Sentencia C-334/17

 
 
CODIGO NACIONAL DE POLICIA Y CONVIVENCIA-
Incumplimiento de condiciones de excepcionalidad para que una
autoridad administrativa pueda emitir órdenes de ingreso a inmuebles,
resulta incompatible con la Constitución Política/CODIGO
NACIONAL DE POLICIA Y CONVIVENCIA-Enunciación “ingreso
a inmueble con orden escrita” contenida en norma sobre instrumentos
jurídicos con que cuentan las autoridades competentes para el
cumplimiento efectivo de la función y actividad de Policía resulta
inconstitucional
 
En el presente asunto, el artículo 149 del Ley 1801 de 2016 se ocupa de los
medios de policía en general, los define, los clasifica en materiales e
inmateriales, enuncia cinco (5) de la primera clase y quince (15) de la
segunda clase. Dentro del segundo grupo prevé, en el numeral 8, “ingreso a
inmueble con orden escrita”. A su vez, el artículo 162 de la misma Ley,
declarado inexequible, regulaba específicamente el procedimiento de ingreso
a inmueble con orden escrita, establecía las situaciones en que podía llevarse
a cabo, las exigencias y los requisitos para la ejecución del procedimiento.
Mientras la primera expresión solo consagra en general la medida de ingreso
a inmueble con orden escrita, el artículo 162 de la Ley 1801 de 2016 confería
expresamente al alcalde la potestad de utilizar ese medio, bajo unas
determinadas condiciones, y fijaba unas facultades y obligaciones en relación
con el desarrollo del procedimiento. De la primera disposición no se derivan
competencias, prohibiciones o reglas específicas. En cambio, el artículo 162
declarado inexequible se ocupaba de estas prescripciones, en relación con el
medio de policía en mención. Por lo tanto, a pesar de su íntima relación, no
puede predicarse una identidad entre los dos contenidos regulativos y, por
consiguiente, tampoco la existencia de cosa juzgada material respecto de la
expresión “ingreso a inmueble con orden escrita” contenida en el artículo
149 de la Ley 1801 de 2016. No obstante lo anterior, resulta innegable que
las dos disposiciones mencionadas introducían en el Código Nacional de
Policía y Convivencia el medio material de policía denominado ingreso a
inmueble con orden escrita. Así mismo, es claro que las dos disposiciones se
encuentran inescindiblemente ligadas, por cuanto, particularmente la
declaratoria de inexequibilidad de la regulación específica de la medida
(artículo 162 de la Ley 1801 de 2016), mediante la Sentencia C-223 de 2017,
priva de todo efecto su enunciación dentro de los medios materiales de
policía, en el artículo 149 de la misma Ley, por falta de reglas de
competencia y procedimiento para su empleo. Pero, además, en tanto se
ocupan exactamente de la misma institución, aunque tengan ubicaciones
sistemáticas distintas, la inconstitucionalidad del artículo 162 de la Ley 1801
de 2016 acarrea de forma necesaria a la inconstitucionalidad de la expresión
“ingreso a inmueble con orden escrita”, prevista en el artículo 149 ídem. El
incumplimiento de las condiciones de excepcionalidad para que una
autoridad administrativa pueda emitir ordenes de ingreso a inmuebles y,
específicamente, el hecho de que se tratara de una facultad general,
permanente, sin límites definidos ni control judicial, que se habilitaba en
numerosas oportunidades, llevó a la inconstitucionalidad de la regulación del
ingreso a inmueble con orden escrita, contenida en el artículo 162 de la Ley
1801 de 2012. Las mismas razones implican que, también la mera
enunciación de la medida, que solo se comprendía en su integridad a la luz
del artículo declarado inexequible, sea entonces incompatible con la
Constitución. Si lo es la regulación completa, detallada y específica del
ingreso a inmueble con orden escrita, lo es también su consagración como un
medio material de policía que, ahora, es excluida del sistema jurídico.
 
CODIGO NACIONAL DE POLICIA Y CONVIVENCIA-Cosa
juzgada constitucional respecto de la expresión “traslado por
protección”, contenida en norma sobre medios materiales de policía
 
CODIGO NACIONAL DE POLICIA Y CONVIVENCIA-Cosa
juzgada constitucional respecto de la expresión “ingreso a inmueble sin
orden judicial”, contenida en norma sobre medios materiales de policía
 
CODIGO NACIONAL DE POLICIA Y CONVIVENCIA-Cosa
Juzgada constitucional en materia de ingreso a inmueble con orden
escrita de alcalde, contenida en norma sobre medios materiales de policía
 
 
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
mínimos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargos
deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes
 
De conformidad con el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, la demanda de
inconstitucionalidad debe contener: (i) el señalamiento de las normas
acusadas como inconstitucionales, su trascripción literal por cualquier medio
o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas; (ii) el señalamiento de
las normas constitucionales que se consideren infringidas; (iii) las razones
por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) cuando fuere el caso, el
señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del
acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y (v) la razón por la cual
la Corte es competente para conocer de la demanda. A la luz de lo anterior,
una de las exigencias de las demandas de inconstitucionalidad consiste en la
formulación de uno o varios cargos contra las normas legales que se
impugnan, por desconocimiento de las disposiciones constitucionales que se
consideran infringidas. En este sentido, la Corte ha considerado que los
cargos deben reunir ciertos requisitos para que se ajusten a la naturaleza
normativa, abstracta y comparativa del control que realiza la Corte y
permitan comprender el problema de transgresión constitucional que se
propone. Este presupuesto ha sido sintetizado en la necesidad de que los
cargos sean claros, específicos, pertinentes, suficientes y satisfagan la
exigencia de certeza.
 
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR
INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de
requisitos de certeza y especificidad en los cargos
 
 
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-
Jurisprudencia constitucional/COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Contenido
 
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Finalidad
 
La cosa juzgada constitucional se halla intrínsecamente relacionada con
varios fines superiores. Garantiza la seguridad jurídica, la cual implica
estabilidad, certeza y claridad en las normas jurídicas que confieren
competencias, conceden derechos o permisos y asignan obligaciones, tanto de
los ciudadanos, como de las autoridades públicas. Así mismo, salvaguarda la
buena fe y la confianza legítima de los administrados, dado que obliga a la
Corte a ser consistente con las decisiones adoptadas previamente e impide
que casos semejantes sean estudiados y resueltos de modo distinto (art. 83 C.
P.). Además, preserva la autonomía judicial, por cuanto impide que luego de
examinado un asunto por la Corte, según las normas vigentes, pueda
reabrirse de nuevo el debate (art. 228 C.P.). La cosa juzgada,
adicionalmente, asegura el principio de supremacía constitucional, en tanto
las decisiones que definen la constitucionalidad de una norma y que, por
ende, tienen el propósito de asegurar la integridad de la Carta, no pueden
ser, como regla general, discutidas o enervadas con posterioridad. Por
último, la cosa juzgada garantiza el derecho a la igualdad, pues el sentido y
alcance de las leyes adquieren estabilidad luego de una decisión de la Corte,
en especial cuando emite sentencias interpretativas, de exequibilidad
condicionada. La cosa juzgada, en consecuencia, resulta trascendental a los
fines del Estado constitucional y democrático derecho, pues garantiza (i) la
seguridad jurídica, (ii) la buena fe y (iii) la confianza legítima, salvaguarda
la (iv) autonomía judicial y asegura (v) el principio de supremacía
constitucional, así como (vi) el derecho fundamental a la igualdad en el
acceso y la administración de justicia. 
 
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Tipos
 
La Corte ha considerado que existe (i) cosa juzgada formal, cuando se
impugna un enunciado normativo del legislador sobre el cual la Corte ya ha
emitido previamente un juicio sobre su constitucionalidad y (ii) cosa juzgada
material, en aquellos casos en los cuales se demanda, ya no la misma
disposición lingüística, pero sí idéntico contenido regulatorio examinado en
una sentencia anterior. Ha sostenido, además, que existe (iii) cosa juzgada
absoluta si la decisión sobre la constitucionalidad de una disposición no
puede ser discutida nuevamente, ni siquiera a partir de nuevos cargos, y (iv)
cosa juzgada relativa, cuando la constitucionalidad de una norma fue
resuelta respecto de un cargo específico, pero puede volver a ser examinada,
a partir de otros cargos.
 
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Efectos
 
Puede hacerse referencia a dos conjuntos de efectos de la cosa juzgada
constitucional, dependiendo de si la decisión de la Corte fue de (i)
inexequibilidad o de (ii) exequibilidad. Efectos de la cosa juzgada
constitucional, cuando la decisión es de inexequibilidad: (i) Si la Corte
declara inexequible un texto normativo y, por lo tanto, este es retirado del
sistema jurídico, hay (i.i) cosa juzgada formal, pues la constitucionalidad de
ese enunciado ya fue decidida y no puede ser controvertida y (i.ii) cosa
juzgada absoluta, en la medida en que el debate sobre su constitucionalidad
no puede ser reabierto, ni siquiera a partir de unos cargos distintos. La
decisión de la Corte deberá ser, en consecuencia, estarse a lo resuelto en la
sentencia anterior. Si se demanda, no un mismo texto ya declarado
inexequible, pero sí otro del cual se desprende un contenido normativo
idéntico al declarado inexequible en una sentencia anterior, existe (i.iii) cosa
juzgada material, por tratarse de una regulación cuya inconstitucionalidad ya
fue constatada y declarada. La Corte deberá, por lo tanto, estarse a lo
resuelto en la sentencia anterior y declarar la inexequibilidad de la
disposición acusada. Efectos de la cosa juzgada constitucional, cuando la
decisión es de exequibilidad: (ii) Si la Corte declara exequible un enunciado
normativo, en caso de que sea demandado una vez más, por los mismos
cargos analizados con anterioridad, habrá (ii.i) cosa juzgada formal, pues se
impugna el texto legislativo ya declarado exequible antes, y (ii.ii) cosa
juzgada relativa, pues no procede el nuevo pronunciamiento en razón de que
el juicio de constitucional se formula con arreglo a los mismos cargos ya
analizados. En todos estos casos, la Corte deberá estarse a lo resuelto en la
sentencia anterior y declarar su exequibilidad. Si se demanda de nuevo, no el
mismo enunciado declarado exequible en una sentencia dictada antes, pero sí
un contenido normativo idéntico al estudiado en esa ocasión y por los mismos
cargos analizados en dicha oportunidad, habrá, como regla general, (ii.iii)
cosa juzgada material, por tratarse de una regulación que la Corte ya
encontró conforme con la Carta Política en una decisión anterior, y (ii.iv)
cosa juzgada relativa, pues un nuevo pronunciamiento no procede en razón
de que la acusación de inconstitucionalidad contra la norma es idéntica a la
ya examinada. La Corte deberá, en consecuencia, estarse a lo resuelto en la
sentencia anterior y declarar su exequibilidad. La jurisprudencia
constitucional ha considerado, sin embargo, que en estos últimos casos la
ratio decidendi de la sentencia anterior podría no constituir una cosa juzgada
sino meramente un precedente, del cual la Corte se podría apartar, mediante
el ofrecimiento de argumentos con capacidad para demostrar que existen
elementos normativos y de hecho que obligan a distinguir entre la regulación
material juzgada en el pasado y la regulación material que ahora se propone
juzgar. De esta manera, en los supuestos en los cuales un contenido
prescriptivo ha sido declarado exequible en precedencia, existe la posibilidad
de una sentencia de inexequibilidad con posterioridad. En síntesis, (i) si una
disposición ha sido declarada inexequible y, por ende, retirada del sistema
jurídico, existe cosa juzgada formal, absoluta, pues no puede analizarse
nuevamente la constitucionalidad del texto excluido, ni siquiera a partir de
nuevos argumentos. (ii) Si un contenido normativo ha sido declarado
inexequible, existe cosa juzgada material y, en principio, absoluta, pues la
Corte no puede analizar una vez más la constitucionalidad de una regulación
encontrada incompatible con la Carta, tampoco a partir de otros cargos. (iii)
Si una disposición ha sido declarada exequible por unos específicos cargos,
hay cosa juzgada formal, relativa, en la medida en que el texto legal no puede
controlarse una vez más por los mismos argumentos y (iv) si un contenido
prescriptivo ha sido declarado exequible, con arreglo a un cargo específico,
por regla general, la Corte no puede pronunciarse de nuevo sobre esa norma,
aunque tiene la posibilidad de apartarse de la decisión anterior, con la carga
de ofrecer razones que justifiquen el cambio de precedente.
 
MEDIOS DE POLICIA-Definición/MEDIOS DE POLICIA-
Clasificación/MEDIOS MATERIALES DE POLICIA-
Definición/MEDIOS INMATERIALES DE POLICIA-Definición
 
 
 
Referencia: Expedientes acumulados D-
11717 y 11760.
 
Demanda de inconstitucionalidad contra
los artículos 149 (parcial), 155, 162 y 163
de la Ley 1801 de 2016, “por la cual se
expide el Código Nacional de Policía y
Convivencia”.
 
Demandantes: Mario Felipe Daza Pérez
(D-11717) y Jonathan Alfonso Parra
Forero (D-11760).
 
Magistrado Ponente (E):
JOSÉ ANTONIO CEPEDA AMARÍS
 
 
Bogotá D.C., diecisiete (17) de mayo de dos mil diecisiete (2017).
 
 
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
Constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos
en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia.
 
I. ANTECEDENTES
 
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en el artículo
241, numeral 4º de la Constitución Política, Mario Felipe Daza Pérez demandó
los parágrafos 1º y 2º, artículo 163, de la Ley 1801 de 2016, “por la cual se
expide el Código Nacional de Policía y Convivencia” y, de otra parte,
Jonathan Alfonso Parra Forero demandó los artículos 149 (parcial), 155, 162 y
163 de la misma Ley.
 
Mediante auto del 27 de octubre de 2016, el Magistrado Sustanciador dispuso
admitir la demanda. En la misma providencia, ordenó correr traslado a la
Procuradora General de la Nación (E) y comunicó el inicio del proceso al
Presidente de la República y al Presidente del Congreso, a los Ministros de
Justicia, del Interior y de Defensa Nacional.
 
De igual forma, con el objeto de que emitieran concepto técnico sobre la
demanda de la referencia, conforme a lo previsto en el artículo 13 del Decreto
2067 de 1991, se invitó a participar en el proceso a las Facultades de Derecho
de las Universidades Externado, Libre y Nacional de Colombia, Javeriana,
ICESI de Cali, Eafit de Medellín, del Atlántico, Industrial de Santander, de
Ibagué, de Antioquia y del Rosario, así como a la Defensoría del Pueblo, a la
Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Centro de Estudios de Derecho,
Justicia y Sociedad –Dejusticia, a la Comisión Colombiana de Juristas, al
Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo, a la Policía Nacional y a la
Fiscalía General de la Nación.
 
Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el
Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre las demandas de
la referencia.
 
II. NORMAS DEMANDADAS
 
A continuación se transcriben los artículos acusados, subrayando y destacando
en negrilla los fragmentos específicamente atacados:
 
“LEY 1801 DE 2016
(julio 29)
Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia.
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO 149. MEDIOS DE POLICÍA. Los medios de Policía son los
instrumentos jurídicos con que cuentan las autoridades competentes
para el cumplimiento efectivo de la función y actividad de Policía, así
como para la imposición de las medidas correctivas contempladas en
este Código.
Los medios de Policía se clasifican en inmateriales y materiales.
Los medios inmateriales son aquellas manifestaciones verbales o
escritas que transmiten decisiones de las autoridades de Policía.
Son medios inmateriales de Policía:
1. Orden de Policía.
2. Permiso excepcional.
3. Reglamentos.
4. Autorización.
5. Mediación policial.
Los medios materiales son el conjunto de instrumentos utilizados para
el desarrollo de la función y actividad de Policía.
Son medios materiales de Policía:
1. Traslado por protección.
2. Retiro del sitio.
3. Traslado para procedimiento policivo.
4. Registro.
5. Registro a persona.
6. Registro a medios de transporte.
7. Suspensión inmediata de actividad.
8. Ingreso a inmueble con orden escrita.
9. Ingreso a inmueble sin orden escrita.
10. Incautación.
11. Incautación de armas de fuego, no convencionales, municiones y
explosivos.
12. Uso de la fuerza.
13. Aprehensión con fin judicial.
14. Apoyo urgente de los particulares.
15. Asistencia militar.
 
(…)
 
ARTÍCULO 155. TRASLADO POR PROTECCIÓN.  Cuando la vida
e integridad de una persona o de terceros esté en riesgo o peligro, el
personal uniformado de la Policía Nacional, podrá trasladarla para
su protección o la de terceros, en los siguientes casos:
Cuando deambule en estado de indefensión o de grave alteración del
estado de conciencia por aspectos de orden mental, o bajo efectos del
consumo de bebidas alcohólicas o sustancias psicoactivas o tóxicas,
cuando el traslado sea el único medio disponible para evitar el riesgo
a la vida o integridad de la persona o los terceros.
Cuando esté involucrado en riña o presente comportamientos
agresivos o temerarios, realice actividades peligrosas o de riesgo que
pongan en peligro su vida o integridad o la de terceros, o esté en
peligro de ser agredido cuando el traslado sea el único medio
disponible para evitar el riesgo a la vida o integridad de la persona o
los terceros.
 
PARÁGRAFO 1o.  Cuando el comportamiento señalado en el inciso 3
del presente artículo se presente en contra de una autoridad de
Policía, se podrá utilizar este medio.
 
PARÁGRAFO 2o.  Antes del traslado y como primera medida, la
autoridad de Policía entregará la persona a un allegado o pariente
que asuma la protección; en la ausencia de estos, se trasladara la
persona a un centro asistencial o de protección, de salud u hospital o
a un lugar especialmente destinado para tal fin por la administración
municipal, según sea necesario, o, en cuanto fuera posible, se
intentará llevarla a su domicilio.
En ningún caso se hará traslados a sitios destinados a la privación de
libertad y la duración del mismo no podrá ser mayor a doce (12)
horas. Es deber de las Alcaldías definir el lugar al que pueden ser
enviadas las personas, separadas en razón del sexo.
En el centro asistencial o de protección deberá hacer presencia un
representante del Ministerio Público.
 
PARÁGRAFO 3o.  La autoridad de Policía que ordena y ejecuta el
traslado, deberá informar a la persona trasladada y al superior
jerárquico de la unidad policial y elaborar un informe escrito donde
consten los nombres e identificación de la persona trasladada por
cualquier medio; de quien da la orden y quien la ejecuta, el motivo, el
sitio al que se traslada y el nombre del allegado o a quien la persona
trasladada informa para ser asistido, de ser ello posible. A la persona,
sujeto de la medida, se le deberá entregar copia de dicho informe.
 
PARÁGRAFO 4o.  La autoridad de Policía permitirá a la persona que
va a ser trasladada comunicarse con un allegado o con quien pueda
asistirlo para informarle, entre otras cosas, el motivo y sitio de
traslado. Si la persona no tiene los medios para comunicarse, la
autoridad se los facilitará. Si se niega a informar a otra persona o no
es factible hacerlo, se enviará copia de inmediato del respectivo
informe escrito al Ministerio Público.
 
PARÁGRAFO 5o.  Cuando se trate de un traslado por alteración del
estado de conciencia, porque la persona se encuentra bajo el efecto
del consumo de bebidas alcohólicas o sustancias psicoactivas o
tóxicas no podrá ser trasladada por el simple hecho de estar
consumiendo sino que deben existir motivos fundados y el agente de
Policía con fundamento en el principio de proporcionalidad
determinará si existen las razones objetivas previstas en este Código.
 
(...)
http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/
ley_1801_2016_pr003.html - top
ARTÍCULO 162. INGRESO A INMUEBLE CON ORDEN
ESCRITA.  Los alcaldes podrán dictar mandamiento escrito para el
registro de domicilios o de sitios abiertos al público, en los siguientes
casos:
1. Para aprehender a persona con enfermedad mental que se
encuentre en un episodio de la enfermedad de crisis o alteración que
pueda considerarse peligrosa o enfermo contagioso.
2. Para inspeccionar algún lugar por motivo de salubridad pública o
transgresión de las normas ambientales.
3. Para obtener pruebas, cuando existan motivos fundados, sobre la
existencia de casas de juego o establecimiento que funcione contra la
ley o reglamento.
4. Para practicar inspección ordenada en procedimiento de Policía.
5. Para examinar instalaciones de energía eléctrica y de gas,
chimeneas, hornos, estufas, calderas, motores y máquinas en general
y almacenamiento de sustancias inflamables o explosivas con el fin de
prevenir accidente o calamidad, cuando existan indicios de riesgo o
peligro.
6. Verificar que no exista maltrato, abuso o vulneración a los
derechos de los niños, niñas y adolescentes, mujeres y adultos
mayores y discapacitados.
7. Verificar el desarrollo de actividades económicas, comerciales,
industriales, de prestación, venta o depósito de bienes o servicios
contrarios a la ley o reglamento.
8. Cuando se adelante obra en un inmueble, para determinar el
cumplimiento de las normas en materia de usos de suelo, obras o
urbanismo.
9. En establecimientos públicos o de comercio o en inmuebles donde
se estén desarrollando obras o actividades económicas, cuando se
requiera practicar diligencia o prueba ordenada en un procedimiento
de Policía, para utilizar un medio o para ejecutar una medida
correctiva de Policía.
 
PARÁGRAFO 1o.  La orden de ingreso a inmueble deberá ser escrita
y motivada. Así mismo, deberá levantarse un acta en la que conste el
procedimiento de Policía adelantado. El funcionario que autorizó el
ingreso al inmueble deberá enviar de inmediato la orden de ingreso y
el acta al Ministerio Público. Podrán utilizarse y enviarse otros
medios de documentación del procedimiento.
 
PARÁGRAFO 2o.  El ingreso a un inmueble deberá realizarse de
manera respetuosa, tanto con las personas como con sus bienes. En
caso de oposición a la orden de ingreso, la autoridad podrá hacer uso
de la fuerza de manera excepcional y proporcional a los actos
opuestos.
 
PARÁGRAFO 3o.  Para la práctica de pruebas los gobernadores y
alcaldes podrán disponer comisión para el ingreso al inmueble
determinado.
 
PARÁGRAFO 4o.  Si de manera circunstancial o por descubrimiento
inevitable en el procedimiento, se encuentran elementos que
justifiquen la iniciación de una acción penal, la autoridad de Policía
informará al personal uniformado de la Policía Nacional o a la
Policía Judicial para que inicie el procedimiento estipulado en el
Código de Procedimiento Penal.
http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/
ley_1801_2016_pr003.html - top
ARTÍCULO 163. INGRESO A INMUEBLE SIN ORDEN
ESCRITA.  La Policía podrá penetrar en los domicilios, sin
mandamiento escrito, cuando fuere de imperiosa necesidad:
1. Para socorrer a alguien que de alguna manera pida auxilio.
2. Para extinguir incendio o evitar su propagación o remediar
inundación o conjurar cualquier otra situación similar de peligro.
 3. Para dar caza a animal rabioso o feroz.
4. Para proteger los bienes de personas ausentes, cuando se descubra
que un extraño ha penetrado violentamente o por cualquier otro
medio al domicilio de estas personas.
5. Cuando desde el interior de una casa o edificio se proceda por la
vía de hecho contra persona o propiedad que se halle fuera de estos.
6. Para proteger la vida e integridad de las personas, si en el interior
del inmueble o domicilio se están manipulando o usando fuegos
pirotécnicos, juegos artificiales, pólvora o globos sin el debido
cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley.
 
PARÁGRAFO 1o.  El personal uniformado de la Policía Nacional que
realice un ingreso a inmueble sin orden escrita, de inmediato rendirá
informe escrito a su superior, con copia al propietario, poseedor o
tenedor del inmueble, donde conste la razón por la cual se realizó el
ingreso. Si el propietario, poseedor o tenedor considera que no había
razón para el ingreso o que se hizo de manera inapropiada, podrá
informar a las autoridades competentes. En todo caso, previo al
ingreso al inmueble, las personas podrán exigir la plena
identificación de la autoridad a fin de evitar la suplantación,
verificación a realizar mediante mecanismos provistos o aceptados
por la autoridad policial.
 
PARÁGRAFO 2o.  El personal uniformado de la Policía Nacional,
por razones propias de sus funciones, podrá ingresar sin orden escrita
a un bien inmueble cuando esté abierto al público”.
 
III. LAS DEMANDAS
 
1. Mario Felipe Daza Pérez acusa de inconstitucionales los parágrafos 1º y 2º
del artículo 163 de la Ley 1801 de 2016, por considerar que contravienen los
derechos a la libertad personal y a la inviolabilidad de domicilio consagrados
en el artículo 28 de la Constitución Política. Sostiene que además de las seis
situaciones específicas en las cuales la Policía puede ingresar a los domicilios
sin orden judicial, previstas en la primera parte del artículo 163, los citados
parágrafos establecen la posibilidad de que también se lleve a cabo “por
cualquier otra situación que crea pertinente”. En su opinión, “esto no se debe
permitir, porque las causales deben ser explícitas”, tal como la Corte
Constitucional lo ha determinado, por ejemplo, en la Sentencia C-519 de
2007.
 
2. Por su parte, Jonathan Alfonso Parra Forero afirma que el conjunto de
disposiciones demandadas, que regulan (i) el traslado por protección (arts.149
y  155 de la Ley 1801 de 2016), (ii) el ingreso a inmueble sin orden escrita
(arts. 149 y 163 ídem) y (iii) el ingreso a inmueble con orden escrita (arts. 149
y 162 ídem) infringen los derechos a la libertad personal, a la inviolabilidad de
domicilio, a la restricción de estos únicamente en virtud de orden de autoridad
judicial, a la intimidad familiar y personal y al buen nombre de las personas,
establecidos en el artículo 28 de la Carta Política. El demandante, sin
embargo, desarrolla el cargo solo por infracción de los tres primeros mandatos
constitucionales. 
 
2.1. Afirma que el traslado por protección desconoce la garantía
constitucional de que toda privación de la libertad se encuentre precedida de
mandamiento escrito emitido por autoridad judicial competente, con las
formalidades legales y por motivo previamente definido en la ley. Con
fundamento en la sentencia C-239 de 2012, precisa que la única excepción a la
regla anterior está dada por los casos de flagrancia, en cuyos supuestos la
libertad de una persona puede ser restringida sin orden judicial, aunque la
diligencia está sometida a revisión posterior por parte del juez de control de
garantías.
 
2.2.  En relación con las medidas de ingreso a inmueble sin orden escrita y de
ingreso a inmueble precedido de mandamiento escrito, señala que los mismos
argumentos expuestos con anterioridad resultan aplicables. Considera,
además, que tales medios de policía conculcan la intimidad personal y familiar
y el buen nombre, en la medida en que los servidores de policía no tienen
límites legales al llevarlos a cabo. Con base en las Sentencias C-1024 de 2002
y C-519 de 2007, indica que, si bien los citados derechos no son absolutos,
pues admiten ciertas restricciones fundadas en intereses superiores, en todo
caso las medidas siempre deben estar sometidas a un cuidadoso y exhaustivo
análisis de juez, para establecer la razonabilidad de la intromisión en el ámbito
privado.
 
Añade que, incluso en el régimen procesal penal y en el artículo 250.2 C.P. se
prohíben los registros, allanamientos o incautaciones al domicilio, residencia o
lugar de trabajo, sin la orden escrita del Fiscal General de la Nación o su
delegado, y por motivos previamente definidos en la ley. En estos casos, sin
embargo, la diligencia se somete al respectivo control por el juez de garantías,
con el fin de establecer su legalidad formal y material.
 
2.3. El actor sostiene que el ingreso a inmueble con mandamiento escrito de
los alcaldes municipales vulnera la Constitución, pues desconoce la órbita
funcional de las autoridades judiciales y atribuye competencias a un servidor
administrativo, que ni constitucional ni legalmente le corresponden.
 
Estima que para proceder con dicha medida es obligatoria la orden escrita
emitida por el juez, quien evalúa críticamente su necesidad, proporcionalidad
y razonabilidad. En cambio, señala que la norma autoriza a la Policía Nacional
a ingresar a un inmueble, sin la autorización del morador ni orden judicial y
solamente con sujeción a causales “precarias” y ambiguas, que dejan la
puerta  abierta a eventuales extralimitaciones y abusos de autoridad, con
violación del derecho a la libertad personal. En tanto se infringen los
requisitos para la restricción a esta garantía, asevera que también se desconoce
el debido proceso, tanto en el escenario administrativo como “en el eventual
judicial”.
 
Con fundamento en los anteriores argumentos, el actor solicita a la Corte la
declaratoria de inexequibilidad de los artículos 149 (parcial), 155, 162 y 163
de la Ley 1801 de 2016 y, en razón de la trascendencia de la demanda, se
convoque a una audiencia pública, para que ciudadanos las organizaciones no
gubernamentales puedan ser oídas.
 
IV. INTERVENCIONES.
 
Intervenciones de instituciones oficiales
  
1. Ministerio del Interior.
 
1. El Ministerio del Interior intervino dentro del presente proceso para respaldar la solicitud
de inexequibilidad de las normas impugandas. 
 
1. Indica que las causales que justifican la aplicación del traslado por protección, el ingreso
a inmuebles sin orden judicial y el ingreso a inmueble precedido de mandamiento escrito se
encuentran “en los límites” de las conductas punibles y, en ese sentido, dejan al arbitrario de
la Policía la definición de aquellas situaciones que exigen intervención de las autoridades
judiciales, como ocurre con los preceptos contenidos en los parágrafos 1 y 5 del artículo 155
de la Ley 1801 de 2016.
 
 En su criterio, de los citados, el primer parágrafo era innecesario, pues existen normas que
sancionan la violencia contra servidor público. La regla, para el Ministerio, deja a la
discrecionalidad del servidor de policía la definición del instrumento a aplicar, lo cual puede
desembocar en violaciones desproporcionadas e irrazonables del derecho a la libertad
personal. La misma consideración aplica, desde su punto de vista, a los casos en los cuales
se permite a la Policía definir cuándo los estados de alteración de la consciencia hacen
necesaria la adopción de la medida.
 
2. La entidad interviniente asevera que las normas cuestionadas conllevan otros riesgos,
pues en la realidad no existen en todos los municipios del país las redes de protección a las
que ellas se refieren y, en tanto los lugares a donde serán trasladadas las personas serán
definidos por las alcaldías, se crean potestades imprecisas y contradictorias con el resto de la
regulación, por cuanto no se señalan expresamente las condiciones que deben tener esos
espacios y, así mismo, las demás previsiones indican que el traslado por protección debe
efectuarse a instituciones hospitalarias, con fines de protección y restablecimiento de su
salud (física o mental).
 
3. Con base en los anteriores argumentos, el interviniente solicita a la Corte declarar la
“inconformidad a la Constitución” de los artículos 149 (inciso 6º) y 155 de la Ley 1801 de
2016.
 
2. Ministerio de Defensa
 
1. El Ministerio de Defensa intervino dentro del presente trámite de
constitucionalidad para solicitar a la Corte, en primer término, un
pronunciamiento inhibitorio y, subsidiariamente, declarar la constitucionalidad
de las normas acusadas.
 
2. Luego de citar jurisprudencia de esta Corporación sobre los requisitos que
debe reunir una demanda de inconstitucionalidad para provocar un
pronunciamiento de fondo, el interviniente señala que los cargos formulados
carecen de claridad, certeza, suficiencia, pertinencia y especificidad. Afirma
que el planteamiento de los demandantes, sobre la inconstitucionalidad de las
tres modalidades de policía impugnadas, se basa en la genérica consideración
de que se requiere la orden judicial para su realización y en una fusión
inapropiada de las normas penales con las del Código Nacional de Policía y
Convivencia.
 
Argumenta que se confunden los allanamientos del campo del derecho penal y
el ingreso a inmuebles en el plano del derecho de policía y que, en términos
generales, el legislador actuó en uso de su libertad de configuración
normativa, para dar aplicación a los mandatos constitucionales. Agrega que en
la demanda falta un concepto claro de la violación, suficiencia argumentativa
y precisión conceptual, por lo cual, los cargos no pueden ser objeto de análisis
de fondo y, en consecuencia, la Corte debe inhibirse de emitir
pronunciamiento. El Ministerio, en todo caso, puso de manifiesto las
siguientes razones en defensa de las disposiciones acusadas.
 
3. Luego de exponer ampliamente algunos conceptos de la jurisprudencia
constitucional sobre el derecho de policía y la teleología y características del
traslado por protección, indica que el legislador buscó dar respuesta en el
diseño de esta figura a los reparos que la Corte Constitucional realizó a la
institución similar, del Decreto Ley 1355 de 1070, denominada retención
transitoria, en la Sentencia C-720 de 2007. Así, presenta un cuadro
comparativo entre, por un lado, las condiciones que fijó la Corte, en la citada
Sentencia, para la aplicación provisional de la retención transitoria y, por otro
lado, las previsiones contenidas en el traslado por protección de la Ley 1801
de 2016, y concluye que el legislador observó las primeras a cabalidad en la
construcción de la nueva medida.
 
Asegura, además, que el traslado por protección no es aplicable de forma
subjetiva ni a discreción por el uniformado, pues, conforme al artículo 155 de
la Ley 1801 de 2016 que lo prevé, en concordancia con el artículo 205 de la
misma Ley, corresponde a los alcaldes el establecimiento de los centros de
protección a donde serán enviadas las personas objeto de la medida y los
mismos deberán ser vigilados por el Ministerio  Público, en virtud de
mandatos contemplados en el mismo Código Nacional de Policía y
Convivencia.
 
4. En relación con el ingreso a inmueble precedido de orden escrita de los
alcaldes, el interviniente señala que el cargo se basa en una lectura “penalista
y centrada en la reserva judicial” del problema, descontextualizada del
derecho y de la ciencia de policía y, por lo tanto, de la esencia preventiva y
administrativa de la Ley 1801 de 2016. Con base en la Sentencia C-024 de
1994, precisa que el contexto preventivo, avalado por la Corte, siempre ha
existido en la legislación de policía, tanto en el anterior como en el actual
Código y, a partir de otras decisiones de la jurisprudencia constitucional,
sustenta que se han permitido en varias ocasiones que autoridades
administrativas ordenen registros en domicilios, dada su finalidad de
protección y prevención.
 
Destaca que los alcaldes tienen la obligación de motivar la orden escrita para
el ingreso a inmuebles, lo que implica que su decisión no puede ser caprichosa
sino que debe estar basada en medios, como quejas, querellas, videos, testigos,
etc. En este sentido, en opinión del Ministerio, al contrario de lo argumentado
por el actor, sí existen formalidades para la emisión del citado mandamiento
escrito.  
 
5. En lo relativo a la medida de ingreso a inmueble sin orden escrita, el
interviniente pone igualmente de presente y transcribe varios apartes de la
Sentencia C-176 de 2007, mediante la cual la Corte declaró la exequibilidad
del artículo 83 del Decreto 1355 de 1970, cuyo contenido, afirma, es idéntico
al ahora cuestionado, con la salvedad de su numeral 6º, agregado en la Ley
1801 de 2016. La entidad compara una vez más lo establecido en el Decreto
1355 de 1970, los fundamentos de la citada decisión y las reglas que enmarcan
la nueva redacción de la figura, para demostrar que el ingreso excepcional al
domicilio por parte de la Policía Nacional es acorde con la Constitución, a la
luz de la jurisprudencia de la Corte. Indica que para lo anterior, este Tribunal
se ha fundado en la necesidad de una rápida y urgente reacción de la Policía,
dadas las específicas y extremas circunstancias que motivan la medida, y en el
carácter relativo del derecho a la inviolabilidad del domicilio.
 
6. Por último, el Ministerio señala que, en relación con el argumento de que el
parágrafo 1 del artículo 163 de la Ley 1801 de 2016 establece, además de las
seis situaciones específicas en las cuales la Policía puede ingresar a los
domicilios sin orden judicial, la posibilidad de que también se lleve a cabo
“por cualquier otra situación que crea pertinente”, considera que el
demandante se equivoca. Afirma que la norma es clara, al señalar que el
servidor de policía debe informar las razones de la realización del
procedimiento, lo cual no puede interpretarse en el sentido de que ellas puedan
ser diferentes a las indicadas en los citados seis numerales. Por el contrario, a
su juicio, el propósito de la norma es que se deje consignado en un documento
escrito cuál de ellas justificó el uso de la medida.
 
Considera que la disposición debe entenderse de forma sistemática, pues  al
indicar “el personal uniformado de la Policía Nacional que realice un ingreso
a inmueble sin orden escrita”, hace alusión a todo el texto del artículo 163 de
la Ley 1801 de 2016, denominado “ingreso a inmueble sin orden escrita”, que
prevé seis razones, como justificación de su realización, “sin que pueda
imaginar el actor que haya lugar para crear otras causales”.
 
7. Con arreglo a los anteriores argumentos, el Ministerio de Defensa solicita a
la Corte declarar la exequibilidad de los artículos demandados.
 
3. Defensoría del Pueblo
 
1. La Defensoría del Pueblo envió escrito de intervención a la Corte para
apoyar la inexequibilidad de las normas acusadas.
 
2. Luego de citar jurisprudencia de la Corte sobre la constitucionalidad de
ciertos casos de ingreso a domicilio, con fines no penales, sin previa orden de
autoridad judicial, la interviniente señala que en la Sentencia C-256 de 2008
se examinó una disposición, del Decreto 1355 de 1970, sobre la posibilidad
administrativa de dictar mandamientos escritos para ingresar a inmuebles,
muy similar a la ahora acusada. Sin embargo, precisa que mientras en esa
oportunidad dicha atribución radicaba en los jefes de la Policía, en el artículo
demandado en esta oportunidad, la potestad se les confiere a los alcaldes.
 
Por lo anterior,  la Defensoría considera que la Corte debe estudiar y precisar
si las causales contempladas como justificaciones para la emisión de
mandamientos escritos de ingreso a inmuebles se enmarcan “dentro de la
filosofía que inspira los allanamientos administrativos” y, de esta manera,
determinar si los alcaldes, como autoridades administrativas, pueden ordenar
registro de domicilios o de sitios abiertos al público. Así mismo, estima
necesario que la Corte aclare las nociones de “domicilio” y de “sitios
abiertos al público”, pues el legislador, afirma, la usa indistintamente en la
norma impugnada.
 
No obstante lo anterior, al mismo tiempo, con arreglo el artículo 32 de la Ley
1801 de 2016, que permite distinguir entre lugares privados y lugares abiertos
al público, y la jurisprudencia de la Corte sobre la protección del concepto
amplio de domicilio, la Defensoría del Pueblo sostiene que el domicilio tiene
un estándar de protección mayor al de los sitios de acceso público, de manera
que el similar tratamiento que se les proporciona a los dos espacios en el
artículo 162 de la Ley 1801, resulta contrario al artículo 28 de la Carta
Política.
 
2.  En lo relativo al ingreso a inmueble sin orden judicial, la interviniente
señala que el contenido material de las causales para su procedencia estaba ya
contenido en las homólogas causales previstas en el artículo 83 del Decreto
Ley 1335 de 1979, cuya constitucional fue analizada en la Sentencia C-176 de
2008, por los mismos cargos que se proponen en esta oportunidad, de manera
que, en su opinión, se configura el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional. En cambio, considera que la autorización prevista en el
parágrafo 2º del artículo 163 de la Ley 1801 de 2016, para que la Policía, “por
razón de sus funciones”, pueda ingresar sin orden escrita a un inmueble
abierto al público, desconoce la inviolabilidad del domicilio consagrada en el
artículo 28 C. P.
 
 A su juicio, los allanamientos administrativos obedecen a ciertos eventos
específicos definidos en la ley, que delimitan la actuación de la respectiva
autoridad. Por el contrario, considera que la referida justificación (“por razón
de sus funciones”) es general, ambigua e indeterminada y no ofrece un
parámetro claro y objetivo que precise a la autoridad en qué casos puede llevar
a cabo dicha medida. Subraya, además, que esto contrasta con la taxatividad
de las circunstancias de procedencia del ingreso sin orden judicial y del
ingreso con mandamiento escrito del alcalde, previstos en la misma Ley 1801
de 2016.
 
3. En cuanto al traslado por protección, la interviniente considera que el
artículo que la prevé revive la “retención transitoria” contenida en el antiguo
Código de Policía y, aunque solucionó algunos de los problemas que, según la
Sentencia C-720 de 2007, presentaba con anterioridad, sigue siendo
problemática frente a la garantía de los derechos fundamentales del afectado y,
por ende, es incompatible con la Constitución Política.
 
Argumenta que si bien el traslado no podrá ser mayor a 12 horas, la norma
acusada no aclara que deba cesar cuando el retenido supere el estado de
excitación o embriaguez o cuando una persona responsable pueda asumir su
protección. Esto, a pesar de que la medida afecta la libertad personal y la
libertad de circulación del afectado (arts. 24 y 28 CP) y, una vez han cesado
las circunstancias que dieron motivo a su utilización, no existen razones para
que la persona continúe retenida. De otro lado, la interviniente sostiene que el
artículo 155 de la Ley 1801 de 2016 no prevé reglas especiales y diferenciales
para los casos en que el traslado se aplique a niños, niñas y adolescentes, pese
a que así lo ordenó la Corte en la Sentencia C-720 de 2007, en razón de su
vulnerabilidad.
 
Así mismo, la Defensoría del Pueblo señala que la norma tampoco precisa que
los sujetos de especial protección constitucional sólo podrán ser conducidos a
lugares donde se atienda su situación, por lo cual desconoce el derecho a la
igualdad material. Finalmente, estima que el artículo 155 de la Ley 1801 de
2016 emplea unas expresiones constitucionalmente problemáticas. Ejemplifica
que uno de los eventos que da origen al traslado por protección consiste en
que la persona “deambule en estado de indefensión o de grave alteración del
estado de conciencia por aspectos de orden mental”. Esta expresión, en su
criterio, podría interpretarse en el entendido que las personas con discapacidad
intelectual representan un riesgo para la vida e integridad de ellas mismas o de
terceros y, por esta razón, deben ser objeto del traslado, comprensión contraria
a sus derechos fundamentales amparados por la Constitución.
 
4. Con fundamento en las razones anteriores, la Defensoría del Pueblo solicita
a la Corte “[a]clarar la naturaleza de las categorías “domicilio” y de “sitios
abiertos al público” y declarar la inexequibilidad del término “domicilios o
de” contenido en el artículo 162 de la Ley 1801 de 2016”; [d]eclarar la
inexequibilidad del parágrafo 2º del artículo 163 de la Ley 1801 de 2016;
[d]eclarar la inexequibilidad de la expresión “traslado por protección”
consagrada en el numeral 1º del inciso 6º del artículo 149 de la Ley 1801 de
2016  y [d[eclarar la inexequibilidad del artículo 155 de la Ley 1801 de
2016”.
 
4. Fiscalía General de la Nación
 
1. La Fiscalía General de la Nación intervino dentro del presente trámite para solicitar a la
Corte que se inhiba de emitir pronunciamiento de fondo, por ineptitud sustantiva de la
demanda.
 
2. Luego de hacer referencia a las exigencias formales que, de acuerdo con la jurisprudencia
de la Corte, debe cumplir un cargo de inconstitucionalidad para ser analizado de fondo, la
interviniente considera que la demanda correspondiente al expediente D-11717, si bien
señala las normas legales acusadas y las disposiciones superiores presuntamente infringidas,
así como la competencia de la Corporación, no formula un cargo que satisfaga los requisitos
de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, en orden a sustentar la alegada
infracción a la Constitución.
 
2.1. Afirma que, según el actor, el parágrafo 1 del artículo 163 de la Ley 1801 de 2016
establece, además de las seis situaciones específicas en las cuales la Policía puede ingresar a
los domicilios sin orden judicial, la posibilidad de que también se lleve a cabo “por
cualquier otra situación que crea pertinente”. Sin embargo, a su juicio, este argumento
carece de certeza, en la medida en que de la citada norma no se puede interpretar que se
otorguen facultades a la Policía Nacional para ingresar a un inmueble sin autorización
 “cuando a bien tenga”. Para la interviniente, la norma solo prevé el procedimiento que debe
adelantar la Policía Nacional luego de ingresar a un inmueble sin orden escrita, en todo
caso, a partir de las causales previstas  en el referido artículo.
 
2.2. Del mismo modo, la Fiscalía considera que el cargo no es específico, por cuanto los
argumentos presentados para demostrar la inconstitucionalidad de las disposiciones atacadas
son vagos y abstractos, se sustentan en deducciones del actor y, en consecuencia, no
explican la presunta violación a la Constitución. Igualmente, considera que resultan
impertinentes, pues se fundan en puntos de vista del actor respecto de la interpretación de
los parágrafos cuestionados. En consecuencia, en su opinión, las razones presentadas no son
suficientes para llevar a cabo un análisis de constitucionalidad y solicita a la Corte inhibirse
de emitir pronunciamiento de fondo.
 
3. En relación con la demanda correspondiente al expediente D-11760, la interviniente
estima que los cargos planteados tampoco cumplen los requisitos de certeza, pertinencia y
suficiencia.
 
3.1. Asevera que el argumento de la impugnación no satisface el requisito de certeza, porque
sostiene que el traslado por protección implica una privación de la libertad para la cual se
precisa de orden escrita de autoridad judicial, con lo cual ignora que, de acuerdo con la
jurisprudencia de la Corte, las normas que establecen restricciones a la libertad, con carácter
preventivo o protector, proferidas por una autoridad administrativa, no son prima
facie contrarias a la reserva judicial que consagra el artículo 28 de la Constitución.
 
Así mismo, indica que, contrario a lo que señala  el actor, no es cierto que el artículo 155 de
la Ley 1801 de 2016 permita a la Policía establecer discrecionalmente cuándo una persona
se encuentra en estado de indefensión o grave alteración, pues la norma precisa las
circunstancias que permiten identificar esas situaciones, las cuales no quedan, entonces, al
arbitrio del servidor de policía. De igual forma, la interviniente asevera que la acusación no
es pertinente ni suficiente, dado que no resulta posible realizar una confrontación objetiva
entre las normas constitucionales supuestamente vulneradas y el artículo 155 de la Ley 1801
de 2016.
 
3.2. Respecto de la impugnación contra la medida de ingreso a inmueble
mediado de orden escrita de los alcaldes, por supuesta violación de la reserva
de orden judicial, la Fiscalía General de la Nación considera que el cargo
carece de certeza, pertinencia y suficiencia, en tanto resulta impreciso,
subjetivo y vago y no explica la infracción constitucional denunciada.  En el
mismo sentido, señala que la censura a la medida de ingreso a domicilio sin
orden escrita, por supuesto desconocimiento de la necesidad de orden judicial,
no cumple el requisito de certeza, por cuanto la Corte ha admitido
limitaciones, adecuadas, necesarias y proporcionales de la Policía al citado
derecho, en aras de proteger otras garantías constitucionales.
 
3.3. En el mismo sentido, considera que la acusación por indeterminación de
las causales de procedencia del ingreso sin orden escrita no constituye un
cargo de inconstitucionalidad, dado que no se provee una explicación de las
razones por las cuales se deduce esa amplitud, ni las posibles interpretaciones
ambiguas de las mismas. De este modo, señala que los razonamientos del
demandante son apreciaciones subjetivas que, a su vez, hace que también
resulten impertinentes e insuficientes, por cuanto no logran generar una duda
mínima sobre la constitucionalidad del artículo 163 de la Ley 1801 de 2016.
 
3.4. Finalmente, señala que el traslado por protección ya fue estudiado por la Corte, bajo la
figura de la retención transitoria del Código de Policía anterior, en las Sentencias C-199 de
1998 y C-720 de 2007 y, en todo caso, la nueva redacción de esa medida de policía supera el
test estricto de proporcionalidad, a la luz de las pautas establecidas en las citadas
providencias. Así mismo, indica que lo propio ocurre con el ingreso a inmuebles sin orden
escrita y el ingreso a inmueble precedido de mandamiento escrito, a partir de los
fundamentos expresados en las Sentencias C-176 de 2007, C-519 de 2007 y C-256 de 2008.
En este orden de ideas, afirma que los tres medios de policía indicados resultan compatibles
con la Constitución.
 
4. Con base en los anteriores argumentos, la Fiscalía solicita a la Corte declararse inhibida
para emitir pronunciamiento de fondo, por ineptitud sustantiva de la demanda. 
 
5. Policía Nacional
 
1. El Secretario General de la Policía Nacional interviene ante la Corte, con el fin de
solicitar que se emita decisión inhibitoria, por carencia de aptitud sustantiva de los cargos y,
en su defecto, se declare la exequibilidad de las normas acusadas.
 
2. Con fundamento en jurisprudencia constitucional, sobre los requisitos que debe reunir una
demanda de inconstitucionalidad para provocar una decisión de fondo, el interviniente
considera que los cargos planteados carecen de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y
suficiencia. Indica que uno de los demandantes plantea forma meramente genérica que las
normas impugnadas son inconstitucionales por violación a la reserva judicial y, de otro lado,
mezcla conceptos del derecho de policía con reglas del derecho penal, de manera que el
cargo incumple el requisito de claridad.
 
Así mismo, sostiene que los argumentos de la demanda confunden el sentido y finalidad de
medidas propias de las actividades de policía, como el ingreso a inmueble sin orden escrita,
no para privar de la libertad sino por razones de protección a bienes o personas en virtud del
principio de solidaridad social, con diligencias que se desarrollan en el marco del proceso
penal, como los allanamientos realizados en busca de elementos materiales probatorios y
con fines incriminatorios, todo lo cual hace que los cargos carezcan de especificidad,
pertinencia y suficiencia.
 
3. De otra parte, la interviniente reproduce los mismos argumentos presentados por el
Ministerio de Defensa, atrás sintetizados, para defender la constitucionalidad de las normas
demandadas. Con fundamento en los argumentos expuestos, la Policía Nacional solicita a la
Corte inhibirse de emitir pronunciamiento de fondo y, en su defecto, declarar la
exequibilidad de los artículos impugnados.
 
6. Ministerio de Justicia
 
1. El Ministerio de Justicia envió escrito de intervención a la Corte, para solicitar una
decisión inhibitoria por ineptitud sustantiva de los cargos y existencia de cosa juzgada
material respecto de algunas de las normas acusadas, así como para defender la
constitucionalidad de las disposiciones objeto de impugnación.
 
2. Sostiene que los cargos contenidos en las dos demandas carecen del requisito de certeza,
por cuanto no plantean una verdadera confrontación entre la norma legal acusada y los
mandatos constitucionales que se estiman infringidos. De la misma manera, considera que
los argumentos que los sostienen que no cumplen las exigencias de especificidad y
pertinencia, en la medida en que solamente se basan en hipótesis, reproches, reproches y
afirmaciones subjetivas, tales como “resulta vergonzoso es que crea otras causales además
de las descritas y abiertas", o "las facultades que se establecen en cabeza de la Policía
Nacional, impiden y menoscaban el ejercicio de los derechos protegidos por la
Constitución y la ley, entre los que se encuentran principalmente...”.
 
3. En todo caso, el Ministerio proporciona varios argumentos en defensa de la
constitucionalidad de las normas censuradas.
 
3.1. Luego de exponer un cuadro comparativo entre las regulaciones del ingreso a inmueble
con orden escrita en el anterior Código de Policía y en el actual régimen, manifiesta que la
nueva redacción de la figura es más clara que la anterior, en especial al establecer que son
los alcaldes quienes emiten el respectivo mandamiento escrito, a partir de la interpretación
que la Corte realizó en la Sentencia C-024 de 1994, de la expresión “jefes de policía”
contenida en la norma anterior.
 
 De la misma manera, la interviniente hace un paralelo detallado entre las causales para el
ingreso a inmueble contenidas en la norma anterior y en la actual y considera que las nuevas
contienen elementos más garantistas en términos de los riesgos o peligros inminentes que
justifican la adopción de la medida. Así mismo, sostiene que las nuevas causales incluidas
en la regulación demandada buscan resguardar los derechos de personas de especial
protección constitucional, derechos colectivos y la efectividad de las medidas de policía.
 
3.2. En cuanto a las reglas que deben seguir los servidores de policía luego de ingresar a un
domicilio sin orden escrita, previstas en el parágrafo 1º del artículo 163 de la Ley 1801 de
2016, la interviniente señala que el legislador solamente incorporó las advertencias que la
Corte Constitucional realizó en la sentencia C-176 de 2007, al analizar la constitucionalidad
de la misma institución, prevista en el artículo 83 del Decreto Ley 1355 de 1970. Considera,
adicionalmente, que la medida contenida en la norma acusada es de carácter excepcional y
su finalidad constitucionalmente razonable y necesaria, por cuanto permite la reacción
oportuna, rápida y efectiva de la Policía Nacional, ante situaciones excepcionales de riesgo
para la vida e integridad de las personas, definidas por el legislador y avaladas por la
jurisprudencia constitucional.
 
3.3. Por último, en lo que hace relación al traslado por protección, la interviniente cita la
Sentencia C-199 de 1998, en la cual la Corte avaló en términos generales la homóloga
institución de la retención transitoria, y sostiene que la nueva medida recoge de manera más
específica y garantista la finalidad de protección que se establecía en la anterior regulación.  
 
4. Con fundamento en las anteriores razones, el Ministerio de Justicia solicita a la Corte
inhibirse de emitir pronunciamiento de fondo, por ineptitud sustantiva de la demanda y,
subsidiariamente, declarar la existencia de cosa juzgada material sobre el contenido
normativo del inciso y los cinco primeros numerales del artículo 163 de la Ley 1801 de
2016, así como la exequibilidad del numeral 6 y del parágrafo 1º del mismo artículo 163 y
de los artículos 149, 155 y 162 ídem.    
 
Intervenciones de instituciones académicas
 
7. Universidad del Rosario.
 
1. La Universidad de Rosario intervino dentro del presente proceso para
respaldar la solicitud de inexequibilidad de las normas acusadas.
 
2. Señala que el traslado por protección faculta a la Policía Nacional para que,
de forma desmedida y arbitraria, retenga a una persona sobre la base de
consideraciones subjetivas y sin necesariamente encontrarse incursa en una
conducta delictiva o contravencional, lo cual implica una restricción evidente
a la libertad personal, que solo puede ser limitada por autoridad competente y
con las formalidades establecidas en la ley. A su juicio, si bien la medida tiene
un fin de protección, de la misma persona o de la comunidad, son suficientes
las atribuciones que actualmente detenta la Policía, pues muchos de los
supuestos que el plantea le artículo 155 de la Ley 1801 de 2016 consisten en la
comisión de  delitos y de situaciones de indefensión del afectado, en las cuales
la Policía tiene la obligación de brindarle la atención requerida.
 
3. Por otro lado, la interviniente considera que el ingreso a inmueble con
mandamiento escrito de los alcaldes es inconstitucional, pues muchas de las
situaciones que habilitan la expedición de esa orden se deben dar al interior de
un proceso administrativo o judicial y conforme a las reglas propias de cada
juicio, con respeto de los derechos al debido proceso, defensa y contradicción.
 
3. En lo que hace relación al ingreso al inmueble sin orden escrita, la entidad
plantea que la mayoría de circunstancias establecidas en el artículo 163 de la
Ley 1801 de 2016, que facultan a los servidores de Policía para adelantar ese
procedimiento, constituyen excepciones a la inviolabilidad de domicilio,
fundadas en la protección de los derechos fundamentales de las personas, que
ya han sido reguladas en la Constitución y en el marco del derecho penal. En
todo caso, afirma que la disposición es inconstitucional, por cuanto se deja de
lado los controles judiciales y reduce la protección a un simple informe y al
criterio interpretativo del agente de policía.
4. Por lo anterior, la institución educativa solicita a la Corte declarar
inexequibles las disposiciones acusadas.
 
8. Universidad Libre de Colombia.
 
1. El Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de
la Universidad Libre intervino dentro de esta actuación para defender la constitucionalidad
de las normas acusadas, con excepción del artículo 162 de la Ley 1801 de 2016, el cual
considera contrario a la Carta Política.
 
2. Sostiene que la regulación del traslado por protección es acorde con el orden
constitucional, pues constituye una medida adecuada, proporcional y razonable para el
mantenimiento del orden público y el amparo de los  derechos a la vida y a la integridad de
las personas.
 
3. Por el contrario, el interviniente señala que la medida de ingreso a inmuebles con
mandamiento escrito de los alcaldes es contraria a la Constitución, en la medida en que,
 conforme a los mandatos de la Carta, se prescribe reserva judicial para la expedición de una
orden de esa naturaleza. De la misma manera, indica que, de conformidad con el artículo
162 de la Ley  1801 de 2016, debe enviarse al Ministerio Público la orden de ingreso y el
acta en la cual conste el procedimiento realizado por la Policía. Sin embargo, a su juicio, el
Código de Policía no le concede al Ministerio Publico la facultad para revocar actuaciones o
hacer control efectivo sobre ellas, competencia que, señala, le correspondería a un juez de la
República.
 
En el mismo sentido, desde su punto de vista, el parágrafo 3º del artículo 162 de la Ley 1801
de 2016, que establece la posibilidad de disponer comisiones para la práctica de pruebas, es
ambiguo, abierto y riesgoso, en la medida en que “se podría comisionar al alcalde, al
gobernador o cualquier otra autoridad”, con lo cual se amplía el margen de competencias
atribuidas por la Constitución a las referidas autoridades municipales y departamentales.
 
4. Por último, el Observatorio sostiene que el ingreso a inmuebles sin
mandamiento escrito es constitucional, pues si bien el margen de
configuración normativa del legislador es limitado, por cuanto compromete el
derecho a la libertad  del afectado, la medida es proporcional en comparación
con los fines imperiosos, asociados a la protección de derechos, que pretende
alcanzar.
 
5. De este modo, el interviniente solicita a la Corte declarar la exequibilidad de los artículos
149, 155 y 163 de la Ley 1801 de 2016 y, a su vez, declarar inexequible el artículo 162 de la
misma Ley, sobre el ingreso a inmuebles con orden escrita.
 
9. Universidad Industrial de Santander.
 
1. La Escuela de Derecho de la Universidad Industrial de Santander intervino
dentro del presente proceso para justificar la inconstitucionalidad de las
disposiciones impugnadas.
 
2. La interviniente sostiene que el ingreso a inmueble sin orden escrita es
inconstitucional, debido a que implica la limitación del derecho a la libertad
personal, sin sujeción al artículo 28 C.P., según el cual, la intervención al
domicilio exige mandamiento escrito de autoridad judicial competente, con las
formalidades legales y por motivo previamente definido en la ley.  
 
3. Por otro lado, sostiene que la norma en la cual se contempló el traslado por
protección es ambigua y “deja muchos vacíos”, no prevé qué ocurre si las
personas manifiestan su voluntad de no ser trasladadas por los servidores de
policía o de qué manera “un oficial de policía está en la capacidad de
determinar cuándo una persona puede llegar a causar un posible daño a
terceros, sin que se pueda predecir el comportamiento de los mismos, o qué
grado debe tener la alteración de conciencia en una persona, para que esta
sea objeto de detención por parte de los policías so pretexto de su propia
protección”.
 
La norma, en consecuencia, según la interviniente, podría dar lugar a abusos
de autoridad, por cuanto son los policías mismos quienes determinan la
ocurrencia de las causales contenidas en la norma, ni siquiera con autorización
o conocimiento previo del Ministerio Público. En el mismo sentido, la
interviniente señala que, en la práctica, la aplicación de la medida puede ser
problemática, pues ni la Policía ni las Administraciones cuentan con sitios
para el traslado y “retención” de las personas incursas en los supuestos
contemplados en el artículo 155 de la Ley 1801 de 2016, de manera que estos
terminarán en estaciones de Policía, recluidos con aquellas personas que se
encuentran en privación de la libertad, dentro del marco de una actuación
penal.
 
4. Por las anteriores razones, la institución educativa solicita a la Corte
declarar la inexequibilidad de las normas que prevén el traslado por protección
y el ingreso a inmueble sin orden escrita.
 
10. Universidad de Ibagué.
 
1. La Universidad de Ibagué intervino dentro del presente juicio para respaldar
la inconstitucionalidad de las disposiciones impugnadas.
 
2. La interviniente argumenta que la protección del derecho a la libertad
personal fue entregada a las autoridades judiciales y que las únicas salvedades
a este mandato están dadas (i) por la posibilidad de que la Fiscalía, en casos
excepcionales,  emita el respectivo mandamiento o (ii) por las situaciones
flagrancia en que la autoridad de Policía puede restringir ese derecho sin orden
judicial, aunque el procedimiento se someta, en todo caso, al control posterior
por parte del Juez de Control de Garantías.  
 
3. De otra parte, indica que el ingreso a inmueble con mandamiento escrito de
los alcaldes invade “la órbita funcional de una autoridad judicial en cabeza
de una autoridad administrativa, incluso abrogando funciones que ni
constitucional ni legalmente tiene el primer mandatario municipal”. Así
mismo, considera que se requiere siempre un examen ex ante o ex post de la
medida, por el Juez de Control de Garantías, pues esta autoridad ha sido
formada para la protección de las garantías fundamentales de las personas y es
ella quien deben evaluar críticamente la necesidad, proporcionalidad y
razonabilidad de la expedición de la citada orden.
 
Estima que pese a las sanas finalidad de la reforma, dejar en manos de una
autoridad administrativa la expedición de un mandamiento de las anotadas
características, conllevaría al desbordamiento de esas funciones
administrativas que únicamente están instituidas, como en el caso de la fuerza
pública, para garantizar la seguridad de los ciudadanos en su vida, honra y
bienes. De otro lado, estima, significaría un retroceso, pues incluso en el
marco del sistema procesal acusatorio, toda la labor de la Fiscalía General de
la Nación es controlada por un juez de control de garantías, que facilita  la
separación de funciones y garantiza mayor transparencia e imparcialidad entre
los diferentes órganos encargados de la administración de justicia.
 
Con base en las anteriores consideraciones, la interviniente solicitar a la Corte
declarar la “exequibilidad condicionada de las normas cuestionadas, por ser
violatorias de la Constitución Política, de los derechos a la libertad,
intimidad y seguridad ciudadano”.
 
4.8. Intervención del Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo –
CCAJAR-
 
1. El CCAJAR interviene ante la Corte para cuestionar la aptitud sustantiva de
algunos cargos y sustentar la inconstitucionalidad de una parte de las
disposiciones impugnadas.
 
2. El interviniente argumenta que, de conformidad con el parágrafo 1º del
artículo 163 de la Ley 1801 de 2016, el personal uniformado de la Policía
Nacional que realice un ingreso a inmueble sin orden escrita, de inmediato
debe rendir un informe escrito a su superior, donde conste la razón por la cual
se realizó el ingreso. Este precepto, en su opinión, implica para el uniformado
la obligación de justificar la decisión de realizar el procedimiento, pero,
contrario a lo que afirma uno de los demandantes, no trae como consecuencia
una ampliación de las causales de ingreso a inmueble sin orden escrita, ni
faculta en abstracto al agente de policía a realizar el procedimiento “por
cualquier razón”.
 
3. De otra parte, el CAJAR considera que, dentro del expediente D-11760, el
demandante no formula un cargo apto contra las normas que consagran el
registro de inmueble sin orden judicial y el registro de inmueble precedido de
mandamiento escrito. Argumenta que la impugnación carece de claridad, pues
“sustenta los problemas de constitucionalidad “del traslado por protección, y
se introduce el tema de la inviolabilidad del domicilio como absolutamente
distinto”. De igual forma, señala que el actor no ilustra concretamente de qué
manera las disposiciones acusadas menoscaban la inviolabilidad de domicilio
y tampoco controvierte ni fundamenta la acusación en reglas jurisprudenciales
sobre la reserva judicial a la intervención del domicilio.    
 
4. El interviniente considera, entonces, que el único cargo apto es aquel
dirigido a cuestionar las disposiciones que consagran el traslado por
protección, el cual respalda a partir de la transcripción de parte de la demanda
que, también la propia ONG, formuló contra esa medida, dentro
del expediente D-11670. El CCAJAR afirma que el traslado por protección: (i)
se funda en unas causales indeterminadas, que menoscaban el principio de
legalidad, (ii) vulnera la reserva judicial, pues no son las autoridades de
policía quienes lo deciden y ejecutan, sin procedimientos previos ni recursos y
sin las garantías del debido proceso, (iii) no se desarrolla con intervención
obligatoria del Ministerio Público, de un juez o de una persona que pueda
asistir a la personas trasladada, dentro de las 12 horas que puede durar la
retención y (iv) tampoco se precisa el tipo de atención especializada, según la
situación en la cual la persona se encuentre.
 
El interviniente somete el citado medio de policía citado a un juicio estricto de
proporcionalidad, mediante el cual muestra fundamentalmente que, si bien
podría tener una finalidad constitucional “legítima” a la luz de la
jurisprudencia constitucional, no es idónea, pues el procedimiento de policía
no tiene la entidad suficiente para solucionar la situación en la que se
encuentran las personas trasladadas; no es necesaria, en la medida en que otros
mecanismos de orden policivo, mucho menos invasivos que el traslado por
protección, podrían lograr los mismo fines que este persigue. Por último,
asevera que la medida no es estrictamente proporcional, por cuanto se
producen restricciones de los derechos a la libertad personal y, sin embargo,
no conduce necesariamente a una mayor protección de los derechos de
terceros o de los suyos propios.   
 
Como conclusión, el interviniente sostiene que el traslado por protección es
más una sanción encubierta que una verdadera medida de protección, en tanto
viola de manera injustificada los derechos s la libertad personal, al principio
de estricta legalidad y las garantías mínimas del debido proceso
constitucional. Con fundamento en las anteriores razones, solicita a la Corte
abstenerse de emitir pronunciamiento de fondo en relación con los cargos por
inviolabilidad de domicilio, dirigidos contra los parágrafos 1 y 2 artículo 163
de la Ley 1801 de 2016, “y contra las expresiones: “ingreso a inmueble con
orden escrita” e “ingreso a inmueble sin orden escrita, numerales 8 y 9 del
inciso 6, del artículo 149, de la referida ley”.
 
Solicita, adicionalmente, declarar inexequible la expresión “traslado por
protección” contenida en el numera 1, inciso 6, del artículo 149 y los artículos
155 y 157 de la Ley 1801 de 2016. 
 
V. CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACIÓN (E)
 
1. En cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 242-2 y 278-5 de la
Constitución Política, la Procuradora General de la Nación (E), mediante
concepto 006228 del 11 de enero de 2017, solicita a la Corte declararse
inhibida para emitir decisión de fondo, por ineptitud sustantiva de los cargos
formulados. Subsidiariamente, solicita estarse a lo resuelto en la sentencia
mediante la cual se resuelva la demanda del expediente D-11670, donde el
Ministerio Público intervino para solicitar la exequibilidad de algunas de las
disposiciones cuestionadas en este asunto.
 
2. En criterio de la Vista Fiscal, los actores señalan las normas acusadas,
precisan las disposiciones constitucionales supuestamente infringidas y
sustentan la competencia de la Corte para conocer de las acciones interpuestas.
Sin embargo, a su juicio, los cargos planteados no cumplen con los requisitos
de certeza, pertinencia y suficiencia. Argumenta que las razones que sostienen
la acusación contra las normas que contemplan el traslado por protección, el
registro a inmueble sin orden escrita y con mandamiento escrito no son claras
ni específicas, pues se basan “en un punto de vista sobre aquellas facultades,
sin individualizar la razón constitucional de los cargos”.
 
3. De la misma manera, sostiene que es “insuficiente” la impugnación contra
los parágrafos 1º y 2º, artículo 163, de la Ley 1801 de 2016, que prevé la
obligación para los servidores de Policía de presentar un informe por escrito al
superior jerárquico y al afectado, luego del ingreso a un inmueble sin orden
judicial, en  tanto la acusación no corresponde coherentemente a esas
disposiciones, sino a otras normas de la Ley 1801 de 2016.  
 
4. En todo caso, la Vista Fiscal considera que el traslado por protección, en la
redacción que adoptó el legislador, está rodeado de un conjunto de garantías
relevantes, de manera que no implica una sanción restrictiva de la libertad, ni
supone una medida desproporcional e innecesaria, sino que es un mecanismo
que obedece a situaciones taxativamente descritas en la misma ley y que
tiende a ser de utilización restrictiva. Así mismo, subraya que no es
equiparable a la detención o la captura, en la cual la Policía Nacional hace uso
de la fuerza para someter la libertad de una persona, sino que es un medio de
Policía para garantizar la convivencia de la ciudadanía.   
 
5. En los anteriores términos, la Procuradora General de la Nación (E) solicita
a la Corte que, de examinar las demandas de fondo, declare la exequibilidad
de los artículos 149 y 155 de la Ley 1801 de 2016.
 
VI. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
 
6.1. Competencia de la Corte
 
1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la
Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y
decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la
referencia, pues la expresión acusada hace parte de una Ley de la República,
en este caso, de la Ley 1801 de 2016.
 
6.2. Cuestiones previas
 
2. Antes de indicar los eventuales problemas jurídicos que deben ser resueltos
y la correspondiente estructura de la decisión, es necesario determinar la
aptitud sustantiva de la demanda interpuesta contra los parágrafos 1º y 2º del
artículo 163 de la Ley 1801 de 2016, sobre el ingreso a inmueble sin orden de
escrita (Expediente D-11717), pues varios intervinientes consideran que no
cumple los requisitos mínimos para ser estudiada y solicitan a la Corte
inhibirse de emitir pronunciamiento de fondo.
 
3. De la misma manera, se debe establecer previamente si existen decisiones
de constitucionalidad sobre una o varias de las disposiciones acusadas en este
proceso, que hayan hecho tránsito a cosa juzgada constitucional, pues la
Procuradora General de la Nación (E) pidió a la Sala decidir estarse a lo
resuelto en la sentencia mediante la cual se decidiera la demanda
correspondiente al Expediente D-11670, donde había solicitado la
exequibilidad de normas, a la postre también demandadas en este asunto.  
 
6.2.1. Requisitos de procedibilidad de la acción pública de
inconstitucionalidad
 
4. De conformidad con el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, la demanda de
inconstitucionalidad debe contener: (i) el señalamiento de las normas acusadas
como inconstitucionales, su trascripción literal por cualquier medio o un
ejemplar de la publicación oficial de las mismas; (ii) el señalamiento de las
normas constitucionales que se consideren infringidas; (iii) las razones por las
cuales dichos textos se estiman violados; (iv) cuando fuere el caso, el
señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del
acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y (v) la razón por la cual
la Corte es competente para conocer de la demanda.
 
5. A la luz de lo anterior, una de las exigencias de las demandas de
inconstitucionalidad consiste en la formulación de uno o varios cargos contra
las normas legales que se impugnan, por desconocimiento de las disposiciones
constitucionales que se consideran infringidas. En este sentido, la Corte ha
considerado que los cargos deben reunir ciertos requisitos para que se ajusten
a la naturaleza normativa, abstracta y comparativa del control que realiza la
Corte y permitan comprender el problema de transgresión constitucional que
se propone. Este presupuesto ha sido sintetizado en la necesidad de que los
cargos sean claros, específicos, pertinentes, suficientes y satisfagan la
exigencia de certeza.
 
La claridad hace relación a que los argumentos sean determinados y
comprensibles y permitan captar en qué sentido el texto que se controvierte
infringe la Carta. Deben ser entendibles, no contradictorios, ilógicos ni
anfibológicos. Conforme la exigencia de la certeza, de una parte, se requiere
que los cargos tengan por objeto un enunciado normativo perteneciente al
ordenamiento jurídico e ir dirigidos a impugnar la disposición señalada en la
demanda y, de la otra, que la norma sea susceptible de inferirse del enunciado
acusado y no constituir el producto de una construcción exclusivamente
subjetiva, con base en presunciones, conjeturas o sospechas del actor.
 
La especificidad de los cargos supone concreción y puntualidad en la censura,
es decir, la demostración de que el enunciado normativo exhibe un problema
de validez constitucional y la explicación de la manera en que esa
consecuencia le es atribuible. Es necesario que los cargos sean
también pertinentes y, por lo tanto, por una parte, que planteen un juicio de
contradicción normativa entre una disposición legal y una de jerarquía
constitucional y, por la otra, que el razonamiento que funda la presunta
inconstitucionalidad sea de relevancia constitucional, no legal, doctrinal,
política o moral.
 
Tampoco el cargo es pertinente si el argumento en que se sostiene se basa en
hipótesis acerca de situaciones de hecho, reales o de presunta ocurrencia, o
ejemplos en los que podría ser o es aplicada la disposición. Y, por último,
la suficiencia implica que la demostración de los cargos contenga un mínimo
desarrollo, en orden a mostrar la inconstitucionalidad que le imputa al texto
demandado. El cargo debe proporcionar razones, por lo menos básicas, que
logren poner en entredicho la presunción de constitucionalidad de las leyes,
derivada del principio democrático, que justifique llevar a cabo un control
jurídico sobre el resultado del acto político del legislador[1].
 
6.2.1.1. Inhibición en relación con la demanda contra los parágrafos 1º y
2º  del artículo 163 de la Ley 1801 de 2016 (Expediente D-11717)
 
6. El artículo 163 de la Ley 1801 de 2016  regula el medio material de policía
denominado “ingreso a inmueble sin orden escrita”. El artículo confiere a la
Policía Nacional la potestad de penetrar en los domicilios, sin orden escrita,
cuando existiere imperiosa necesidad, y establece seis situaciones en las
cuales esta se configura[2].
 
A continuación, en el parágrafo 1º, el legislador señala que “el personal
uniformado de la Policía Nacional que realice un ingreso a inmueble sin
orden escrita, de inmediato rendirá informe escrito a su superior, con copia
al propietario, poseedor o tenedor del inmueble, donde conste la razón por la
cual se realizó el ingreso”. Así mismo, establece que “si el propietario,
poseedor o tenedor considera que no había razón para el ingreso o que se
hizo de manera inapropiada, podrá informar a las autoridades competentes”
y que, en todo caso, “previo al ingreso al inmueble, las personas podrán
exigir la plena identificación de la autoridad a fin de evitar la suplantación,
verificación a realizar mediante mecanismos provistos o aceptados por la
autoridad policial”. Por su parte, en el parágrafo 2º del mismo artículo, el
legislador prevé: “el personal uniformado de la Policía Nacional, por razones
propias de sus funciones, podrá ingresar sin orden escrita a un bien inmueble
cuando esté abierto al público”.
 
7. Dentro del Expediente D-11717, el demandante acusa de inconstitucionales
los dos anteriores parágrafos del artículo 163 de la Ley 1801 de 2016, contra
los cuales plantea un solo cargo. Sostiene que, al exigir al servidor de policía
dejar constancia de “la razón” que lo llevó a realizar el ingreso a inmueble sin
orden escrita, la ley introduce una causal abierta para la justificación del
procedimiento, adicional a las seis (6)  causales expresamente previstas en el
mismo artículo. En otros términos, considera que, en tanto la ley simplemente
establece que la autoridad de policía deberá señalar meramente la “razón”
general que motivó el procedimiento, la autoriza a penetrar en los domicilios,
sin mandamiento escrito, no solo en los seis supuestos expresamente previstos
en el artículo, sino además, “por cualquier otra situación que crea
pertinente”. Esta autorización general de la norma, a su juicio, desconoce los
derechos fundamentales a la libertad personal y la inviolabilidad de domicilio
previstos en el artículo 28 de la Constitución Política.
 
8. La Fiscalía General de la Nación considera que el cargo carece de certeza,
pues los citados parágrafos no son susceptibles de ser interpretados en el
sentido de que otorgan facultades a la Policía Nacional para ingresar a un
inmueble sin autorización “cuando a bien tenga”. Para la interviniente, la
norma solo prevé el procedimiento que debe adelantar la Policía Nacional
luego de ingresar a un inmueble sin orden escrita, en todo caso, a partir de las
causales previstas  en el referido artículo. En el mismo sentido, el Colectivo de
Abogados José Alvear Restrepo considera que el cargo no es apto, en la
medida en que la disposición impugnada no trae como consecuencia una
ampliación de las causales de ingreso a inmueble sin orden escrita, ni faculta
en abstracto al agente de policía a ejercer su actividad “por cualquier razón”.
 
Por su parte, el Ministerio de Defensa afirma que la norma es clara al indicar
que la autoridad de policía debe informar las razones de su ingreso al
domicilio, lo cual no puede interpretarse en el sentido de que ellas puedan ser
diferentes a las indicadas en los citados seis (6) numerales. Por el contrario, a
su juicio, el propósito de la norma es que se deje consignado en un documento
escrito cuál de ellas justificó el uso de la medida.  Advierte que la disposición
debe entenderse de forma sistemática, de manera que el enunciado “el
personal uniformado de la Policía Nacional que realice un ingreso a
inmueble sin orden escrita” hace alusión a todo el texto del artículo 163,
denominado “ingreso a inmueble sin orden escrita”, que prevé seis razones,
como justificación de su realización, “sin que pueda imaginar el actor que
haya lugar para crear otras causales”.
 
De manera más general, la Fiscalía General de la Nación considera también que el cargo
carece de especificidad, por cuanto los argumentos presentados para demostrar la
inconstitucionalidad de las disposiciones atacadas son vagos y abstractos, se sustentan en
deducciones del demandante y, en consecuencia, no explican la presunta violación a la
Constitución. Igualmente, considera que resultan impertinentes, pues se fundan en puntos de
vista del actor respecto de la interpretación de los parágrafos cuestionados. El Ministerio de
Justicia y del Derecho, por su parte, estima que la acusación no cumple las exigencias
de especificidad y pertinencia, por cuanto se basa en hipótesis, reproches, reproches y
afirmaciones subjetivas, tales como “resulta vergonzoso es que crea otras causales además
de las descritas y abiertas", o "las facultades que se establecen en cabeza de la Policía
Nacional, impiden y menoscaban el ejercicio de los derechos protegidos por la
Constitución y la ley…”
 
9. La Sala comparte sustancialmente el criterio de los citados intervinientes,
en el sentido de que el cargo bajo análisis exhibe una evidente carencia de
certeza. El parágrafo 1º del artículo 163 de la Ley 1801 de 2016 establece
el procedimiento a seguir por los servidores de policía una vez han llevado a
cabo el ingreso a un inmueble sin orden escrita. La norma les fija la obligación
de rendir un informe a su superior, con copia al propietario, poseedor o
tenedor del inmueble, donde conste “la razón” por la cual se realizó el ingreso
al inmueble. El demandante parte de la base de que el deber en cabeza de los
servidores de policía, de expresar “la razón” que los condujo a realizar la
diligencia implica, correlativamente, que la autoridad detenta la autoridad de
emplear este medio de policía bajo cualquier justificación. Sin embargo, la
interpretación del enunciado normativo que realiza el actor de ninguna manera
se deriva de su texto
 
La razón o el motivo que el agente de policía debe plasmar en el citado
informe no equivale, como lo considera el actor, a una cláusula general y
amplia que lo habilite a invocar cualquier circunstancia como sustento para
llevar a cabo el ingreso a un inmueble sin mandamiento escrito. Como lo
plantea el Ministerio de Defensa, bajo una interpretación sistemática del
artículo en el cual se encuentra inserto el precepto cuestionado, resulta claro
que la circunstancia que debe ser expuesta por los servidores de policía, como
razón para haber efectuado el ingreso al domicilio, hace referencia a las
justificaciones previstas en los numerales  del mismo artículo. 
 
Según se indicó, en la primera parte, el artículo 163 confiere a la Policía
Nacional la potestad de penetrar en los domicilios, sin orden escrita, cuando
existiere imperiosa necesidad. Luego, la disposición contempla seis causales
en las cuales se configura específicamente ese supuesto de necesidad que
habilita la potestad de las autoridades de policía. A continuación, el legislador
estableció dos parágrafos, el primero de los cuales prevé que después de
realizar el ingreso al inmueble, las autoridades deberán elaborar el informe
escrito, en el que deben dejar constancia de la razón que motivó el
procedimiento. A partir de una interpretación conjunta de las partes que
componen el artículo 163 de la Ley 1801 de 2016, con base en la cual todas
ellas adquieren sentido, resulta claro que la justificación que debe ser
consignada en el informe de policía se refiere a las causales expresadas,
inmediatamente antes, en el mismo artículo.
 
De modo más específico, el legislador impone a los agentes de policía el deber
de señalar las circunstancias de hecho, correspondientes a una de las causales
previstas en el artículo 163 de la Ley 1801 de 2016, que motivaron el ingreso
al inmueble. Es decir, la norma fija la obligación de que manifiesten o hagan
mención por escrito, no a una de las abstractas causales previstas en el
artículo, sino a los hechos susceptibles de ser subsumidos en alguna de ellas,
que, en consecuencia, permitan justificar la realización del procedimiento.
Esto explica que la ley no establezca simplemente la obligación para la Policía
Nacional de invocar uno de los seis (6) supuestos de necesidad imperiosa
contenidos en el artículo 163 de la Ley 1801 de 2016, sino la “razón” del
ingreso, es decir, las circunstancias fácticas que, subsumibles en una de las
causales, justifiquen la realización de la diligencia.   
 
Por consiguiente, la disposición no admite el significado, ni tiene el alcance
que le atribuye el demandante, en la medida en que, en lugar de contemplar
una amplia y abierta cláusula general de justificación, que admita “cualquier
razón” para el ingreso a inmueble sin orden escrita, establece en realidad un
control administrativo a la actividad de las autoridades de Policía, que les
impone el deber de justificar la decisión de haber empleado el medio material
en mención. De manera específica, el precepto funciona como un límite al uso
de la medida de  ingreso a inmueble sin orden escrita, que se manifiesta en el
deber de dejar constancia de las razones de hecho que, en correspondencia con
una de las causales contenidas en el mismo artículo, motivaron la realización
del procedimiento. Esto significa, en suma, que en oposición al planteamiento
interpretativo del actor, no existen más causales o justificaciones legales para
el ingreso a inmueble, adicionales a las seis (6) previstas en el artículo 163 de
la Ley 1801 de 2016.
 
En este orden de ideas, en tanto el sentido de la disposición del cual parte el
actor no se deriva de su texto, el cargo de inconstitucionalidad carece de
certeza.
 
10. El cargo, además, no satisface la exigencia de especificidad, debido a que,
en gran parte como consecuencia del anterior problema, el demandante no
logra demostrar una oposición objetiva y verificable entre el contenido de las
disposiciones acusadas y la norma constitucional invocada. No se observa
concreción ni puntualidad en la censura, ni tampoco una debida demostración
de la inconstitucionalidad que, se alega, le es atribuible a las normas objeto de
impugnación. Por último, la demanda carece de suficiencia, en razón de que la
demanda se funda únicamente en el elemental planteamiento analizado y no
ofrece adicionales argumentos o explicaciones tendientes a poner en evidencia
la inconstitucionalidad que sostiene, de manera que no está en capacidad de
generar una mínima duda sobre la incompatibilidad, con la Carta, de las
disposiciones impugnadas.
 
11. Lo anterior lleva a la conclusión de que la demanda contra los parágrafos
1º y 2º del artículo 163 de la Ley 1801 de 2016, correspondiente
al Expediente D-11717, carece de aptitud sustantiva y, en consecuencia, la
Corte deberá inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo.
 
6.2.2. La cosa juzgada constitucional. Reiteración de jurisprudencia.
 
6.2.2.1. Los fines de la cosa juzgada constitucional
 
12. De conformidad con los artículos 243 C. P., 46 y 48 de la Ley Estatutaria
de la Administración de Justicia y 22 del Decreto 2067 de 1991, las sentencias
que la Corte Constitucional dicta en ejercicio del control jurisdiccional, hacen
tránsito a cosa juzgada constitucional y ninguna autoridad puede reproducir el
contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de
fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para
hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución.
 
13. De manera general, en virtud de la cosa juzgada constitucional, las
decisiones adoptadas por la Corte, en cumplimiento de su función de
garantizar la integridad y la supremacía de la Carta, adquieren valor jurídico o
fuerza vinculante y se tornan definitivas, intangibles, incontrovertibles e
inmutables y con efectos erga omnes[3].
 
14. La cosa juzgada constitucional se halla intrínsecamente relacionada con
varios fines superiores. Garantiza la seguridad jurídica, la cual implica
estabilidad, certeza y claridad en las normas jurídicas que confieren
competencias, conceden derechos o permisos y asignan obligaciones, tanto de
los ciudadanos, como de las autoridades públicas. Así mismo, salvaguarda la
buena fe y la confianza legítima de los administrados, dado que obliga a la
Corte a ser consistente con las decisiones adoptadas previamente e impide que
casos semejantes sean estudiados y resueltos de modo distinto (art. 83 C. P.).
Además, preserva la autonomía judicial, por cuanto impide que luego de
examinado un asunto por la Corte, según las normas vigentes, pueda reabrirse
de nuevo el debate (art. 228 C.P.).
 
La cosa juzgada, adicionalmente, asegura el principio de supremacía
constitucional, en tanto las decisiones que definen la constitucionalidad de una
norma y que, por ende, tienen el propósito de asegurar la integridad de la
Carta, no pueden ser, como regla general, discutidas o enervadas con
posterioridad. Por último, la cosa juzgada garantiza el derecho a la igualdad,
pues el sentido y alcance de las leyes adquieren estabilidad luego de una
decisión de la Corte, en especial cuando emite sentencias interpretativas, de
exequibilidad condicionada[4].
 
La cosa juzgada, en consecuencia, resulta trascendental a los fines del Estado
constitucional y democrático derecho, pues garantiza (i) la seguridad jurídica,
(ii) la buena fe y (iii) la confianza legítima, salvaguarda la (iv) autonomía
judicial y asegura (v) el principio de supremacía constitucional, así como (vi)
el derecho fundamental a la igualdad en el acceso y la administración de
justicia.  
 
6.2.2.2. Cuatro tipos principales de cosa juzgada constitucional
 
15. La determinación de los efectos de la cosa juzgada constitucional, dentro
del control jurisdiccional que lleva a cabo la Corte, implica la identificación
del  objeto sobre el cual recae ese efecto y la identificación de sus alcances. En
el análisis de estos dos elementos, la jurisprudencia constitucional ha llevado a
cabo una importante labor de clarificación conceptual, mediante la distinción
entre varios tipos de cosa juzgada constitucional. Por lo que aquí interesa, la
Corte ha distinguido entre, por un lado, (i) entre cosa juzgada formal y cosa
juzgada material y, por otro lado, (ii) entre cosa juzgada absoluta y la cosa
juzgada relativa.
 
16. La cosa juzgada formal recae sobre enunciados normativos cuya
constitucionalidad ya ha sido juzgada por la Corte con anterioridad. Se
impugna una disposición, es decir, un texto emanado del legislador que ha
sido objeto de control constitucional en el pasado. Por el contrario, se predica
la existencia de cosa juzgada material en los eventos en los cuales la demanda
dirige el ataque, si bien no contra el mismo texto normativo examinado en una
sentencia anterior, sí contra un contenido prescriptivo cuya constitucionalidad
ya ha sido juzgado antes por la Corte, a partir de una disposición distinta[5].
 
La cosa juzgada formal recae sobre un artículo, un inciso, un numeral o un
segmento de estos, constitucionalmente controlado en una ocasión precedente.
En cambio, en la cosa juzgada material, el texto sometido a control mediante
una demanda no ha sido examinado antes y, sin embargo, se considera que
hay cosa juzgada porque expresa el mismo supuesto de hecho y la misma
consecuencia jurídica, tiene los mismos destinatarios y los mismos
ingredientes normativos de una regulación juzgada en una sentencia anterior.
La cosa juzgada material supone que la constitucionalidad de un contenido
normativo, que se desprende del texto ahora acusado, ha sido decidida en una
decisión anterior[6].
 
17. Por otra parte, la cosa juzgada absoluta implica que una sentencia de la
Corte resolvió definitivamente la constitucionalidad de una disposición y, por
lo tanto, agotó cualquier otro debate ulterior al respecto. En contraste, se
predica la cosa jugada relativa cuando la norma acusada ya ha fue analizada
antes por la Corte, solo por uno o unos específicos cargos, en relación con los
cuales su incompatibilidad con la Constitución no puede volver a discutirse.
Mientras que en la cosa juzgada absoluta, como regla general, la resolución
adoptada por la Corte implica la imposibilidad de que esta vuelva a ocuparse
de examinar cualquier cargo contra la norma, en la cosa juzgada relativa la
Corte debe volver a conocer las impugnaciones contra aquella, salvo que se
funden en los mismos cargos ya resueltos con anterioridad[7].
 
En este orden de ideas, la Corte ha considerado que existe (i) cosa juzgada
formal, cuando se impugna un enunciado normativo del legislador sobre el
cual la Corte ya ha emitido previamente un juicio sobre su constitucionalidad
y (ii) cosa juzgada material, en aquellos casos en los cuales se demanda, ya no
la misma disposición lingüística, pero sí idéntico contenido regulatorio
examinado en una sentencia anterior. Ha sostenido, además, que existe (iii)
cosa juzgada absoluta si la decisión sobre la constitucionalidad de una
disposición no puede ser discutida nuevamente, ni siquiera a partir de nuevos
cargos, y (iv) cosa juzgada relativa, cuando la constitucionalidad de una
norma fue resuelta respecto de un cargo específico, pero puede volver a ser
examinada, a partir de otros cargos.
 
6.2.2.3. Los efectos de la cosa juzgada constitucional
 
18. A la luz de la anterior conceptualización, puede hacerse referencia a dos
conjuntos de efectos de la cosa juzgada constitucional, dependiendo de si la
decisión de la Corte fue de (i) inexequibilidad o de (ii) exequibilidad[8].
 
Efectos de la cosa juzgada constitucional, cuando la decisión es
de inexequibilidad:
 
(i) Si la Corte declara inexequible un texto normativo y, por lo tanto, este es
retirado del sistema jurídico, hay (i.i) cosa juzgada formal, pues la
constitucionalidad de ese enunciado ya fue decidida y no puede ser
controvertida y (i.ii) cosa juzgada absoluta, en la medida en que el debate
sobre su constitucionalidad no puede ser reabierto, ni siquiera a partir de unos
cargos distintos. La decisión de la Corte deberá ser, en consecuencia, estarse a
lo resuelto en la sentencia anterior[9].
 
Si se demanda, no un mismo texto ya declarado inexequible, pero sí otro del
cual se desprende un contenido normativo idéntico al declarado inexequible en
una sentencia anterior, existe (i.iii) cosa juzgada material, por tratarse de una
regulación cuya inconstitucionalidad ya fue constatada y declarada [10]. La
Corte deberá, por lo tanto, estarse a lo resuelto en la sentencia anterior y
declarar la inexequibilidad de la disposición acusada.
 
Efectos de la cosa juzgada constitucional, cuando la decisión es
de exequibilidad:
 
(ii) Si la Corte declara exequible un enunciado normativo, en caso de que sea
demandado una vez más, por los mismos cargos analizados con anterioridad,
habrá (ii.i) cosa juzgada formal, pues se impugna el texto legislativo ya
declarado exequible antes, y (ii.ii) cosa juzgada relativa, pues no procede el
nuevo pronunciamiento en razón de que el juicio de constitucional se formula
con arreglo a los mismos cargos ya analizados[11]. En todos estos casos, la
Corte deberá estarse a lo resuelto en la sentencia anterior y declarar su
exequibilidad.
 
Si se demanda de nuevo, no el mismo enunciado declarado exequible en una
sentencia dictada antes, pero sí un contenido normativo idéntico al estudiado
en esa ocasión y por los mismos cargos analizados en dicha oportunidad,
habrá, como regla general, (ii.iii) cosa juzgada material, por tratarse de una
regulación que la Corte ya encontró conforme con la Carta Política en una
decisión anterior, y (ii.iv) cosa juzgada relativa, pues un nuevo
pronunciamiento no procede en razón de que la acusación de
inconstitucionalidad contra la norma es idéntica a la ya examinada. La Corte
deberá, en consecuencia, estarse a lo resuelto en la sentencia anterior y
declarar su exequibilidad[12].
 
La jurisprudencia constitucional ha considerado, sin embargo, que en estos
últimos casos la ratio decidendi de la sentencia anterior podría no constituir
una cosa juzgada sino meramente un precedente, del cual la Corte se podría
apartar, mediante el ofrecimiento de argumentos con capacidad para demostrar
que existen elementos normativos y de hecho que obligan a distinguir entre la
regulación material juzgada en el pasado y la regulación material que ahora se
propone juzgar. De esta manera, en los supuestos en los cuales un contenido
prescriptivo ha sido declarado exequible en precedencia, existe la posibilidad
de una sentencia de inexequibilidad con posterioridad[13].
 
19. En síntesis, (i) si una disposición ha sido declarada inexequible y, por
ende, retirada del sistema jurídico, existe cosa juzgada formal, absoluta, pues
no puede analizarse nuevamente la constitucionalidad del texto excluido, ni
siquiera a partir de nuevos argumentos. (ii) Si un contenido normativo ha sido
declarado inexequible, existe cosa juzgada material y, en principio, absoluta,
pues la Corte no puede analizar una vez más la constitucionalidad de una
regulación encontrada incompatible con la Carta, tampoco a partir de otros
cargos. (iii) Si una disposición ha sido declarada exequible por unos
específicos cargos, hay cosa juzgada formal, relativa, en la medida en que el
texto legal no puede controlarse una vez más por los mismos argumentos y
(iv) si un contenido prescriptivo ha sido declarado exequible, con arreglo a un
cargo específico, por regla general, la Corte no puede pronunciarse de nuevo
sobre esa norma, aunque tiene la posibilidad de apartarse de la decisión
anterior, con la carga de ofrecer razones que justifiquen el cambio de
precedente.
 
6.2.2.4. Existencia de cosa juzgada constitucional en relación con los
artículos 149 (parcial) y 155 de la Ley 1801 de 2016
 
20. Dentro del Expediente D-11760, el demandante acusa de
inconstitucionales los artículos 149 (parcial) y 155 de la Ley 1801 de 2016. El
citado artículo 149, titulado “[m]edios de policía”, en los primeros dos incisos
define los medios de Policía como los instrumentos jurídicos con que cuentan
las autoridades competentes para el cumplimiento efectivo de la función y
actividad de Policía, así como para la imposición de las medidas correctivas
contempladas en el Código. De la misma manera,  establece que los medios de
Policía se clasifican en inmateriales y materiales.
 
A continuación, el artículo define los medios inmateriales como
manifestaciones verbales o escritas que transmiten decisiones de las
autoridades de Policía y establece cinco (5) medios de esta naturaleza [14].
Luego, el mismo artículo define los medios materiales de policía, como los
instrumentos utilizados para el desarrollo de la función y actividad de Policía,
y contempla quince (15) medios materiales de policía, entre ellos, “1.
Traslado por protección…”[15].
 
22. El demandante impugna la expresión “1. Traslado por protección”,
prevista en el artículo 149 de la Ley 1801 de 2016, mediante la cual se enuncia
uno de los medios materiales de policía. En concordancia, acusa también el
artículo 155 de la misma Ley, denominado igualmente “Traslado por
protección”, que desarrolla y regula detalladamente el procedimiento que debe
seguir la Policía Nacional para llevar a cabo el traslado por protección. En este
artículo se definen las causales en las cuales procede el traslado por
protección, las condiciones, los límites, prohibiciones y las específicas
actuaciones que deben realizar los servidores de policía, durante y con
posterioridad al procedimiento del traslado por protección.   
 
El demandante considera sustancialmente que el traslado por
protección desconoce el derecho a la libertad personal y la garantía
constitucional de que toda privación de este derecho se encuentre precedida de
mandamiento escrito emitido por autoridad judicial competente, con las
formalidades legales y por motivo previamente definido en la ley. Precisa que
la única excepción a la regla anterior está dada por los casos de flagrancia, en
cuyos supuestos la libertad de una persona puede ser restringida sin orden
judicial, aunque la diligencia tiene control por parte del juez de garantías.
 
23.  Pues bien, en la Sentencia C-281 de 2017, M. P. (E) Aquiles Arrieta
Gómez, la Corte estudió una demanda, entre otras disposiciones, contra las
mismas dos impugnadas en esta oportunidad. Se acusaba la expresión “1.
Traslado por protección” del artículo 149 de la Ley 1801 de 2016 y de otro
lado, el artículo 155 de la misma Ley, que regula de forma detallada y
específica esa medida y las condiciones, límites, prohibiciones y reglas para
los servidores de policía, durante del procedimiento y luego de su realización.
De la misma manera, como en el presente caso, en aquél los demandantes
sostenían que el traslado por protección desconocía, entre otras normas
constitucionales, el derecho a la libertad personal y la reserva de orden judicial
para su restricción.  
 
24. En la citada sentencia, la Corte sostuvo que, si bien el artículo 28 de la
Constitución establecía una reserva judicial para la privación de la libertad,
existían varias excepciones a esta regla, una de las cuales estaba constituida
por las restricciones, con fines preventivos y de protección y, específicamente,
para la salvaguarda de derechos como la vida y la integridad de las personas,
llevadas a cabo por la Policía Nacional. Sin embargo, consideró que la
constitucionalidad de esta excepción estaba sometida a que las causales para
su procedencia fueran determinadas o determinables y a que superara un juicio
estricto de proporcionalidad, partiendo de la base de que su fin solo podía ser
preventivo, no sancionatorio. 
 
25. Estimó, entonces, que en el contexto del artículo 155 de la Ley 1801 de
2016, todas las causales que justifican el traslado por protección eran
determinadas y satisfacían el principio de legalidad, con excepción  de la
prevista en el parágrafo 1º, según la cual, “cuando el comportamiento
señalado en el inciso 3º del presente artículo se presente en contra de una
autoridad de Policía, se podrá utilizar este medio”. De acuerdo con la Corte,
no resultaba claro si esta circunstancia, como justificante para el empleo del
traslado por protección, solo reiteraba la causal prevista en el inciso tercero, en
los casos en los cuales los sujetos pasivos de los comportamientos agresivos
fueran servidores de policía o, de otro lado, si se trataba de una causal
separada de las demás y, por consiguiente, procedía sin los requisitos de
estricta necesidad o de protección de la vida e integridad de las personas o de
terceros, siempre que el comportamiento se dirigiera contra una autoridad de
policía. Esto último suponía, además, según la Sala, la posibilidad de que la
medida de protección se tornara en un mecanismo sancionatorio impuesto por
la Policía, lo cual no está constitucionalmente permitido. En consecuencia, la
Corte consideró que el parágrafo 1º, artículo 155 de la Ley 1801 de 2016 era
incompatible con la Carta, por violación al principio de legalidad.
 
26. Por otro lado, la Corte estableció que debido a la existencia de específicas
causales, de requisitos estrictos de necesidad y condiciones previas para el
empleo del traslado por protección, este medio tiene una finalidad preventiva
de riesgos contra la vida y la integridad de las personas, propósito  que estimó
constitucionalmente imperioso. Así mismo, afirmó que el medio no estaba
prohibido. Sin embargo, encontró que en un conjunto de casos, el traslado por
protección no era idóneo para perseguir el citado fin, ni estrictamente
proporcional.
 
Indicó que, si bien cuando se realiza por razones de salud y la persona es
llevada a un centro de salud resulta apta y estrictamente proporcional, en
aquellos supuestos en los cuales, según el artículo 155 de la Ley 1801 de
2016, el trasladado debe ser llevado a “un lugar especialmente destinado para
tal fin”, la medida no tenía la capacidad para lograr el propósito trazado y se
mostraba desproporcionada. Esto, por cuanto el artículo 155 no define las
características que debe tener ese “lugar”, ni el modelo de atención con el que
debe contar, para asegurar objetivo de protección y prevención por el cual
propende la medida y para que no se convierta en una forma de sanción.
 
27. Por último, sostuvo que la norma no ofrecía suficientes  garantías durante
la aplicación del traslado, en la medida en que en el informe que, se prevé,
debe elaborar la Policía, no es claro que esté obligada a expresar las
circunstancias que motivaron el traslado, así como tampoco se contempla
ninguna posibilidad de contradecir la imposición de la medida, ni de solicitar
su cesación.
 
28. En este orden de ideas, partiendo de los tres anteriores problemas
detectados, relativos a (i) la indeterminación de una de las causales que
habilitaban la aplicación del traslado por protección, (ii) la no superación del
test de proporcionalidad cuando la persona es llevada a “un lugar
especialmente destinado para tal fin”, y (iii) la carencia de algunas garantías
en desarrollo del procedimiento, la Corte resolvió “DÉCIMO-. Declarar
EXEQUIBLE la expresión “traslado por protección” del artículo 155 de la
Ley 1801 de 2016, en el entendido de que (i) el traslado por protección “a un
lugar destinado para tal fin” solo se podrá aplicar en los municipios que
cuenten con los lugares adecuados de atención y protección de personas
trasladadas; (ii) en el informe escrito exigido por el parágrafo 3º del artículo
155 de la Ley 1801 de 2016 se deberá incluir, además de la causal invocada,
los hechos que dieron lugar al traslado y las razones por las cuales se
considera que esos hechos caben dentro de la causal; y (iii) la persona sujeta
al traslado podrá solicitar la cesación del mismo al superior jerárquico que
haya recibido el informe. Así mismo, se declara INEXEQUIBLE el parágrafo
1º del artículo 155 de la Ley 1801 de 2016, y EXEQUIBLE el parágrafo 3º del
mismo artículo, por los cargos examinados y en los términos de esta
sentencia”.
 
29. De esta manera, la Corte encuentra que la constitucionalidad del artículo
155 y de la expresión “1. Traslado por protección” del artículo 149, de la Ley
1801 de 2016, demandados en el presente asunto, ya fue examinada en la
Sentencia C-281 de 2017. Así mismo, observa que el control constitucional de
estas disposiciones fue llevado a cabo, entre otros, con arreglo al mismo cargo
planteado en el presente caso, es decir, por violación a la libertad personal y a
la reserva judicial de la orden para su privación (art. 28 C. P.). En
consecuencia, resulta claro que la decisión de exequibilidad sobre dichos
textos normativos, en los términos indicados en el párrafo anterior, hizo
tránsito a cosa juzgada formal, de carácter relativo y, por lo tanto, la Corte
resolverá estarse a lo resuelto en la Sentencia C-281 de 2017.
 
 6.2.2.5. Existencia de cosa juzgada constitucional en relación con el
artículo 163 de la Ley 1801 de 2016
 
30. El demandante impugna la expresión “8. Ingreso a inmueble sin orden
escrita”, prevista en el artículo 149 de la Ley 1801 de 2016, mediante la cual
se designa uno de los medios materiales de policía.  Acusa también el artículo
163 de la misma Ley, denominado igualmente “Ingreso a inmueble sin orden
escrita”, que desarrolla y regula en detalle la medida. Este precepto confiere
a la Policía Nacional la potestad de penetrar en los domicilios sin orden
escrita, cuando existiere imperiosa necesidad, y contempla seis causales en las
cuales se configura específicamente ese supuesto que habilita la potestad de
las autoridades de policía.
 
A continuación, el artículo en cita contiene dos parágrafos. En el primero, el
legislador prevé que después de realizar el ingreso al inmueble, el servidor de
policía deberá elaborar un informe escrito a su superior, con copia al
propietario, poseedor o tenedor del inmueble, donde conste la razón por la
cual se realizó el procedimiento. Establece, además, que si el propietario,
poseedor o tenedor del inmueble considera que no había razón para el ingreso
o que se hizo de manera apropiada, podrá informar a las autoridades
competentes. Así mismo, señala que previo al ingreso al inmueble, las
personas podrán exigir la plena identificación de la autoridad a fin de evitar la
suplantación, verificación a realizar mediante mecanismos provistos o
aceptados por la autoridad policial. Por su parte, en el segundo parágrafo, el
legislador contempla que el personal uniformado de la Policía Nacional, por
razones propias de sus funciones, podrá ingresar sin orden escrita a un bien
inmueble cuando esté abierto al público.   
 
31. El demandante, entonces, impugna (i) la expresión “8. Ingreso a inmueble
sin orden escrita”, prevista en el artículo 149 de la Ley 1801 de 2016,
mediante la cual se designa uno de los medios de los medios materiales de
policía, y (ii) el artículo 163 de la misma Ley, que (ii.i) concede a la Policía la
posibilidad de utilizar dicho medio de policía en domicilios, bajo un conjunto
de estrictas causales de procedencia, y (ii.ii) confiere a la misma autoridad la
posibilidad de emplear el mismo medio de policía en inmuebles abiertos al
público. El actor, sin embargo, fundamentalmente sostiene que el ingreso a
inmueble sin orden escrita vulnera el derecho a la inviolabilidad de domicilio
y la reserva de orden escrita, emitida por autoridad judicial, para proceder a su
limitación (artículo 28 C.P.).
 
32. Ahora, la enunciación del ingreso a inmueble sin orden escrita, como
medio material de policía, en el artículo 149 de la Ley 1801 de 2016, está
relacionada y proporciona sustento normativo, tanto a la penetración en el
domicilio (ii.i), como al ingreso a un bien inmueble abierto al público (ii.ii),
es decir, a las dos modalidades del medio material reguladas en el artículo 163
de la Ley 1801 de 2016. El demandante, sin embargo, no formula ningún
cargo contra la enunciación del medio material de policía en general, previsto
en el artículo 149 de la Ley 1801 de 2016, ni contra el ingreso a inmuebles
abiertos al público, contenido en el parágrafo 2º del artículo 163 de la misma
Ley.
 
El cargo contenido en la demanda es general y solo está dirigido a atacar la
autorización y regulación del ingreso al domicilio sin orden judicial,
establecidas en el artículo 163 de la Ley 1801 de 2016. En este sentido, la
Corte solo deberá pronunciarse respecto de dicha atribución concedida a la
Policía en este precepto, por infracción a la inviolabilidad de domicilio y a la
reserva de orden judicial para su limitación, y se inhibirá de pronunciarse
sobre la constitucionalidad de la enunciación del medio material de policía en
general, prevista en el artículo 149 de la Ley 1801 de 2016, y la autorización
de ingreso a inmuebles abiertos al público, del parágrafo 2º del artículo 163 de
la misma Ley.
 
33. La Corte encuentra que en la Sentencia C-212 de 2017, M. P. Alejandro
Linares Cantillo, se estudió una demanda también contra el artículo 163 de la
Ley 1801 de 2016, así mismo, por vulneración del derecho a la inviolabilidad
de domicilio. El actor argumentaba que ese derecho solo era limitable
mediante orden escrita emitida por una autoridad judicial (art. 28 C. P.). La
demanda impugnaba el citado artículo 163, incluida la parte del parágrafo 1º
que establece que, después de realizar el ingreso al inmueble, el servidor de
policía debe elaborar un informe escrito a su superior, con copia al propietario,
poseedor o tenedor del inmueble, donde conste la razón por la cual se realizó
el procedimiento. El parágrafo establece, además, que si el propietario,
poseedor o tenedor del inmueble considera que no había razón para el ingreso
o que se hizo de manera apropiada, puede informar a las autoridades
competentes.
 
34. En la Sentencia citada, la Corte consideró que el derecho a la
inviolabilidad de domicilio, como todos los demás derechos,  no es absoluto,
sino que puede ser limitado en casos excepcionales, ante el grave e inminente
peligro en que pueda encontrarse un derecho fundamental. En estas
circunstancias, consideró que, a la luz de la regla fijada en la Sentencia C-176
de 2007, una medida como el ingreso a inmueble sin orden escrita es
constitucional, siempre que persiga la protección de derechos fundamentales o
el cumplimiento de un deber constitucional y sea necesaria, razonable y
proporcional a su finalidad. A partir de estas consideraciones, sostuvo que la
medida examinada y las seis causales que habilitan a los servidores de policía
para ingresar al domicilio superaban el test de proporcionalidad y, por  lo
tanto, eran ajustadas a la Constitución.
 
Por otro lado, en tanto el parágrafo 1 del artículo 163 demandado, establece
que la autoridad que realice la diligencia debe elaborar un informe escrito
donde consten las razones del ingreso dirigido a su superior, la Sentencia
estimó que esto no excluía la intervención de una autoridad judicial
competente para proteger la inviolabilidad del domicilio, dado que se trata de
una garantía que hace parte del núcleo esencial de este derecho fundamental.
Por consiguiente, concluyó que el procedimiento de control administrativo
previsto en la norma era compatible con la Carta, en el entendido de que no
excluía el control judicial posterior de la diligencia. No obstante, como no
existe norma que establezca la jurisdicción competente y el procedimiento
para realizar este control judicial a solicitud del interesado, decidió exhortar al
Congreso de la República para su creación.
 
35. Con fundamento en los anteriores argumentos, la Corte resolvió:
“Primero.- Declarar EXEQUIBLES el enunciado y los numerales 1 al 6 del
artículo 163 de la Ley 1801 de 2016, por los cargos examinados. Segundo.-
Declarar EXEQUIBLES los apartes demandados del parágrafo 1 del
artículo 163 de la Ley 1801 de 2016, EN EL ENTENDIDO de que el
cumplimiento de las garantías allí previstas no excluye la realización de un
control judicial posterior de la actuación policial. Tercero.- EXHORTAR al
Congreso de la República para que, de acuerdo con la parte motiva de esta
sentencia, en un término no superior al agotamiento de las siguientes dos
legislaturas, es decir, antes del 20 de junio de 2019, expida una ley que
defina: (i) la jurisdicción y el juez competente para realizar el control
posterior y rogado del acceso al domicilio sin orden judicial previa por parte
de autoridades administrativas, (ii) los términos y condiciones para
solicitarlo y para su realización, (iii) los aspectos procesales del control y (iv)
los poderes del juez en la materia. Cuarto.- En el caso en el que al
vencimiento del plazo previsto en el numeral anterior, dicha ley no haya sido
promulgada, el control judicial del acceso al domicilio sin orden judicial
previa deberá ser realizado, previa solicitud del interesado, por el juez de
control de garantías”.
 
36. En este orden de ideas, la Corte encuentra que la constitucionalidad del
ingreso a domicilio sin orden escrita, previsto en el artículo 163 de la Ley
1801 de 2016, ya fue decidida en la Sentencia C-212 de 2017. Así mismo,
observa que el control constitucional de esta disposición fue llevado a cabo en
esa Sentencia con arreglo al mismo cargo planteado en el presente caso, es
decir, por violación a la inviolabilidad de domicilio y a la reserva de orden
judicial para restringir este derecho (art. 28 C. P.). En consecuencia, resulta
claro que la decisión de exequibilidad de esa disposición, en los términos
indicados, hizo tránsito a cosa juzgada relativa y, por lo tanto, la Corte
resolverá estarse a lo resuelto en la Sentencia C-212 de 2017.
6.2.2.6. Existencia de cosa juzgada constitucional respecto del artículo 162
de la Ley 1801 de 2016
 
37. Dentro del Expediente D-11760, el demandante acusa de
inconstitucional la expresión “8. Ingreso a inmueble con orden escrita”,
prevista en el artículo 149 de la Ley 1801 de 2016, mediante la cual se designa
uno de los medios materiales de policía. Impugna también el artículo 162 de la
misma Ley, titulado igualmente “Ingreso a inmueble con orden escrita”, que
desarrolla y regula en detalle la medida. Este precepto confiere a la Policía
Nacional la potestad de penetrar en los domicilios con orden escrita del
Alcalde y contempla seis causales en las cuales se configura específicamente
el supuesto que habilita la emisión de dicho mandamiento. El artículo también
prevé cuatro parágrafos, sobre las características que deben tener la orden, la
forma y requisitos de ejecución del procedimiento y previsiones para la
práctica de pruebas.   
 
38. Como en los dos casos anteriores, el actor considera que el ingreso a
domicilio con mandamiento escrito de los alcaldes municipales vulnera la
Constitución, pues desconoce la inviolabilidad del domicilio y la reserva
judicial de la orden emitida para llevar restricciones a ese derecho.
 
39. La Corte encuentra que en la Sentencia C-223 de 2017, M. P. Alberto
Rojas Ríos, se estudió una demanda también contra el artículo 162 de la Ley
1801 de 2016, así mismo, por vulneración del derecho a la inviolabilidad
de domicilio. La impugnación sostenía que este derecho solo podía sufrir
injerencias, a partir de órdenes escritas emitidas por una autoridad judicial
(art. 28 C.P). En la Sentencia, la Corte consideró que la garantía de la reserva
judicial dispuesta para la protección del derecho fundamental a la
inviolabilidad de domicilio, en el artículo 28 de la Carta, tiene igual dimensión
y valor que la garantías de la reserva judicial establecida para las restricciones
a la liberad personal. Sostuvo que esta regla admitía excepciones, las cuales,
sin embargo, debían ser extraordinarias, no demasiado amplias ni numerosas,
satisfacer la reserva de ley y ser precisas en la regulación legislativa.
 
La Sala encontró, entonces, que el ingreso a inmueble, a partir de
mandamiento escrito emitido por los alcaldes, no cumplía con los anteriores
criterios de excepcionalidad. Sostuvo que se trataba de una facultad general,
permanente, sin límites definidos ni control judicial, que se habilitaba en
numerosas oportunidades (nueve causales, en total) y que radicaba esta
prerrogativa en un mismo funcionario, sin considerar la especialidad de las
distintas materias, ni su régimen normativo específico, lo cual, consideró,
afectaba la referida cláusula de excepción. Por las anteriores razones, la Corte
señaló que el artículo 162 desconocía el artículo 28 de la Constitución Política
y lo declaró inexequible.
 
40. En consecuencia, la Corte encuentra que la inexequibilidad del artículo
162 de la Ley 1801 de 2016 ya fue decidida e hizo tránsito a cosa juzgada
absoluta, de manera que, en relación con este precepto, la Corte resolverá
estarse a lo resuelto en la Sentencia C-223 de 2017.
 
41. Ahora bien, la declaratoria de inexequibilidad de la Sentencia anterior no
se extendió a la expresión “8. Ingreso a inmueble con orden escrita”,  prevista
en el artículo 149 de la Ley 1801 de 2016, pues, a diferencia del presente caso,
ese segmento no había sido demandado en ese asunto. Esta norma, sin
embargo, se encuentra en íntima relación con el artículo 162 de la misma Ley,
declarado inexequible mediante la Sentencia C-223 de 2017, pues el artículo
retirado del sistema jurídico desarrollaba en detalle precisamente el ingreso a
inmueble con orden escrita contemplado en el artículo 149 de la Ley 1801 de
2016 y, a su vez, esta previsión solo proporcionaba sustento normativo a la
norma declarada inexequible.
 
Por lo anterior, podría considerarse que la expresión “ingreso a inmueble con
orden escrita”, prevista en el artículo 149 de la Ley 1801 de 2016, no tiene un
alcance normativo autónomo o separable del artículo excluido del sistema
jurídico, mediante la Sentencia C-223 de 2017. Esto, así mismo, podría
conducir a pensar que la inconstitucionalidad de la referida expresión hizo
tránsito a cosa juzgada material, a partir de la declaratoria de inexequibilidad
del artículo 162 de la Ley 1801 de 2016, en la Sentencia C-223 de 2017. Con
todo, como se indicó, la Corte ha sido particularmente estricta al determinar
que ha tenido lugar una cosa juzgada material y ha exigido que el contenido
normativo juzgado con anterioridad sea idéntico al que luego se analiza, para
concluir que en el caso posterior la materia ya ha sido objeto de control
precedentemente[16].
 
42. En el presente asunto, como se ha señalado, el artículo 149 del Ley 1801
de 2016 se ocupa de los medios de policía en general, los define, los clasifica
en materiales e inmateriales, enuncia cinco (5) de la primera clase y quince
(15) de la segunda clase. Dentro del segundo grupo prevé, en el numeral 8,
“ingreso a inmueble con orden escrita”. A su vez, el artículo 162 de la misma
Ley, declarado inexequible, regulaba específicamente el procedimiento de
ingreso a inmueble con orden escrita, establecía las situaciones en que podía
llevarse a cabo, las exigencias y los requisitos para la ejecución del
procedimiento.
 
Mientras la primera expresión solo consagra en general la medida de ingreso a
inmueble con orden escrita, el artículo 162 de la Ley 1801 de 2016 confería
expresamente al alcalde la potestad de utilizar ese medio, bajo unas
determinadas condiciones, y fijaba unas facultades y obligaciones en relación
con el desarrollo del procedimiento. De la primera disposición no se derivan
competencias, prohibiciones o reglas específicas. En cambio, el artículo 162
declarado inexequible se ocupaba de estas prescripciones, en relación con el
medio de policía en mención. Por lo tanto, a pesar de su íntima relación, no
puede  predicarse una identidad entre los dos contenidos regulativos y, por
consiguiente, tampoco la existencia de cosa juzgada material respecto de la
expresión “ingreso a inmueble con orden escrita” contenida en el artículo 149
de la Ley 1801 de 2016.
 
43.  No obstante lo anterior, resulta innegable que las dos disposiciones
mencionadas introducían en el Código Nacional de Policía y Convivencia el
medio material de policía denominado ingreso a inmueble con orden escrita.
Así mismo, es claro que las dos disposiciones se encuentran
inescindiblemente ligadas, por cuanto, particularmente la declaratoria de
inexequibilidad de la regulación específica de la medida (artículo 162 de la
Ley 1801 de 2016), mediante la Sentencia C-223 de 2017, priva de todo
efecto su enunciación dentro de los medios materiales de policía, en el artículo
149 de la misma Ley, por falta de reglas de competencia y procedimiento para
su empleo.
 
Pero, además, en tanto se ocupan exactamente de la misma institución, aunque
tengan ubicaciones sistemáticas distintas, la inconstitucionalidad del artículo
162 de la Ley 1801 de 2016 acarrea de forma necesaria a la
inconstitucionalidad de la expresión “ingreso a inmueble con orden escrita”,
prevista en el artículo 149 ídem. El incumplimiento de las condiciones de
excepcionalidad para que una autoridad administrativa pueda emitir ordenes
de ingreso a inmuebles y, específicamente, el hecho de que se tratara de una
facultad general, permanente, sin límites definidos ni control judicial, que se
habilitaba en numerosas oportunidades, llevó a la inconstitucionalidad de la
regulación del ingreso a inmueble con orden escrita, contenida en el artículo
162 de la Ley 1801 de 2012. Las mismas razones implican que, también la
mera enunciación de la medida, que solo se comprendía en su integridad a la
luz del artículo declarado inexequible, sea entonces incompatible con la
Constitución. Si lo es la regulación completa, detallada y específica del
ingreso a inmueble con orden escrita, lo es también su consagración como un
medio material de policía que, ahora, será excluida del sistema jurídico.
 
44. En este orden de ideas, por las razones anteriores, la Corte declarará la
inexequibilidad de la expresión “8. Ingreso a inmueble con orden escrita”,
prevista en el artículo 149 de la Ley 1801 de 2016.
 
VII. DECISIÓN
  
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia,
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
 
RESUELVE
 
 
PRIMERO.- DECLARAR INEXEQUIBLE la expresión “8. Ingreso a
inmueble con orden escrita”, contenida en el artículo 149 de la Ley 1801 de
2016, “[p]or la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”.
 
SEGUNDO.- INHIBIRSE de emitir pronunciamiento de fondo, dentro del
Expediente D-11717, en relación con el cargo formulado contra los parágrafos
1º y 2º, artículo 163, de la Ley 1801 de 2016, “[p]or la cual se expide el
Código Nacional de Policía y Convivencia”.
 
TERCERO.- INHIBIRSE de emitir pronunciamiento de fondo, dentro del
Expediente D-11760, en relación con la acusación por inconstitucionalidad de
la expresión “9. Ingreso a inmueble sin orden escrita”,  prevista en el artículo
149 de la Ley 1801 de 2016, y contra el parágrafo 2º, artículo 163, de la
misma Ley.  
 
CUARTO.- ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-212 de 2017,
respecto al cargo contra el artículo 163 de la Ley 1801 de 2016, “[p]or la cual
se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”.
 
QUINTO.- ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-281 de 2017,
en relación con el cargo contra la expresión “1. Traslado por protección”,
prevista en el artículo 149 de la Ley 1801 de 2016, “[p]or la cual se expide el
Código Nacional de Policía y Convivencia”, y contra el artículo 155  de la
misma Ley.
 
SEXTO.- ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-223 de 2017, en
lo relativo al cargo contra el artículo 162 de la Ley 1801 de 2016, “[p]or la
cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”.
 
Notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional