TEMA 1 LA ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO VENEZOLANO

Concepto

Con el objetivo de cumplir con las funciones que le corresponden, es necesario que
el Estado ejecute un conjunto de gastos que le permitan satisfacer ciertas
necesidades de la sociedad: Servicios públicos, salud, educación, defensa,
seguridad, entre otras. Cada acción gubernamental orientada a la satisfacción
parcial o total de estas necesidades trae

consigo una erogación de dinero, erogación que no sería posible ejecutar sin la
recaudación previa de los recursos que permitan financiar las Como puede inferirse,
la

diferentes actividades gubernamentales.

actuación del Estado se traduce de esta forma en la gestión de un conjunto de

gastos y en la consecución de ingresos suficientes para financiar los primeros;
esta gestión de ingresos y gastos en el sector público, que se realiza con la
finalidad de que éste pueda cumplir con su función en la sociedad, es lo que se
conoce con el nombre de Actividad Financiera, denominada también por algunos
autores como Fenómeno Financiero (Fariñas, 1986:12), o Hecho Financiero (Laya,
1989: 50), “Tanto cuando el Estado efectúa gastos públicos como cuando por
distintos procedimientos obtiene ingresos públicos provenientes de sus recursos,
desarrolla un tipo especial de actividad que se denomina „actividad financiera”
(Villegas, 1992:9). A este respecto, puede compararse la posición de diferentes
autores al esbozar una definición de actividad financiera. Luis Tamayo la define
simplemente como "la acción que desarrolla el Estado para procurarse los recursos
necesarios e invertirlos en
la satisfacción de las necesidades públicas" (Laya, 1989: 50), mientras que Héctor
Villegas señala que: ... la actividad financiera se traduce en una serie de
entradas y salidas de dinero en la Caja del Estado. Las entradas de dinero
constituyen los ingresos públicos, que son transferencias monetarias (coactivas o
voluntarias) realizadas en favor de los organismos públicos... Merced a estas
transferencias, las entidades estatales pueden disponer de los medios de pago
necesarios para realizar las funciones encomendadas... A su vez, la ejecución de
estas funciones trae como consecuencia una serie de transferencias monetarias de
signo inverso, ya que suponen salidas de dinero de las cajas públicas que
constituyen los gastos públicos. (Villegas, 1992:9).

Por su parte Fariñas establece que la actividad financiera consiste en: ... la
gestión que realiza el Estado y los demás entes públicos secundarios, para
proveerse de los medios económicos suficientes para cubrir los gastos de los
servicios públicos y también la ejecución de esos mismos gastos. La relación de
esta actividad con las demás funciones del Estado es obvia, desde el momento en que
éste no puede llevar adelante ninguna de sus funciones, de mover ninguna rueda de
la compleja maquinaria de la Administración Pública si no está alimentada por los
medios económicos que logra a través de la función recaudatoria de la actividad
financiera. Es, pues, esta última, una gestión fundamental del Estado, sin la cual
no pueden desarrollarse sus demás funciones ni, por tanto, lograrse sus fines.
(Fariñas, 1986:12).

En el mismo orden de ideas, e incluyendo el elemento político como factor

determinante dentro de la actividad financiera, Gangemi la define como: ... la
acción del Estado y de las entidades menores, dirigida a procurar según los deseos
de los grupos dotados de poder, los medios necesarios para la producción de bienes
y ser- vicios aptos para consentir el cumplimiento de los fines, económicos o
extraeconómicos, señalados por la clase política
responsable del gobierno de la Nación. 1989:50).

(Citado por Laya,

Como puede observarse, coinciden en conceptuar a la actividad financiera como la

gestión de gastos e ingresos que ocurre en los diferentes niveles del sector
público en su lucha por cumplir con sus diferentes objetivos y funciones, gestión
en la que la participación de los grupos políticos es determinante, como se
estudiará posteriormente. Las

definiciones esbozadas permiten resaltar los aspectos que caracterizan a la

actividad financiera del Estado; en primer lugar, esta actividad está conformada
por la Previsión de ingresos y gastos (preparación de presupuestos financieros), y
por la Obtención y Ejecución de los mismos Villegas (1992:9,10). Estas variables
constituyen las fases o etapas de la actividad financiera; en segundo lugar, se
caracteriza por su

Instrumentalidad, referida a que la actividad financiera que

realiza el

Estado no constituye uno de los fines de éste, sino que representa un instrumento o
medio del que se vale el sector público y que le permite ejecutar las actividades
que le han sido asignadas en la sociedad (educación, salud, servicios, seguridad,
entre otros). Señala Villegas que: ... la actividad financiera se distingue de
todas las otras que ejecuta el Estado en que no constituye un fin en sí misma, o
sea que no atiende directamente a la satisfacción de una necesidad de la
colectividad, sino que cumple una función instrumental porque su normal
desenvolvimiento es condición indispensable para el desarrollo de las otras
actividades. Esto es así, porque ninguna actuación del Estado sería posible, si no
hubiese obtenido previamente los fondos necesarios para solventar su actividad en
procura de satisfacer necesidades públicas. (Villegas, 1992:10).

Si bien es cierto que la actividad financiera constituye un medio para lograr

diferentes los fines que se proponga el Estado, no puede
negarse el hecho de que las variables que la constituyen pueden ser utilizadas
activamente por las instancias gubernamentales para alcanzar objetivos de política
económica, y no sólo para financiar la satisfacción de necesidades sociales. Es el
caso de la fijación de un impuesto arancelario elevado para la importación de
vehículos, por ejemplo, donde el objetivo perseguido sea el desestimulo a este tipo
de importaciones y no la recaudación de mayores ingresos. Ya sea que las variables
de la actividad financiera (ingresos, gastos) se utilicen con un fin recaudatorio,
o con objetivos de política económica, en ambos casos estas variables constituyen
un instrumento o medio del que se vale el Estado. En tercer lugar, el sujeto de la
actividad financiera es el Estado concebido como “...una sociedad humana, asentada
permanentemente

sobre un territorio que le corresponde, estructurada y regida por un Orden Jurídico

que es creado, definido y aplicado por un poder soberano, para obtener el bien
público temporal y el cual forma una institución con personalidad moral y
jurídica”, es este el sujeto activo de la actividad financiera (Laya, 1989: 48).
Esta concepción de “Estado” abarca no sólo el ente central o nacional, sino también
los entes descentralizados en los niveles territoriales y administrativos que se
encuentran en plena capacidad de gestionar la obtención de ingresos y ejecución de
gastos, es decir, que realizan algún tipo de actividad financiera. El Estado dirige
esta actividad hacia la provisión de los recursos necesarios para el logro de los
fines propios, que son los fines de los individuos constituidos en unidad y
considerados en la serie de generaciones. Tanto los intereses individuales como los
colectivos se coordinan para la obtención de los fines superiores, unitarios y
duraderos del Estado, diferentes de los fines efímeros y perecederos de los
individuos que lo componen. (Villegas, 1992: 10).
En su papel de sujeto activo de la actividad financiera, el Estado tiene la
potestad de recaudar los recursos que necesita del resto de los

miembros de la sociedad de la que el mismo forma parte, constituyéndose, desde este

punto de vista, el resto de la sociedad en el sujeto pasivo de la actividad
financiera, de donde surgen los recursos (ingresos) que serán recaudados y a quien
va dirigido el gasto que permitirá satisfacer cierto conjunto de necesidades. Al
respecto comenta Ramírez: En sentido amplio, el Estado es el sujeto activo y la
sociedad el pasivo de esa actividad. En sentido estricto, en cuanto se manifiesta
la participación directa e indirecta de la sociedad promovida por su clase
dominante en dicha actividad, es esta tanto su sujeto activo como pasivo. Aún más,
si la actividad financiera pública se toma como un sector— precisamente el público
de la economía—, y la actividad económica privada como otro sector —el privado de
esa misma economía—, es la misma economía capitalista, mirada desde el Estado, o
desde la empresa privada, el sujeto activo y pasivo, alternativa y simultáneamente,
de la actividad económico-financiera pública. Sin embargo, no pueden confundirse
ambos aspectos; por ello, en el análisis de las finanzas públicas se ha de tener en
cuenta al Estado y a la clase dominante... como el sujeto activo (en términos más
jurídicos que políticos) de la actividad económico-financiera pública, es decir, el
encargado de decidir sobre los fines y medios de dicha actividad. Y la sociedad
toda, de la que hace parte principal el sector privado de la economía (y la clase
capitalista dominante en él) cuyos intereses de conjunto son mostrados como los de
aquella es, el sujeto pasivo (también en términos más jurídicos que políticos) de
la hacienda pública. Ramírez (1998:11)

todo lo señalado anteriormente, puede político que

añadírsele

el

alto

componente

se encuentra presente en las decisiones

relacionadas con la actividad financiera (Laya, 1989:51). Si bien es cierto que

esta actividad no está exenta de vinculaciones de tipo económico, social, jurídico,
administrativo, el aspecto político viene a representar un
papel altamente determinante que puede

facilitar u obstaculizar

el

desempeño de las funciones del Estado a través de la ejecución de la actividad

financiera. Citando a Tamayo puede afirmarse que: El hecho financiero está
estrechamente vinculado a la actividad política de los poderes públicos. La
organización y estructura del Estado, sus funciones y esfera de acción, la
orientación política de la clase dirigente y otros factores de índole política
influyen y condicionan notablemente, la actividad financiera, dándole los
caracteres de un verdadero fenómeno político... El régimen político y
administrativo del Estado, el predominio de una determinada clase social, la
orientación política del partido o grupo dirigente, la situación política general
del Estado, el desarrollo de las funciones públicas y determinadas circunstancias
de carácter político, son los que condicionan la organización financiera de todo
país. (Citado por Laya, 1989:51).

Fases de la Actividad Financiera

La actividad financiera se encuentra conformada fundamentalmente por dos variables,

también denominadas fases: gastos públicos e ingresos públicos. En cuanto al Gasto
Público, el punto de partida es la

estimación de los recursos que se requerirán para satisfacer un conjunto

determinado de necesidades en la colectividad; una vez cuantificado el nivel de
gasto requerido, el Estado decide las fuentes de ingreso público que le permitirán
financiarlo adecuadamente. Luego de recaudar los ingresos planificados, se procede
a utilizarlos en la satisfacción de las necesidades seleccionadas en la ejecución
del respectivo gasto público, en palabras de Fariñas: La actividad financiera
comienza desde el momento en que el Estado logra ingresos públicos, ya de la renta
que producen los bienes que él posee como un particular (renta de la tierra, renta
petrolera o minera, de las industrias o empresas públicas) o de las rentas que él
obtiene de los
entes privados (impuestos, tasas, crédito público). Continúa la actividad
financiera, cuando tales recursos, así obtenidos, los invierte o gasta el Estado en
las necesidades colectivas, a través de los servicios públicos... De lo expuesto se
deduce que la actividad financiera tiene dos fases principales: la fase de los
ingresos públicos, fase recaudatoria, de adquisición de medios económicos... y la
fase de la inversión de los recursos obtenidos en la fase recaudatoria, para
satisfacción de las necesidades públicas, o sea, la fase del gasto público.
(Fariñas, 1986:12).

En vista de que los ingresos recaudados no siempre son destinados inmediatamente al

gasto, y pueden permanecer en las arcas de la tesorería del Estado mientras llegan
a su destino final, hay autores que sostienen como tesis la existencia de una
tercera fase en la actividad financiera, a la que denominan administración de los
ingresos, y que se ocupa de garantizar el buen manejo y conservación de los
recursos disponibles antes de que se ejecute el gasto público al que puedan estar
asignados (Fariñas, 1986: 13).

Ingresos Públicos

Los Ingresos Públicos, pueden definirse de manera general y sencilla como todas
aquellas entradas de dinero que recibe el Estado y que le permiten financiar la
satisfacción de necesidades de la colectividad, es decir, que le permiten financiar
el gasto público y cumplir su función dentro de la sociedad. Si se revisan las
definiciones esbozadas por diferentes autores que han estudiado el tema puede
observarse como coinciden en confirmar lo anterior, es el caso de Valdés Costa
(citado por Fariñas, 1986:48), quien señala que los ingresos públicos “son las
entradas de dinero a la Tesorería del Estado, cualquiera que sea su naturaleza”;
por su parte, Sáinz de
Bujanda define los ingresos públicos como “las cantidades de dinero que el Estado y
los demás organismos públicos se procuran para cumplir los fines que en cada
momento histórico tienen asignados”. (citado por Fariñas, 1986:49), el mismo
Fariñas (1986:49) los define como “los medios económicos, generalmente
representados en dinero, que el Estado obtiene de sus propios bienes o actividades
o de las rentas o bienes del sector privado y que se destinan a cubrir los gastos
del Estado o a lograr otros fines económico-sociales”. Los autores mencionados
coinciden en la idea de que el Estado recauda ingresos públicos de acuerdo con su
necesidad de cumplir con un conjunto de fines asociados al papel que representa.

Gastos Públicos

El Gasto Público, citando a Villegas (1992: 31-36) puede definírsele como “...las
erogaciones dinerarias que realiza el Estado en virtud de ley para cumplir
públicas”. sus fines consistentes en la satisfacción de necesidades

Analiza el mencionado autor esta definición afirmando que el

gasto público lo conforman erogaciones dinerarias ya que, en la época moderna,

tanto su estimación y ejecución están valoradas en términos monetarios, y están
representadas en dinero o en bienes que pueden ser objeto de valoración monetaria;
estas erogaciones son efectuadas por el Estado ya que se incluyen todas las sumas
de dinero que egresan del Tesoro Público y deben ser financiadas por los ingresos
recaudados por éste. Asimismo, el gasto público se realiza en virtud de la ley en
vista de que “no hay gasto público legítimo sin ley que lo autorice” (principio de
legalidad del gasto), es decir, los entes públicos solo pueden ejecutar el gasto
cuando éste ha sido autorizado previamente por algún tipo de instrumento legal.
Finalmente, es un gasto que se realiza para cumplir los fines del Estado
consistentes en la satisfacción de las necesidades de la colectividad, ya que esta
es la finalidad principal que se le ha otorgado a la actividad financiera pública;
con respecto a esta finalidad hay que señalar que no siempre todas las erogaciones
del tesoro público responden a la satisfacción de necesidades, y por ello no dejan
de ser catalogados como gasto público. Se considera que en la medida en que el
gasto público contribuya a la satisfacción de necesidades será más legítimo
(principio de legitimidad del gasto), pero aún en aquellos casos en que no se
aplique tal principio sigue existiendo el gasto público si cumple con el resto de
las condiciones arriba mencionadas; “por eso, la necesidad pública es el
presupuesto de legitimidad del gasto público, pero no su presupuesto existencial”
(Villegas, 1992:36). Si bien los autores coinciden en identificar ciertas
condiciones elementales para que una erogación pueda considerarse como gasto
público (por ejemplo, que sean efectuadas por el Estado y autorizada mediante
leyes), pueden señalarse además un grupo de funciones que pueden estar asociadas a
esta variable financiera.

Diversos Aspectos de la Actividad Financiera (Políticos, Sociales, Económicos,

Jurídicos y Administrativos)

Ya se ha mencionado con anterioridad que la actividad financiera del sector público

involucra aspectos de distinta índole, y no sólo se

relaciona con la simple estimación, recaudación y administración de las variables

que la componen. Además de su carácter financiero influyen en ella aspectos de tipo
político, social, económico, jurídico y administrativo. Tratándose del sector
público, la toma de decisiones asociada a la actividad financiera (necesidades a
satisfacer, planificación del gasto,
fuentes de ingresos que serán utilizadas en su financiamiento) es tarea de la clase
política y dirigente del gobierno de turno, la cual pone énfasis en los fines que a
su criterio debe perseguir la actividad financiera, que sectores serán
beneficiados, y que grupos deben realizar los aportes necesarios, y por esto, la
actividad financiera está sujeta a los cambios que sucedan en la estructura de esa
clase política dominante, y sus relaciones con el resto de la sociedad. En cuanto
al aspecto social, se reconoce que uno de los fines perseguidos por la actuación
financiera del Estado es la satisfacción de necesidades en la colectividad, pero en
la mayoría de los casos resulta imposible atenderlas en su totalidad; es por ello
que la infinidad de necesidades existentes deben ser analizadas, valoradas,
elegidas,

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jerarquizadas, para seleccionar las que en determinado momento podrán ser atendidas
a través del gasto público. La valoración y jerarquización de estas necesidades
responderá muchas veces al criterio que apliquen los grupos sociales dominantes, o
a las presiones que reciban del resto de la sociedad, por lo que no puede
desvincularse el aspecto social de la actividad financiera del aspecto político, ni
éstos del resto de los aspectos por mencionar, al referirse al aspecto social, Laya
afirma que: Se trata, pues, de establecer una jerarquización de las necesidades, no
solamente básicas o fundamentales, como se hacía dentro del concepto del Estado
liberal, del cual se pensaba que únicamente debía preservar el orden público
interno, defender la soberanía y aplicar justicia, sino que ahora, tiene que
atender las llamadas necesidades relativas, donde necesariamente deberá dársele
prioridad a las relacionadas con educación, cultura, salubridad, protección social,
desarrollo económico y otros gastos reproductivos en materia de investigación,
tecnología, etc., que le permitan al país romper viejas estructuras y salir del
llamado círculo vicioso de la pobreza. (Laya, 1989: 57).
Continuando con la posición de este autor, en lo que respecta al aspecto económico,
señala que: ... el Estado a través de su actividad financiera deberá elegir los
medios menos onerosos, de tal manera... de obtener el mayor rendimiento, al menor
costo y en el menor tiempo posible. Deberá igualmente precisar la carga impositiva
que deba ser repartida entre las distintas categorías sociales, determinando el
modo más idóneo de hacerlo, al mismo tiempo que debe considerar el peso de tales
tributos sobre las economías que grava, ya que puede darse el caso de que un bajo
rendimiento en la imposición se deba a una baja presión tributaria, o que un
ingreso muy alto, obedezca a una carga excesiva. (Laya, 1989:57,58).

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En otras palabras,

el criterio económico de la eficiencia

debe

estar presente tanto en la asignación y ejecución de los gastos (para garantizar el

mayor rendimiento), como en la recaudación de los

ingresos, tratando de lograr una justa distribución de los aportes que cada miembro
de la sociedad realiza con el fin de financiar la actividad gubernamental. Un
aspecto de importancia significativa para la actividad financiera del sector
público es el aspecto jurídico, ya que toda actuación del Estado contemporáneo debe
estar fundamentada en la legislación vigente en cada país, en materia financiera,
deben considerarse las normas existentes en áreas como la tributaria,
administrativa, presupuestaria, contralora, entre otras, que establecen las
obligaciones tanto del Estado como de los particulares, así como también limitan el
alcance del poder que pueda tener el ente público al momento de tomar las
decisiones relacionadas con su actividad financiera. Es importante destacar que, si
bien la legislación existente establece las pautas que pueden regir esta actividad,
no se descarta la posibilidad de que esa legislación pueda ser modificada para
ponerla a tono con el contexto en el que se desenvuelven las finanzas del Estado en
un momento dado, modificaciones
que, una vez más, caen dentro del ámbito de acción del poder político (en este
caso, legislativo). actividad financiera es Cabe destacar que el aspecto jurídico
de la objeto de estudio del Derecho Financiero,

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evaluando dicha actividad desde el punto de vista de las normas jurídicas que la
regulan, al respecto, Villegas compara el campo de acción de la ciencia de las
Finanzas Públicas y del Derecho Financiero señalando que: ... la ciencia de las
finanzas, al estudiar la naturaleza o esencia de las finanzas públicas y al
efectuar su exacta clasificación y el cuadro de su ordenamiento, explicando cuáles
son sus funciones, poniendo de relieve los efectos de los recursos y gastos en
relación con aquellos que ingresan los primeros y reciben los beneficios de los
segundos, ofrece conocimientos útiles para la formación de las Leyes financieras y
también para su interpretación y aplicación. Por otra parte, el derecho financiero,
con el estudio de la estructura jurídica de los gastos y recursos, complementa a la
ciencia de las finanzas en el aspecto jurídico para el conocimiento de sus
fenómenos. Además, mediante el examen de la jurisprudencia, el derecho financiero
pone de relieve las cuestiones que surgen de la aplicación de la Ley en el caso
concreto, y qué pueden también interesar a la ciencia de las finanzas para la
elaboración más profundizada y completa de sus principios e instituciones...
Adviértase que el derecho financiero es una disciplina jurídica y que la ciencia de
las finanzas públicas es una disciplina económico-política. De allí que ambas ramas
del saber estudien objetos totalmente diversos: el derecho financiero se refiere a
determinada actividad de la administración pública (la actividad financiera), pero
contemplándola exclusivamente en cuanto a las normas jurídicas que la regulan (aun
cuando los fenómenos jurídicos sean provocados con propósitos económico-políticos);
la ciencia de las finanzas publicas presenta como campo de estudios el de los
fenómenos económicos provocados con designios políticos. Si bien ambas disciplinas
examinan el mismo hecho (la obtención y el empleo de los medios económicos
necesarios para que el Estado cumpla sus fines), lo consideran desde dos puntos de
vista totalmente diferentes. (Villegas, 1992: 21, 22).
Finalmente, el aspecto administrativo se relaciona con “... la debida organización
administrativa de la actividad financiera, a la contabilidad financiera, a las
medidas de control y fiscalización del correcto desempeño de la administración
fiscal, a los procedimientos tributarios de liquidación, a la mecanización de la
función financiera, etc” (Villegas, 1992: 21).

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Diferencias de la Actividad Financiera del Estado con la Actividad Financiera

Privada

Se ha explicado suficientemente que la actividad financiera se relaciona con la

gestión de dos variables fundamentales (ingresos y gastos), variables que se
encuentran presentes no sólo en la actividad del sector público, sino también en la
esfera privada de la sociedad. Aún cuando ambos sectores dirijan sus esfuerzos a la
obtención de medios que les permitan satisfacer múltiples necesidades, su actividad
financiera difiere en uno y otro caso; entre las diferencias que existen entre
ellos pueden mencionarse las siguientes (Laya, 1989:19,20): 1) El Estado, como
sujeto activo de la actividad financiera

pública, y de acuerdo al ordenamiento jurídico y político imperante en la sociedad,

constituye un ente que se encuentra en situación dominante con respecto al sector
privado, lo que le permite extraer buena parte de sus ingresos de las exigencias
que le impone a los agentes económicos que actúan en este sector (por ejemplo,
tributos). Por su parte, los sujetos que conforman el sector privado (individuos,
familias, unidades empresariales) manera independiente, sin ocupar suelen operar de

posiciones

de dominación

diferentes a las que obtengan como consecuencia de su actividad económica (una

empresa monopólica puede tener mayor poder
que sus consumidores, o que empresas más pequeñas); el poder de dominio que puedan
alcanzar los agentes privados no se

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deriva del ordenamiento jurídico y político de la sociedad.

2) En cuanto a la obtención de los ingresos, el sector privado se vale de

transacciones de tipo voluntario (contratos, convenios) para

comercializar sus bienes y servicios y generar ingresos que le permitan financiar

sus actividades. En el sector público también pueden generarse ingresos por esta
vía voluntaria (por ejemplo, empresas públicas), pero comúnmente sus entradas de
dinero provienen de fuentes que implican la coacción o la exigencia de tributos al
sector privado (impuestos, contribuciones, etc.),

valiéndose de las normas jurídicas vigentes que le permiten ejercer este tipo de
obligaciones.

3) Las

necesidades

que

intenta

satisfacer

la

actividad

privada

corresponden a un número limitado de sujetos, mientras que el Estado, a través del

gasto público, dirige sus esfuerzos a atender necesidades que afectan a toda (o la
mayor parte de) la colectividad (ya se trate de todo un país, región, estado,
municipio, parroquia). En este mismo orden de ideas, las necesidades que satisface
la actividad privada suelen relacionarse con el futuro inmediato de un individuo o
grupo, mientras que el Estado no se limita a esta satisfacción inmediata, sino que
su accionar va más allá y los efectos de su actividad financiera pueden perdurar
por períodos

prolongados de tiempo (como ejemplos pueden citarse los casos de la construcción de

infraestructura, el endeudamiento a largo plazo, entre otros).
4) El sector privado persigue un afán lucrativo con su actividad financiera, la
obtención de beneficios o utilidades, por lo que los ingresos que percibe en sus
transacciones suelen superar los costos que han sido erogados. Para el Estado puede
estar presente este afán de lucro (empresas públicas rentables), pero éste no es el
motivo que origina su actividad financiera; el cumplimiento de los fines sociales
es prioritario antes que la

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obtención de una utilidad. Al respecto, Ramírez (1998:8,9) afirma que: La economía

del sector privado basa sus finanzas en el principio del mínimo costo con el máximo
de beneficio o ganancia... La economía del sector público se basa en el principio
del mejor costo con el máximo de bienestar colectivo. El ente público no persigue
obtener ganancias en la satisfacción de necesidades colectivas debido a la índole
misma de estas, que proporciona valores colectivos de uso o utilidad social... En
contraposición con las finanzas privadas, las finanzas públicas no se fundan en el
mínimo medio, sino en el mejor medio. El mejor costo de las finanzas públicas no
excluye el mínimo costo, pero sacrifica este en beneficio de una mejor y más
eficiente prestación de los servicios públicos. El criterio de la economía y
finanzas privadas es el de la rentabilidad y el de la economía y finanzas públicas
es el de la racionalidad... El criterio de la racionalidad, colocado frente al
criterio de la rentabilidad, no supone exclusión del principio de la economicidad
de los medios. Tan solo que tal economicidad no va dirigida a la obtención de
rentabilidad, sino de un mejor servicio.

Continúa el mismo autor, refiriéndose a la actividad empresarial del sector

público, señalando que: Respecto de ciertas necesidades individuales o colectivas
indirectas que también satisface como
privadas mediante empresas industriales y comerciales, el principio financiero es
el mismo de las finanzas privadas: mínimo medio con el máximo de ganancia o
beneficio para la empresa pública, que por ello se califica de rentable. No
obstante, como tales empresas son de propiedad estatal, aquel principio se puede
sacrificar con fines de política reguladora, pero en forma relativa. De lo
contrario, si desaparece la rentabilidad de manera absoluta y permanente, la
empresa industrial o comercial se transforma en un verdadero servicio público... El
Estado no es orientado hacia actividades lucrativas con fines de enriquecimiento
como cualquier particular. Solo en determinadas circunstancias se lo coloca en
posibilidad de emprender y gestionar empresas rentables que, haciendo parte del
sector público, funcionan dentro de la órbita de la economía privada; pero no para
sustituir la iniciativa de los particulares o hacerles la competencia sin más, lo
que sería desleal, sino para reforzarla en sus puntos débiles... (Ramírez, 1998:
9).

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5) Si bien puede resultar fácil estimar la ganancia o pérdida que resulta de la

actividad financiera privada, este cálculo es más complicado y menos preciso en el
sector público por el tipo de funciones que éste cumple. En un período determinado
los ingresos públicos pueden ser inferiores al gasto, generando una situación de
déficit, el cual no puede catalogarse necesariamente como una pérdida si se analiza
el destino que han tenido los recursos. Lo mismo ocurre en el caso de una situación
de superávit (exceso de ingresos sobre gastos), que podría no ser tan favorable si
han

quedado insatisfechas necesidades prioritarias en la colectividad.

6) Otro principio importante en la actividad privada es el que se refiere a que los

gastos deben ajustarse a los ingresos disponibles,
estimándose en primer lugar la cuantía de ingresos que pueden generarse para poder
establecer un plan de gastos que responda a esas entradas (la estimación del
ingreso precede al gasto). En el sector público no se aplica literalmente este
principio, ya que trata de obtener los ingresos que se requieren para financiar un
determinado nivel de gasto, que a su vez se destinan al cumplimiento de los fines
del Estado; la actividad financiera, como proceso, inicia con la estimación del
gasto requerido en un

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período para la función gubernamental, y continúa con la búsqueda de las fuentes de

ingreso que permitirían ejecutar tal gasto (la estimación del gasto precede al
ingreso). Esto no significa que el gasto público puede crecer infinitamente sin que
los ingresos disponibles lo limiten, ya que las necesidades por satisfacer siempre
superarán los recursos que la sociedad puede destinar al mantenimiento del aparato
estatal; por lo tanto, la estimación de gastos e ingresos en el sector público se
constituye en un

continuo proceso de retroalimentación que intenta seleccionar (jerarquizar) el tipo

de necesidades que podrán ser satisfechas en cada período.

Legislación Relacionada con la Actividad Financiera del Estado Venezolano

El campo de las finanzas públicas en cualquier país se encuentra regulado por

diferentes textos jurídicos que intentan normalizar los procesos que se desarrollan
en esta materia, en el caso venezolano podrían citarse a tal efecto un numeroso
conjunto de Leyes, decretos, reglamentos y otros instrumentos legales que sirven de
marco a la actividad financiera del
Estado en sus distintas manifestaciones. En primer término se encuentra la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, especialmente lo establecido
en el Título VI (Sobre e l Sistema Socioeconómico, Régimen Fiscal, Tributario,
Presupuestario, entre otros), y ya de manera más específica la actividad financiera
en Venezuela es regulada por Leyes orgánicas, entre las cuales pueden mencionarse,
entre otras: Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, Ley
Orgánica de la Contraloría General de la República, Ley Orgánica de la Hacienda
Pública Nacional, Ley Orgánica del Poder Público Municipal, Ley Orgánica de la
Administración Pública, Código Orgánico Tributario; adicionalmente regulan la
materia financiera un conjunto de Leyes especiales, que establecen tributos
(impuestos, tasas, contribuciones), así como también ciertos reglamentos y normas;
además, hay que tener en cuenta que en los niveles territoriales de Estados y
Municipios también se han diseñado regulaciones para su actividad financiera en
particular.

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Términos Básicos Relacionados con la Actividad Financiera

Hacienda Pública y Tesoro Público

El término Hacienda viene a representar, en términos generales, el conjunto de

bienes que son propiedad de una persona (natural, jurídica) y las obligaciones que
tiene pendientes por cumplir; “este puede ser activo y pasivo; esto es, puede estar
formado por bienes y rentas (activo) por un lado, y por deudas y obligaciones
(pasivo), por el otro lado” (Fariñas, 1986:9). Este concepto, aplicado a la
actividad financiera del Estado, da origen a la Hacienda Pública, es decir, al
conjunto de bienes, rentas, deudas y obligaciones que pertenecen a un ente del
sector público, ya sea
que se trate del nivel nacional, estadal, municipal o de

institutos

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descentralizados: Por Ejemplo, la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional, en su

A rtículo 1 establece los componentes de esta variable con respecto al nivel
nacional, señalando que “La hacienda pública nacional comprende los bienes, rentas
y deudas que forman el activo y pasivo de la Nación, y todos los demás bienes y
rentas cuya administración corresponde al Poder Nacional...”, este mismo concepto
puede aplicarse para el caso de Estados y Municipios, al definir sus respectivas
haciendas regionales y municipales. Un concepto ya en desuso es el de Fisco; el
cual constituye a la persona jurídica que representa legalmente a la Hacienda
Pública; es el fisco el encargado de la administración y defensa de esa Hacienda
Pública, para el caso venezolano, la administración y representación de la Hacienda
Pública Nacional recae sobre el Ministerio del Poder Popular para la Planificación
y Finanzas, el cual, de acuerdo con lo establecido por la Ley Orgánica de la
Administración F inanciera del Sector Público, coordina la administración
financiera del sector público nacional, dirigiendo y

supervisando la implantación y mantenimiento de los sistemas que la integran. Por

su parte el Tesoro Público, representa los fondos financieros (ingresos) originados
por la administración de la Hacienda Pública y por la actividad recaudatoria del
Estado, y la erogación de estos fondos para hacer frente a los compromisos de gasto
público; constituye la materialización de las entradas y salidas de dinero que
caracterizan a la actividad financiera pública. El Artículo 106. LOAFSP, hace
referencia a los elementos que conforman al Tesoro Nacional y la administración del
Tesoro Público (ya sea en el poder nacional, estadal o municipal) corresponde a la
Tesorería Pública; para el nivel nacional, las funciones de tesorería recaen sobre
la
Oficina Nacional del Tesoro (Véase el Título IV de la Ley Orgánica de la
Administración Financiera del Sector Publico).

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Bienes de Dominio Público y Bienes de Dominio Privado

Otro concepto relacionado con los anteriores es el de patrimonio del Estado

(también aplicable a los diferentes niveles territoriales), asociado directamente a
los bienes cuya propiedad se encuentra en poder de los entes del sector público, y
que por lo tanto, forman parte de su hacienda. La misma Ley Orgánica de la Hacienda
Pública Nacional en su Título I, ofrece la definición jurídica de lo que se
considera como Bienes Nacionales (Patrimonio Nacional del Estado), y todo el
régimen aplicable a los mismos, clasificándolos en dos grandes grupos: 1) Bienes de
Dominio Público: En este grupo se consideran aquellos bienes que son propiedad del
Estado y cuya utilización y disfrute no está limitada a un grupo particular de
usuarios; por tal motivo, toda la colectividad puede utilizar este tipo de bienes
en la satisfacción de sus necesidades, sin discriminaciones de ningún tipo, además,
los bienes de dominio público no pueden ser apropiados por el sector privado, ya
que esto limitaría su uso a un grupo determinado, y generalmente los particulares
pueden utilizarlos en forma gratuita. Con respecto a la gratuidad en el uso de este
tipo de bienes, Villegas señala que: … Respecto de ciertas necesidades individuales
o colectivas indirectas que también satisface como privadas mediante empresas
industriales y comerciales, el principio financiero es el mismo de las finanzas
privadas: Mínimo medio con el máximo de ganancia o beneficio para la empresa
pública, que por ello se califica de rentable. No obstante, como
tales empresas son de propiedad estatal, aquel principio se puede sacrificar con
fines de política reguladora, pero en forma relativa. De lo contrario, si
desaparece la rentabilidad de manera absoluta y permanente, la empresa industrial o
comercial se transforma en un verdadero servicio público... El Estado no es
orientado hacia actividades lucrativas con fines de enriquecimiento como cualquier
particular. Solo en determinadas circunstancias se lo coloca en posibilidad de
emprender y gestionar empresas rentables que, haciendo parte del sector público,
funcionan dentro de la órbita de la economía privada; pero no para sustituir la
iniciativa de los particulares o hacerles la competencia sin más, lo que sería
desleal, sino para reforzarla en sus puntos débiles... (Ramírez, 1998:9). Por regla
general, la utilización de estos bienes por los particulares es gratuita, pero en
ocasiones especiales el Estado puede exigir el pago de sumas de dinero para su uso
particularizado, lo cual se materializa en forma de concesiones o autorizaciones de
uso, permisos, derechos de acceso o visita, etc... Esa alteración de gratuidad
puede ser ejercida por el Estado en virtud de su poder de imperio. Tales ingresos
son, por otra parte, de reducida importancia cuantitativa (Villegas, 1992:54,55).

21

2) Bienes de Dominio Privado: Estos bienes también son propiedad del Estado, del
sector público, pero su utilización y disfrute no se destina a todos los miembros
de una colectividad, sino que está limitado a grupos particulares que han adquirido
el derecho para usarlos, administrarlos, o tienen algún contrato que les autoriza a
hacerlo, “se trata de bienes, por tanto, que son generalmente enajenables y
prescriptibles”. (Villegas, 1992:55). Como ejemplos de estos bienes se hallan:
Inmuebles destinados a la A dministración
Pública, yacimientos petroleros, empresas propiedad del Estado, entre otros.

22

Administración Financiera del Sector Público

A tales efectos, el Artículo 2. LOAFSP, establece que: Artículo 2. LOAFSP.- La

administración financiera del sector público comprende el conjunto de sistemas,
órganos, normas y procedimientos que intervienen en la captación de ingresos
públicos y en su aplicación para el cumplimiento de los fines del Estado, y estará
regida por los principios Constitucionales de legalidad, eficiencia, solvencia,
transparencia, responsabilidad, equilibrio fiscal y coordinación macroeconómica.

En ese orden de ideas, el Artículo 3. LOAFSP, continúa señalando que: Artículo 3.

LOAFSP.- Los sistemas de presupuesto, crédito público, tesorería y contabilidad,
regulados en esta Ley; así como los sistemas tributario y de administración de
bienes, regulados por Leyes especiales, conforman la administración financiera del
sector público. Dichos sistemas estarán interrelacionados y cada uno de ellos
actuará bajo la coordinación de un órgano rector.

Después del proceso constituyente experimentado en 1999 y con la consecuente

entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, a
finales de ese mismo año, se instituyeron en el ordenamiento jurídico venezolano
las bases fundamentales donde había de erigirse el nuevo marco regulatorio de la
administración financiera del sector público. Es así como dentro del Título VI (Del
Sistema Socioeconómico: Capítulo II, Sección Primera, Sección Segunda, Sección
Tercera, y Cuarta) se institucionalizó la modernización del sistema de
administración del Estado,
dando paso a la promulgación de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del
Sector Público (LOAFSP), en cumplimiento expreso del mandato estatuido en la
Disposición Transitoria Cuarta de la Constitución, en su Numeral 5, según la cual:
“(…) se le ordena a la asamblea nacional la aprobación y sanción de la legislación
referida (...) al régimen presupuestario y de crédito público (…)”. En ese de orden
de ideas, los cambios e

23

innovaciones significativas que se le imponían a la Administración Financiera del

Sector Público se basaron en las recomendaciones del Fondo Monetario Internacional,
Banco Mundial, Naciones Unidas, en cuanto a la uniformidad y homogeneidad que deben
tener las Cuentas Públicas. Esta innovadora Ley introduce reglas macro-fiscales en
la legislación financiera del sector público, en congruencia con las tendencias

internacionales contemporáneas en el enfoque sobre el manejo institucional de la

gestión pública, regulando, de conformidad con el preceptivo constitucional,
materias como: 1) El marco plurianual del presupuesto para articular los
presupuestos anuales a la política fiscal de largo plazo y garantizar el equilibrio
fiscal a largo plazo, 2) El acuerdo de coordinación macroeconómica para asegurar la
consistencia de las políticas fiscales, monetarias y cambiarias; y 3) El fondo de
estabilización macroeconómica para garantizar la estabilidad de las variables
fiscales; adicionalmente incorpora la creación del fondo de ahorro
intergeneracional (Articulo 155. LOAFSP), a través del cual se persigue el logro de
una mejor distribución ínter temporal del uso de los recursos petroleros, en aras
de garantizar la sostenibilidad intergeneracional de las políticas públicas de
desarrollo, y así promover y defender la estabilidad y evitar la vulnerabilidad de
la economía nacional (Moreno, 2001). Otras de las innovaciones incluidas fue la
regulación normativa de la actividad financiera de todos los órganos e
instituciones que conforman el Sector Público, tanto Nacional, Estadal y Municipal,
obligándolos a ajustarse
a las reformas contenidas en el régimen de administración financiera del sector
público venezolano, pues le son imperativas. Es importante reconocer que el tema de
la modernización o reforma de la Administración Pública, no es algo nuevo o propio
de la gestión de gobierno actual, puesto que ciertamente una de las grandes
debilidades de la organización de la administración financiera es la existencia de
numerosas Leyes relacionadas con el sector público, en materia de administración,
finanzas y control, no integradas, con contradicciones e incoherencias, que
dificultaron la concreción del proceso de modernización. Como un intento fallido se
presentó un proyecto de Ley que integraba la administración financiera, el cual
estuvo en el anterior Congreso de la República por muchos años, pero el poder
legislativo no mostró mayor interés por un estado organizado, sistematizado y con
procedimientos claros y precisos, de allí que precisamente el objetivo del nuevo
marco legal es la sistematización de toda la información financiera, en aras de
construir un verdadero sistema de información, como herramienta clave para el
ejercicio equilibrado y transparente de la función financiera del sector público;
esta Ley orgánica tiene como objeto de regulación la compilación jurídica del
régimen de administración financiera del sector público, de materias antes
dispersas en el ordenamiento jurídico. La administración financiera del sector
público es la conformación y sistematización de las estructuras organizativas del
conjunto de órganos, sistemas y procedimientos implementados en la recaudación,
inversión y su aplicación para el cumplimiento de los fines del Estado. Partiendo
de un análisis teleológico, esta Ley tiene como objeto de regulación el ejercicio
de la actividad financiera del Estado propiamente dicho, de allí que el entorno
jurídico y político que bordeó su creación estuvo marcado por la necesidad de
adecuar la normativa de los procesos financieros del sector público, a las
disposiciones normativas de la nueva Constitución de 1999, cuya innovación

24
en materia fiscal se concentra casi exclusivamente en el tema de las reglas macro-
fiscales. En este sentido, la Ley plantea el sometimiento de la gestión financiera
a los principios de eficiencia, solvencia, transparencia, responsabilidad y
equilibrio fiscal, tal y como lo señala el mandato constitucional estatuido en el
Artículo 311. CRBV, así como la exigencia de un marco plurianual del presupuesto,
la obligatoriedad de la limitación del gasto y el endeudamiento público, y de la
conformación de un fondo de estabilización macroeconómica (Articulo 321. CRBV),
todos ellos principios constitucionales, rectores de la actividad financiera del
Estado, que exigían la configuración de todo un andamiaje organizativo que le
permitiera al Estado cumplir sus acometidas; de tal forma que esta Ley, promulgada
con el firme propósito de crear un marco regulatorio armonioso y coordinado de
todos los procesos de la administración financiera del sector público, abre paso a
la configuración de un sistema de organización de la actividad financiera

25

moderno y eficaz, acorde con las exigencias jurídicas, políticas y de transparencia

fiscal. Como lo señala este texto jurídico, la administración financiera viene a
conjugar todos los esfuerzos de los órganos estatales para llevar a cabo la
actividad financiera, es decir, la obtención de ingresos para financiar el gasto
público, a su vez la administración financiera está conformada por un conjunto de
sistemas, concebidos con el firme propósito de coordinar y armonizar el ejercicio
de la actividad financiera del sector publico venezolano, y así ajustarse a las
tendencias internacionales de control y transparencia financiera, con lo cual se
pretende la integración de la

administración financiera del Estado. 1) Sistema Presupuestario (Artículos 9 al 75.

LOAFSP): Con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Administración
Financiera del Sector Público, se introducen una serie de cambios significativos en
materia presupuestaria, que persigue la organización del
sistema presupuestario, ordenándose así la creación las Oficinas Nacionales, dentro
de las cuales se instituye la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE), con
facultades de coordinador de la política financiera en materia presupuestaria
(Articulo 21.

26

LOAFSP), el resto de las disposiciones normativas se refiere a los principios,

normas, y procedimientos que rigen la materia

presupuestaria de los entes y órganos del sector público obligados (Articulo 6.

LOAFSP).

2) Sistema de Crédito Público (Artículos 76 al 104. LOAFSP): En este sistema el

legislador reguló todo lo concerniente a la operación de financiamiento propiamente
dicha, como lo es el crédito público, definición, imitaciones, requisitos,
procedimiento, las prohibiciones y entes del sector público exceptuados. También
establece el órgano competente para administrar y dirigir las políticas de
endeudamiento, esto es, la oficina nacional de crédito público. Las normas sobre el
sistema de crédito público cubren las

transacciones que en esta materia realiza la República y las sociedades

mercantiles. Están exceptuadas de estas normas las instituciones financieras
públicas (Banco Central de Venezuela, Sociedades Mercantiles dedicadas a la
Intermediación de Crédito) y las empresas creadas de conformidad con la Ley
Orgánica que Reserva al Estado la Industria y el Comercio de Hidrocarburos, siempre
que se certifique su solvencia (Articulo 89); los institutos autónomos dedicados a
la actividad financiera también están exceptuados de dichas normas, pero requieren
la autorización del Presidente de la República en Consejo de Ministros (Articulo
90), se prohíbe la realización de
operaciones de crédito público a los institutos autónomos y demás personas
jurídicas descentralizadas funcionalmente que no tengan el carácter de sociedades
mercantiles, y a las fundaciones, asociaciones y demás instituciones constituidas
con fondos públicos (Articulo 91). A los Estados, los Distritos Metropolitanos y
los Municipios, por su parte, se les prohíbe la contratación de deuda externa
(Articulo 95).

27

3) Sistema de Tesorería (Artículos 105 al 120.

LOAFSP): La

normativa de las actividades de la tesorería nacional es aplicable sólo a la

República. Introduce cambios en la organización de la administración del servicio
al establecerse la creación de una Oficina Nacional del Tesoro (Articulo 108) que
sustituye al Banco Central de Venezuela como agente de la Tesorería Nacional, y a
la que se le atribuyen funciones más amplias que las cumplidas hasta la aprobación
de la LOAFSP. Esta ampliación de funciones se ajusta a los cambios de la normativa
en el área presupuestaria, que exige de la tesorería la participación en la
formulación y en la coordinación de la política financiera para el sector público
nacional, en la coordinación macroeconómica de las políticas fiscal y monetaria y
en la aprobación, junto con ONAPRE, de la

programación de la ejecución del presupuesto y del flujo de fondos de los entes

regidos por la Ley de presupuesto, y en la determinación de las necesidades de
emisión y colocación de letras del tesoro (Articulo 109). Otra innovación en esta
área es la creación de la Cuenta Única del Tesoro, a través de la cual se
centralizan todos los ingresos y

pagos de los entes integrados al sistema de tesorería. Mantener un

mayor control sobre los fondos públicos, a través de la eliminación de las figuras
de los avances y adelantos, y reducir el impacto de los costos derivados de los
excesos de liquidez causados por esa falta de control serían, como se expresa en la
Exposición de Motivos de la LOAFSP, los objetivos fundamentales de dicha cuenta
única; el Banco Central de Venezuela, así como los bancos comerciales, a través de
convenios suscritos al efecto podrían, sin embargo, seguir sirviendo de entes
recaudadores y pagadores, tal y como se preveía en la legislación anterior.

28

4) Sistema de Tesorería (Artículos 105 al 120. LOAFSP): La normativa de las

actividades de la tesorería nacional es aplicable sólo a la República. Introduce
cambios en la organización de la

administración del servicio al establecerse la creación de una Oficina Nacional del

Tesoro (Articulo 108) que sustituye al Banco Central de Venezuela como agente de la
Tesorería Nacional, y a la que se le atribuyen funciones más amplias que las
cumplidas hasta la aprobación de la LOAFSP. Esta ampliación de funciones se ajusta
a los cambios de la normativa en el área presupuestaria, que exige de la tesorería
la participación en la formulación y en la coordinación de la política financiera
para el sector público nacional, en la coordinación macroeconómica de las políticas
fiscal y monetaria y en la aprobación, junto con ONAPRE, de la

programación de la ejecución del presupuesto y del flujo de fondos de los entes

regidos por la Ley de presupuesto, y en la determinación de las necesidades de
emisión y colocación de letras del tesoro (Articulo 109).
5) Sistema de Contabilidad Pública (Artículos 121 al 130. LOAFSP): La normativa
correspondiente al sistema de contabilidad es aplicable a todos los entes públicos
de la administración centralizada y descentralizada, incluyendo los del poder
regional y local (Articulo 123). En relación con los cambios institucionales, está
la creación de la Oficina Nacional de Contabilidad Pública (ONCP) que pasa a ser el
órgano rector del sistema (Articulo 126) como dependencia especializada del
Ministerio del Poder Popular para la Planificación y Finanzas, además de las
funciones de registro contable de las operaciones de los entes públicos afectados
por la Ley y de su consolidación en los estados financieros correspondientes, a la
ONCP le corresponde diseñar y evaluar la metodología de los sistemas contables a
ser empleados en el registro de las operaciones de la República y los entes
descentralizados sin fines empresariales, opinar y asesorar sobre los sistemas
contables de las sociedades del Estado, dictar normas e instrucciones técnicas para
la organización y archivo de la documentación financiera de la Administración
Nacional, y elaborar la Cuenta General de Hacienda, la cual deberá presentarse
anualmente (30 de junio) a la Asamblea Nacional (Articulo 127).

29

6) Sistema de Control Interno (Artículos 131 al 145. LOAFSP): Es el sistema que

ejerce funciones de control previo y posterior, a través del seguimiento y
evaluación del ejercicio de la actividad administrativa y financiera de cada órgano
u ente que la conforma, por unidades especializadas de auditoría interna de cada
ente u órgano personal adscrito a la Superintendencia Nacional de Auditoria. Sus
atribuciones son autónomas, así como su
funcionamiento y administración, pero para efectuar funciones de auditoría externa,
actúa coordinadamente con el sistema de control externo a cargo de la Contraloría
General de la República.

30

7) Sistema Tributario: Está incluido dentro del andamiaje organizativo de la

administración financiera del sector público, pero su regulación no ha sido
incorporada en la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público.
Este sistema, tal y como lo contempla la propia constitución en el Articulo 316.
CRBV, persigue configurar un sistema eficiente de recaudación de los tributos, y su
marco regulatorio, es autónomo y se encuentra

compilado en el Código Orgánico Tributario.

8) Sistema de Administración de Bienes: Por mandato legal estatuido en el Articulo

3. LOAFSP, se encuentra regulado por Ley especial en la materia, pero aún no ha
sido promulgada, por tanto, hasta tanto la Asamblea Nacional no sancione este texto
normativo, le seguirán aplicando las disposiciones generales dispersas en el
ordenamiento jurídico positivo.

El Presupuesto Público

La planificación del desarrollo económico y social constituye una de las

responsabilidades fundamentales del sector público; el sistema de planificación
está constituido por diversos instrumentos, cada uno de los cuales cumple una
función específica, complementaria por los demás; y que, dentro de ellos, al plan
anual operativo le corresponde la concreción de los
planes de largo y mediano plazo. Uno de los componentes del plan operativo anual es
el Presupuesto del sector público, a través del cual se procura la definición
concreta y la materialización de los objetivos de dicho sector. La concepción
moderna del presupuesto está sustentado en el carácter de integridad de la técnica
financiera, ya que el presupuesto no sólo es concebido como una mera expresión
financiera del plan de gobierno, sino como una expresión más amplia pues constituye
un instrumento del sistema de planificación, que refleja una política
presupuestaria única; bajo este enfoque de la integridad se sustenta la necesidad
de que las diversas etapas del proceso presupuestario, sean concebidas como
aspectos igualmente importantes del sistema presupuestario y, por lo tanto, estén
debidamente coordinados. El Presupuesto Público, según Duverger (S/F), “Es un acto
mediante el cual se prevén los ingresos y gastos estatales y se autoriza estos
últimos para un periodo futuro determinado, que generalmente es de un año”. Desde
otro punto de vista puede sostenerse que el presupuesto es un plan de gobierno y
que es la expresión de un programa político manifestado en un actuar futuro, para
Neumark (S/F), el presupuesto es “un resumen sistemático y cifrado, confeccionado
en períodos regulares, de las previsiones de gastos y de las estimaciones de
ingresos previstos para cubrir dichos gastos”. Según la Ley Orgánica de la
Administración Financiera del Sector Público, los presupuestos públicos
comprenderán todos los ingresos y todos los gastos, así como las operaciones de
financiamiento sin compensaciones entre sí, para el correspondiente ejercicio
económico financiero. De igual manera Hernández (1981), señala que el presupuesto
público se constituye como “la base para la estructuración de un sistema de
contabilidad gubernamental, constituye la base legal para la realización del gasto
público. La configuración de las cuentas contables debe ser compatible con las
clasificaciones presupuestarias, para lograr la adecuada interrelación

31
entre el proceso fiscal y la contabilidad, para así analizar el comportamiento de
ingresos y egresos”.

32

Principios Presupuestarios

Son guías para la acción en la elaboración de los presupuestos. Entre ellos se

encuentran: 1) Equilibrio: Establece que los ingresos y los gastos deben ser
iguales. El Artículo 16. LOAFSP contempla este principio cuando señala: “Los
presupuestos públicos deben mostrar equilibrio entre el total de las cantidades
autorizadas para gastos y aplicaciones financieras y el total de las cantidades
estimadas como ingresos y fuentes financieras”.

2) Programación: El presupuesto debe incluir el contenido y la forma de la

programación, es decir, que deben programarse los objetivos adoptados vinculados a
los expresados en los planes de desarrollo, el conjunto de acciones necesarias
requeridas para el logro de esos objetivos, los recursos humanos, materiales y
otros necesarios para ejecutar dichas acciones y los financieros para la
adquisición de los recursos.

3) Universalidad: El presupuesto debe contemplar la totalidad de ingresos y gastos,

de allí que de no existir la previsión presupuestaria (crédito presupuestario), no
podrá acordarse gasto alguno. Está previsto en el Artículo 12. LOAFSP y su
violación es sancionada por la Ley contra la Corrupción.
4) Unidad: Los presupuestos en el sector público deben ser elaborados con
influencia de una política presupuestaria única definida en la Ley, basándose en un
solo método y expresándose uniformemente; en consecuencia, todos los presupuestos
deben estar coordinados.

33

5) Periodicidad / Anualidad: Se refiere a la duración o validez del presupuesto,

según el cual debe formularse para un año y ejecutarse en el mismo, iniciándose el
primero de enero y concluyendo el treinta y uno de diciembre de cada ejercicio;
ello quiere decir los gastos deben afectar el respectivo presupuesto de gasto.
Asimismo, se establecen las normas que no se podrán contraer compromisos ni
causarse gastos con cargo al presupuesto expirado y los créditos no comprometidos
caducan, es decir, no pueden seguir utilizándose para el ejercicio siguiente.

6) Flexibilidad: El presupuesto debe evitar ser rígido para que constituya un

instrumento eficaz de administración, gobierno y planificación. Los niveles
administrativos pueden hacer modificaciones en provecho de los fines prioritarios
del Estado a través de los siguientes mecanismos: Créditos adicionales, Traspasos
de créditos

presupuestarios, Rectificaciones al presupuesto y Ajustes.

7) Continuidad: El sistema presupuestario debe seguir una secuencia, por lo tanto,

el presupuesto es reflejo de la evaluación de un presupuesto precedente y a su vez
toma en cuenta expectativas de ejercicios futuros.
8) Claridad: El documento presupuestario debe expresarse de manera clara y ordenada
para facilitar la comprensión de todos los sectores.

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9) Especialización

Cualitativa

Cuantitativa:

La

Especialización

Cualitativa, significa que los recursos asignados en el presupuesto para un fin

deben ser invertidos exclusivamente en él, mientras que la Especialización
Cuantitativa, hace referencia a que los gastos se realizan según el caso y monto
previsto en el presupuesto. No puede gastarse más de lo presupuestado.

10) Publicidad: Exige que las diversas fases del presupuesto se verifiquen en
público de modo que todo el mundo pueda enterarse de la administración financiera.

11) Gestión Mínima: El presupuesto se debe limitar a la gestión básica que debe
cumplir el Estado.

12) Neutralidad: Consiste en que el presupuesto de ingresos no debe afectar la

situación material y financiera del contribuyente.

13) Nivelación: Los gastos ordinarios deberán cubrirse con ingresos ordinarios.

14) Deuda Autoliquidable: Destinar el dinero de la deuda en actividades que generen

los recursos para pagarla.
Base Teórica del Presupuesto Por Programas

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Las normas legales vigentes en Venezuela estipulan que el presupuesto sea “Por
Programas” ello quiere decir que se asignarán los recursos con base a los
resultados expresados mediante los bienes y servicios que se producirán en la
entidad, a través de este presupuesto por programas, se permite conocer qué
actividades se pretenden realizar, en qué magnitud, a qué costo y cuál es el
organismo que se dedica a su ejecución. Según la Oficina Nacional de Presupuesto
(ONAPRE), éste se concibe como el sistema mediante el cual se elabora, aprueba,
coordina la ejecución, controla y evalúa la producción pública (bien o servicio) de
una institución, sector o región, en función de las políticas de desarrollo
previstas en los planes; en pocas palabras, el presupuesto es un medio para prever
y decidir la producción que se va a realizar en un período determinado, así como
para asignar formalmente los recursos que esa producción exige en la praxis de una
institución, sector o región. Los Artículos 10 y 12. LOAFSP, señalan lo siguiente:
Artículo 10. LOAFSP.- Los presupuestos públicos expresan los planes nacionales
regionales y locales, elaborados dentro de las líneas generales del plan de
desarrollo económico y social de la Nación aprobadas por la Asamblea Nacional, en
aquellos aspectos que exigen, por parte del sector público, captar y asignar
recursos conducentes al cumplimiento de las metas de desarrollo económico, social e
institucional del país; y se ajustarán a las reglas de disciplina fiscal
contempladas en esta Ley y en la Ley del marco plurianual del presupuesto. El plan
operativo anual, coordinado por el Ministerio de Planificación y Desarrollo, será
presentado a la Asamblea Nacional en la misma oportunidad en la cual se efectúe la
presentación formal del proyecto de Ley de presupuesto.
Artículo 12. LOAFSP.Los presupuestos públicos comprenderán todos los ingresos y
todos los gastos, así como las operaciones de financiamiento sin compensaciones
entre sí, para el correspondiente ejercicio económico financiero. Con el proyecto
de Ley de presupuesto anual, el Ministerio de Finanzas presentará los estados de
cuenta anexos en los que se describan los planes de previsión social, así como la
naturaleza y relevancia de riesgos fiscales que puedan identificarse, tales como:
1) Obligaciones contingentes, es decir, aquellas cuya materialización efectiva,
monto y exigibilidad dependen de eventos futuros inciertos que de hecho pueden no
ocurrir, incluidas garantías y asuntos litigiosos que puedan originar gastos en el
ejercicio; 2) Gastos tributarios, tales como excepciones, exoneraciones,
deducciones, diferimientos y otros sacrificios fiscales que puedan afectarlas
previsiones sobre el producto fiscal tributario estimado del ejercicio; 3)
Actividades cuasifiscales, es decir, aquellas operaciones relacionadas con el
sistema financiero o cambiario, o con el dominio público comercial, incluidos los
efectos fiscales previsibles de medidas de subsidios, de manera que puedan
evaluarse los efectos económicos y la eficiencia de las políticas que se expresan
en dichas actividades. La obligación establecida en este artículo no será exigible
cuando tales datos no puedan ser cuantificables o aquellos cuyo contenido total o
parcial haya sido declarado secreto o confidencial de conformidad con la Ley.

36

De las disposiciones legales transcritas Ut Supra, los presupuestos públicos

comprenden todos los ingresos y todos los gastos, así como las operaciones de
financiamiento sin compensaciones entre sí, para el correspondiente ejercicio
económico financiero, es decir: 1) Ingresos: Los diferentes ramos de ingresos
corrientes y de capital; 2) Gastos: Gastos corrientes y de capital; 3) Operaciones
de Financiamiento: Cuyas fuentes radican en la disminución de activos financieros e
incremento de pasivos
tales como las operaciones de crédito público y sus aplicaciones financieras
tienden al incremento de activos y disminución de pasivos, tales como la
amortización de la deuda.

37

Ciclo Presupuestario en la República Bolivariana de Venezuela

La Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público (2009),

contempla que en la República Bolivariana de Venezuela exista un marco plurianual
del presupuesto que establezca los límites máximos de gastos y de endeudamiento que
haya de contemplarse en los presupuestos nacionales para un período de tres años,
los indicadores y demás reglas de disciplina fiscal que permitan asegurar la
solvencia y sostenibilidad fiscal y equilibrar la gestión financiera nacional en
dicho período, de manera que los ingresos ordinarios sean suficientes para cubrir
los gastos ordinarios. Las fases o etapas del ciclo presupuestario, se dividen de
la siguiente manera: 1) Formulación: El Presidente de la República, en Consejo de
Ministros, fijará anualmente los lineamientos generales para la formulación del
proyecto de Ley de presupuesto y las prioridades de gasto. El Ministerio de
Planificación y Finanzas, practicará una evaluación del cumplimiento de los planes
y políticas nacionales y de desarrollo general del país, y de igual forma preparará
los lineamientos de política que regirán la formulación del presupuesto, a los
fines de que la Oficina Nacional de Presupuesto elabore el Proyecto de Ley de
Presupuesto, que será presentado por el Ejecutivo a la Asamblea Nacional antes del
quince de octubre de cada año; si por cualquier causa el Ejecutivo no hubiese
presentado a la Asamblea Nacional, dentro del plazo previsto, o si el mismo fuere
rechazado o no aprobado por la Asamblea Nacional antes del quince de diciembre de
cada año, el presupuesto vigente se reconducirá, con los siguientes ajustes que
introducirá el Ejecutivo Nacional.

38

2) Aprobación: La Asamblea Nacional debe discutir y sancionar el presupuesto a más

tardar el quince de diciembre de cada año. En caso de reconducción, si la Asamblea
Nacional sancionare la Ley de presupuesto durante el curso del primer trimestre del
año en que hubieren entrado en vigencia los presupuestos reconducidos, esa Ley
regirá desde el primero de abril hasta el treinta y uno de diciembre, y se darán
por aprobados los créditos presupuestarios equivalentes a los compromisos
adquiridos con cargo a los presupuestos

reconducidos; y si para el treinta y uno de marzo no hubiese sido sancionada dicha

Ley, los presupuestos reconducidos se

considerarán definitivamente vigentes hasta el término del ejercicio (Articulo 42.

LOAFSP). Luego de sancionada la Ley se remite al Presidente de la República para su
promulgación.

3) Ejecución: Se concibe como un conjunto de acciones para lograr los objetivos y

metas establecidas en el presupuesto, la ejecución del presupuesto para la
República y entes descentralizados está prevista en los Artículos 43 al 55. LOAFSP.
Según el Artículo 46. Ejusdem, una vez promulgada la Ley de Presupuesto, el
Presidente de la República decretará la distribución general del presupuesto de
gastos, la cual consistirá en la presentación desagregada de los créditos y
realizaciones contenidas en la Ley de Presupuesto y luego el Artículo 47. Ejusdem,
señala que se considerará gastado un crédito cuando queda afectado definitivamente
al causarse un gasto.
4) Control del Presupuesto: Consiste en una serie de actividades que se realizan a
los fines de medir los resultados obtenidos en la ejecución, evaluarlos y
establecer medidas correctivas, si es el caso. Según la Asociación Venezolana de
Presupuesto Público, los elementos de un sistema de control son: A) Determinación
de los objetivos; B) Medición de los resultados; C) Registro de la ejecución; D)
Determinación de las desviaciones, mediante comparación física y financiera de lo
presupuestado con lo ejecutado; E) Emisión de informes de ejecución presupuestaria;
F) Adopción de medidas correctivas. El control, según la ubicación del órgano
controlador

39

puede ser externo o interno, estableciéndose el Control Interno está establecido en

los Artículos 131 al 145. LOAFSP.