces administrativos, para el conocimiento de asuntos derivados de
nulidad de actos de elección por voto popular y solamente se la otorgó para
conocer de la nulidad de actos de elección distintos a los mismos, es decir
a voto popular.
Otros eventos en que se refleja el factor subjetivo de competencia
dentro de nuestro ordenamiento jurídico, se determinan en cuanto a
la impugnación de los actos proferidos por los funcionarios del orden
municipal, departamental443 y nacional444; ya que, por tratarse de la calidad
de una de las partes, en este caso de la parte pública con una connotación
especial de ser del orden municipal, departamental o nacional, es que se
identifica la competencia.
En el ordenamiento jurídico español, el factor subjetivo es igualmente de
suma importancia para efectos de asignar competencia, puesto que, en razón
de la calidad de una de las partes del proceso contencioso administrativo,
es que se determina la competencia, como ocurre cuando a los juzgados de
lo contencioso administrativo, se les otorga el conocimiento en primera o
en única instancia de los recursos que se deduzcan frente a los actos de las
entidades locales y corporaciones dependientes o vinculadas a las mismas445;
o en el caso de la asignación de competencia a la Sala de lo Contencioso
442
En efecto, en el caso de la demanda de la elección de un alcalde municipal, se atribuye
competencia en única instancia a los tribunales administrativos, cuando se trate de municipios
con menos de 70 mil habitantes que no sean capital de departamento según lo establece el
numeral 9 del artículo 151 de la Ley 1437 de 2011; por el contrario, el artículo 152 del CPACA
en el numeral 8 consagra que los tribunales administrativos, conocen el primera instancia de
la nulidad de elección de alcaldes de las capitales de departamento o municipios con 70 mil o
más habitantes.
443
El artículo 152 numeral 1. De la Ley 1437 de 2011, le otorga competencia a los tribunales
administrativos en primera instancia, para tramitar la nulidad de los actos administrativos
dictados por funcionarios u organismos del orden departamental; por el contrario, el artículo
155 de la misma ley, le asigna competencia a los jueces administrativos en primera instancia,
para conocer de la nulidad de los actos administrativos proferidos por autoridades u organismos
del orden distrital o municipal.
444
Numeral 1 del artículo 149 del CPACA.; competencia del Consejo de Estado en única instancia.
445
Artículo 8 numeral 1 de la Ley 29 de 1998, española, reguladora de la jurisdicción contencioso
administrativa.
administrativo de la Audiencia Nacional, de los recursos frente a los actos

de los ministros y secretarios de estado446.
2.1.1.2.1.3 Factor territorial o del lugar
Este factor de competencia hace relación a que la jurisdicción territorial

de expedición del acto administrativo o de la ocurrencia de los hechos,
omisiones, vías de hecho, operaciones administrativas, que dan lugar a
las acciones y por tal, al proceso contencioso administrativo, determinan
la asignación de competencia y, en esa medida, será el juez del lugar de la
actuación de la Administración el competente para conocer del proceso447.
Existe una regla general de competencia en el sentido que el juez del
domicilio del demandado es el competente para conocer de la acción y del
proceso448, la cual se consagra en las normas de procedimiento civil y que se
retoma por el Código de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, para ser aplicada en nuestro proceso en particular449; factor
que es claramente desarrollado por el artículo 156 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el cual evidencia que
frente a los actos del orden departamental y municipal, la competencia en
razón del territorio, se radica en el Tribunal o Juez Administrativo de la
circunscripción territorial de la actuación administrativa.
Tratándose de actuaciones del orden nacional y en relación con el factor
territorial, nuestro CPACA distingue la competencia teniendo en cuenta la
especificidad de las acciones; así que, refiriéndose a la acción de nulidad
hace alusión al lugar donde se expidió el acto, al igual que en la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho, que además permite demandar en el
domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad pública demandada
tenga domicilio en dicho lugar450.
446
Artículo 11 literal a) de la Ley 29 de 1998, española, reguladora de la jurisdicción contencioso
administrativa.
447
Palacio Hincapié, Juan Ángel. Derecho procesal administrativo, sexta edición, op. cit., dice al
respecto: “A cada Juez o Tribunal se le asigna una jurisdicción territorial, es decir, un ámbito
territorial para desatar los litigios que en ella surjan. En principio, por el factor territorial, se
le da competencia para conocerlos al juez del lugar donde se originan”.
448
El Código de Procedimiento Civil así lo prevé.
449
El artículo 156 de la Ley 1437 de 2011, establece las reglas que por razón del territorio determinan
competencia.
450
Es lógica la consagración del código, puesto que si en principio la competencia se determina
por el domicilio del demandado, como la entidad es del orden nacional, la competencia estaría
Pero cuando se trata de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho

en asuntos laborales, la competencia por razón del territorio, depende del
lugar donde se prestó o debió prestarse el servicio; lo cual tiene sentido,
en la medida que se conjugan dos aspectos bien importantes que hacen
relación en alguna medida con el domicilio de la entidad demandada y con
el domicilio del demandante451.
En asuntos contractuales y de reparación directa, este factor de
competencia va ligado con el lugar de ejecución del contrato o la ocurrencia
de los hechos que originan la acción, con la variante que en la reparación
directa, también es posible demandar en el domicilio o sede de la entidad
demandada. Cuando se trata de imposición de sanciones, la competencia
se establece por el lugar donde se realizó el acto o el hecho que dio origen
a la sanción; por su parte en los procesos ejecutivos, la competencia será
del juez del lugar donde se dictó la sentencia.
Finalmente, en el caso asuntos de impuestos, la competencia se determina
por el lugar donde se presentó o debió presentarse la declaración, en los caos
en que ésta proceda, pues en los demás eventos, la competencia se establece
por el lugar donde se practicó la liquidación, según lo determina el numeral
7 del artículo 156 de la Ley 1437 de 2011.
En otro sentido, en el derecho español existe una regulación expresa
sobre el factor territorial para la asignación de competencia, la cual presenta
similitudes a la nuestra, en cuanto a que el domicilio del demandado es el
criterio preponderante452; sin descartar, que existe la posibilidad de elección
de juez competente por el demandante, cuando se trate de actos de las
administraciones públicas en asuntos de personal, propiedades especiales
y sanciones, donde será competente a elección del demandante el juzgado o
el tribunal en cuya circunscripción tenga domicilio el accionante o se halle
el autor del acto453.
en cualquier juez o Tribunal Administrativo de la Republica. Por esta razón, era necesario que
el lugar de expedición del acto identificara la competencia.
451
Significa que la entidad pública tiene asiento en dicho lugar y el particular demandante igualmente
mantienen vínculo con dicha jurisdicción territorial.
452
El numeral primero del artículo 14 de la ley 29 de 1998 española reguladora de la jurisdicción
contenciosa administrativa, así lo deja ver cuando dice: “Competencia territorial de los Juzgados
y Tribunales. 1ª. Con carácter general será competente el órgano jurisdiccional en cuya
circunscripción tenga su sede el órgano que hubiere dictado la disposición o el acto originario
impugnado…”.
453
Artículo 14 numeral 2 de la ley 29 de 1998, española reguladora de la jurisdicción contencioso
administrativa.
Este factor de competencia en el sistema ibérico, en últimas, como

lo plantea el profesor Parada, lo que hace es distribuir la asignación
de conocimiento de los procesos, entre jueces que teniendo la misma
competencia material, tienen jurisdicción en circunscripciones distintas454.
2.1.1.2.1.4 Factor funcional o jerárquico
Este factor de competencia, determina la existencia de jueces administra-

tivos de diferente nivel y en esta medida es posible afirmar que existe
una estructura jerárquica jurisdiccional. En efecto, en la jurisdicción de
lo contencioso administrativo encontramos de inferior a superior, los
jueces administrativos con categoría de jueces de circuito455, los tribunales
administrativos456 y el Consejo de Estado como máximo órgano de la
jurisdicción de lo contencioso administrativo457.
En esta medida, y como consecuencia del factor jerárquico o funcional,
existen competencias asignadas a cada uno de los órganos de la
jurisdicción administrativa, que permiten que se garantice el principio
de la doble instancia; es decir, que algunos asuntos son conocidos en
primera instancia, bien sea por el juez o tribunal administrativo y en
segunda instancia por el propio tribual administrativo o por el Consejo
de Estado, según el caso.
El factor cuantía está íntimamente ligado con este factor funcional o
jerárquico, porque en la mayoría de los casos dependiendo la cuantía, la
competencia se asignará al juez o al tribunal administrativo en única o
454
Parada, Ramón. Derecho administrativo general, op. cit., p. 698, lo expresa de la siguiente
manera: “La existencia de órganos judiciales con la misma competencia objetiva o material
pero que actúan en ámbitos territoriales distintos (Salas de lo Contencioso-Administrativo de
los Tribunales Superiores de Justicia de las Comunidades Autónomas o Juzgados Provinciales)
o sobre el mismo territorio (varios Juzgados provinciales en una misma provincia o los varios
Juzgados Centrales) obliga a precisar a cuál de ellos se asigna la competencia”.
455
Los jueces administrativos son creados y puestos en funcionamiento por el artículo 197 de la
Ley 270 de 1996, Ley 446 de 1998, artículo 30, Ley 954 de 2005 y Ley 1107 de 2006.
456
El artículo 40 de la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia, preceptúa que
los tribunales administrativos son creados por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura para el cumplimiento de las funciones que determine la ley procesal en cada distrito
administrativo. Por su parte, el artículo 106 del Código Contencioso Administrativo, prevé, que
encada departa habrá un tribunal administrativo, con residencia en la capital respectiva.
457
La Constitución Nacional de 1991 en el artículo 236, contempla que el Consejo de Estado es
el máximo órgano de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
en primera instancia y así, el principio de la doble instancia como el de la

jerarquía funcional se garantiza458.
2.1.1.2.1.5 Factor de conexión
Este factor de competencia hace alusión a que determinados asuntos

que en principio y por la naturaleza de los mismos no son de conocimiento
de los jueces administrativos o de algún juez administrativo, por estar
íntimamente ligado a otro, que sí es de competencia del juez o de los jueces
administrativos, es igualmente de competencia de estos.
En este caso, del factor de conexidad debemos tener en cuenta que podemos
estar frente a asuntos de competencia típica o de eventos de jurisdicción.
En efecto, estaremos frente a un asunto de competencia, cuando es a un
juez administrativo al que corresponde un asunto por competencia objetiva,
por ejemplo, pero por estar estrechamente ligado a otro, que pertenece
al tribunal administrativo, los asuntos son asignados por competencia y
teniendo en cuenta el factor de conexión a este último459; pero estaremos
frente a un evento de jurisdicción cuando el asunto, correspondiendo
a la jurisdicción ordinaria, se tramita ante la jurisdicción contencioso
administrativa, como en el caso de asuntos de responsabilidad del Estado,
por un accidente de tránsito, cuando se demanda tanto a la entidad como al
servidor; si demandamos a la entidad estamos frente a una responsabilidad
administrativa y si demandamos al servidor, podemos estar frente a una
responsabilidad civil, que se surte ante los jueces ordinarios; pero como la
acción en contra de la entidad y del servidor se tramita conjuntamente, por
conexidad van a la jurisdicción contencioso administrativa (Aquí estamos
ante lo que conocemos como el fuero de atracción)460.
458
Al revisar los artículos 152, 153 y 155 de la Ley 1437 de 2011 nos damos cuenta como la cuantía
determina el factor funcional en alto grado; sin que se pueda decir que es exclusivo, porque en
algunos eventos el factor objetivo también lo determina.
459
Palacio Hincapié, Juan Ángel. Derecho procesal administrativo, sexta edición, Librería Jurídica
Sánchez R. Ltda., Medellín 2006, p. 150, así lo plantea: “Sin embargo, al asignarle competencia
a esta jurisdicción para los procesos ejecutivos derivados de los contratos estatales, habría
que admitir el factor de conexión, por remisión al C.P.C. sobre este punto, cuando los créditos
se acumulen, caso en el cual, el Tribunal Administrativo puede llegar a ser competente para la
ejecución de un crédito, cuya competencia correspondería al juez administrativo en primera
instancia”.
460
González Rodríguez, Miguel. Derecho procesal administrativo, T.II., op. cit., p. 308, plantea
en el caso de las diferentes jurisdicciones lo siguiente: “…en los casos de controversias que
tengan que ver con contratos administrativos celebrados con violación de las normas legales a
2.1.1.2.2 Las competencias especiales en la jurisdicción contencioso

administrativa
Existen normas de carácter legal que han otorgado competencias tanto

al Consejo de Estado como a los tribunales y a los jueces administrativos,
que se encuentran previstas en el Código DE Procedimiento Administrativo
y de lo Contencioso Administrativo, que si bien es cierto no es necesario
transcribir, si es conveniente hacer algunas referencias y comentarios, así:
2.1.1.2.2.1 El Consejo de Estado como juez de única instancia
El Consejo de Estado colombiano conoce de asuntos como juez de única

instancia a través de su Sala de lo Contencioso Administrativo, bien sea en
Sala Plena o por intermedio de las secciones, en lo relacionado con la nulidad
de actos expedidos por autoridades del orden nacional, que carezcan de
cuantía y de personas o entidades de derecho privado que cumplan funciones
públicas461, al igual que de las acciones de nulidad y restablecimiento
del derecho, respecto de actos administrativos que carezcan de cuantía
incluyendo los actos del Procurador General de la Nación en ejercicio del
poder disciplinario y como supremo director del Ministerio Público462, así
como de la nulidad de la elección de Presidente de la República y de otros
altos dignatarios de la nación463. Además de las anteriores competencias
que a título enunciativo se han mencionado, el artículo 149 del Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, ha
las cuales se encuentran sujetos y en los casos de responsabilidad extracontractual por hechos
administrativos, pueden ser demandados, junto con la entidad pública en donde prestan o
prestaron sus servicios, ante los jueces administrativos para que respondan patrimonialmente,
según el grado de responsabilidad de cada uno de ellos y en cuanto los daños hayan sido
ocasionados a los administrados por culpa grave o dolo en el ejercicio de sus funciones”.
461
Numeral 1 del artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo.
462
Así lo prevé el artículo 149 del CPACA en el numeral segundo.
463
Está previsto en esta competencia que conozca de la nulidad de la elección, además del Presidente
de la República, del Vicepresidente, senadores, representantes a la Cámara, mienbors del
Parlamento Andino, Alcalde Mayor de Bogotá; así como de los nombramientos o elecciones
hechos por el Presidente de la República, el Congreso, la Cámara de Representantes, la Corte
Suprema de Justicia, la Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía
General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la
República, el Gobierno Nacional o por cualquier autoridad, funcionario, corporación o entidad
descentralizada del orden nacional (numerales 3 y 4 del artículo 149 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo).
asignado competencias al Consejo de Estado en diversos asuntos con una

connotación especial, como es que tengan el carácter nacional en referencia a
los actos, al igual que la carencia de cuantía de los mismos; porque de existir
la misma, la competencia pasa a los tribunales o a los jueces administrativos
según el monto de la misma.
2.1.1.2.2.2 Como juez de segunda instancia, el Consejo de Estado es

un juez de legalidad
El Consejo de Estado, en sus competencias de juez de segunda instancia,

conoce de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por
los Tribunales Administrativos, de las apelaciones de los autos susceptibles
de este recurso; del recurso de queja cuando no se concede el de apelación
o se concede en efecto distinto, cuando no se concedan los recursos
extraordinarios de revisión o unificación de jurisprudencia464.
En cuanto al grado de jurisdicción de consulta, no fue previsto en la Ley
1437 de 2011, como lo venía siendo en el Decreto 01 de 1984; circunstancia
que en nuestro parecer es acertado, en la medida que dicha institución no
había tenido la utilidad que se pretendía, ya que en el caso del proceso
contencioso administrativo, las entidades públicas muy difícilmente actúan
a través de curador y el hecho del monto o valor de la sentencia no constituía
mérito para ordenar la misma465; así algunos doctrinantes indiquen, que
no era posible suprimir la institución, porque el artículo 31 de la Carta
no lo permite, en cuanto exige que toda sentencia podrá ser apelada o
consultada466.
464
Artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
465
Estas eran las causales para ordenar la consulta de una sentencia en el anterior Código de Lo
contencioso Administrativo.
466
Betancur Jaramillo, Carlos. Derecho Procesal Administrativo, Octava edición, Señal Editora,
Medellín 2013, p. 554 dice. “Estimo que el legislador no podía suprimir este grado de consulta
por impedírselo el artículo 31 de la Carta que dispone: “Toda sentencia judicial podrá ser
apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley”. Y como es obvio, en las
excepciones que señala la norma no puede entenderse su supresión total. En este sentido
sólo podía el legislador señalar qué asuntos serán consultables o cuales no; aumentarlos o
disminuirlos, pero no más”. Nos parece que no es correcta la anterior afirmación, porque la
norma no es contraria a la constitución, en cuanto a que el mandato constitucional, no es solo para
el contencioso Administrativo y en cuanto esté previsto para algún otro evento, la prohibición
que se presenta en este caso, se convierte en la excepción a que hace referencia el artículo 31
de la Constitución.
2.1.1.2.2.3 Una competencia especial de la Sala Plena del Consejo

de Estado
En eventos muy especiales, por la importancia jurídica o trascendencia

social, las secciones del Consejo de Estado, de oficio o a solicitud de parte,
pueden remitir un asunto que se encuentre para fallo, para que la Sala Plena
lo decida. En igual forma, la Sala Plena puede asumir la competencia en los
mismos eventos antes descritos467.
En este caso no se distingue que el asunto lo esté conociendo el Consejo
de Estado en única o en segunda instancia, sino que se encuentre para
fallo y tenga importancia jurídica o trascendencia económica o social; es
decir, que sea de aquellos que van a generar jurisprudencia de marcada
notoriedad, cambio de la misma o alguna controversia nacional económica
o social.
2.1.1.2.2.4 El factor objetivo determina la competencia de los tribunales

administrativos en única instancia
Los tribunales administrativos conocen de asuntos en única instancia,

teniendo en cuenta la naturaleza del asunto, es decir, que el factor de
competencia objetivo es el que prima en este caso. En efecto, la asignación de
competencias en este evento se refiere entre otros a las acciones de nulidad y
restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía cuando se controviertan
actos departamentales, municipales o distritales; las acciones de nulidad y
restablecimiento del derecho sin cuantía, cuando se controviertan sanciones
disciplinarias, distintas al retiro temporal o definitivo del cargo; de las
definiciones de competencias administrativas entre entidades públicas del
orden departamental, distrital o municipal cuando estén dentro del territorio
de su jurisdicción468; asignación de competencia que es incompatible, en
este caso, con la supresión de la acción de definición de competencias
administrativas, que ha salido del ordenamiento jurídico469, y que como
un trámite administrativo fue asignado a la Sala de Consulta y Servicio
Civil del Consejo de Estado en caso de tratarse de autoridades del orden
467
Artículo 111 numeral 3 de la Ley 1437 de 2011.
468
El numeral 3 del artículo 151 del CPACA así lo plantea.
469
La ley 954 de 2005, en su artículo 4, derogó el artículo 88 del Código Contencioso administrativo,
que contemplaba la acción de definición de competencias administrativas.
nacional y a los tribunales administrativos, cuando se esté frente autoridades

departamentales, distritales o municipales470.
En igual forma se han asignado competencias en única instancia a los
Tribunales Administrativos, para conocer de las observaciones que hacen los
gobernadores a los acuerdos municipales respecto de la constitucionalidad
y legalidad, así como de las objeciones de las ordenanzas departamentales;
en igual sentido, de las objeciones de los gobernadores a los actos de los
alcaldes por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad471. De la misma
manera, son competentes los tribunales administrativos, para conocer en
única instancia de las objeciones que hacen los alcaldes a los proyectos de
acuerdos municipales, por ser contrarios al ordenamiento jurídico472; así
como del recurso prescrito por los artículos 21 y 24 de la ley 57 de 1985,
cuando la autoridad que profiera o deba proferir la decisión sea del orden
nacional o departamental o del Distrito Capital de Bogotá473; y de la acción
de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos de expropiación
de que tratan las leyes de reforma urbana474.
Administrativo, ha previsto una competencia en única instancia en
asuntos electorales para los tribunales administrativos, así: “artículo
151. Competencia de los Tribunales Administrativos. Los Tribunales
Administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y
en única instancia: 9. De la nulidad del acto de elección de alcaldes y de
miembros de corporaciones públicas de municipios con menos de setenta
mil (70.000)) habitantes que no sean capital de departamento.
El número de habitantes se acreditará con la información oficial del
Departamento Administrativo Nacional de Estadística –DANE–”, en este
evento la competencia correspondía a los jueces administrativos en primera
470
lo contempla de esta manera.
471
La ley 136 de 1994, en los artículos 78 y siguientes, ha previsto un trámite específico para el
caso de acuerdos municipales, pero nada ha dicho respecto de los demás actos de los alcaldes;
por lo que consideramos que en este caso debemos indicar que dichas objeciones deben tratarse
como acciones de simple nulidad, que pueden ser instauradas por cualquier persona, entre ellas
entidades públicas como son las gobernaciones.
472
La ley 136 de 1994 en los artículos 78 y siguientes, ha previsto el trámite correspondiente para
la objeción de los acuerdos municipales.
473
La ley 57 de 1985 en sus artículos 21 y 22 hace referencia al recurso de insistencia.
474
El artículo 151 del Código CPACA, contempla las competencias de los Tribunales Administrativos
en única instancia, por lo que podemos remitirnos a dicha norma.
instancia y no se presentaba la competencia de los tribunales administrativos

en única instancia respecto de asuntos electorales.
2.1.1.2.2.5 La cuantía, factor primordial para atribuir competencia a los

tribunales administrativos en primera instancia
La cuantía es un criterio muy importante para la atribución de compe-

tencias a los tribunales administrativos en primera instancia. En efecto,
conocen en primera instancia de las acciones de nulidad y restablecimiento
del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo,
cuando la cuantía exceda de cien (50) salarios mínimos legales mensuales
vigentes475; de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho,
respecto de actos de cualquier autoridad, cuando la cuantía supere los
trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales476; de los que se
promuevan sobre el monto, distribución o asignación de impuestos y tasas,
así sean del orden nacional, departamental, municipal, cuando la cuantía
supere los cien (100) salarios mínimos legales mensuales; de las acciones
referentes a contratos de las entidades estatales y de los celebrados por
las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios, cuando se
incluyan cláusulas exorbitantes477, cuando la cuantía exceda los quinientos
(500) salarios mínimos legales mensuales478; de las acciones de reparación
directa, cuando la cuantía supere los quinientos (500) salarios mínimos
legales mensuales y de los procesos ejecutivos, cuando la cuantía supere
los mil quinientos (1500) salarios mínimos legales mensuales479.
Como se puede observar de la descripción realizada de competencias,
los tribunales administrativos conocen en primera instancia de asuntos
que se determinan fundamentalmente por razón de la cuantía; pero merece
destacar casos como el del contencioso electoral objetivo, donde se ha
otorgado competencia en primera instancia teniendo en cuenta el número
de habitantes y no la cuantía, así: “De la nulidad del acto de lección de
475
Artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo
numeral 2.
476
Numeral 3 del artículo 152 del CPACA.
477
El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera, expediente 29745,
en auto de 18 de julio de 2007, M.P. Dra. Ruth Stella Correa Palacio, toma el criterio orgánico
como fundamento para asignar la competencia a la jurisdicción contencioso administrativa, en
lo referente a contratos, tengan o no vinculación directa con la prestación del servicio.
478
Artículo 152 del CPACA numeral 5.
479
Así lo contemplan los numerales 6 y 7 del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011.
contralor departamental, de los diputados a las asambleas departamentales;

de concejales del distrito Capital de Bogotá; de los alcaldes, personeros,
contralores municipales y miembros de corporaciones públicas de los
municipios y distritos y demás autoridades municipales con setenta mil
(70.000) o más habitantes, o que sean capital de departamento. El número
de habitantes se acreditará con la información oficial del Departamento
Administrativo Nacional de Estadísticas -DANE. La competencia por razón
del territorio corresponde al Tribunal con jurisdicción en el respectivo
departamento”480.
De la misma forma, se ha previsto en el nuevo Código de lo contencioso
Administrativo, que los tribunales administrativos, conozcan de la nulidad
de los actos de nombramiento de los empleados públicos del nivel directivo
o su equivalente, realizado por autoridades del orden nacional y las del
nivel departamental, distrital o municipal, cuando los municipios tengan
más de setenta mil (70.000) habitantes o sea capital de departamento. Sigue
primando en este caso el número de habitantes y la circunstancia que se
trate de capital de departamento, lo cual se aleja del factor cuantía para
determinar la competencia481.
2.1.1.2.2.6 Los tribunales administrativos ejercen funciones de jueces

de segunda instancia
Así como lo hace el Consejo de Estado, los tribunales administrativos

desarrollan competencias de jueces de segunda instancia; en efecto, estas
competencias han sido asignadas de manera expresa por el Código de
procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y se
refieren al conocimiento de los recursos de apelación de las sentencias de
primera instancia dictadas por los jueces administrativos, así como de los
autos dictados en primera instancia y que son susceptibles de este recurso482.
En el Decreto 01 de 1984, se otorgaba competencia a los tribunales
administrativos para conocer de las apelaciones contra el mandamiento
480
Artículo 152 numeral 8 de la Ley 1437 de 2011.
481
Así lo contempla el numeral 9 del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011.
482
Cuando los tribunales administrativos, conocen de los recursos de apelación, ya sea de sentencias
o de autos, están ejerciendo un control de legalidad, respecto de las decisiones de los jueces
administrativos para garantizar que el principio de la doble instancia se haga efectivo; pero el
nuevo CPACA no consagró de manera expresa el grado jurisdiccional de consulta, como lo
hacía el Decreto 01 de 1984.
de pago, la sentencia de excepciones, el auto aprobatorio de liquidación

del crédito y el auto que decrete nulidades procesales en los procesos de
jurisdicción coactiva de que conocían los funcionarios de los distintos
órdenes, cuando la cuantía excedía de quinientos (500) salarios mínimos
legales mensuales483; pero esta asignación de competencia no está prevista
en la Ley 1437 de 201484.
Por último, a los tribunales administrativos se les ha asignado la
competencia como jueces de segunda instancia, para conocer de los recursos
de queja contra la decisión que ha negado el recurso de apelación o lo ha
concedido en un efecto diferente485.
2.1.1.2.2.7 Los jueces administrativos y su competencia en única

instancia
Cuando los jueces administrativos resuelven el recurso previsto en los

artículos 21 y 24 de la Ley 57 de 1985, actúan como jueces de única instancia,
si la providencia ha sido proferida por funcionario o autoridad del orden
municipal o distrital486.
El nuevo CPACA ha previsto una segunda competencia en única
instancia de los jueces administrativos, en asuntos referidos a nulidad y
restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en que se controviertan
sanciones disciplinarias administrativas, distintas a las que originen retiro
483
Es el caso aclarar que los procesos de jurisdicción coactiva, son desarrollados por las propias
entidades públicas, a través de dependencias y funcionarios que realizan los cobros coactivos y
que por esta razón podríamos estar frente a un trámite administrativo, si nos atenemos al órgano
que realiza la función; pero en igual forma el tramite puede ser jurisdiccional, si miramos la
naturaleza de la actuación. El numeral 2 del artículo 133 del Código Contencioso Administrativo,
establecen las competencias descritas.
484
485
Merece un análisis cuidadoso el hecho que se determine que cuando se decide el recurso de
queja, los tribunales administrativos y en igual forma el Consejo de Estado actúan como jueces
de segunda instancia, porque en ese momento lo que hacen al resolver el recurso de queja es
abrir paso al recurso de apelación que ha sido negado o concedido en efecto diferente, pero no
están haciendo pronunciamiento sobre decisión de fondo del juez de primera instancia. No será
más coherente decir, que en este caso actúan como jueces de única instancia, porque su decisión
no tiene recurso y cuando ya si la queja prospera, deciden la apelación, si están actuando como
jueces de segunda instancia.
486
El recurso previsto en los artículos 21 y 24 de la Ley 57 de 1985, hace referencia a la facultad
que tiene el Juez Administrativo, para resolver sobre la consulta de documentos, es decir,
información.
temporal o definitivo del servicio público, impuestas por las autoridades

administrativas487.
2.1.1.2.2.8 Competencia de los jueces administrativos en primera

instancia
De manera específica el Código de lo Contencioso Administrativo ha

asignado competencias en primera instancia a los jueces administrativos, con
la característica de ser la cuantía el factor primordial para la determinación
de las mismas, respecto de algunos eventos puntuales, donde es el factor
objetivo el que se tiene en cuenta.
Lo anterior se observa claramente en el caso de las acciones de nulidad
y restablecimiento del derecho que no provengan de un contrato de trabajo,
cuando no supere los cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales; la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho respecto de actos proferidos
por cualquier autoridad, cuando no superen los trescientos (300) salarios
mínimos legales mensuales; en asuntos de impuestos y tasas, cuando la
cuantía no exceda los cien (100) salarios mínimos legales mensuales; en
asuntos contractuales, cuando la cuantía no supere los quinientos (500)
salarios mínimos legales mensuales; En las reparaciones directas, que
no excedan los quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales; de
los procesos ejecutivos, que no superen los mil quinientos (1500) salarios
mínimos legales mensuales; de las acciones de repetición, cuando la cuantía
no supere los quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales y la
competencia no esté asignada al Consejo de Estado en única instancia488.
El criterio o factor objetivo de competencia, se refleja en la asignación
que se hace a los jueces administrativos para conocer de las acciones de
populares, de grupo y cumplimiento, contra las autoridades del orden
departamental, distrital, municipal, local o respecto de los particulares que
desarrollen función administrativa; en el mismo sentido, de la nulidad de los
actos de calificación y clasificación en el RUP, expedidos por las cámaras de
487
Es la consagración que hace el artículo 154 del nuevo CPACA, que en nuestro parecer va a ser
muy escaso el número de trámites judiciales en ejercicio de esta competencia, porque la mayoría
de caso las sanciones disciplinarias de una u otra forma generan consecuencias económicas.
488
Estas competencias están previstas en el artículo 155 de la Ley 1437 de 2011.
comercio; de la nulidad de la elección de los jueces de paz y d elos demás

asuntos asignados por normas especiales489.
2.1.2 Contenido de la demanda, como presupuesto de la misma
Cuando se habla del contenido de la demanda, tenemos que hacer

referencia a los requisitos que deben asistir al escrito que se presenta
ante el juez administrativo en sentido genérico, para iniciar el trámite
correspondiente ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo490.
En las anteriores circunstancias, procederemos a hacer un análisis del
contenido de la misma en los siguientes términos:
2.1.2.1 La designación de las partes y sus representantes
Dentro del proceso contencioso administrativo se pueden identificar tres

partes claramente determinadas; una, es la parte demandante, otra, la parte
demandada y una tercera, que es interviniente en el proceso, como es el
Ministerio público y ahora la Agencia de Defensa Judicial del Estado; partes
que se deben indicar dentro de la demanda instaurada.
Habrá que expresar cómo se comparece al proceso, si se hace directamente
o a través de representante y para tal fin, se deberá tener en cuenta si se tiene
la capacidad jurídica y la capacidad procesal, en los términos que fueron
analizados en acápite anterior491.
Cuando se hace referencia a la parte demandante, normalmente es un
particular el que instaura la acción; pero debemos tener en cuenta que
las entidades públicas también pueden ser parte demandante dentro de
las acciones contencioso administrativas, como lo establece el Código
489
Es una asignación especial de competencias, previstas en el artículo 155 del CPACA, que reflejan
un criterio que no se encontró de manera clara en el Decreto 01 de 1984 y sus reformas, en el
sentido de atribuir competencias a los jueces administrativos en asuntos de simple nulidad y
que al final de la vida del mencionado decreto fue cambiando, en asuntos del RUP.
490
El artículo 162 del Código de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,
hace referencia al contenido de la demanda y dice que deberá dirigirse a quien sea competente.
491
Cuando se hizo referencia a los presupuestos de la acción contenciosa administrativa, en el
aspecto de las partes habilitadas para instaurar la misma, se hizo un estudio detallado respecto
de la capacidad jurídica y procesal de las partes.
de lo Contencioso Administrativo492; en igual forma, lo usual es que la parte

demandada sea una entidad pública, pero en determinadas circunstancias puede
ser el particular el que concurra como demandado al proceso, como en la acción
contractual, cuando la entidad pública demanda la nulidad de un contrato estatal,
su incumplimiento y de esta manera concurre al contencioso administrativo
como parte demandante; de la misma manera, el artículo 140 de la ley 1437 de
2011 que consagra la acción o medio de control de reparación directa, prevé, que
las entidades públicas deberán promover la misma pretensión, cuando resulten
perjudicadas por la actuación de un particular o de otra entidad pública.
Especial atención merece la obligación de indicar cuál es el representante
de la parte, tanto demandante como demandada; pero se debe hacer claridad
que si la parte demandante o demandada es un particular se debe aportar la
prueba de la representación, con el documento correspondiente, que puede
ser por ejemplo el certificado de existencia y representación de la Cámara de
Comercio para personas jurídicas comerciales. La situación cambia cuando
estamos frente a una entidad pública, puesto que se debe indicar quien es su
representante, tanto si actúa como demandante como demandada; pero si
la entidad pública es parte demandante, debe acreditarse la representación,
para demostrar que quien otorga el poder está facultado para ello, pues lo
debe hacer el representante legal de la misma, lo cual no ocurre cuando
actúa como demandada, porque en la demanda no es necesario acreditar la
representación, lo cual hará la entidad pública cuando conteste la demanda
y se otorgue el poder para la representación procesal.
Frente a la representación legal de una entidad pública, habrá de indicarse el
nombre del funcionario que tiene dicha calidad, pero siempre acompañado de la
expresión: “o por quien haga sus veces”, pues la misma puede cambiar en tanto
sea removido el representante legal y esto puede ocurrir una vez presentada la
demanda, pero no haber existido pronunciamiento sobre la admisión.
2.1.2.2 Lo que se demanda
Este requisito o contenido de la demanda, hace referencia a los pedimentos

que se formulan en la misma493, los cuales deben estar acordes con el
492
El artículo 159 del CPACA, al referirse a la capacidad y representación, establece claramente
que las entidades públicas, los particulares que cumplen funciones públicas y los demás sujetos
podrán obrar como demandantes, demandados o intervinientes en los procesos contencioso
administrativos.
493
Pedimentos que no son otra cosa que las pretensiones de la demanda.
agotamiento de la vía administrativa, en los eventos en que es necesario

haber realizado dicha actuación previa para acudir a la vía judicial; lo que
lleva a que exista identificación entre lo discutido en la vía administrativa
y la vía judicial, para dar cumplimiento al principio de congruencia494.
Se debe tener sumo cuidado en la formulación de las pretensiones, para
que el principio de congruencia sea respetado, porque es de usual ocurrencia
que cuando se formulan los pedimentos demandatorios, se incluyan
pretensiones que no han sido objeto de formulación en la vía administrativa
y en este caso nos encontramos frente a la falta de agotamiento de la misma
como requisito de procedibilidad para acudir a la vía judicial495.
Este requisito de identidad en las pretensiones de la demanda con el
agotamiento de la vía gubernativa, es natural que exista; por cuanto con el
mismo, se garantiza a la Administración claridad en el debate jurisdiccional
y a quien instaura la acción judicial, posibilidad que no tenga que acudir
a la demanda, porque si sus pedimentos son conocidos previamente por
la Administración, puede que se le resuelvan favorablemente en la vía
administrativa.
Pero la congruencia a que nos venimos refiriendo, también debe ser en
cuanto sea posible frente a la conciliación prejudical496, ya se deben formular
las pretensiones de manera coherente con la vía administrativa surtida y
posteriormente, será la demanda las que la recoja de la misma manera, para
que exista plena concordancia entre unas y otras.
494
Cassagne, Juan Carlos. Tratado de derecho procesal administrativo, Tomo II, Editorial la ley,
Buenos Aires Argentina, 2007, pp. 10 y 11, plantea el principio de congruencia de la siguiente
manera: “En el proceso contencioso administrativa de respetarse el llamado principio de
congruencia, que no tiene que ver con el igualmente denominado en el proceso civil y comercial
(aunque este principio procesal también debe ser observado en el proceso contencioso
administrativo).
El específico principio de congruencia que rige en el proceso contencioso administrativo se
refiere al que vincula a los planteamientos efectuados por el demandante en sede administrativa
(si es que previamente a la demanda ha acudido a aquella) y los realizados en sede judicial)”.
495
C.E. Sala Plena, sentencia S- 145, de agosto 6 de 1990, M.P. Clara Forero de Castro, reitera la
necesidad de identificar los pedimentos en vía administrativa y vía judicial, así los fundamentos
de los mismos no lo hagan, cuando dice: “La identidad debe darse entre el asunto que fue
objeto de revisión y análisis por parte de los funcionarios administrativos y el que finalmente
se somete a juzgamiento en la jurisdicción. Es decir, en lo solicitado y no en los argumentos
para hacer la petición”.
496
El Decreto Ley 1716 de 2009 establece los requisitos que debe contener el escrito de conciliación,
en los cuales incluye las pretensiones.
Es necesario que las pretensiones sean claras y acordes con la naturaleza

de cada acción, por lo que se deben determinar e individualizar en forma
precisa497; así las cosas, es pertinente decir que de la formulación de las
pretensiones depende en gran medida la prosperidad de la acción; por esta
razón haremos a continuación un análisis de los pedimentos en cada una
de las acciones contencioso administrativas, así:
2.1.2.2.1 En la acción de nulidad
Por tratarse ésta de una acción de legalidad, en igual forma, las

pretensiones deben ser de legalidad y en esta medida lo que se solicita en
la demanda es la nulidad de un acto administrativo, sin que sea procedente
solicitar pedimento indemnizatorio o de condena498.
2.1.2.2.2 En la acción de nulidad y restablecimiento del derecho
Esta Acción por ser de naturaleza mixta, permite pedimentos de legalidad

e indemnizatorios y en tales circunstancias, hay que solicitar en primer lugar
la nulidad del acto administrativo y luego el restablecimiento del derecho,
las declaraciones indemnizatorias y las demás condenas que se consideren
pertinentes499.
2.1.2.2.3 En la acción de reparación directa
El carácter indemnizatorio es el que prima en esta acción, por tal razón,

las pretensiones se dirigen a solicitar la condena al pago de perjuicios, pero
497
El artículo 163 del Código de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,
cuando se refiere a la individualización de las pretensiones, hace alusión a la nulidad de actos
administrativos; pero consideramos que esta exigencia opera para todas las acciones contencioso
administrativas, en cuanto a darle claridad a las mismas, porque expresa: “Cuando se pretendan
declaraciones o condenas diferentes de la declaratoria de nulidad de un acto, deberán enunciarse
clara y separadamente en la demanda”.
498
No se olvide que la acción de simple nulidad lo que persigue es la protección del ordenamiento
jurídico vulnerado o violado con el acto administrativo demandado.
499
Es pertinente en este momento recomendar, que siempre que se soliciten condenas
indemnizatorias, se debe solicitar como una pretensión independiente la actualización de las
mismas, con fundamento en la variación del índice de precios al consumidor puesto que de
no hacerlo, muy posiblemente la sentencia no ordenará la actualización de las condenas, con
fundamento en el principio rogado de procedimiento. Aunque no estamos de acuerdo, porque
la indemnización debe ser integral.
como consecuencia de la declaratoria de responsabilidad del Estado y no

en forma directa como lo pretende decir el profesor Juan Ángel Palacio
Hincapié500, porque si no existe declaración de responsabilidad del Estado,
así sea en forma objetiva, no existe condena al pago de perjuicios. En igual
forma habrá que pedir la actualización de las condenas en los eventos que
sea pertinente, de acuerdo a la condena.
2.1.2.2.4 En la acción contractual.
Las pretensiones en esta acción se identifican con los eventos respecto

de los cuales procede la misma, de acuerdo al artículo 141 del Código de
procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
En efecto, la norma es clara en decir que la acción de reparación directa
procede para solicitar la declaratoria de existencia, nulidad, incumplimiento,
revisión, liquidación y otras declaraciones y condenas, que pueden incluir
entre otras, la resolución o cumplimiento del contrato, por ejemplo, con la
respectiva indemnización de perjuicios según el caso.
Especial atención merece la posibilidad de formular pretensiones frente a
los actos precontractuales y, para tal efecto, se ha dispuesto que procederá
la acción de nulidad y restablecimiento del derecho cuando no se haya
celebrado el contrato, dentro de los 4 meses siguientes a que se haya cumplido
el principio de publicidad, pero de haberse celebrado el mismo, la acción
será la contractual con los pedimentos propios de esta501.
2.1.2.2.5 En la acción electoral
Aquí hay que tener en cuenta que ésta genera un contencioso objetivo
y un contencioso subjetivo y los pedimentos dependerán de la clase de
contencioso. En efecto, si estamos frente al contencioso electoral objetivo502,
500
Palacio Hincapié, Juan Ángel. Derecho procesal administrativo, Sexta edición, op. cit., p. 198,
lo expresa así: “Respecto de la Acción de Reparación Directa, la pretensiones concreta en la
solicitud de las indemnizaciones correspondientes, teniendo en cuenta la clasificación de los
perjuicios en daño material, daño moral y daño fisiológico, en los eventos que proceda”.
501
En nuestro libro Contratos Administrativos –Control de legalidad de los actos precontractuales,
Universidad Santo Tomás - Ediciones Jurídicas Gustavo Ibáñez, hacemos los reparos que nos
asisten a la consagración del artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, respecto de
la impugnación de actos precontractuales.
502
El contencioso electoral objetivo, se presenta en el evento de elecciones por voto popular.
los pedimentos se asimilarán a la acción de nulidad, porque la solicitud

fundamental será la declaratoria de nulidad del acto de elección, la realización
de nuevos escrutinios y en determinados eventos se solicita la cancelación
de credenciales de los elegidos, la pretensión principal es de legalidad. Pero
en el caso del contencioso electoral subjetivo503, los pedimentos se asimilan
a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, porque además de
solicitar la nulidad de un acto administrativo de elección, nombramiento
o designación, debemos pedir los restablecimientos y condenas que sean
pertinentes.
2.1.2.2.6 Los pedimentos en los actos complejos
Cuando se trate de un acto administrativo complejo, habrá que

tenerse especial cuidado, por cuanto hay que demandar todos los actos
que conforman el mismo o si no, se corre el riesgo de que el fallo sea
inhibitorio504. El nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, cambió totalmente el criterio para demandar
los actos definitivos y los que resuelven los recurso interpuestos en contra
de los mismos, pues indica, que demandado el acto definitivo se entienden
demandados los actos que resuelven los recursos, siendo que en el Código
anterior la exigencia era en sentido contrario505.
Cuando se pretenda demandar un acto complejo, se debe tener en cuenta
que las decisiones de la Administración pueden estar contenidas en los
mismos, y no solamente en actos simples, donde la decisión es fácilmente
identificable como cuando ocurre en la declaratoria de insubsistencia de
un funcionario de libre nombramiento y remoción, donde se demanda
únicamente el acto que hace tal declaratoria.
503
El Contencioso electoral subjetivo, se da en el caso de nombramientos o designaciones como
consecuencia de concursos, por ejemplo, los de carrera administrativa.
504
Casos como el de las reestructuraciones de las entidades públicas, donde existen retiros de
funcionarios del servicio público por supresión de cargos, se dictan varios actos administrativos,
que pueden determinar el retiro y por esta razón estamos frente a un acto complejo, en que se
deben demandar todos los actos que lo conforman.
505
En efecto el artículo 163 de la Ley 1437 de 2011 dice: “Individualización de las pretensiones.
Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo éste se debe individualizar con toda
precisión. Si el acto fue objeto de recursos ante la Administración se entenderán demandados
los actos que los resolvieron.
Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un
acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda”.
2.1.2.2.7 La acumulación de pretensiones en los procesos contencioso

administrativos
La Ley 1437 de 2011, consagró de manera expresa la posibilidad de acumular

pretensiones contencioso administrativas, terminando así la controversia que
existía en el código anterior y en alguna jurisprudencia del Consejo de Estado,
que no permitía la acumulación de pretensiones de simple nulidad con las
nulidad y restablecimiento por ejemplo, contrariando así de forma equivocada,
la propia jurisprudencia que dicha corporación había creado respecto de los
móviles y finalidades a la cual ya se ha hecho referencia.
En efecto, el artículo 165 del CPACA establece: “Acumulación de pretensiones.
En la demanda se podrán acumular pretensiones de nulidad, de nulidad y de
restablecimiento del derecho, relativas a contratos y de reparación directa,
siempre que sean conexas y que concurran los siguientes requisitos:
1. Que el juez sea competente para conocer de todas. No
obstante, cuando se acumulen pretensiones de nulidad
con cualesquiera otras, será competente para conocer de
ellas el juez de la nulidad. Cuando en la demanda se afirme
que el daño ha sido causado por la acción u omisión de un
agente estatal y de un particular, podrán acumularse tales
pretensiones y la jurisdicción contencioso administrativa
será competente para su conocimiento y resolución.
2. Que las pretensiones no se excluyan entre sí, salvo que se
propongan como principales y subsidiarias.
3. Que no haya operado la caducidad respecto de alguna de ellas.
4. Que todas deban tramitarse por el mismo procedimiento”.
Implica lo anterior, que es factible la acumulación de pretensiones de
nulidad con las de nulidad y restablecimiento del derecho, así como las de
reparación directa con las contractuales, porque si se mira la estructura
de consagración del artículo 165 indicado, se han agrupado en dos las
posibilidades de acumulación, por un lado las acciones de legalidad y
por otro las indemnizatorias; es decir, que en principio no sería posible la
acumulación de acción de estricta legalidad con las indemnizatorias, ya
que puede existirá exclusión entre unas y otras, lo cual no es cierto por las
siguiente razones: La propia norma referida, consagra que en el evento de
acumular pretensiones de nulidad con cualquier otra, será competente el
juez de la nulidad y que en el caso de existir exclusión entre una pretensión
y otra, se podrán proponer como principales y subsidiarias.
Así las cosas, es perfectamente viable acumular pretensiones de nulidad,

nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa y contractuales
de manera indistinta, cumpliendo con los requisitos del artículo 165 de la
Ley 1437 de 2011; haciendo claridad, que aunque el CPACA no prevé la
posibilidad de acumulación frente a la acción electoral, tenemos que indicar
que sí es posible, ya que si nos referimos al contencioso electoral objetivo,
estamos ante una acción de nulidad y si se trata del contencioso electoral
subjetivo, no es más que una nulidad y restablecimiento del derecho con
un término de caducidad especial, lo cual determina la posibilidad de
acumulación de pretensiones.
2.1.2.3 Los fundamentos de derecho de las pretensiones - las normas

violadas y el concepto de la violación
El artículo 162 del Código de procedimiento Administrativo y de lo

Contencioso Administrativo, plantea en el numeral 4 como requisito de
contenido de la demanda, los fundamentos de derecho y las normas violadas
y el concepto de la violación, por lo que alguien podría pensar que se trata
de una sola exigencia, lo cual no es cierto y por esta razón los analizaremos
separadamente, así:
2.1.2.3.1 Fundamentos de derecho de las pretensiones
Este requisito hace referencia a que se deben indicar cuáles son las normas
que sustentan las pretensiones de la demanda, ya sea constitucionales,
legales y administrativas. Pero esa expresión de los fundamentos de derecho
no implica una obligación de argumentación en cuanto al sustento de las
pretensiones, por cuanto está reservada para el acápite correspondiente
de normas violadas y concepto de la violación, cuando es necesario hacer
referencia a la misma, en la demanda de nulidad de actos administrativos.
Significa lo anterior que la simple enunciación de los fundamentos de
derecho de las pretensiones se acepta para tener como cumplido el requisito
en todas las acciones y no, como lo plantea el profesor Carlos Betancur
Jaramillo, quien expresa que sólo para acciones diferentes a las de nulidad,
ya que en ésta se debe expresar el concepto de la violación506; por cuanto en
506
Betancur Jaramillo, Carlos. Derecho procesal administrativo, quinta edición, segunda
reimpresión, op. cit., p. 207.
la acción de simple nulidad, además de indicar los fundamentos de derecho

de las pretensiones, se deben indicar las normas violadas y el concepto
de la violación, las cuales no coinciden en su totalidad, ya que normas de
carácter adjetivo como los artículos 206 y siguientes del Código Contencioso
Administrativo, que se refieren al procedimiento ordinario, pueden ser
tenidas como fundamento de las pretensiones formuladas, pero no como
normas violadas y en esa medida, no será necesario expresar respecto de
las mismas, concepto de la violación.
En lo que si estamos de acuerdo con el profesor Betancur Jaramillo es en
la aplicación del principio jura novit curia507, pero para todas las acciones en
cuanto a los fundamentos de derecho y también en lo referente a las normas
violadas y concepto de la violación, ya que en el contencioso administrativo,
no es necesario indicar la totalidad de las normas violadas y el juez, está
en la obligación de tener en cuenta las que no habiendo sido mentadas, si
resulten vulneradas, en virtud del mentado principio y de la no exigencia de
integrar en forma estricta, una proposición jurídica completa en los términos
de la casación civil por ejemplo508.
Lo anterior es así, por cuanto las acciones de legalidad son públicas y
de protección el ordenamiento jurídico y, en esa medida, también cobijaría
a la acción de nulidad y restablecimiento, en su carácter de acción mixta,
específicamente en la parte de normas violada y concepto de la violación,
que es donde se asemeja a la acción de simple nulidad.
2.1.2.3.2 Normas violadas y concepto de la violación
Cuando se demanda de nulidad un acto administrativo, es necesario

indicar cuáles son las normas violadas y el concepto de la violación,
partiendo de los principios y normas constitucionales, siguiendo por las de
carácter legal y terminando por los actos administrativos de mayor jerarquía
al que se impugna509; obligatoriedad que incluye tanto las acciones de estricta
507
Betancur Jaramillo, Carlos. Derecho procesal administrativo, quinta edición, segunda
reimpresión, op. cit., p. 207, indica que en el principio jura novit curia el juez tiene la obligación
de aplicar la ley vigente, así no haya sido invocada por la parte interesada en su libelo.
508
En un recurso de casación civil, que es demasiado formalista, se exige la indicación de la totalidad
de normas violadas y además se debe expresar cómo ha sido la violación: directa, indirecta, por
error de derecho o error de hecho, so pena de que el recurso sea rechazado.
509
Aquí se evidencia la jerarquía normativa planteada por Kelsen y Merkl.
legalidad (simple nulidad y electoral), como la acción mixta de nulidad y

restablecimiento del derecho.
Cuando se incluye el acápite correspondiente de normas violadas y
se argumenta respecto del concepto de la violación, es cuando la parte
demandante hace una valoración jurídica inicial de la vulneración que el
acto demandado hace de las mismas510; y se hace necesario, indicar cómo
ha sido la violación de las normas, ya sea por error de derecho511, o por error
de hecho, de una manera clara y coherente.
Significa lo anterior que hay que indicarle al juez del proceso en la
demanda, cuáles son las normas legales en sentido genérico, que han sido
violadas con el acto demandado y, cómo es que el acto viola esas normas;
argumentación que debe ser jurídicamente lo más clara posible y en la
medida que se pueda, desarrollar los conceptos de error de derecho, error de
hecho, violación directa, violación indirecta de la norma; y decimos que en
la medida que se pueda, porque en la jurisdicción contencioso administrativa
no existe el rigorismo de la casación civil, en donde además de integrar
de manera estricta la proposición jurídica, se debe desarrollar de manera
adecuada y formalista el concepto de la violación, so pena que el recurso sea
rechazado; es decir, cómo es que se presenta el error de derecho o el error
de hecho512. Como el procedimiento contencioso administrativo no es tan
formalista, no se hace necesaria la expresión tan exhaustiva de ese concepto
de la violación513, pero si es mejor hacerlo lo más ajustado posible, porque
es preciso indicar al juez, dónde y cómo está la violación del ordenamiento,
510
Decimos que valoración jurídica inicial, porque en los alegatos de conclusión, cuando se
hayan practicado todas las pruebas, realizará otra, pero ya no solo con fundamento en la
simple normatividad vulnerada, sino de las pruebas que demuestren los fundamentos de hecho
presentados y así se confirme que las pretensiones de la demanda están llamadas a prosperar.
511
El error de derecho consiste en una confrontación directa del acto con la norma.
512
El error de hecho consiste en una situación fáctica carente de veracidad.
513
Betancur Jaramillo, Carlos. Derecho procesal administrativo, quinta edición, primera
reimpresión, lo plantea de la siguiente manera: “En este punto se asemeja al recurso
extraordinario de casación, sin llegar a los extremos rigoristas de éste en cuanto a la calificación
de las distintas formas de violación. Así, cuando en tal recurso se alega una infracción directa
debe calificarse si ella se produjo por falta de aplicación, o por aplicación indebida o por
interpretación errónea, so pena de fracaso por defecto de técnica en la formulación del recurso,
mientras que en los asuntos de esta jurisdiccional enunciarse la violación su defectuosa
calificación no da al traste con la acción si efectivamente ella se produjo”.
puesto que, en determinadas circunstancias, el concepto de la violación

limita al juez en sus valoraciones y en su decisión514.
2.1.2.4 La solicitud de pruebas que se pretendan hacer valer
Este requisito es de vital importancia por cuanto que, a través de la

solicitud y de la práctica de pruebas, es que se demuestran los hechos que
sustentan las pretensiones. De nada valdría que se plantearan unos hechos
bien estructurados, si los mismos no se prueban dentro del proceso, partiendo
de una solicitud adecuada de pruebas.
Es preciso aclarar que en el proceso contencioso administrativo son
admisibles todos los medios de prueba previstos en las normas procesales
civiles, en la medida que sean conducentes y pertinentes para cada caso515;
y esto es así porque todas las decisiones deben estar sustentadas en las
pruebas practicadas dentro de la actuación judicial516.
Por otra parte, es preciso analizar si el requisito de la solicitud de
pruebas como contenido de la demanda es obligatorio o facultativo y si el
no solicitarlas da lugar a que se inadmita la demanda, por una violación a
las formalidades de la misma. Si bien es cierto, el artículo 162 del Código
DE Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo
contempla, como requisito de contenido de la demanda, la solicitud de
pruebas que se pretenda hacer valer, es preciso aclarar que el mismo es de
una obligatoriedad relativa, por cuanto el no hacer uso del derecho no genera
en todos los eventos la inadmisión de la demanda, por cuanto existen casos
de puro derecho como en una acción de estricta legalidad, donde el debate
probatorio no se presenta y entonces una solicitud exigente de pruebas sería
inocua.
Pero qué sucedería, si en el caso de una acción con características
estrictamente particulares, no se solicitaran pruebas. Consideramos que el
514
Decimos que en determinadas circunstancias, por cuanto que con fundamento en el principio jura
novit curia y la facultad de interpretar la demanda, el juez debería aplicar todo el ordenamiento,
sin importar cual no ha sido citado.
515
El Código de Procedimiento Civil en el artículo 175 del C.P.C. contempla los medios de prueba
así: “Sirven como pruebas, la declaración de parte, el juramento, el testimonio de terceros,
el dictamen pericial, la inspección judicial los documentos, los indicios y cualesquiera otros
medios que sean útiles para la formación del convencimiento del juez...”.
516
El artículo 174 del Código de Procedimiento Civil dice: “toda decisión judicial debe fundarse
en las pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso”.
defecto no generaría una causal de inadmisión de la demanda, por cuanto

la violación de dicha formalidad no impide la tramitación del proceso ni
una sentencia de fondo, puesto que lo que sucedería es que se negaran las
pretensiones de la demanda por falta de prueba de los fundamentos de hecho
que sustentan las pretensiones formuladas.
Los efectos de no solicitar pruebas, solicitarlas inadecuadamente o no
practicarlas, son los mismos: el negar las pretensiones formuladas; y si
esto es así, entonces el trámite de la contienda se puede iniciar y surtir,
más aún, si existen otros eventos para solicitarlas por la parte y decretarlas
oficiosamente por el juez del proceso517. Claro que es mejor cumplir con el
requisito haciendo una solicitud rigurosa de pruebas, porque es ahí donde
de una u otra manera se está logrando la prosperidad de las pretensiones de
la demanda y un demandante diligente, no dejará pasar esta oportunidad,
para abonar el camino de una sentencia favorable a lo que solicita.
La Ley 1437 de 2011, hace una referencia especial a la solicitud de pruebas,
cuando indica en el numeral 5 que en todo caso el demandante deberá aportar
todas las documentales que se encuentren en su poder; exigencia que en
nuestro parecer ha sido mal interpretada por los jueces administrativos,
ya que se pretende que con la demanda se aporten todas las pruebas
documentales que se quiere hacer valer, es decir, que se omita la solicitud
de pruebas documentales y todas se alleguen con el escrito demandatorio,
con la falsa creencia de la oralidad y que la obligación de carga probatoria
corresponde a las partes; porque la norma es clara en contemplar, que el
demandante deberá aportar las pruebas documentales pero que tenga en
su poder, pues las que no tenga en su poder, obviamente las pedirá como
prueba documental solicitada.
En ningún momento el CPACA ha excluido la posibilidad de probar a
través de la solicitud de prueba documental, pues lo que se pretende con
el sistema oral por audiencias, es que en lo que sea posible se aporten
las pruebas documentales al proceso, pero la propia norma procesal del
nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, permite la solicitud de documentos cuando la parte no los
tenga en su poder.
517
En efecto, la parte actora en el término para contestar la demanda, puede reformarla, entre
otras cosas solicitando pruebas; en el traslado de las excepciones de fondo propuestas, puede
igualmente la parte demandante pedir pruebas. El juez por su parte, las decretará de oficio en
el auto que decrete las solicitadas por las partes y en el auto de mejor proveer que dicte antes
de fallar, si lo considera necesario.
Recomiendo que para tratar de adecuar la actuación al espíritu del Código,

previo a instaurar la demanda, se soliciten a través de derecho de petición las
pruebas documentales que se pretenden hacer valer en el proceso y referente
a las que no puedan ser obtenidas, se formule la solicitud para que el juez
oficie por las mismas.
2.1.2.5 La estimación de la cuantía para determinar competencia
Aunque no es necesario en todos los eventos establecer la cuantía para

efectos de determinar la competencia, se debe señalar, que en algunos
casos si se debe calcular la misma, con el fin de establecer cuál es el juez
que asume el conocimiento de la demanda y el trámite de la actuación
contencioso administrativa518.
Las reglas para determinar la cuantía de la demanda, hacen referencia de
una u otra manera a lo consagrado en el Código de Procedimiento Civil519, así
en la Ley 1437 de 2011 exista una norma expresa para determinarla520, por lo
que conceptos como el de la pretensión mayor para determinar cuantía, son
los que priman en la expresión de la misma, sin que la suma de pretensiones
permita aumentarla y así variar el conocimiento del juez del proceso. En
efecto, para establecer la cuantía de la demanda, se debe identificar cuál
es la pretensión mayor, puesto que ésta, es la que en últimas define cual
es la misma, sin que puedan considerarse los perjuicios morales; y así por
ejemplo, en el caso de una acción de reparación directa, donde los perjuicios
demandados incluyen materiales y morales y además los demandantes son
varias personas, hay que decir que para el establecimiento de la cuantía, no
se sumará el valor de las pretensiones y en su lugar se identificará cuál es
la mayor; que en un caso práctico, sería en que si el valor de los perjuicios
morales solicitados para cada demandante equivale a 100 a SMMLV y
los perjuicios materiales se indican en 50 SMMLV por daño emergente y
150 SMMLV por lucro cesante para cada demandante, la cuantía será el
equivalen a 150 SMMLV, que corresponde a los perjuicios materiales por
518
En casos como la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa y la acción
contractual, se hace necesario determinar la cuantía de la demanda, para asignar la competencia
al juez administrativo en primera instancia o al Tribunal Contencioso Administrativo igualmente
en primera instancia.
519
Los artículos 19 y 20 del C.P.C. establecen las reglas para determinar las cuantías de la demanda.
520
El artículo 157 de la Ley 1437 de 2011, establece las reglas para determina cuantía en el trámite
contencioso administrativo.
lucro cesante de un demandado y así existan varios demandados, no se

sumarán los valores de los perjuicios solicitados.
Es preciso aclarar, que la estimación de la cuantía debe ser razonada, lo
que significa que se haga una argumentación clara del por qué se estima la
cuantía en determinada suma de dinero. Significa lo anterior, que ya no es
el simple capricho del demandante el que prima para indicar una cuantía
y así determinar la competencia del juez del proceso, sino que ésta debe
corresponder a sustentos razonados, que permitan deducir de manera seria
y clara por qué se establece ese valor.
La necesidad de establecer razonadamente la cuantía tiene varias
implicaciones: de una parte, sustrae de la voluntad del demandante la
asignación de la competencia para el conocimiento del proceso y de otra,
permite que en algunos eventos los jueces a quienes se les asignan o reparten
los procesos, amparándose en la necesidad de estimar razonadamente la
cuantía, inadmitan las demandas, porque el término razonado se presta para
interpretaciones muy subjetivas.
2.1.2.6 Solicitud previa, ante la imposibilidad de aportar copia autentica

del acto acusado
Con la demanda y como anexo a la misma, se debe aportar copia del acto
demandado, con la respectiva constancia de notificación o publicación según
el caso521; pero en ocasiones, no es posible acompañar dicho, por lo que el
demandante tiene la posibilidad de solicitar en la demanda, que previo a la
admisión de la misma, se oficie a la oficina donde reposa el original, para que
se expida la copia autentica con la respectiva constancia de notificación522.
521
El artículo 166 de la Ley 1437 de 2011 consagra en el numeral 1°, que con la demanda se aportara
copia del acto acusado, lo que significa que no es obligación aportarlo en copia autentica; y que
con las reformas introducidas por el Código General del Proceso, contenido en la Ley 1564 de
2012, frente al valor probatorio de las copias es pertinente afirmar, que dicha argumentación se
mantiene de no aportar copia autentica del acto a demandar.
522
El artículo 166 del CPACA lo prevé así: “Cuando el acto no ha sido publicado o se niega la
copia o certificación sobre su publicación, se expresará así en la demanda bajo juramento
que se considera prestado con la presentación de la misma, con la indicación de la oficina
donde se encuentre el original o del periódico, gaceta o boletín en que se hubiere publicado,
de acuerdo con la ley, a fin de que se solicite por el juez o M.P. antes de la admisión de la
demanda. Igualmente se podrá indicar que el acto demandado se encuentra en el sitio Web de
la respectiva entidad para todos los fines legales”.
La norma del Código de Procedimiento Administrativo y de lo

Contencioso Administrativo, hace la consagración de la solicitud previa
del acto demandado, cuando el mismo no ha sido publicado o se deniegue
la copia o la certificación sobre su publicación y en esa medida, los jueces
administrativos, exigen para que opere la solicitud previa del acto, que se
haya formulado petición de la copia autentica del mismo con la respectiva
constancia de notificación; lo cual consideramos, que vulnera el espíritu de
la norma, el libre acceso a la administración de justicia y reduce el termino
de caducidad de las acciones.
En efecto, si se exige haber formulado una petición ante la entidad donde
reposa el acto, para que opere la solicitud previa del artículo 166 del CPACA,
es preciso indicar, que en el evento que se tome la decisión de demandar,
el último día del término de caducidad, si se está fuera del domicilio de la
entidad, ya no se podría instaurar la demanda, porque no se posee el acto
a demandar y es imposible formular petición de copia del mismo; pero
además, si la exigencia es más estricta y taxativa como se consigna en la
norma, habría que esperar a que la solicitud del acto sea negada o que opere
el silencio administrativo negativo y en esa medida, el término de caducidad
se vería significativamente reducido; por esta razón, consideramos que con
la manifestación jurada, de no poseer copia autentica del acto acusado con
la respectiva constancia de notificación, se cumple la exigencia para solicitar
que previo a la admisión de la demanda, el juez del proceso oficie a la entidad
donde reposa el mismo, para que expida la copia autentica con la respectiva
constancia de notificación y ahí si entrar a hacer un pronunciamiento sobre
si admite o inadmite la misma.
2.1.2.7 Anexos como requisito de la demanda
Con la demanda se debe aportar copia del acto acusado, con la respectiva
constancia de notificación523; en igual forma, se deberá aportar como anexo
copia de la demanda y de las pruebas documentales aportadas como prueba
para la respectiva notificación. Por otra parte, un aspecto muy importante
y que constituye un anexo que implica requisito de admisión o inadmisión
C.E. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, en sentencia de julio 5 de 2001,

523
exp. (3176) -3482-2000 C.P. Alejandro Ordóñez Maldonado, permite, que cuando con la
copia informal aportada, se pueda establecer términos de caducidad y se admita la demanda.
La sección quinta es del concepto contrario y exige que se aporte la copia autentica del acto
con la respectiva constancia de notificación.
de la demanda, es adjuntar el documento idóneo para acreditar la calidad o

carácter con que el actor concurre al proceso524, lo que incluye el certificado
de existencia y representación de las personas jurídicas que participan en
el proceso, incluyendo algunas de derecho público 525; así como el texto
legal de las normas invocadas como violadas y que no tengan un alcance
nacional, copia que no necesaria mente debe ser autentica526.
Debe aclararse además, que con la reforma introducida por el Código
General del Proceso, es necesario aportar copia de la demanda y de las
pruebas documentales para el traslado a la Agencia de Defensa Judicial del
Estado, ya que tiene la calidad de interviniente en el proceso contencioso
administrativo; pero además, es obligación de aportar como anexo a la
demanda un CD que debe contener copia de la demanda y de las pruebas
documentales aportadas, para efectos del trámite por medios electrónicos,
lo cual incluye la notificación del auto admisorio de la demanda527.
2.1.2.8 Dirección de notificaciones
Este requisito de la dirección de notificaciones, incluye la del demandante,

el apoderado y la correspondiente a la parte demandada. La inclusión de
la dirección de notificaciones, permitirá que el principio de publicidad
opere dentro del procedimiento contencioso administrativo y además, que
se pueda integrar la litis notificando el auto admisorio de la demanda a la
parte demandada.
En el evento de una acción contra una entidad pública, es de difícil
ocurrencia que se desconozca la dirección de notificaciones de la parte
524
El artículo 166 de la Ley 1437 de 2011 así lo plantea, pero agrega que se debe aportar el
documento que acredite que se actúa en representación de otra persona o cuando el derecho
que reclama proviene de haberlo otro transmitido a cualquier título.
525
Si bien es cierto, el artículo 166 numeral 4 del CPACA, consagra que se debe anexar el certificado
de existencia y representación de las personas de derecho público que intervengan en el proceso,
excepto si se trata de la Nación, departamentos, municipios y las demás entidades creadas por
la Constitución o la ley;
526
Así lo consagra el artículo 167 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, que además preceptúa, que no es necesario aportar dicha copia cuando la norma
se encuentre publicada en el sitio Web de la entidad, lo cual debe ser expresado en el escrito
demandatorio.
527
El artículo 199 del CPACA, establece que el auto admisorio de la demanda se notificará
personalmente en caso de entidad pública, mediante mensaje dirigido al buzón electrónico para
notificaciones judiciales y en este caso, es necesario el CD aportado con la demanda para surtir
este trámite.
demanda como ocurre en litigios entre particulares; pero como las entidades
públicas no solo son parte demanda en la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, sino que igualmente pueden concurrir como parte actora al
proceso y ser el particular el demandado, puede suceder que en este evento
se desconozca la dirección de notificaciones o que conociéndola no sea
posible la notificación del auto admisorio de la demanda; en estos casos, se
aplicaran las reglas del Código de Procedimiento Civil para la notificación528.
Pero con la reforma de la Ley 1437 de 2011 y la introducción de los medios
electrónicos en el proceso contencioso administrativo, se ha venido indicando
que es necesario incluir como dirección de notificaciones de la entidad pública,
el buzón de correo electrónico; circunstancia que ha dado lugar a que los jueces
administrativos inadmitan las demandas por incumplimiento de este requisito,
pero el Consejo de Estado ha expresado, que no es posible la inadmisión en
este caso, por cuanto quien debe averiguar el buzón de correo electrónico,
es el despacho judicial, a través del secretario consultando la página Web de
la entidad529; respecto de lo cual estamos de acuerdo con la planteado por el
Consejo de Estado, ya que el artículo 162, cuando se refiere al requisito de la
dirección de notificaciones, expresa que: “7. El lugar y dirección donde las
partes y el apoderado de quien demanda recibirán notificaciones personales.
Para tal efecto, podrán indicar también su dirección electrónica”, lo que
significa que la dirección electrónica es requisito facultativo.
3. PRESUPUESTOS DEL PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO
En lo referente a los presupuestos del procedimiento contencioso

administrativo, haremos referencia a las diferentes actuaciones que se surten
desde la presentación de la demanda hasta la sentencia, haciendo la salvedad
que se trataran de manera especial y se separa el procedimiento ordinario
de los procedimientos especiales.
3.1 Presentación de la demanda

Aunque el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo
contencioso Administrativo no hace expresa referencia, la demanda debe ser
528
En efecto, el artículo 200 de la Ley 1437 de 2011, hace referencia a la notificación del auto
admisorio a particulares y expresa la aplicación de los artículos 315 a 318 del C.P.C.
529
C.E. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto de 13 de febrero de 2014,
expediente 25000234100020130280901, M.P. Alberto Yepes Barreiro.
presentada personalmente por quien la suscribe, lo que implica tener certeza

del signatario de la misma530; presentación que se puede hacer ante cualquier
autoridad judicial o ante un notario y no exclusivamente ante la secretaria
del juzgado, tribunal o Consejo de Estado donde se radica la demanda.
En efecto, hay que distinguir la presentación personal de la demanda,
que implica la certeza de quien la suscribe, de la radicación personal de
la misma; porque la presentación personal, se puede hacer ante autoridad
judicial o notarial diferente a la que va a conocer del proceso y la radicación
si se debe hacer ante el juez de conocimiento, pero esta radicación la puede
realizar persona diferente a quien suscribe la demanda, siempre y cuando
haya hecho la presentación personal, inclusive puede ser enviada a través
de correo531.
3.2 Admisión, inadmisión y rechazo

Una vez que la demanda se presenta y se avoca el conocimiento por el
juez administrativo correspondiente532, corresponde verificar si la misma
cumple con las formalidades para su admisión o si por el contrario adolece
de alguna o algunas de ellas y es necesario inadmitir o rechazar de plano
la misma.
3.2.1 La admisión implica cumplimiento de formalidades
En efecto, cuando el escrito demandatorio cumple con las formalidades

previstas en el artículo 162 y siguientes del Código Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo533, que se acompañen
los anexos que correspondan, como la copia del acto acusado y que la acción
530
Betancur Jaramillo, Carlos. Derecho Procesal Administrativo, op. cit., p. 326 dice: “Toda
demanda deberá presentarse personalmente por quien la suscribe. El signatario podrá remitirla
previa autenticación ante juez o notario de su residencia, caso en el cual se considerará
presentada al recibo del despacho judicial de destino (art.168)”.
531
De acuerdo a lo previsto en el artículo 168 del CPACA, se ha de tener por presentada la demanda
para todos los efectos legales y especialmente la caducidad de la acción o medio de control,
la presentación inicial, es decir que puede ser un juez diferente al de conocimiento, quien la
remitirá al que corresponda.
532
Aquí el término juez debe entenderse en sentido genérico, pues incluye a los jueces
administrativos, tribunales administrativos y al Consejo de Estado, según su competencia.
533
Estas disposiciones hacen referencia a los requisitos y formalidades que debe cumplir la demanda
contencioso administrativa, que ya fueron estudiados.
no esté caducada534, corresponde dictar el auto admisorio de la misma, para

que se continúe con el trámite procesal correspondiente.
El auto que admite la demanda es un auto de trámite535, si no resuelve
sobre la suspensión provisional, porque en este evento estamos frente a un
auto interlocutorio; por tratarse de un acto de trámite, procede contra el
mismo el recurso de reposición536, pero además porque existe norma expresa
en este sentido537.
Cuando se hace pronunciamiento respecto de la solicitud de una medida
cautelar, el auto que admite la demanda adquiere la naturaleza de acto
interlocutorio, puesto que resuelve un asunto de importancia y de fondo
dentro del trámite procesal538; en este evento, contra el auto admisorio de
la demanda proceden tanto el recurso de reposición como el de apelación,
según el proceso sea de única o de doble instancia.
3.2.2 Inadmitir la demanda, es otorgar plazo para corregirla
En efecto, cuando la demanda no cumple con los requisitos previstos en

el artículo 162 del Código de Procedimiento Administrativo Contencioso
Administrativo, o los anexos no corresponde a lo exigido, se expondrá tal
situación y se otorgará un plazo de diez días para corregir los defectos de
forma539.
534
Palacio Hincapié, Juan Ángel. Derecho procesal administrativo, sexta edición año 2006, op.
cit., p. 594, al referirse a la admisión de la demanda dice que el juez deberá apreciar además
que la acción no haya caducado, que se haya agotado la vía gubernativa, que se tenga capacidad
para ser parte y para comparecer al proceso. Consideramos que si no se ha agotado la vía
gubernativa, lo que debería proceder es el rechazo de la demanda, porque esa situación no
podría ser subsanable; circunstancia diferente es que habiéndose agotado, no se haya aportado
la prueba del agotamiento y ahí sí, se debe otorgar el término para subsanarla.
535
Quintero, Beatriz y Prieto Eugenio. Teoría general del proceso, tercera edición, op. cit., p.
467, hacen referencia que los actos de trámite dan impulso al proceso; circunstancia que ocurre
cuando se admite la demanda contencioso administrativa.
536
El artículo 242 del CPACA establece, que salvo norma que diga lo contrario el recurso de
reposición procede contra los autos no susceptibles de apelación o suplica.
537
Así lo prevé el artículo 171 de la Ley 1437 de 2011.
538
Azula Camacho, Jaime. Manual de derecho procesal - Teoría del Proceso, tomo I, segunda
edición, dice que el auto interlocutorio es el que contiene una decisión de fondo, sin considerar
el objeto del proceso, es decir la pretensión del demandante o la conducta que frente a ella
adopte el demandado.
539
El artículo 1 70 del CPACA lo expresa de la siguiente manera: “Se inadmitirá la demanda que
carezca de los requisitos señalados en la ley por auto susceptible de reposición, en el que se
El actual Código de lo Contencioso Administrativo ha sido claro en hablar

de inadmisión de la demanda, porque en el código anterior, simplemente se
hablaba del plazo para corregir los defectos de libelo demandatorio y por
esta circunstancia se llegó a decir que, que en estricto sentido no existía
inadmisión.
Consideramos, que la idea de corregir la demanda es porque ha existido
una inadmisión de la misma, en la medida que si no existieran dichos
defectos, la decisión contraria seria la admisión; lo que sucede, es que
la consecuencia necesaria de la inadmisión, es el derecho que le asiste al
actor, de corregir las irregularidades estrictamente formales de su escrito
introductorio al proceso contencioso y por tal razón, el juez le otorga el
término previsto en la ley para tal fin540.
El profesor Carlos Betancur Jaramillo, hace referencia, a que cuando la
demanda no cumple con las formalidades adecuadas, o no se aportan los
anexos requeridos, en lugar de inadmitir la demanda, lo que el juez ordenará
es su corrección541. Argumentación frente a la que no estamos de acuerdo,
por cuanto la corrección es precisamente, la consecuencia de la inadmisión
de la demanda. Lo que sucede, es que el mencionado autor confunde la
inadmisión con el rechazo de la demanda, situaciones totalmente diferentes;
pero además hay que indicar, que el artículo 170 del CPACA es claro en
hablar de inadmisión de la demanda.
El Consejo de Estado ha planteado la situación de igual forma y da
a entender que cuando la demanda adolece de requisitos simplemente
formales542, se debe conceder un plazo al demandante para que la corrija;
circunstancia esta, que debemos tenerla como inadmisión, a nuestra
manera de ver. Pero sea que el auto que profiera el ponente o sustanciador
expondrán sus defectos, para que el demandante los corrija en el plazo de diez (10) días. Si no
lo hiciere se rechazará la demanda”.
540
Betancur Jaramillo, Carlos. Derecho procesal administrativo, quinta edición, op. cit., p. 242,
al referirse a la inadmisión de la demanda contencioso administrativa, dice: “… La demanda
no es admisible por cuanto no reúne los requisitos adecuados o no se acompañan los anexos
requeridos por la ley, pero es fácilmente corregible…”.
541
Betancur Jaramillo, Carlos. Derecho procesal administrativo, octava edición, Señal Editora,
Medellín 2013, p. 327 lo indica de la siguiente manera: “Ahora bien, de estas situaciones nos
interesa la enunciada en el literal b), evento en el cual el juzgador no deberá inadmitir la
demanda, sino ordenar su corrección mediante auto susceptible del de reposición, en el cual
s ele expondrán sus defectos para que los corrija en el plazo de diez días (art.170). Si no se
acata esta orden se inadmitirá”.
542
C.E., Sala de Lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 30 de agosto de 2001,
No. 17872, C.P. Ricardo Hoyos Duque.
del proceso, sea de inadmisión u otorgando un plazo para corregir, demos

indicar que los efectos prácticos son los mismos, por cuanto la actividad que
debe desarrollar la parte actora, es subsanar dichos defectos que presenta
el escrito demandatorio.
Por otra parte, es preciso aclarar, que la redacción del artículo 170 del
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Adminis-trativo
es totalmente clara y presenta unidad en la comprensión de su contenido en
cuanto a la existencia de inadmisión para corregir defectos de forma.
Administrativo, cuando trata de la inadmisión de la demanda, hace referencia
a la carencia de requisitos previstos en la ley, sin hacer distinción si son de
forma o de fondo; circunstancia frente a la cual tenemos que precisar, que
es la ausencia de requisitos de forma, específicamente a los del contenido
de la demanda del artículo 162, la individualización de las pretensiones del
163 o los anexos de la demanda del 166; porque si se tratara de requisitos
de fondo lo que se debería hacer es rechazar la demanda.
3.2.3 El rechazo de la demanda, defectos de fondo en la misma
Cuando se ordena rechazar la demanda, se debe hacer a través de un auto

interlocutorio y si el proceso es de primera instancia, será susceptible de
apelación; por el contrario, si es de única instancia, el recurso que procede
es de súplica si es dictado por el ponente543.
Para que exista causal de rechazo de la demanda contencioso
administrativa, debemos estar frente a vicios de fondo o sustanciales en la
misma544, que no serían susceptibles de corrección, porque si lo fueran lo
que se presentaría es la inadmisión y el otorgamiento de los diez días para
corregirla.
Aquí debemos entender por vicios de fondo en cuanto a la demanda, y
en esa medida serán vicios adjetivos y no en cuanto al derecho debatido,
por cuanto estos se decidirán cuando se dicte sentencia.
El rechazo de la demanda puede ser de plano, cuando se determine que la
acción está caducada, se establezca que no se ha cumplido con los requisitos
543
544
González Rodríguez, Miguel. Derecho procesal administrativo, op. cit., p. 261, les llama
formalidades esenciales o sustanciales.
de procedibilidad previstos en el artículo 161 del CPACA, el asunto no sea

susceptible de control judicial545.
Existe otra causal de rechazo de plano de la demanda, que aunque
algunos no lo consideran así, se da cuando ante la falta de jurisdicción
o competencia546, el juez en decisión motivada la envía al que considera
competente. En efecto, en este evento el ponente o sustanciador, declara
su falta de competencia o jurisdicción y de esa manera ordena su envío al
que considera le asiste la competencia; pero cuando toma dicha decisión,
lo que hace es rechazar la demanda, por cuanto está manifestando que no
le da el trámite de admisión, ni de inadmisión y entonces, lo que hace es
rechazarla y enviarla al que si tiene la jurisdicción y la competencia para
continuar con la actuación procesal.
Existe igualmente rechazo de la demanda, cuando habiéndola inadmitido
y otorgado el término para su corrección, el actor omite subsanar los
defectos formales de la misma. Aquí una irregularidad formal, se convierte
en sustancial, por el simple paso del tiempo, en cuanto a que quien debía
corregir no lo hizo en el plazo concedido547. En este evento no es rechazo
de plano, sino como consecuencia de la omisión del demandante en la
corrección, así como haberla corregido, pero sin cumplir las exigencias del
despacho judicial.
3.3 Las medidas cautelares

Las medidas cautelares que se surten en el proceso contencioso
administrativo, son reguladas en el capítulo IX de la parte segunda de la
Ley 1437 de 2011548, que sustituyó el Código Contencioso Administrativo
545
El artículo 169 del CPACA, establece los eventos de rechazo de la demanda, que aunque no
contempla la ausencia de requisitos de procedibilidad, consideramos que es una exigencia para
acudir a la jurisdicción, que si no se cumple, impide admitir la demanda, inclusive inadmitirla,
ya que el requisito al ser previo no se puede corregir.
546
lo consagra de la siguiente manera: “En caso de falta de jurisdicción o de competencia mediante
decisión motivada el juez ordenará remitir el expediente al competente, en caso de que existiere,
a la mayor brevedad posible. Para todos los efectos legales se tendrá en cuenta la presentación
inicial hecha ante la corporación o juzgado que ordena la remisión”.
547
La irregularidad se convierte de formal en sustancial o de fondo, porque ya no es posible
la corrección; lo que determina que lo sustancial o de fondo, no es de la naturaleza de la
irregularidad, sino de la falta de corrección.
548
La Ley 1437 de 2011 ha pretendido ser más amplia en el concepto y aplicación de las medidas
cautelares en el proceso contencioso administrativo y no limitarse a la suspensión provisional
adoptado por el Decreto 01 de 1984549, que consagraba en el Título XVII del

Libro Segundo artículos 152 y siguientes lo referente a las medidas cautelares,
de una forma más restringida a lo que contempla la regulación actual.
En efecto, en el Código Contencioso Administrativo de 1984 la medida
cautelar típica era la suspensión provisional de los actos administrativos prevista
en el artículo 152, modificado por el Decreto 2304 de 1989 artículo 31550, la cual
implicaba una de las causales de pérdida de fuerza ejecutoria de los actos en
los términos del artículo 66 numeral 1° del código derogado; es decir, quitarle
obligatoriedad de manera transitoria mientras se surtía el proceso contencioso
administrativo y se decidía la legalidad de los actos a través de la sentencia.
La Ley 1437 de 2011 va más allá y consagra además de la suspensión
provisional de los actos administrativos, la posibilidad del juez para decretar
en todos los procesos declarativos las medidas cautelares que considere
necesarias para proteger y garantizar provisionalmente, el objeto del proceso
y la efectividad de la sentencia551; lo que implica, que ante la jurisdicción de
lo contencioso administrativo se surten varias clases de medidas cautelares:
1. Las de que se pueden dictar en las acciones típicas contencioso
administrativas.
2. Las de las acciones constitucionales que conoce esta jurisdicción,
específicamente las acciones populares y de tutela552, que en estricto
sentido son similares a las anteriores.
de los actos administrativos, sino referirse a cualquier medida en la actuación administrativa,

con tal de proteger el proceso y hacer efectivos los resultados de la sentencia.
549
El Decreto 01 de 1984, no hizo mayor referencia a medidas cautelares en actuaciones distintas
a los actos administrativos.
550
El artículo 152 del Decreto 01de 1984, modificado por el Decreto 2304 de 1989, artículo 31
dice: “El Consejo de Estado y los tribunales administrativos podrán suspender los actos
administrativos mediante los siguientes requisitos: 1°) que la medida se solicite y sustente de
modo expreso en la demanda o por escrito separado, presentado antes de que sea admitida;
2°) Si la acción es de nulidad, basta que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones
de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa
o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud;
3°) Si la acción es distinta de la de nulidad, además se deberá demostrar, aunque sea
sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al
actor”.
551
El título XI de la parte segunda de la Ley 14 37 de 2011 consagra las medias cautelares en el
proceso contencioso administrativo y el artículo 229 hace referencia a la posibilidad de juez
decretarlas en cuanto sean necesarias para la protección del proceso.
552
El parágrafo del artículo 229 del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, contempla. “Las medidas cautelares en los procesos que tengan
por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos y en los procesos
3. Y las del proceso ejecutivo, pues los jueces administrativos conocen

de esta clase de procesos en los eventos de ejecución de sentencias,
conciliaciones, laudos arbitrales y obligaciones derivadas de contratos
estatales553.
3.3.1 ¿Qué es una medida cautelar?
La noción de media cautelar debemos recogerla de la jurisdicción

ordinaria, la cual de acuerdo a la doctrina implica providencias cautelares,
medidas de seguridad, precautorias, de garantía, acciones preventivas; las
cuales puede adoptar un juez respecto de una persona, pruebas o bienes
que pueden resultar afectados por la demora en las decisiones que se tomen
dentro de un proceso, con un carácter provisional y con el fin asegurar el
cabal cumplimiento de la determinaciones que se adopten por el juez, de
manera primordial. Por las anteriores circunstancias, las medidas cautelares
buscan precaver y prevenir las contingencias que puedan sobrevenir sobre
las personas, los bienes o sobre los medios de prueba mientras se surte un
proceso554.
Las medidas cautelares determinan la posibilidad del juez de un proceso,
para tomar decisiones que permitan asegurar la efectividad del mismo, con
el fin que la sentencia que dicte no sea inocua o no surta efectos desde la
óptica de garantizar los derechos que se le soliciten.
3.3.2 Las medidas cautelares que se pueden dictar en el proceso

La Ley 1437 de 2011, permite decretar todas las medidas cautelares que
el juez considere necesarias para proteger y garantizar provisionalmente, el
objeto del proceso y la efectividad de la sentencia; lo que implica que exista
de tutela del conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo se regirán por

lo dispuesto en este capítulo y podrán se decretadas de oficio”.
553
El artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, contempla en el numeral 6 que la jurisdicción de
lo contencioso administrativo, conoce de los procesos ejecutivos derivados de las condenas
impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, al igual que las originadas en
laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública, así como los provenientes de
contratos del Estado.
554
Así lo plantea López Blanco, Hernán Fabio. Instituciones de Derecho Procesal Civil
Colombiano, parte General, cuarta edición, Editorial Temis, Bogotá 1985, pp. 518 y 519.
una gran amplitud en la posibilidad de la utilización de medidas previas,

pero el artículo 230 de la Ley 1437 de 2011, a título enunciativo las identifica
en cuatro clases así:
• Preventivas
• Conservativas
• Anticipativas
• De suspensión
Y cuando las específica, hace relación a que el juez podrá decretar una
o varias de las siguientes medidas:
“1. Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca el
estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante
o amenazante, cuando fuere posible.
1. Suspender un procedimiento o actuación administrativa,
inclusive de carácter contractual. A esta medida solo
acudirá el juez o magistrado ponente cuando no exista otra
posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar
a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible
el juez o magistrado ponente indicará las condiciones o
señalará las pautas que deba observar la parte demandada
para que pueda reanudar el procedimiento o actuación
sobre la cual recaiga la medida.
2. Suspender provisionalmente los efectos de un acto
administrativo.
3. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la
realización o demolición de una obra con el objeto de evitar
o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos.
4. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes
del proceso obligaciones de hacer o no hacer.
Parágrafo. Si la medida cautelar implica el ejercicio de una
facultad que comporte elementos de índole discrecional, el
juez o magistrado ponente no podrá sustituir a la autoridad
competente en la adopción de la decisión correspondiente, sino
que deberá limitarse a ordenar su adopción dentro del plazo
que fije para el efecto en atención a la urgencia o necesidad
de la medida y siempre con arreglo a los límites y criterios
establecidos para ello en el ordenamiento vigente”.
Determina lo anterior, que las medidas cautelares preventivas buscan que

el juez contencioso evite los efectos nocivos de una actuación administrativa
y de esta manera, tome una decisión que implique impedir que se consuma
o haga efectivo un daño o perjuicio; de esta manera, podrá ordenar dejar
sin efectos trámites administrativos, como ocurre con los procedimientos
de contratación.
Las medidas conservativas, buscan que se mantengan situaciones
administrativas o que de ocurrir circunstancias que puedan haber afectado
la misma, el juez ordene su restablecimiento, como puede ocurrir en el
caso de la ocupación de un inmueble por trabajos públicos, en los cuales se
puede haber afectado el derecho de propiedad y posesión de un particular
sobre un predio, evento en el cual podrá solicitar como medida cautelar
que se mantenga el vínculo jurídico y material del propietario y poseedor
respecto del bien, como estaba antes de la ocupación; de la misma forma,
se puede evidenciar esta clase de medida cautelar, en el evento de mantener
situaciones jurídicas reconocidas y consolidadas por la administración,
en las cuales se reconozca un derecho que pretende ser revocado por una
entidad pública.
Por su parte, en las medidas anticipativas el juez contencioso buscará
prevenir que con una actuación administrativa se cause un perjuicio y
por esta razón, podrá ordenar la tomas de decisiones por una entidad
pública, como podría ocurrir en el caso que un juez administrativo ordene
la demolición de una obra o la suspensión de un trámite administrativo,
que puede dar lugar a perjuicios como el evento de dejar sin efectos un el
acto administrativo que contenga un POT, para evitar obras en lugares que
puedan dar lugar a afectaciones ambientales.
Y en cuanto a la suspensión provisional de los actos administrativos, esta
medida cautelar implica quitarle fuerza ejecutoria es decir obligatoriedad a
un acto administrativo de manera transitoria, mientras se decide su legalidad
o ilegalidad en la sentencia.
De acuerdo a lo anterior, considero que las medidas cautelares que se
consagran en el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, se pueden involucrar en dos grandes clases y
casi que en una como lo preveía el código de 1984, cuando se refería a la
suspensión provisional de los actos administrativos.
En efecto, la primera no es otra que la suspensión provisional de los actos
como de las actuaciones administrativas en general, ya que la Administración
no solo actúa a través dicho mecanismo, sino de otros como los contratos, las
operaciones administrativas, las vías de hecho, los hechos y las omisiones

administrativas; y que si nos referimos a la suspensión en cuanto a dejar sin
efectos, implicará de una u otra forma medidas preventivas, anticipativas
y de conservación.
Lo anterior es así, por cuanto que al quitarle obligatoriedad a un acto
administrativo o suspender una actuación, lo que se está haciendo es
prevenir, evitar o mantener una situación jurídica preestablecida.
La segunda medida cautelar, no puede ser otra que la de ordenar a una
entidad pública para que adopte decisiones administrativas, lo cual implica
imponerle obligaciones con el fin de prevenir la ocurrencia de daños, evitar
efectos perjudiciales o mantener situaciones jurídicas consolidadas.
Cuando la Ley 1437 de 2011 permite al juez decretar las medias cautelares
que sean necesarias para proteger y garantizar la efectividad de la sentencia,
está otorgando facultades que en principio pueden parecer pertinentes para
tales fines, pero si no se especifican adecuadamente, es posible que se tornen
confusas y con alguna indefinición, como ocurre con lo previsto en el artículo
230, porque en la mayoría de los eventos allí previstos, lo que se está haciendo
es permitir la suspensión de un acto o una actuación administrativa.
Esto se evidencia cuan se consigna la posibilidad en el numeral 2°
de suspender un procedimiento o actuación administrativa, en el 3° la
suspensión de los efectos de un acto administrativo, en el 4° la demolición
de una obra y en el 5° la imposición de obligaciones de no hacer.
En síntesis, lo que pretende el nuevo Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es ampliar los poderes
del juez para garantizar la efectividad tanto de los procesos como de las
sentencias, finalidad que se torna loable en cuanto a la regulación, pero
que puede resultar conflictiva frente a los efectos prácticos, cuando se
tomen medidas preventivas de hacer o no hacer, dando lugar a situaciones
consolidadas generadoras de perjuicios, que pueden implicar responsabilidad
tanto del juez como de la parte que la solicita.
3.3.3 Requisitos para decretar medidas cautelares

En el Código de 1984, las medidas cautelares procedían fundamentalmente
frente a los actos administrativos, en cuanto a que solo era posible la
suspensión provisional, en el actual código tenemos que decir, que opera
ante cualquier mecanismo de actuación de la administración, pero se
sigue manteniendo el criterio fundamental de procedencia frente a actos
administrativos.
Respecto a los requisitos se sigue distinguiendo la acción o pretensión a

instaurar para determinar los mismos, así:
Respecto de la nulidad de un acto administrativo, y la medida cautelar
de suspensión provisional de sus efectos, procede por violación de las
disposiciones invocadas como violadas en la demanda o en la solicitud que
se realice en escrito separado555, realizándose una confrontación directa entre
el acto y la norma superior, circunstancia que venía siendo consagrada en
el Código anterior; o del Estudio o análisis de la pruebas allegadas con la
solicitud; circunstancia que implica que debe hacerse una verificación de
legalidad del acto y de la prueba para demostrar la misma.
Si se trata del medio de control de nulidad y restablecimiento del
derecho, debe y la indemnización de perjuicios, deben probarse al menos
sumariamente los mismos.
Implica lo dicho, que frente a la suspensión provisional, pareciera no existir
mayor cambio del Código de 1984 y la Ley 1437 de 2011; sin embrago, se
presenta una reforma fundamental, cuando en el nuevo código, no se exige
expresamente que se presente una violación manifiesta o flagrante de la
norma superior y si esto es así, será suficiente con la contradicción entre el
acto acusado y la ley en sentido genérico que sea de orden jerárquico superior.
De la misma forma, cuanto hace referencia a las demás medidas cautelares,
el Código de 2011, establece los siguientes requisitos:
1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho.
2. Que el demandante haya demostrado, así sea sumariamente del
derecho o de los derechos invocados.
3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones,
argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un
juicio de ponderación de intereses. que resultaría más gravoso para
el interés público negar la medida cautelar que concederla.
4. Adicionalmente, que se cumpla una de las siguientes condiciones:
a. Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable o
b.. Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse
la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.
555
Aquí la violación no tiene que ser manifiesta o flagrante como se exigía en el código anterior.
3.3.4 Caución
Con excepción de la suspensión provisional de los efectos de los actos
administrativos, de los procesos que tengan por finalidad la defensa y
protección de los derechos colectivos, ni cuando el solicitante de la medida
sea una entidad jurídica pública, es necesario prestar caución con el fin
de garantizar los perjuicios que se puedan causar con la medida cautelar.
El juez determinará la modalidad, cuantía y demás condiciones de la
caución, para lo cual ofrecerá alternativas al solicitante. La decisión que
fija la caución o la que la niega será apelable junto con el auto que decrete
la medida cautelar, la que acepte o rechace la caución prestada no será
apelable. La Corte Constitucional mediante sentencia C-284de mayo 15
de 2014 M.P. María Victoria Calle, declaró que el parágrafo del artículo
229 del CPACA no viola principios constitucionales, salvo en los procesos
de tutela; lo que significa, que lo concerniente a medidas cautelares no
es aplicable a dichos procesos, porque ha debido ser regulado por ley
estatutaria y además, se estaría atentando contra la celeridad de la tutela
y un desdoblamiento en el régimen del amparo constitucional. En las
acciones de grupo mantuvo la posibilidad de medidas cautelares, como
medida complementaria a lo regulado en la Ley 472 de 1998.
3.3.5 Procedimiento para la adopción de medidas cautelares

Es posible solicitar la medida cautelar desde la presentación de la demanda
y en cualquier etapa del proceso.
Al admitir la demanda, en auto separado ordenará correr traslado de la
solicitud de medida cautelar, para que el demandado se pronuncie sobre ella
en escrito separado dentro del término de (5) cinco días, plazo que correrá de
forma independiente al de la contestación de la misma. Esta decisión que se
notificará con el auto admisorio de la demanda y no será objeto de recursos.
De la solicitud presentada en el curso del proceso, se dará traslado a la otra
parte al día siguiente de su recepción en los términos del artículo 108 del C.P.C.
El auto que decida las medidas cautelares deberá proferirse dentro de
los (10) diez días siguientes al vencimiento del término de que dispone el
demandado para pronunciarse sobre ella. En el acto que la decrete el juez
deberá fijar la caución. La medida cautelar sólo podrá hacerse efectiva a
partir de la ejecución del auto que acepte la caución prestada.
Si la medida cautelar se solicita en audiencia, se correrá allí mismo a la parte
contraria para que se pronuncie sobre la misma y una vez evaluada el juez o
magistrado ponente podrá pronunciarse sobre la misma. Cuando la medida
haya sido negada, podrá solicitarse nueva mente si se han presentado hechos
sobrevinientes y en virtud de ellos se cumplen las condiciones requeridas para
su decreto; contra el auto que decida esta solicitud no procederá recurso556.
3.3.6 Medidas cautelares de urgencia

Desde la presentación de la solicitud de la solicitud y sin previa notificación
a la otra parte, el juez o magistrado ponente podrá adoptar la medida cautelar,
cuando cumplidos los requisitos para su adopción, se evidencie que por
su urgencia, no es posible agotar el trámite previsto en el artículo 233 del
C.P.A.C.A. Expresa el Código que esta decisión será susceptible de los
recursos a que haya lugar y en esta media, habrá verifica de qué clase de
auto se trata, para así poder determinar el recurso procedente.
La medida adoptada deberá comunicarse y cumplirse inmediatamente,
pero es necesario, la constitución de la garantía o caución señalada en el
auto que la decrete557.
3.3.7 Recursos
El auto que decrete la medida cautelar será susceptible del recurso de
apelación o del de súplica según el caso. Los recursos se concederán en el
efecto devolutivo y deberán ser resueltos en un término máximo de (20) días.
Las decisiones relacionadas con el levantamiento, modificación o revocatoria
de las medidas cautelares no serán susceptibles de recurso alguno558.
El nuevo código no hizo especial referencia a la procedencia de recurso
de apelación contra el auto que la niegue o rechace, por esta razón debemos
ir a las reglas generales de los recursos y en esta medida, el procedente sería
el de reposición.
3.3.8 Modificación y levantamiento de la medida cautelar

El demandado o afectado con la medida, podrá solicitar el levantamiento
de la misma prestando caución a satisfacción del juez o magistrado en
los casos en que ello sea compatible con la naturaleza de la medida, para
556
El anterior procedimiento está previsto en el artículo 233 de la Ley 1437 de 2011.
557
558
Ver artículo 236 del Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo.
garantizar los daños o perjuicios que se le llegaren a causar; lo que significa,

que aun existiendo el fundamento para la procedencia de la medida, se
puede levantar o modificar a criterio del juez, siempre que se preste caución,
evidenciando un simple sustento económico en la decisión.
La medida puede igualmente se modificada o revocada en cualquier estado
del proceso, de oficio o a petición de parte, cuando el juez advierta que no
se cumplieron los requisitos para decretarla o que estos ya no se presentan
o fueron superados o que es necesario variarla para que se cumpla, en estos
eventos no es necesario caución y es lógico, porque la iniciativa no es de la
parte sino del juez; pero así fuera de la parte, al no existir fundamento para
la medida se deberá revocar sin necesidad de caución.
La parte a favor de quien se otorga una medida cautelar, está en la
obligación de informar dentro de los tres días siguientes a su conocimiento,
de todo cambio sustancial que se produzca en las circunstancias que
permitieron su decreto y que pueda dar lugar a su modificación o revocatoria.
La omisión a la obligación anterior, cuando la parte contraria haya
estado en imposibilidad de conocer dichas circunstancias, dará lugar a
que se impongan las sanciones correspondientes que pueden ser multas u
otras de acuerdo a las normas vigentes559.
3.3.9 Prohibición de reproducir el acto suspendido o anulado

El artículo 237 de la Ley 1437 de 2011, establece la prohibición de
reproducir los actos suspendidos o anulados, si conservan en esencia las
mismas disposiciones anuladas o suspendidas, a menos que con posterioridad
a la sentencia o al auto de suspensión, hayan desaparecido los fundamentos
legales de anulación o suspensión; para evitar burlas a las decisiones de
la jurisdicción, como ocurrió con los decretos reglamentarios de la ley de
contratos públicos, que el Consejo de Estado suspendía los actos y más se
demoraba en hacerlo, que el Gobierno Nacional en reproducirlo.
3.3.10 Procedimiento en caso de reproducción del acto suspendido

Se podrá solicitar la suspensión de los efectos del nuevo acto, acompa-
ñando al proceso copia de éste. La solicitud se decidirá inmediatamente,
559
Aunque la obligación es de las dos partes, por la necesidad de evitar afectaciones con la misma;
ver artículo 235 de La Ley 1437 de 2011.
cualquiera que sea el estado del proceso y en la sentencia definitiva se

decidirá si se declara la nulidad de ambos actos.
La petición de suspensión provisional, será resuelta por auto del juez o
magistrado ponente, contra el cual proceden los recursos señalados en el
artículo 236 los que se decidirán de plano, previsiones contempladas en el
artículo 238 del CPACA.
3.3.11 Procedimiento en caso de reproducción del acto anulado
Se podrá pedir la suspensión provisional y la anulación del acto que

reproduce el acto administrativo anulado, a través de escrito dirigido al
juez que decretó la anulación, acompañando copia del nuevo acto, sin que
se necesite aportar copia auténtica, porque no lo exige la norma.
Si el juez considera fundada la acusación de reproducción ilegal, ordenará
que se suspendan de manera inmediata los efectos del nuevo acto, dando
traslado de lo actuado a la parte responsable de la reproducción y convocando
a una nueva audiencia para decidir sobre la nulidad.
En la audiencia el juez o magistrado ponente decretará la nulidad del
nuevo acto, cuando encuentre demostrado que reproduce el anulado y
compulsará copias a las autoridades competentes para las investigaciones
penales y disciplinarias que sean pertinentes.
Si se prueba que la reproducción ilegal no se dio, se negará la solicitud
de anulación560.
3.3.12 Responsabilidad
Excepto en los casos de suspensión provisional de actos administrativos

de carácter general, cuando la medida cautelar sea revocada o en el curso
del proceso por considerar que su decreto era improcedente o cuando la
sentencia sea desestimatoria, el solicitante responderá patrimonialmente
por los perjuicios que se hayan causado, los cuales se liquidarán mediante
incidente dentro de los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de la
providencia.
560
Las providencias que resuelvan el incidente de responsabilidad de que trata

el artículo 240 del C.P.A.C.A. serán susceptibles del recurso de apelación
o de súplica según el caso.
Pareciera que es una responsabilidad automática u objetiva, pero esto
no es así, ya que habrá de demostrarse la culpabilidad de quien solicitó la
medida, es decir, que su actuación fue irregular.
3.3.13 Sanciones
El artículo 241 de la Ley 1437 de 2011, establece que el incumplimiento

de una medida cautelar dará lugar a un incidente de desacato, como
consecuencia del cual se pueden imponer multas sucesivas por cada día de
retardo en el cumplimiento hasta, por el monto de dos salarios mínimos
mensuales legales vigentes.
La sanción será impuesta al representante legal de la entidad o director de
la entidad pública o al particular responsable del cumplimiento de la medida
cautelar, por la misma autoridad judicial que profirió la orden, mediante
trámite incidental, siendo susceptible de los recursos de apelación en los
procesos de doble instancia y de súplica en los de única instancia, los cuales
se decidirán en el término de (5) cinco días.
El incumplimiento de los términos para decidir sobre una medida cautelar
constituye falta grave.
3.4 Los impedimentos y las recusaciones, ausencia

de imparcialidad en el proceso contencioso
Cuando no existe por parte del juez la imparcialidad requerida para que la
actuación procesal, sea ajustada a parámetros de igualdad561, debido proceso
o derecho de defensa, puede existir algún hecho generador de impedimento
y en esa medida, es preciso detallar en qué consisten los mismos.
Los impedimentos son circunstancias fácticas que concurren en los
funcionarios judiciales jueces y fiscales, que pueden afectar el trámite del
561
El artículo 13 constitucional, hace referencia al principio de igualdad en los siguientes términos:
“Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato
de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna
discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión
política o filosófica”.
proceso, dando lugar a parcialidad, por presentarse algunas de las causales

previstas en el Código de Procedimiento Civil o en el Código Contencioso
Administrativo.
3.4.1 Las causales civiles de impedimento, aplicables en el

La norma procesal de lo contencioso administrativo, ha previsto que las

causales del Código de Procedimiento Civil, sean aplicadas en los procesos
contenciosos administrativos y en tales circunstancias, las podemos clasificar
en varios grupos así:
a. Las relacionadas con el parentesco.
b. Las de amistad o enemistad grave
c. Las de conocimiento y concepto del proceso en instancia anterior562
Estas causales de impedimento son taxativas, lo que significa que cuando
se pretenda alegar una de ellas, hay que acudir a la norma que las contiene
para verificar si la situación fáctica presentada encuadra en alguna de las
mismas, porque de no ser así, no se presenta el impedimento.
3.4.2 Las causales de impedimento contencioso administrativas, se

generan en el trámite administrativo, la participación en un
proceso arbitral, servidor público o vinculación con las partes
del proceso
En efecto, si nos damos cuenta de cómo se consagran las causales de

impedimento del Código de lo Contencioso Administrativo563, podemos ver
que las mismas se originan la actuación administrativa, ya que la norma las
configura en cuanto el funcionario judicial haya participado en la expedición
del acto, contrato, formación del hecho u operación administrativa o dado
concepto referente al acto impugnado564.
562
Ver el artículo 150 del Código de Procedimiento Civil, que contempla las causales de
impedimento y que de una u otra manera, pueden ser incluidas en los grupos propuestos.
563
Ver artículo 130 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
564
Dice el artículo 130 del C.C.A. modificado por la ley 446 de 1998, art.50 cuando se refiere al las
causales de impedimento: “…1. Cuando el juez, su cónyuge, compañero permanente, o alguno
de sus parientes hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad, o único civil,
De la misma forma, el nuevo Código de lo Contencioso Administrativo, ha

incluido como causal de impedimento, el hecho de que el juez, su cónyuge,
compañero o compañera permanente, o alguno de sus parientes hasta el
segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil, haya
intervenido como árbitro, parte, tercero, testigo, apoderado, perito o agente
del ministerio público dentro de un proceso arbitral; para el caso del trámite
de anulación del laudo arbitral. Circunstancia pertinente, por el interés que
les puede asistir en la decisión565.
El numeral tercero del artículo 130 del CPACA, contempla la causal
de impedimento referida a la calidad de servidor público del cónyuge y
los parientes del juez en los grados indicados, en alguna de las entidades
públicas que haga parte del proceso; lo cual puede dar lugar, a que el juez
vea afectada su imparcialidad por tal razón.
Finalmente, existe impedimento en el juez administrativo, en el evento
que su cónyuge o parientes ya mentados, tengan vínculo con las partes del
proceso, en calidad de asesores, contratistas o la calidad de representantes
legales, socios mayoritarios de una sociedad contratista de alguna de las
partes del proceso o de los terceros interesados566.
Como se puede observar, es lógica la previsión del Código Contencioso
Administrativo, por cuanto las actuaciones que se controvierten ante la
jurisdicción contenciosa, son de carácter administrativo y es en esta clase de
actuaciones donde se pueden presentar hechos que determinen la afectación
de la imparcialidad en el proceso contencioso; así como la vinculación del
juez, su cónyuge o parientes, con las partes y el mismo operador judicial.
3.4.3 El trámite de los impedimentos
Se ha previsto un trámite rápido y expedito para surtir la declaratoria de

un impedimento, así:
Cuando el juez que conoce el proceso encuentra que concurre alguna de
las causales de impedimento567, así lo declarará en forma motivada, es decir,
expresando los hechos en que se fundamenta y enviara el expediente al que
hubieren participado en la expedición del acto enjuiciado, en la formación o celebración del

contrato o en la ejecución del hecho u operación administrativa materia de la controversia…”.
565
Numeral 2 del artículo 130 de la Ley 1437 de 2011.
566
Artículo 130 del CPACA, numeral 4.
567
La declaratoria de impedimento nace del juez en quien concurre la causal.
le sigue en turno, para que resuelva si es o no fundado el impedimento, quien

lo hará de plano. Si determina la existencia de la causal declara fundado
el impedimento y asumirá el trámite del proceso, por el contrario si es
infundado el impedimento, devolverá el expediente al juez que se declaró
impedido para que continúe con el trámite procesal. Cuando se trata de
juez único, corresponde al tribunal administrativo resolver el impedimento
y designar el juez ad hoc que debe continuar con el trámite procesal, si es
que lo encuentra fundado568, ya que de no encontrarlo, lo devolverá al juez
que se declaró impedido, para que continúe el tramite procesal.
El nuevo CPACA prevé, que si el juez que se declara impedido considera
que el impedimento comprende todos los jueces administrativos, así lo
declarará y enviará el expediente directamente al Tribunal para que resuelva,
lo corresponde a una medida sana y de economía procesal, porque si enviara
el proceso al que le sigue en turno, y este al siguiente, lo que se puede estar
dando es una dilación del proceso.
Cuando se trata de órgano colegiado, es decir, de un tribunal administrativo
o del Consejo de Estado, el magistrado o consejero, que se declare impedido,
así lo declarará y lo manifestará al ponente o a quien le siga en turno de
forma motivada, cuando sea este el que se declara impedido; pero aquí es
la Sala, sección o subsección la que decidirá si es fundado o infundado
y en el caso de encontrarlo fundado, designará conjuez si se afecta el
quórum decisorio. Cuando es toda la sección o subsección la que se declara
impedida, el expediente se enviará a la sección o subsección que le siga en
turno numérico, para que resuelva de plano si el impedimento es fundado o
infundado y avoque el conocimiento del proceso o lo devuelva, según el caso.
Una circunstancia excepcional, es cuando la declaratoria de impedimento
es de todo un Tribunal Administrativo, ya que en este caso, el expediente
se envía a la sección del Consejo de Estado según la naturaleza del asunto,
para que decida; si la decisión es positiva acepta el impedimento y ordenará
la devolución del expediente al tribunal para el sorteo de conjueces; por el
contrario, si es negativa lo declara infundado, e igualmente lo devolverá la
tribunal para que continúe conociendo del asunto569.
568
Así lo plantea el numeral primero del artículo 131 de la Ley 1437 de 2011.
569
En caso excepcional y ante la declaratoria de impedimento tanto del tribunal administrativo
que conoce del asunto y de los conjueces designados, el Consejo de Estado ha asumido el
conocimiento de un proceso, como el caso del proceso N° 2006-0067, actor LUDY ADELA
GONZÁLEZ, demandado NACIÓN - RAMA JUDICIAL, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Consejo de Estado.
Situación similar ocurre cuando es toda la Sala Plena de lo Contencioso

Administrativo o la Sala de Consulta, la que se declara impedida; en este
evento y existiendo efectivamente el impedimento, se designarán conjueces
quienes de encontrar fundado el impedimento asumirán el conocimiento del
proceso o asunto; lo cual es significativo, porque en el código anterior, la
decisión siendo motivada, era resulta por la misma sala, lo que significaba
que no era otra autoridad judicial la que resolvía, como ocurría en los
eventos anteriores, que era lo lógico, porque no se descartaba arbitrariedad
en la declaratoria de impedimento y como no existen recursos contra las
decisiones en esta materia, no se pueden controvertir las mismas570.
3.4.4 Las recusaciones provienen de la parte
Cuando una de las partes del proceso considere que el juez que tramita
el mismo, está incurso en alguna causal de impedimento, la propondrá por
escrito para que se separe de su conocimiento, expresando cual es la causal,
los hechos en que se funda y las pruebas pertinentes para demostrarla571.
El funcionario recusado a través de auto expresará si acepta los hechos
y remitirá el expediente al juez que le sigue en turno, para que resuelva
si la recusación es fundada, lo cual hace de plano, es decir, sin necesidad
de periodo probatorio572; si encuentra fundad la recusación, asumirá el
conocimiento del proceso, en el evento contrario lo regresara al juez de
origen. En el caso de juez único, al igual que ocurre en el impedimento, quien
resuelve es el Tribunal Administrativo de la misma forma y de ser procedente
designando un juez ad hoc que asuma el conocimiento del trámite procesal;
la reforma de la Ley 1437 de 2011, prevé, que si la recusación comprende a
todos los jueces administrativos, el expediente se enviará directamente al
Tribunal para que resuelva, sí como se hace para el impedimento.
En el caso de recusación de magistrados, sección o subsección, todo
un Tribunal, el trámite para la recusación es idéntico al del impedimento,
haciendo la aclaración, que esta es a solicitud de una parte y que aquel
570
Ver el artículo 131 de la Ley 1437 de 2011, que además prevé la inexistencia de recursos, contra
las decisiones en el trámite de impedimentos.
571
En el caso de la recusación se configuran las mismas causales del impedimento, pero en este
evento, la solicitud proviene de la parte; es decir, que es rogada, al contrario del impedimento
que es oficioso, en la medida que procede del juez.
572
Esto es así, porque con la solicitud de recusación se han debido aportar las pruebas para sustentar
la misma.
proviene del funcionario judicial; pero en cuanto a quien declara si es fundada

o infundada y quien remplaza al funcionario recusado, el procedimiento
es igual; inclusive en cuanto a que las decisiones en la recusación no son
susceptibles de recurso.
Las circunstancias cambian, cuando se trata de la recusación de todos
los miembros de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo o de la
Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, ya que en este
caso, la recusación se presentará a los consejeros para que manifiesten en
forma conjunta o separada si la aceptan o no y de aceptarla, en este caso
por la misma Sala a diferencia del impedimento que quienes deciden son
los conjueces, se procede a la designación de los mismos, para continuar
con el trámite respectivo; pero si la Sala no acepta la recusación, continuará
con el conocimiento del asunto.
En nuestro parecer, es más sano, que sea un tercero como ocurre en el
impedimento, quien resuelva la recusación, porque de hacerlo la misma Sala,
como está regulado, a quien se está recusando, se convierte en juez y parte
en la decisión de recusación, lo cual no es lógico, porque la declaratoria de
infundada trae consecuencias sancionatorias, como lo vemos a continuación.
Circunstancia especial se presenta en la recusación, en cuanto a la seriedad
en la solicitud, por cuanto si quien resuelve la recusación y declara infundada
la misma, encuentra temeridad y mala fe en la parte que formuló la petición
y su apoderado, puede imponer sanción correspondiente en multa de cinco
a diez salarios mínimos legales mensuales, además de la investigación
disciplinaria correspondiente573.
3.5 Las nulidades e incidentes en el proceso contencioso

administrativo: un trámite especial
3.5.1 Nulidades
Cuando se habla de nulidades e incidentes en el proceso contencioso

administrativo, debemos fijar nuestra atención en el procedimiento civil,
por cuanto el Código de lo Contencioso Administrativo remite a dicho
ordenamiento para determinar las causales574.
573
Ver artículo 132 de la Ley 1437 de 2011, que corresponde al nuevo Código de procedimiento
574
En efecto, el artículo 208 del CPACA establece: “Serán causales de nulidad en todos los procesos
las señaladas en el Código de Procedimiento Civil y se tramitarán como incidente”. Es preciso
Tratándose de las nulidades, hay que decir que anular un proceso

significa dejar sin efectos lo actuado, por presentarse una irregularidad
en el trámite, que determina la ilegalidad del mismo, en cuanto se viola el
derecho de defensa o el debido proceso; nulidades que están taxativamente
señaladas575, lo que significa que cuando se va a proponer una de ellas hay
que referirla de manera expresa y además verificar que este prevista en la
norma correspondiente, pues de lo contrario no se configurará como causal.
Si bien es cierto, el Código de Procedimiento Civil hace referencia a las
causales de nulidad consagradas en los artículos 140 y 141 del C.P.C., las
cuales son de carácter legal; hay que tener en cuenta, que el artículo 29
constitucional576, consagra como causal de nulidad, la violación del debido
proceso, lo que constituye que sea el principio general que determina la
existencia de las mismas, por establecer la obligatoriedad de surtir un proceso
ajustado a la legalidad, pero además garante de derechos577.
Administrativo, contempla la obligación del juez de ejercer control de
legalidad. Agotada cada etapa del proceso, con el fin de sanear los vicios
que acarrean nulidades; significa, que en principio es una obligación del
juez sanear el proceso para evitar nulidades, lo que conlleva de la misma
forma, la potestad de declararlas oficiosamente. Pero además, es posible
que las partes las puedan alegar dentro del trámite procesal, lo cual deben
hacer dentro de la etapa procesal en que se presente la causal de nulidad,
pues sino se solicita dentro de la misma, ya no es posible hacerlo en la etapa
subsiguiente578.
hacer claridad que las causales de nulidad están previstas en los artículos 140 y 141 del C.P.C.
575
El artículo 140 del C.P.C., establece en forma expresa las causales de nulidad y por tal razón,
son estas irregularidades las que se deben alegar como tal.
576
El artículo 29 constitucional dice: “El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones
judiciales y administrativas…
Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación al debido proceso.”
577
Corte Constitucional, sentencia C - 491 de noviembre de 1995, M.P. Antonio Barrera Carbonell,
en Código Contencioso Administrativo y Legislación Complementaria, Editorial Legis, 2006,
p. 322, dice al respecto: “además de dichas causales legales de nulidad es viable y puede ser
invocada la consagrada en el artículo 29 de la Constitución, según el cual es nula de pleno
derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso, esto es, sin la observancia de
las formalidades legales esenciales requeridas para la producción de la prueba, especialmente
en lo que atañe con el derecho de contradicción por la parte a la cual se opone esta”.
578
El trámite para declarar la nulidad es especial, rápido y se surte a través de

incidente, en los términos del CPACA, que ha contemplado una regulación
expresa en esta materia, que en acápite siguiente trataremos.
Las nulidades pueden ser saneadas por el transcurso del trámite procesal,
por cuanto la Ley 1437 de 2011 en el artículo 207, ha previsto que agotada
una etapa dentro del proceso en la cual se presente el vicio inhabilitante, no
es posible alegarlo en la subsiguiente; lo que determina además, que de una
u otra forma el transcurso del tiempo del tiempo determine saneamiento.
Pero además, considero que ante vacíos previstos en el Código de lo
Contencioso Administrativo, deben aplicarse las reglas del Código de
Procedimiento Civil, como en algunos eventos de saneamiento a través de la
convalidación de las partes, cuando la persona indebidamente representada,
citada o emplazada, actúa en el trámite procesal sin alegar la nulidad, cuando
el acto cumple su finalidad y no viola el derecho de defensa, en el caso en
que la falta de competencia distinta de la funcional, no se haya alegado
como excepción previa579; saneamiento que en unos casos exige expresión
de voluntad de las partes como en la convalidación, en otros la falta de
actividad en proponerla y en alguno, que la finalidad del acto se cumpla.
Un aspecto bien importante en el estudio de las nulidades, es el de los
efectos de las mismas, por cuanto la nulidad cobija las actuaciones posteriores
al momento del hecho que genera la irregularidad, con la salvedad, que las
pruebas practicadas válidamente, mantendrán sus efectos580; significa lo
anterior, que los efectos son a futuro de la generación de la misma.
3.5.2 Incidentes
Por otra parte y en lo que hace referencia a los incidentes, estos constituyen
igualmente trámite especial, ya que a través de los mismos, se evacuan
cuestiones accesorias dentro del proceso, que hayan sido previstas en las
normas procesales, puesto que si no lo han sido, se deben resolver de plano581.
El procedimiento que debe surtir un incidente en el proceso contencioso
administrativo, está previsto en el artículo 210 del CPACA y corresponde a
las siguientes actuaciones: La forma de proponer el incidente es mixta, es
579
Artículo 144 del Código de Procedimiento Civil, modificado D. 2282 de 1989 art. 1. Num. 84.
580
Artículo 146 del C.P.C., modificado D. 2282 de 1989 art. 1. Num. 86.
581
Artículo 209 del CPACA ha previsto los asuntos que se tramitan a través de incidente.
decir, es posible hacerlo oralmente o por escrito durante las audiencias o una
vez se haya dictado la sentencia, con fundamento en los hechos, motivos o
razones existentes al momento de su inicio; si el incidente no se interpone
en dicha oportunidad, se pierde la oportunidad de hacerlo, siempre y cuando
no se trate de hechos nuevos, porque de presentarse hechos nuevos, nace la
posibilidad de instaurar el mismo.
Todo incidente debe contener la fundamentación fáctica, los pedimentos
y las pruebas correspondientes; cuando el incidente se propone dentro de
una audiencia, se correrá traslado en el mismo acto a la parte contraria, para
que se pronuncie y solicite las pruebas que considere pertinentes, porque el
derecho probatorio no solo corresponde a quien presenta el incidente sino
también a la otra parte, pues de no ser así se estaría violando el derecho de
defensa y el principio de igualdad dentro de la actuación judicial.
Seguidamente se decretarán y practicarán las pruebas solicitadas y de ser
pertinente, también es posible la facultad probatoria oficiosa del juez. Una
vez practicadas las pruebas, se decidirá el mismo si es posible en la misma
audiencia o de lo contrario se hará en la audiencia siguiente.
En el evento que el incidente sea propuesto una vez se haya dictado la
sentencia o proferido auto de terminación del proceso, se resolverá por el
juez, una vez se hayan practicado las pruebas que sean necesarias dice el
CPACA, lo cual da a entender que son las decretadas de oficio, porque en
este caso el incidente debe cumplir los mismos requisitos exigidos en los
eventos anteriores y las partes tendrá derecho a solicitar pruebas, en la
medida que los incidentes no son estrictamente oficiosos y menos aún en
la jurisdicción de lo contencioso administrativo, donde el criterio rogado
es de suma importancia y prevalencia.
Cuando el incidente es posterior a la sentencia o al auto de terminación
del proceso, el juez tiene la facultad de citar a una audiencia para
resolverlo; sin que el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de
lo Contencioso Administrativo indique en que tiempo, así como no hace
referencia al término de tras lado, peor aún no dice si se debe dar traslado
del mismo; circunstancias que nos permiten afirmar, que para garantizar
el debido proceso se debe dar oportunidad para que las partes hagan los
pronunciamientos y controviertan, así como se surte el procedimiento
durante una audiencia y si hay algún vacío normativo, se llenará en lo que
sea pertinente por lo regulado en el Código de Procedimiento Civil.
La Ley 1437 de 2011, contempla que los incidentes no suspenden el trámite
o curso del proceso y que se resolverán en la audiencia siguiente, pero no
expresa nada si es posible dictar sentencia estando pendiente resolver alguno,

respecto de lo cual debemos decir que no, porque en la sentencia se resuelve
el fondo del proceso y han de estar decididos los asuntos accesorios que
ameritaron el incidente.
3.6 Los recursos contencioso administrativos

y la contradicción de las decisiones judiciales
Los recursos contencioso administrativos son una muestra del principio

de contradicción, en donde las decisiones del juez del proceso, pueden ser
impugnadas a través de los medios previstos por el legislador para tal fin582.
Dentro del ordenamiento jurídico colombiano los recursos se clasifican en
ordinarios y extraordinarios, por lo que los estudiaremos de esa manera, así:
3.6.1 Ordinarios
Siempre se habla de la existencia de recursos ordinarios, pero la doctrina

de lo contencioso administrativo, no se detiene a indicar porque se le da
tal denominación a los mismos y como es costumbre, simplemente se dice
que existen unos recursos ordinarios y se pasa a enumerarlos y transcribir
simplemente lo que dice el Código Contencioso Administrativo.
Los recursos a los cuales se les asignan como ordinario, los son porque
tienen la finalidad de controvertir decisiones que se dictan dentro del proceso,
cuando son contrarias a la legalidad y vulneran derechos de las partes dentro
del mismo583; lo que significa, que hacen parte de la actuación propia del
proceso, cuando este se está surtiendo; porque los recursos extraordinarios,
en el contencioso administrativo, se surten cuando el proceso ya ha
terminado, es decir se ha dictado sentencia584.
582
Parada, Ramón. Derecho administrativo, Tomo I, parte general, décimo quinta edición, op. cit., p.
742, dice al respecto: “Todas las resoluciones judiciales son impugnables a través de un sistema
de recursos que tiene en cuenta, para asignar el tipo que corresponde a cada impugnación, la
diversa importancia del acto judicial impugnado (providencia, auto y sentencia) y la naturaleza
y cuantía del objeto del proceso”.
583
Quintero, Beatriz y Prieto, Eugenio. Teoría general del proceso, tercera edición, op. cit., p.
557, lo refieren de la siguiente manera: “Los recursos ordinarios tienen una finalidad mediata
e inmediata que atisba especialmente a la reparación del agravio de la parte”.
584
Azula Camacho, Jaime. Manual de derecho procesal - Teoría del proceso, tomo I, segunda
edición, p. 411, muestra como los recursos ordinarios pueden interponerse en el curso del proceso,
Implica que los recursos ordinarios se surten dentro del proceso antes que
la sentencia quede en firme, ya que los extraordinarios proceden cuando la
decisión que resuelve el proceso ha cobrado ejecutoriedad.
3.6.1.1 La reposición, un recurso que resuelve quien profiere la decisión

impugnada
El Recurso de reposición en el contencioso administrativo, al igual que

en el procedimiento administrativo, tiene como finalidad que la decisión se
revoque, aclare, adicione o modifique585; se interpone ante el funcionario
que dicta la providencia, quien es el que lo resuelve586.
Este recurso es procedente contra los autos que no sean susceptibles
de apelación o de súplica587; lo que significa que procede en principio
contra autos de trámite, pero igualmente contra los interlocutorios
dictados en única instancia por los jueces administrativos, así como los
interlocutorios proferidos por las salas del Consejo de Estado y los tribunales
administrativos en única o segunda instancia y por último, respecto de los
autos interlocutorios dictados en primera instancia por los jueces o tribunales
administrativos, que no se encuentren en la lista prevista en el artículo 243
del CPACA; lo que significa, que en los eventos de autos interlocutorios, el
recurso de reposición es procedente no solamente cuando el proceso es de
única instancia588.
La oportunidad para interponer el recurso no es otra que dentro del término
de ejecutoria, es decir, dentro de los tres días siguientes a la notificación del
auto589; expresando las razones de la inconformidad, es decir sustentando
el recurso interpuesto. Y en cuanto al trámite es bien sencillo y expedito,
ya sea en primera o segunda instancia y que por el contrario los recursos extraordinarios se
interponen sólo contra las sentencia que los culmina.
585
Por esta razón, cuando se interponga un recurso de reposición, se debe indicar que se pretende
con el recurso; es decir, que se aclare, revoque o modifique o adicione la decisión, así como se
hace en vía administrativa.
586
Es la oportunidad para que quien toma la decisión la cambie, de manera responsable, si es que
la misma es ilegal o viola derechos; porque en la práctica judicial el recurso de reposición es en
ocasiones irrelevante, cuando funcionarios tercos no aceptan razones y mantienen sin fundamento
sus decisiones.
587
588
El artículo 242 del CPACA contempla de igual forma, que el recurso de reposición es procedente,
cuando contra el auto no sea susceptible el recurso de súplica.
589
El artículo 242 del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo contencioso
Administrativo, indica que el recurso de reposición en cuanto a su oportunidad y trámite, se
pues una vez recibido, se ordenará correr traslado a la parte contraria por el
término de dos días para que se pronuncie y ejerza su derecho de oposición,
para luego resolverlo en lo que corresponda; circunstancia especial, es la
que se presenta cuando el recurso se interpone dentro de una audiencia o
diligencia, por cuanto se debe resolver en la misma, previo de haber surtido
el traslado correspondiente. Resuelto el recurso, contra la decisión dictada,
no existe recurso alguno590.
3.6.1.2 La apelación un recurso de alzada
El recurso de apelación es igualmente un recurso ordinario, que tiene por

objeto que una providencia judicial sea revocada, modificada, adicionada o
aclarada, pero ya por el superior jerárquico de quien toma la decisión591. El
recurso es interpuesto ante el mismo funcionario que dicta la providencia y
el nuevo Código de lo contencioso Administrativo no expresa que se deba
interponer de manera directa, por lo que en nuestro parecer frente al caso de
la apelación de autos, será posible interponerlo como subsidiario al recurso
de apelación, en la medida que se aplicará la regla del procedimiento civil.
La apelación procede en primer lugar contra las sentencias dictadas en
primera instancia, ya sea por los tribunales o los jueces administrativos
y contra autos dictado igualmente en primera instancia, por los mismos
funcionarios, respectos de los cuales el Código Contencioso Administrativo
hace una relación592, la cual es enunciativa y no taxativa, porque en
determinado evento es posible interponer recurso de apelación frente a un
auto interlocutorio, que no esté previsto en el listado, pero que sea dictado
rige por el Código de procedimiento Civil, es decir por el artículo 348 del C.P.C. modificado
por el D. 2282 de 1989, art.1. num. 168.
590
Parada, Ramón. Derecho administrativo, Tomo I, parte general, décimo quinta edición, op.
cit., p. 742, muestra como en el sistema español, no está previsto el recurso de reposición y en
su lugar nos deja ver la existencia del recurso de súplica, el cual es interpuesto ante el mismo
funcionario y resuelto por este.
591
En esta medida es que se puede afirmar que la apelación es un recurso de alzada, por cuanto es
el superior quien lo resuelve; siendo entonces, una instancia de mayor jerarquía la que revisa
la legalidad de la decisión.
592
El artículo 243 del CPACA contiene los autos de primera instancia que pueden objeto de
apelación, así: 1. El que rechace la demanda, 2. El que decrete una medida cautelar y el que
resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite, 3. El que ponga
fin al proceso, 4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que sólo
podrá ser interpuesto por el Ministerio Público, 5.El que resuelva la liquidación de la condena
o de los perjuicios, 6. El que decrete nulidades procesales, 7. El que niega la intervención de
en primera instancia593, ya que el principio de la doble instancia, cuando

el proceso es de tal naturaleza, no puede ser caprichosamente restringido
por el legislador.
Lo anterior es así, a pesar que el artículo 243 del CPACA cuando se refiere
a la apelación de autos interlocutorios dictados en primera instancia, indica
que son apelables todos los allí consignados que hayan sido dictados por los
jueces administrativos y que los proferidos por los tribunales administrativos,
lo serán si se trata de los numerales 1, 2, 3 y 4, por lo que pareciera que los
demás autos expedidos por los tribunales no son apelables; circunstancia
frente a la cual no se puede ser estrictamente taxativo, como lo hacen
algunas autoridades de la jurisdicción de lo contencioso administrativo,
pues consideramos que en este caso también son apelables los demás autos
interlocutorios mentados, en la medida que de no serlo, se estaría violando
el principio de la doble instancia y lo que se da en este evento es un vacío
normativo, que ha de llenarse con las regla del procedimiento civil por
remisión del propio Código de lo Contencioso Administrativo594.
En lo referente a la oportunidad para interponerlo, hay que decir, que si
la providencia se dicta dentro de una audiencia pública se ha de presentar y
sustentar dentro de la misma, frente a lo cual el juez o magistrado correrá
terceros, 8. El que prescinda de la audiencia de pruebas, 9. El que deniegue el decreto o práctica

de laguna prueba pedida oportunamente.
Los autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4, relacionados anteriormente, serán apelables
cuando sean proferidos por los Tribunales administrativos en primera instancia.
El recurso de apelación se concederá en el efecto suspensivo, salvo en los casos a que se refieren
los numerales 2, 6, 7 y 9 de este artículo, que se concederán en el efecto devolutivo.
Parágrafo. La apelación sólo procederá de conformidad con las normas del presente Código,
incluso en aquellos trámites e incidentes que se rijan por el procedimiento civil”.
593
C.E. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto no. 19266 de 8 de marzo de
2001, C.P. Alier Hernández Enríquez, es claro en plantear el carácter enunciativo del listado
del artículo 181 del C.C.A., en cuanto a los autos susceptibles del recurso de apelación.
594
Betancur Jaramillo, Carlos. Derecho Procesal Administrativo, octava edición, Señal Editora,
Medellín 2013, p. 536, así lo ratifica cuando dice: “Como se infiere de lo transcrito, olvidó el
legislador enunciar explícitamente los interlocutorios dictados en primera instancia por los
tribunales. Vacío que se llena luego de la interpretación armónica y sistemática de los distintos
extremos del citado artículo; exégesis que también permite incluir a los interlocutorios expedidos
por los mismos tribunales en única instancia.
Aunque la enumeración del artículo 243 parece taxativa, como se dijo cuando se analizó el art.
181 del código anterior, puede afirmarse que sigue siendo meramente enunciativa. Sería de la
primera clase si no existieran vacíos que deban llenarse con instituciones del código procesal
civil, tal como lo autoriza el artículo 306 del nuevo código; norma que al permitir esa remisión
la institución así incorporada al proceso administrativo deberá tomarse en su integridad para
evitar su inescindibilidad”.
traslado del recursos a las demás partes y sujetos procesales intervinientes

para que hagan pronunciamiento, para tomas la decisión de negar o conceder
el recurso; por el contrario, si la providencia no se dicta en una audiencia,
sino que es notificada por estado como en el caso de autos, el recurso se
tendrá que interponer y sustentar por escrito en el término de ejecutoria, es
decir, dentro de los tres días siguientes a la notificación; seguidamente, por
secretaría se dará traslado del escrito de recurso a los sujetos procesales por
un término de tres días, para que hagan los pronunciamientos que consideren
pertinentes y si ambas partes apelaron, el término de traslado será común.
Finalmente el juez o magistrado hará pronunciamiento sobre si concede
a no el recurso y si lo concede enviará al superior para que lo resuelva595.
Aspecto importante, es el efecto en que se concede el recurso, que según
las previsiones del Código Contencioso Administrativo, será en el efecto
suspensivo por regla general596, lo que significa que no sea exclusivo y que
en determinados eventos será en el efecto diferido o devolutivo597.
3.6.1.3 El recurso de queja
El recurso de queja se interpone cuando se negado el recurso de apelación

o cuando se concede en efecto diferente, al igual que en el evento de
no concederse los recursos extraordinarios de revisión y unificación de
jurisprudencia teniendo en cuenta las reglas del Código de Procedimiento
Civil598; el cual obedece a un trámite distinto al recurso de queja en la vía
administrativa o gubernativa ya estudiado.
En efecto, cuando el recurso de apelación es negado, se debe interponer
recurso de reposición, para que se revoque el auto que niega la apelación,
solicitando en subsidio se expidan copias de las providencia que se recurre
y de las demás piezas procesales pertinentes para interponer el recurso
de queja; el juez en el auto que niegue la reposición ordenará las copias
solicitadas, las cuales deben ser sufragadas por el recurrente en el término
de cinco días, de no sufragarse las mismas en el término establecido, se
595
Ver artículo 244 de la Ley 1437 de 2011, que hace referencia al trámite de la apelación de autos,
que es lo que nos ocupa, porque frente a las sentencias y la segunda instancia de las mismas,
haremos pronunciamiento en acápite posterior.
596
En el efecto suspensivo, se suspende la decisión y la competencia de quien la profiere.
597
Encontramos excepciones en lo regulado por la Ley 1437 de 2011 artículo 243 numerales 2, 6,
7 y 9.
598
El artículo 327 del C.P.C., establece la procedencia del recurso.
declarará precluido en término para tal fin, al igual que si no se reclaman

en los tres días siguientes en que han sido compulsadas.
Dentro de los cinco días siguientes al recibo de las copias, el interesado
debe formular el recurso ante el superior, expresando las argumentaciones
pertinentes, el mismo permanecerá por dos días a disposición de la parte
contraria, para que ejerza el derecho de contradicción, luego de lo cual el juez
decidirá; si lo considera pertinente, puede solicitar otras piezas procesales al
juez de primera instancia. Si el Recurso es concedido, solicitara el expediente
al juzgador de primera instancia; por el contrario si es negado, devolverá
la actuación al mismo599.
3.6.1.4 Súplica
Este recurso de súplica se interpone contra los autos que por su naturaleza
serían apelables, proferidos por el magistrado ponente, en única instancia o
segunda instancia o en el trámite de apelación de un auto600. Debe aclararse
que los autos frente a los cuales procede la súplica deben tener el carácter
de interlocutorios y que en mi parecer, había sido suficiente con indicar
que se trata de los que por se dictan en única o segunda instancia, pero
no en el trámite de apelación de un autos como lo hace el CPACA, púes
la misma es parte de la segunda instancia. En igual sentido, el recurso
de súplica es procedente contra el auto que declare desierto un recurso
de apelación o rechace un recurso extraordinario601 y lo que se persigue
con el mismo, se asimila a lo pretendido con los recursos de reposición
y apelación602.
El recurso de súplica se interpone dentro de los tres días siguientes a la
notificación del auto, a través de escrito dirigido a la sala de la cual forma
parte el ponente, con la consignación de las razones en que se sustenta;
seguidamente, se dejará en secretaría por dos días en traslado a la parte
contraria para que haga los pronunciamientos pertinentes. El magistrado que
599
Ver artículo 378 del Código de Procedimiento Civil, para el trámite del recurso de queja, el cual
consideramos bien ritualista según lo consignado.
600
Así lo plantea el artículo 246 de la Ley 1437 de 2011.
601
Debe aclararse que el artículo 246 del CPACA, indica que es procedente la súplica cuando se
rechace el recurso extraordinario, lo cual ha debido decir los recursos extraordinarios, pues no
solamente existe uno sino dos: De revisión y de unificación de jurisprudencia.
602
En efecto, con la súplica se debe buscar que se revoque, aclare, adicione o modifique el auto.
le sigue en turno a quien conoce del proceso, será el ponente para resolver
el recurso ante la Sala, sección o subsección603.
3.6.2 Recursos extraordinarios: la revisión y la unificación

de jurisprudencia
En el nuevo Código de lo Contencioso Administrativo, existen dos

recursos extraordinarios que son: el recurso extraordinario de revisión y el
de unificación de jurisprudencia.
3.6.2.1 Recurso extraordinario de revisión
Es el primer recurso extraordinario en el ordenamiento jurídico colombiano;

el cual se debe considerar como extraordinario, por la especialidad y la
finalidad que con él se persigue604. Hacemos referencia a la especialidad,
porque este recurso obedece a causales y trámite que le dan tal connotación,
apartándonos de quienes manifiestan que la naturaleza de extraordinario,
la otorga lo excepcional del mismo605; puesto que lo poco utilizado, no le
pueda dar la naturaleza a un recurso contencioso administrativo.
El recurso extraordinario de revisión, procede contra las sentencias
ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de
lo contencioso Administrativo del Consejo de Estado, de los tribunales
administrativos y de los jueces administrativos606; siendo competente para
conocer del mismo, la Sala Plena del Consejo de Estado, con exclusión de
los consejeros de la sección o subsección que dictó la sentencia, cuando son
éstas las que dictan la sentencia objeto del recurso; por el contrario, si la
sentencia es proferida por un tribunal administrativo, la competencia para
tramitar el recurso es de la sección o subsección del consejo de Estado según
el asunto y si la sentencia la dicta un juez administrativo, el competente
603
Ver artículo 246 del CPACA en cuanto a la procedencia y el trámite del recurso de súplica.
604
Quintero, Beatriz y Prieto, Eugenio. Teoría general del procesal, tercera edición, op. cit., p.
557, indican la característica de interés general que asiste a los recursos extraordinarios, así se
pretenda además de remediar los agravios causados a la parte que los interpone.
605
Palacio Hincapié, Juan Ángel. Derecho procesal administrativo, sexta edición, op. cit., p. 634,
dice al referirse a los recursos extraordinarios: “Se denominan así precisamente por su carácter
excepcional”.
606
Esto le otorga una diferencia fundamental con los recursos ordinarios, ya que mientras la
revisión, procede contra sentencias ejecutoriadas, los recursos ordinarios se interponen contra
providencias (autos o sentencias), dentro del término de ejecutoria.
es el tribunal administrativo607. Debe indicarse, que el anterior Código

contencioso Administrativo, no preveía recurso extraordinario de revisión
contra las sentencias de los jueces administrativos.
El término para interponer el recurso es de un año contado a partir de
la ejecutoria de la sentencia que es objeto de la revisión y se debe hacer
cumpliendo los requisitos previstos en el CPACA608. En efecto, en el escrito
de recurso de revisión es obligatorio designar las partes y sus representantes,
nombre y domicilio del recurrente, los hechos u omisiones que le sirven
de fundamento, la indicación precisa y razonada de la causal invocada,
aportando las pruebas documentales que tenga en su poder, pues las que
no posea se solicitaran junto con las demás que se pretenda hacer valer;
si quien concurren a la jurisdicción a través del recurso extraordinario
de revisión no posee el derecho de postulación lo hará por intermedio de
abogado, otorgando el poder correspondiente, el cual se aportará con el
escrito respectivo609.
La Ley 1437 de 2011, no prevé la obligación de presentar demanda
cuando se interpone recurso extraordinario de revisión, lo cual es lógico,
porque dicho acto corresponde al acto introductorio del proceso contencioso
administrativo, es decir, a la actuación inicial ante la jurisdicción y en este
caso se está frente a un recurso, así sea extraordinario.
Las causales de revisión son taxativas y es obligación del recurrente
expresar en el escrito de recurso cual es la causal que se invoca, de manera
precisa y razonada, es decir, que se debe sustentar o argumentar porque es
procedente tal causal para la procedencia del recurso610.
El trámite del recurso extraordinario de revisión es bien simple, el cual se
inicia con la presentación ante el Consejo de Estado o tribunal administrativo,
teniendo en cuenta los criterios de competencia expresados; una vez repartida
y asignado un magistrado ponente, quien resolverá sobre la admisión, sin que
sea necesario como ocurría en el código anterior, determinar la naturaleza
y cuantía de la caución que debía constituir el recurrente, en el término
607
Artículo 249 de la ley 1437 de 2011.
608
La obligatoriedad de cumplir los requisitos del artículo 252 del CPACA, hace que el recurso
extraordinario de revisión se efectivamente especial.
609
El artículo 252 del CPACA, contempla los requisitos que debe contener el escrito de recurso
extraordinario de revisión.
610
El artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, contempla las causales de revisión, así: “Causales de
revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de
revisión:
que señalaba el juez, con el fin de garantizar perjuicios; el otorgamiento de

la caución es obligatoria, so pena de que se declare desierto el recurso611.
Hecho el pronunciamiento sobre la admisión del recurso de revisión;
la cual se produce si se cumplen los requisitos formales o legales como
contempla el Código de lo Contencioso Administrativo, se procede a ordenar
que dicho auto se notifique personalmente a la contraparte demandada, con
el fin de que conteste y pida pruebas en un término de diez días. Para efectos
de ejercer el control de legalidad que le corresponde, el auto admisorio de
la demanda, se notifica personalmente al ministerio público612. En el evento
en que el escrito de recurso no cumpla con los requisitos legales previsto en
el artículo 252 de la Ley 1437 de 2011, se procederá al rechazo del mismo;
contra dicho auto procede el recurso de súplica.
Si hay solicitud de pruebas o la necesidad de decretarlas de oficio, se
señalará un término máximo de treinta días para practicarlas, vencido el
cual se procederá a dictar sentencia, frente a la cual el legislador no previó
que precediera recurso, en la medida que se trata de un recurso y que a pesar
de surtir trámites bien similares al procedimiento de primera instancia, no
pierde la naturaleza de recurso.
611
El requisito de la caución fue abolido de la Ley 1437 de 2011.
1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con
los cuales se hubiera podido proferido una decisión diferente, y que el recurrente no pudo
aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria.
2. Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados.
3. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por
ilícitos cometidos en su expedición.
4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el
pronunciamiento de la sentencia.
5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede
recurso de apelación.
6. Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho
para reclamar.
7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del
reconocimiento, la aptitud legal necesaria, o perder esa aptitud con posterioridad a la
sentencia, o sobrevenir alguna de las causales legales para su perdida.
Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes
del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el
segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada”.
612
Dicho trámite está previsto en el artículo 191 del C.C.A., modificado por el artículo 57 de la
Ley 446 de 1998, que además prevé, que de no ser admitida la demanda, en el mismo auto se
ordenará la devolución de la caución.
3.6.2.2 El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia:

novedad de la Ley 1437 de 2011, que se asimila al recurso de casación
En el derecho colombiano, no ha sido previsto el recurso extraordinario
de casación, como sucede con la jurisdicción ordinaria en asuntos civiles,
penales o laborales; pero con la reforma introducida por la Ley 1437 de
2011, se consagró el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia,
que de una u otra manera es similar a la casación, ya que su finalidad es
asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme,
así como garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten
perjudicados con al providencia recurrida613.
El recurso procede contra las sentencias dictadas por los tribunales
administrativos en única o segunda instancia; las cuales deben tener el
carácter de ejecutoriadas, en la medida que ésta es la naturaleza de las
sentencias, respecto de las cuales proceden los recurso extraordinarios614; y
si las mismas tienen contenido patrimonial, es necesario cumplir los topes
de cuantía que consagra el artículo 257 de la Ley 1437 de 2011615; pero
613
Así lo plantea el artículo 256 de la Ley 1437 de 2011, quien además le otorga un carácter
indemnizatorio, pues consagra que cuando fuere el caso, es posible reparar los agravios causados
a los sujetos procesales.
614
El artículo 261 del CPACA, establece que el recurso extraordinario de unificación de
jurisprudencia se debe interponer por escrito ante el Tribunal Administrativo que profirió la
sentencia, a más tardar dentro de los cinco días siguientes a la ejecutoria de ésta, lo que significa,
que una vez ha cobrado ejecutoria la sentencia, es posible acudir en recurso de unificación de
jurisprudencia, hasta el día quinto posterior a la ejecutoria.
615
En efecto, el artículo 257 del CPACA establece las siguientes cuantías, para la procedencia del
recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, así:
“…Tratándose de sentencias de contenido patrimonial o económico, el recurso procederá
siempre que la cuantía de la condena o, en su defecto, de las pretensiones de la demanda, sea
igual o exceda los siguientes montos vigentes al momento de la interposición del recurso:
1. Noventa (90) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos de nulidad y
restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo,
en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad.
2. Doscientos cincuenta (250) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos
de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de
cualquier autoridad.
3. Doscientos cincuenta (250) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos
que se promuevan sobre monto, distribución o asignación de impuestos, contribuciones y tasas
nacionales, departamentales, municipales o distritales.
4. Cuatrocientos cincuenta (450) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos
sobre contratos de las entidades estatales en sus distintos órdenes.
5. Cuatrocientos cincuenta (450) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos
de reparación directa y en las acciones de repetición que el Estado ejerza contra los servidores
que cuando no aparezca determinado, el tribunal administrativo, antes de

resolver el recurso se designará perito para que lo justiprecie616.
La causal que genera el recurso extraordinario de unificación de
jurisprudencia, se determina por la contradicción que debe existir entre
la sentencia que se impugna y una sentencia de unificación del Consejo
de Estado617; el cual es resuelto por la respectiva sección de la Sala de lo
contencioso Administrativo, de acuerdo a la naturaleza del asunto y la
distribución de competencias entre las mismas618.
El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, puede ser
interpuesto por las partes o los terceros que hayan resultado agraviados
con la sentencia, que contrarió la sentencia de unificación de Sala Plena de
lo contencioso Administrativo o de una sección, con la exigencia adicional
de haber apelado la sentencia de primera instancia o adherido al recurso de
apelación interpuesto por la parte contraria, cuando la sentencia de segunda
instancia sea exclusivamente confirmatoria de la proferida en primera619.
o ex servidores públicos y personas privadas que de conformidad con la ley cumplan funciones
públicas.
El recurso de unificación de jurisprudencia no procederá para los asuntos previstos en los
artículos 86, 87 y 88 de la constitución “política”.
616
El artículo 263 de la Ley 1437 de 2011, consagra que el ponente otorgará un término prudencial
para que el perito determine el valor del interés para recurrir y además, a través del dictamen
correspondiente, que por demás no es objetable, frente a lo cual no estamos de acuerdo, porque
se viola el principio de contradicción de una prueba como es este dictamen.
617
En este caso se hace referencia a la contradicción de sentencias de unificación del Consejo de
Estado, sin hacer referencia específica a las de sala plena o de las secciones, por esta razón, ha
de tenerse en cuenta lo previsto en el artículo 270 del CPACA para determinarlas, así: “Para
los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que
profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia
económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir
los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el
artículo 36ª de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009”; así
como lo consagrado en el artículo 271 de la misma disposición, que establece la facultad de la
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo así como de las secciones para dictar sentencias
de unificación en lo de su competencia. Significa, que el recurso extraordinario de unificación
de jurisprudencia, es procedente cuando la contradicción vincula a sentencias de unificación
de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y de las secciones.
618
Ver Artículo 259 de la Ley 1437 de 2011.
619
Con el artículo 260 del nuevo Código de lo Contencioso Administrativo, que además hace
referencia a la necesidad de actuar a través de apoderado, pero si el poder otorgado inicialmente
lo faculta para interponer el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, no se necesita
nuevo poder, lo cual es lógico si ya existe la facultad para actuar.
Como el recurso procede contra sentencias proferidas en única o segunda

instancia de los tribunales administrativos, el mismo tendrá que instaurarse
ante el que dictó la sentencia, a más tardar dentro de los cinco días siguientes
a su ejecutoria, lo que significa que la sentencia tiene que estar en firme;
con la exigencia que debe ser por escrito, lo que significa que en este caso
no opera el medio electrónico; una vez interpuesto, corresponde a la sala de
decisión pronunciarse si lo concede o no y en caso de hacerlo, correrá traslado
al recurrente para que en el término de veinte días proceda a sustentarlo, so
pena de ser declarado desierto620.
Una vez concedido y sustentado el recurso621, el expediente se envía al
Consejo de Estado para que sea repartido a la sección que corresponda
de acuerdo a la naturaleza del asunto, con el fin de que se haga el
pronunciamiento sobre la admisión, si es que reúne los requisitos previstos
en el CPACA, pues de lo contrario se otorgará un término de cinco días para
que el recurrente los subsane622; si corrige las deficiencias del recurso, será
admitido o de lo contrario procederá a inadmitirse y devolverse al tribunal
de origen623.
Cuando el recurso es admitido, se ordenará dar traslado a la parte contraria
u opositor y al Ministerio Público, en caso de no ser el recurrente, aunque el
620
Es posible solicitar medias cautelares en el recurso de unificación de jurisprudencia, ya que el
recurrente puede pedir que se suspenda el cumplimiento de la sentencia recurrida, prestando
la caución que se ordene en el término de diez días, con el fin de amparar los perjuicios que se
lleguen a causar. En el caso que el recurso no prospera, se liquidaran los perjuicios causados
ante el juez de primera instancia a través de incidente y se hará efectiva la caución. Considero
que en este caso como se trata de una medida cautelar, antes de decretarse la suspensión del
acto, debería darse el trámite ordinario de las demás medidas cautelares, es decir, correr traslado
de la misma a la contraparte para su pronunciamiento y ahí sí hacer el pronunciamiento que
corresponda.
621
En el caso del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, en estricto sentido, existen
dos sustentaciones, porque dentro de los requisitos que debe contener el escrito a través del
cual se interpone, se debe indicar la sentencia de unificación que se considera contrariada y las
razones que le sirven de fundamento; circunstancia que no es más que una sustentación, pero
luego, una vez concedido se otorgan veinte días para sustentarlo.
622
En este caso, se da el mismo tratamiento que se hace con la demanda, para corregir los defectos
de forma del recurso.
623
El término adecuado no ha debido ser inadmitirse sino rechazarse, pues la inadmisión implica
corrección y en este caso ya no es posible hacerlo; la inadmisión o rechazo, procede no
solamente por no haberse subsanado los defectos de forma, sino además porque el recurso sea
improcedente, no ser recurrible la sentencia del tribunal, o la cuantía no permita la viabilidad del
mismo, según lo establece el artículo 265 del CPACA; pero en nuestro parecer pueden existir
otros eventos, tales como: que el recurso haya sido interpuesto fuera del término previsto por
la ley o no hubiere sido sustentado, por ejemplo.
nuevo Código de lo contencioso Administrativo no lo dice, para efectos de

que hagan la oposición o el pronunciamiento de legalidad, por un término
de quince días; vencido el cual, dentro de los diez días siguientes, el ponente
puede citar para dentro de los treinta días siguiente llevar a cabo audiencia
con el fin de oír a las partes en lo que considere pertinente. Surtida la
audiencia, se registrará el proyecto de decisión dentro de los cuarenta días
siguientes.
Surtido el trámite anterior, se resolverá el recurso, el cual en la regulación
de la Ley 1437 de 2011 puede prosperar total o parcialmente624; caso en el
cual se ordenará anular total o parcialmente la sentencia y se tomarán las
decisiones que sean pertinentes, es decir, se dictará una nueva sentencia en
lo que corresponda625.
Teniendo en cuenta, que el recurso extraordinario de unificación de
jurisprudencia, procede contra sentencias que han cobrado ejecutoria, las
mismas han podido surtir los efectos pertinentes y haber sido cumplidas en
su totalidad, por esta razón, el CPACA, prevé que de haber sucedido tal cosa,
la providencia que decide el recurso declarará sin efectos los actos procesales
realizados con tal fin y ordenará que el juez de primera instancia proceda a
las restituciones pertinentes626; en este caso, cuando el Consejo de Estado
deja sin efecto los actos que dieron cumplimiento a la sentencia, si se trata
de actos administrativos, estamos frente a la pérdida de fuerza ejecutoria
de los mismos, circunstancia que determina la no obligatoriedad del acto,
pero su continuidad en la vida jurídica, por tal razón, ha debido regularse
en el sentido de darle facultad al órgano de cierre de la jurisdicción de lo
contencioso administrativo, para declarar la nulidad de tales actos, en lugar
de dejarlos en el ordenamiento jurídico, pero sin surtir efectos.
3.7 el procedimiento ordinario

El procedimiento ordinario, implica una serie de actuaciones comunes
dentro del proceso contencioso administrativo, que determina ritualidades
624
En efecto, el artículo 267 del al ley 1437 de 2011, hace referencia a que el recurso puede
prosperar total o parcialmente, lo cual nos parece inadecuado, ya que de existir pronunciamiento
de fondo y anularse la sentencia, se debe hablar de prosperidad del mismo, otra cosa es si la
anula total o parcialmente; pero en ambos casos ha prosperado.
625
Como se puede ver, es un trámite y unas consecuencias muy similares al recurso extraordinario
de casación.
626
Ver artículo 267 del CPACA.
y términos similares, respecto de las cuales no se ha señalado un trámite

idéntico627; lo que conlleva a que sea el trámite de la generalidad de las
acciones contenciosas, puesto que los trámites especiales constituyen la
excepción628.
Este procedimiento obedece en general a las siguientes actuaciones que
pasamos a analizar, así:
3.7.1 La admisión de la demanda: acto de introducción

al procedimiento ordinario
Presentada la demanda en los términos ya analizados; es decir, con las

formalidades previstas, ante el juez competente, dentro del término de
caducidad y en general cumpliendo los requisitos exigidos, se procede al
reparto de la misma al juez o magistrado que corresponda, quien tiene
varias opciones de actuación, así: Lo primero que puede hacer es declarase
impedido, por existir una causal para ello y en esa medida surtirá el trámite
correspondiente, que ya hemos estudiado en acápite anterior629; si no le asiste
impedimento, avocará el conocimiento del proceso y nuevamente tiene varias
posibilidades de actuación: una es el rechazo de plano de la demanda, por
existir la causal para ello630, otra es ordenar enviarla al competente, cuando
627
González Rodríguez, Miguel. Derecho procesal administrativo, Universidad Sergio Arboleda,
op. cit., p. 251, dice: “Con la denominación del procedimiento ordinario se comprende el trámite
de las controversias de conocimiento de la jurisdicción ante lo contencioso administrativo para
las cuales no se señala una actuación especial en el Código de la materia…”.
628
En efecto, esto se puede colegir de lo preceptuado en el artículo 179 de la Ley 1437 de 2011,
que establece: “El proceso para adelantar y decidir todos los litigios respecto de los cuales este
Código u otras leyes no señalen un trámite o procedimiento especial, en primera y en única
instancia, se desarrollará en las siguientes etapas:
La primera, desee la presentación de la demanda hasta la audiencia inicial.
1. La segunda, desde la finalización de la anterior hasta la culminación de la audiencia de
pruebas, y
2. La tercera, desee la terminación de la anterior, comprende la audiencia de alegaciones y
juzgamiento, y culmina con la notificación de la sentencia.
Cuando se trate de asuntos de puro derecho o no fuere necesario practicar pruebas el juez
prescindirá de la segunda etapa y procederá a dictar la sentencia dentro de la audiencia inicial,
dando previamente a las partes la posibilidad de presentar alegatos de conclusión”.
629
Es lo primero que tiene que hacer el juez del proceso, por cuanto lo mínimo es verificar si no
le asiste impedimento para asumir el conocimiento del proceso y ahí sí, tomar cualquier otra
decisión sobre el trámite procesal a surtir.
630
Recuérdese que el juez puede rechazar de plano la demanda, cuando está caducada la acción
o cuando el asunto no es susceptible de control judicial, de acurdo a lo previsto en el artículo
169 del CPACA.
determina que no le asiste competencia para el proceso631; también es posible

la inadmisión de la misma, cuando existen irregularidades en los requisitos
formales, otorgándose un término de diez días para la corrección632. Pero tal
vez la más importante, porque permite continuar con el trámite procesal,
es la admisión de la demanda como acto introductorio al procedimiento
contencioso, cuando se ajusta a las ritualidades previstas para tomar esta
decisión633.
El auto admisorio de la demanda es una providencia de trámite, contra
la cual procede el recurso de reposición, así no lo diga expresamente el
CPACA, como lo hacía el Decreto 01 de 1984, ya que los autos de trámite
son susceptible de reposición; el cual además de admitir la misma, ordenará
darle el trámite que corresponda, si es que el demandante consignó un
trámite inadecuado; de la mismas forma, la notificación a la demandada
en los términos del artículo 198 de la Ley 1437 de 2011 (modificado por la
Ley 1564 de 2012)634 y por estado al demandante, la notificación personal al
agente del ministerio público, que se notifique personalmente a los sujetos
que según la demanda o las actuaciones acusadas, tengan interés directo
631
Pareciera que esta es la primera actuación que debería realizar el juez cuando recibe el proceso,
pero en nuestro parecer no, porque lo primero es verificar si no hay impedimento para entrar a
tomar alguna decisión sobre el trámite procesal; lo segundo, es determinar si no existe alguna
causal de rechazo de plano de la demanda, ya que si se presenta no tiene sentido seguir surtiendo
trámite contencioso; una vez hecho lo anterior, determinará si le asiste o no jurisdicción o
competencia, pues de no tenerla enviará el proceso al que corresponda, como lo prevé el artículo
168 de la Ley 1437 de 2011, que dice.” En caso de falta de jurisdicción o competencia, mediante
decisión motivada el juez ordenará remitir el expediente al competente, en caso de que existiere,
a la mayor brevedad posible: Para todos los efectos legales se tendrá en cuenta la presentación
inicial hecha ante la corporación o juzgado que ordena la remisión”.
632
El artículo 170 del Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso lo
muestra de la siguiente manera: “Se inadmitirá la demanda que carezca de los requisitos
señalados en la ley por auto susceptible de reposición, en el que se expondrán sus defectos,
para que el demandante los corrija en un plazo de diez (10) días. Si no lo hiciere se rechazará
la demanda”.
633
Con la admisión de la demanda se inicia formalmente y en firme el procedimiento contencioso
administrativo.
634
Ver Arias García, Fernando. Estudios de Derecho Procesal Administrativo, Ley 1437 de 2011 y
Código General del Proceso, Ediciones Jurídicas Gustavo Ibáñez - Universidad Santo Tomás de
Tunja, Bogotá 2013, págs. 441 y ss. en lo referente al impacto del Código General del Proceso en
el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dentro
de lo cual se incluye la notificación del auto admisorio de la demanda.
en los resultados del proceso635, que se deposite la suma que se estime

conveniente para los gastos del proceso636.
La ley permite que antes de notificarse la demanda, si no se han practicado
medidas cautelares, es posible el retiro de la misma, lo cual es coherente en
la medida que hasta ese momento no se ha trabado formalmente la Litis.
3.7.2 El traslado de la demanda remplaza la fijación en lista:

oportunidad para ejercer contradicción
Notificada la demanda y según lo ordenado en el auto admisorio de la

demanda, se procede a correr traslado al demandado, al Ministerio Público y
635
El artículo 199 de la Ley 1437 de 2011, establecía la forma de notificar el auto admisiorio de
la demanda, fue modificado por el artículo 612 de la Ley 156 de 2012, fundamentalmente en
el inicio del término para contestar la demanda, así: “Notificación dela auto admisorio y del
mandamiento de pago a entidades públicas, al ministerio público, a personas privadas que
ejerzan funciones públicas y a particulares que deban estar inscritos en el registro mercantil.
El auto admisorio de la demanda y el mandamiento de pago contra entidades públicas y las
personas privadas que ejerzan funciones propias del Estado se deben notificar personalmente a
sus representantes legales o a quienes estos hayan delegado la facultad de recibir notificaciones,
o directamente a las personas naturales, según el caso, y al Ministerio Público, mediante mensaje
dirigido al buzón electrónico para notificaciones judiciales a que se refiere el artículo 157 de
este Código
De esta misma forma se deberá notificar el auto admisorio de la demanda a los particulares
inscritos en el registro mercantil en la dirección electrónica por ellos dispuesta para recibir
notificaciones judiciales.
El mensaje deberá identificar la notificación que se realiza y contener copia de la providencia
a notificar.
Se presumirá que el destinatario ha recIbído la notificación cuando el iniciador recepcione
acuse de recibo o se pueda por otro medio constatar el acceso del destinatario al mensaje. El
secretario hará constar este hecho en el expediente.
En este evento, las copias de la demanda y de sus anexos quedarán en la secretaría a disposición
del notificado y el traslado o los términos que conceda el auto notificado, solo comenzarán a
correr al vencimiento del término común de veinticinco (25) días después de surtida la última
notificación. Deberá remitirse de manera inmediata y a través del servicio postal autorizado,
copia de la demanda, de sus anexos y del auto admisorio, sin perjuicio de las copias que deban
quedar en el expediente a su disposición de conformidad con lo establecido en este inciso…”.
Seguidamente el artículo 612 del Código General del Proceso, hace referencia a la obligación
de notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
636
Ver artículo 171 del CPACA que hace referencia al contenido del auto del auto admisorio
de la demanda; el cual en lo novedoso del nuevo Código, ya no contiene la fijación en lista,
pero además ordenará, que si se trata de la nulidad de un acto administrativo que pueda ser de
interés para la comunidad, se publique en la página Web de la jurisdicción de lo contencioso
administrativo o a través de cualquier otro medio de comunicación, incluida la página Web del
consejo de Estado, si no se ha implementado al de lo contencioso administrativo
a los terceros que puedan tener interés directo en los resultados del proceso,
por un término de treinta días hábiles637, los cuales corren fundamentalmente
para la parte demandada, para que presente su postura frente a la acción
contenciosa638. En efecto, la parte demandada, puede escoger varios caminos
cuando se le ha corrido traslado de la demanda.
Lo primero que puede hacer es contestar la demanda, haciendo un
pronunciamiento frente a los hechos y pretensiones fundamentalmente639;
en segundo lugar, puede proponer excepciones640; en tercer lugar puede
pedir pruebas, que es lo más obvio, ya que va ligado tanto a la contestación
como a la proposición de excepciones641.
Pero la parte demanda tiene otras posibilidades de actuación en el término
del traslado, como son el allanarse a las pretensiones de la demanda642,
637
De acuerdo a lo consagrado en el artículo 612 del Código General del Proceso, los treinta días
del traslado de la demanda, inician a correr una vez han transcurrido veinticinco días de haberse
notificado el auto admisorio.
638
Se dice que el término corre fundamentalmente para la parte demandada; pero no exclusivamente,
ya que la parte demandante, también tiene la posibilidad de ejercer ciertas actuaciones en este
periodo, como se indicará más adelante.
639
Ver artículo 175 de la Ley 1437 de 2011, que consagra lo que debe contener el escrito de
contestación de la demanda y que entre otras cosas, permite la proposición de excepciones
tanto previas como de fondo; la relación de pruebas que se acompañen y la petición de aquellas
cuya práctica se soliciten, pero el demandado deberá aportar todas las pruebas documentales
que tenga en su poder, lo que significa que si alguna documental no la posee la podrá solicitar,
ya que la exigencia de aportarlas es de las que tenga en su poder; de la misma forma, la parte
demandada puede aportar los dictámenes periciales que considere pertinentes y en este caso
el término para contestar se le puede ampliar hasta por treinta días, circunstancia que debe ser
solicitada por la parte, pero si no lo presenta y contesta la demanda fuera del término inicial de
treinta días hábiles, se tendrá por no contestada.
640
El nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, trae
como novedad la posibilidad que tiene la parte demandada de proponer excepciones previas, ya
que en el Código de 1984, solo eran posibles las excepciones de fondo, pero ahora son viables
las dos.
641
En el Código Contencioso Administrativo Anterior contenido en el Decreto 01 de 1984, al no
existir la posibilidad de proponer excepciones previas, los defectos de forma de la demanda se
controvertían a través del recurso de reposición en contra del auto admisorio de la demanda.
642
Para el allanamiento a las pretensiones, debe existir autorización expresa del Gobierno Nacional
cuando la demandada es la Nación; en el caso de otras entidades públicas, el artículo 176 de la
Ley 1437 de 2011, ha previsto la necesidad de obtener autorización del representante legal, del
ministro, jefe del departamento administrativo, gobernador, alcalde y en general de la autoridad
de mayor jerarquía dentro de la entidad.
denunciar el pleito643, efectuar el llamamiento en garantía644, presentar

demanda de reconvención645; lo que quiere decir, que el derecho de defensa
en el procedimiento ordinario contencioso administrativo está más que
garantizado.
A la par que la parte demandada puede realizar ciertas actuaciones en
el traslado, la parte demandante puede adicionar, aclarar o modificar la
demanda, todo enmarcado en lo que el propio Código de lo Contencioso
Administrativo denomina reforma de la demanda, que implica la posibilidad
de plantear nuevos hechos, nuevas pruebas que sustenten las pretensiones,
inclusión o supresión de partes y de pretensiones; y aunque el CPACA
no lo diga, es posible reformar la demanda en cuanto a las normas
violadas y el concepto de la violación, porque este es un sustento de los
pedimentos formulados y si estos se pueden modificar, de igual forma su
fundamentación646.
643
Aunque la denuncia del pleito no está expresamente consagrada, como una facultad de la parte
demandada para ser propuesta en el traslado, considero que es un vacío del código en el artículo
172 y por esta razón ha de llenarse con la remisión al Código de Procedimiento Civil; denuncia
del pleito que es viable para las acciones o medios de control de carácter particular y concreto,
frente a asuntos patrimoniales.
644
C. E. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección tercera, Auto de fecha 17 de febrero
de 1975, No. 10133, C.P. Carlos Betancur Jaramillo; expresa que la oportunidad para el
llamamiento en garantía es preclusiva y que se circunscribe al término de fijación en lista, hoy
traslado de la demanda.
645
El artículo 177 del CPACA contempla: “Dentro del término de traslado de la admisión de
la demanda o de su reforma, el demandado podrá proponer la de reconvención contra uno o
varios de los demandantes, siempre que sea competencia del mismos juez y no esté sometida a
trámites especial. Sin embargo se podrá reconvenir sin consideración a la cuantía y al factor
territorial.
Vencido el término del traslado de la demanda inicial a todos los demandados, se correrá
traslado de la admisión de la demanda de reconvención al demandante por el por el mismo
término de la inicial, mediante notificación por estado.
En lo sucesivo ambas demandas se sustanciarán conjuntamente y se decidirán en la misma sentencia”.
646
La reforma de la demanda se puede hacer hasta el vencimiento de los diez días siguientes al
traslado de la demanda; circunstancia que la han identificado los operadores jurídicos con los
diez días iniciales al traslado de la demanda, es decir una vez notificada, pero que en nuestro
parecer no es muy clara tal situación, porque el artículo 173 de la Ley 1437 de 2011 establece
que la demanda se puede reformar hasta el vencimiento de los diez días siguientes al traslado de
la demanda y el traslado es de treinta días, lo que podría llevar a la interpretación en el sentido
que pasados los treinta días del traslado, tendría el demandante otros diez para la reforma. De
la admisión de la reforma se correrá traslado por estado por la mitad del término inicial, a no
ser que hayan nuevos demandados, caso en el cual se notificará personalmente y el traslado es
por los treinta días.
Es claro el nuevo código, que la reforma es por una sola vez y no es posible la sustitución de
todos los demandados o demandante, ni todas las pretensiones; y lógicamente si hay nuevas
3.7.3 Traslado de excepciones: otra oportunidad para el actor

de pedir pruebas
Vencido el término de traslado de la demanda a la parte demandad, se

correrá traslado a la parte demandante por un término de tres días para que
se pronuncie sobre las excepciones propuestas, ya sean previas o de fondo
y solicite las pruebas que considere convenientes y que se refieran a los
hechos objeto de la excepción647.
3.7.4 Las audiencias en el proceso ordinario contencioso

administrativo
Como lo indicamos anteriormente, el proceso contencioso administrativo

se divide en tres etapas, la primera desde la presentación de la demanda
hasta la audiencia inicial, la segunda desde la finalización de la audiencia
inicial hasta la culminación de la audiencia de pruebas y la tercera, desde
la terminación de la audiencia de pruebas hasta la notificación de la
sentencia648.
El trámite procesal a través de audiencias, es una novedad en la Ley
1437 de 2011, que refleja un sistema mixto de oralidad y actuaciones
escritas, encaminado a darle mayor agilidad al procedimiento contencioso
administrativo, en eventos que constituían la mayor dilación en el trámite
anterior, como eran el periodo probatoria y la sentencia.
3.7.4.1 La audiencia inicial
Esta audiencia que de una u otra manera se asimila a las que se surten
en el procedimiento civil o laboral, constituye un instrumento valioso para
sanear vicios, fijar el litigio o lograr conciliaciones, lo que conlleva a darle
mayor celeridad, eficacia y seguridad al proceso contencioso administrativo.
El artículo 180 del CPACA, establece inicialmente que una vez vencido
el término de traslado de la demanda o de la reconvención, convocará a
pretensiones, se debe haber cumplido con los requisitos de procedibilidad, ya que son obligatorios
en los medios de control frente a ciertos pedimentos, que es lo que se hace en las pretensiones.
647
No es una oportunidad general de solicitar pruebas, sino que se limita a los hechos que se debaten
en la excepción.
648
la audiencia inicial; pero después aclara que la misma se llevará a cabo

dentro del mes siguiente al vencimiento del traslado de la demanda
inicial, de la reconvención, de la prorroga en caso de que la parte
demandada aporte con la misma dictamen pericial o de la contestación
de las excepciones.
En la audiencia inicial es obligatoria la intervención de los apoderados
de las partes y facultativa la comparecencia de las partes, los terceros y
el Ministerio Público; respecto de lo cual consideramos que ha debido
contemplarse igualmente la obligación de comparecencia de las partes,
porque son los supuestos titulares de los derechos en litigio y quienes
en última instancia pueden disponer de los mismos, para efectos de una
conciliación por ejemplo.
Se podrá excusar a través de prueba sumaria la inasistencia a la audiencia
inicial en dos eventos y respecto de los apoderados únicamente, ya que son
los obligados a comparecer a la misma, así: el primero se da previamente
a la celebración de la audiencia, evento en el cual, si el juez acepta la
excusa señalará nueva fecha para su celebración dentro de los diez días
siguientes, mediante auto que no admite recurso, siendo posible aplazarla
solo por una vez; el segundo más que una excusa es una justificación, pues
se presenta una vez realizada la audiencia, caso en el cual, el apoderado
que no compareció aportará dentro de los tres días siguientes la prueba
de fuerza mayor o caso fortuito que le impidió su asistencia. El juez
tiene un término de tres días para resolver la justificación mediante auto
susceptible de reposición; que si no la acepta, se impondrá multa de dos
salarios mínimos legales mensuales vigentes y si la acepta se tomarán
las medidas que sean pertinentes frente a quien no asistió, que en nuestro
parecer se refieren fundamentalmente a garantizar el derecho de defensa,
para casos como el de correr nuevamente los términos en el evento de haber
declarado probada una excepción previa que dio lugar a la terminación
del proceso y que la parte no pudo controvertir, pues el apoderado no
compareció a la diligencia.
Aunque consideramos que el orden puede cambiar, el CPACA indica que
el juez deberá decidir de oficio o a petición de parte, sobre los vicios que se
presente y ordenará los saneamientos que sean pertinentes; actuación que
consideramos de mucha utilidad, por cuanto no es justo dentro de un sistema
jurídico, que después de haber surtido trámites procesales por muchos años,
se culmine con fallos inhibitorios por falta de saneamiento de vicios que
pudieron arreglarse al inicio del proceso. Si el juez no es diligente en el
saneamiento de los vicios y posteriormente dicta un fallo inhibitorio, puede
estar generando responsabilidad del Estado por defectuoso funcionamiento

de la administración de justicia.
Saneados los vicios que puedan existir, de oficio o a petición de parte el
juez procede a resolver las excepciones previas que hayan sido propuestas;
en este caso, consideramos que no es necesario la solicitud de parte para que
se resuelvan las excepciones previas presentadas, sino que es una obligación
del juez649; el CPACA prevé que si es necesario la práctica de pruebas se
suspenderá la audiencia hasta por diez días para practicarlas y al reanudar
la audiencia se decidirán. La norma no indica que las pruebas se practiquen
en audiencia, sino en el término de suspensión, lo cual contaría la filosofía
del código en cuanto a la oralidad y el trámite por audiencias, por esta razón
ha debido indicarse, que se suspendería la audiencia y se señalaría nueva
fecha para practicar las pruebas y decidir las excepciones previas.
Cuando prospere una excepción previa que implique la terminación del
proceso, el juez así debe declararlo, de la misma forma que cuando advierta
que no se han cumplido con los requisitos de procedibilidad; aunque en este
caso, lo que ha debido hacer es inadmitir la demanda para que se acreditara
tal exigencia y de no hacer lo parte actora proceder a su rechazo. Contra el
auto que decida las excepciones procede el recurso de apelación si el proceso
es de doble instancia y el de súplica si es de única.
Una vez resueltas las excepciones se fijará el litigio, indagando a las
partes sobre los hechos y demás extremos de la demanda y de su reforma,
de la contestación de la demanda inicial o de su reforma, así como de la
reconvención; pero más que preguntarle a las partes, tendrá que verificar
los escritos correspondientes, para verificar la conducta desplegada por
cada una de ellas y así identificar de manera concreta el litigio, pues deber
excluir del mismo en lo que estén de acuerdo.
En todo momento de la audiencia el juez puede instar a las partes para
que concilien el litigio, proponiendo fórmulas de arreglo, sin que implique
prejuzgamiento; en mi parecer, esto se debe hacer al comienzo de toda
audiencia inicial, ya que si las partes han concurrido a la jurisdicción y
tienen voluntad de resolver el conflicto, no se debería desgastar resolviendo
excepciones o saneando el litigio, cuando los interesados quieren terminarlo.
649
De acuerdo al numeral 6 del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, las excepciones previas que se
pueden interponer en el proceso contencioso administrativo son las mismas del procedimiento
civil, incluyendo la cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en
la causa y prescripción extintiva.
De la misma forma, se resolverán las medidas cautelares solicitadas

que no hayan sido resueltas; que si ya fueron decididas debió haber sido
en el auto admisorio de la demanda o en un auto especial para tal fin, pero
en todo caso dando cumplimiento al trámite previsto en el CPACA, para
pronunciarse sobre las mismas.
Finalmente se decretarán las pruebas pedidas por las partes y los terceros
intervinientes en el proceso, con la aclaración que hace el nuevo código,
de ser necesarias para demostrar los hechos respecto de los cuales exista
disconformidad, lo cual implica valoraciones del juez frente a la necesidad o
no de una prueba solicitada; de la misma manera podrá decretar las pruebas
de oficio que considere pertinente para esclarecer la verdad de los hechos. El
auto de pruebas será susceptible de los recursos de apelación si el proceso
es de doble instancia y es dictado por un juez administrativo, pero si se
profiere por un tribunal administrativo, según lo indica el artículo 243 de
la Ley 1437 de 2011, no es susceptible de apelación, lo cual es absurdo en
tratándose de un trámite en dos instancias, por lo que como lo indicamos
anteriormente, es un vacío que debe llenarse con lo regulado en el Código
de Procedimiento Civil y darse trámite al recurso de apelación en este caso.
Antes de culminar la audiencia, el juez deberá señalar fecha para la
audiencia de pruebas, la que se realizará dentro de los cuarenta días
siguientes, que por ser un término de días se cuentan hábiles.
No sobra decir que de la diligencia se levantarán las actas y audios
correspondientes, así como las constancias que se hayan dejado650.
3.7.4.2 Audiencia de pruebas
Una de las mayores expresiones de oralidad se evidencia en la audiencia

de pruebas, la cual se debe realizar en la fecha y hora señaladas bajo la
dirección del juez, lo que significa que el principio de inmediación de la
prueba se tiene que cumplir de manera estricta y ya pasan a la historia
aquellos eventos en los cuales los secretarios, sustanciadores o escribientes
recibían declaraciones o interrogatorios sin la presencia del juez651; audiencia
650
Ver artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, para toda la regulación de la audiencia inicial.
651
El hecho de que las pruebas se deban practicar en audiencia, no significa que no se pueda practicar
para la práctica de alguna de ellas, como podría ocurrir con la recepción de un testimonio de una
persona que se encuentra domiciliada en una ciudad distinta a la del Despacho del Juez, siendo
imposible su desplazamiento. En este caso, si se comisiona para la práctica de la prueba, no se
que se llevara a cabo sin interrupción durante el tiempo que sea necesario
para evacuar el material probatorio, sin que se pueda exceder de quince días;
pero que en un momento dado y de forma excepcional por la necesidad de
practicar la totalidad de la prueba, pudiera ir más de los quince días, sin que
existiera alguna nulidad, ya que el juez estaría en la obligación de habilitar
el periodo probatorio restante.
Sin embargo, es posible la suspensión de la audiencia de pruebas en dos
eventos específicos previstos por el artículo 181 de la Ley 1437 de 2011,
así: “1. En el evento de que sea necesario dar traslado de la prueba, de
su objeción o de su tacha, por el término fijado en la ley. 2. A criterio del
juez y cuando atendiendo la complejidad lo considere necesario”, lo que
determina de alguna manera la subjetividad del juez para la suspensión, ya
que tendrá que hacer las valoraciones necesarias, con el fin de determinar la
causal que amerite suspender el acto de pruebas; pero es el numeral segundo
el que evidencia mayor libertad para la suspensión ya que lo deja a criterio
del juez por la complejidad del asunto.
3.7.4.2.1 El régimen especial de pruebas de la Ley 1437 de 2011
Si bien es cierto el régimen probatorio del proceso contencioso

administrativo, en principio se rige por las reglas del procedimiento civil,
la Ley 1437 trae unas regulaciones especiales que vale la pena traer a
colación, así:
Existen unas oportunidades probatorias, es decir, para que las partes
soliciten pruebas iniciando por la demandante, quien las podrá pedir y
aportar con la demanda, la corrección y reforma de la demanda, en la
contestación de la demanda de reconvención, el traslado de excepciones
y los incidentes que se promuevan; por su parte la demandada, pedirá y
aportará pruebas con la contestación de la demanda inicial y la reforma de
la misma, en la demanda de reconvención, así como en los incidentes que
se surtan. Consideramos que la oportunidad probatoria en la formulación
de excepciones por la parte demandada, va involucrada en la contestación
de la demanda, ya que por regla general esta faculta va inmersa en dicha
contestación.
atenta contra el principio de la inmediación porque un Juez de la República es el que practica

la misma.
Existe dos momentos especiales para pedir pruebas y aportar pruebas:

el primero es en el trámite de segunda instancia, que se identifica con el
término de ejecutoria del auto que admite el recurso de apelación de una
sentencia, pero que solo se decretarán en eventos específicos652; el segundo,
cuando el juez decreta pruebas de oficio, las partes podrán solicitar o aportar
por una sola vez nuevas pruebas, pero referidas única y exclusivamente para
contraprobar las decretadas de oficio653.
Al lado de las pruebas solicitadas por las partes, el juez puede decretar de
oficio las que considera necesarias para el esclarecimiento de la verdad, las
cuales se practicarán en las mismas oportunidades. De la misma manera,
existe una facultad oficiosa del juez en el decreto de pruebas, que se evidencia
en el auto de mejor proveer, cuando una vez escuchadas las alegaciones y
antes de dictar sentencia, se considera necesario esclarecer puntos oscuros
o confusos, así se ordenarán y practicarán en termino de hasta diez días654.
Mención especial debe hacerse al valor probatorio de las copias, ya que
el artículo 215 de la Ley 1437 de 2011 contempló que las copias tendrán
el mismo valor probatorio del original, cuando no hayan sido tachadas de
falsas; pero ha de aclararse que el artículo 624 de la Ley 1564 de 2012 que
constituye el Código General del Proceso derogó expresamente esta norma,
por tal razón y al no existir regulación expresa y propia en el CPACA,
debemos remitirnos a lo regulado en el Código de Procedimiento Civil, con
las reformas contenidas en el mentado Código General del Proceso, que en
los términos de los artículo 244 y 246 reconoce el mismo valor probatorio
de las copias que de los originales, en tanto no hayan sido tachados de
652
En efecto, el artículo 212 de la Ley 1437 de 2011 ha previsto los eventos de prueba en segunda
instancia de la siguiente manera.”… 1. Cuando las partes las pidan de común acuerdo. En caso
de que existan terceros diferentes al simple coadyuvante o impugnante se requerirá su anuencia.
Cuando decretadas en la primera instancia, se dejaron de practicar sin culpa de la parte que
las pidió, pero solo con el fin de practicarlas o de cumplir requisitos que les falten para su
perfeccionamiento.
1. Cuando versen sobre hechos acaecidos después de transcurrida la oportunidad para pedir
pruebas en primera instancia, pero solamente para demostrar o desvirtuar tales hechos.
2. Cuando se trate de pruebas que no pudieron solicitarse en la primera instancia por fuerza
mayor o caos fortuito o por obra de la parte contraria.
3. Cuando con ellas se trate de desvirtuar las pruebas de que tratan los numerales 3 y 4, las
cuales deberán solicitarse dentro del término de ejecutoria de auto que las decreta.
Parágrafo. Si las pruebas pedidas en segunda instancia fueren procedentes se decretará un
término para practicarlas que no podrá exceder de diez (10) días hábiles”.
653
654
Es una facultad que no es muy utilizada por los jueces, con la mal creída característica del
proceso contencioso administrativo de ser rogado.
falsos, desconocidos o solicitado su cotejo con el original655; por esta razón

reiteramos, que la copia del acto administrativo a demandar, se puede anexar
en copia simple y no auténtica, de acuerdo a la presunción de autenticidad
de dichos actos.
En otro sentido, el nuevo Código de lo Contencioso Administrativo
hace una consagración especial respecto de la prueba pericial, ya que
en primer lugar dice que se regirá por lo previsto en el Código de
Procedimiento Civil, obviamente con las reformas del Código General
del Proceso; pero seguidamente hace una regulación detallada de dicho
medio probatorio, así:
En primer lugar permite que las partes en las oportunidades probatorias,
puedan aportar dictámenes periciales emitidos por instituciones o
profesionales especializados e idóneos656; será en la audiencia inicial
donde se harán las objeciones y se pedirán las aclaraciones y adiciones que
correspondan, siendo posible sustentar la objeción con otro dictamen pericial
o con la práctica de testigos, pero es en la audiencia de pruebas donde se
discutirán, ya que es allí donde se practican las pruebas, así como ocurre si
en lugar de aportar el dictamen pericial es solicitado como prueba.
Un aspecto bien importante es el traslado del dictamen pericial, que por
lo general es de tres días o el del traslado del escrito en que se presente, de
acuerdo a lo previsto en el artículo 228 del Código General del Proceso;
pero que con fundamento en el artículo 222 de la Ley 1437 de 2011 puede
ampliarse hasta por un término que no puede superar los diez días.
655
El artículo 244 del Código General del Proceso al referirse al documento autentico dice.” Es
autentico un documento cuando existe certeza sobre la persona que lo ha elaborado, manuscrito,
firmado o cuando exista certeza respecto de la persona a quien se atribuya el documento.
Los documentos públicos y los privados emanados de las partes o de terceros, en original o en
copia, elaborados, firmados o manuscritos y los que contengan la reproducción de la voz o de
la imagen, se presumen auténticos, mientras no hayan sido tachados de falso o desconocidos,
según el caso.
… Así mismo se presumen auténticos todos los documentos que reúnan los requisitos para ser
título ejecutivo…”. Por su parte el artículo 246 del mismo Código expresa: “Las copias tendrán
el mismo valor probatorio del original, salvo cuando por disposición legal sea necesaria la
presentación del original o de una determinada copia.
Sin perjuicio de la presunción de autenticidad, la parte contra quien se aduzca copia de un
documento podrá solicitar su cotejo con el original, o a falta de éste con una copia expedida
con anterioridad de aquella. El cotejo se efectuará mediante exhibición dentro de la audiencia
correspondiente”.
656
El artículo 219 de la Ley 1437 de 2011, contempla los requisitos que debe cumplir quien rinde
el dictamen pericial y las causales de impedimento para rendirlo.
3.7.4.3 Audiencia de alegaciones y juzgamiento
Al finalizar la audiencia de pruebas, se señalará fecha y hora para la

audiencia de alegaciones y fallo o juzgamiento, la cual ha de surtirse en
un término no mayor a veinte días; pero es posible que el juez la considere
innecesaria, lo cual es muy subjetivo y la posición que está ganando camino
en los despachos judiciales, puede ordenar la presentación de los alegatos
por escrito dentro de los diez días siguientes y dictará la sentencia dentro
de los veinte días posteriores al vencimiento del término para alegar.
En el caso que se opte por celebrar la audiencia de alegaciones y
juzgamiento, se oirá en alegatos primero a la parte actora y los terceros de
dicha parte; enseguida a la parte demandada y a los terceros de la parte
pasiva, finalmente al Ministerio públicos. Todos tienen un tiempo máximo
de veinte minutos cada uno.
Posteriormente si es posible el juez indicará el sentido del fallo de forma
oral, puesto que se está en audiencia pública y si lo hace lo consignará por
escrito en los diez días siguientes. Cuando no es posible expresar el sentido
del fallo, así lo manifestará dejando constancia de la razón por la cual no
lo puede hacer y dictará la sentencia dentro de los treinta días siguientes.
Otra forma par que la decisión sea proferida como se hacía en el pasado, de
forma escrita por el juez, demostrando la mixtura del proceso contencioso
administrativo, de oral y escrito.
3.7.5 La segunda instancia del procedimiento ordinario
Cuando las partes consideren la necesidad de apelar la sentencia proferida,

de ser viable se interpondrá el recurso de apelación correspondiente y de
esta manera se origina el trámite de segunda instancia; porque igualmente se
puede surtir como consecuencia de la apelación de autos como lo miraremos
más adelante.
Dentro del término de ejecutoria de la sentencia, la parte interesada
interpondrá el recurso de apelación, con las formalidades ya vistas; el juez de
primera instancia, si se cumplen los requisitos legales concederá el recurso y
ordenará su envío al superior, mediante auto que se notificará por estado657.
657
El artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, establece que el recurso de apelación se interpondrá y
sustentará dentro de los diez días siguientes a su notificación.
Recibido el expediente por el superior, sea tribunal administrativo o Consejo

de Estado, se efectuará el reparto para asignar el ponente, quien se pronunciará
si admite el recurso y ordena la práctica de pruebas que corresponda, porque
como ya lo dijimos, es posible practicar pruebas en segunda instancias658;
luego se señalará fecha para la audiencia de alegaciones, la cual se realizará
en un término no superior a veinte días659; es posible que el ponente considere
que no es necesario la celebración de audiencia de alegaciones, evento en el
cual correrá traslado para presentar alegatos por el término de diez días660,
dictando la sentencia dentro de los veinte días siguientes.
En lo que hace relación a la segunda instancia frente a los autos, es preciso
señalar que la Ley 1437 de 2011 ha previsto un trámite rápido, puesto que si el
auto se profiere en el trámite de una audiencia, el recurso se debe interponer
y sustentar dentro de la misma de forma oral; ordenándose en el mismo
acto correr traslado del recurso a los demás sujetos procesales para que se
pronuncien sobre el mismo y seguidamente decidirá sobre su admisión.
Cuando el auto es notificado por estado, el recurso de apelación se debe
interponer y sustentar por escrito dentro de los tres días siguientes ante
el juez o magistrado que lo dictó; El CPACA dice, que de la sustentación
se dará traslado por secretaría a los demás sujetos procesales para que se
pronuncien sobre el recurso. Hecho lo anterior, si es procedente, se concederá
el recurso y se enviará el expediente al superior, para que lo decida de plano
según el nuevo Código de lo contencioso Administrativo, pero en nuestro
parecer el juez de segunda instancia debe hacer pronunciamiento si admite
el recurso y luego sí resolverlo661.
4. LOS PROCEDIMIENTOS ESPECIALES: LA EXCEPCIÓN

EN EL PROCESO CONTENCIOSO
Dentro del proceso contencioso administrativo, existen unos trámites, que

se aplican a ciertas acciones y que constituyen excepción al procedimiento
ordinario, por lo que se denominan procedimientos especiales.
658
El artículo 212 de la Ley 1437 de 2011, establece los eventos en que es posible decretar pruebas
en el trámite de la segunda instancia.
659
Ya no se corre traslado a la parte contraria al apelante para que alegue, sino que de acuerdo al
nuevo sistema oral. Se señala fecha y hora para audiencia de alegaciones.
660
En la mayoría de los casos el M.P. omite la audiencia de alegaciones y corre traslado para alegar
por los diez días, lo cual es una muestra de la mixtura que existe entre lo oral y lo escrito en el
proceso contencioso administrativo.
661
4.1 Conflictos de competencia y de jurisdicción

En lo que hace referencia a los conflictos de competencia, estos son
resueltos por regla general por el superior jerárquico de quienes provocan el
conflicto662. Cuando se trata de la Sala o sección de un tribunal, la que declara
la incompetencia, por considerar que es a otro tribunal al que corresponde
la misma y si este considera igualmente que es incompetente, corresponde
a la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado a través
de una de sus secciones según la naturaleza del asunto resolver el conflicto;
en cuanto a que es el superior jerárquico de los tribunales administrativos.
Cuando el conflicto sea entre dos jueces de la misma jurisdicción,
corresponde al tribunal administrativo decidir el mismo; por el contrario
si son jueces de diferente jurisdicción, es decir que tienen cada uno como
superior jerárquico a un tribunal distinto, es a la Sala de lo Contencioso
Administrativo a quien corresponde resolver el conflicto de competencia.
La autoridad judicial de lo contencioso administrativo que se declare
impedida para conocer de un proceso, así lo declarará y ordenará enviarlo a
quien considere competente, mediante auto respecto del cual procede el recurso
de reposición; si quien lo recibe se declara igualmente incompetente, ordenará
enviar las diligencia al superior jerárquico para que resuelva el conflicto663.
Recibido el expediente y hecho el reparto correspondiente teniendo en
cuenta la especialidad del asunto, quien haya sido designado ponente correrá
traslado a las partes por un término común de tres días para que presenten sus
alegaciones; presentados los alegatos, se decidirá en un término de diez días.
En lo que hace referencia a los conflictos de jurisdicción, estos son resueltos
por el Consejo Superior de la Judicatura; haciendo claridad, que los conflictos
de jurisdicción, al igual que los de competencia pueden ser positivos o negativos.
4.2 Del procedimiento electoral

La acción o medio de control electoral se tramita a través de un
procedimiento especial, ya que obedece a trámites que se diferencian de
alguna manera del procedimiento ordinario.
662
El conflicto de competencia es fundamentalmente negativo y consiste, en que dos autoridades
judiciales en este caso de lo contencioso administrativo, declaran su falta de competencia para
conocer de un proceso.
663
Ver artículo 158 de la Ley 1437 de 2011, que corresponde al nuevo Código de Procedimiento
Cuando se demanda de nulidad un acto administrativo de carácter

electoral, las causales que se invocan para determinar la ilegalidad del
mismo, están previstas en norma expresa, que además reconoce como
vicios de ilegalidad, las causales genéricas de nulidad de los demás actos
administrativos664.
La demanda debe repartirse a más tardar el día hábil siguiente a que es
presentada, lo que no sucede en el procedimiento ordinario, donde el reparto
es más demorado; la autoridad judicial contencioso administrativa, tiene la
obligación de pronunciarse sobre la admisión de la demanda dentro de los
tres días siguientes, contra el auto admisorio no es procedente recurso, lo
cual sí es posible en el procedimiento ordinario, donde procede el recurso de
reposición. Circunstancia especial es la referida al evento en que la demanda
sea inadmitida, ya que el CPACA prevé que el auto no es susceptible de
recurso y a través del mismo se otorga un término de tres días para la
corrección. Por el contrario, si la demanda es rechazada, es procedente el
recurso de súplica o el de reposición si se trata de proceso en única instancia
de conocimiento de tribunal, el Consejo de Estado o un juez administrativo
según el caso; si el procedimiento es de doble instancia el recurso viable
es el de apelación665, los cuales se deben interponer dentro de los dos día
siguientes a la notificación de la decisión, evidenciando un tiempo más corto
respecto al procedimiento ordinario.
En el evento de ser admitida la demanda, el auto admisorio tiene unos
requisitos especiales, puesto que ya no están consagradas las notificaciones
por edicto como ocurría anteriormente, sino que se deben realizar por aviso,
respetando eso sí la notificación personal como debe ser respecto del primer
acto que se dicta dentro del procedimiento contencioso.
En efecto, lo primero que debe hacerse en auto admisorio de la demanda,
en primer lugar es ordenar la notificación personal al demandado, que en
este caso es el elegido o nombrado, pero que el CPACA, ha previsto unas
reglas especiales teniendo en cuenta las causales invocadas de nulidad y
quienes se vinculan como demandados.
664
En efecto el artículo el artículo 275 del CPACA, consagra las causales de nulidad del acto
electoral, el cual hace referencia a que los actos de elección o nombramiento son nulos en los
eventos previstos en el artículo 137 de dicho código y por las causales específicas que allí se
consignan.
665
El nuevo Código de lo Contencioso Administrativo, es más claro que el Decreto 01 de 1984,
porque en aquel se confundían los conceptos de inadmisión y rechazo para efectos de los recursos.
Si las causales de nulidad consignadas en la demanda, son las previstas

en los numerales 5 y 8 del artículo 275 de la Ley 14 37 de 2011666, la
notificación personal se hará en la dirección suministrada con la demanda,
haciendo entrega de la providencia, es decir del auto admisorio, por parte
del citador, levantándose el acta respectiva, que contendrá la identificación
de quien es notificado, la providencia a notificar y la fecha en que se
práctica667.
La notificación se entiende surtida con la entrega de la providencia
a notificar, que no es otra que el auto admisorio de la demanda, lo cual
consideramos que ha debido incluir la demanda y sus anexos para efectos
del traslado correspondiente, así en el literal f del artículo 277 se indique
que las copias de la demanda y de sus anexos quedarán en la Secretaría a
disposición del notificado y el traslado iniciará a correr tres días después de
la notificación, pues en el acto de toda notificación ha de entregarse no solo
copia de la providencia, sino los documentos indispensables para contestar
la demanda.
En el caso de no ser posible la notificación personal dentro de los dos días
siguientes a la expedición del auto admisorio, en la dirección indicada o
porque se desconoce la misma, se notificará por aviso, el cual se publicará
en dos periódicos de amplia circulación en la respectiva circunscripción
electoral668; el aviso contendrá la fecha, providencia que se notifica, nombre
del demandante y demandado y la clase de proceso, con la advertencia que
la notificación quedará hecha en el término de cinco días siguientes al de
la publicación.
Teniendo en cuenta que la acción electoral es de interés general, en el
aviso publicado se informará de la existencia del proceso y la copia del
periódico de publicación del aviso se anexará al expediente. Cuando se
conoce la dirección de notificaciones del demandado, se le enviará por
correo certificado copia del aviso.
666
El artículo 275 de la Ley 1437 de 2011, al referirse a las causales de nulidad del acto electoral,
dice en el numeral 5: “Se elijan candidatos o se nombren personas que no reúnan las calidades
y requisitos constitucionales o legales de legibilidad o que se hallen incursas en causales de
inhabilidad”; por su parte el numeral 8 expresa: “Tratándose de la elección por voto popular,
el candidato incurra en doble militancia política al momento de la elección”.
667
Así lo prevé el artículo 277 del nuevo Código de lo Contencioso Administrativo en el literal a).
668
Es lógico que la publicación sea en un periódico de la respectiva circunscripción electoral, ya
que de no ser así, se podría estar violando el derecho de defensa ya que le sería poco probable
de enterarse de publicación.
Cuando la demanda nulidad se instaura con fundamento de las causales

1, 2, 3, 4, 6, 7 del artículo 275 de la Ley 1437 de 2011, que de una u otra
manera se refieren a vicios relacionados con los escrutinios, se entenderán
demandados todo los elegidos y la notificación se hará a todos ellos en los
términos y procedimiento indicados.
Si el demandante no aporta las constancias de las publicaciones
mencionadas, dentro de los veinte días siguientes a la notificación al
Ministerio Público, se terminará el proceso por abandono.
En segundo lugar, el auto admisorio de la demanda tiene que ordenar
notificar a la entidad pública que expidió o intervino en la adopción del acto
administrativo que se demanda de nulidad electoral y como estas deben
tener buzón para notificaciones judiciales, es a través de este medio en que
se realiza dicha notificación.
En tercer lugar ordenará la notificación personal al Ministerio Público y
por estado al demandante, el cual puede ser por medios electrónicos si ha
incluido en la demanda la dirección de correo electrónico.
En cuarto lugar se debe ordenar la publicación de la existencia del proceso
en la página Web de la jurisdicción de lo contencioso administrativo o de
otros medios eficaces.
De la misma manera, tratándose de elecciones por voto popular de
corporaciones públicas, se informará de la existencia del proceso al
presidente de la misma y por su conducto a sus miembros.
Aspecto importante a resolver en el auto admisorio de la demanda, es la
suspensión provisional del acto, si es que fue solicitada; ya que por tratarse
de una medida cautelar, considero que se debe dar el trámite previsto en
el Código para decretarla, por lo que me permito remitir a lo estudiado
respecto de este asunto.
La demanda puede ser contestarla dentro de los quince días siguientes a la
notificación personal del auto admisorio o al día siguiente de la publicación
del aviso según el caso, es decir, que el término para la contestación es la
mitad del previsto para el procedimiento ordinario.
En cuanto a la reforma de la demanda, es posible hacerlo por una sola
vez dentro de los tres días siguientes a la notificación del auto admisorio
y se resolverá sobre la reforma dentro de los tres días siguientes; lo que
significa que estando corriendo el término para contestar es posible reformar
y pronunciarse sobre la reforma, circunstancia que en nuestro parecer no es
técnica, porque ha de permitirse que finalice el periodo para contestar y ahí

si resolver sobre la modificación o reforma que se presente.
El código no dice nada sobre la forma de notificar el auto que admita la
reforma y que término hay para contestar, por lo que se debe dar aplicación
a lo previsto en el procedimiento ordinario669.
La ley 1437 de 2011, prohíbe dentro la demanda electoral acumular
causales de nulidad objetivas y subjetivas, por lo que han de instaurarse
por separado; lo que significa, que a través de una acción se controvertirán
las irregularidades en el proceso de votación y por intermedio de otra
demanda las relativas a las calidades, requisitos e inhabilidades de quien
fue elegido670. Pero si se prohíbe la acumulación de las causales de nulidad,
por el contrario, se permite la acumulación de procesos con fundamento en
dos criterios fundamentales: el primero se refiere a la necesidad de dictar
una sola sentencia en los casos que se impugnen un mismo nombramiento,
una misma elección, cuando la nulidad se sustente en vicios en la votación
o los escrutinios; el segundo, en el evento que los procesos se fundamenten
en la falta de requisitos o inhabilidades, siempre que se refieran a un mismo
demandado671.
Respetando el criterio que el nuevo código ha previsto para las actuaciones
judiciales, en el procedimiento electoral se realizan las mismas audiencias que
en el procedimiento ordinario, así: la audiencia inicial se fijará al día siguiente
del vencimiento del término para contestar la demanda y se llevara a cabo
en un término no menor a cinco días ni mayor a ocho al auto que la señale;
en esta audiencia se realizará el saneamiento del litigio, se fijará el mismo
y se decretarán las pruebas y aunque el CPACA no lo dice en mi parecer se
resolverán las excepciones previas si es que se propusieron. Conciliación
no es posible efectuar porque al ser una acción pública de interés general el
asunto no es conciliable; aunque habría que tener en cuenta que esto opera
para el contencioso electoral estrictamente objetivo, es decir, elecciones por
voto popular, ya que en el caso del contencioso electoral subjetivo, en el cual
669
El artículo 296 del CPACA así lo prevé cuando dice: “Aspectos no regulados. En lo no regulado
en este título se aplicarán las disposiciones del proceso ordinario en tanto sean compatibles
con la naturaleza del proceso electoral”.
670
Ver artículo 281 de la Ley 1437 de 2011, que apropósito me parece que no se justifica la
imposibilidad de acumulación, ya que va en contra de la economía procesal dentro de la
jurisdicción de lo contencioso administrativo.
671
Considero que la acumulación de procesos es necesaria, pero no ha debido hacerse distinción
por las causales de nulidad alegada, ya que en cualquier caso se surte el mismo trámite.
se controvierten nombramientos o designaciones derivadas de concursos y

la acción o medio de control se asimila a la nulidad y restablecimiento del
derecho, sería posible realizar conciliación.
La audiencia de pruebas se rige por las reglas del procedimiento ordinario,
ya que el artículo 258 de la Ley 1437 así lo indica; y de la misma forma
sucede con la audiencia de alegaciones y fallo en los términos del artículo
286 del CPAC; pero el nuevo Código de lo Contencioso Administrativo,
recogiendo el criterio jurisprudencial que venía imperando, hace referencia a
que la nulidad del acto de elección por voto popular será procedente, cuando
el juez establezca que las irregularidades en la votación o en los escrutinios
son de tal incidencia que de practicarse nuevos escrutinios serían otros los
elegidos672.
Los principales efectos de la sentencia de nulidad electoral, especialmente
en cuanto al contencioso electoral objetivo, es decir el derivado del voto
popular, se identifican en la orden de repetir las elecciones en el puesto o
puestos de votación donde se ejercieron los actos de violencia, pero si se
afectó el derecho al voto a más del veinticinco por ciento de los inscritos
en la circunscripción electoral, se ordenará repetir las elecciones, ya que se
considera que dicho porcentaje de votos necesariamente puede afectar los
resultados definitivos de toda la elección.
De igual manera, cuando una sentencia declara la nulidad de una elección
se debe ordenar la cancelación de credenciales de quienes son afectados con
la decisión y en su lugar se declararán los candidatos elegidos y se expedirán
las credenciales respectivas.
En el evento que la nulidad se fundamente en la causal sexta del artículo
275, de la Ley 1437 de 2011, es decir, por el parentesco o vínculo matrimonial
del candidato con los jurados de votación o los miembros de las comisiones
escrutadoras, se anularán únicamente los votos de quien concurra en tal
causal; pero en mi parecer, más que anular los votos, se trata de excluir los
mismos, ya que la nulidad se predica es del acto de elección.
Si es necesario realizar nuevos escrutinios, lo cual depende la causal de
nulidad alegada, ya que los mismos procederían por vicios en el conteo de
los votos, la sentencia lo debe ordenar, debiendo se realizar no antes del
672
Con el artículo 287 del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, lo cual es coherente, por cuanto si los nuevos escrutinios que puedan realizarse
no alteran el resultado de las elecciones, sería inocuo realizarlos.
segundo día hábil siguiente al de la ejecutoria de la decisión ni después del

día quinto; términos que pueden variar de manera prudencial, es decir a
criterio del juez, dependiendo la necesidad de allegar documentación. Los
escrutinios los debe realizar el juez de primera instancia, a no ser que el
proceso sea de competencia del Consejo de Estado en única instancia, caso
en el cual los realizará dicha corporación. Quien realiza los escrutinios,
declarará la elección y expedirá las credenciales respectivas. Recordemos
que si no se trata de acción contencioso administrativa, la elección y la
credencial la declara expide la autoridad administrativa electoral673.
Una vez dictada la sentencia, se notifica personalmente al día siguiente
a que sea proferida a los sujetos procesales; si no es posible notificarla
dentro de los dos días siguientes se notificará por edicto, que se fijará por
un término de tres días. Las partes y el Ministerio Público pueden solicitar
la aclaración de la sentencia dentro de los dos días siguientes a que sea
notificada, sin que sea procedente recurso, contra el auto que resuelve
la solicitud de aclaración no procede recurso; pero frente a la petición de
adición, cuando sea negada es posible recurso de reposición.
Cuando se trate de un proceso electoral de doble instancia, el recurso de
apelación se debe interponer y sustentar en el acto de notificación o dentro
de los cinco días siguientes; consagración que nos parece ha debido ser
solamente dentro de los cinco días siguientes al acto de notificación, porque si
se interpone en el momento en que se hace al misma, este término hace parte
del de la ejecutoria de cinco días, por lo que la regulación se torna inocua.
El trámite de la segunda instancia es estrictamente escrito y no se
vislumbra para nada la oralidad que caracteriza al CPACA, ya que sustentado
el recurso se enviará al superior a más tardar el día hábil siguiente para que
se pronuncie sobre la admisión, si lo admite correrá traslado a la parte
contraria por tres días para que haga pronunciamiento según lo indica el
artículo 292 de la Ley 1437 de 2011, pero en el artículo 293 de la misma
se indica, que en el mismo auto se decidirá sobre la admisión y se correrá
traslado a las partes por tres días para que presenten alegatos, lo que
pareciera que son dos traslados, uno a la parte contraria de quien apela y
otro a todas las partes para alegar, frente a lo cual consideramos que ha
de ser un solo traslado para presentar alegatos d segunda instancia, ya
673
Los efectos de la sentencia de nulidad electoral, se encuentran previstos en el artículo 288 de
la Ley 1437 de 2011, que en nuestro parecer, se refieren al contencioso electoral subjetivo, ya
que se trata de lecciones por voto popular.
que tiene ningún sentido correr el primer traslado solo a la parte que no
apeló, ya que el fin es el mismo.
El Ministerio Público tiene un término para alegar de cinco días y los
términos para fallar se reducen a la mitad de lo previsto para la primera
instancia, es decir a la mitad del procedimiento ordinario, porque como lo
indicamos anteriormente, no hay regulación expresa en este sentido para
el procedimiento electoral674.
4.3 Extensión de la jurisprudencia: no solo es procedente

frente a sentencias de unificación del consejo de estado,
sino de la Corte Constitucional
El artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, hace referencia a la extensión de

la jurisprudencia del Consejo de Estado675, y el artículo 269 contempla el
procedimiento contencioso para hacer efectiva dicha extensión, en el caso
de que la autoridad administrativa guarde silencio o niegue la solicitud que
se le haga en este sentido.
Quien pretenda la extensión de una jurisprudencia de unificación del
Consejo de Estado, acudirá ante dicha corporación a través de escrito al
que acompañará copia de la actuación administrativa, para que se ordene
la extensión de la jurisprudencia.
Del escrito presentado, se correrá traslado a la entidad pública que se negó
a la extensión, para que en un plazo de treinta días se pronuncie y aporte
las pruebas que considere necesarias676; vencido dicho término, se señalará
fecha para audiencia de alegaciones y fallo, la cual se realizará dentro de
los quince días siguientes.
Cuando el Consejo de Estado ordene la extensión de una jurisprudencia,
la decisión tendrá los mismos efectos de una sentencia, lo cual debe ser así,
porque en la misma se debe estar reconociendo un derecho, que si es de
carácter patrimonial se tiene que liquidar a través de incidente, como se hace
674
Los términos para la sentencia en el procedimiento ordinario están previstos en el artículo 182
de la Ley 1437 de 2011, que en este caso serán de la mitad.
675
La Corte Constitucional en sentencia xxx dijo que no solamente se debían extender las sentencias
del Consejo de Estado, sino igualmente las de dicha Corporación.
676
La entidad pública puede oponerse a la extensión por las mismas razons previstas en el artículo,
es decir: porque el solicitante se encuentra en una situación distinta a la resuelta en la sentencia
de unificación y porque considera de una manera razonada que la norma a aplicar no debe
interpretarse como se hizo en la sentencia de unificación.
para una sentencia en abstracto; ante la autoridad judicial que hubiese sido
competente para conocer del proceso en primera instancia. El incidente se
debe instaurar dentro de los treinta días siguientes.
La solicitud de extensión de la jurisprudencia ante el Consejo de
Estado, interrumpe el término de caducidad de la acción, ya que si es
negada, se debe enviar al juez competente, para que si se trata de acción
de nulidad y restablecimiento del derecho la que procede, se tramite
la misma y si es otra acción o medio de control, se reanude el término
para demandar677.
las sentencias susceptibles de solicitar extensión a una actuación
administrativa son las de unificación, que la ley 1437 de 2011 define en el
artículo 270 cuando dice: “para los efectos de este Código se tendrán como
sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido
el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o
social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al
decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual
de revisión previsto en el artículo 36ª de la ley 270 de 1996, adicionado por
el artículo 11 de la ley 1285 de 2009”.
como se puede observar, cuando el CPACA indica cuales son las
sentencias de unificación, no hace referencia a que deban ser dictadas
por la Sala Plena del Consejo de Estado, lo que significa, que pareciera
que pueden ser proferidas por cualquier sala de cualquier sección;
circunstancia que en nuestro parecer se resuelve con lo regulado en el
artículo 271 de la Ley 1437 de 2011, que hace alusión a las decisiones de
importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de
sentar jurisprudencia y la competencia de la Sala Plena en estos asuntos
que provengan de las secciones; así como de las secciones, en referencia
a los mismos temas indicados, que provengan de los tribunales o de las
subsecciones. Significa que las sentencias de unificación pueden ser de
Sala Plena o de las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado en los términos del artículo 270 de la Ley 1437
de 2011.
677
Ver artículo 269 de la ley 1437 de 2011, aunque consideramos, que al negarse la extensión de
la jurisprudencia y se deba acudir a la acción o medio de control judicial, ha de cumplirse con
los requisitos de procedibilidad previstos en el CPACA para poder acudir a la jurisdicción, en
las mismas condiciones que para cualquier otro proceso.
4.4 El mecanismo eventual de revisión

Otra forma de unificación de jurisprudencia, es el mecanismo eventual
de revisión de las sentencias dictadas en acciones populares y de grupo,
que hayan sido dictadas por los tribunales administrativos y que no sean
susceptibles de recurso de apelación678; siempre y cuando se cumplan los
requisitos previstos en el artículo 273 del CPACA, que hacen referencia
a las contradicciones interpretativas de la sentencia, sobre el alcance de
la ley aplicada entre tribunales; lo que significa, que debe existir unidad
interpretativa en las decisiones de protección de derechos colectivos, así
como respecto de los criterios de responsabilidad e indemnizatorios en las
acciones de grupo. De la misma forma es procedente cuando la sentencia
objeto de revisión se oponga o sea contraria a una sentencia de unificación,
es decir de aquellas previstas en los artículos 270 y 271 de la Ley 1437 de
2011; pero además, cuando sea contraria a jurisprudencia reiterada, y en este
caso no se necesita que sea sentencia de unificación, pero sí que el criterio
del Consejo de Estado en determinado asunto haya sido uniforme.
El Consejo de Estado, a través de la Sala de lo Contencioso Administrativo
y la sección que de acuerdo al asunto corresponda, conocerá de la revisión.
Para acudir a este mecanismo, es necesario que el Ministerio Público o
una de las partes, haga la petición correspondiente dentro de los ocho días
siguientes a la ejecutoria de la sentencia o providencia que haya determinado
a la culminación del proceso. Implica lo anterior, que la revisión procede
frente a providencias en firme.
En el escrito de solicitud de revisión, se deben indicar las razones o
justificaciones que llevan a tal petición, anexando copia de las providencias
relacionadas con la petición.
El numeral tercero del artículo 274 de la Ley 1437 de 2011, consagra que
los tribunales administrativos dentro del término de ocho días contados a
partir de la formulación de la petición, tienen que remitir el expediente a la
correspondiente sección del Consejo de Estado, para que en un término de
tres meses mediante auto motivado, resuelva sobre la solicitud de revisión;
lo que pareciera evidenciar, que es obligación de la sección del Consejo de
678
Este mecanismo tiene sustento en el artículo 36ª de la Ley 270 de 1996 que es la Estatutaria
de la Administración de Justicia y que fue modificada en esta parte por el artículo 11 de la Ley
1285 de 2009; y ahora en el Título VII, Capítulo II de la Ley 1437 de 2011, artículos 272 y
siguientes.
Estado realizar la revisión y en estas circunstancias el mecanismo dejaría

de ser eventual.
Pero el numeral cuarto del mismo artículo, se aclara el asunto cuando se
consigna.”4. Cuando se decida no seleccionar una determinada providencia,
cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrá insistir en su petición,
dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de dicha decisión.
La decisión de selección o no selección y la resolución de la insistencias
serán motivadas”. Implica lo anterior, que la revisión no es obligatoria para
la sección del Consejo de Estado y su negativa que será motivada, deberá
fundarse en la ausencia de los requisitos del artículo 273 del CPACA ya
mencionados.
La sentencia que se dicte como consecuencia de la revisión, tendrá el
carácter de unificación y se proferirá dentro de los seis meses siguientes a
que la petición es seleccionada para tal mecanismo.
Aspecto bien importante, es el efecto de la sentencia de revisión en el caso
que prospere lo solicitado, ya que en nuestro parecer, se asemeja en gran
medida a los efectos de una sentencia de casación. En efecto, la sentencia de
revisión en el caso de ser favorable, invalidará o anulará la sentencia o el auto
respectivo y dictara una providencia de reemplazo, es decir otra sentencia o
auto, adoptando las decisiones que sean pertinentes y si la sentencia objeto de
revisión ya se cumplió o ejecutó, la sentencia de revisión dejará sin efectos
los actos procesales de cumplimiento y ordenará al juez de instancia que
realice las restituciones y tome las medidas que correspondan para hacer
efectiva la decisión de revisión.
De todas maneras, el hecho de que se haya interpuesto la revisión no
suspende la ejecución de la sentencia, lo cual es lógico porque se trata de
una decisión en firme679.
5. LA SENTENCIA Y SUS PRESUPUESTOS
Para que la sentencia pueda ser de fondo, es decir que resuelva el asunto
planteado en el conflicto y no inhibitoria680, debe cumplir ciertos presupuesto,
679
Con el artículo 274 de la Ley 1437 de 2011.
680
Betancur Jaramillo, Carlos. Derecho procesal administrativo, octava edición, op. cit., p.
204, establece la necesidad del cumplimiento de los presupuestos de la sentencia, para que la
sentencia sea de fondo.
Como el de legitimación de las partes para el proceso681, la inexistencia de

nulidades procesales682, no se haya presentado desistimiento683 que el derecho
al proceso no haya fenecido o no se ha renunciado al mismo684.
6. CONCLUSIONES
El derecho procesal administrativo constituye el elemento vivo del derecho

administrativo, por lo que podemos decir que su origen y desarrollo van
íntimamente ligados, convirtiéndose en el reflejo de una expresión viva
de una normatividad especial, referida a la actividad administrativa, que
necesariamente debe ser controlada cuando se torna irregular.
Así, la historia ha dicho que la Administración ha utilizado los poderes de
que ha sido investida, para lograr imponer su prerrogativa de soberanía frente
a los administrados, lo que genera en muchos casos violación de derechos y
de disposiciones legales, siendo necesario, por tanto, la existencia de unos
jueces y una jurisdicción especial que regulen tales eventos, para que no se
convierta la actividad administrativa en despótica y simple generadora de
perjuicios para los asociados.
Pero es que no se podrá decir, que el estudio de cualquier objeto de
conocimiento se ha hecho a profundidad, cuando se ha olvidado tratar
sus orígenes y desarrollo a lo largo de la historia jurídica. Es por lo que
el contencioso administrativo, obedece a unos postulados y antecedentes
específicos que lo diferencian de los demás contenciosos, debido a la
naturaleza especial de las relaciones que regula, de ahí que podamos
afirmar que el derecho procesal administrativo tiene sus orígenes en la
Administración misma.
681
La legitimación de las partes implica para las demandantes, el derecho particular de instaurar la
acción judicial y para la demandada, la obligación de comparecer al proceso, que se convierte
en derecho de defensa.
682
Es decir, que el proceso no presente irregularidades y que se encuentre saneado; lo que garantiza
un debido proceso.
683
El artículo 178 de la Ley 1437 de 2011, hace referencia al desistimiento tácito, institución que
sustituyó a la perención.
684
Betancur Jaramillo, Carlos. Derecho procesal administrativo, octava edición, op. cit., p.
204 y 205, consigna los siguientes presupuestos de la sentencia, así: “Así en este orden pueden
enunciarse los siguientes: a) Que las partes estén legitimadas en la causa; b) Que tengan interés
en la pretensión; c) Que la parte petitoria sea lo suficientemente precisa y clara; y d) Que no
exista cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación o desistimiento”.
Pero además, es pertinente expresar que el derecho procesal administrativo

tiene sus antecedentes en el derecho francés. Pero, como hecho curioso, no
es dentro del seno de un Estado democrático, sino bajo el imperio de las
monarquías y los señoríos, cuando el Estado fue adquiriendo el carácter
de nacional ante el desaparecimiento de los pequeños estados feudales,
por la necesidad de un control que se debe dar a la actividad de la propia
Administración; pues el Estado deja de ser despótico, para convertirse en
soberano. La fuerza ya no es solamente el fundamento de la autoridad, sino
la existencia de reglas de obligatorio cumplimiento, lo que genera el control
respecto de la Administración que aplica esas reglas.
Así pues, en la monarquía, el rey o soberano era el jefe supremo de la
Administración y por tal razón le asistía la facultad de decidir cualquier
conflicto que surgiera de la actividad administrativa. Pero no lo hacía de
forma arbitraria en cuanto a los procedimientos, sino que existían unos
trámites específicos con el fin de decidir el conflicto, lo que generó además,
que se crearan instituciones para que colaboraran en la solución de esas
controversias, así el soberano se reservará la facultad de tomar la última
decisión.
Es por lo que esa facultad que tenia el jefe supremo de la Administración
de resolver los conflictos surgidos, se conoce como justicia retenida, donde
la Administración es juez y parte, algo no aceptado dentro de nuestro
ordenamiento, pero que es importante en la medida que al resolver los
conflictos existían trámites preestablecidos que debían cumplirse; lo que
constituye el germen del contencioso administrativo, así en su momento sólo
fueran trámites simplemente administrativos de orden jerárquico.
Pero cuando la Administración cede su facultad de resolver las controversias
y ésta competencia pasa a un órgano independiente, podemos decir que estamos
ya frente a un derecho procesal administrativo propiamente dicho, pues la
posibilidad de administrar justicia ya no está en la propia Administración,
lo que podía generar arbitrariedades, sino en entes con autonomía propia, lo
que da garantía de imparcialidad. Esto se da en la época conocida como de
justicia delegada, que tiene una referencia especial en el año de 1872, cuando
el Consejo de Estado recibió la facultad de resolver los conflictos en forma
independiente y no como simple asesor del ejecutivo o de la Administración.
Por el contrario de lo que se podría pensar, la Revolución Francesa no
originó el derecho procesal administrativo; por la imperante concepción
de una soberanía popular exagerada, en donde el pueblo omnipotente todo
lo podía y por tal razón no se veía la necesidad de la existencia de una
jurisdicción que controlara a la Administración surgida de la voluntad

popular. Pero si la Revolución Francesa no originó la jurisdicción contenciosa,
sí le dio bases para su posterior afianzamiento y desarrollo en los principios
democráticos establecidos, que posteriormente constituirán fundamentos de
derechos de los administrados, tales como la separación de poderes, respeto
de la legalidad, soberanía popular y otros de gran importancia.
Podemos decir que esos principios revolucionarios hicieron que el derecho
procesal administrativo surgía de la necesidad de controlar la actividad
de la Administración, cuando contraviene los postulados de legalidad
y de interés general de que deben estar investidos todos los actos de las
autoridades públicas. Al existir una Administración que está sujeta a un
régimen jurídico especial, es necesario la existencia en igual forma de una
jurisdicción especial, que se encargue de conocer las controversias surgidas
de la actividad administrativa, la cual no puede ser igual a la que rige a
los particulares, porque la naturaleza, tanto de las actuaciones como de los
conflictos, surgidos es diferente. El plano de desigualdad que se presenta
entre la Administración y los administrados, origina que los principios que
amparan la jurisdicción administrativa sean diferentes de la jurisdicción
ordinaria, lo que implica que el órgano que conoce de las controversias sea
distinto y especial, para el caso de la Administración.
El Consejo de Estado constituye la más grande creación de la jurisdicción
francesa para el mundo del Derecho Procesal Administrativo, pues a lo largo
de la historia se ha convertido en el juez natural de la Administración y,
además, en el principal generador de desarrollo de la jurisdicción contencioso
administrativa, ya que a través de sus decisiones ha hecho que el contencioso
administrativo se vea permanentemente renovado y en continuo proceso
de cambio, adaptándolo a las nuevas necesidades, tanto jurídicas como
administrativas. No olvidemos que en muchos casos la jurisdicción que
aquí nos ocupa es de contenido jurisprudencial.
Como todos sabemos, el Consejo de Estado es de creación francesa,
que se originó en la época de la soberanía monárquica, ante la necesidad
de la existencia de un órgano que sirviera de apoyo al jefe supremo de la
Administración para atender y resolver los asuntos que se originaban en
la actividad administrativa; es decir, entre la autoridad y los asociados o
administrados, por lo que es pertinente decir que en un principio el Consejo
de Estado cumplió funciones de asesor del ejecutivo, desconociendo las
funciones propias jurisdiccionales. Situación que no es desconocida por
nuestro ordenamiento jurídico, ya que el Consejo de Estado ha sufrido los
mismos avatares que en el ordenamiento francés, es decir, que de órgano
asesor del ejecutivo, pasa a ser órgano jurisdiccional sólo mucho tiempo
después de creado, por la necesidad de controlar una Administración que en
muchos casos se convierte en la principal desconocedora del ordenamiento
jurídico existente y de los derechos que amparan a los administrados.
Al contrario de lo que muchos piensan, el Consejo de Estado no es
de creación bolivariana, sino que el Libertador Simón Bolívar tomó la
institución napoleónica para adaptarla a las necesidades que imperaban en
la época, con el sentido de encontrar un ente que pudiera servir de soporte
de las actuaciones que se surtían en ese momento de las luchas libertadoras
y darle así una garantía de legalidad a las decisiones que se pudieran tomar.
El gran elogio que se le puede hacer al Libertador es haber tenido la visión
progresista de tomar una institución foránea e implantarla en nuestro
medio, como símbolo de legalidad y transparencia de la actuación de una
Administración que en ese momento estaba en plena formación y que
necesitaba certeza en sus decisiones para ganar credibilidad.
Como ha ocurrido con la gran mayoría de las instituciones de la jurisdicción
contencioso administrativa colombiana y, por ende, del derecho procesal
administrativo, su origen y consagración inicial se ha dado desde el orden
constitucional. Es decir que las cartas políticas son las que lo contemplaron y
regularon en un principio, lo que originó que dicha institución fuera sujeta a
la inestabilidad política que ha sufrido nuestra República especialmente a lo
largo del siglo XIX, en donde se cambiaba de Constitución permanentemente
y el Consejo de Estado era creado y suprimido en igual forma como si se
tratara de algo de poca importancia.
Pero con la Constitución de 1886 y los desarrollos de la Ley 130 de 1913
y 60 de 1914, el Consejo de Estado adquirió status de máximo órgano de lo
contencioso administrativo en nuestro ordenamiento. Sufriendo, eso sí, un
gran número de modificaciones a lo largo de su existencia, pero sin dejar
esa calidad de órgano jurisdiccional y no de simple ente asesor o consultor,
como se le concibió en un principio. La Administración ya tenía entonces
su juez natural, que, aunque poco a poco se vino consolidando como tal,
no ha dejado de serlo, así en muchas ocasiones se hayan levantado voces
en su contra, tal vez porque no les conviene su existencia. Pero el Consejo
de Estado debe permanecer incólume como símbolo del derecho procesal
administrativo y de su jurisdicción.
La jurisdicción contencioso administrativa se constituye en una
jurisdicción especial y original, en la medida que conoce de controversias
originadas en la actividad de la Administración y, por tal razón, obedece a
unos principios especiales, que la hacen diferente a la jurisdicción ordinaria.

La actividad administrativa es especial y los principios de derecho que se
aplican a la misma son en igual forma diferentes en muchos aspectos a los
aplicados para las relaciones entre particulares; lo que demuestra aún más
la necesidad de la existencia de una jurisdicción diferente para conocer de
las controversias que se suscitan de la mentada actividad administrativa.
Pero la jurisdicción de lo contencioso administrativa no ha sido ejercida
siempre por el Consejo de Estado, sino que por mucho tiempo la Corte
Suprema de Justicia conoció de los asuntos derivados de la actuación
administrativa, confundiéndose por tanto con la jurisdicción ordinaria, lo
que no llevó a que perdiera su identidad y se refundiera en la jurisdicción
de los administrados, sino que siempre mostró principios específicos que
la diferenciaron. No se nos debe olvidar, eso sí, el gran aporte de la Corte
Suprema de Justicia al desarrollo del Derecho Procesal Administrativo y
como consecuencia al derecho administrativo, pues no se deben pasar por
alto los primeros fallos de responsabilidad extracontractual y contractual
del Estado dictados en el siglo XIX y que constituyen un antecedente sin
igual en nuestro desarrollo jurídico.
A su vez, el desarrollo legal que ha tenido la jurisdicción contencioso
administrativa se ve especialmente reflejado en los Códigos Contencioso
Administrativos que han sido expedidos en nuestro país, pues en ellos se
han compilado la mayoría de regulaciones que enmarcan la actividad de la
Administración y que muestran la transformación de la jurisdicción a lo largo
de su existencia, lo que ha permitido realizar las adecuaciones necesarias a
las necesidades tanto administrativas como jurisdiccionales, en la medida
que las reformas hechas a cada uno de ellos, han plasmado los postulados
legales vigentes en su momento, necesarios para la adecuada relación entre
Administración y administrados.
Dentro del Derecho Procesal Administrativo debe darse primordial
importancia al estudio de las acciones contencioso administrativas, pues
ellas constituyen la esencia de la jurisdicción contenciosa, ya que son las
que permiten que se haga efectiva en su funcionamiento como jurisdicción
especial. Sin las acciones contenciosas esta jurisdicción carecería de sentido
y seguro no existiría y se habría refundido en la jurisdicción ordinaria.
La noción de acción implica la existencia de un derecho para acudir ante
la jurisdicción, con el fin de que se reconozcan las prerrogativas que han sido
vulneradas por la Administración, como consecuencia de ciertos eventos
en que se refleja su funcionamiento. Las acciones permiten que el derecho
sustancial se haga práctico y efectivo y no se convierta en letra muerta,

que no hace sino reconocer un sin número de derechos, que a la postre no
podrían ser hechos efectivos y además no tendrían ninguna protección frente
a cualquier vulneración. El concepto de acción contencioso administrativa
no se aparta del concepto general de acción. Lo que la hace especial es
el género del conocimiento jurídico al que está circunscrita, como es el
relacionado con una actividad especial y propia en que se ve involucrada la
Administración, frente a los particulares o frente a la propia Administración.
Así pues, las acciones contencioso administrativas tienen su origen en el
derecho francés, al igual que muchas de las instituciones del derecho procesal
administrativo, lo que nos permite afirmar que el nacimiento tanto de las unas
como del otro, están íntimamente ligados y se han desarrollado a la par con
organismos como el Consejo de Estado, que las ha hecho viables y aplicables.
En efecto, las decisiones del Consejo de Estado han dado lugar a que las
acciones contencioso administrativas adquieran identidad propia dentro
de la jurisdicción especial que constituye la contencioso administrativa,
apartándose de las típicas acciones de la jurisdicción ordinaria.
Por lo demás, en el derecho procesal administrativo colombiano las
acciones contencioso administrativas tienen un origen formal, por decirlo
así, con la expedición de la Ley 130 de 1913, es decir, con el nacimiento del
primer Código Contencioso Administrativo. Pero en la realidad las acciones
nacen en el seno de la jurisdicción ordinaria, cuando en el siglo XIX por
mandato constitucional, se le asignó a la Corte Suprema de Justicia el
conocimiento de asuntos relacionados con la nulidad de ciertos actos de la
Administración, al igual que el conocimiento de asuntos relacionados con
la responsabilidad del Estado derivada de contratos. Es decir, que, como
hecho paradójico, la jurisdicción ordinaria le colaboró a la jurisdicción
contencioso administrativa en darle vida a sus propias acciones para que
así se hiciera independiente.
En lo que hace referencia a la acción de nulidad o de simple nulidad,
tiene un antecedente específico en el recurso francés por exceso de poder,
el cual es el fruto de los incipientes recursos administrativos jerárquicos
que se intentaban ante el jefe supremo de la Administración, que era el rey
o monarca. Acción que fue implantada en nuestro medio como facultad
que le asistía a la Corte Suprema de Justicia de decidir la nulidad respecto
de ciertos actos de naturaleza administrativa, como lo eran las ordenanzas
departamentales, por ser contrarios a la Constitución o a la ley. Adoptada
por nuestro ordenamiento, la acción de nulidad fue adquiriendo identidad
propia, en la medida en que la jurisdicción contencioso administrativa se

fue consolidando como la jurisdicción propia de la Administración.
A su turno, el principio de protección de la legalidad le da razón de ser
a la existencia de la acción de nulidad. Encaminada no sólo a controvertir
actos de carácter general y abstracto, sino también los de carácter particular y
concreto; siempre que con la misma se persigan finalidades de interés general
y dichos actos sean violatorios de la Constitución o de la ley; sin que exista
finalidad distinta a la del respeto del ordenamiento jurídico, pues, para casos
concretos de indemnización de perjuicios o de restablecimiento de derechos,
como consecuencia de la expedición de actos administrativos existe la
acción específica para tal fin, como la acción de nulidad y restablecimiento
del derecho.
Por su parte, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, además
de buscar una protección de la legalidad, busca que los administrados
sean amparados en sus derechos de contenido particular, persiguiendo
indemnización de perjuicios causados con actos administrativos que, además
de ser violatorios de la ley, causan agravio a los particulares, actos que son
de eminente origen unilateral de la Administración.
Dentro del cúmulo de actuaciones de la Administración, encontramos
unas de contenido bilateral, como lo son los contratos administrativos o
contratos estatales, como los denomina el estatuto de contratación, dentro
de los cuales pueden existir violaciones del ordenamiento jurídico o
generar perjuicio a los particulares, por lo que son controvertidos a través
de la acción contractual que tiene una doble connotación: por un lado, de
control de legalidad, cuando se pide la nulidad absoluta de los contratos, e
indemnizatoria, cuando se solicita condena de perjuicios, como en los casos
de incumplimiento de las estipulaciones contractuales.
La Administración no se manifiesta únicamente a través de actos
administrativos, sino que también lo hace por intermedio de hechos, acciones
u omisiones, operaciones administrativas, etc.; que pueden generar perjuicio
a los administrados, los cuales no están en la obligación de soportar porque
además, los mismos pueden ser contrarios a derecho, siendo obligatorio
reparar los daños causados, los cuales pueden ser reclamados como una
facultad directa del administrado, sin que tenga la necesidad de efectuar una
solicitud previa a la Administración, como sucede en el derecho francés,
donde la regulación exige que exista un pronunciamiento previo de la
Administración, para determinar si reconoce y paga el perjuicio causado,
o si, por el contrario, se niega a hacerlo, generando así la posibilidad para
el administrado de acudir ante la jurisdicción con el fin de hacer valer su

derecho.
Las acciones indemnizatorias derivadas tanto de actos administrativos
como de hechos, acciones u omisiones, operaciones administrativas
etc.; tienen su antecedente en el derecho francés, en la acción de plena
jurisdicción, la cual se trasladó a nuestro ordenamiento, tal es así que el
Código Contencioso Administrativo de 1941, la contempló con la misma
denominación que se le conoce en la jurisdicción gala.
No sólo dichas acciones, sino todo el derecho procesal administrativo en
nuestro país es de marcado antecedente francés, de donde se han adoptado
innumerables instituciones, como el Consejo de Estado y las acciones
contencioso administrativas, lo que ha generado una cercanía jurídica entre
los dos ordenamientos, que ha hecho que en gran medida nuestro derecho
procesal evolucione en cuanto evoluciona el contencioso administrativo
galo. No por esta razón podemos decir que es un derecho copiado, sino
que diríamos que es un derecho trasladado, que es diferente; porque este
concepto implica adaptarlo a la realidad existente, que es lo que nos parece
que ha sucedido, porque del análisis de cada uno de los temas se pudo ver
que no existe una simple copia, sino que, de una u otra manera en nuestro
ordenamiento, el derecho francés ha sufrido modificaciones. Tal es así que
en la acción de reparación directa, entre nosotros no existe la obligatoriedad
de la decisión previa de la Administración, por ejemplo.
No siempre que se asimila una institución a nuestro ordenamiento jurídico
tiene que ser algo vergonzoso, ya que demostraría incapacidad de crear
instituciones propias. De lo que se trata no es simplemente traer un derecho
foráneo, sino de adaptarlo a nuestra realidad nacional y de hacerlo útil a
las necesidades existentes. Lo malo sería dedicarnos a una pereza jurídica
y solamente esperar que el derecho extranjero produjera instituciones para
copiarlas.
Debemos implementar una cultura jurídica que se encamine a la
investigación de nuestra realidad y que permita que el derecho procesal
administrativo sea consecuencia de instituciones propias, que aunque tengan
antecedentes extranjeros, sean las adecuadas para hacer más eficiente, tanto
a la Administración como a los mecanismos para resolver los conflictos
surgidos.
Es pertinente afirmar que el derecho procesal administrativo constituye
una necesidad de existencia, por su íntima relación con el derecho
administrativo. Son dos ramas del derecho público que van unidas
íntimamente; de la existencia de una depende la existencia de la otra. La

idea de una Administración pública autónoma, genera la existencia de un
régimen jurídico independiente al régimen ordinario, que regule la actividad
de esa Administración; lo cual se concreta en la existencia de una jurisdicción
especial, que no es otra que la jurisdicción contencioso administrativa.
Es evidente la necesidad de la existencia de la jurisdicción contencioso
administrativa, en cuanto exista Administración y derecho administrativo.
El profesor Georges Vedel, en su tratado de derecho administrativo al
referirse a la necesidad de esta jurisdicción especial, dice:
“Hoy en día no se ve inconveniente en justificar la existencia de
una jurisdicción administrativa distinta del orden judicial, debido a la
necesidad de aplicar un derecho especial, el derecho administrativo. Pero,
históricamente, lo que ha dado nacimiento a un derecho administrativo
autónomo ha sido la existencia de una jurisdicción administrativa”685.
Así pues, la jurisdicción contencioso administrativa es el fruto de la
necesidad, ya que ésta se deriva de la existencia de la Administración misma
y de su actividad. La jurisdicción contenciosa está íntimamente ligada al
derecho administrativo, en circunstancias tales, que el juez administrativo
se ha convertido en creador de este derecho en muchas ocasiones, como lo
expresa Vedel, cuando dice:
“Las normas administrativas no pueden separarse de contencioso. Ocurre
así, en primer lugar porque la propia norma que da existencia al derecho
administrativo, es decir, la separación de las autoridades administrativa y
judicial, es una norma propia del contencioso, y, además, porque la mayor
parte de los principios del derecho administrativo han sido enunciados
por el juez y están ligados, por tanto, a las condiciones en las que el juez
actúa y decide”686.
Efectivamente, la jurisdicción contencioso administrativa ha dado origen
a gran cantidad de principios del derecho administrativo, dentro de los
cuales están la noción de servicio público, la responsabilidad del Estado,
el servidor público, etc.; hecho que genera la necesidad tanto en su origen
como de su existencia.
Era obligatorio separar la jurisdicción que conocía de los conflictos
surgidos en la actividad de la Administración, de la que se ocupaba de
685
686
Ibíd, p. 48.
los asuntos o controversias de los particulares, ya que los principios que

sustentan a una y a otra son diferentes por naturaleza. El principio de
igualdad que ampara las relaciones entre particulares, se rompe en la
actividad administrativa. Las relaciones entre el Estado y los administrados
se refleja en un principio de desigualdad, por lo que la jurisdicción que regula
los conflictos surgidos entre la Administración y los particulares debe ser
una jurisdicción diferente a la ordinaria y ésta no es otra que la jurisdicción
contencioso administrativa.
Finalmente es pertinente afirmar que el derecho procesal administrativo
es consecuencia de la necesidad de establecer una jurisdicción que regule
los conflictos surgidos de la actividad administrativa, como actividad
especial, en contraposición a la ordinaria de los particulares entre sí; debido
a que los principios que inspiran a una y otra son diferentes por naturaleza.
Alguien podría pensar en contrario y decir que el derecho procesal
administrativo es fruto del azar, porque a los revolucionarios franceses se
les pudo haber ocurrido incluir en la jurisdicción ordinaria el conocimiento
de las controversias de la administración, para fortalecer el principio de
separación de poderes, por ejemplo, y así la jurisdicción contenciosa no
hubiera existido. Considero que esto no habría durado mucho tiempo, porque
los principios de una y otra habrían generado más temprano que tarde su
separación; es tal el caso que los criterios de responsabilidad, de servicio
público, de obra pública, de contratos, etc.; no son los mismos, por lo que
no se hubieran podido controvertir y juzgar de la misma manera y bajo los
mismos parámetros. En cuanto a la originalidad de nuestro sistema, se refleja
en aspectos tan importantes como en las acciones de reparación directa y
contractual, donde no es necesario una decisión previa de la administración,
sino que es posible acudir directamente ante la jurisdicción contencioso
administrativa para efectos de instaurar la acción judicial correspondiente.
Situación diferente ocurre en el sistema francés, donde es necesario esperar
una decisión previa de la Administración para ejercer así la acción de plena
jurisdicción. Entre nosotros, las dos acciones mentadas tienen independencia
y no se refunden en la acción de plena jurisdicción, dando mayor agilidad
al trámite contencioso administrativo.
Los trámites administrativos, determinan procedimiento surtido ante las
entidades públicas, que se convierten en condición necesaria para acudir a
la jurisdicción contencioso administrativa.
En efecto, circunstancias como el agotamiento del recurso de apelación en
vía administrativa, se convierte en requisito de procedibilidad para instaurar
la acción o medio de control contencioso administrativo.
La actuación administrativa obedece a principios, que permiten que la

misma cumpla la finalidad de la administración.
El procedimiento contencioso administrativo es ritualista, en cuanto a
que debe cumplir trámites obligatorios, so pena de incurrir en la violación
del postulado constitucional del debido proceso; pero el nuevo Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, introduce
reformas como los medios electrónicos, la oralidad y las audiencias, para
hacer del trámite jurisdiccional administrativo, más ágil y expedito.
La Ley 1437 de 2011, se convierte en reto para la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo, ya que con las nuevas reformas, se pretende
garantizar de manera efectiva, los derechos de los ciudadanos y de las
entidades públicas, inmersas en los procesos administrativos y contencioso
administrativos.
ADENDO
PROYECTO DE LEY DERECHO DE PETICIÓN
LEY No.________________________________________
“POR MEDIO DE LA CUAL SE REGULA EL DERECHO FUNDAMENTAL
DE PETICIÓN Y SE SUSTITUYE UN TÍTULO DEL CÓDIGO DE
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO”
EL CONGRESO DE COLOMBIA
Decreta:
Artículo 1°. Sustitúyase el Título II, Derecho de Petición, Capítulo
1, Derecho de petición ante las autoridades-Reglas Generales, Capítulo II
Derecho de petición ante autoridades-Reglas especiales y Capítulo III Derecho
de petición ante organizaciones e instituciones privadas, artículos 13 a 33, de
la Parte Primera de la Ley 1437 de 2011, por el siguiente:
Título II
DERECHO DE PETICIÓN
Capítulo I
Derecho de petición ante autoridades
Reglas Generales
Artículo 13. Objeto y modalidades del derecho de petición ante
Autoridades. Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas
a las autoridades, en los términos señalados en este Código, por motivos
de interés general o particular, y a obtener pronta resolución completa y de
fondo sobre la misma.
Toda actuación que inicie cualquier persona ante las autoridades implica
el ejercicio del derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la
Constitución Política, sin que sea necesario invocarlo. Mediante él, entre
otras actuaciones, se podrá solicitar: el reconocimiento de un derecho, la
intervención de una entidad o funcionario, la resolución de una situación
jurídica, la prestación de un servicio, requerir información, consultar,
examinar y requerir copias de documentos, formular consultas, quejas,

denuncias y reclamos e interponer recursos.
El ejercicio del derecho de petición es gratuito y puede realizarse sin
necesidad de representación a través de abogado, o de persona mayor cuando
se trate de menores en relación a las entidades dedicadas a su protección
o formación.
Artículo 14. Términos para resolver las distintas modalidades de
peticiones. Salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria,
toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes
a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las
siguientes peticiones:
1. Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse
dentro de los diez (10) días siguientes a su recepción. Si en ese lapso no
se ha dado respuesta al peticionario, se entenderá, para todos los efectos
legales, que la respectiva solicitud ha sido aceptada y, por consiguiente,
la administración ya no podrá negar la entrega de dichos documentos al
peticionario, y como consecuencia las copias se entregarán dentro de los
tres (3) días siguientes.
2. Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las
autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro
de los treinta (30) días siguientes a su recepción.
Parágrafo. Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición
en los plazos aquí señalados, la autoridad debe informar esta circunstancia al
interesado, antes del vencimiento del término señalado en la ley expresando
los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se
resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente
previsto.
Artículo 15. Presentación y radicación de peticiones. Las peticiones
podrán presentarse verbalmente ante el funcionario competente y deberá
quedar constancia de la misma, o por escrito, y a través de cualquier medio
idóneo para la comunicación o transferencia de datos. Los recursos se
presentarán conforme a las normas especiales de este Código.
Cuando una petición no se acompañe de los documentos e informaciones
requeridos por la ley, en el acto de recibo la autoridad deberá indicar al
peticionario los que falten.
Si este insiste en que se radique, así se hará dejando constancia de los
requisitos o documentos faltantes. Si quien presenta una petición verbal
A dendo 601
pide constancia de haberla presentado, el funcionario la expedirá en forma

sucinta.
Las autoridades podrán exigir que ciertas peticiones se presenten por
escrito, y pondrán a disposición de los interesados, sin costo, a menos que
una ley expresamente señale lo contrario, formularios y otros instrumentos
estandarizados para facilitar su diligenciamiento. En todo caso, los
peticionarios no quedarán impedidos para aportar o formular con su petición
argumentos, pruebas o documentos adicionales que los formularios no
contemplen, sin que por su utilización las autoridades queden relevadas del
deber de resolver sobre todos los aspectos y pruebas que les sean planteados
o presentados más allá del contenido de dichos formularios.
A la petición escrita se podrá acompañar una copia que, recibida por el
funcionario respectivo con anotación de la fecha y hora de su presentación,
y del número y clase de los documentos anexos, tendrá el mismo valor legal
del original y se devolverá al interesado a través de cualquier medio idóneo
para la comunicación o transferencia de datos. Esta autenticación no causará
costo alguno al peticionario.
Parágrafo 1. En caso de que la petición sea enviada a través de cualquier
medio idóneo para la comunicación o transferencia de datos, esta tendrá
como datos de fecha y hora de radicación, así como el número y clase de
documentos recibidos, los registrados en el medio por el cual se han recibido
los documentos.
Parágrafo 2. Ninguna autoridad podrá negarse a la recepción y radicación
de solicitudes y peticiones respetuosas.
Parágrafo 3. Cuando la petición se presente verbalmente ella deberá
efectuarse en la oficina o dependencia que cada entidad defina para ese
efecto, o ante el servidor público competente. El Gobierno Nacional
reglamentará la materia en un plazo no mayor a noventa (90) días, a partir
de la promulgación de la presente Ley.
Artículo 16. Contenido de las peticiones. Toda petición deberá contener,
por lo menos:
1. La designación de la autoridad a la que se dirige.
2. Los nombres y apellidos completos del solicitante y de su representante
y o apoderado, si es el caso, con indicación de su documento de
identidad y de la dirección donde recibirá correspondencia. El
peticionario podrá agregar el número de fax o la dirección electrónica.
Si el peticionario es una persona privada que deba estar inscrita en el
registro mercantil, estará obligada a indicar su dirección electrónica.
3. El objeto de la petición.
4. Las razones en las que fundamenta su petición.
5. La relación de los documentos que desee presentar para iniciar el
trámite.
6. La firma del peticionario cuando fuere el caso.
Parágrafo 1. La autoridad tiene la obligación de examinar integralmente
la petición, y en ningún caso la estimará incompleta por falta de requisitos
o documentos que no se encuentren dentro del marco jurídico vigente,
que no sean necesarios para resolverla o que se encuentren dentro de sus
archivos.
Parágrafo 2. En ningún caso podrá ser rechazada la petición por motivos
de fundamentación inadecuada o incompleta.
Artículo 17. Peticiones incompletas y desistimiento tácito. En virtud
del principio de eficacia, cuando la autoridad constate que una petición ya
radicada está incompleta o que el peticionario deba realizar una gestión de
trámite a su cargo, necesaria para adoptar una decisión de fondo, y que la
actuación pueda continuar sin oponerse a la ley, requerirá al peticionario
dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de radicación para que la
complete en el término máximo de un (1) mes.
A partir del día siguiente en que el interesado aporte los documentos o
informes requeridos, se reactivará el término para resolver la petición.
Se entenderá que el peticionario ha desistido de su solicitud o de la
actuación cuando no satisfaga el requerimiento, salvo que antes de vencer
el plazo concedido solicite prórroga hasta por un término igual.
Vencidos los términos establecidos en este artículo, sin que el peticionario
haya cumplido el requerimiento, la autoridad decretará el desistimiento y
el archivo del expediente, mediante acto administrativo motivado, que se
notificará personalmente, contra el cual únicamente procede recurso de
reposición, sin perjuicio de que la respectiva solicitud pueda ser nuevamente
presentada con el lleno de los requisitos legales.
Artículo 18. Desistimiento expreso de la petición. Los interesados
podrán desistir en cualquier tiempo de sus peticiones, sin perjuicio de que
la respectiva solicitud pueda ser nuevamente presentada con el lleno de
los requisitos legales, pero las autoridades podrán continuar de oficio la
actuación si la consideran necesaria por razones de interés público; en tal
caso expedirán resolución motivada.
A dendo 603
Artículo 19. Peticiones irrespetuosas, oscuras o reiterativas. Toda

petición debe ser respetuosa so pena de rechazo. Solo cuando no se
comprenda la finalidad u objeto de la petición ésta se devolverá al interesado
para que la corrija o aclare dentro de los diez (10) días siguientes. En caso
de no corregirse o aclararse, se archivará la petición. En ningún caso se
devolverán peticiones que se consideren inadecuadas o incompletas.
Respecto de peticiones reiterativas ya resueltas, la autoridad podrá
remitirse a las respuestas anteriores, salvo que se trate de derechos
imprescriptibles, o de peticiones que se hubieren negado por no acreditar
requisitos, siempre que en la nueva petición se subsane.
Artículo 20. Atención prioritaria de peticiones. Las autoridades darán
atención prioritaria a las peticiones de reconocimiento de un derecho
fundamental cuando deban ser resueltas para evitar un perjuicio irremediable
al peticionario, quien deberá probar sumariamente la titularidad del derecho
y el riesgo del perjuicio invocado.
Cuando por razones de salud o de seguridad personal esté en peligro
inminente la vida o la integridad del destinatario de la medida solicitada,
la autoridad adoptará de inmediato las medidas de urgencia necesarias para
conjurar dicho peligro, sin perjuicio del trámite que deba darse a la petición.
Si la petición la realiza un periodista, para el ejercicio de su actividad, se
tramitará preferencialmente.
Artículo 21. Funcionario sin competencia. Si la autoridad a quien
se dirige la petición no es la competente, se informará de inmediato al
interesado si este actúa verbalmente, o dentro de los cinco (5) días siguientes
al de la recepción, si obró por escrito.
Dentro del término señalado remitirá la petición al competente y enviará
copia del oficio remisorio al peticionario o en caso de no existir funcionario
competente así se lo comunicará.
Los términos para decidir o responder se contarán a partir del día siguiente
a la recepción de la petición por la autoridad competente.
Artículo 22. Organización para el trámite interno y decisión de las
peticiones. Las autoridades reglamentarán la tramitación interna de las
peticiones que les corresponda resolver, y la manera de atender las quejas
para garantizar el buen funcionamiento de los servicios a su cargo.
Cuando más de diez (10) personas formulen peticiones análogas, de
información, de interés general o de consulta, la Administración podrá
dar una única respuesta que publicará en un diario de amplia circulación,
la pondrá en su página Web y entregará copias de la misma a quienes las

soliciten.
Artículo 23. Deberes especiales de los personeros distritales y
municipales y de los servidores de la Procuraduría y la Defensoría del
Pueblo. Los servidores de la Procuraduría General de la Nación, de la
Defensoría del Pueblo, así como los personeros distritales y municipales,
según la órbita de competencia, tienen el deber de prestar asistencia eficaz
e inmediata a toda persona que la solicite, para garantizarle el ejercicio del
derecho constitucional de petición. Si fuere necesario, deberán intervenir ante
las autoridades competentes con el objeto de exigirles, en cada caso concreto,
el cumplimiento de sus deberes legales. Así mismo recibirán, en sustitución
de dichas autoridades, las peticiones, quejas, reclamos o recursos que aquellas
se hubieren abstenido de recibir, y se cerciorarán de su debida tramitación.
Capítulo II
Derecho de petición ante autoridades
Reglas especiales
Artículo 24. Informaciones y Documentos Reservados. Solo tendrán
carácter reservado las informaciones y documentos expresamente sometidos
a reserva por la Constitución Política o la ley, y en especial:
1. Los relacionados con la defensa o seguridad nacionales.
2. Las instrucciones en materia diplomática o sobre negociaciones
reservadas.
3. Los que involucren derechos a la privacidad e intimidad de las
personas, incluidas en las hojas de vida, la historia laboral y los
expedientes pensionales y demás registros de personal que obren
en los archivos de las instituciones públicas o privadas, así como la
historia clínica.
4. Los relativos a las condiciones financieras de las operaciones de
crédito público y tesorería que realice la nación, así como a los estudios
técnicos de valoración de los activos de la nación. Estos documentos e
informaciones estarán sometidos a reserva por un término de seis (6)
meses contados a partir de la realización de la respectiva operación.
5. Los datos referentes a la información financiera y comercial, en los
términos de la Ley Estatutaria 1266 de 2008.
6. Los protegidos por el secreto comercial o industrial, así como los
planes estratégicos de las empresas públicas de servicios públicos.
A dendo 605
7. Los amparados por el secreto profesional.

8. Los datos genéticos humanos.
Parágrafo. Para efecto de la solicitud de información de carácter
reservado, enunciada en los numerales 3, 5, 6 y 7 solo podrá ser solicitada por
el titular de la información, por sus apoderados o por personas autorizadas
con facultad expresa para acceder a esa información.
Artículo 25. Rechazo de las peticiones de información por motivo
de reserva. Toda decisión que rechace la petición de informaciones o
documentos será motivada, indicará en forma precisa las disposiciones
legales que impiden la entrega de información o documentos pertinentes y
deberá notificarse al peticionario. Contra la decisión que rechace la petición
de informaciones o documentos por motivos de reserva legal, no procede
recurso alguno, salvo lo previsto en el artículo siguiente.
La restricción por reserva legal no se extenderá a otras piezas del
respectivo expediente o actuación que no estén cubiertas por ella.
Artículo 26. Insistencia del solicitante en caso de reserva. Si la persona
interesada insistiere en su petición de información o de documentos ante la
autoridad que invoca la reserva, corresponderá al Tribunal Administrativo
con jurisdicción en el lugar donde se encuentren los documentos, si se trata
de autoridades nacionales, departamentales o del Distrito Capital de Bogotá,
o al juez administrativo si se trata de autoridades distritales y municipales
decidir en única instancia si se niega o se acepta, total o parcialmente la
petición formulada.
Para ello, el funcionario respectivo enviará la documentación corres-
pondiente al tribunal o al juez administrativo, el cual decidirá dentro de
los diez (10) días siguientes. Este término se interrumpirá en los siguientes
casos:
1. Cuando el tribunal o el juez administrativo solicite copia o fotocopia
de los documentos sobre cuya divulgación deba decidir, o cualquier
otra información que requieran, y hasta la fecha en la cual las reciba
oficialmente.
2. Cuando la autoridad solicite, a la sección del Consejo de Estado que
el reglamento disponga, asumir conocimiento del asunto en atención
a su importancia jurídica o con el objeto de unificar criterios sobre el
tema. Si al cabo de cinco (5) días la sección guarda silencio, o decide
no avocar conocimiento, la actuación continuará ante el respectivo
tribunal o juzgado administrativo.
Parágrafo. El recurso de insistencia deberá interponerse por escrito y

sustentado en la diligencia de notificación, o dentro de los diez (10) días
siguientes a ella.
Artículo 27. Inaplicabilidad de las excepciones. El carácter reservado
de una información o de determinados documentos, no será oponible a las
autoridades judiciales, legislativas, ni a las autoridades administrativas
que siendo constitucional o legalmente competentes para ello, los soliciten
para el debido ejercicio de sus funciones. Corresponde a dichas autoridades
asegurar la reserva de las informaciones y documentos que lleguen a conocer
en desarrollo de lo previsto en este artículo.
Artículo 28. Alcance de los conceptos. Salvo disposición legal en
contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a
peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán
de obligatorio cumplimiento o ejecución.
Artículo 29. Reproducción de documentos. En ningún caso el precio
de las copias podrá exceder el valor de la reproducción. Los costos de la
expedición de las copias correrán por cuenta del interesado en obtenerlas.
El valor de la reproducción no podrá ser superior al valor comercial de
referencia en el mercado.
Artículo 30. Peticiones entre autoridades. Cuando una autoridad formule
una petición de información o de documentos a otra, esta deberá resolverla
en un término no mayor de diez (10) días. En los demás casos, resolverá las
solicitudes dentro de los plazos previstos en el artículo 14.
Artículo 31. Falta disciplinaria. La falta de atención a las peticiones
y a los términos para resolver, la contravención a las prohibiciones y el
desconocimiento de los derechos de las personas de que trata esta Parte
Primera del Código, constituirán falta gravísima para el servidor público
y darán lugar a las sanciones correspondientes de acuerdo con el régimen
disciplinario.
Capítulo III
Derecho de petición ante organizaciones e instituciones privadas
Artículo 32. Derecho de Petición ante organizaciones privadas para
garantizar los derechos fundamentales. Toda persona podrá ejercer
el derecho de petición para garantizar sus derechos fundamentales
ante organizaciones privadas con o sin personería jurídica, tales como
sociedades, corporaciones, fundaciones, asociaciones, organizaciones
religiosas, cooperativas, instituciones financieras o clubes.
A dendo 607
Salvo norma legal especial, el trámite y resolución de estas peticiones

estarán sometidos a los principios y reglas establecidos en el Capítulo I de
este título.
Las organizaciones privadas solo podrán invocar la reserva de la
información solicitada en los casos expresamente establecidos en la
Constitución Política y la ley.
Las peticiones ante las empresas o personas que administran archivos
y bases de datos de carácter financiero, crediticio, comercial, de servicios
y las provenientes de terceros países se regirán por lo dispuesto en la Ley
Estatutaria del Hábeas Data.
Parágrafo 1°. Este derecho también podrá ejercerse ante personas
naturales cuando frente a ellas el solicitante se encuentre en situaciones de
indefensión, subordinación o la persona natural se encuentre ejerciendo una
función o posición dominante frente al peticionario.
Parágrafo 2°. Los personeros municipales y distritales y la Defensoría del
Pueblo prestarán asistencia eficaz e inmediata a toda persona que la solicite,
para garantizarle el ejercicio del derecho constitucional de petición que
hubiere ejercido o desee ejercer ante organizaciones o instituciones privadas.
Parágrafo 3. Ninguna entidad privada podrá negarse a la recepción y
radicación de solicitudes y peticiones respetuosas, so pena de incurrir en
sanciones y/o multas por parte de las autoridades competentes.
Artículo 33. Derecho de petición de los usuarios ante instituciones
privadas. Sin perjuicio de lo dispuesto en leyes especiales, a las Cajas de
Compensación Familiar, a las Instituciones del Sistema de Seguridad Social
Integral, a las entidades que conforman el sistema financiero y bursátil y
a aquellas empresas que prestan servicios públicos y servicios públicos
domiciliarios, que se rijan por el derecho privado, se les aplicarán en sus
relaciones con los usuarios, en lo pertinente, las disposiciones sobre derecho
de petición previstas en los dos capítulos anteriores.
Artículo 2°. Vigencia: La presente ley rige a partir de la fecha de su
promulgación y deroga las disposiciones que le sean contrarias.
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Esta obra se terminó de imprimir
en julio de 2014
en los Talleres Gráficos de
Grupo Editorial Ibañez S.A.S.
Cra 69 Bis # 36-20 Sur
Tels: 2300731 - 2386035
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DERECHO PROCESAL

CEP-Banco de la República-Biblioteca Luis Ángel Arango

© Ciro Nolberto Güechá Medina

Diagramación electrónica: Clara Gómez C.

Mamá: no eres un recuerdo, sino uno suspiro

2.2 Inexistencia y sustitución del consejo de estado........................................ 75

Capítulo i: creación de la jurisdicción contencioso administrativa en colombia

2.2 La primera instancia ante los tribunales administrativos seccionales........... 128

Sección segunda: aspecto procesal 190

Capítulo IV: la modernización de la jurisdicción contencioso administrativa 200

Sección primera: estructura del código de procedimiento administrativo 201

Capítulo i: aproximación al tema 213

6.3 Expedición en forma irregular del acto......................................................... 252

3. La acción o pretensión contractual en el Nuevo Código de Procedimiento........

2.3 Los terceros en el procedimiento administrativo.......................................... 409

Sección séptima: requisitos que deben contener las peticiones elevadas

1. Términos que tiene la administración para resolver peticiones........................... 427

Sección décima: los recursos administrativos, determinan

1.3 Que la acción no haya caducado, tercer presupuesto de la acción................ 485

3.3.12 Responsabilidad................................................................................. 539

3.7.5 La segunda instancia del procedimiento ordinario............................. 574

Adendo: Proyecto de Ley sobre Derecho de Petición................................................ 599

El Derecho Procesal Administrativo constituye un aspecto de estudio

La presente investigación en la primera parte se refiere a los mecanismos

La investigación en la primera parte, hace énfasis en la acción y las

hecho un estudio a fondo de sus orígenes y desarrollo a lo largo de nuestra

en sus manuales de derecho administrativo. Pero el libro más reciente y

francesas al Derecho Procesal Administrativo colombiano, pues como se ha

El objetivo general del trabajo, es construir un esquema de nuestro

• El Derecho Procesal Administrativo en Colombia, ha visto entorpe-

investigación tiene un marco espacial, el cual comprende el territorio

directa y contractual. El tercer capítulo hace referencia a las pretensiones

El vocablo génesis significa origen, esto es el principio de una cosa, de

contencioso administrativa es la expresión práctica y dinámica del derecho

administrativa, justicia retenida administrativa, la justicia delegada, la

Para que la Jurisdicción contencioso administrativa tuviese una identidad

a los derechos que para la época se atribuían los monarcas franceses, en

del monarca, basada en el principio de la soberanía del rey. El doctor Libardo

1. LA REVOLUCIÓN FRANCESA Y La JURISDICCIÓN

La Revolución Francesa constituye no sólo uno de los eventos más

Necesariamente el sistema político imperante está íntimamente ligado

contempla de manera directa la idea de una jurisdicción administrativa,

ella y como paradoja de la misma, porque a pesar de que se diga lo contrario,

pero los dogmas jurídico - políticos de la Revolución obraron

Con la llegada de la era napoleónica, el Derecho Administrativo y por

En la institución de la justicia retenida no existe independencia de quienes

Así mismo el artículo 75 de la Constitución del año de 1799 establece:

La idea de la justicia en cabeza de la Administración, fue perdiendo fuerza

mantenían autonomía. Las decisiones de órganos como el Consejo de Estado

En firme la facultad del Consejo de Estado para resolver los conflictos de

Una vez que hemos determinado los orígenes de la Jurisdicción contencioso

Como se ha dicho, la Jurisdicción contencioso administrativa es de

asuntos relacionados con la Administración; así hubiese una justicia retenida,

En la segunda mitad del siglo XIX la jurisdicción contencioso

ha constituido uno de los baluartes fundamentales en el proceso de

pero la responsabilidad administrativa se genera por hechos ligados al

3. LA AUDACIA DEL CONSEJO DE ESTADO

A su turno, el Consejo de Estado el 13 de diciembre de 1889, dictó el

Estado. En los comentarios hechos a este fallo en la publicación de los

Como la mayoría de las instituciones de nuestro ordenamiento jurídico, la

por un juez especializado. La existencia de una jurisdicción

en el siglo XIX tuvieron el carácter de acciones privadas, de la misma forma

En la actualidad la jurisdicción contencioso administrativa es ejercida

fue siempre de esta manera, pues con la Constitución de 1886 se le atribuyó