INTERVENCIÓN DEL ESTADO COLOMBIANO EN EL MERCADO DE VALORES

El Estado colombiano interviene en el mercado de valores por mandato constitucional.

La intervención está orientada a cumplir fines trazados en la ley marco que no
responden a razones económicas ni financieras. El presente artículo consta de tres
partes: En primer lugar se presentan las razones que justifican la intervención del
Estado, en segundo se describe el mercado objeto de intervención, en tercer lugar se
presentan los rasgos distintivos o propiedades del modelo de intervención adoptado
en Colombia, para finalmente sostener que la intervención estatal no está orientada
por la rigidez de la economía neoclásica a corregir fallas de mercado ni por razones
financieras relacionadas con extinguir o administrar riesgos presentes en el mercado.
Los mercados de valores no son ajenos al debate teórico entre quienes abogan por
reducir al mínimo la intervención estatal en fenómenos económicos y quienes
sostienen que el Estado debe asumir un papel importante para corregir las carencias,
fallas o limitaciones del mercado y para buscar un grado más alto de justicia social.
Las ideas expresadas en este artículo están en el segundo grupo. El Estado
colombiano interviene en el mercado de valores. El supuesto teórico de la intervención
es: “aun cuando los mercados están en el centro de nuestra economía, si los dejamos
funcionar solos, no siempre funcionan como debieran; porque no son ninguna
panacea y porque el gobierno siempre será un aliado relevante para ellos” (Stiglitz,
2003, 16) En este escrito se analiza la forma como el Estado colombiano interviene en
el mercado de valores. Para tal fin se presenta un m arco teórico para el análisis que
responde a las razones que justifican la intervención estatal; se describe el mercado
objeto de intervención y se ofrece una reseña de las características del modelo de
intervención. Justificación de la intervención del Estado
Justificación de la intervención del Estado en el mercado de valores
El marco referencial que se presenta en este apartado suministra fundamentación
teórica para responder al por qué y para qué la intervención estatal en un mercado
que tradicionalmente ha sido considerado como perfecto y eficiente. La intervención
tiene justificación económica, jurídica y financiera:
ECONOMICA
Intervención estatal para remediar fallas del mercado La intervención estatal en el
mercado se justifica en el hecho que todos los mercados fallan. Las fallas del mercado
son el monopolio o comportamiento anticompetitivo, la conducta impropia en el
mercado, la asimetría de información y la inestabilidad sistémica.
Jurídica
Desde el punto de vista jurídico se justifica la intervención por razones de interés
público. Corresponde al Estado determinar si la actividad tiene repercusión pública
capaz de beneficiar a terceros y si ella es útil a la comunidad para calificarla como de
interés público, intervenir en ella y someterla al poder de policía (Zegarra, 2005, 176).
La intervención no está orientada a restaurar o promover la competencia en el
mercado. Los Estados que utilizan este modelo califican, en la Constitución Política o
en su normativa interna, como de interés público las actividades financiera,
aseguradora, bursátil y cualquier actividad relacionada con la captación, el manejo, y
el aprovechamiento de recursos captados del público. Con este enfoque se plantea la
fórmula “interés público igual a control público”, lo que supone un sometimiento de los
particulares a una serie de deberes impuestos por el Estado.
Financiera
En la teoría financiera la intervención del Estado en el mercado se concibe como un
instrumento para la gestión del riesgo.
Los riesgos presentes en el mercado de valores son: riesgo de crédito, riesgo de
mercado, riesgo de interés, riesgo de liquidez, riesgo país, riesgo de transferencia,
operativo y legal.
Mercado de Valores
El objeto de intervención del Estado colombiano es el mercado de valores en sus
distintas manifestaciones: primario y secundario; de comisionistas, de mediadores y
de subastas bursátil o extrabursátil y de renta fija y renta variable. En sentido amplio,
la expresión mercado abarca un conjunto de compradores y vendedores que, por
medio de sus interacciones reales o potenciales, determinan el precio de un producto
o de un conjunto de productos (Pindyck, 2003, 7). En Colombia el “mercado de
valores” es uno de los componentes del mercado de capitales. Por mercado de
capitales se entiende el conjunto de mecanismos a disposición de una economía para
cumplir la función básica de asignación y distribución, en el tiempo y en el espacio, de
los recursos de capital, los riesgos, el control y la información asociados con el
proceso de transferencia del ahorro la inversión.
Características del Modelo de Intervención
Las características o cualidades de la forma como el Estado colombiano interviene en
el mercado de valores se presentan a continuación. Hecha esta labor se analizan en
conjunto a la luz de las razones que justifican la intervención. a. Separación de las
facultades de intervención y supervisión El Estado colombiano interviene en el
mercado de valores mediante la regulación y supervisión. El modelo de intervención
parte de calificar la actividad bursátil y cualquier otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento e inversión de recursos captados del público como de “interés
público”.
La intervención estatal vía regulación es ejercida de manera exclusiva por el Gobierno
nacional mediante la expedición de decretos que deben estar sometidos a las normas
generales, objetivos y criterios que el Congreso de la República señale en la ley
marco.
Por mandato constitucional, corresponde al presidente de la República ejercer de
acuerdo con la ley, la inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen
actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el
manejo e inversión de los recursos captados del público.
b. La intervención estatal en el mercado de valores está orientada por objetivos
y criterios señalados en la ley marco del mercado de Valores
El sistema normativo mediante el cual se materializa la intervención del Estado
colombiano en el mercado de valores está orientado por cuatro objetivos que son:
proteger los derechos de los inversionistas; promover el desarrollo y la eficiencia del
mercado de valores; prevenir y manejar el riesgo sistémico del mercado de valores y
preservar el buen funcionamiento, la equidad, la transparencia, la disciplina y la
integridad del mercado de valores y, en general, la confianza del público en el mismo.
Los objetivos señalados en la ley marco acogen recomendaciones de la Organización
Internacional de Comisiones de Valores, quien fijó objetivos y principios que
constituyen la base de un sistema efectivo de regulación de los mercados de valores
como guía y parámetro para los reguladores hacia una regulación efectiva.
Con base en la protección de los derechos de los inversionistas, el Estado colombiano
busca establecer medidas adecuadas de protección a los inversionistas de prácticas
engañosas, fraudulentas o de manipulación, así como las relacionadas con el uso de
información privilegiada.
c. La regulación recae sobre los ámbitos objetivo y subjetivo del mercado
En el ámbito subjetivo, esto es, en relación con los sujetos que intervienen en el
mercado, el Estado colombiano ha orientado su actividad reguladora a reconocer los
actores que participan en el mercado; fijar reglas para su constitución, organización
interna, funcionamiento y extinción y a otorgarles habilitación para desarrollar su
actividad. Expresamente reconoce como actores del mercado a emisores de valores,
bolsas de valores, intermediarios de valores, cámara de riesgo central de contraparte,
depósitos centralizados de valores, sociedades calificadoras de valores y emisores,
inversionistas, proveedores de infraestructura, Superintendencia Financiera de
Colombia y organismo autorregulador.
El ámbito objetivo está relacionado con las distintas actividades que pueden realizarse
en el mercado respecto a derechos de naturaleza negociable que hacen parte de una
emisión y que tiene por objeto o efecto la captación de recursos del público,
denominados “valores”. Las actividades que son objeto de intervención son la
emisión; la oferta pública para adquisición y venta de valores; la intermediación de
valores; la administración de fondos de valores, fondos de inversión, fondos mutuos
de inversión, fondos comunes ordinarios y fondos comunes especiales; el depósito y
la administración de valores; la administración de sistemas de negociación o de
registro de valores, futuros, opciones y demás derivados; la compensación y
liquidación de valores; la calificación de riesgos; la autorregulación; creación de
valores a partir del mecanismo de titularización y el suministro de información al
mercado de valores.
d. Existe un régimen sancionatorio especial
 Las actividades desarrolladas por los sujetos están sometidas a un régimen
sancionatorio tres áreas: penal, administrativa y disciplinaria. La manipulación
fraudulenta de especies inscritas en el registro nacional de valores y emisores es
considerada como delito. En él incurre quien realice transacciones, con la intención de
producir una apariencia de mayor liquidez respecto a determinada acción, valor o
instrumento inscrito en el registro nacional de valores y emisores o quien realice
maniobras fraudulentas con la intención de alterar la cotización de estos.
Desde el punto de vista administrativo, corresponde a la Superintendencia Financiera
de Colombia imponer sanciones a quienes desobedezcan sus decisiones; a quienes
violen las normas que regulen el mercado de valores relacionadas con los ámbitos
objetivo y subjetivo y a quienes incurran en alguna conducta prevista como infracción
administrativa. Las sanciones consisten en amonestación, multa a favor del tesoro
nacional, suspensión o inhabilidad hasta por cinco años para realizar funciones de
administración, dirección o control de las entidades sometidas a inspección y
vigilancia permanente de la Superintendencia Financiera; remoción de quienes
ejercen funciones de administración, dirección o control o del revisor fiscal y
suspensión de la inscripción en el registro nacional de valores y emisores.
e. Regula la información como pilar fundamental del mercado de valores
Crea en el Derecho colombiano el Sistema Integral de Información del Mercado de
Valores (SIMEV), como un conjunto de recursos humanos, técnicos y de gestión,
administrado por la Superintendencia Financiera de Colombia para permitir y facilitar
el suministro de información al mercado.
El sistema está integrado por el Registro Nacional de Valores y Emisores (RNVE), el
Registro Nacional de Agentes del Mercado de Valores (RNAMV) y el Registro
Nacional de Profesionales del Mercado de Valores (RNPMV).
El Registro Nacional de Valores y Emisores tiene por objeto inscribir las clases y tipos
de valores, así como los emisores de estos y las emisiones que estos efectúen y
certificar lo relacionado con la inscripción de dichos emisores clases y tipos de
valores. La inscripción en este registro es requisito para los emisores que deseen
realizar una oferta pública de sus valores o que los mismos se negocien en un
sistema de negociación.
f. Las controversias que se den entre los agentes del mercado las dirime la
justicia ordinaria.
La intervención estatal no ha diseñado instrumentos ni autoridades especiales para
dirimir conflictos que se originen en las distintas relaciones que surgen en el mercado
de valores. Cada situación se analiza a la luz de la responsabilidad civil contractual o
extracontractual.
Existe una acción denominada “acción de clase” que pueden ejercitar los perjudicados
contra la persona que actúe en el mercado de valores que haga uso de información
privilegiada28 o que incumpla con el deber de suministrar información oportuna. Se
trata de una acción judicial de responsabilidad civil.
Existe una relación temática entre las razones que justifican la intervención del Estado
y las características reseñadas que permite aceptar que el modelo de intervención
adoptado no atiende exclusivamente a razones económicas y financieras. Esta
relación se presenta a continuación.
La intervención para remediar o corregir fallas de mercado materializa en primer lugar
en incluir la protección a los derechos de los inversionistas como objetivo de
intervención del Estado colombiano en el mercado de valores y, en segundo lugar, en
considerar la información como el medio más eficiente para proteger los intereses de
los inversionistas y del mercado.
CONCLUSIONES
1. La intervención del Estado colombiano en el mercado de valores incluye los
mercados bursátil y extrabursátil; primario y secundario; renta fija y renta variable.
2. La intervención se manifiesta mediante la regulación y supervisión. La primera es
ejercida por el Gobierno nacional según los objetivos y criterios que señale el
Congreso de la República en la ley marco y la segunda por la Superintendencia
Financiera de Colombia. Una y otra incluye los ámbitos objetivo y subjetivo del
mercado.
3. De la misma forma como no hay un mercado perfecto la regulación perfecta es
inalcanzable. El regulador también tiene asimetrías de información y está expuesto a
responder a intereses económicos de algunos regulados. Bajo este supuesto basta
con que el Estado intervenga en el mercado para potenciarlo y para permitir su
funcionamiento.
4. La intervención del Estado colombiano en el mercado de valores no se justifica de
manera aislada por razones económicas, jurídicas o financieras. Es un marco de
referencia para el desarrollo de actividades o negocios sobre valores que intenta
resolver conflictos y contradicciones; opera como mecanismo de control social; limita
acciones maximizadoras de los agentes en el mercado y hace posible que el mercado
viva su propia dinámica.
5. La intervención del Estado en el mercado de valores abre paso a la construcción
de una de las manifestaciones del Derecho Económico conocida como “Derecho del
Mercado de Valores”, disciplina que deja de tener las características de un sistema
normativo formal compuesto por reglas cuyo cometido es orientar la conducta de un
grupo social, por el contrario, contiene normas encaminadas a conseguir objetivos y
realizar fines trazados por el Estado para permitir el funcionamiento del mercado.