NATURALEZA JURÍDICA DEL PRESUPUESTO

(Villegas Hector Belisario, “Curso de finanzas, derecho financiero y tributario”, Astrea, Buenos
Aires, 2016, p. 100)
En los Estados modernos, el presupuesto adopta la forma de una ley, en consecuencia, para su
elaboración deben cumplirse todos los requisitos exigidos por la legislación general de cada país.
Se discute doctrinalmente si el presupuesto es una ley formal, sin contenido material, o si por el
contrario, se trata de una ley perfecta con plenos efectos jurídicos, al igual que todas las leyes
materiales.
La mayoría de la doctrina (Jeze, Giannini, Sáinz de Bujanda, Bielsa, entre otros) se ha inclinado por
la primera postura, mientras que otros autores optan por la segunda (Ingrosso, Mortara, Giuliani
Fonrouge). Creemos que ésta es una cuestión que no puede resolverse a priori y de modo general,
dado que la respuesta puede variar según el derecho positivo de cada país.
Así, aun aceptando que fuera válida la distinción entre ''"ley material" y "ley formal" (lo cual es
discutible), el hecho de que la ley presupuestaria sea sólo una ley formal o que contenga -por el
contrario normas sustanciales creadoras de reglas jurídicas generales o especiales, depende del
alcance o limitaciones que cada país asigne a la ley de presupuesto.
No cabe duda de que es una ley formal en aquellos Estados cuyas constituciones o leyes disponen
que la ley presupuestaria no puede incluir disposiciones extrañas a la fijación de gastos y a la previsión
de ingresos, por lo cual el presupuesto sólo debe limitarse a calcular y autorizar, sin que sea lícito
incluir disposiciones de otro tipo, entre ellas las de carácter sustancial.
En cambio, en aquellos sistemas en que el presupuesto incluye la creación de tributos que, para
mantener vigencia, deben ser votados anualmente, es indudable que la ley presupuestaria no es sólo
formal, pues contiene normas jurídicas sustanciales.
Con relación a nuestro país, concordamos con la corriente que asigna al presupuesto el carácter de
ley formal, al menos en el plano teórico, aunque las reiteradas violaciones a este sistema hacen dudar
del encuadramiento. Con respecto a los recursos, el presupuesto sólo los calcula, pero no los maneja,
ya que están establecidos por otras leyes, con total independencia de la ley presupuestaria.
En cuanto a los gastos, la ley de presupuesto tampoco contiene normas sustanciales, pues se limita a
autorizarlos sin obligar por ello al Poder Ejecutivo a realizarlos. Éste, por consiguiente, no está
forzado a efectuar todas las erogaciones contenidas en el presupuesto; por el contrario, puede llevar
a cabo economías de funcionamiento o de inversión. Por otra parte, la ley 24.156 establece que el
presupuesto o sus disposiciones complementarias no podrán contener normas de carácter permanente,
ni reformar o derogar leyes vigentes, ni crear, modificar o suprimir tributos u otros ingresos (art. 20
in fine).
Esta ley, si bien carece de jerarquía constitucional, tiene el claro propósito de limitar el presupuesto
a su función formal de acto gubernamental cuyos objetivos son autorizar los egresos a realizar en el
próximo año, y calcular los recursos probables con que se solventarán esos gastos.
De todas maneras, la discusión deviene irrelevante al quedar supeditada a los diversos regímenes
presupuestarios nacionales, ya que en definitiva el contenido dependerá de lo que la legislación
presupuestaria de cada país haya decidido al respecto. Un afio ésta podrá limitarse a la autorización
de los gastos y al cálculo de los recursos y, por lo tanto, ser una ley formal; pero, otro año, además de
dicha autorización y cálculo, el Congreso podrá decidir agregarle normas por las que se establece un
nuevo impuesto, o se deroga alguno ya existente, y otorgarle consecuentemente el carácter de ley
material.
En cualquiera de las dos hipótesis, el Congreso actuará conforme a las atribuciones que le son propias.
Por ello insistimos en que el problema de la naturaleza jurídica de la ley de presupuesto es una
cuestión dependiente del derecho positivo de cada país y ajeno a consideraciones teóricas.