POLÍTICAS

NACIONALES DE
SALUD

Unidad I – Tema 1
MD David Victorino Jumpa Armas
Médico especialista en Gestión en Salud
Octubre del 2021
 Las políticas públicas como respuestas a problemas
sociales
“Toda política pública apunta a la resolución de un problema
público reconocido como tal en la agenda gubernamental.
Representa pues la respuesta del sistema político-administrativo a
una situación de la realidad social juzgada políticamente como
inaceptable.”

Síntomas del Causas del Bloqueo o inclusión

problema problema del problema

Subirats, Joan, Peter Knoepfel, Corinne Larrue y Frederic Varone. Análisis y gestión de políticas
públicas. Barcelona: Editorial Ariel, 2008, p. 35. Tomado de presentación del doctor Juan
Arroyo Laguna. 2
Elaborado por Dr. Luis Cordero
 Hogares en viviendas con 1 sola habitación y con 3 a más residentes, según
• Más de 1 millón de hogares del país se
condición de pobreza, 2019
encuentran en viviendas que tienen un solo
cuarto (sin incluir cocina, pasadizo y garaje) y
representan el 11,8% de total de hogares del
país.

Con 3 a más
residentes
 Atención pública en Lima
Metropolitana
¿Qué es el modelo de atención-cuidado?

MEF, SIAF (2019)

 ¿Qué es un “problema”?
“(…) Los llamados problemas no son datos externos, realidades objetivas, sino
‘construcciones’, datos seleccionados y caracterizados con referencias a ciertos esquemas
cognoscitivos y valorativos de los sujetos que los observan o experimentan, el problema público
manifiesta toda su complejidad y variabilidad, particularmente en el marco de las sociedades
abiertas, plurales y gobiernos democráticos. Los problemas públicos no son independientes de
las valoraciones y las perspectivas de los ciudadanos y sus organizaciones (…) Son
construcciones lógicas, que articulan, ordenan, los datos y elementos que la tensión entre
factualidad y el deseo liberó y los reunió en una definición .”

[Aguilar Villanueva, Luis F. “Estudio introductorio”. En: (Aguilar Villanueva, Luis F. editor) Problemas Públicos y Agenda de Gobierno. México D.F: México D.F, pp. 57-59]

6
¿Cómo representa cada actor el problema público?

7
Rudolf Virchow Robert Koch
 ¿Qué implica el proceso de definición de los problemas
públicos?
“Por definición del problema se entienden los procesos
mediante los cuales una cuestión (problema, oportunidad,
tendencia), ya aprobada y colocada en la agenda de la
política pública, es estudiada, explorada, organizada y
posiblemente cuantificada por los interesados, quienes no
raramente actúan en el marco de una definición de
autoridad, aceptable provisionalmente en términos de sus
probables causas, componentes y consecuencias (Hogwood
y Gunn, 1984:108)”
[Citado en Aguilar Villanueva, Luis F. “Estudio introductorio”. En: (Aguilar Villanueva, Luis F. editor)
Problemas Públicos y Agenda de Gobierno. México D.F: México D.F, pp. 52]. Tomado de
presentación del doctor Juan Arroyo Laguna.
9
 Las limitaciones para la definición de un problema
Grupos de “Quién define es quién decide’ es una máxima que quiere subrayar el hecho que los grupos
interés sociales y/o gubernamentales que han tenido la capacidad de ofrecer el planteamiento y la
definición aceptable de la cuestión son los que influyen efectivamente en la decisión.”
Esquemas “(…) La manera como se ha definido un asunto público condiciona la configuración de los
mentales instrumentos, modos y objetivos de la decisión pública, las opciones de acción (…) Los
gobiernos corren el riesgo de ser rehenes no sólo de grupos de interés poderosísimos
sino también de esquemas mentales. La fuerte cohesión de una élite política puede
estrechar y estereotipar sus fuentes de información, sus análisis de los problemas y las
opciones políticas, sus procedimientos de cálculo de las consecuencias y su percepción de
las restricciones”
Instrumental “El herramental de los gobiernos es limitado –leyes y disposiciones coactivas, asignaciones
limitado de recursos, información- frente a problemas cuya solución total, resolutoria, implica cambios
sociales y culturales de tiempo largo (…) Por consiguiente, frente a muchos problemas
públicos ‘no hay solución sino re-solución’. Hay que atacarlos una y otra vez, sin
desmayo, para ir removiendo sus aspectos más nocivos y más extendidos e irlos
transformando mediante la intervención sistemática”
[Aguilar Villanueva, Luis F. “Estudio introductorio”. En: (Aguilar Villanueva, Luis F. editor) Problemas Públicos y Agenda de Gobierno. México D.F: México D.F, pp. 53]

10
 La visión tradicional del campo de la salud
“En la mayoría de las mentes, el campo de la salud y el sistema de atención médica personal son
sinónimos. Esto se ha debido en gran parte a la poderosa imagen que proyecta la medicina de su
papel en el control de enfermedades infecciosas y parasitarias, los avances en la cirugía, la
reducción de la tasa de mortalidad infantil y el desarrollo de nuevos fármacos. Esta imagen se ve
reforzada por la publicidad de medicamentos, por series de televisión con el médico como héroe y
por la fe que bordea el asombro con la que muchos canadienses se relacionan con sus médicos.”

Informe Lalonde (Ottawa, abril de 1974)

11
 La visión tradicional del campo de la salud
“La visión tradicional o generalmente aceptada del campo de la salud es que el arte o ciencia de la
medicina ha sido la fuente de la que han surgido todas las mejoras en la salud, y la creencia
popular equipara el nivel de salud con la calidad de la medicina. La salud pública y atención
individual, proporcionada por el médico de salud pública, el médico, la enfermera y el hospital de
tratamiento agudo, han sido ampliamente considerados como responsables de las mejoras en el
estado de salud. La asistencia sanitaria individual, en particular, ha tenido una posición dominante,
y los gastos generalmente se han dirigido a mejorar su calidad y accesibilidad.”

Informe Lalonde (Ottawa, abril de 1974)

12
Una nueva conceptualización de la salud

13
 ÁRBOL DE PROBLEMAS DE LA PNMS
INCREMENTO DE LA DISCAPACIDAD Y MORTANDAD
EFECTOS POR CAUSAS EVITABLES Y CONTROLABLES EN SALUD
FINALES

Menor aprovechamiento y Mayor gasto en Insatisfacción de la

EFECTOS desarrollo escolar,
salud: público y de población y mayor
productividad laboral y
INDIRECTOS crecimiento económico bolsillo demanda social

PROBLEMA
PÉRDIDA DE VIDA HUMANA Y DISCAPACIDAD EN LA POBLACIÓN PERUANA,
PÚBLICO
CENTRAL
POR CAUSAS EVITABLES Y CONTROLABLES EN SALUD

CAUSAS Inadecuados hábitos, Limitada cobertura y acceso a Inadecuadas condiciones de vida:

generan vulnerabilidad y riesgos en la
DIRECTAS conductas y estilos de vida servicios de salud salud de la población

Limitada Limitada
Limitado acceso Incremento de la
Limitado Limitado Limitada co- cobertura e posibilidad del Limitado Existencia
a una atención Aumento vulnerabilidad
desarrollo de desarrollo de responsabilidad insuficiente, uso de los acceso de la de servicios
cultura del personalizada, de la ante la
capacidades desintegrada y bienes y población a
CAUSAS autocuidado,
humanas y
de actores
involucrados en de mala servicios
diferenciada, exposición
agua
contaminación
ambiental, cambio
y bienes
informales
cuidado integral humana por de la
INDIRECTAS y prácticas
estilos de vida
en salud de la
generación de
cultura,
calidad de los
servicios de
integrales de
salud por
brechas en población a
segura,
saneamient
climático,
epidemias,
e ilegales
que
saludables de la recursos entornos no pandemias,
persona, la persona, la prácticas y salud, no barreras o otros generan
humanos, saludables emergencias y
familia y familia y ambientes basada en las geográficas, servicios riesgos en
económicos, e inseguros. desastres
comunidad comunidad saludables necesidades sociales, públicos. la salud.
de salud de las culturales y
tecnológicos, naturales. 14
físicos en Salud.
personas. económicas.
 Lahera: Definicion de Política Pública

“Los adelantos tecnológicos en información y las comunicaciones han favorecido un nuevo

concepto de políticas públicas (…) Diremos que una política pública corresponde a
cursos de acción y flujos de información relacionados con un objetivo público
definido en forma democrática; los que son desarrollados por el sector público y,
frecuentemente con participación de la comunidad y el sector privado (…) El concepto de
políticas públicas incluye tanto a las políticas de gobierno como a las de Estado
(…) El concepto también incluye políticas simples y también las agrupaciones
bajo un solo título de varias políticas referidas a un tema o un conjunto de
temas.”

Lahera, Eugenio (2002). Introducción a las Políticas Públicas. México D.F: Fondo de Cultura Económica, 16-18
Subirats: definición de Política Pública
“En la definición que proponemos pueden distinguirse diversos elementos
constitutivos de una política pública:
a) solución de un problema público (…);
b) existencia de grupos-objetivo en el origen de un problema (…);
c) coherencia al menos intencional;
d) existencia de diversas decisiones y actividades (…);
e) programa de intervenciones (…);
f) papel clave de los actores públicos (…);
g) existencia de actos formales (…);
h) naturaleza obligatoria de las decisiones”

Subirats, Joan, Peter Knoepfel, Corinne Larrue y Frederic Varone. Análisis y gestión de políticas públicas. Barcelona: Editorial Ariel, 2008, p. 40-42
 POLÍTICAS EFECTIVAS EN EL CONTEXTO ACTUAL
P.2. P.3. P.4. TECNOLOGÍA E P.5.
P.1. ACCESO INFORMACIÓN FINANCIAMIENTO
CALIDAD COBERTURA
Competencias Uso y producción Precaria Fondos
Sobredemanda insuficientes en ineficiente de los tecnología insuficientes,
de atención gerencia servicios de salud
moderna en salud uso ineficiente
DEMANDA

Gestión de Eficiencia y Crecimiento

Expansión e efectividad Plataforma
integración de procesos y progresivo y
servicios de resultados clínica en la informática y sostenible,
salud en red y orientados entrega de los gobierno priorizando el
por territorio servicios de electrónico Primer Nivel de
a la salud salud Atención

PNMS

17
 Politics vs Policies

“(…) Mientras la política [entendida como politics] es un concepto amplio,

relativo al poder general, las políticas públicas [entendidas como
policies] corresponden a soluciones específicas sobre cómo manejar
los asuntos públicos. El idioma inglés recoge con claridad esta distinción
entre politics y policies”.

Lahera P. (2004), Eugenio. Política y Políticas Públicas”. Santiago de Chile: Naciones Unidas-CEPAL, pp.7
 Vínculo entre politics y policies

“Por una parte, puede haber política sin propuestas de política pública
y entonces se tiene un sistema político concentrado en la distribución
del poder entre los agentes políticos y sociales. La política sin políticas es
más demagógica. (…) Y, por la otra, puede haber políticas públicas que
desconsideren la política, lo que debilita la gobernabilidad social. Las
políticas públicas sin política tienen un problema de diseño”.

Lahera P. (2004), Eugenio. Política y Políticas Públicas”. Santiago de Chile: Naciones Unidas-CEPAL, pp.8
 Vínculo entre politics y policies

“Las políticas son un factor común de la política y de las decisiones del

gobierno y la oposición. Así, la política puede ser analizada como la
búsqueda de establecer políticas públicas sobre determinados
temas, o de influir en ellas. A su vez, parte fundamental del quehacer
del gobierno se refiere al diseño, gestión y evaluación de políticas
públicas.”

Lahera P. (2004), Eugenio. Política y Políticas Públicas”. Santiago de Chile: Naciones Unidas-CEPAL, pp.7
 Modelos y Procesos Políticos
MODELO
La política sustantiva
Qué cambios de Políticas Públicas
El contenido de la propuesta
Arquitectura sectorial, programática y/o
institucional propuesta
Enfoque discreto: contornos definidos
El programa en el campo temático y la Política
Pública deseada
FACTIBILIDAD TÉCNICA
Elaborado por doctor Juan Arroyo
PROCESO
La política como estrategia
Cómo y quienes hacen los cambios
La ruta estrategica de la propuesta
Actores, conflictos y negociaciones
Enfoque estratégico
Posicionamientos y Juegos políticos - Estrategias
VIABILIDAD POLÍTICA
 El “sustantivismo” y el “estrategismo”
La “política” sin entorno El entorno define todo
Prescindencia de lo político La correlación de fuerzas define el programa

Suele ser maximalista Suele ser minimalista o acomodaticio

Evaluación cuantitativa sin realidades Las percepciones y cultura son inmodificables:

subjetivas: valores, percepciones, agendas ajedrez político sin programa propio
La política y el programa son administracion de Manipulación de voluntades
cosas

Política Pública = Beneficio Social + Viabilidad Política

Situación 1: Trade off + BS - VP / - BS +VP
Situaciones dispares : +BS –VP/ +BS +VP/ -BS+VP/ -BS-VP

Elaborado por doctor Juan Arroyo

 ¿Un “trade-off” factibilidad-viabilidad?
Probable resistencia de actores:
afectados, opinión pública, decisores
Alta Media Baja
Alta magnitud con
antecedente a favor

Alta magnitud sin

Magnitud del antecedente a favor
cambio y tipo de
antecedente Baja magnitud con
antecedente a favor

Baja magnitud sin

antecedente a favor

Elaborado por doctor Juan Arroyo

 Definición de agenda
“Por agenda de gobierno suele entenderse en la literatura el conjunto de
problemas, demandas, cuestiones, asuntos, que los gobernantes han
seleccionado y ordenado como objetos de su acción y, más propiamente, como
objetos sobre los que se han decidido que deben actuar (…)
[La agenda de gobierno se constituye en las siguientes fases analítica:]
Estructuración de la agenda, definición del problema, análisis de las opciones
de acción [todas ellas] son así actividades interdependientes”.

[Aguilar Villanueva, Luis F. “Estudio introductorio”. En: (Aguilar Villanueva, Luis F. editor) Problemas Públicos y Agenda de Gobierno. México D.F: México D.F, pp. 29]

24
 ¿Por qué es importante estudiar la agenda de gobierno?

“El Estado es concebido en su origen y función como el encargado de resolver los

problemas que las relaciones entre privados ocasionan o que son incapaces de resolver.
Por ello mismo, el ámbito de interés y responsabilidad de los privados y el ámbito de
interés y responsabilidad del estado (…) están en exploración y ajuste permanente,
extendiéndose o angostándose. No todos los problemas, sin embargo, logran llamar la
atención gubernamental y despertar su iniciativa. No todos logran con la misma
facilidad y certeza formar parte del temario de los asunto públicos y colocarse en los
asuntos públicos del gobierno”

[Aguilar Villanueva, Luis F. “Estudio introductorio”. En: (Aguilar Villanueva, Luis F. editor) Problemas Públicos y Agenda de Gobierno. México D.F: México D.F, pp. 27]

25
 1) Permite identificar quiénes toman las decisiones…

“La formación de la agenda de gobierno, así como de hecho sucede, evidencia la salud o
enfermedad de la vida pública. Deja ver quiénes son los que efectivamente definen y
justifican los problemas públicos, cuáles grupos y organizaciones tienen efectivamente
la fuerza de transubstanciar cuestiones sociales en públicas y en prioridades de
gobierno, cuáles organismos y decisores gubernamentales están siempre prontos a
actuar frente a las demandas de determinados grupos, cuál es el firmamento ideológico
que otorga valor y prioridad de asunto público a cuáles cuestiones. Revela, en suma, la
estructura de poder que domina efectivamente la hechura de una política” [Aguilar
Villanueva, Luis F. “Estudio introductorio”. En: (Aguilar Villanueva, Luis F. editor) Problemas
Públicos y Agenda de Gobierno. México D.F: México D.F, pp.27]

26
2) Permite identificar las prioridades de un gobierno…

“La más determinante de las decisiones de un gobierno es la que

concierne a la elección de sus asuntos y prioridades de acción: a su
agenda. Ellas dan el tono y dirección a un gobierno, prefiguran su éxito o
descalabro. En efecto, el proceso de elaboración de la agenda es el
momento en que el gobierno decide si decidirá o no sobre un
determinado asunto, en el que delibera y decide intervenir o bien decide
no intervenir, aplazar su intervención” [Aguilar Villanueva, Luis F. “Estudio
introductorio”. En: (Aguilar Villanueva, Luis F. editor) Problemas Públicos y
Agenda de Gobierno. México D.F: México D.F, pp. 27]

27
Tipos de agenda

La agenda sistémica
“Está integrada por todas las cuestiones que los miembros de una comunidad
política perciben comúnmente como merecedoras de la atención pública y
como asuntos que caen dentro de la jurisdicción legítima de la autoridad
gubernamental existente (Cobb y Elder, 1986: 115-116; Cobb y Ross, 1976:126)
(…) La agenda sistémica tenderá a integrarse con cuestiones abstractas,
generales, globales, que grandes números de población comparten
precisamente por su formulación genérica (…) y que suelen ser indicaciones
más que definiciones de áreas de problemas a atender.”
[Citado en Aguilar Villanueva, Luis F. “Estudio introductorio”. En: (Aguilar Villanueva, Luis F. editor) Problemas Públicos y Agenda de Gobierno. México D.F: México D.F,
pp. 32-33]
28
Tipos de agenda

La agenda institucional

“El conjunto de asuntos explícitamente aceptados para consideración seria y

activa por parte de los encargados de tomar las decisiones. Por lo tanto,
cualquier conjunto de asuntos aceptados por cualquier organismo
gubernamental en el nivel local, estatal o nacional constituirá una agenda
institucional (Cobb y Elder, 1986: 115-116; Cobb y Ross, 1976:126) (…) La agenda
institucional de las agencias y dependencias gubernamentales tiende a ser más
específica, concreta y acotada, indicando y definiendo problemas precisos”

[Citado en Aguilar Villanueva, Luis F. “Estudio introductorio”. En: (Aguilar Villanueva, Luis F. editor) Problemas 29
Públicos y Agenda de Gobierno. México D.F: México D.F, pp. 32-33]
Tipos de agenda

¿Por qué es importante esta distinción analítica?

“Muchos asuntos pueden haber alcanzado atención, visibilidad o interés en

una comunidad política, haber sido considerados por la mayoría de los
ciudadanos como asuntos públicos que merecen involucramiento del gobierno
del gobierno (…) y, sin embargo, no logran a llegar a ser consideración seria y
activa de ayuntamientos, ejecutivos, legisladores, jefes, burocracias. También
muchos asuntos significativos, sustentables como públicos, se desvanecen si
no logran visibilidad, difusión, aceptabilidad en la comunidad política o si se les
descalifica como ajenos y contradictorios a la letra y al espíritu constitucional”

[Aguilar Villanueva, Luis F. “Estudio introductorio”. En: (Aguilar Villanueva, Luis F. editor) Problemas Públicos y Agenda de Gobierno. México D.F: México D.F, pp. 32]

30
 El peso de los actores

“(…) El factor con mayor peso causal en la configuración de la agenda formal de

gobierno es la fuerza de los actores políticos que intervienen en el proceso y, las
relaciones políticas y administrativas que han tejido entre ellos y con el gobierno. Este punto de
estudio es el más afín e interesante para la ciencia política (…) por cuanto tiene que ver con la
localización, descripción y explicación de las fuerzas de los diferentes grupos sociales y sus
correlaciones de fuerza”

[Aguilar Villanueva, Luis F. “Estudio introductorio”. En: (Aguilar Villanueva, Luis F. editor) Problemas
Públicos y Agenda de Gobierno. México D.F: México D.F, pp. 44]

31
El proceso de formación de la agenda institucional

El modelo de ventanas de oportunidad

El modelo de Kingdon afirma que los cambios se
producen por un “proceso no intencionado” en
que confluyen tres procesos:
 Aparición y reconocimiento de problemas
nuevos por parte de la sociedad;
 Ideas disponibles para conceptualizar ese
problema, generadas por especialistas;
 Contexto político en que se desarrolla la
acción.
Supuesto: las PP se basan en la argumentación y
debate en torno a ideas.
Chaqués, Laura. Madrid: CIS-Siglo XXI, junio 2001, p. 13
El proceso de formación de la agenda institucional

Kingdon: Ventanas de oportunidad política

Momento o situación favorable para llevar a cabo un cambio en las
políticas públicas. Periodo de tiempo breve que se produce como
resultado de la confluencia de tres procesos distintos:
1) la aparición de un problema público;
2) cambios en el sistema político; y
3) existencia de ideas disponibles y aplicables.

Existen dos tipos distintos de ventanas de oportunidad política en

función de si el detonante del cambio está relacionado con la
aparición de un problema público o con cambios en el sistema
político como un cambio de Gobierno.

El modo en que las ventanas de oportunidad política se abren pueden

ser predecible, tener un alcance amplio, pero nunca permanecen
abiertas demasiado tiempo. La teoría de las ventanas de
oportunidades política es desarrollada por John W. Kingdon (1995).
Chaqués, Laura. Madrid: CIS-Siglo XXI, junio 2004, p. XI
 #LaSaludEsUnDerecho

Propuestas de Lineamientos de Política

en el Sector Salud 2021-2026
 #LaSaludEsUnDerecho

Manejo y control de la pandemia con enfoque de gestión del riesgo de desastres, la

1 movilización nacional y la política de defensa nacional para reducir el impacto sanitario

Fortalecimiento de la gobernanza y rectoría de la autoridad sanitaria nacional para la

2 implementación de políticas públicas en todo el territorio nacional garantizando una mayor
presencia del estado

3 Acceso universal a los servicios de salud a través de un sistema de salud único,

descentralizado, inclusivo, optimo y articulado en el marco de un estado de bienestar social

Desarrollo del modelo de CUIDADOS basado en la atención primaria de salud con enfoque
4 preventivo, familiar, comunitario, intercultural y humanizado

Participación social y comunitario en el planeamiento, ejecución y evaluación de los procesos

5 sanitarios
 #LaSaludEsUnDerecho
LINEAMIENTOS DE POLÍTICA
Lineamientos de política sectorial
SECTORIAL2021-20262021-2026
Gestión de los RHUS para la disponibilidad con equidad, mejora de las competencias y
6 cantidad suficiente para la atención en salud

Condiciones de empleo, y seguridad y salud en el trabajo adecuadas en salud para la

7 promoción de un mayor compromiso de los trabajadores

8 Cuidado de la salud familiar y comunitaria, y la salud mental

9 Ciencia y tecnología en salud para la toma de decisiones basada en evidencias

10 Política de integridad y lucha anticorrupción en salud

 #LaSaludEsUnDerecho

Medidas de Política en el Sector Salud

2021-2026
 #LaSaludEsUnDerecho

Medidas de política para un nuevo sistema de protección social en salud y unificación del sistema de salud

1 Operador logístico del sistema nacional de salud - CENARES

• Decreto Supremo que establece la implementación del DU 007-2019 sobre:
• Distribución de recursos estratégicos (medicamentos, dispositivos médicos) hasta los puntos de atención de
GOREs.
• Incluir a la Seguridad Social de Salud (EsSalud) en el ámbito del operador logístico y aprobar un catálogo único de
recursos estratégicos.

2 Acceso territorial, libre y gratuito a prestaciones del primer nivel de atención

• Decreto de Urgencia que establece el sistema único en línea de la programación de turnos y citas (solicitadas y
atendidas) de la cartera de servicios de salud ofertados por todas las IPRESS, en base el e-Qhali de MINSA o el EsSi
de EsSalud.
• Decreto Supremo que establece el libre acceso de prestaciones de afilados de las IAFAS públicas a las IPRESS del
PNA del MINSA, GOREs y ESSALUD para utilizar la totalidad de la capacidad instalada.
• Decreto Supremo que habilita a EsSalud a financiar prestaciones de capa simple en IPRESS del MINSA y GOREs.

3 Intercambio prestacional obligatorio

• Decreto Supremo que establecer el tarifario único nacional de prestaciones COVID-19 para el intercambio
prestacional obligatorio entre IPRESS hospitalarias del MINSA, GOREs y EsSalud a nivel nacional.
 #LaSaludEsUnDerecho

Medidas de política para un nuevo sistema de protección social en

salud y unificación del sistema de salud
4 Financiamiento sostenible de la seguridad social en salud
• Ley de financiamiento complementario de la seguridad social con impuestos específicos: impuesto al
tabaco, alimentos ultraprocesados y otros.

• Incrementar la aportación a la seguridad social por parte de los empleadores.

• Evaluar la aportación a la seguridad social por parte de los trabajadores.

5 Nueva carrera sanitaria del sistema nacional de salud

• Decreto Legislativo de carrera sanitaria única que establece una política remunerativa que garantice el
trabajo decente y e desarrollo de capacidades del personal de salud.
Gracias Correo electrónico para consultas (opcional)