00 | ÍNDICE

01 | INTRODUCCIÓN 2

02 | INSTRUMENTOS 3
2.1 Instrumentos de difusión y participación ciudadana 3
2.2 Instrumentos Económico Financieros 4
2.3 Instrumentos Jurídico-Administrativos 5
2.4 Instrumentos de Gestión 6
3.5 Instrumentos Administrativos y Organizacionales 6

03 | GOBERNANZA 8

04 | EVALUACIÓN Y SEGUIMIENTO 9
4.1 Línea base de monitoreo 10
4.2 Escenario Estratégico 11
4.3 Estrategia de evaluación y seguimiento 12

05 | Bibliografía 13

MÓDULO 3 “IMPLEMENTACIÓN” | 1
01 | INTRODUCCIÓN
Esta etapa es la fase técnico-administrativa del PMDU, en la que se determinan
las herramientas y mecanismos para implementar en el territorio municipal lo
establecido en la etapa de planificación, por lo que se implementará una
combinación única de soluciones y herramientas que atienda de manera
particular las propuestas desarrolladas en la etapa anterior y que el municipio
pueda implementar.

En esta etapa se buscará establecer las pautas para involucrar a los diversos
actores cuya participación y coordinación sería fundamental para la concreción
de las estrategias, así como ejemplos de la resolución de conflictos y controversias
entre ellos.

Por otro lado, esta etapa corresponde también al proceso de evaluar de manera
constante, objetiva y oportuna la operación e implementación del PMDU. Por la
naturaleza de esta actividad, esta etapa deberá estar presente durante todo el
proceso de planeación y continuará en el tiempo, una vez que el instrumento de
planeación entre en vigor.

A lo largo de este módulo se abordan los siguientes temas:

● Instrumentos de gestión.

● Gobernanza.

● Evaluación y seguimiento.

Estos son procedimientos técnico-normativos de regulación para llevar a cabo las

propuestas que se definen dentro del PMDU; y que son necesarias para poner en
marcha las acciones de gobernanza, imprescindibles para coordinar a los actores
involucrados.

Cada uno de los temas se aborda de manera sencilla y breve para que las y los
participantes cuenten con los elementos necesarios para su desarrollo, de igual
manera se brindan materiales para reforzar y ejemplificar el contenido del
módulo.

MÓDULO 3 “IMPLEMENTACIÓN” | 2
02 | INSTRUMENTOS

Los instrumentos son los mecanismos que permiten la ejecución de los Planes y
Programas de Desarrollo Urbano, particularmente municipales (PMDU) y pueden
ser de carácter normativo, económico-financiero, administrativos,
organizacionales, jurídico-administrativos y de difusión y participación.

Los instrumentos resuelven la pregunta “¿Cómo ponemos en práctica las

estrategias?” teniendo en consideración dos aspectos:

1. Las capacidades institucionales del municipio

2. El marco jurídico que define cuáles son las atribuciones y obligaciones de

las autoridades en materia de desarrollo urbano.

Los instrumentos para el desarrollo urbano son diversos y numerosos, y pueden

clasificarse desde muchas perspectivas, para los efectos de los Lineamientos
Simplificados, se propone:

● Por su naturaleza: normativos, fiscales, sociales, de asociación, etc.

● Por sus objetivos: para la recuperación de áreas, para el control de la
expansión, para el fomento de actividades, para el aprovechamiento del
espacio urbano, para la integración del territorio, para la protección del
patrimonio y muchos más.
● Por el tipo de acción: de fomento, de control y de regulación.

Pueden diseñarse de tal manera que cumplan varias funciones a la vez o mezclen
elementos de distinta naturaleza. Son herramientas flexibles que se adaptan a la
problemática y contexto de cada caso que deben ajustarse y rediseñarse a partir
de un sólido conocimiento técnico.

Para poder definir qué instrumentos son necesarios para materializar las
estrategias, es necesario realizar un diagrama que nos permita verificar la
vinculación de los mismos:

MÓDULO 3 “IMPLEMENTACIÓN” | 3
Una vez que se cuenta con la definición de los instrumentos necesarios, la cartera
de instrumentos contendrá la siguiente información de cada uno:

● ¿Qué son?
● ¿Cómo se utilizan para materializar esa estrategia en particular?
● ¿Cuál es su fundamentación jurídica?
● ¿Cuáles son los actores involucrados en el proceso de instrumentación del
PMDU?

Por último, la cartera de instrumentos a utilizar, deberá integrar el procedimiento

a seguir de acuerdo con la legislación estatal y municipal para que el instrumento
de planeación desarrollado adquiera certeza o validez jurídica, a través de un
diagrama que sintetice las actividades necesarias y los tiempos clave.

A continuación podemos apreciar algunos de los instrumentos comúnmente

utilizados en los PMDU’s:

2.1 Instrumentos de difusión y participación ciudadana

Permiten garantizar los canales de participación a la población, función

fundamental en la construcción y seguimiento a un PMDU logrando la difusión
de la problemática, el proceso de seguimiento y la generación de una base de
respaldo y apoyo entre las autoridades y la población.

● Comisiones Especiales. Analizan los resultados de estudios técnicos y

proyectos para incrementar la representatividad ciudadana en las
decisiones de política pública.

MÓDULO 3 “IMPLEMENTACIÓN” | 4
 ● Consejo Municipal de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano. Es
un órgano colegiado de participación, de carácter técnico y social que
consulta, opina y delibera sobre las políticas de ordenamiento territorial y
planeación del desarrollo urbano en el municipio, de acuerdo con lo
estipulado en la Ley General.
● Consulta pública. Es una herramienta que reúne las opiniones de la
ciudadanía sobre planes, programas y políticas, plasmados en documentos
que emiten las autoridades.
● Comités de planeación. Los Comités incorporan la participación
ciudadana en las políticas de planeación municipales y colaboran con el
Ayuntamiento en la elaboración, instrumentación, evaluación y
actualización de los instrumentos de planeación.
● Observatorios urbanos. Son entidades creadas para generar conocimiento
y fortalecer las instancias de vigilancia y control para el ordenamiento
territorial y el desarrollo urbano.
● Comisión metropolitana. Estas comisiones parten de un modelo de
gobernanza metropolitana en la que participan, de manera significativa,
los actores públicos, privados y sociales con el fin de integrar una estrategia
que atienda el fenómeno metropolitano.

2.2 Instrumentos Económico Financieros

Son instrumentos de gestión urbanística o fiscales de captación de rentas

urbanas, pensados o definidos generalmente para la redistribución de cargas y
beneficios. Por medio de estos se alteran los efectos del mercado, a través de la
asignación primaria de las rentas urbanas.

● Impuesto predial. El impuesto predial se puede conceptualizar como un

mecanismo con el que se pueden aplicar incentivos (positivos o negativos)
para generar recursos e implementar las políticas urbanas desde los
gobiernos locales.
● Instrumentos fiscales. Controlan o promueven procesos urbanos
interviniendo en las lógicas de apropiación de rentas urbanas que son la
base de las decisiones de los actores urbanos.
● Contribución por mejoras. Son captaciones que se realizan por
incrementos del valor del suelo resultante de los beneficios generados por
las intervenciones urbanas implementadas por el estado.
● Contribuciones especiales de impacto urbano y ambiental. Son cobros
que se realizan para compensar a la sociedad por los daños, externalidades
y costos sociales producidos por intervenciones urbanas.
● Pago por servicios ambientales. Constituye un incentivo económico para
las personas propietarias, poseedores u ocupantes de buena fe de predios
orientados a la preservación y restauración de áreas estratégicas.

MÓDULO 3 “IMPLEMENTACIÓN” | 5
 ● Operaciones interligadas. Permiten a las personas propietarias de predios
o desarrolladores inmobiliarios solicitar modificaciones en los parámetros
urbanísticos a cambio de una contraprestación económica que deberá ser
utilizada para financiar proyectos o intervenciones urbanas en otras zonas
de la ciudad.
● Transferencia de derechos de desarrollo. Sistema en el que el
Ayuntamiento norma con derechos de desarrollo predios donde no se
pueden edificar, por lo que establece los mecanismos para su transferencia
que implican una contraprestación económica.

2.3 Instrumentos Jurídico-Administrativos

El sistema legislativo es fundamental para el desarrollo urbano, ya que el marco

normativo permiten el uso de instrumentos que regulan el aprovechamiento, uso
y disfrute del espacio, por lo tanto, es esencial que se lleven a cabo las
promociones y adecuaciones necesarias, por medio de instrumentos
jurídico-administrativos, a fin de que el sistema legislativo reconozca y defina,
entre otras cosas, la “función social” del suelo, es decir sus límites y deberes con
el conjunto de la sociedad que tiene la propiedad individual, para compartir los
beneficios que ofrecen las ciudades a todas las personas sin importar su
condición.

MÓDULO 3 “IMPLEMENTACIÓN” | 6
 ● Creación de programas. Se derivan de la problemática observada en los
instrumentos de planeación; y definen acciones puntuales sobre temáticas
o dimensiones específicas. Por ejemplo: los Programas Integrales de
Movilidad Sustentable (PIMUS).
● Normas técnicas. Se derivan de la problemática observada en el PMDU y
contemplan su divulgación y aplicación. Son instrumentos reguladores de
las condiciones físicas, climáticas, ecológicas y tecnológicas para el mejor
aprovechamiento del territorio, con el establecimiento de medidas de
conservación, preventivas, de resiliencias e indicativas.
● Reglamentos: Se derivan de la necesidad de establecer un conjunto
ordenado de regulaciones de carácter técnico o administrativo que
detallan o complementan lo determinado en la legislación para que su
aplicación y ejecución sea transparente, por ejemplo para la aplicación y
administración de mecanismos de redistribución de rentas urbanas.
● Elaboración y adopción de las disposiciones en materia de desarrollo
urbano y ordenamiento territorial, provenientes del Atlas de Riesgos
Municipal y Estatal.
● Elaboración y adopción de las disposiciones en materia de desarrollo
urbano y ordenamiento territorial, provenientes de Planes de Acción
Climática Municipal y Estatal.

2.4 Instrumentos de Gestión

Son instrumentos para lograr eficiencia y eficacia en la administración pública y

aprovechar los recursos que se requieren en la inversión urbana.

● Reajuste parcelario. Se aplica a propiedades urbanas para combinar

pequeños lotes o parcelas en un gran lote, que permite una subdivisión y
un desarrollo más eficientes, dotándolos de infraestructura, servicios y
equipamientos. La integración de varios predios permite la creación de
proyectos inmobiliarios, de usos mixtos, equipamiento o habitacionales, a
una escala mayor.
● Espacios de uso público. Mediante instrumentos de gestión es posible
definir disposiciones que permitan el uso público de espacios de propiedad
o administración privada. Cobran relevancia cuando los espacios
mencionados tienen un rol importante en la escena cotidiana y la
presencia de personas y su uso intensivo los convocan a formar parte del
dominio público.
● Convenios de coordinación o colaboración. Documentos legales para
definir acuerdos entre los diversos actores que inciden en la
implementación de las propuestas de desarrollo urbano para asegurar su
participación.
● Simplificación administrativa. Fomenta las iniciativas y gestión por parte
de la sociedad, reduce la intervención directa gubernamental y reorienta

MÓDULO 3 “IMPLEMENTACIÓN” | 7
 los esfuerzos a la promoción, concertación y facilitación de las acciones de
los agentes urbanos.
● Fortalecimiento de la capacidad municipal. Acciones que fortalecen las
haciendas municipales al incorporar esquemas más eficaces para la
prestación de servicios básicos.

3.5 Instrumentos Administrativos y Organizacionales

Son instrumentos que permiten crear, modificar, orientar y eficientar procesos
administrativos, así mismo buscan incrementar las capacidades tecnológicas y
humanas para el manejo, uso y procesamiento de la información en algunos
casos generando conocimiento o innovando en procesos.

● Sistemas de Información. Permiten la vinculación de las distintas áreas

relacionadas con el desarrollo urbano, el desarrollo económico y los
servicios urbanos. Deberá ser un instrumento de toma de decisiones que
permita comparar y relacionar datos estadísticos y geográficos, en un
sistema abierto que permita la difusión, el seguimiento y la evaluación
transparente.
● Fortalecimiento Administrativo-Territorial. Brindan las capacidades
tecnológicas y humanas para el manejo de datos, actualización de normas,

MÓDULO 3 “IMPLEMENTACIÓN” | 8
 procedimientos y metodologías para facilitar la planeación y aplicación de
los programas y fortalecer a las instancias de vigilancia y control del
desarrollo urbano local.
● Creación de IMPLAN. Institución que genera conocimiento especializado
de desarrollo urbano y de la evolución de las características y condiciones
del territorio municipal, a fin de proponer las medidas necesarias y toma de
decisiones para la planeación, aprovechamiento y conservación del
territorio.

03 | GOBERNANZA
Este apartado de gobernanza pretende resolver la pregunta “¿Cómo nos
ponemos de acuerdo para materializar el PMDU?”

MÓDULO 3 “IMPLEMENTACIÓN” | 9
Considerando que en la programación y en el apartado de instrumentación se
identifican los actores responsables de materializar las estrategias, en este
apartado se identificarán los acuerdos y compromisos que deberán asumir las
instancias públicas y privadas, las organizaciones productivas y la sociedad civil
organizada con el fin de respetar, dar prioridad y otorgar recursos de cualquier
tipo para la implementación del Plan o Programa Municipal.

La gobernanza integra las interacciones y acuerdos entre gobernantes y

gobernados que generan oportunidades y soluciones a los problemas de la
ciudadanía, a través de interacciones y acuerdos que facilitan la construcción de
las instituciones y normas necesarias para generar los cambios.

Los siguientes son aspectos clave en la gobernanza:

● Legitimidad, que significa actuar con justicia, permitiendo la participación

de la sociedad civil, atendiendo sus demandas, y convirtiendo sus
decisiones en políticas públicas.
● Políticas para reducción de la pobreza por medio de oportunidades de
empleo, disponibilidad y acceso a los recursos (incluyendo la tierra y los
recursos naturales y medios de producción), así como la equidad en la
provisión de servicios públicos.
● Protección del medio ambiente, mediante el uso sustentable de los
recursos naturales.
● Tenencia de las tierras y la equidad en el acceso a ellas.
● Estabilidad o capacidad del gobierno para adaptarse a un entorno
cambiante.

La gobernanza requiere de gestión para definir y operar los acuerdos y

compromisos asumidos por las instancias públicas y privadas, las organizaciones
productivas y la sociedad civil organizada y los compromisos o convenios
pactados a través de la firma de acuerdos.

Dado que en los apartados de cartera de proyectos y líneas de acción e

instrumentos ya se identificaron los actores involucrados en la consecución de
cada una de las estrategias, en este apartado deberán conceptualizarse sus
posibles intereses, la manera en que se esperaría que actúen de acuerdo con ellos

MÓDULO 3 “IMPLEMENTACIÓN” | 10
y cómo esto representa una oportunidad o una amenaza para la consecución de
los objetivos del PMDU.

Asimismo, se deberá tener en cuenta los recursos con los que cuentan estos
actores y cómo podrían contribuir en la implementación de las propuestas. Para
este ejercicio se sugiere la elaboración de una matriz como la siguiente:

Columnas propuestas Definición de las columnas

Actores Definición de los actores

Intereses Esbozo de intereses que presenten los actores

Estrategias Aspecto de la estrategia donde es necesaria su participación

Recursos con los que se cuenta y pudieran ser útiles para la

Recursos
implementación de un PMDU

Para dar seguimiento a estas actividades es recomendable elaborar una matriz

con las acciones y tareas de cada organismo responsable, así como el
cumplimiento de los compromisos, mismos que serán definidos de manera
co-participativa entre los actores desde el momento de establecer las acciones y
proyectos a realizar y como parte del proceso de planeación.

A través de este proceso de elaboración de las políticas, fundamentado en la

colaboración, el consenso y la participación de distintos actores, se mejoran los
resultados y rendimientos de las políticas y, en definitiva, se garantiza la
gobernabilidad en el ámbito del desarrollo urbano y el ordenamiento territorial.

MÓDULO 3 “IMPLEMENTACIÓN” | 11
04 | EVALUACIÓN Y SEGUIMIENTO
Este apartado, corresponde a la etapa de monitoreo, que se centra en la
evaluación de la planeación urbana municipal en dos vertientes:

1. Si el Ayuntamiento está implementando y llevando a cabo las estrategias y

acciones planteadas por el PMDU

2. Si las propuestas realizadas por el PMDU contribuyen de manera efectiva a

solucionar las problemáticas identificadas y mejoran el acceso a los
derechos humanos.

Es por esto que, a pesar de que las bases para estas actividades se sientan en el
documento del PMDU, el verdadero monitoreo debe realizarse durante los diez
años que abarca el horizonte de planeación.

En este apartado también se planteará la estrategia que debe seguir el

Ayuntamiento: ¿cómo, cuándo y quién es el encargado de evaluar el PMDU?, la
cual debe desarrollarse tomando en cuenta las capacidades institucionales de
cada municipio, así como la información disponible para estos efectos.

Para poder realizar lo anterior es necesario desarrollar:

1. Línea base de monitoreo que nos dará un punto de referencia de los

indicadores seleccionados y permitirá medir el avance.

2. Escenario estratégico de crecimiento: el objetivo o meta a dónde

quisiéramos llegar.

3. Estrategia de evaluación y seguimiento para medir la consecución de

metas a través de indicadores, estableciendo tiempos, pasos y
responsables.

MÓDULO 3 “IMPLEMENTACIÓN” | 12
 4.1 Línea base de monitoreo
Una vez desarrollada la fase de planificación, se identificarán los indicadores para
la evaluación del avance y cumplimiento del PMDU. A partir de esta definición, se
calcularán los valores para cada uno de los indicadores en la temporalidad más
cercana a la actualidad, dependiendo de la disponibilidad de información.

Estos valores conformarán la línea base de monitoreo que servirá como

parámetro que permita evaluar la implementación del PMDU de acuerdo con las
metas; para estos efectos, se propone desarrollar una tabla como la siguiente:

Columnas propuestas Definición de las columnas

Objetivo
Objetivo y meta del PMDU que mide este indicador
Meta

Indicador Nombre del indicador

¿Qué mide? Breve explicación del propósito

¿Cómo está actualmente? Valor del indicador para el año en el que se realice el PMDU

¿Cómo debería estar en 10 años? Valor esperado para este indicador

¿A qué principio adscribe? Definición de a qué principio de planeación se adscribe

Definir qué DDHH mejorará para las personas con el valor

¿Qué DDHH mejora?
esperado.

La cartera de indicadores que se desarrollará debe contemplar características de

representatividad, es decir, que midan aspectos fundamentalmente relacionados
con los principios de planeación, criterios de facilidad de recopilación de la
información y objetividad, que sean claros y contundentes y no se presten a
posibles interpretaciones.

MÓDULO 3 “IMPLEMENTACIÓN” | 13
Principio Indicador Mide Ideal
Comportamiento La ejecución del instrumento por medio de las
del crecimiento nuevas construcciones fuera del área Disminuir
Ciudad irregular destinada o urbanizable.
compacta, densa
y mixta La ejecución del instrumento por medio de la
Densidad
cantidad de viviendas nuevas, en zonas Aumentar
habitacional
destinadas para la densificación
El impacto de los proyectos mediante el
Seguridad Disminuir
comportamiento de la Incidencia delictiva
Equidad e
inclusión La ejecución del instrumento por medio de la
Calidad en
cobertura de servicios básicos dentro de la Aumentar
vivienda
vivienda
Cantidad remanente de años de balance
hídrico positivo, considerando la oferta de agua
Ciudades Aprovechamiento disponible (teniendo en cuenta los ciclos
Aumentar
sustentables y del agua hidrológicos) y la demanda de agua (usos
resilientes previstos, incluido el uso para la población, el
sector industrial, los caudales ecológicos, etc.
Existencia de la gestión de riesgos de desastres
en sus principales instrumentos de
planificación del desarrollo, o ha preparado
Aumentar
instrumentos específicos de planificación de la
GIRD gestión de riesgos de desastres, a fin de reducir
Gestión Integral su vulnerabilidad a las amenazas naturales.
de Riesgo de
Porcentaje de infraestructura pública
Desastres
fundamental vulnerable a las amenazas Disminuir
naturales
La ejecución del instrumento por medio de las
Riesgo y
intervenciones que mitiguen los riesgos de la Aumentar
vulnerabilidad
población
La ejecución del instrumento por medio de los
Instrumentación Aumentar
Inclusión Urbana Instrumentos propuestos integrados en el POA
Proyectos Proyectos propuestos realizados Aumentar

Los anteriores ejemplos son explicativos más no limitativos, el propósito es

brindar una base de referencia que permita generar tantos indicadores como se
requiera para dar seguimiento al PMDU.

4.2 Escenario Estratégico

Corresponde a un pronóstico del estado del municipio en materia de desarrollo
urbano si las estrategias y la zonificación son aplicadas de manera exitosa y se
llevan a cabo los proyectos estratégicos y las líneas de acción.

Para su desarrollo es necesario determinar este estado en términos cuantitativos

(¿qué tanto?), cualitativos (¿cuán bueno?) y territoriales (¿en dónde?). Este
escenario contempla los cambios esperados en el aprovechamiento del suelo
urbano y el crecimiento o decrecimiento del área urbana.

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En la vertiente territorial del escenario se definirá cuánto y hacia dónde avanzará
la urbanización en su crecimiento ideal, contra el que se evaluará su desempeño.

4.3 Estrategia de evaluación y seguimiento

La estrategia de evaluación y seguimiento establecerá una hoja de ruta para que
el Ayuntamiento realice estas actividades de manera constante y efectiva durante
los diez años que abarca el horizonte de planeación. Para esto, en el PMDU se
definirá, por lo menos:

● La temporalidad con la que debe evaluarse el PMDU y cada uno de los

indicadores, teniendo en consideración lo estipulado en la materia por la
legislación local;

● Los criterios para definir si efectivamente se están cumpliendo las metas;

● La definición sobre dónde debe medirse el indicador, por ejemplo un

barrio en particular o las localidades rurales;

● Las autoridades encargadas de la recopilación de información para la

construcción de los indicadores y de la evaluación en general; y

● La metodología para evaluar el escenario, identificando si el crecimiento

estratégico proyectado se ha desarrollado y su diferencia con el
crecimiento tendencial del área urbana, con la finalidad de detectar el
impacto de estrategias.

De manera general, se recomienda que estos indicadores se calculen de forma

anual y que los resultados de la evaluación realizados se publiciten a través de los
medios oficiales y de difusión del Ayuntamiento, así como se den a conocer en los
principales medios de comunicación.

A nivel federal, el SITU incorporará los resultados de esta evaluación, por lo que
también deberán remitirse a la Sedatu para su incorporación en el Sistema de
Información Territorial y Urbana.

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05 | Bibliografía
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