CAPÍTULO 2

DERECHO AGRARIO EN AMÉRICA LATINA

1. INTRODUCCIÓN

El presente capitulo se desarrollará bajo el siguiente esquema:

2. RÉGIMEN PRE-COLONIAL DE LA TENENCIA DE LA TIERRA

Diversos estudios y rastros científicos señalan que, en América Latina, se

desarrollaron varias culturas precolombinas.

A esto nosotros podemos mencionar, que entre ellos se destacaron:

- Los Mayas
- Los Aztecas
- Los Incas

2.1. LOS MAYAS

La cultura o civilización Maya fue la desarrollada por uno de los más

destacados pueblos mesoamericanos precolombinos, cuyos inicios se rastrean
desde la Época Preclásica (2000 a.C. – 250 d. C.) del continente y sus últimos
vestigios hasta la Época Posclásica (900-1527 d. C.), cuando se produjo la
Conquista de América.
 Los mayas ocupaban la zona de la península de Yucatán (México) y sus
alrededores. Allí levantaron pirámides, monumentos y templos de gran
tamaño. En la actualidad ocuparían el territorio de varios países de
centroamérica, tales como una parte de México, Belice, Guatemala y parte de
El Salvador y Honduras.

2.2. LOS AZTECAS

Los aztecas, también llamados mexicas, fueron una civilización que existió
entre los años 1325 y 1521, ubicada en la región actual de México, zona
central y sur de América central.

Esta civilización se desarrolló a lo largo de casi 200 años y ha influenciado

sobremanera en el desarrollo de culturas posteriores.

La civilización azteca llegó a su fin luego de que Hernán Cortés desembarcara

en este territorio, en 1521, y lograra su conquista, proceso conocido como la
conquista de México.

La civilización azteca se ubicó en la zona central Mesoamérica, en el centro

del Valle de México. Dicha civilización se encontraba en lo que hoy conocemos
como México, Veracruz, Puebla, Oaxaca, Guerrero y parte de Guatemala.

2.3. LOS INCAS

Antes de entrar al estudio de la tenencia de la tierra dentro de la civilización

Incaica, se hace necesario desarrollar un pequeño análisis de la civilización
Tahuanacota, y de los Reinos Collas.

CIVILIZACIÓN TAHUANACOTA, Y DE LOS REINOS COLLAS: ocupación

y control vertical de las tierras.

2.3.1. Civilización Tahuanacota

Analizamos la región geográfica de donde se han erigido las dos

grandes civilizaciones de América que son: Tiahuanaco y el
Tawantisuyo, de cuya realidad histórica los bolivianos aun utilizan
muchas instituciones que se crearon en estas dos grandes
civilizaciones sobre todo en las comunidades quechuas, Aimaras y
Urupuquinas.
En el mundo andino, la topografía es difícil, por ello las comunidades
a medida que ocupaban la tierra les eran más difícil sobrevivir, por lo
cual se empezaron a organizar en comunidades, así la comunidad
aparece como una opción de colaboración, de ayuda mutua para
sobrevivir mediante los elementos.

Dentro de esta cultura cabe destacar, los siguientes elementos:

1er elemento. La ocupación territorial de la comunidad es una

ocupación territorial colectiva.

2do elemento. La colaboración de las familias. Así aparece la

cooperación familiar, se da una colaboración laboral o
reciprocidad laboral para cooperarse en la producción agrícola.

Primero se organizan en comunidades, ocupan un territorio

colectivamente como comunidad, comienzan a delimitarse y a utilizar
algunos instrumentos de producción laboral, la utilización de la mano
de obra en forma de reciprocidad y colaboración, por tanto, aparece
la propiedad agraria en sus dos formas:

1. Propiedad Agraria Familiar. Todas las dotaciones de tierra desde

hace miles de años, son dotaciones de tierras a los matrimonios,
por lo tanto, la propiedad de la familia de la tierra.
2. Propiedad colectiva o comunitaria. Hasta se mantiene esa forma
donde la comunidad se reproduce y expande, nada es estático.

2.3.2. Periodo de los Reinos Collas.

Los reinos collas son el resultado de una dispersión y fragmentación

de Tiahuanaco, en la historia andina aparecen las federaciones de
ayllus que conforman una gran civilización como la de Tiahuanaco,
estos se fragmentan y logran federaciones se ayllus y van a conformar
lo que se va a ser el Estado, la civilización Inca como la última
civilización.

Algunos criterios sociológicos marxistas creen que la historia es

producto de la lucha de clases, pero este criterio no logra explicar la
historia del mundo andino, por lo tanto, la historia del derecho agrario
en el mundo andino.
 Las familias en vez de luchar entre clases se colaboran, hay propiedad
colectiva, no entra la lucha de clases, las comunidades más bien se
federan y se alían.

En el periodo de los reinos colla, Tiahuanaco era un gran Estado con

una gran civilización desde el norte argentino, el centro chileno hasta
la costa peruana, era una confederación de federaciones de ayllus y
comunidades, pero se desarticulan y aparecen los reinos collas.

En los reinos collas la piedra fundamental es el ayllu o comunidad, es

la base ya que el ayllu es una unidad territorial con propiedad colectiva
de la tierra con asignación de la tierra de la familia.

2.3.3. EL DERECHO AGRARIO EN LA CIVILIZACIÓN INCAS.

Los incas llamaron a su Imperio Tahuantinsuyo, que quiere decir las cuatro
partes del mundo. Estaba dividido en cuatro regiones (4 suyos o en macro
federaciones o macro Estados), las que, a su vez, se dividían en provincias.
Al frente del Imperio estaba el Inca, y las zonas conquistadas estaban
dirigidas por los curacas o los gobernadores de provincia.

La historia del Imperio se inicia con Pachacútec. Este monarca, cuyo nombre
significa “el transformador del mundo”, parece que fue un general afortunado
en la guerra contra los chancas, un temible pueblo del noroeste que invadió
y estuvo a punto de acabar con Cuzco y con los incas. Tras su victoria, fue
nombrado Inca y se lanzó a una serie de conquistas militares en el norte, que
lo llevaron hasta el territorio ocupado actualmente por Ecuador.

Durante sus últimos años, dejó las operaciones militares en manos de su hijo,
Túpac, y se dedicó a organizar el territorio dominado, comenzando por
mandar a hacer un mapa del mismo, en barro. Pachacútec tuvo la original
idea de integrar a los pueblos vencidos como parte de su Imperio y no como
provincias sometidas.

Combinó el sistema de tributos con un régimen de producción y distribución.

También se le atribuye la reglamentación del sistema agrícola: épocas
convenientes de siembra y recolección. Para ello mandó levantar columnas,
en todo el Imperio, con el objeto de saber con precisión la posición del sol y
de los astros. Pachacútec murió en 1471 y lo sucedió su hijo, Túpac Yupanqui.
El Inca Túpac Yupanqui gobernó el Imperio entre 1471 y 1493. Este gran
conquistador llevó la frontera meridional hasta el norte de Chile y, en la costa,
logró dominar al poderoso reino Chimú. Para derrotarlo, tuvo que cortar los
acueductos que le suministraban agua potable desde la sierra.

Este Inca fracasó, en cambio, en su intento de dominar la selva amazónica,

por lo que mandó a construir fortificaciones en las gargantas que descendían
hasta ella, a fin de evitar posibles invasiones.

La muerte de Túpac Yupanqui en 1493, fue causada por una lucha entre sus
mujeres, para asegurar la sucesión de sus hijos. Una de ellas lo envenenó y
ocasionó una guerra civil con varias complicaciones. Finalmente se impuso
Huayna Cápac, el hijo designado por el propio Inca difunto. Así comenzó el
período en el que el Tahuantinsuyo llegó a su máxima extensión, aunque al
alcanzarla enfrentó su fin.

Huayna Cápac estaba en medio de una de sus campañas de conquista,

cuando súbitamente enfermó y murió en 1527. Si bien había tomado sus
recaudos de elegir a su hijo como sucesor, éste también murió.

Se propusieron dos sucesores hermanos, Huáscar, avalado por la aristocracia

de Cuzco, y Atahualpa, apoyado por las tropas militares. Así estalló la guerra
civil de mayor encarnizamiento en la historia del Imperio, que se desarrolló
entre 1528 y 1532. Finalmente, Huáscar fue derrotado y asesinado.
Atahualpa, por su parte, fue apresado por los españoles, quienes se habían
aliado con pueblos enemigos de los incas para conquistarlos.

- Organización económica:
Las fuentes de riqueza incaica fueron la agricultura y la ganadería.

Los Incas organizaron su economía en base al control de diferentes zonas

productivas. Como estas áreas estaban determinadas por la altura a la que
se encontraban, se llamó a este sistema control vertical de la producción. Esto
les permitió contar con una gran variedad de productos que aseguraban su
subsistencia.

- Reciprocidad y redistribución
 La reciprocidad era común entre las comunidades de campesinos de la región
andina, desde antes de la llegada de los incas. Consistía en la práctica de la
solidaridad y la ayuda mutua entre los miembros de una comunidad. Por
ejemplo, los habitantes de un ayllu, colaboraban entre sí para sembrar y
cosechar en las parcelas de subsistencia. En ocasión de un matrimonio, toda
la comunidad ayudaba a levantar la casa de los recién casados. Los Incas
incorporaron el principio de reciprocidad de los ayllu, como una de las bases
del funcionamiento económico y social de su Imperio.

La redistribución suponía el reconocimiento, por parte de los campesinos, de

los diferentes niveles de autoridad que existían en la sociedad. Los ayllus
entregaban los tributos a los curacas, y los bienes tributados se acumulaban
en depósitos reales que estaban en aldeas, caminos y ciudades.

Cuando algunos pueblos del Imperio no podían satisfacer sus necesidades

básicas porque las regiones en las que vivían habían sido afectadas por malas
cosechas u otras catástrofes, el Estado incaico redistribuía una parte de los
alimentos, materias primas y productos manufacturados almacenados.

También utilizaba los bienes acumulados para costear los gastos de las
constantes expediciones militares, y para premiar los servicios realizados por
algunos funcionarios, generalmente nobles.

- DIVISIÓN DE LAS TIERRAS

La división de la tierra se la realizaba de la siguiente forma:

a) Tierras del Sol, destinadas a la obtención del alimento necesario para la

ofrenda de los dioses y para el sustento de la clase sacerdotal encargada del
culto.

b) Tierras del Inca o del Estado, destinadas a proporcionar alimento al Inca, su

familia, la nobleza y los funcionarios. De estas tierras se sacaba también
alimento para la gente que trabajaba al servicio del Inca, para los ejércitos
en campaña y para ayudar a los pueblos que por alguna catástrofe perdían
sus cosechas. Estos alimentos se guardaban en los graneros. Tanto las tierras
del Sol como las del Inca eran trabajadas en comunidad por el pueblo.
c) Tierras del Pueblo, eran de mayor extensión destinadas a los ayllus para que
obtuvieran su sustento.

 El Topo

Todas las tierras pertenecían al Sol, al Inca y al Estado. Estas eran distribuidas
de tal forma que cada habitante tenía una parcela de tierra fecunda que
trabajar. Los varones recibían un topo o tupu (2700 m²; 0.27 Ha, 0.67 acres)
al nacer o después del matrimonio, mientras que las mujeres recibían tan sólo
medio topo.

No podían venderlas ni heredarlas, ya que no eran posesión suya sino del

Estado incaico; por ello, cuando una persona moría, sus tierras eran
destinadas a un nuevo habitante. A cada persona se le daba tierra para que
pudiera alimentar bien a su familia. A esta porción asignada de tierra se le
denominaba TOPO.

Las personas ancianas, enfermos, inválidos y huérfanos igualmente poseían

tierras, que las cultivaban con la ayuda de los demás comunarios, en una
práctica de reciprocidad.

El campesino tenía como propios la casa, el establo, pequeños animales

domésticos (perros, cobayos, patos y gallinas sin cola) y el granero, además
de los útiles de labranza. Los cosechado en los campos del Estado o de los
sacerdotes, era guardado en depósitos separados y lo obtenido era para
alimentar a sacerdotes o nobles.

- Organización Política

El imperio de los Incas fue desde el punto de vista político, una monarquía
absolutista y teocrática. El poder estaba centralizado en el Inca a quien se le
consideraba de origen divino. El derecho de gobernar se tenía por herencia.
El esquema de la organización política disponía de un elemento importante
de unificación mediante la lengua oficial del Tahuantinsuyo, el quechua (Runa
Simi).

Los incas enviaban a profesores que enseñaban y vigilaban la práctica del

quechua. Otro elemento de unificación fue la religión, que era obligatoria en
 todos los pueblos con el culto al dios Sol, sin que se les impidiera adorar a
sus propios dioses.

 EL INCA: era el soberano del Tahuantinsuyo que reunía en su persona

tanto el poder político como el religioso; su poder no tenía
restricciones, sus órdenes se cumplían con la mayor celeridad sin que
nadie las objetara. La mayoría de los Incas gobernaron en beneficio
popular aplicando los principios de reciprocidad y redistribución una
beneficiosa característica de la sociedad incaica. El inca residía en
Cusco en una palacio construido especialmente para ser habitado por
él, Cusco era la cuna de los incas se convirtió en capital incaica y desde
allí gobernaba ayudado por los funcionarios incaicos que viajaban de
norte a sur del imperio recogiendo información para enviar al Inca,
con cuyos datos se lograba una buena administración, eficiente gracias
a los mensajeros andinos “Los chasquis” que eran unos verdaderos
corredores maratonistas entrenados desde niños para ser atletas del
imperio y así colaborar a su correcta administración.

 EL CONSEJO IMPERIAL: Fue un organismo asesor integrado por los

jefes de cada uno de los suyos se Encontraba gobernado por el Apo
Suyo que lo hacía en nombre del Emperador (Sapa Inca).

3. RÉGIMEN COLONIAL DE LA TENENCIA DE LA TIERRA

Antes de seguir estudiante el presente tema, es importante conocer algunos

conceptos, a saber:

¿Qué es la reforma agraria?

Es el traslado o traspaso de la propiedad de la tierra de una clase social a

otra, en razón de que una reforma agraria, es una herramienta de un plan
político de desarrollo y es imprescindible para que políticos y
planificadores establezcan que hacer con las tierras del país, ya que es
una fuente fundamental del sistema alimenticio de cualquier país.

La tierra siempre fue un recurso natural fundamental o activo fundamental

o medio de producción que hace parte de un medio ambiente, no se
conoce reformas agrarias precolombinas.
Podríamos definir a la colonización como aquel largo y sangriento proceso de
avasallamiento territorial y dominación de una cultura, sobre otra.

3.1. LAS BULAS PAPALES Y LA PRIMERA REFORMA AGRARIA COLONIAL

a. Las Bulas Papales “Alejandrinas”: Estas bulas son conocidas como

“bulas alejandrinas”, haciéndose referencia a la serie de documentos,
expedidos por el papa Alejandro VI con referencia a la petición de los reyes
católicos. Estas bulas concedieron a los reyes católicos, Fernando el Católico
y Isabel la Católica, conquistar y también evangelizar las tierras recién
descubiertas. Esto tuvo lugar en el año 1493, un año tras su elección como
papa. Con el descubrimiento de Nuevo Mundo los reyes querían garantizar
los derechos a las tierras descubiertas. Tras la petición de los reyes católicos
les otorgó este derecho, previamente dicho.

Se considera como el primer documento que traspasa la propiedad de las

tierras de las comunidades de las naciones indígenas originarias de la colonia
española de manos de los comunarios a manos del rey de España.

Aquí revisamos, la concesión del Estado Medieval o del Estado de origen

divino sabemos que hay teoría divina del Estado concibe y establece que Dios
es el que organiza el Estado y lo entrega para administración de los recursos
naturales en general al papa, entonces el propietario de la tierra.

b. La bula Inter Caetera:

La bula Inter caetera fue otorgado por el papa Alejandro VI con fecha de 3
de mayo de 1493 en favor de Fernando e Isabel, reyes de Castilla y Aragón.

Fue, redactado poco después del regreso de Cristóbal Colón de su primer

viaje a América, se considera la primera y más antigua de las Bulas
Alejandrinas. Se cree que fue escrito en abril y enviado a los Reyes Católicos
el 17 de mayo. En él, el Papa otorga a "los reyes de Castilla y León" el dominio
sobre "cada una de las tierras e islas ya citadas, así las desconocidas como
las hasta ahora descubiertas por vuestros enviados y las que se descubran
en adelante, que bajo el dominio de otros señores cristianos no estén
constituidas en el tiempo presente". El texto no menciona línea de
demarcación ni ninguna otra forma de limitar los nuevos dominios
ultramarinos de Castilla y León. Por otro lado, sólo hace referencia a Portugal
para decir que los Reyes Católicos disfrutarán en sus nuevos territorios de los
 mismos privilegios otorgados a los reyes de Portugal "en las partes de África,
Guinea y la Mina de Oro" en bulas de papas anteriores.

El Papa también asignó por este, a Castilla y León el monopolio del comercio
con las nuevas tierras, prohibiendo a todos los cristianos navegar a ellas sin
licencia de los Reyes Católicos, bajo pena de excomunión. En contrapartida,
les impuso a los reyes la obligación de enviar misioneros para convertir a las
poblaciones descubiertas a "la fe católica".

Es la primera reforma agraria de nuestra historia colonial y republicana,

porque es el primer hecho de traslado de propiedad de la tierra precisa,
concreta y clara.

Las bulas papales como decreto administrativo del papa establecen la primera
reforma agraria donde se entrega, dona y regala tierras de los indios al rey
de España y descendientes.

3.2. CAPITULACIONES, REPARTIMIENTOS, ENCOMIENDAS Y MERCEDES

AGRARIAS.

Mediante las bulas papales la tierra pasa a ser propiedad del rey, pasamos al proceso
de desapoderamiento o el proceso del despojo real de la tierra, para ello hay
instituciones jurídicas y políticas que son:

a. Las Capitulaciones. Fueron contratos administrativos y políticos en la

colonia entre el rey como dueño de la tierra y los llamados “adelantados o
lugartenientes” de la colonización Hispanoamérica, es decir que la
capitulación de conquista fue un contrato entre un Monarca y un particular
(“adelantados o lugartenientes”) para reclutar un ejército y conquistar un
territorio determinado y así ponerlo bajo soberanía de los monarcas
españoles. Los gastos de la expedición corrían a cargo del conquistador a
cambio del título de gobernador, y una parte de las tierras y el botin, otra
parte, alrededor de un 20% se reservaba para la Hacienda Real.

En resumen, es una autorización política y jurídica del rey a los adelantados

militares para establecer la propiedad de la tierra y las unidades políticas.

b. Los Repartimientos: la misma tiene dos significados

1. Es un acto de división político-administrativo por el que se asigna un
territorio a aun adelantados o lugartenientes.
 2. También, el Repartimiento era la asignación de indígenas como fuerza de
trabajo gratuito para los adelantados de la América española o para la
corona, que tuvo lugar durante la época de dominio colonial español
(siglos XVI-XIX). El repartimiento de indios, se convirtió en el principal y
más duradero mecanismo de dominio de los indígenas, el instrumento
mediante el cual quedaron definitivamente conquistados y que garantizó
su sujeción, su explotación y su posición de inferioridad; era un sistema
laboral de adjudicación de mano de obra indígena en provecho de los
miembros de la casta de españoles, que a cambio de una remuneración
ínfima obligaba periódicamente a los indígenas a trabajar por temporadas.

c. Las encomiendas. Tiene un origen jurídico-religioso, cuando el papa

entrega territorios y la población le dice al rey que le esta encomendado
la cristianización de los indios.

Tanto el repartimiento como las encomiendas son dos actos jurídicos que
se ejecutan casi al mismo tiempo.

Se entregan tierras del rey al encomendero, adelantado, pero también se

encomienda, se exige la obligación de cristianizar a todos los habitantes
de esa zona.

d. Las mercedes agrarias.

Son las tierras que la Corona española donó a los a los soldados
conquistadores se conocieron como mercedes reales. Las mercedes reales
también podían ser donadas a indígenas para que formaran tierras
comunales, pero especialmente fueron otorgadas a españoles para que
las hicieran producir.

3.3. COMPOSICIÓN DE TIERRAS.

La composición suponía la legalización de una ocupación de hecho de tierras

realengas al margen de lo determinado por las leyes vigentes. Incluía a
quienes hubieran ocupado tierras sin título alguno, a quienes se hubieran
extendido más allá de los límites fijados en sus títulos, a quienes hubieran
recibido mercedes de funcionarios o de instituciones no habilitados y a
quienes no hubieran hecho confirmar las recibidas de autoridades locales.
 Una real cédula de 1591 dispuso, en tal sentido, que todos los poseedores de
tierras presentaran a las autoridades los títulos correspondientes a fin de que
se procediera contra los ocupantes indebidos obligándoles a restituir lo mal
habido o a pagar una módica composición.

A partir de entonces, la composición se convirtió en la forma preferida de

adquisición: quien pretendía una tierra la ocupaba, la denunciaba a las
autoridades, pagaba la información de realengo y la tasación y, tras el pago
fijado, obtenía el título de propiedad. Posteriormente la corona introdujo la
costumbre de vender estas tierras y de legalizar propiedades agrícolas
adquiridas ilegalmente por medio de una “composición de tierras”.

4. EN LA ÉPOCA REPUBLICANA

En América Latina, desde los primeros años de la conquista y hasta muy entrado
el siglo XX, la posesión o el dominio sobre la tierra estuvieron asociados a la
riqueza y al poder. A las extensas posesiones coloniales otorgadas a
conquistadores, órdenes religiosas y funcionarios de la Corona se sumaron las
tierras dadas como recompensa a oficiales y soldados de ejércitos vencedores de
las guerras de independencia. Más tarde, las vicisitudes de la accidentada vida
política de los distintos países dieron origen a nuevos grupos de poder y a nuevos
terratenientes.

En la primera mitad del siglo XX, en la mayoría de los países de América Latina
predominó en las zonas rurales el sistema latifundista con sus medianeros,
aparceros o arrendatarios; al margen de los latifundios se encontraban los
minifundios familiares.

Además de las grandes extensiones de tierras que se mantenían ociosas y de las

tierras dedicadas a la ganadería extensiva, existían desde la época colonial
plantaciones de cultivos tropicales de exportación (café, cacao, caña de azúcar),
a las que se añadió, en la era republicana, el cultivo del caucho, la extracción de
la madera y las plantaciones de algunos frutales. Las empresas extranjeras
participaron en la industrialización de los cultivos tradicionales, y manejaron la
mayor parte de las actividades comerciales.

La población rural en los países de América Latina constituía un porcentaje muy

elevado de la población nacional total, sobrepasando en muchos casos el 50 por
ciento de ésta. El aislamiento, el analfabetismo y las endemias; la carencia de
energía eléctrica y de sistemas de abastecimiento de agua potable, y las
viviendas rústicas y malsanas eran característicos de las zonas rurales, incluso
en los países de mayor desarrollo relativo.

4.1. LAS PRIMERAS REFORMAS AGRARIAS EN AMÉRICA LATINA

La revolución mexicana de 1910 encauzó las reclamaciones reivindicativas de

tierras agrícolas, y dio inicio a una reforma agraria que fue ratificada por la
Constitución de 1917. En el marco de los procesos revolucionarios surgieron
posteriormente otras reformas agrarias: en Bolivia en 1953; en Cuba en 1959;
en el Perú en 1970, y en Nicaragua en 1979. En Guatemala, en 1952, un
intento de gobierno radical abortó dos años más tarde a consecuencia de una
rebelión militar; y en Chile, en 1971, un golpe militar terminó con un gobierno
socialista.

Algunas iniciativas y acciones reformistas se sucedieron en las décadas de

1940 y 1950, pero no fue sino hasta la década de 1960 cuando diversas leyes
de reforma agraria fueron promulgadas en toda la región. En Venezuela, tras
el derrocamiento de una dictadura militar que había durado diez años, se
promulgó, en 1960, la ley agraria. A partir de 1961, se dictaron leyes agrarias
en casi todos los países de América Latina gracias al impulso dado por la
Conferencia Interamericana de Punta del Este (Uruguay) y al apoyo político
y económico prestado por el Gobierno de los Estados Unidos en el marco del
programa «Alianza para el Progreso».

Tanto los campesinos como los sectores progresistas urbanos hicieron de la

reforma agraria un objetivo importante, convencidos de que conduciría a una
sociedad rural más equitativa y que llevaría el progreso económico a las zonas
agrícolas. Sin embargo, algunos dirigentes reformistas alertaron respecto a
que el quiebre del sistema latifundista y la redistribución de las tierras no eran
suficientes para superar las condiciones de marginalidad y pobreza que
tradicionalmente sufrían las familias rurales desprovistas de tierras o con
tierras insuficientes.

Insistieron en la necesidad llevar a cabo reformas de índole integral que

añadiesen a la dotación de tierras normas sobre suministro de créditos,
asistencia técnica y apoyo al mercadeo. En varios textos legales se
establecieron disposiciones para asegurar, o al menos promover, la provisión
de servicios básicos, el acceso a viviendas sanas y la organización de los
beneficiarios.
4.2. CARACTERÍSTICAS DE LAS REFORMAS AGRARIAS

A pesar de que las leyes de reforma agraria presentan elementos comunes,

existen en la literatura numerosas propuestas para agrupar las reformas
atendiendo a distintos criterios de tipificación. El origen de la tierra afectada;
la extensión y las condiciones de la afectación; la cantidad, requisitos y
condiciones de las entregas de tierras, o su revocatoria, pueden constituir
criterios para el análisis de la importancia y alcance de las reformas. En
algunos casos, la afectación y entrega se hicieron en tierras denunciadas que
habían sido solicitadas por algunos grupos de beneficiarios; en otros, el
órgano competente del Estado seleccionó las tierras a afectar y organizó las
entregas.

Para la elaboración de las tipologías de reforma agraria, Delgado (1965) se

basa en la naturaleza de los conflictos agrarios y en la modificación que las
reformas producen en las relaciones tradicionales de poder o en el marco
político; en la amplitud del cambio realizado y en el alcance y dirección
ideológica del proceso reformista.

Martínez (1965) distingue entre las reformas agrarias que tuvieron lugar
durante episodios revolucionarios violentos y produjeron cambios en la
estructura de la propiedad dando lugar a nuevas formas de organización
social, y las reformas que han buscado la solución de los problemas de
estructura y organización agraria mediante el consenso. En similar dirección,
García (1982) propone tres tipos de reformas agrarias en América Latina:

Las reformas «estructurales»: Las reformas estructurales son aquellas que

forman parte de un proceso nacional de transformación revolucionaria y están
dirigidas por un elenco de nuevas fuerzas sociales;

Las reformas «convencionales»: Las convencionales resultan de una

operación negociada, condicionada por la interrelación de fuerzas de partidos
políticos institucionalizados que procuran modificar el monopolio sobre la
tierra sin afectar a otros aspectos de la sociedad tradicional;

Las reformas «marginales»: las marginales son las que tan sólo pretenden
disminuir la presión social, moderar el sistema latifundista sin aniquilarlo, y
realizar operaciones periféricas de colonización o de complementación (por
ejemplo, infraestructuras y servicios).
 La mayor parte de las reformas agrarias iniciadas en la década de 1960, y
especialmente las que tuvieron lugar entre 1961 y 1966, representaron
políticas de compromiso que pretendían disminuir las presiones y conflictos
rurales sin plantear una verdadera modificación estructural. En algunos países
no hubo prácticamente ninguna acción significativa de reforma.

Ciertas leyes conservadoras o de índole marginal, promulgadas en los

primeros años, fueron sustituidas posteriormente por una legislación más
radical que las convirtió en reformas «convencionales», «consensuadas» o de
«cambios parciales», como en el caso de Colombia (1968) y de Chile (1967);
o incluso en reformas «revolucionarias» o «estructurales», como en el caso
del Perú (1969) y de Chile (1970). Entre las reformas agrarias con las cuales
se logró, con un cierto grado de consenso y mediante la participación activa
de partidos políticos progresistas y de organizaciones campesinas, un avance
significativo en términos de afectación de tierras y dotación de familias
beneficiarias figuran la de Venezuela de 1960 y la de Chile de 1967.

Las reformas que tuvieron lugar durante procesos revolucionarios violentos -

como en México en la década de 1910, en Bolivia en 1953 y en Cuba en 1959
- fueron reformas de gran alcance que debilitaron el sistema latifundista y
crearon nuevas formas de organización agraria. En México y en Bolivia se
propició la explotación de tipo familiar o mixta y se establecieron restricciones
a la propiedad de las tierras asignadas. En Cuba, se adoptó, en cambio, el
modelo socialista; se avanzó rápidamente, a partir de 1963, hacia la
colectivización de la tierra, y se reactivó, en la década de 1990, el sistema
cooperativo y la pequeña propiedad familiar.

Las reformas revolucionarias del Perú (1969) y de Chile (1970) fueron

reformas estructurales y masivas. En su ejecución se cometieron varios
errores que las debilitaron, pero fue finalmente la brusca interrupción de los
procesos revolucionarios nacionales la causa de la paralización y ulterior
retorno a la situación anterior a la reforma.

4.3. LOGROS DE LAS REFORMAS AGRARIAS.

Las reformas agrarias forman parte del proceso evolutivo de la agricultura y,

más generalmente, de la evolución de las zonas rurales de los países. No es
fácil desvincularlas de los cambios políticos, económicos, sociales e
institucionales a que han estado relacionadas desde sus comienzos. Se
reconoce que las reformas han contribuido a la paz social, a la reducción o a
la eliminación de las relaciones feudales en las zonas rurales, a una mayor
atención a las tierras ocupadas por comunidades indígenas, al respeto de la
dignidad del hombre y de la mujer campesinos, y a la participación política y
gremial del campesinado. Se discute, sin embargo, la efectividad de las
reformas en la reducción de la desigualdad en materia de distribución de
tierras agrícolas, en el incremento de la producción y del empleo agrícola, y
en el mejoramiento de las condiciones de vida de la población campesina.

Modificación de la estructura de la tenencia de la tierra

Las estadísticas de distribución de la tierra de los países que llevaron a cabo

reformas agrarias a partir de 1960 reflejan variaciones poco significativas
respecto a la situación preexistente. En la mayoría de los casos, las
explotaciones de gran superficie fueron relegadas a zonas de frontera,
mientras que en las zonas más accesibles tuvo lugar, concomitantemente con
las reformas, un proceso de modernización de la agricultura tradicional. Se
desarrolló en estas últimas una agricultura comercial de pequeños y medianos
«empresarios», en parte con perjuicio de los beneficiarios de la reforma
agraria y de las políticas de colonización. Por falta de acceso regular a los
factores de producción y al mercado, los beneficiarios de la reforma no fueron
capaces de utilizar plenamente las tierras productivas que habían recibido.

Cambios en la producción agrícola

Los efectos de la reforma agraria en la producción y la productividad agrícolas

de un país son difíciles de desagregar, y escasas han sido las evaluaciones al
respecto. Es probable que, ante la circunstancia de una eventual
expropiación, algunos medianos y grandes productores hayan optado por
intensificar la productividad de sus explotaciones; y de hecho, en varios
países los primeros años de la reforma coincidieron con mayores tasas de
crecimiento de la producción agrícola.

Algunos estudios de casos muestran que las explotaciones de beneficiarios

de las reformas lograron en general mejores resultados de producción y
productividad que los minifundios de agricultores no beneficiarios (FAO,
1992). En algunos países, con el apoyo de donantes multilaterales, el Estado
realizó importantes inversiones en mejoras de la tierra. Sin embargo, por lo
general las políticas gubernamentales respaldaron mayormente a los
productores exportadores y reflejaron las presiones de la nueva agricultura
comercial y su contribución al crecimiento de la producción agrícola,
especialmente la producción de exportación.

Las características individuales de los beneficiarios de las reformas

constituyeron un fuerte impedimento para la consolidación económico-
productiva. Con frecuencia, los agricultores eran personas de edad avanzada,
analfabetas y escasamente instruidas; su experiencia en la gestión de la
producción, el mercadeo y las técnicas agrícolas era escasa o nula. Por otra
parte, la organización de la población agrícola con el objeto de aumentar la
productividad era escasa o inexistente.

Empleo e ingreso

Aún cuando no se produjeran los efectos esperados sobre el empleo y el

ingreso agrícolas, las relaciones laborales rurales se fueron modernizando y
se desarrolló un mercado de mano de obra rural. Se produjo una importante
transferencia de ingresos a los beneficiarios por conducto de la dotación de
tierras, los subsidios y los créditos blandos y no reembolsados. Las
inversiones públicas, que en muchos países acompañaron el proceso de
reforma agraria, constituyeron una fuente de empleo temporal para las
familias beneficiarias y un aporte importante a su ingreso.

Prestaciones sociales y organización social

La educación y salud de las comunidades agrarias mejoraron

sustancialmente. Si bien las mejoras no pueden atribuirse exclusivamente a
los procesos de reforma, las concentraciones de población que resultaron de
las reformas facilitaron mucho la prestación de los servicios de educación y
salud.

A pesar de que los asuntos relativos al género no tenían en las décadas de

1960 y 1970 la relevancia que tienen hoy, varias reformas prestaron atención
a la mujer rural y contribuyeron a su educación y adiestramiento; a la
reducción de su carga de trabajo doméstico; al desarrollo de actividades
generadoras de ingreso, y a veces incluso al acceso de la mujer a la tierra y
al crédito agrícola.
Una de las contribuciones más significativas de los procesos reformistas ha
sido la organización cívica, cultural y gremial de la población con objeto de
dar cuerpo a reivindicaciones económicas o de otra índole.

Pérdida de dinamismo de las reformas agrarias

Múltiples causas determinaron que las reformas agrarias perdiesen su impulso

y eficacia, cambiaran de orientación o invirtieran su objetivo: los
enfrentamientos armados, las actividades ilegales de grupos ligados al
narcotráfico, el escaso compromiso del gobierno, el elevado costo de la
reforma y las insuficiencias definanciamiento, la escasa o inexistente
participación de la población en la definición del proceso reformista, el manejo
de forma jerarquizada y centralizada por el Estado de los planes de la
reforma, una administración burocrática, la discontinuidad administrativa,
etc. La oposición de algunos sectores influyentes, acallada inicialmente por
las expectativas creadas por las reformas, se volvió a manifestar cuando el
impulso reformista se debilitó, las expectativas no se realizaron y las reformas
dejaron de contar con el apoyo de los campesinos y sus organizaciones. Con
el proceso de modernización agraria aparecieron nuevos grupos de poder de
orientación capitalista que se aprovecharon de las externalidades y
deficiencias de los procesos reformistas.

Cuando, en julio de 1979, la FAO patrocinó la Conferencia Mundial sobre

Reforma Agraria y Desarrollo Rural (CMRADR), la mayor parte de las reformas
agrarias de los años sesenta habían perdido su impulso inicial o habían dejado
de aplicarse. En algunos casos se había vuelto incluso a la situación imperante
antes de la reforma. La CMRADR reafirmó la importancia de los cambios en
la estructura de la tenencia de la tierra, y destacó la necesidad de fortalecer
o incorporar en las políticas agrarias de los países, según sus condiciones
específicas respectivas, otros programas como la organización de la
población. También hizo hincapié en la integración de la mujer tanto en la
legislación como en los procesos de reforma; en el acceso a los insumos, a
los mercados y a los servicios; en el fomento de actividades productivas no
agrícolas; y en la educación, adestramiento y actividades de extensión. En
una declaración de principios básicos, la CMRADR formuló las disposiciones
operativas relativas a estos programas.