DESARROLLO vol.

41,
EcONOMIco, 162 (julio-setiembrede 2001)
N- 201

SOBRE LA RELACION
ENTRE PARTIDO Y GOBIERNO

COTTA*
MAURIZIO

1. La conceptualizaci6ndel partidoy del gobierno

Elexamende la relaci6nexistenteentreel gobiernoy el partidorequieretenerclaro
el sentidode los dos conceptosy fen6menos,comotambienposeer los instrumentos
que permitandescubrirlas variacionesque se presentanen ellosa lo largodel tiempoy
entrelos diversospaises. Anmestamoslejosde haberalcanzadoese punto.Todavia
prevaleceunafuertetendenciaa recurrir a interpretacionesholisticaso generalizadoras;
porejemplo,ambosfen6menossuelenanalizarsecomo si fuesen entidadesunitarias,
adjudicandolesdeterminados valores,percepciones,objetivosy acciones.Si bieneste
enfoquepuede aproximarse a veces a la realidad(aunqueposiblementes6lo parauno
de los dos fenomenosporvez),en la mayoria de loscasos noes valido:es mAsprobable
que partidoy gobiernosean, o bienAmbitosen los que compiteno cooperanentresi
diversosactores,o biensistemas,valedecir,entidadescompuestasque resultande las
interaccionesentresus componentes.De antemanono puede saberse cuAlde estas
perspectivasse ajustamejora la realidad;es masbienunacuesti6nemplrica.
Porotraparte,el puntode vistaadoptadoen el examende dicharelaci6ntiendea
inclinarseen favorde uno de los dos t6rminos;de hecho, ha habidoun movimiento
pendulara lo largodel tiempoen cuantoa la elecci6ndel puntode vistadominante.En
el pasado,el foco estuvopuestoporlogeneralen el gobierno,peroedesde que6poca,
exactamente?Ellodependi6en algunamedidade las diferenciasculturalesentrelos
paises, asi comode las diferenciasentrelas tradiciones de las disciplinasen unmismo
pais(v.gr., entrela tradici6ndel derecho constitucionaly lade lacienciapolitica).SegOn
esta perspectiva,el gobiernofueconcebidocomopartedel Estado,comosu instituci6n
mAxima, su "cabeza": la principal
preocupaci6n (normativa)fuea menudoladefensade
la autonomiadel 6rganorectordel Estadofrentea las influencias externas,en particular
la de los partidos.Estafueunaexpresi6ndel antiguosesgo antipartidario que tantotuvo
que vercon los anAlisisde lavidapolitica.Lacuesti6npredominante eraentoncescomo
"salvar" al gobiernode la influencia"maligna" de los partidos,siemprelanzadosa la
* Dipartimento di Scienze Storiche,Giurritiche, Politichee Sociali,Universit&
degli Studi di Siena. [ C Via
Mattioli10 / 53100 Siena/ Italiai Fax:39 577 235299 / Direcci6nelectr6nica:<cotta@unisi.it>.]

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216 MAURIZIO
COTTA

9. iQu' es el gobierno?
Trashaberexaminadoel primer t6rmino de la relaci6npartido-gobierno, debemos
ahoraecharunamiradamas detenidaal segundo.Tambienel gobiernoposee muchas
facetas.Cuandose analizasu relaci6ncon los partidosque lo apoyan,suele recurrirse
a distintossignificadosde este concepto,relacionadoscon las personasque ocupan
cargosde gobierno,con lainstituci6n en su conjuntoo con ciertosaspectosde 6sta. Por
lotanto,tenemosque "desagregar" este conceptoasi comolohicimoscon el de partido.
Paraencaminarnos en esa direcci6n,debemosaclararel papelque hancumplido
los gobiernosen los sistemasdemocraticoscontemporaneos, y ello requiereanalizar
brevementelarelaci6nentrelademocraciarepresentativa y el Estadomoderno.Hist6rica
y estructuralmente, el gobierno,mas que cualquierotrainstituci6n, se encuentraen la
encrucijada entrelos mecanismos representativos y la administraci6n del Estado.
Porunlado,el gobiernoestAen el verticedel "pilar" representativo que se basa en
laselecciones,losparlamentos y los partidos.ComohasenaladoRokkan, laculminaci6n
del proceso de democratizaci6n ocurrecuandose superala barreradel "umbral del
poderejecutivo", valedecir,ese momentoen el cual"lafuerzaparlamentaria es capaz
de produciruna influenciadirectasobre las decisionesdel ejecutivo"(Rokkan,1970,
pag. 79);dichode otramanera,se tratadel momentoen el que el gobiernopasa a ser
una instituci6nrepresentativa. Por otro lado, el gobiernoesta en el verticede un
gigantescoaparatoadministrativo queel Estadomodernodesarroll6a finde cumplirlas
multiplesfuncionesque concentr6en sus manos. El gobiernoes responsablede
conducirese aparato(de ah!el uso delt6rmino "administraci6n" en algunospaises para
referirseal gobierno).
Hist6ricamente, la instituci6n del gobiernosurgidcomo resultadode la creciente
del
expansiony diversificacion aparatoestataly de la necesidadde los monarcasde
designarfuncionarios quedirigiesendichaorganizacion. Elgabineteministerial conform6
el principalgrupode funcionarios que le permitiaa los monarcastenerlagarantiade que
su voluntadseriacumplidaen los distintosdepartamentos de la administracion. Dado
que el retoque plante6el procesode democratizacion a la legitimidadpoliticade la
monarquiano fue acompatradoporun retosimilaral Estadoburocratico (Tocqueville,
1856), sino ma'sbien por el requerimiento de que 6ste se subordinasea la nueva
legitimidaddemocrAtica, el gobiernocomo instituci6n sobrevivi6y prospero,si bien
perdi6sus antiguosnexoscon la monarquia y establecidotrosnuevoscon los procesos
de representaci6n. Lasformasinstitucionales queadoptaronestos nuevosnexosfueron
diversos.Enlos sistemaspresidenciales,el ejecutivo(porIomenosel presidentede la
nacion) es elegido medianteel sufragiopopulary sometidoa la supervisiondel
parlamento,pero normalmente no puede ser destituidopor este. En los sistemas
parlamentarios, el gabinetedebe rendircuentasanteel parlamento y su supervivencia
del de
depende apoyo este, lo cual originoque el gabinete pasase a ser el 6rganorector
debidoa su controlde la mayoriaparlamentaria. De esta manera,el gobiernocontinia
encabezandola burocraciaestatalal parque encabezala estructura representativa.
Lanaturaleza y lafunciondelgobiernono hansidoconfiguradas solamenteporlos
desarrollosque en formaseparadahanseguidolaburocracia estataly la representaci6n
democratica;tambien Io han sido por la fuerteinteracci6nentre estos dos aspectos de
los sistemas politicoscontemporaneos,lacualgener6 el surgimientodel Estadobenefactor

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SOBRELARELACION Y GOBIERNO
ENTREPARTIDO 217

(Floray Heidenheimer, 1981)asicomoel crecimiento de laadministraci6n queacompar6

a aquel(Taylor,1983;Rose,1984).Estosprocesos,a su vez, ampliaron enormemente el
el papelpoliticodelejecutivo.Porlodemas,latendenciaalcrecimiento de laintervenci6n
del Estadoen el manejo,regulaci6ny promoci6nde la economiallev6 a que las
institucionesde gobiernoquedarancada vez mas en el centrode unflujobilateralde
comunicacionesy de influencias entreel ejecutivoy los actoresecon6micos,empresas,
sindicatos,asociacionesempresarialesy organismosreguladoresinternacionales. La
complejaindolede muchasdecisionesecon6micasIlev6a los t6cnicosy especialistas
que trabajaban parael gobiernoa adquirir unnuevoy prominente papel.
Debido a esta combinaci6nde tradicionesdiferentes,parece mas apropiado
consideraral gobiernocomo un "sistema" y no como un actorunitario.Necesitamos,
pues, penetrar mAs allA de la "cAscara"externa y examinar las personas,recursos,roles
y limitaciones lo
que componen. Debe tenerse presente,ademas, que los distintos
elementoscomponentes,que en ciertogrado formanpartede todos los gobiernos
contemporaneos, notienenel mismopeso niconfiguraci6n en todoslos paises,sinoque
varianentre6stos y a lo largodel tiempo.
Enprimer lugar,el gobiernoes ungrupode individuos, peroeltamafoy composici6n
de este grupodepende de la definicionque se de. Si adoptamosunadefinici6nmas
estricta,el gobiernose componede quienesconcurrena las reunionesdel consejode
ministroso gabinete(esencialmentede los ministros); este grupovariade tamaro,pero
es muchomenorque un parlamento, parano hablarde un partido.Porotrolado,si el
focoestApuestoen el procesode tomade decisiones,a veces existeunaestratificaci6n
entrelos diferentescuerpos,y lasdecisionesmAsimportantes lastomaungabinetemAs
reducido.Perolos limitesdel gobiernono son precisos.Pordebajodel nivelministerial
suele haberunnivelsubministerial cuyosmiembrosnoestanautorizados normalmente a
asistira las reunionesde gabinete,perotomanparteactivaen las responsabilidades de
gobiernode otrosmodos:compartencon los ministros algunasde las obligacionesque
estos tienen para con el parlamento,por ejemplo concurriendo a las reunionesde comi-
siono encauzandolas leyes;tambienparticipan en algunascuestionesadministrativas,
y en particular interactuan con losgruposde intereses.Porotraparte,cada ministro esta
rodeadode ungrupopequenoperoimportante de asesoresy especialistas.Debajode
ellos estan los funcionarios que dirigenlas secretariaso departamentos. Todosellos
intervienen, aunque de distintomodo,en las actividadesde gobierno.
Porconsiguiente,loque resuelveel gobierno,tomadoen el sentidoestricto(o sea,
los ministros), ha sido preparadoy "realizado" pormiembrosde los otrosestratos;no
existe unanetadiscontinuidad entreel gobierno"ensentidorestringido" y "ensentido
amplio".Podriadecirsequeel aparatoadministrativo noes mAsque el brazoejecutorde
los ministrosy debe mantenerseseparado,perolos estudiossobre la administraci6n
pOblicay las politicaspuiblicashandemostradoque la burocraciano s6lo fijaclaros
limitesa la libertadde acci6nde los ministros, sinoque ademAspromuevesus propios
interesesy los de sus clientelas.Asi pues, los ministrosson inicamentela puntadel
iceberg, la mas visiblepero no necesariamentela mAsimportante. El gobiernoestda
conformadoentoncesporunaseriede circulosconcentricos(verel diagrama4).
Si estudiar el gobierno significa estudiar a los individuosque Io componen, las
caracteristicas de las personas que formanpartedel gobierno, en sentido estricto, son
s61loel primerpaso del analisis;cuando pasamos al gobierno "ensentido amplio"estas

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218 MAURIZIO
COTTA

4
DIAGRAMA
Loscirculosdel gobierno
Presidenteo primerministro
-+

Gabinete reducido de
ministros(innercabinet)

Ministerio A

I Ministros
Ministerio
B
iniste io

Viceministrosy/o
secretarios

Altosfuncionarios
administrativos
I etc.
Expertos,

caracterlsticascambianen formaapreciable.Lospoliticosse vuelvenadministradores;

perotambienhayciertavariaci6nen los origenesde aquellosque integranel gobierno
en sentidoestricto:hay,desde luego,politicosprofesionales, la mayoriade los cuales
hanparticipado en la politicaelectoral,y algunosde ellospertenecenal grupodirigente
del partidoen tantoqueotrosson menosprominentes; haytambienalgunosaltosfuncio-
narios,t6cnicos y expertosy representantesde los gruposde intereses(Blondely
Thi6bault, 1991).Porlotanto,es probableque los ministros tengandiferentesactitudes,
interesesy motivaciones,en partedebido a su socializaci6ny en partea raizde su
carreraanterior. Porotraparte,lo que es validoparael gobiernoen sentidoestrictolo es
tambi6n,inclusoen mayormedida,paralos miembrosdel gobiernoen sentidoamplio:
sus origenesvarlanmucho.Nocuestaimaginar, entonces,quelosobjetivosy preferencias
de quienespertenecena unmismogobiernosean asimismodiversos.
Pero los miembrosdel gobiernono son simplementeindividuos:con pocas
excepciones,en generaltienenademAsunrolinstitucional biendefinido.Losquetienen
unacartera(laampliamayorla) estana cargo de un sectorde la burocraciaestatalque
es responsablede una esfera definidade las politicaspuiblicas.Como jefes de
departamentos,los ministrostienen grandes responsabilidadesy adquierenasi
importantes recursosparalaacci6npolitica.Tienena su disposici6nmediosfinancieros,
periciay conocimientos,aunquesu procederest6 muylimitadoporlas medidasque
heredaron-que en ciertosentidohan cristalizadoen las burocraciasde los distintos
departamentos y son defendidasporlas clientelasquecrecencomohongosen tornode
ellas-. Porotrolado,si unocontemplala cuesti6ndesde el Angulode los interesesde la

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SOBRELARELACION Y GOBIERNO
ENTREPARTIDO 219

burocraciadepartamental, los ministrosson tanto un recursocomo una limitaci6n.

Proporcionan democrticaa las medidasde su departamento,
legitimidad peropueden
resistirsea estas medidas.Cadadepartamento de gobiernoes entoncesunAmbito en el
cual diferentes actores -los ministros,los subsecretarios,los funcionarios,los
representantesde los gruposde intereses-cooperany compiten,a la vez que hay
cooperaci6ny competenciaentrelos distintosdepartamentos.
Paracomprender losrecursos,limitaciones
e incentivos
queafectana losdiferentes
actores del juego gubernativotenemos que prestarmayoratenci6na las distintas
facetas o "faces"del gobierno.

10. Lafaz representativadel gobierno

Paraempezar,hayuna"faz" quees sindudala mAsvisible;en
representativa
verdad,en los sistemaspoliticosdemocrAticos la vidadel gobiernoen sentidoestricto
depende enteramentedel procesoelectoral.Losgobiernoscomienzany terminanpor
obrade los efectosdirectose indirectosde dichoproceso;de 61derivansu legitimidad.
Unaparteimportante de las limitaciones e incentivosbajolos cualesoperael gobierno
estan ligadosnaturalmente a este caracterrepresentativo. Sinembargo,comoel papel
que desempefiael gobiernoen eljuegorepresentativo puedecambiarsignificativamente
bajolos efectosde las normasinstitucionales y otrosfactorespoliticos,haycabidaaqui
para variantes importantes.
Lasnormasinstitucionales son el primerfactorque defineel espacio politicoen el
cual tiene lugarel juego representativo y el papel que el ejecutivocumpleen 61.La
adopci6n de una soluci6n presidencialista o semipresidencialista (o bien, como en
Israel,de un primerministro elegido en forma con
directa), la elecci6nporvotodirecto
deljefedel ejecutivo,introduce directamente algobierno(o, masexactamente,a su nivel
superior)en el juegorepresentativo. Eljefede gobiernoes "producido" porel proceso
electoral,y en la medidaen quehayareelecci6ny el presidenteo primerministro elegido
est6 dispuestoa presentarsenuevamente,el gobiernoparticiparaen esa segunda
rondaelectoral.Entales circunstancias, el mandatoelectorales unrecursocontrolado
en formadirectaporel jefe de gobierno,quienpuede basarseen el paralegitimarsu
acci6n sin tener que "pediren prestamo"legitimidada otros actores politicos.No
obstante, la conexi6nelectoralfuncionaasimismocomo una limitaci6n: al jefe del
ejecutivose le puedepedirque rindacuentasen la pr6ximaelecci6nde sus promesas
del pasado,de modoque alefectuarsus decisionestendrA quetomaren consideraci6n
su futurarendicionde cuentas.
Enunsistemaasi,los ministros nos6loestaninvolucrados de maneraindirectacon
la "faz"representativadelgobierno,sinoque dependentotalmente deljefedel ejecutivo.
El equipo de gobiernoes escogido sobre la base de diversasconsideraciones:a)
satisfacera los grupose interesesque dieronsu apoyoalmaximodirigente; b) asegurar
la idoneidadadministrativa para cumplircon las promesaselectorales;c) reclutar
personalidadescapaces de ganarapoyo parael mAximodirigenteen una elecci6n
futura.Duranteel primermandatodel maximodirigente,es probableque se preste
atenci6na laelecci6npreviay a cumplirlas promesaso pagarlas deudaspoliticas,pero
a medida que transcurreel tiempo es probable que vaya teniendo cada vez mas
importanciala elecci6n venidera.

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220 MAURIZIO
COTTA

En los sistemaspresidencialespuros,la separaci6nde los poderesda origena

dos "juegos"representativos biendiferenciados,el de los candidatosa presidentesy el
de loscandidatosa legisladores.Enestossistemas,elgobiernoes unactorrepresentativo
perono tieneel monopoliode la representaci6n.Comoconsecuencia,cada vez que se
requierela aprobaci6nde la legislatura,
el gobiernodebe enfrentarse con otrosactores
representativos, y estas confrontacionesdan lugara diversosdesenlaces, desde la
pardlisisa los acuerdosnegociados.
El gobiernoen los sistemas semipresidenciales
En los sistemas semipresidenciales, la posici6nque ocupa el ejecutivoen el
"juego"de la representaci6nno es tan simple.Hay un ejecutivodual y dos lineas
paralelasde legitimaci6n democrdtica, la de la elecci6ndirectaparala presidenciay la
de la elecci6n indirectaporel votoparlamentario de confianzaal gabinete(Duverger,
1980;Sartori,1994).Existenentoncesdos juegos de representaci6n independientes,
peroal contrario de lo que sucede en unsistemapresidencialpuro,en este caso queda
involucradoen ambos un componentedel ejecutivo.A la postre,o el gobiernologra
reunificaren la cOspidelos dos juegos,si el presidentees tambienel Ilderde la mayoria
parlamentaria y dominael gabinete,o es divididoporellos, si presidentey gabinete
emanan de dos mayoriaspoliticas diferentes (situaci6nque se conoce como
"cohabitaci6n"). Comoresultadode esto, la posici6ndel presidentefrenteal restodel
gobiernose modificaen gradosignificativo: o pasa a ser el jefeefectivodel gobierno,al
menosparalas decisionesestrat6gicas,o debe replegarsea la posici6nde unjefe de
Estado"digno" peromenos"eficiente", a quiena losumole quedareservadaunaesfera
limitaday residual.Elpapeldel primerministro se modificaen consonancia,siendoora
un agente o delegado (y aun un chivo emisario)del presidente,ora el verdadero
conductordel gobierno.,Porqu6en algunoscasos, comoen Francia,estasvariaciones
en la estructuradel gobiernotuvieronlugarsin tropiezos,en tantoque en Portugalo
Poloniahan sido mAsconflictivas? Pararesponderesta preguntahabrAque realizar
mayoresinvestigacionesempiricas.Cabemencionar, empero,que en Francia-que ha
sidodesde lad6cadadelochentael ejemploporexcelenciadelsistemasemipresidencial
"alternante"(Duverger,1980)u "oscilante" (Sartori,1994)-el presidentenuncaperdi6
las esperanzasde recuperarun papelmAspreponderante, ya sea como resultadode
una posteriorelecci6n parlamentaria o presidencial.En otrossistemas politicoscon
ordenamientosinstitucionales similares,tales esperanzasnuncaexistieron(como en
Austria)o dejaronde existir(comoen Finlandia y Portugal).Entales casos, la elecci6n
presidencialtuvounaimportancia diferente: fue un mecanismode seleccionpersonal
mAsque la arena de un aut6nticojuego de representacion. De este modo, en los
sistemas semipresidencialesel presidentepuede ser un actor representativoy
gubernamental,pero tambiencorreel riesgode perderuna porci6nsignificativade
estos dos rolescomoconsecuenciade otrosprocesosdel sistemapolitico.

El gobiernoen los sistemas parlamentarios

Enlos sistemas parlamentarios el papel representativodel gobiernoes, en principio,
menos directo. Lo que se elige es el parlamento,no el gobierno. Este s61o ve la luz
cuando el juego de la representaci6nya ha sido jugado y ha surgido una mayoriaen el

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 LARELACION
SOBRE ENTRE YGOBIERNO
PARTIDO 221

parlamento. Ademas,Ilegaa su finantesde que se iniciela nuevarondadel juego,que

comienzacuando se disuelveel parlamentoy se llamaa nuevas elecciones. Otros
actoresparticipanmAsdirectamente en el proceso;en el caso tipico,son los partidos
que apoyana los candidatosparlamentarios, y tambi6n,aunquecon menorfrecuencia,
losindependientes. Desdeunpuntode vistainstitucional, el gobiernoderivasu legitimidad
democrAticade estos actores,pero en la pracctica, como resultadodel formatodel
sistemade partidos,puede ser de hecho elegido "directamente", y hasta realizasu
propiacampariapara la reelecci6n. Este es el caso, particular, los sistemasde
en de
dos partidos,pero tambi6npuede darse en los sistemasmultipartidarios cuando un
partidoes lo bastantegrandecomoparaganarsolo,o cuandounacoalici6nde partidos
se presentanconjuntamente a la elecci6ncon el finde formarun gobiernocomOny
enfrentartambienen comOnla pr6ximadisputaelectoral.En tales situaciones,las
diferenciascon los sistemaspresidenciales noderivantantodel hechode que el vinculo
representativo sea directoo indirecto,como de las consecuenciasde otrosarreglos
institucionales.Enlos sistemasparlamentarios hayunasola elecci6n,y comoexisteun
unicojuegorepresentativo el gobiernopuedeserunactorrepresentativo aOnmAsfuerte
que en los sistemas presidenciales,donde debe tomaren cuenta a una legislatura
elegidade modoindependiente. Sinembargo,en los sistemasparlamentarios la elec-
ci6nes, al mismotiempo,colectiva:el primerministro ganajunto con los miembros de su
partidoen el parlamento (Rose, 1980a y 1980b; King, 1975).S61o en conjunci6n con 6stos
puedealcanzarla mayorlaparlamentaria que asegurala supervivencia del gobierno.
Enel diagrama5 se indicael papelrepresentativo del ejecutivoen distintostipos
de gobierno.ElTipoA es un gobiernocon un papelrepresentativo directo,en el cual
s6loel presidenteo jefede gobiernoes elegidode maneradirecta;los demAsmiembros
del gobiernoderivansu carActerrepresentativo de aqu6l;sin embargo,el gobierno
compartesu carActerrepresentativo con la legislatura.En el Tipo B, el carActer
representativo del gobiernono es directosinoderivadodel parlamento. Enel TipoC, a
ralzde unaparticular combinaci6n de condicionesinstitucionales y politicas,el gobierno
es en la practica,aunqueno formalmente, elegido en forma directa; no obstante,su
carActerrepresentativo no estAseparadodel correspondiente al parlamento, sino que

5
DIAGRAMA
del gobierno:dimensionesde su variaci6n
La"faz"representativa
Antecedentes representativos del gobierno
Directo Indirecto/derivado No tiene

Colectivo/ C B F
exclusivo

Sujeto y contexto
de la E
representacin

tndividualo
Individual/
compartido A

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222 MAURIZIO
COTTA

porel contrario lo adquiereasociadoa 6ste. Noexistenejemplosempiricosdel TipoD,

que es dificilde concebirinclusoen la teoria.ElTipo E, mixto,correspondea los
sistemassemipresidenciales en los que se combinanelementosde Ay de B (y aunde C
si el primerministropuede contarde factocon apoyoelectoraldirecto).PorUltimo,el
TipoF correspondea gobiernosno representativos, cuya legitimidadtiene una base
diferente,como es el caso de los gobiernost6cnicos(*).
Estostiposindicanque los gobiernospuedentenerunaparticipaci6n diferenteen
el juego de la representaci6ny por ende en la obtenci6nde los recursospoliticos
producidosen dichocontexto.Algunoscuentancon unabase electoralmAsdirectaque
otros.Hanrealizadopersonalmente lacamparay se enfrentaron con los votantes,quie-
nes a su turnopudieronanticiparcon claridadcublesserlanlas consecuenciasde su
voto.Otros,porel contrario, se disuelvenantesde quetengalugarla elecciony los vo-
tantesquizAno tenganporanticipadoningunaideade las posiblesconsecuenciasde
su votonide qui6nformarA el futurogobierno.Entalescircunstancias el gobiernocare-
cerAde un claromandatoelectoral.Peroauncuandoel procesoelectoralconducede
mododirectoa la formaci6n de ungobierno,los receptoresde dichomandatopueden
variar:pueden serloel jefe de gobiernoporsi solo, el gobiernoen su conjuntocomo
cuerpocolectivo,o la mayoriaparlamentaria. Enel caso de la elecci6npresidencial,la
investidura le
popular corresponde sin duda algunaal jefedel ejecutivo.Enunsistema
parlamentario con elecci6n"directa", el primerministro es obviamente el destinatario
del
mandatoelectoral,perotalvez deba compartirlo con otrosministrosinfluyentesen su
partidoo con dirigentesde otrospartidosde la coalici6n.Yuntercerreceptorposibledel
mismomandatoelectorales, a todas luces,la mayoriaparlamentaria que apoyaal go-
bierno.Podriamosreferirnos en formasemejantea los incentivosy limitaciones. Si ungo-
biernodebe ganarla reelecci6nmerceda la participaci6n directaen una contienda
electoral,es probablequeest6 bajolainfluencia de incentivosy limitaciones distintosde
los queafectana ungobiernoquesabequeperdurard o caeraporobrade otrosfactores.
A veces, con el paso del tiempopuede cambiarla naturalezadel caracter
representativo del gobierno.Auncuando6ste notengaunmandatodirectodel pueblo,
sino que haya llegadoal poderen formaindirectacomo resultadode negociaciones
entre los partidosque juntoscomponenla mayoria,puede permaneceren el poder
hastala siguienteelecci6ny luegotratarde obtenerunainvestidura directa
en su popularidad. Estaestrategiapuedeo notenerexito,peroes seguroque basa.ndose
suscitarA
el antagonismode otrosactorespoliticos,y en particular de los dirigentespartidarios,
que confian en ser los principalesprotagonistas.Por otro lado, en los sistemas
parlamentarios, dondeel gobiernorecibenormalmente el apoyo"directo" del pueblo,el
o los sectoresde los parlamentarios puedenreafirmar sus derechosfrenteal gobierno
atacandola autonomiadel primerministro y de los demosministros. Elgobiernopuede
Ilegar a tenerentonces las caracteristicas del del
ejecutivo Tipo B, al menoshastatanto
logregranjearseun nuevomandatopopular.
diferenciasintroduce en las relacionespartido-gobierno elhechode queeste
Oltimo ,Que
tenga o no un caracterrepresentativo directo?Examinamos esta cuesti6ncon

(*) Entiendo por "gobiernot6cnico"a un gabinete que no deriva su autoridady legitimidad de una
mayoriapoliticamentedefinidasino de su presuntahabilidadpara resolver,a partirde su competencia t6cnica,
problemasrelevantes de la hora(principalmenteproblemasecon6micos);6ste fue el caso del gobiernoCiampi
de 1993 que fue lideradopor el ex presidente del Banco de Italia.

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SOBRELARELACION
ENTRE Y GOBIERNO
PARTIDO 223

mAsdetallealfinaldel articulo, peroya podemosapuntarque si el gobiernoes capaz de

combinarlosrecursosprovenientes deljuegorepresentativo con los derivadosde su fun-
ci6nadministrativa,su autoridad frenteal partidoo los partidosqueIoapoyanaumentarA.
Entalcaso, el sectorconformado porel "partido en el gobierno"estarAen unaposici6n
particularmente fuertefrentea los demAssectoresdel partidoy probablemente atraigaa
Al
los principalesdirigentes. mismotiempo,gracias a su legitimaci6ndemocrAtica,sera
capaz de ejercerun podersustancialsobreel aparatoburocratico.

11. La "faz"administrativadel gobierno

Elgobierno,y en primer tieneademAsuna"faz"
sus ministros, administrativa
t(rmino
como conductorde la burocracia central.Estaburocracia se componede unaseriede
estructuras(los ministerios)que gozan de un grado significativode autonomiay
evolucionaron a lo largode d6cadas o siglos de desarrollo.Puede decirseque estas
estructurasburocraticasencarnanlas respuestasbrindadas,a lo largode los afios,
frentea las responsabilidades cambiantesdel Estadoen distintoscampos,que porlo
generalfueronen aumento(Rose,1984).Esteincremento del aparatoestatalse refleja
en la cambiantecomposici6ndel gobierno.A mediadosdel siglo XIXhabia pocos
ministros,que dirigianlos clAsicosdepartamentosdel "Estadominimo"(relaciones
exteriores,justicia,guerra,interior,hacienda,asuntos religiosos),mientrasque los
gobiernosmuchomasampliosde finesdel sigloXXincluyenlas nuevasfuncionesque
fueronasumidaspoco a poco porel Estadoen el campoecon6mico(obraspOblicas,
agricultura y ganaderia,transportes, y en el sectorsocial(educaci6n,salud,
industria)
seguridadsocial,trabajo,familia) (Rose,1984).Algunasde estas funcionesdel Estadoy
las organizacionesburocraticas que las presidenfueroncreadasmuchoantes de que
surgiera la actividad politica
representativa (democrAtica),en tantoque otras,asi como
la ampliaci6nde las originales,fueronfrutode la dinAmicade la propiapolitica
democratica(Alber,1982;Floray Heidenheimer, 1981).
Cualesquierahayansido los factoresque impulsaron el crecimientodel Estado,
ese proceso implic6que, al volversemAsdemocrAticos, los sistemas politicosse
tornarontambi6nmucho mAs burocrAticos: gobiernoqued6 mAsestrechamente
el
al
ligado procesorepresentativo y, a lavez, mAsinfluido porlas necesidadespropiasde
ungigantescoaparatoburocrAtico. Unavez trasladadosa las nuevasburocracias,a los
nuevos programaso a la ampliaci6nde las burocraciaspreexistentes,los insumos
politicosprovenientesde la actividadpoliticademocrAtica cobraronun impulsopropio
independiente.Los interesescreados de las fuertesburocraciasestatalestiendena
demandarrepresentaci6n comocualquier otrointer6ssocial,y lo hacennos6lomediante
losprocesosrepresentativos normales, directamente
sinointerviniendo sobrelosministros.
De ahl la preguntaconsabida:Llosministros(politicos)dirigensus ministerios o son
dirigidospor 6stos? (Rose,1984;Strom,1994).
Los interesescreados de las burocraciasestatalesson, obviamente,una parte
importante delcuadro,perolasburocracias puedendefenderasimismoloqueconsideran
el inter6spOblico.Estosdos elementosa veces se refuerzanunoal otro:al servira sus
propiosintereses,bien puede ser que las burocraciascrean estar promoviendoel
interespioblico,y viceversa.Porejemplo,unmovimiento destinadoa resistirla reducci6n
del nOmerode maestros de escuela puede coincidir con el interbs privado de la
burocracia educativa, pero tambi6npuede presentarselocomo una batalla en pro del

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224 COTTA
MAURIZIO

mantenimiento del poderloy calidadde la ensenianzapublica.Ciertosestudios han

demostradoque los bur6cratasa menudose granjeanel apoyo de su clientelapara
fortalecersus demandas.Con el objetode defenderun programaadministrativo la
burocraciaes capaz de movilizar a los individuos y gruposque se beneficiaron con 61.
Consecuentemente,tantoel gobiernoen su conjuntocomo los ministrosen forma
individualenfrentanunalargaseriede demandas,propuestasy presionesprovenientes
de sus propiosdepartamentos.
EnIlneasmAsgenerales,al ocuparsede la administraci6n publica,el gobiernoen
su conjuntoy los ministrosen formaindividual, asi como otras "partes"del gobierno
situadasmAsabajoen lajerarqula, enfrentan constantemente las responsabilidades que
resultande que en unciertopalsy en unciertomomentose suponeque determinadas
actividadeslas debe Ilevara cabo el Estado,y son porende de la incumbenciadel
gobiernocentral.Entreellasse incluyen lasresponsabilidades tradicionalmente asociadas
al principiode soberania,comoocuparsede laleyy el ordeno de las relacionesexterio-
res, pero tambienlas nuevasresponsabilidades del Estadosocial e intervencionista,
comoasegurarel desarrollo econ6mico y laseguridad social,ytodaunalargagamade res-
ponsabilidadesdiversas,a menudomenores(desdeprotegerlosteatrosde 6perahasta
impulsar laindustria cinematogrAfica nacional) que con frecuenciafueroncargadassobre
los hombrosdel Estadoporrazonesaccidentaleso contingentes. Aunquelagamade di-
chas responsabilidades variasignificativamente de unpalsa otroy a lolargodel tiempo,
dentrode cadapalsyen elcortoplazopuedeconsiderarsela engranmedidaundatocierto.
Estas responsabilidades el
implicanque gobierno como tal enfrentaconstantes
dilemasporlas decisionesque debe adoptar.Comoes 16gico,tieneciertomargende
maniobraen su procesodecisorio,y hastaciertopuntopuede demorarsu respuestay
manipular su curso de acci6n,peroen definitiva es habitualmente menos capaz que
otrosactores,ya sea los partidoso el parlamento, de elegirlas batallasque desea librar.
Un partidotal vez prefierano tenernotoriedadpOblicaen lo tocantea las cuestiones
presupuestariassi hay que tomardecisionesdurase impopulares,mientrasque los
gobiernos,y sus ministros de hacienda,notienenmas remedioque presentarel presu-
puesto. Si una crisisinternacional exige adoptaralgunadecisi6n,quizasun partidoo
auntodoel parlamento resuelvano tomarposici6n,peroel gobiernodebe hacerlo.
Ademfs de enfrentar las demandassectorialesde los departamentos y de tener
que tomar decisiones vinculadas con la vida interna de cada uno de estos, los
gobiernos tienen responsabilidadesgenerales provenientes de las interconexiones
entrelas actividadesde los distintosdepartamentos; el presupuestooficiales el mas
claroejemplode una de estas responsabilidades generales.A raizde su funci6nde
conducci6nde todaslas estructuras burocrAticas del Estado,el gobiernodebe formular
unpresupuesto(buenoo malo,equilibrado o no)quetengaen cuentatodoslos ingresos
y egresos. Si bienel ministro de haciendaes el masespecificamenteinvolucrado en su
se
preparaci6n,parasu aprobaci6n requierela participacion primer del ministro y de
todoel gabinete.Laimportancia de esta responsabilidad (y las presiones y limitaciones
que de elladerivan)ha aumentado,evidentemente, debidoa la magnitudque alcanza
en nuestrosdias el presupuestodel Estado.Ya no se tratameramentede un asunto
internodel gobiernocentral,sino que gravitaen la tasa de inflacion,el crecimiento
econ6mico, el nivel de empleo, etcetera. Por Io tanto, al manejarel sector piblico el
gobierno desempefia asimismoun papel fundamentalen el manejode toda la economia.

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SOBRELARELACION
ENTRE Y GOBIERNO
PARTIDO 225

Asi involucrado,el gobiernoestablece complejasrelacionescon una red de

actoresecondmicos,tantointernos(sindicatos,empresarios,bancosnacionales)como
externos(companiasmultinacionales, FMI,Organizaci6nMundial delTurismo, organismos
europeos,etc6tera.),que Ilevana cabo permanentesdiscusionesy tratativascon el.
Estas interaccionesintroducenlimites,ya que el gobiernodebe tomaren cuenta la
influenciay las posiblesreaccionesde dichosactores;perotambidnpuede extraerde
ellos recursos(diferentesformasde apoyo)que utilizarA frentea otrosactorespoliticos
internos.Habitualmente suponemosque el gobiernotendraun papelpredominante en
este contexto,pero hay otrosactores, como los partidospoliticos,que tambienIo
puedentener,en especial si son capaces de demostrarque sin su consentimiento el
gobiernono podrAalcanzarningdnacuerdocon esos actoresecon6micos.
Enlasdos Oltimas decadasdel sigloXX,dadoel aumentoen el nOmero de politicas
nacionalesque debenincorporar las consecuenciasde las decisionesadoptadasen el
piano europeo, las influenciasy limitacionesinternacionales han cobradocreciente
relevanciaparala vida de los gobiernoseuropeos.Las implicacionesque esto tiene
paralos gobiernosnacionalesson de diversotipo.Porunlado,pierdenunacuotade su
autonomia,ya que deben adecuarsea las decisionestomadasen Bruselas(Scharpf,
1997);por el otro,las decisionesadoptadasen el pianoeuropeoinvolucranprimor-
dialmentea los representantes de los gobiernosnacionalesque participan en los nume-
rososorganismosde laUni6nEuropea(elConsejode Europa,los consejosde ministros,
el COREPER, las conferenciasintergubernamentales). De este modo, los gobiernos
nacionalesparticipanen el procesodecisorioa nivelsupranacional, en tantoque los
partidos,a raizdel limitadodesarrollode sus estructurassupranacionales (Hix,1997),
son muchomenoscapaces de ejercerinfluencia. Dadoque en el Ambitoeuropeolas
decisiones se tomanen condicionesmuyespeciales-pues debenajustarsea uncom-
plicadoproceso,yaque abarcanquincepaises-,cuandose tratade aplicartalesacuerdos
en el pianointernolos gobiernosnacionalespuedensenalarlesa los disidentesinternos
las enormesdificultadesque generariael hechode desbaratarlos acuerdostanpeno-
samentealcanzados.Asi pues, aunqueen el pianosupranacional el gobiernoeste en
unaposici6nsubordinada, en el pianointernose encuentraen unaposici6ndominante.
Duranteel prolongadoperiodode la GuerraFria,las restriccionesexternas
limitaronen grado significativo la libertadde acci6n de los paises europeosen los
campos de los asuntosexterioresy de la seguridad:los gobiernosy los ministrosde
relacionesexterioresy de defensapasarona ser en parte"correasde transmisi6n" del
procesodecisorioen tornode medidasde politicaque se tomabanfueradel pais.
Porlo tanto,la "faz"administrativa del gobiernoes unafuenteimportante tantode
recursoscomo de limitaciones; peroes masdificilevaluarlas variacionesde unoa otro
caso aquique con respectoa lacuesti6nrepresentativa, puestoque las dimensionesde
la variaci6nson menosevidentes(verel diagrama6). Unaprimera dimensi6nque debe
tenerseen cuentaes la solidezy profesionalismo de las burocraciasdepartamentales,
sobre todoen la cima:algunasde ellasestanporciertomas calificadasque otras,son
mas inmunesa las presionesexternasy tienenmayorconfianzaen si mismas,lo cual
probablemente afecte la capacidadde talescuerpospara"asesorar" al ejecutivoen el
pianointernoy resistirlas presionesde los elementos"representativos del gobierno".
Dado que la administraci6ncentral se divide en departamentos con diferente historia
(viejos y nuevos ministerios), diferentes funciones (algunos son principalmente

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226 MAURIZIO
COTTA

reguladores,otrosse ocupande actividadesextractivaso distributivas) y que poseen

un gradosignificativo de autonomia, no debe presumirseque en esta dimensi6ntodos
los departamentos ocuparanigualposici6n.Algunos(v.gr.,los ministerios de hacienda
o de relacionesexteriores)tienenmAsposibilidadesque otros(v. gr., los de trabajoo
agricultura) de ejerceruna influenciaindependienteen la toma de decisiones y de
resistirsea la influenciapoliticade otrosAmbitos.
Otravariableimportante es lafuerzarelativa de los mecanismosde coordinaci6n y
jerarquizaci6n de los diversos departamentosy ministerios.Es presumibleque las
oficinasde la presidenciay del primerministro, asi como el ministerio de hacienda,
participaran mAsen la selecci6n, priorizaci6n, demora,veto o modificaci6nde las
propuestasde politicade los restantesdepartamentos. Estose debe en partea los
factoresantes mencionadosy a la estructura formale informal del gobierno(Blondely
MIller-Rommel, 1983), asi como a ciertascircunstancias, temporarias o duraderas,que
tiendena destacarel carActer de "centro delgobierno" de determinados departamentos,
en especial los de relacionesexteriores,haciendao interior. Si el pais cumpleun rol
prominenteen el campo internacional, el jefe del Estadoasi como el ministrode
relacionesexteriorestenderana tenerampliasfunciones;si hayacuciantesproblemas
presupuestarios y prevalecela urgenciade cumplircon los requerimientos econ6micos
internacionales, sera dominanteel papeldel ministerio de hacienda.

DIAGRAMA 6
La "faz"administrativadel gobierno:dimensiones de su variaci6n

a) Fuerzade los altos funcionarios

Fuertes/Alto Debiles/Bajo
profesionalismo profesionalismo
b) Coordinaci6njerarquica
Fuerte Debil

c) Red de intereses
Coherentes y compactos Fragmentadosy divididos

Tambienhayquetomaren cuentael poderiode losclientesqueestanrelacionados

con los diferentesdepartamentos
de la administraci6n.
Unaredcompactay coherente
de intereses puede Ilegara capturarun departamentoy estar asi en condiciones de
conducir desde adentro batallas en pro de politicas favorables y de bloquear las
propuestas que considere hostiles. En cambio, una red fragmentada y dividida de
intereses habra de ser menos efectiva en el respaldo a la acci6n independiente de un
departamento.
A fin de sintetizarlo antes examinado,pueden discriminarseuna dimension de los
recursos y otra de las limitaciones,que permitendistinguircuatro tipos de gobiernos
(diagrama 7). Los gobiernos de Tipo A tienen grandes recursos administrativospero
tambienestansujetosa fuertespresionesporpartede su "faz" dotadade
administrativa,
medios y de incentivossuficientesparacuestionara la "faz"representativa.
En los
gobiernosde TipoB las limitaciones
administrativas
son d6bilesperolos recursosson
fuertes,con lo cual la "faz"administrativa
del gobiernopuede convertirseen una

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SOBRELARELACION Y GOBIERNO
ENTREPARTIDO 227

DIAGRAMA7
Tiposde "juegos"
administrativos
Restricciones
Muchas Pocas

Muchos
A B
Recursos
administrativos
Pocos C D

A:Gobiernoadministrativofuerte
como "herramienta"
B: Gobiernoadministrativo
C: Gobiernopresionadoo cautivo
D: Gobiernoadministrativo
debil

poderosa herramienta de su "faz"representativa. Los de Tipo C tienen recursos

administrativos comparativamente debilesperoestin sometidosa fuerteslimitaciones
externasy aun puedensucumbira ellas.Losde TipoD operanen condicionesen las
que tanto los recursoscomo las limitacionesadministrativos son debiles: la "faz"
representativa predominarA, peroquizAsenfrentedificultadesparaponeren practica
sus objetivospoliticos.Podriaintentarseclasificaren este espacio bidimensionala
distintospaises, o a diferentesgobiernosde un mismopais (o inclusoa diferentes
componentesdelmismogobierno). elcuadro,podriancompararse
Sise desea simplificar
los gobiernosque tienenun componenteadministrativo fuertecon los que lo tienen
debil,o sea, los A
Tipos y D.

12. Lainteracci6nentrelas "faces"representativa del gobierno

y administrativa
Yaestamosen condicionesde presentaruncuadroglobaldel contextopoliticoen
el cualoperaun gobierno.Comovimos,este lo hace en la intersecci6nde dos tiposde
"juegos"politicos:el "juego" representativo Losdiversoscirculosde
y el administrativo.
gobierno estAn involucrados en variada medida en estos "juegos",pero su nOcleo
interno ligadodirectao indirectamente a ambos.
Elest,
diagrama8 indicalas principales interacciones entrelos dos "juegos". Dellado
izquierdopuede apreciarseel papel del gobiernoen el "juego"representativo. Este
papel es indirectoen el caso de los sistemasparlamentaristas que se ajustanal tipo
ideal,y es directo,perose locumpleenconjunto conel parlamento,en el parlamentarismo
es
"directo"; directo,pero compartido con un parlamento aut6nomo,en los sistemas
dualistas(presidencialistas); en los de "dualismoalternante" (semipresidencialistas),
dondeel gobiernoesta compuestode hechoporel presidentey el consejode ministros,
es tantodirectocomoindirecto; porOltimo, en los gobiernostecnocrAticos el vinculono
s6lo es indirectosino ademas tenue. Del lado derecho se puede apreciarla relaci6n
entreel gobiernoy el "juego"administrativo. Enaras de la simplicidad,esta relaci6n
aparece indicadacomo fuerte(lineade trazocontinuo)o debil(lineade puntos)en
terminosde las limitaciones y recursos.

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