Año 11

número 28
noviembre de 2021
Buenos Aires
Argentina

Revista Institucional
de la Defensa Pública
de la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires

LA JUSTICIA
AMBIENTAL URBANA
UN DIÁLOGO ENTRE ARGENTINA Y FRANCIA
Año 11 ISSN 1853-5828
Número 28
Noviembre de 2021
Buenos Aires
Argentina

Directora
Marcela L. Millán

Directores de la investigación
Horacio Corti
Meryem Deffairi

Coordinadores
Agustín Territoriale
Mauro A. Chellillo

Publicación propiedad del Ministerio Público de la Defensa de la Ciudad

Autónoma de Buenos Aires, República Argentina. Edificio Dr. Arturo Enrique
Sampay, México 890 (1097) CABA.

El contenido y las opiniones vertidas en cada uno de los artículos son de

exclusiva responsabilidad de sus autores.
Defensora General Defensoría Nº 5
Dra. Marcela L. Millán Dra. Victoria Inés Almada
Defensoría Nº 6
Defensor General Adjunto Dra. Marcela María Amelia Paz
Dr. Miguel Talento Bianchi Defensoría Nº 7
Dr. Marcelino N. Civitillo
Defensora General Adjunta Defensoría Nº 8
Contencioso Administrativo y Tributario Dr. Matías Becerra
Dra. Graciela Elena Christe Defensoría Nº 9
Dra. Andrea Demarco
Defensora General Adjunta Penal, Contravencional y de Faltas Defensoría Nº 10
Dra. Adriana Laura Gigena de Haar Dra. María Florencia Zapata
Defensoría Nº 11
Dra. Carolina Spósito
Fuero Contencioso Administrativo y Tributario Defensoría Nº 12
Dr. Javier Balmayor
Defensoría ante la Cámara de Apelaciones Nº 1 Defensoría Nº 13
Dr. Fernando Lodeiro Martínez Dra. Paula Lagos
Defensoría ante la Cámara de Apelaciones Nº 2 Defensoría Nº 14
Dra. Mariana Beatriz Pucciarello Dr. Sergio J. Pistone
Defensoría Nº 15
Primera Instancia Dr. Miguel Talento Bianchi
Defensoría Nº 1 Defensoría Nº 16
Dra. Alejandra Lorena Lampolio Dra. Gabriela Marquiegui Mc Loughlin
Defensoría Nº 2 Defensoría Nº 17
Dr. Pablo A. De Giovanni Dra. Yanina Gabriela Matas
Defensoría Nº 3 Defensoría Nº 18
Dra. María Lorena González Castro Feijóo Dr. Juan Ignacio Cafiero
Defensoría Nº 4 Defensoría Nº 19
Dra. Cecilia González de los Santos Dra. Bibiana Marys Birriel Moreira
Defensoría Nº 5 Defensoría Nº 20
Dr. Ramiro Joaquín Dos Santos Freire Dra. Marina Recabarra
Defensoría Nº 6 Defensoría Nº 21
Dr. Javier Indalecio Barraza Dra. María Lousteau
Defensoría Nº 22
Dr. Christian Federico Brandoni Nonell
Fuero Penal, Contravencional y de Faltas Defensoría Nº 23
Dra. Claudia Analía Rodríguez
Defensoría ante la Cámara de Apelaciones Nº 1 Defensoría Nº 24
Dr. Gustavo Eduardo Aboso Dra. María Laura Giuseppucci
Defensoría ante la Cámara de Apelaciones Nº 2
Dr. Emilio Antonio Cappuccio

Primera Instancia
Defensoría Nº 1
Dra. Patricia Beatriz López
Defensoría Nº 2
Dra. Silvina Noemí Nápoli
Defensoría Nº 3
Dra. María Andrea Piesco
Defensoría Nº 4
Dr. Sebastián Zanazzi
 ÍNDICE

5 Editorial
Marcela Millán

7 Presentación / Presentation
La justicia ambiental urbana. Un diálogo entre Argentina y Francia
Justice environnementale urbaine. Un dialogue entre l’Argentine et la France
Horacio Corti – Meryem Deffairi

28 Del contrato social al contrato natural: reflexiones sobre las bases del derecho
público
Du contrat social au contrat naturel: réflexions sur les fondements du droit public
José Luis Said

53 L’immeuble urbain et l’environnement

La edificación urbana y el medio ambiente
Grégoire Leray

68 Extractivismo urbano en épocas de Urbanoceno

Enrique Viale

76 Justicia ambiental urbana. Una construcción desde abajo

Gabriela Merlinsky

 88 Le droit a l’epreuve des injustices sociales, climatiques et écologiques. Retours

d’expériences de Notre Affaire à Tous et bilan de l’enquête « Vivre les fournaises
urbaines »
El derecho a la prueba de las injusticias sociales, climáticas y ecológicas. Comentarios
de Notre Affaire à Tous y resultados de la encuesta “Vivir en hornos urbanos”
Clothilde Baudouin – Fabian Lévêque – Karl Berthelot – Guillaume Faburel

103 Medición de la vulnerabilidad social a inundaciones en el asentamiento Los

Piletones de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
Esteban Otto Thomaz – Mariano Ruben Eriz – Mauro Ángel Chellillo

127 Le droit à la mobilité active, reflet des lacunes du droit de l’environnement

El derecho a la movilidad activa, reflejo de las carencias del derecho ambiental
Roxane Chaplain

138 Ciudades sostenibles en el marco del COVID-19

Leila Devia

144 Sostenibilidad, ciudad sostenible, gobernanza y planificación en la CABA

Silvia Nonna – Sergio Di Sarcina – Federico Lopez Bouille

158 La ville intelligente a la (re)conquete de la nature urbaine : perspectives pour le

droit de l’action publique locale
La ciudad inteligente en la re(conquista) de la naturaleza urbana : perspectivas del dere-
cho de la acción pública local
Aline Treillard
173 Estrategias e incentivos para lidiar con los residuos sólidos urbanos
Guillermo J. Holsman

180 La tarification sociale du service de l’eau

La tarifa social del servicio de agua
Norbert Foulquier

186 Ambiente y desarrollo sostenible en el derecho internacional de los derechos

humanos
María Virginia Gorosito – Verónica Carmona Barrenechea – Natalia Martinez

196 La protección constitucional ambiental en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

El acceso a la información, la ordenación territorial y la educación ambiental
como instrumentos del paradigma del desarrollo humano
Marcelo Alberto López Alfonsín

206 Periodismo, ecología y ciudades

Laura Rocha
Editorial
Marcela Millán
Defensora General de la CABA

Los resultados investigativos que se publican en esta nueva edición

de la Revista Institucional de la Defensa Pública —La justicia ambiental
urbana. Un diálogo entre Argentina y Francia— forman parte del proceso de
colaboración que hasta el presente se ha desarrollado entre el SERDEAUT
(Sorbonne – Etudes et Recherche en Droit de l’Environnement, de
l’Aménagement, de l’Urbanisme et du Tourisme) de la Université París 1
Panthéon-Sorbonne y el Ministerio Público de la Defensa de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires.
Tal como señalamos en otras ocasiones, los trabajos aquí reunidos
son un ejemplo de las tareas de colaboración entre nuestra Defensa Pública
y organizaciones de la sociedad civil, entre ellas, las universidades.
Creemos que este tipo de intercambio es muy valioso para
instituciones públicas como la nuestra, pues permite sumar esfuerzos,
intercambiar experiencias y adquirir conocimientos para mejorar la
acción cotidiana que llevamos a cabo en la defensa de los derechos de
todos aquellos que son asistidos por la Defensa Pública.
En esta ocasión, los trabajos de investigación se refieren a una
cuestión clave para nuestra ciudad y de la que cada vez se discute más:
la justicia ambiental urbana. El objeto de la investigación revela la
intersección de dos ámbitos para nosotros centrales.
En primer lugar, la cuestión urbana. La jurisdicción de nuestra
ciudad tiene la peculiaridad de consistir enteramente en un tejido
urbano. Jurisdicción política y ámbito urbano coinciden en su totalidad.
Esto hace que todos los problemas jurídicos a los que nos enfrentamos
se encuentren de alguna forma modulados por la problemática urbana.
En segundo lugar, la cuestión ambiental. Vivimos en una ciudad,
pero también en un ambiente (nuestra casa común, tal como hemos
desarrollado en una de nuestras anteriores revistas institucionales), que
es objeto, en nuestro régimen constitucional (tanto federal como local),
de un genuino derecho subjetivo colectivo de carácter fundamental.
Esta cuestión resulta hoy de una centralidad muy importante al estar
desarrollándose audiencias públicas con gran participación ciudadana
para pronunciarse respecto de ciertos proyectos inmobiliarios que
pueden tener un gran impacto en el medioambiente de nuestra Ciudad
de Buenos Aires.
En esta edición, las cuestiones urbanas y ambientales están muy
vinculadas como, por ejemplo, se puede advertir en el gran problema
de los residuos urbanos, el acceso al agua potable, la construcción de
ciudades inteligentes, el desafío de lograr una movilidad urbana y
sustentable, así como los grandes emprendimientos urbanos, y todos
ellos son abordados desde la óptica de la justicia.
Resulta por demás interesante las propuestas y el intercambio
de ideas que nos proponen sus distintos autores para, en definitiva,
seguir construyendo una justicia ambiental urbana. En este mismo
contexto, debo destacar que la Organización de las Naciones Unidas
mediante la Resolución A/RES/68/239 estableció el 31 de octubre
de 2014 como el Día Internacional de las Ciudades. Especialmente
en el punto 17, la mencionada resolución establece que “acoge con
beneplácito los compromisos contraídos por los Estados miembro y
las iniciativas emprendidas por otros interesados para promover un
enfoque integrado de la planificación y construcción de ciudades y
asentamientos urbanos sostenibles”.
Al igual que en investigaciones análogas, es central la perspectiva
comparada, que permite efectuar evaluaciones de ambas experiencias
—en el caso, argentinas y francesas—, lo que nos brinda importantes
herramientas para afrontar los desafíos que se vienen en el futuro.
Concluyo aquí esta breve presentación para dejarlos con estos
valiosos trabajos, fruto de la colaboración y del intercambio.
 PRESENTACIÓN

La justicia ambiental urbana.

Un diálogo entre Argentina y
Francia
Horacio Corti
Juez de Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo,
Tributario y de Relaciones de Consumo de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires. Ex Defensor General de la CABA.

Meryem Deffairi
Profesora de Derecho Público en la Universidad de París 2 Panthéon-Assas.

Esta publicación testimonia un paso más en el proceso de colabo-

ración entre el SERDEAUT (Sorbonne – Etudes et Recherche en Droit de
l’Environnement, de l’Aménagement, de l’Urbanisme et du Tourisme)
de la Université París 1 Panthéon-Sorbonne y el Ministerio Público de la
Defensa de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Además de encuentros en seminarios y jornadas, ya hemos
editado en conjunto una primera publicación: “Derecho a la vivienda
en Argentina y Francia” (Revista institucional de la Defensa Pública, Nº 16,
octubre de 2018).
Esta segunda publicación, generada en el contexto dramático de
la pandemia que aún estamos viviendo, se encuentra dedicada a la jus-
ticia ambiental urbana y da testimonio de un paso en este diálogo que
estamos llevando a cabo entre Argentina y Francia.

 I. La cuestión ambiental urbana en Argentina y en la Ciudad

Autónoma de Buenos Aires

Con la expresión “justicia ambiental urbana” apuntamos a la intersec-

ción de las problemáticas ambiental y urbana desde la óptica de la justicia.
Habitualmente los estudios ambientales y urbanos se desenvuel-
ven por carriles independientes.
Nuestro desafío, en cambio, consiste en pensar la cuestión ambien-
tal en el contexto de la vida urbana.
En términos jurídicos, aquí también confluyen dos áreas. Por un
lado el derecho ambiental, organizado alrededor de un derecho funda-
mental ambiental, que en la práctica jurídica argentina está tematizado
de acuerdo a la letra de la Constitución, en términos de un derecho a un
ambiente sano. Por otro lado el derecho urbanístico, respecto del cual
en estos últimos años viene desarrollándose una perspectiva novedosa,
articulada alrededor del derecho a la ciudad.
 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA

La reforma constitucional de 1994 incorporó, en Argentina, un capí-

tulo con nuevos derechos y garantías. Así, el art. 41 dispone que

[t]odos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano,

equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las ac-
tividades productivas satisfagan las necesidades presentes
sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el
deber de preservarlo. El daño ambiental generará prioritaria-
mente la obligación de recomponer, según lo establezca la ley.
Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la
utilización racional de los recursos naturales, a la preservación
del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica,
y a la información y educación ambientales. Corresponde a
la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos
mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para
complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones
locales. Se prohíbe el ingreso al territorio nacional de residuos
actual o potencialmente peligrosos, y de los radioactivos.

Por su parte, la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires contie-

ne un capítulo dedicado de forma exclusiva al ambiente (arts. 26 a 30),
mucho más detallado y específico que el texto constitucional nacional.
De esos extensos artículos cabe destacar la expresión de “ambiente
urbano”. Así, el art. 27 de la Constitución de la Ciudad dispone que

[l]a Ciudad desarrolla en forma indelegable una política de pla-

neamiento y gestión del ambiente urbano integrada a las polí-
ticas de desarrollo económico, social y cultural que contemple
su inserción en el área metropolitana. Instrumenta un proceso
de ordenamiento territorial y ambiental participativo y perma-
nente que promueve:

1. La preservación y restauración de los procesos ecológicos

esenciales y de los recursos naturales que son de su dominio.
2. La preservación y restauración del patrimonio natural, ur-
banístico, arquitectónico y de la calidad visual y sonora.
3. La protección e incremento de los espacios públicos de
acceso libre y gratuito, en particular la recuperación de las
áreas costeras, y garantiza su uso común.
4. La preservación e incremento de los espacios verdes, las
áreas forestadas y parquizadas, parques naturales y zonas
de reserva ecológica, y la preservación de su diversidad
biológica.
 PRESENTACIÓN

5. La protección de la fauna urbana y el respeto por su vida:

controla su salubridad, evita la crueldad y controla su re-
producción con métodos éticos.
6. La protección, saneamiento, control de la contaminación
y mantenimiento de las áreas costeras del Río de la Plata y
de la Cuenca Matanza-Riachuelo, de las subcuencas hídri-
cas y de los acuíferos.
7. La regulación de los usos del suelo, la localización de las
actividades y las condiciones de habitabilidad y seguridad
de todo espacio urbano, público y privado.
8. La provisión de los equipamientos comunitarios y de las in-
fraestructuras de servicios según criterios de equidad social.
9. La seguridad vial y peatonal, la calidad atmosférica y la
eficiencia energética en el tránsito y el transporte.
10. La regulación de la producción y el manejo de tecnologías,
métodos, sustancias, residuos y desechos, que comporten
riesgos.
11. El uso racional de materiales y energía en el desarrollo del
hábitat.
12. Minimizar volúmenes y peligrosidad en la generación,
transporte, tratamiento, recuperación y disposición de
residuos.
13. Un desarrollo productivo compatible con la calidad am-
biental, el uso de tecnologías no contaminantes y la dis-
minución en la generación de residuos industriales.
14. La educación ambiental en todas las modalidades y niveles.

Por su parte, si bien las constituciones nacional y local no refieren,

de forma literal, a un derecho a la ciudad, la de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires sí consagra, además del específico derecho a la vivien-
da, el derecho “a un hábitat adecuado”. A nuestro entender, una lectura
sistemática del conjunto de los derechos contenidos en la Constitución
permiten construir un genuino derecho a la ciudad. Y dicho derecho,
además, es correlativo a un derecho a la inclusión social (art. 17).
No es necesario abundar aquí sobre este derecho, que fue tratado
pormenorizadamente en un número de esta Revista institucional (Nº 10,
2016), “Derecho a la ciudad. Sin justicia social urbana no hay ciudada-
nía”, publicación presentada en la conferencia internacional Hábitat III,
realizada en Quito, así como una investigación colaborativa cuyos re-
sultados se plasmaron en tres volúmenes editados por la editorial del
Poder Judicial de la Ciudad (Nuevas perspectivas del derecho a la ciudad;
Justicia social urbana y Política fiscal y derecho a la ciudad, Jusbaires, 2019).
Cabe destacar que en estas publicaciones han participado investigado-
res franceses, gracias a la participación del SERDEAUT.
 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA

En este contexto, los ensayos aquí publicados presentan una

muestra de dicha intersección.
Veamos las contribuciones argentinas.
El trabajo de Enrique Viale se refiere al extractivismo urbano, nuevo
concepto (que se encuentra en construcción, según el autor) forjado para
analizar la “lógica extractivista” en contextos urbanos. José Said realiza
una profunda reflexión filosófico-jurídica sobre el contrato natural, a fin
de repensar los fundamentos mismos del derecho público. En su ensayo
pone de manifiesto la necesidad de revisar la categoría jurídica de la na-
turaleza, así como la posibilidad de considerarla un sujeto de derecho.
Gabriela Merlinsky, por su parte, reflexiona sobre la justicia ambiental
urbana entendida como una construcción desde abajo (con centralidad
en las movilizaciones socioambientales en América Latina). Su enfoque
pretende conjugar la sociología ambiental y la ecología política. Mien-
tras que Laura Rocha dedica su ensayo a un análisis sobre la comunica-
ción y el periodismo ambiental. Guillermo Holsmann, por su parte, ha
colaborado con un ensayo sobre las estrategias e incentivos para lidiar
con los residuos sólidos urbanos.
Virginia Gorosito, Verónica Carmona y Natalia Martínez se dedican,
por su parte, a destacar la significación del ambiente y del desarrollo
sostenible en el derecho internacional de los derechos humanos. Allí,
se narra el desarrollo del derecho internacional desde la Declaración de
Estocolmo, aprobada en 1972, en la Primera Conferencia de las Nacio-
nes Unidas sobre el medio ambiente, hasta la Agenda 2030 para el De-
sarrollo Sostenible y el Acuerdo de París, que entró en vigencia en 2016.
También se tiene en cuenta la experiencia regional interamericana, en
particular la Opinión Consultiva 23 de la Corte Interamericana.
Luego, hay varios trabajos específicos referidos a la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires. Marcelo López Alfonsín se refiere a la
protección ambiental en la Constitución de la Ciudad, detallando cada
uno de sus aspectos que, como ya señalamos, se caracterizan por su es-
pecificidad. Silvia Nonna, Sergio Di Sarcina y Federico López Bouille,
por su parte, se dedican a la cuestión de la sostenibilidad, su origen y
desarrollo hasta la consolidación del criterio en la Agenda 2030 y los
Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), con consideraciones sobre la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires. En fin, Mauro Chelillo, Esteban Otto
Thomasz y Mariano Eriz trabajan sobre un caso particular: la medición
de la vulnerabilidad social a las inundaciones en el asentamiento Los
Piletones. Para realizar su investigación hicieron una encuesta cerrada
con relación a 50 viviendas de la zona inundable del asentamiento,
construyéndose luego indicadores de impacto y adaptación.
Finalmente, Leila Devia ha dedicado su trabajo a las ciudades soste-
nibles en el marco de la pandemia por el COVID-19.
Como antecedente inmediato de estas investigaciones destacamos
también otra publicación de la defensa pública (Nº 18, 2019) “Defensa y
 PRESENTACIÓN

cuidado de la casa común”, donde son considerados una serie de proble-

mas ambientales y urbanos inspiradas en la encíclica Laudato sí.
Podemos pasar ahora a considerar la situación de Francia, para
luego reseñar las contribuciones francesas.

II. La cuestión ambiental urbana en Francia

En Francia, la doctrina jurídica todavía se refiere muy poco al con-

cepto de justicia ambiental, más utilizado por politólogos, sociólogos y
urbanistas que por abogados, y menos aún al concepto de justicia am-
biental urbana.
Sin embargo, el derecho ambiental experimentó un auge sin prece-
dentes en los últimos treinta años, involucrando cada vez más su articu-
lación con el derecho urbanístico y territorial.
El derecho ambiental francés surge inicialmente como una opo-
sición o superposición al entorno industrial, que pretende controlar y
limitar el impacto de las actividades humanas contaminantes, y prote-
ger al ambiente de éstas.
Sin embargo, pensar en la justicia ambiental urbana implica
superar este antagonismo, que es en lo que trabajan los legisladores
desde hace aproximadamente diez años, en una lógica de lograr el “de-
sarrollo sustentable”, la “planificación urbana renovada”, el “crecimiento
verde y la transición energética” y la “recuperación de la biodiversidad”,
por usar los términos de algunas de las últimas leyes importantes adop-
tadas en la materia.
Esta superación y la realización de la justicia ambiental urbana
podrían encontrar hoy dos vectores interesantes de actuación a través,
por un lado, de la consagración del derecho al ambiente y, por otro, de la
integración de los objetivos sociales y ambientales en el derecho urba-
nístico, así como en el marco de las políticas urbanas de uso del territo-
rio y de acceso a los servicios públicos.

II.1. La consagración del derecho ambiental por una justicia

ambiental urbana

El derecho al medioambiente, consagrado en el derecho francés

en el nivel más alto de la jerarquía de normas en una Constitución del
Medioambiente, hasta ahora aplicada de manera muy decepcionante
por los jueces en el derecho interno, está compensado por una jurispru-
dencia dinámica del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, incluso
en ausencia de un texto expresamente consagrado en el Convenio
Europeo de Derechos Humanos.
 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA

Desde el nacimiento “formal” del derecho ambiental en los años

sesenta y setenta, la doctrina ecologista viene reclamando la consagra-
ción de un derecho ambiental concebido como un derecho fundamen-
tal, al que se hizo referencia muy pronto en fuentes no vinculantes del
derecho internacional. Aunque no exista acuerdo sobre la definición
de “medioambiente”, sobre la dimensión individual o colectiva de este
derecho, ni sobre el alcance que debe darse al mismo, la necesidad de
consagrar un “derecho a” se impone de a poco.
En el orden interno, la primera formulación expresa del derecho al
medioambiente fue el resultado de la Ley Nº 95-101 del 2 de febrero de
1995, que consagró el derecho de toda persona a vivir en un ambiente
sano. Diez años después, este mismo derecho adquirió valor constitu-
cional con la adopción de la Constitución del Medioambiente, que ahora
forma parte del bloque de constitucionalidad. Según el artículo 1º de la
Carta: “Toda persona tiene derecho a vivir en un ambiente equilibrado y
respetuoso de la salud”. Criticada por llevar el sello de un enfoque indivi-
dualista y antropocéntrico de la protección del ambiente, la disposición
constitucional le ofrece, sin embargo, al derecho francés el reconoci-
miento de un “derecho al ambiente” en el nivel más alto de la jerarquía
de normas. La Carta también consagra los principios del derecho am-
biental, como el principio de participación e información del público, el
principio de precaución y el principio de responsabilidad.
Sin embargo, su aplicación por parte de los tribunales nacionales
es mucho más lenta de lo que cabría pensar, dada la evidente urgencia
ambiental y la creciente injusticia ambiental. Así, hubo que esperar tres
años después de la adopción de la Carta para que el Consejo Constitucio-
nal y el Consejo de Estado afirmen solemnemente el valor constitucio-
nal del texto. En el contencioso administrativo, la violación del derecho
al ambiente por acción de las autoridades públicas es muy a menudo re-
chazada en cuanto al fondo. En los procedimientos administrativos de
urgencia los tribunales de primera instancia han calificado el derecho
al ambiente como una libertad fundamental en el sentido de dicho pro-
cedimiento. Pero las aplicaciones de esta afirmación son prácticamente
inexistentes, hasta el punto de que algunos diputados piden ahora que
se introduzca en la ley “clima y resiliencia” la mención expresa de esta
calificación del derecho al ambiente como una libertad fundamental en
el sentido del amparo.
Esta aplicación decepcionante contrasta con la jurisprudencia del
TEDH. En la sentencia “López Ostra c. España”, dictada el 9 de diciembre
de 1994, el TEDH condenó por primera vez a un Estado por violación del
artículo 8º del CEDH, relativo al derecho al respeto de la vida privada, ca-
racterizado por un ataque al ambiente del demandante, considerando
en particular que “[e]s evidente, sin embargo, que los ataques graves al
medioambiente pueden afectar al bienestar de una persona y privar-
la del disfrute de su vivienda de manera que se vea afectada su vida
 PRESENTACIÓN

privada y familiar, sin que por ello se ponga en grave peligro la salud
del interesado”. A partir de la formulación de este principio, el Tribunal
condenó a España por no haber tomado las “medidas positivas” necesa-
rias para proteger a los habitantes de Lostra de los humos nauseabun-
dos de una planta de tratamiento de residuos de curtiembres. A través
del artículo 8º, introduce el derecho a un ambiente sano en el ámbito
de la Convención y reconoce la existencia de obligaciones positivas de
los Estados para prevenir los daños ambientales. Esta jurisprudencia
fue confirmada posteriormente en varias ocasiones hasta la sentencia
dictada el 27 de enero de 2009 en el caso “Tatar contra Rumania”, que
marcó una nueva etapa hacia el reconocimiento expreso del derecho
al ambiente. Los jueces europeos afirmaron el efecto directo y horizon-
tal del artículo 8º del CEDH en los casos de daños ambientales, ya que
el Estado puede ser considerado responsable de las consecuencias de
la contaminación cometida por terceros, personas privadas. Basándo-
se en un conjunto inédito de textos de derecho internacional y europeo
del ambiente, a propósito de las consecuencias de la contaminación
provocada por la explotación de los minerales de oro por una empresa
privada, el Tribunal considera que las autoridades rumanas violaron el
artículo 8 del CEDH al no tomar las medidas necesarias para evaluar los
riesgos y proteger “el derecho de las personas afectadas al respeto de su
vida privada y de su domicilio y, más generalmente, al disfrute de un
ambiente sano y protegido”.
El Tribunal menciona entonces expresamente el derecho a disfru-
tar de un medio ambiente sano, ausente en el texto del Convenio, y se
apoya en el artículo 8, pero también en otros artículos sustantivos o de
procedimiento para tratar los casos ambientales.
En este sentido cabe destacar que la mayoría de las demandas que
han dado lugar a la protección del “derecho al ambiente” de los litigan-
tes ante el TEDH se refiere a casos presentados por residentes de zonas
urbanas o industriales.
Sin embargo, las condenas del CEDH se refieren mucho más a la in-
acción del Estado y a la violación de los derechos humanos (o, más pre-
cisamente, de los derechos humanos a los que se refiere el Convenio)
que a las consecuencias de la contaminación sobre el medioambiente
como tal, cuya protección convencional directa siempre es rechazada
por el Consejo de Europa.
Aunque la jurisprudencia del TEDH tiene ciertos límites, muestra
un avance hacia una mayor justicia ambiental que los jueces franceses
tardan en perseguir al negarse a dar al derecho al ambiente el alcance
constitucional que merece. Por lo tanto, la búsqueda de la justicia am-
biental urbana se lleva a cabo en otros lugares, a través de una multitud
de medidas legislativas.
 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA

II.2. La articulación de los derechos y la integración de la

protección ambiental para la justicia ambiental urbana

En los últimos diez años muchas leyes se han enriquecido con

normas y objetivos ambientales que contribuyen a la búsqueda de la
justicia ambiental urbana, aunque no se mencione expresamente. Se
puede citar el derecho urbanístico, pero también el derecho de la gestión
del suelo, el derecho del transporte y los servicios públicos (redes, agua,
saneamiento, residuos, etc.), así como el derecho de la contratación
pública, el derecho de la propiedad y el derecho fiscal.
Así, por ejemplo, el artículo L. 101-2 del Código de Urbanismo, que
ha sido modificado en varias ocasiones, establece que las autoridades
locales actuarán en materia ambiental de acuerdo con los objetivos del
desarrollo sustentable y para perseguir los siguientes objetivos:

1°. El equilibrio entre :

a) Poblaciones que residen en zonas urbanas y rurales.
b) La renovación urbana, el desarrollo urbano controla-
do, la reestructuración de las zonas urbanizadas, la re-
vitalización de los centros urbanos y rurales, la lucha
contra la expansión urbana.
c) Utilización económica de los espacios naturales, pre-
servación de las zonas utilizadas para las actividades
agrícolas y forestales y protección de los lugares, en-
tornos y paisajes naturales.
d) La protección de las zonas urbanas y protección, con-
servación y restauración del patrimonio cultural.
e) Las necesidades en términos de movilidad.
2°. La calidad urbana, arquitectónica y paisajística, especial-
mente de las entradas a la ciudad.
3°. La diversidad de funciones urbanas y rurales y la hete-
rogeneidad social de las viviendas, previendo una capa-
cidad de construcción y rehabilitación suficiente para
satisfacer, sin discriminación, las necesidades presentes y
futuras de todo tipo de viviendas, actividades económicas,
turísticas, deportivas, culturales y de interés general, así
como de equipamientos públicos y comerciales, teniendo
en cuenta, en particular, los objetivos de una distribución
geográficamente equilibrada entre el empleo, la vivienda,
los comercios y los servicios, la mejora del rendimiento
energético, el desarrollo de las comunicaciones electró-
nicas, la reducción de la necesidad de desplazamientos
motorizados y el desarrollo de alternativas al uso del au-
tomóvil individual.
4°. La seguridad y la salubridad pública.
 PRESENTACIÓN

5°. La prevención de los riesgos naturales previsibles, los

riesgos mineros, los riesgos tecnológicos, la contamina-
ción y las molestias de cualquier tipo.
6°. La protección de los entornos naturales y de los paisajes, la
preservación de la calidad del aire, del agua, del suelo y del
subsuelo, de los recursos naturales, de la biodiversidad, de
los ecosistemas, de los espacios verdes y la creación, pre-
servación y restauración de la continuidad ecológica
7°. La lucha contra el cambio climático y adaptarse a él, la re-
ducción de las emisiones de gases de efecto invernadero,
el ahorro de recursos fósiles, el control de la energía y la
producción de energía a partir de fuentes renovables.
8°. La promoción del principio de diseño universal para una
sociedad inclusiva de las personas con discapacidad o
pérdida de autonomía en las zonas urbanas y rurales.

Más allá de estos grandes principios de actuación, se han intro-

ducido numerosas medidas para garantizar que se tenga en cuenta la
cuestión medioambiental en las zonas urbanas. La ley ALUR del 24 de
marzo de 2014 para el urbanismo renovado ratifica así diversas medidas
destinadas a facilitar la conversión de terrenos industriales baldíos en
viviendas y operaciones de saneamiento para reconstruir en la ciudad
y luchar contra la degradación del suelo, que sigue siendo muy elevada
en Francia. El equivalente a un departamento desaparece cada 10 años
debido a la degradación del suelo, según una cifra que se ha convertido
en referencia...
La lucha contra la pobreza energética y por el ahorro de energía
también ha justificado la creación de certificados de ahorro energético
y numerosas medidas complejas que, a pesar de sus muchas carencias
que no destacaremos aquí, marcan una integración de las cuestiones
ambientales y sociales.
En materia de servicios públicos, los jueces administrativos se han
mostrado muy activos en los últimos años a la hora de condenar a las
empresas que cortan el suministro de agua –vulnerando así el derecho
de acceso al agua potable de los más pobres–, ordenando al Estado y a
las ciudades a que habiliten puntos de agua en los campamentos de mi-
grantes y en determinadas casas ocupadas.
La lista de ejemplos podría ampliarse sustancialmente y sin
embargo... la justicia ambiental urbana aún no ha sido concebida ni
garantizada. Con esta óptica los autores de este libro han analizado
el asunto.
El análisis sociológico de las “ciudades horno” propuesto por el co-
lectivo Notre affaire à tous, basado en un estudio de campo, pretende
comprender los sentimientos de los habitantes de los barrios desfavo-
recidos ante el calentamiento global. El artículo de Roxane Chaplain
 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA

presenta los desafíos que supone para el ambiente y la gestión del te-
rritorio el desarrollo de la llamada movilidad blanda o activa, es decir,
los modos de transporte que no emiten gases de efecto invernadero.
Grégoire Leray se pregunta sobre las funciones ambientales del edifi-
cio urbano y nos invita a repensar el dominio “común” de este bien y,
por qué no, más ampliamente, la función ambiental de la propiedad.
Norbert Foulquier analiza los recientes desafíos de la tarifa social del
agua para la realización del derecho al agua y la lucha contra las des-
igualdades. Por último, en un enfoque prospectivo, Aline Treillard
explora el potencial de la tecnología digital para la protección del am-
biente en las zonas urbanas.
 PRESENTACIÓN

Justice environnementale
urbaine. Un dialogue entre
l’Argentine et la France
Horacio Corti
Juge de la Coup d’Appel en Droit Contentieux Administratif, Fiscal et de
relations de consommation de la Ville autonome de Buenos Aires (CABA).
Ancien Défenseur Général de la CABA.

Meryem Deffairi
Maître de conférences en droit public à l’Université Paris II Panthéon-Assas.

Cet ouvrage collectif témoigne d’une nouvelle étape dans le proces-

sus de collaboration entre le SERDEAUT (Sorbonne - Études et Recherche
en Droit de l’Environnement, de l’Aménagement, de l’Urbanisme et du
Tourisme) de l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne et le Ministère
Public de la Défense de la Ville Autonome de Buenos Aires.
Outre l’organisation de rencontres, séminaires et conférences, nous
avons déjà publié conjointement un premier ouvrage collectif sur «Le
droit au logement en Argentine et en France» (Journal institutionnel de
la défense publique n º 16, octobre 2018).
Ce deuxième ouvrage collectif, réalisé dans le contexte dramatique
de la pandémie que nous vivons encore, est dédié à la justice environ-
nementale urbaine et témoigne d’une étape dans ce dialogue que nous
menons entre l’Argentine et la France.

I. La question environnementale urbaine en Argentine et la ville

de Buenos Aires.

Par l’expression « justice environnementale urbaine », nous souhai-

tons évoquer la question de la rencontre des problèmes environnemen-
taux et urbains du point de vue de la justice.
En effet, les études environnementales et urbaines sont générale-
ment effectuées séparément.
A contrario, notre défi est de penser la question environnementale
dans le contexte de la vie urbaine.
Sur le plan juridique, deux domaines convergent. D’une part, le droit
de l’environnement, organisé autour d’un droit fondamental à l’environne-
ment, qui, dans la pratique juridique argentine, a pour thème, selon la lettre
de la Constitution, le droit à un environnement sain. D’autre part, le droit
de l’urbanisme, dans le cadre duquel, ces dernières années, une nouvelle
perspective s’est développée en s’articulant autour du droit à la ville.
 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA

  La réforme constitutionnelle de 1994 a incorporé, en Argentine,

un chapitre avec la garantie de nouveaux droits. Ainsi, l’art. 41 dispose
que « tous les habitants ont droit à un environnement sain et équilibré,
propice au développement humain et à des activités productives pour
satisfaire les besoins actuels sans compromettre ceux des générations
futures ; et ils ont le devoir de le préserver. Les dommages environne-
mentaux engendreront, en priorité, une obligation de réparation, telle
qu’établie par la loi. Les autorités assureront la protection de ce droit,
l’utilisation rationnelle des ressources naturelles, la préservation du
patrimoine naturel et culturel et de la diversité biologique, ainsi que
l’information et l’éducation en matière d’environnement. Il appartient à
la Nation d’édicter les normes qui contiennent les budgets minimaux
consacrés à protection, et aux provinces, celles nécessaires pour les
compléter, sans que celles-ci modifient les juridictions locales. L’entrée
sur le territoire national de déchets courants ou potentiellement dange-
reux et de déchets radioactifs est interdite ».
De son côté, la Constitution de la ville de Buenos Aires contient un
chapitre consacré exclusivement à l’environnement (art. 26 à 30), beau-
coup plus détaillé et spécifique que le texte constitutionnel national.
Parmi ces articles, il convient de souligner la présence de l’expres-
sion «environnement urbain ». Ainsi, l’article 27 de la Constitution de la
Ville prévoit que « la Ville développe de manière non délégable une poli-
tique d’aménagement et de gestion de l’environnement urbain intégrée
dans les politiques de développement économique, social et culturel,
qui inclut son insertion dans l’aire métropolitaine. Il met en œuvre un
processus de planification territoriale et environnementale participa-
tive et permanente qui favorise :

1. La préservation et la restauration des processus écologi-

ques essentiels et des ressources naturelles qui relèvent
de son domaine.
2. La préservation et la restauration du patrimoine naturel,
urbain, architectural et la qualité visuelle et sonore.
3. La protection et l’agrandissement des espaces publics à
accès libre et libre, en particulier la récupération des zones
côtières, et garantit leur usage commun.
4. La préservation et l’augmentation des espaces verts, des
espaces boisés et paysagers, des parcs naturels et des ré-
serves écologiques, et la préservation de leur diversité
biologique.
5. La protection de la faune urbaine et le respect de sa vie :
contrôler sa santé, éviter la cruauté et contrôler sa repro-
duction avec des méthodes éthiques.
6. La protection, l’assainissement, le contrôle de la pollu-
tion et l’entretien des zones côtières du Río de la Plata et
 PRESENTACIÓN

du bassin Matanza-Riachuelo, des sous-bassins hydrogra-

phiques et des aquifères.
7. La réglementation des usages du sol, la localisation des ac-
tivités et les conditions d’habitabilité et de sécurité de tous
les espaces urbains, publics et privés.
8. La mise à disposition d’équipements collectifs et d’infras-
tructures de services selon des critères d’équité sociale.
9. La sécurité routière et piétonne, qualité atmosphérique et
efficacité énergétique dans la circulation et les transports.
10. La réglementation de la production et de la gestion des te-
chnologies, méthodes, substances, résidus et déchets qui
comportent des risques.
11. L’utilisation rationnelle des matériaux et de l’énergie dans
le développement de l’habitat.
12. Minimiser les volumes et la dangerosité lors de la produc-
tion, du transport, du traitement, de la valorisation et de
l’élimination des déchets.
13. Un développement productif compatible avec la qualité
de l’environnement, l’utilisation de technologies non
polluantes et la réduction de la production de déchets
industriels.
14. L’éducation environnementale dans toutes les modalités
et tous les niveaux »

Par ailleurs, bien que les constitutions nationale et locale ne men-

tionnent pas littéralement un droit à la ville, celle de la ville autonome
de Buenos Aires établit, en plus du droit spécifique au logement, le
droit « à un habitat adéquat ». À notre avis, une lecture systématique
de l’ensemble des droits contenus dans la constitution nous permet de
construire un véritable droit à la ville. Et ce droit, en outre, est corrélatif
à un droit à l’inclusion sociale (art. 17).
Il n’est pas nécessaire de développer ici ce droit, qui a été traité en
détail dans un numéro de ce magazine institutionnel (n º 10, 2016) « Droit
à la ville. Sans justice sociale urbaine, il n’y a pas de citoyenneté », une
publication présentée à la conférence internationale Habitat III, tenue
à Quito, ainsi qu’une recherche collaborative dont les résultats ont été
présentés dans trois volumes édités par l’éditorial de la justice de la ville
( «Nouvelles perspectives de la ville»; «Justice sociale urbaine» et «Poli-
tique fiscale et droit à la ville», Jusbaires, 2019). Il est à noter que des cher-
cheurs français ont contribué à ces publications, grâce à la participation
du SERDEAUT.
Dans ce contexte, les essais publiés ici présentent un échantillon
d’un tel croisement.
Observons les contributions argentines.
 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA

Le travail d’Enrique Viale fait référence à l’extractivisme urbain,

un nouveau concept (qui est en construction, selon l’auteur) forgé pour
analyser la « logique extractiviste » dans les contextes urbains. José Said
mène une profonde réflexion philosophico-juridique sur le contrat
naturel, afin de repenser les fondements mêmes du droit public. Dans
son essai, il souligne la nécessité de revoir la catégorie juridique de la
nature ainsi que la possibilité de la considérer comme un sujet de droit.
Gabriela Merlinsky, pour sa part, analyse la justice environnementale
urbaine comprise comme une construction d’en bas à l’aune des mobili-
sations socio-environnementales en Amérique latine. Sa démarche vise
à combiner sociologie environnementale et écologie politique tandis
que Laura Rocha consacre son essai à une analyse de la communication
et du journalisme environnemental. Guillermo Holsmann, pour sa part,
a collaboré avec un essai sur les stratégies et les incitations pour lutter
contre les déchets solides urbains.
Virginia Gorosito, Verónica Carmona et Natalia Martínez se
consacrent, pour leur part, à souligner l’importance de l’environne-
ment et du développement durable dans le droit international des
droits de l’homme. Cet essai raconte l’évolution du droit international
de la Déclaration de Stockholm approuvée en 1972 lors de la Première
Conférence des Nations Unies sur l’environnement au Programme de
développement durable à l’horizon 2030 et l’Accord de Paris, qui est
entré en vigueur en 2016. L’expérience régionale interaméricaine est
également prise en compte, y compris l’Avis Consultatif 23 de la Cour
interaméricaine.
Il y a ensuite plusieurs ouvrages spécifiques se référant à la ville
autonome de Buenos Aires. Marcelo López Alfonsín fait référence à la
protection de l’environnement dans la constitution de la ville, détaillant
chacun de ses aspects qui, comme nous l’avons déjà souligné, se carac-
térisent par leur spécificité. Silvia Nonna, Sergio Di Sarcina et Federico
López Bouille, pour leur part, se consacrent à la question de la durabi-
lité, à son origine et à son développement jusqu’à la consolidation des
critères dans l’Agenda 2030 et les Objectifs de Développement Durable
(ODD), avec des considérations sur la ville de Buenos Aires. Enfin, Mauro
Chelillo, Esteban Otto Thomasz et Mariano Eriz travaillent sur un cas
particulier: la mesure de la vulnérabilité sociale aux inondations dans la
colonie de «Los Piletones». Pour effectuer leurs recherches, ils ont mené
une enquête fermée sur 50 maisons dans la zone inondée de la colonie,
pour construire ainsi des indicateurs d’impact et d’adaptation.
Enfin, Leila Devia a dédié son travail aux villes durables dans le
cadre de la pandémie COVID-19.
  En guise d’antécédent immédiat à ces recherches, nous mettons
également en avant une autre publication de défense publique (n º 18,
2019) «Défense et soin de la maison commune», où sont envisagées une
 PRESENTACIÓN

série de problèmes environnementaux et urbains inspirés de l’encycli-

que Laudato si.
Nous pouvons maintenant considérer la situation en France, puis
renseigner les contributions françaises.

II. L’enjeu environnemental urbain en France

En France, la doctrine juridique se réfère encore trop peu au

concept de justice environnementale, plus souvent saisie par les poli-
tistes, sociologues et les urbanistes que par les juristes, et encore moins
au concept de justice environnementale urbaine.
Néanmoins, le droit de l’environnement a connu un essor sans pré-
cédent ces 30 dernières années impliquant de façon croissante son arti-
culation avec le droit de l’urbanisme et l’aménagement du territoire.
Le droit de l’environnement français est initialement conçu comme
opposant ou superposant l’environnement industriel visant à encadrer
et limiter les impacts des activités anthropiques polluantes et l’environ-
nement naturel qu’il conviendrait de protéger de ces dernières.
Or penser la justice environnementale urbaine implique de dépas-
ser cet antagonisme, ce à quoi s’attelle le législateur depuis une dizaine
d’années dans une logique de réalisation d’un “développement durable”,
d’un “urbanisme rénové” de la “croissance verte et de transition énergé-
tique” et de “reconquête de la biodiversité” pour reprendre les intitulés de
quelques unes des dernières grandes lois adoptées en la matière.
Ce dépassement et la réalisation de la justice environnementale
urbaine pourraient aujourd’hui trouver deux vecteurs d’action intéres-
sants à travers, d’une part, la consécration du droit à l’environnement
et, d’autre part, l’intégration d’objectifs sociaux et environnementaux
en droit de l’urbanisme ainsi que dans le cadre des politiques urbaines
d’aménagement du territoire et d’accès aux services publics.

II.1. La consécration du droit à l’environnement pour une justice

environnementale urbaine

Le droit à l’environnement, consacré en droit français au plus haut

niveau de la hiérarchie des normes dans une charte constitutionnelle
de l’environnement, a connu jusqu’à présent une application très déce-
vante par les juges de droit interne, compensée par une jurisprudence
dynamique de la Cour européenne des droits de l’homme, en l’absence
même de texte expressément consacré dans la Convention européenne
de sauvegarde des droits de l’homme.
Depuis la naissance « formelle » du droit de l’environnement, dans
les années 60-70, la doctrine environnementaliste appelle de ses vœux
 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA

la consécration d’un « droit à l’environnement » conçu comme un droit

fondamental, auquel il est très tôt fait référence dans des sources non
contraignantes du droit international. Si personne ne s’accorde sur la
définition de l’environnement, sur la dimension individuelle ou collec-
tive de ce droit ou encore sur la portée qu’il faut lui accorder, la nécessité
de consacrer un “droit à” s’impose petit à petit.
Das l’ordre interne, la première formulation expresse du droit à l’en-
vironnement est le fruit de la loi nº95-101 du 2 février 1995 qui consacre
le droit de chacun à vivre dans un environnement sain. Dix ans plus
tard, ce même droit acquiert valeur constitutionnelle avec l’adoption de
la Charte de l’environnement qui intègre désormais le bloc de constitu-
tionnalité. En vertu de l’article 1er de la Charte : “Chacun a le droit de vivre
dans un environnement équilibré et respectueux de la santé”. Critiquée
pour porter la marque d’une approche individualiste et anthropocentrée
de la protection de l’environnement, la disposition constitutionnelle
offre malgré tout au droit français la reconnaissance d’un “droit à l’envi-
ronnement” au plus haut niveau de la hiérarchie des normes. La Charte
consacre également les principes du droit de l’environnement tels que
le principe de participation et d’information du public, le principe de
précaution ou encore le principe de responsabilité.
Cependant, son application par les juges internes est beaucoup
plus lente qu’on aurait pu le penser tant l’urgence environnementale
est évidente et l’injustice environnementale croissante. Ainsi a-t-il
fallu attendre trois ans après l’adoption de la Charte pour que le Conseil
constitutionnel et le Conseil d’Etat affirment solennellement la valeur
constitutionnelle du texte. Dans le contentieux administratif, le moyen
tiré d’une violation du droit à l’environnement par l’action des pouvoirs
publics est très souvent rejeté au fond. Dans le contentieux de l’urgence
du référé-liberté, les juridictions administratives de première instance
ont qualifié le droit à l’environnement de liberté fondamentale au
sens du référé-liberté mais les applications de cette affirmation sont
pratiquement inexistantes, à tel point que des députés demandent au-
jourd’hui l’introduction dans la loi “climat et résilience” de la mention ex-
presse de cette qualification du droit à l’environnement comme liberté
fondamentale au sens du référé-liberté.
Cette application décevante contraste avec la jurisprudence de la
CEDH. Dans l’arrêt Lopez Ostra c/ Espagne, rendu le 9 décembre 1994, la
CEDH condamne pour la première fois un État pour violation de l’article
8 de la CEDH visant le droit au respect de la vie privée, caractérisée par
une atteinte à l’environnement de la requérante, en considérant notam-
ment qu’« Il va pourtant de soi que des atteintes graves à l’environnement
peuvent affecter le bien-être d’une personne et la priver de la jouissance
de son domicile de manière à nuire à sa vie privée et familiale, sans pour
autant mettre en grave danger la santé de l’intéressé ». Sur la base de cette
formulation de principe, la Cour condamne l’Espagne pour ne pas avoir
 PRESENTACIÓN

pris les « mesures positives » nécessaires pour protéger les habitants de

Lostra contre les émanations nauséabondes d’une station d’épuration
des résidus de tanneries. Elle introduit, par le biais de l’article 8, le droit
à un environnement sain dans le champ de la convention et reconnaît
l’existence d’obligations positives à la charge des Etats pour prévenir
des atteintes à l’environnement. Cette jurisprudence sera confirmée par
la suite à plusieurs reprises jusqu’à l’arrêt rendu le 27 janvier 2009 dans
l’affaire Tatar contre Roumanie qui marque une nouvelle étape vers la
reconnaissance expresse du droit à l’environnement. Les juges euro-
péens y affirment l’effet direct et horizontal de l’article 8 de la CESDH
en cas d’atteinte à l’environnement, la responsabilité de l’État pouvant
être engagée en raison des conséquences des pollutions commises par
les tiers, personnes privées. En se fondant sur un nombre sans précé-
dent de textes du droit international et européen de l’environnement, eu
égard aux conséquences de la pollution engendrée par l’exploitation de
minerais d’or par une société privée, la Cour considère que les autorités
roumaines ont violé l’article 8 de la CESDH en ne prenant pas les mesures
nécessaires pour évaluer les risques et protéger « le droit des intéressés
au respect de leur vie privée et de leur domicile et plus généralement à
la jouissance d’un environnement sain et protégé ».
La Cour mentionne donc expressément le droit de jouir d’un envi-
ronnement sain pourtant absent du texte de la Convention et se fonde
sur l’article 8 mais également sur d’autres articles substantiels ou procé-
duraux pour se pencher sur les affaires environnementales.
Il est remarquable de constater à cet égard que la plupart des appli-
cations ayant donné lieu à la protection du « droit à l’environnement »
des justiciables devant la CEDH portent sur des affaires portées par des
habitants de zones urbaines ou industrielles.
Néanmoins, les condamnations de la CEDH portent bien plus sur
le défaut d’action de l’État et la violation des droits des personnes hu-
maines (ou plus exactement des droits de l’homme visés par la Conven-
tion) que sur les conséquences de la pollution sur l’environnement en
tant que tel, dont la protection conventionnelle directe est toujours
refusée par le Conseil de l’Europe.
Si la jurisprudence de la CEDH présente des limites certaines, elle
témoigne néanmoins d’une avancée vers une plus grande justice envi-
ronnementale que les juges français tardent à poursuivre en refusant de
donner au droit à l’environnement de valeur constitutionnelle, la portée
qu’il mérite. La quête de la justice environnementale urbaine se réalise
donc ailleurs, à travers une multitude de dispositifs législatifs.
 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA

II.2. L’articulation des droits et l’intégration de la protection de

l’environnement pour une justice environnementale urbaine

Depuis 10 ans de nombreux droits se sont enrichis de normes et

d’objectifs environnementaux participant à la recherche d’une justice
environnementale urbaine, bien que cette dernière ne soit pas expressé-
ment mentionnée. Le droit de l’urbanisme mais aussi le droit de l’aména-
gement du territoire, le droit des transports ainsi que les services publics
(réseaux, eau, assainissement, déchets, etc.), ou encore le droit de la com-
mande publique, le droit des biens et le droit fiscal peuvent être cités.
Ainsi, par exemple, l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme, plu-
sieurs fois modifié, prévoit que les collectivités territoriales agissent en
matière d’environnement dans le respect des objectifs du développe-
ment durable et pour poursuivre les objectifs suivants :

1°. L’équilibre entre :

a) Les populations résidant dans les zones urbaines et
rurales ;
b) Le renouvellement urbain, le développement urbain
maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la
revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte
contre l’étalement urbain;
c) Une utilisation économe des espaces naturels, la pré-
servation des espaces affectés aux activités agricoles
et forestières et la protection des sites, des milieux et
paysages naturels;
d) La sauvegarde des ensembles urbains et la protection, la
conservation et la restauration du patrimoine culturel;
e) Les besoins en matière de mobilité;
2°. La qualité urbaine, architecturale et paysagère, notam-
ment des entrées de ville ;
3°. La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité
sociale dans l’habitat, en prévoyant des capacités de
construction et de réhabilitation suffisantes pour la satis-
faction, sans discrimination, des besoins présents et futurs
de l’ensemble des modes d’habitat, d’activités économiques,
touristiques, sportives, culturelles et d’intérêt général ainsi
que d’équipements publics et d’équipement commercial,
en tenant compte en particulier des objectifs de réparti-
tion géographiquement équilibrée entre emploi, habitat,
commerces et services, d’amélioration des performances
énergétiques, de développement des communications
électroniques, de diminution des obligations de déplace-
ments motorisés et de développement des transports alter-
natifs à l’usage individuel de l’automobile ;
 PRESENTACIÓN

4°. La sécurité et la salubrité publiques ;

5°. La prévention des risques naturels prévisibles, des risques
miniers, des risques technologiques, des pollutions et des
nuisances de toute nature ;
6°. La protection des milieux naturels et des paysages, la pré-
servation de la qualité de l’air, de l’eau, du sol et du sous-sol,
des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosys-
tèmes, des espaces verts ainsi que la création, la préserva-
tion et la remise en bon état des continuités écologiques ;
7°. La lutte contre le changement climatique et l’adaptation à
ce changement, la réduction des émissions de gaz à effet
de serre, l’économie des ressources fossiles, la maîtrise de
l’énergie et la production énergétique à partir de sources
renouvelables ;
8°. La promotion du principe de conception universelle pour
une société inclusive vis-à-vis des personnes en situation
de handicap ou en perte d’autonomie dans les zones ur-
baines et rurales.

Au-delà de ces grands principes d’action, de nombreux dispositifs

ont été introduits pour assurer une prise en compte de la question envi-
ronnementale en milieu urbain. La loi ALUR du 24 mars 2014, pour un ur-
banisme rénové, entérine ainsi différents dispositifs visant à faciliter la
reconversion des friches industrielles en logement et les opérations de
dépollution pour reconstruire en ville et lutter contre l’artificialisation
des sols qui reste très forte en France. L’équivalent d’un département
disparaîtrait ainsi tous les 10 ans en étant artificialisé selon une donnée
devenue référence...
La lutte contre la précarité énergétique et pour l’économie d’énergie
a également justifié la création de certificats d’économie d’énergie et de
nombreux dispositifs complexes marquant, malgré leurs nombreuses
apories que nous ne pourrons souligner ici, une intégration des ques-
tions environnementales et sociales.
En matière de services publics, les juges judiciaires et administra-
tifs ont fait ces dernières années preuve d’activisme en condamnant les
sociétés qui procédaient à des coupures d’eau portant atteinte au droit
d’accès à l’eau potable des plus démunis ou encore en enjoignant à l’Etat
et aux villes de mettre des points d’eau à disposition dans les camps de
migrants ainsi que dans certains squats.
La liste des exemples pourrait être substantiellement rallongée et
pourtant...la justice environnementale urbaine reste à concevoir et ga-
rantir. C’est dans cette optique que les auteurs du présent ouvrage se
sont penchés sur le sujet.
L’analyse sociologique des villes fournaises proposée par le collec-
tif Notre affaire à tous, sur la base d’une étude de terrain, se propose ainsi
 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA

de comprendre le ressenti des populations de quartiers défavorisés face

au réchauffement climatique. L’article de Roxane Chaplain présente les
enjeux du développement de la mobilité dite douce ou active, c’est-à-
dire des modes de transport non émetteurs de gaz à effet de serre pour
l’environnement et l’aménagement du territoire. Grégoire Leray s’in-
terroge sur les fonctions environnementales de l’immeuble urbain et
nous invite à repenser le domaine “commun” de ce bien et pourquoi pas,
plus largement, la fonction environnementale de la propriété. Norbert
Foulquier analyse les enjeux récents de la tarification sociale de l’eau
pour la réalisation du droit à l’eau et la lutte contre les inégalités. Enfin,
dans une approche prospective, Aline Treillard explore les potentialités
du numérique pour la protection de l’environnement en milieu urbain.
 ARTÍCULOS

Vista aérea del Riachuelo, Ciudad de Buenos Aires.

PÁGINA 27 / NOVIEMBRE 2021 Foto / Gentileza: Peter Bauza

 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA

José Luis Said

Del contrato social al contrato natural:

reflexiones sobre las bases del derecho público
Du contrat social au contrat naturel: réflexions sur les fondements du droit public

José Luis Said Humano: del latín hūmānus, de homo,

Abogado (Universidad Nacional de
Tucumán, UNT). Profesor Adjunto
Regular de Derecho Administrativo de
la Facultad de Derecho (UBA). Profesor
Titular en las maestrías en Derecho
Administrativo de la Facultad de
Derecho (UBA) y de la Universidad
Nacional del Litoral (UNL). Secretario
Judicial en Asuntos Contenciosos
Administrativos y Tributarios del
Tribunal Superior de Justicia de la
CABA. Contacto: jsaid@derecho.uba.ar;
jsaid@tsjbaires.gov.ar
“hombre”, a su vez derivado del latín humus,
“tierra, suelo”. En última instancia del
proto-indoeuropeo dhéǵhōm, “tierra”.
I. Preludio
Hay ocasiones en que la reflexión jurídica debe
abandonar la monotonía o el placer por la repetición
para abordar los cuestionamientos a las categorías fun-
damentales del derecho que la realidad trae a la mesa de
debate de los operadores jurídicos, sean ellos teóricos o
prácticos, científicos o artesanos.
Los acontecimientos que en nuestro planeta im-
pactan sobre el medio ambiente a escala o con efectos
globales se aceleran vertiginosamente, y las ruedas del
carro de nuestra civilización se dirigen hacia las llamas,1

1. Este trabajo desarrolla las ideas expuestas en mis participacio-

nes en el IX Congreso Internacional de Derecho y Sustentabilidad,
en Camboriu, Brasil, el 1º de noviembre de 2019, y en la Jornada
Internacional “Derecho Internacional y Derecho Administrativo”,
Paraná, Argentina, 29 de noviembre de 2019. Cuando comencé a dar
forma a este texto, en enero de 2020, Australia estaba padeciendo un

PÁGINA 28 / NOVIEMBRE 2021

 ARTÍCULOS
las tierras inundadas, las áreas desforestadas, las monta-
ñas que perdieron glaciares, sin que, al parecer, hayamos
encontrado la forma de construir un diálogo con todos
aquellos que tendrían algo que decir para que se pueda
modificar la velocidad y el rumbo de nuestra trayectoria.
II. La sociedad del contrato
Una revisión de ciertas instituciones políticas, y a
la vez jurídicas, en las que se apoya nuestra democracia
constitucional republicana y nuestro derecho público
quizás nos permita replantear la cuestión fundamental
que pretendo presentar en este trabajo: la naturaleza jurí-
dica de la naturaleza.2
(i) El contrato social
En 1991 Michel Serres, filósofo y epistemólogo
francés, expuso en El contrato natural algunas ideas que
considero fundamentales para abordar el problema
en que se encuentra hoy nuestra civilización.3 Según
incendio trágico, que consumió en sus llamas millones canguros y
koalas, y para cuyo “remedio” las autoridades administrativas –entre
otras medidas– dieron muerte a 5000 camellos que constituían una
amenaza para la población humana y especies autóctonas en la lucha
por el agua. El argumento referido al carácter de especie “exótica” de
los camélidos estuvo entre los que resultaron dirimentes para habilitar
la ejecución. Al retomar la investigación y la escritura, el planeta había
comenzado a padecer la pandemia del COVID-19. ¿Serán, acaso, res-
puestas de la naturaleza frente a la insensatez de la especie humana?
2. Quedará fuera de esta investigación el examen de su encuadre (y
de sus consecuencias) apoyado en el pensamiento religioso que par-
te del texto bíblico, específicamente del Génesis: “27. Y Dios creó al
hombre a su imagen; lo creó a imagen de Dios, los creó varón y mujer.
28. Y los bendijo, diciéndoles: ‘Sean fecundos, multiplíquense, llenen
la tierra y sométanla; dominen a los peces del mar, a las aves del cielo
y a todos los vivientes que se mueven sobre la tierra’. 29. Y continuó
diciendo: ‘Yo les doy todas las plantas que producen semilla sobre la
tierra, y todos los árboles que dan frutos con semilla: ellos les servirán
de alimento. 30. Y a todas la fieras de la tierra, a todos los pájaros del
cielo y a todos los vivientes que se arrastran por el suelo, les doy como
alimento el pasto verde’. Y así sucedió. 31. Dios miró todo lo que había
hecho, y vio que era muy bueno. Así hubo una tarde y una mañana:
este fue el sexto día”.
3. SERRES, Michel, El contrato natural, Editorial Pre-Textos, Valencia,
1991, p. 203. (Existe una segunda edición en español de 2004). Se
trata de un libro profundo, no muy extenso, escrito con “buena pluma”,
que inquieta al lector desde sus primeras páginas. También, SERRES,
Michel, “Regreso al Contrato natural”, conferencia pronunciada el
PÁGINA 29 / NOVIEMBRE 2021
Serres, el contrato con el cual la modernidad permitió
que la sociedad se construyera como una organización
de relaciones e instituciones moderna, democrática, re-
publicana –dando lugar a una forma cultural que rompió
la organización feudal del poder y los consiguientes vín-
culos de sumisión y vasallaje–, fue un contrato que se
asentó en varias ficciones; en particular, destaco aquella
que supone el acuerdo entre los seres humanos para do-
blegar los peligros para su propia vida en la naturaleza.
El contrato social fue, así, un dispositivo creado para
huir de la naturaleza.
Coincidentemente, el jurista italiano Norber-
to Bobbio4 al examinar las doctrinas contractualistas
señala –con gráfica elocuencia– que: “en el momento en
el que nace el ciudadano muere el hombre natural”.5
El polifacético “contrato social”6 aparece como la
forma de huir de la naturaleza, pues permite regular la
14 de enero de 1998 en la Biblioteca Nacional de Francia, en: Homo
habitus, Publicación Electrónica [en línea], edición Nº 5, traduc-
ción de Luis Alfonso Palau C., Disponible en: https://es.scribd.com/
document/36869799/Regreso-Al-Contrato-Natural-Michel-Serres.
[Consultada el 28-01-2020].
4. BOBBIO, Norberto y BOVERO, Michelangelo, Sociedad y Estado en la
filosofía moderna. El modelo iusnaturalista y el modelo hegelo-marxia-
no, Fondo de Cultura Económica, México D.F., 1986/1996, p. 119. En
particular, el capítulo VI, “El contrato social”, p. 103.
5. A partir de la exposición que Bobbio realiza sobre lo que denomina
“el problema político de Hobbes”, es posible –desde una mirada que
acompañe cierta linealidad temporal– verificar la existencia de dos
líneas tendenciales que deseo destacar: a) la evolución del vasallo a
súbdito y de este a ciudadano; y b) la construcción de los Estados na-
cionales mediante procesos de concentración de estructuras de poder
y diferenciación y especialización de funciones: reconducción de los
señoríos de los feudos y villas medioevales y del poder de las corpora-
ciones al poder absoluto del monarca; y, luego, manteniendo el dogma
de la soberanía, su fraccionamiento en funciones que evitaran la dic-
tadura. Ambas líneas se entrecruzan. Así, el vasallo definía mediante
pactos con su señor el alcance de sus derechos y deberes; el súbdito
obtuvo la ley la protección, pero el monarca absoluto no se sometía
a ella pues imperaba el principio principi legibus solutus. El ciudadano
solo fue tal cuando pudo lograr que el soberano se sometiera a la ley,
proceso que se vincula con la prevalencia de los órganos parlamenta-
rios, la división de funciones del Poder y la superioridad de la ley.
6. El año anterior a que Le contrat naturelle apareciera en Francia,
otra obra vino a cuestionar el contrato social desde la perspectiva
del feminismo radical. En 1988, Carole Pateman, presentará The se-
xual contract. La autora “critica el perfil de género de las teorías del
contrato social, presentando este último como un pacto patriarcal
por el que los varones generan vida política a la vez que pactan los
términos de su control sobre las mujeres”. Agrega que: “[l]a historia
del contrato sexual es también una historia de la génesis del derecho
político y explica por qué es legítimo el ejercicio del derecho –pero
esta historia es una historia sobre el derecho político como derecho
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violencia que en el estado de naturaleza pone en riesgo
la subsistencia de los hombres. Mediante la teoría del
contrato social “el estado natural se transforma en estado
jurídico renunciando el ciudadano adulto –capaz de co-
nocimiento­a una parte de su libertad natural para así
poder convivir en libertad con los otros ciudadanos que
igualmente renuncian a una parte de su libertad”.7
A través del pacto, los hombres acuerdan entre
sí “límites”, con los que podrán disciplinar, incluso, la
forma más extrema de violencia colectiva: la guerra. En
adelante, los desafueros humanos estarán dotados de un
régimen jurídico y los seres humanos se dominarán o se
aniquilarán sobre el escenario natural de campos, mon-
tañas, mares y ríos, que serán paralelamente agredidos.
Y también tendrá su apoyo en el pacto social la
forma productiva de la coacción propia de la sociedad
industrial: la sobreexplotación de los recursos naturales
(supuesta la de los seres humanos, que no es objeto de
este ensayo), la degradación y contaminación de la natu-
raleza y la agresión a otras especies.
El ecocidio resultante se corresponde, según
Serres, con un proyecto cultural que se remonta a la
épica fundacional de Occidente, según la interpre-
tación que efectúa del canto XXI de la Ilíada. Allí, el
héroe desvía el cauce del río con los cadáveres de sus
rivales que son arrojados en cantidades en su lecho, y
eso lo enfrenta a una nueva amenaza: el aluvión por el
desborde del agua. En su batalla entre seres humanos,
desbordando el río, ¿Aquiles ganó o perdió? Será
preciso distinguir dos batallas, la guerra histórica de
unos hombres contra otros, y otra, la violencia sin
límites de los hombres sobre el sustrato geográfico.
La historia, las filosofías, las ciencias “como los dioses
homéricos, cantan loas a estas barbaries de la razón
instrumental que otros llaman cultura, sociedad,
acontecimientos: pero la cultura es la continuación
patriarcal o derecho sexual, el poder que los varones ejercen sobre las
mujeres” y que “[e]l pacto originario es tanto un pacto sexual como un
contrato social, es sexual en el sentido de que es patriarcal –es decir,
el contrato establece un orden de acceso de los varones al cuerpo de
las mujeres. El contrato original crea lo que denominaré, siguiendo a
Adrienne Rich, ‘la ley del derecho sexual masculino’”. PATEMAN, Carole,
El contrato sexual, Anthropos, México D.F., 1995, págs. 9-11.
7. HASSEMER, Winfried, Persona, mundo y responsabilidad: bases para
una teoría de la imputación en Derecho Penal, Temis, Santa Fe de
Bogotá, 1999, p.4.
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de la barbarie por otros medios”.8 Nada dirá el pacto
social sobre esta batalla, la que ha quedado afuera de
las filosofías acosmistas.9
Así, la acción social, en sus diversas manifestacio-
nes, se desplegará sobre la naturaleza produciendo, ex-
trayendo, multiplicando, destruyendo, extinguiendo
recursos materiales, legitimada sobre el pacto social.10
(ii) El constitucionalismo resultante
Ese pacto social va a determinar una doctrina cons-
titucional, un modelo de constitucionalismo (de gran
arraigo) cuyo código genético expresa la relación entre la
autoridad y la libertad. Es el ADN propio del constitucio-
nalismo liberal, y de su mutación, el constitucionalismo
social –si interpretamos: a) los Derechos Económicos,
Sociales y Culturales DESC como precondiciones de la
libertad, y b) su garantía por el poder público como una
finalidad de la autoridad–.
Michele Carducci y Lidia Patricia Castillo Amaya11
pusieron de resalto esa característica y formularon una
8. LOVISOLO, Jorge, Alarmas: Diáspora de la modernidad y positivismo
socialdemócrata, Editorial Hanne, Salta, 2010, p. 435.
9. “Le XXº siècle a construit des objets-monde, globaux, mais
n’a réfléchi qu’au moyen des philosophies anciennes, locales.
Souvenez-vous comment elles parlaient du pouvoir: Hegel consacre
maître celui qui s’approche au plus près de la morte et esclave celui
qui s’en tient éloigné. De quelle morte s’agit il? De la première, de l’an-
cienne et d’elle seulement. Cette préoccupation mesure la désuétude
des philosophies qui n’ont point appris, comme Hiroshima nous
l’enseigna, la mort collective possible de l’espèce humaine”. SERRES,
“Retour sur le Contrat Naturel” [en línea], en: Multitudes: Revue artisti-
que, politique et philosophique. Disponible en: https://www.multitudes.
net/retour-sur-le-contrat-naturel-m/. [Consultado el 12-03-2020]. El
destacado no corresponde al texto original.
10. “Benjamin [...] hizo la crítica más radical a la democracia liberal
parlamentaria. En efecto, la matriz de todas las instituciones libera-
les es la relación contractual libre de tipo salarial y en el corazón del
contrato salarial está la violencia. La prehistoria del contrato es la con-
fiscación y el robo a los productores independientes. Cf. BENJAMIN:
‘Zur Kritik der Gewalt’, en Gesammelte Schriften II · 1, Suhrkamp,
Frankfurt a/M, 1977, p. 179 y ss.)”. LOVISOLO, Jorge, “Relevamiento de
las concepciones de razón disponibles en los siglos XIX y XX”, en: Cua-
dernos de Humanidades, Nº 13, UNSa, Salta, 2001.
11. CARDUCCI, Michele y CASTILLO AMAYA, Lidia Patricia, “La naturaleza
como ‘Grundnorm’ y ‘Tertium Comparationis’ del Constitucionalismo
Global” [en línea], en: Anais do I Congresso Internacional de Direito
Constitucional e Filosofia Política, Vol. 2, Initia Via, UFMG, Belo
Horizonte, 2015. Disponible en: Academia.edu, https://www.acade-
mia.edu/24597615/La_naturaleza_como_Grundnorm_y_Tertium_
 ARTÍCULOS
advertencia: “nunca ingresó en el ADN del constitucio-
nalismo liberal el problema de la salvaguarda de la
especie humana, el acuciante asunto de la protección
de la naturaleza”. Exponen los autores que si alguna vez
los seres humanos se han ocupado de la supervivencia
de la humanidad ha sido a consecuencia de las guerras
(los gases de la Gran Guerra, Hiroshima y Nagasaki, los
campos de concentración y de exterminio, el Napalm...),
dando ocasión a que se elaboren y celebren tratados y
convenciones internacionales, a que se creen organis-
mos, al surgimiento de áreas de estudios e investiga-
ción, etcétera. Pero que no ha estado en la preocupación
del constitucionalismo el problema que consideran en
su ensayo: “la posibilidad de la extinción de la especie
humana por la acción –también humana– destructora
de las condiciones biológicas para su subsistencia”. Esto,
según los autores, nos habla del déficit ecológico en el que
se encuentra la humanidad; de la crisis de la civiliza-
ción basada en el consumo y en la sobreexplotación de
los recursos naturales, legitimada por las instituciones
jurídicas y económicas que han construido (y han sido
construidas) por dicha civilización; y de las desigualda-
des sociales globales que aquellas han avalado.12
De acuerdo con Carducci y Castillo Amaya el logos
eurocéntrico del derecho constitucional no se ha inte-
resado por los temas de la naturaleza y cuando lo hizo,
fue desde una perspectiva antropocéntrica que entiende
a la naturaleza como objeto, la naturaleza pensada como
medio ambiente, la naturaleza como medio antrópico sos-
tenible para satisfacer las necesidades de disfrute y ex-
plotación del ser humano.13
Comparationis_del_Constitucionalismo_Global_in_Anais_do_I_
Congresso_Internacional_de_Direito_Constitucional_e_Filoso-
fia_Pol%C3%ADtica_UFMG_Belo_Horizonte_Initia_Via_vol._2_2015.
[Consultado el 20-10-2019].
12. En sentido similar, puede verse el desarrollo en extenso que efec-
túa Juarez Freitas. FREITAS, Juarez, Sustentabilidade. Direito ao Futuro,
Fórum, Belo Horizonte, 2019, p. 416.
13. Si bien no asume una posición claramente ecocéntrica, pues
sigue examinando los casos desde la perspectiva de los derechos
humanos involucrados, la Corte Suprema de Justicia de la Nación da
señales alentadoras en los conflictos ambientales que debe resolver.
Así, en relación con el agua, ha sostenido que “[e]l paradigma jurídi-
co que ordena la regulación del agua es ecocéntrico, o sistémico, y
no tiene en cuenta solamente los intereses privados o estaduales,
sino los del mismo sistema, como bien lo establece la ley general
del ambiente” (sentencia del 22-05-2018, La Pampa, Provincia de c/
Mendoza, Provincia de s/uso de aguas. En: Fallos: 341:560; negritas
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Esa forma de configurar el pacto fundacional y el
constitucionalismo que lo institucionalizó conformaron
–en el transcurso de los tres últimos siglos– un sistema
político que autoriza, permite y legitima que en cada uno
de los países que lo han adoptado y en los organismos
internacionales se tomen democráticamente medidas o
decisiones que impactan sobre las condiciones de vida e
incluso sobre la extinción de numerosas especies, entre
ellas: la especie humana. Dicho en forma más breve:
nuestra forma política permite que democráticamente
votemos la extinción de nuestra propia especie.
Lo dice Sloterdijk en forma harto expresiva:
No podemos ya representarnos libertad alguna
que no incluya también la libertad para acelera-
ciones arriesgadas, libertad para movimientos
hacia los objetivos más lejanos, libertad para
la exageración y el derroche e, incluso, libertad
para explotar y autodestruirse. Al expresionismo
cinético le escuchamos hablar cuando el joven
Goethe escribe en 1776, en una carta de estilo
Sturm und Drang, a Lavater: “Ahora estoy com-
pletamente embarcado en la ola del mundo,
plenamente decidido: a descubrir, ganar, pelear,
fracasar, o a saltar por los aires con plena carga”.
Lo escuchamos cuando Nietzsche explica en el
Ecce homo: “No soy un ser humano; soy dina-
mita”. Y le vemos actuar en la práctica cuando
Phileas Fogg, el héroe de La vuelta al mundo en
80 días de Julio Verne, en el último tramo de
su vuelta al mundo –el cruce del Atlántico, de
regreso a Inglaterra desde Nueva York–, ante la
falta de carbón, comienza a derribar las estruc-
turas adicionales de madera del propio barco
para alimentar con ellas las calderas de las
máquinas de vapor. Con el barco que se quema
a sí mismo de Phileas Fogg, Julio Verne encontró
nada menos que una metáfora universal de la era
industrial –evoca la fatal autorreferencialidad de
agregadas). Puede consultarse también la publicación Ambiente:
fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, elaborada por la
Secretaría de Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la
Nación, 3a edición especial, Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 2018.
Libro digital en PDF disponible en www.csjn.gov.ar.
 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA
un tráfico que quema sus propios fundamentos–
(cursiva agregadas). 14
Otra voz, coincidente, la Cornelius Castoriadis al co-
mentar el canto final del coro en Antígona (versos 332 a
375) expresa que en él se “celebra la gloria del hombre¨
y comienza con esta frase tan conocida como intradu-
cible, algo así como: ‘Hay muchas cosas terribles, pero
ninguna lo es tanto como el hombre’. ‘Terrible’ (deinón)
no solo en el sentido de ‘que da miedo’, aunque también
sea eso; la palabra griega designa a alguien que tiene ca-
pacidades extraordinarias y, llegado el caso, hasta pavo-
rosas. (...) [E]s en el fondo una teoría del hombre creador y
de la creación humana”.15
(iii) Hacia un nuevo Pacto
Frente a tamaña conclusión, Carducci y Castillo
Amaya se preguntan: ¿cómo salvar el planeta democrá-
ticamente?, ¿cómo configurar una relación estable entre
el consenso social característico de la democracia y los
imperativos humanos de salvación del ecosistema te-
rrestre? Estos deben ser los interrogantes prioritarios
e inevitables del constitucionalismo de esta hora.16 Es
claro que para que esto sea posible se requiere respetar
las reglas de la naturaleza, lo que exige conocerlas.17
14. SLOTERDIJK, Peter, ¿Qué sucedió en el siglo XX?, Siruela, Madrid,
2018, p. 17-224. El autor aclara en el texto a qué denomina expresionis-
mo cinético: “Por ‘expresionismo cinético’ entiendo el estilo de existencia
de los modernos, que fue posible sobre todo por la fácil disponibilidad
de combustibles energéticos fósiles. Desde que esos combustibles
están a nuestra disposición, llevamos una vida tal como si Prometeo
hubiera robado el fuego una segunda vez. Se vuelve claro qué significa
eso si admitimos que los segundos fuegos no solo impulsan nuestros
motores sino que también arden en nuestras motivaciones existencia-
les, en nuestros conceptos vitales de libertad”, pp. 21-22.
15. CASTORIADIS, Cornelius, La ciudad y las leyes. Lo que hace a Gre-
cia, 2, Seminarios 1983-1984, La creación humana III, Fondo de Cultura
Económica, Buenos Aires, 2012, pp. 169-170, 381.
16. También Juarez Freitas se formula preguntas de semejante den-
sidad. Op.cit.
17. Vuelvo a las palabras de Sloterdijk: “El expresionismo de los
modernos se basa en un supuesto que era tan obvio para los seres
humanos de otros tiempos que no necesitó formularse con expli-
citud casi nunca. Para ellos la naturaleza representaba un exterior
infinitamente superior, y por ello también ilimitadamente sufrido, que
absorbía todas las descargas humanas e ignoraba toda explotación.
Esa idea espontánea de naturaleza determinó hasta ayer mismo la
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Entiendo que habrá que incorporar las dimensio-
nes difusas de lo que Ulrich Beck llamó sociedad de
riegos.18 Sociedad y situaciones de riesgos que com-
plican extremadamente a la teoría del derecho, que
durante miles de años trató de disciplinar las relacio-
nes personales a partir del valor de la seguridad jurídi-
ca, estableciendo procedimientos y dispositivos para
dotar de certeza a los conflictos.19 Pero que desde el
siglo XX, y ya bien afirmados en el siglo XXI, es con-
vocado a reglar los riesgos, que es el territorio de la
incerteza, de la incertidumbre; que carece de bases
científicas suficientes sobre las cuales decidir si con-
viene o no permitir una nueva tecnología, una innova-
ción, una conducta con la cual se pretende actuar en (o
sobre) el ambiente.
En un diálogo con Danilo Zolo, Beck señala el sur-
gimiento de desafíos a la modernidad de la Ilustración
que califica de “riesgos globales” y enuncia “la crisis eco-
lógica y (...) la turbulencia de los mercados financieros”.20
historia de la humanidad, e incluso hay hoy innumerables contempo-
ráneos que no pueden ni quieren imaginarse que pueda ser necesario
un cambio en el modo de pensar en este sentido. El desenfrenado ras-
go expresionista en el estilo de vida de las civilizaciones ricas actuales
ha dejado claro, sin embargo, que la indiferencia de la naturaleza fren-
te a la actividad humana era una ilusión que se correspondía con la era
de la ignorancia. Hay límites de la expresión, límites de la emisión, lími-
tes en el aguante de la ignorancia; y porque hay tales límites, aunque
no sepamos con exactitud dónde habría que trazarlos, se tambalea la
imagen aparentemente inmemorial de la naturaleza como una exte-
rioridad que absorbe todo”. SLOTERDIJK, op.cit., pp. 22-23.
18. BECK, Ulrich, La sociedad del riesgo: hacia una nueva modernidad,
Paidós, Barcelona, 1998, p. 304.
19. Francisco B. López-Jurado Escribano afirma: “Aunque el agente
jurídico gusta de la certeza científica para poder cumplir su función
estabilizadora, la ciencia en contacto con la estructura racional de la
realidad es reacia a los blancos y los negros y prefiere las realidades
intermedias” (p.155); “El ejercicio de las responsabilidades conferidas
a las autoridades competentes exige de estas la toma de decisiones
razonables en presencia de las alternativas entre actuar o no y, decidi-
da la acción, entre distintas actuaciones concretas a llevar a cabo. La
tarea del regulador y, por tanto, también, la del jurista consiste en idear
nuevos métodos y procedimientos que permitan una mejor coexis-
tencia de la innovación y el riesgo” (p.153). LÓPEZ-JURADO ESCRIBANO,
“Capítulo III: los procedimientos administrativos de gestión de ries-
gos”, en: BARNES, Javier (editor), La transformación del procedimiento
administrativo, Global Law Press, Sevilla, 2008, pp. 141-182.
20. BECK, Ulrich y ZOLO, Danilo, “La sociedad global del riesgo: una
conversación entre Ulrich Beck y Danilo Zolo” [en línea], en: Socioló-
gica México. Revista del Departamento de Sociología, Universidad
Autónoma Metropolitana, Año 19, Nº 57, enero-abril de 2005, pp. 308,
307-327. Disponible en: http://www.sociologicamexico.azc.uam.mx/
index.php/Sociologica/article/view/313. [Consultado el 20-11-2020].
 ARTÍCULOS
En tal línea de argumentos se ha señalado que:
Las modernas sociedades han experimenta-
do, en paralelo a su desarrollo tecnológico, un
cambio ya muy perceptible en el origen de los
daños que puedan afectarlas. Históricamente,
ese potencial dañoso, aflictivo, tenía un origen
natural: las limitaciones y los peligros propios de
la naturaleza. El progreso industrial y tecnológi-
co ha conseguido superar o eliminar muchos de
esos peligros naturales, pero con el coste de los
riesgos que genera la propia tecnología empleada
para alcanzar, con notables éxitos por lo demás,
estos objetivos. Así es como hemos pasado de
una sociedad expuesta mayoritariamente, exclu-
sivamente en un principio, a los peligros y limi-
taciones naturales, a otra que se caracteriza por
su destacada y hasta preferente exposición a los
riesgos de la tecnología que ella misma ha gene-
rado. (...) La incerteza que se cierne en torno a los
efectos de procesos industriales, productos, ins-
talaciones y demás intervenciones de la técnica
en un mundo saturado de ella es un problema
complejo y de gran relevancia para el derecho
que se plantea con especial agudeza en dos mo-
mentos: uno es el de la adopción de decisiones
y otro el de la responsabilidad por daños causa-
dos en entornos de incerteza, considerando en
cualquier caso que esos daños, si se deben a una
tecnología, no pueden ya imputarse a un destino
ineluctable como el que mueve las fuerzas de la
naturaleza, sino que siempre podrá advertirse en
su origen una o varias decisiones humanas (...)” .21
De ese modo, el riesgo al daño ambiental desafía el
código genético del constitucionalismo tradicional (au-
toridad-libertad), que se expresa en el aforismo in dubio
pro libertatis. Una decisión congruente con este22 debería
21. ESTEVE PARDO, José, La protección de la ignorancia: exclusión de
responsabilidad por los riesgos desconocidos [en línea], en: Revista de
Administración Pública, Nº 161, mayo-agosto de 2003, pp. 53-82. Dis-
ponible en: https://dialnet.unirioja.es/descarga/articulo/721277.pdf.
[Consultado el 06-08-2009].
22. Recuérdese que los principios jurídicos ambientales que con-
trastan con el principio pro libertatis son: (i) precaución, (ii) equidad
intergeneracional, (iii) solidaridad.
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permitir esas acciones riesgosas, pero se ha llegado al
punto en el que la naturaleza no tolera más nues-
tros errores.23 Beck lo señala con contundente claridad:
“Lo que causa la catástrofe no es un error, sino los sis-
temas que transforman la humanidad del error en
fuerzas destructivas incomprensibles”.24
Dado que la complicidad entre el contrato social y la
razón instrumental convirtieron a la naturaleza “en un es-
cenario de cartón piedra descartable, tal como aparece en
los titulares de los diarios”,25 Serres propone que debe for-
mularse un contrato natural que revise el contrato social.
Este contrato natural será el intento, desesperado ya,
de convertir a la naturaleza en sujeto de derecho. Con-
vertir en sujeto a un objeto descalificado y degrado por
nuestra cultura y tradición.26 Como foedus, pacto, conven-
ción, alianza, es el punto en donde convergen naturaleza
y cultura, physis y logos, geografía e historia, que permiti-
ría corregir la relación de nuestra especie humana con el
medio ambiente atacado hasta lo indecible.
Debe remarcarse: lo que está en riesgo no es la ex-
tinción del planeta Tierra, lo que está en riesgo es nuestra
extinción. El planeta existirá uno, dos, tres mil de millo-
nes de años más; esta enorme piedra continuará dando
vueltas por el Cosmos. Así como no estuvimos, no esta-
remos.27 Habrá quizás más nubes tóxicas, menos o más
especies, seres diferentes. El planeta no está en riesgo.
Está en riesgo de extinción el ser humano.
23. ¿Cuántos derrames de cianuro sobre cursos de agua potable fue-
ron necesarios para que finalmente la Corte Suprema de Justicia de
la Nación dispusiera la suspensión de la actividad de la mina Beladero
explotada por empresa canadiense Barrick Gold, que la justicia de la
provincia de San Juan no ordenaba?
24. BECK, op. cit., p. 12.
25. LOVISOLO, op. cit., pp. 126-127.
26. Zaffaroni ha señalado, intentando evitar la dicotomía natura-
leza-cultura, que “La guerra suicida la emprendió una cultura, no la
cultura”. ZAFFARONI, Eugenio Raúl,. La Pachamama dos, tres mil millo-
nes de años más; esta enorme piedra continuará dando vueltas por
el cosmos. Así como no estuvimos, no estaremos. Habrá quizás más
nubes tóxicas, menos o más especies, seres diferentes. El planeta no
está en riesgo. Está en riesgo de extinción el ser humano.y el Humano,
Ediciones Madres de Plaza de Mayo, CABA, 2011, pp. 135-153.
27. Biblia, Génesis 3,19: “Memento, homo, quia pulvis es, et in
pulverem reverteris”.
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(iv) La naturaleza como sujeto y parte del contrato
natural
Intento dejar anotadas solo unas pocas preocupaciones
que puedan servir para el boceto de un nuevo “mural” que
exhiba las bases de un constitucionalismo para la existencia
y no para la muerte de la especie humana. Que permita in-
tervenir en el código genético del constitucionalismo de los
siglos XVIII a XX y luego poner manos en el derecho público
de los Estados y en el otro derecho, el que la globalización
económica y financiera impone a los Estados, para subsanar
el déficit ecológico del constitucionalismo local y global.28
Para ello no basta con incorporar capítulos o artí-
culos en las cartas constitucionales sobre derechos al
ambiente sano, al desarrollo sustentable, a la no conta-
minación, a la biodiversidad, etcétera.29
Intento avanzar en la línea propuesta por Serres para
tomar el contrato social y examinar las posibilidades, con-
diciones y experiencias que permitan sustituirlo por un
contrato natural; pacto que, por definición, niegue la idea
del contrato como el acuerdo entre hombres para salir del
estado de naturaleza, y que parta de la necesidad de conside-
rar a la naturaleza como sujeto de derecho,30 no como objeto.31
Como se verá, el intento no es novedoso y ha reci-
bido críticas.32 Hay quienes ya han comenzado a marcar
28. PETERS, Anne, “Bienes jurídicos globales en un orden mundial
constitucionalizado” [en línea], Global Legal Goods Working Paper, No
4/2012, Universidad Autónoma de Madrid, disponible en: www.bienes-
juridicosglobales.net. [Recuperado el 17-5-16].
29. El paso debe ser más profundo, no meramente adaptativo sino
transformador. Deberemos escribir las próximas constituciones en pa-
pel verde y con tinta verde. Con ideas y sentimientos verdes. Debe darse
el paso desde el paradigma ambientalista al de la ecología profunda.
30. No olvido que el derecho romano enseñaba que la naturaleza era
objeto del derecho y no sujeto, pero habrá que archivar algunas de
esas lecciones si todavía nos interesa que la especie humana pueda
continuar sobre el planeta.
31. En el foedus naturae la razón cognitiva y la razón práctica tienen
su punto de encuentro, la razón es razonable y la justeza científica as-
pira a transformarse en justicia normativa. Existe el riesgo, que Serres
no ignora, de fundar la legitimidad del poder resultante del contrato
en las leyes de la naturaleza (foedera naturae), ya que esta ha sido
una forma tradicional de naturalizar las relaciones sociales. Así se
pregunta, “¿[e]s una astucia, una astucia de la razón, para conceder
un estatuto de necesidad natural a lo arbitrario de un poder, a la do-
minación, aquí y ahora, de algunos?”. SERRES, Michel, La Naissance de
la physique dans le texte de Lucrèce, Minuit, París, 1977, p. 149, citado
por LOVISOLO, op. cit., p. 437.
32. En particular me refiero a las objeciones que efectúa Thomas
bajo el título “La subjetivización de la naturaleza”, al señalar que este
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algunas sendas por las que es posible transitar o explo-
rar nuevas. Examinando la complejidad de este estado
de situación se ha señalado que:
La política es el escenario donde se desenvuel-
ve el hombre en sociedad y existe en ella un
tipo de relación en la cual el hombre, la natura-
leza y la sociedad estén en un juego continuo
de confrontación pero también de integración,
la cual se hace necesaria para todo tipo de con-
vivencia humana. Ciertamente, el hecho de re-
conocerse el hombre como sujeto establece un
reconocimiento del otro, ya sea para enfrentarlo
y superarlo o para dialogar con él e integrarse.
Así mismo pasa con la naturaleza, ella puede
ser nuestra amiga o nuestra enemiga. Se puede
considerar como un sujeto u objeto, como
alguien a vencer o alguien que nos vence. Las
relaciones políticas entre sí como las relaciones
entre la política y la naturaleza pueden generar
violencia. Esta es una realidad inherente a la
vida misma, no obstante, como tal no es una re-
lación agradable ni verdaderamente humana,
procedimiento “es sintomático de una crisis, si no del sujeto de dere-
cho, por lo menos de la comprensión que tenemos de él. Demasiadas
veces se confunden dos datos bien distintos. El sujeto real, natural, y
el sujeto artificial, instituido. Del sujeto real, natural, del sujeto humano
en resumen, se piensa observar los excesos –el hubris, la desmesura,
el apetito demiúrgico de dominio del mundo–. Pero al mismo tiempo,
y con un movimiento que no es en absoluto la continuación necesaria
del primero, se le imputan estos mismos excesos al sujeto artificial,
a la abstracción del sujeto de derecho, es decir, supuestamente, a la
modernidad jurídica. Entonces para limitar el campo de acción de este
sujeto, se le imponen no unas simples prohibiciones, sino otros suje-
tos instituidos contra él. Se multiplican los sujetos hasta imponerlos
al mundo de la naturaleza, como si el sujeto de derecho humano, que
por hipótesis no puede dominar sus deseos, solo pudiese encontrar
límites en sujetos de derechos rivales.” THOMAS, Yan, Los artificios de
las instituciones. Estudios de derecho romano, Eudeba, Buenos Aires,
1999, p. 91. Considero que “unas simples prohibiciones” al sujeto
artificial no han sido (ni son ya) medidas suficientes para limitar la
voracidad del sujeto real, que es quien determina la voluntad del sujeto
de derecho. Se requiere dar el paso de la subjetivización de la natura-
leza y al reconocimiento de sus derechos, para que el homo sapiens
y sus crías ficcionales deban pactar, contratar, convenir con ella todo
lo atinente a la afectación de sus derechos e intereses. El aporte de
Serres, con la propuesta del “contrato natural”, permite sugerir no una
mera intensificación de la potestad regulatoria y del poder policía, sino
una modificación del aparato conceptual, según el desarrollo que so-
bre este punto realiza Horacio Corti.
 ARTÍCULOS
más bien, se puede considerar como una rela-
ción negadora de humanidad y profundamente
desagradable”.33
III. Una mirada a la categoría “persona” 34
La raíz etimológica de la palabra “persona” se en-
cuentra en las voces latinas per sonare (que significan
sonar mucho o resonar) con las que en la Roma antigua
se designaba la máscara o careta con la que los actores
cubrían sus rostros en el escenario para dar resonancia y
potencia a su voz. Luego, la palabra “persona” se usó para
denominar al actor enmascarado y, posteriormente, al
papel que desempeñaba, es decir: al personaje.
En el derecho romano antiguo se distinguía la con-
ducta que producía objetos materiales, el facere, de la que
no los producía, el agere. El obrar jurídico se situaba en
este campo. Aunque se reconocieron consecuencias ju-
rídicas a determinados fenómenos naturales solo las ac-
ciones humanas eran para los romanos consideradas
“actos jurídicos”. La expresión “persona” pasó al uso jurí-
dico para mencionar al sujeto dotado de representación
propia en el derecho; los sujetos del agere eran también
33. HERRERA OSPINA, José de Jesús e INSUASTY RODRIGUEZ, Alfonso, “Di-
versas concepciones en torno a la naturaleza como sujeto político: de la
necesidad de cambio de paradigmas” [en línea]. Disponible en http://www.
scielo.org.co/pdf/agor/v15n2/v15n2a12.pdf. [Consultado el 01-04-2020].
34. Según las reglas de la lógica, cuanto mayor sea la extensión (ám-
bito de aplicación) de un concepto abstracto, tanto menor será su
contenido de sentido. Un sistema jurídico construido en base a tales
abstracciones requiere que los conceptos que se puedan derivar de
cada una de esas abstracciones sean solo dos, que estén entre sí en
relación de antítesis. Por ejemplo, “algo” jurídicamente relevante o es
un “sujeto” o es un “objeto”, una “cosa” es “mueble” o “inmueble”, una
“persona” es “física” o “moral”. Bajo esta forma de pensar, una asocia-
ción de personas puede ser considerada como una “unidad” (persona
jurídica) o como una pluralidad (“simple asociación”). El proceso de
abstracción, con su consecuente “depuración” de la realidad, se advier-
te claramente en el concepto de “persona”. La construcción de estas
categorías abstractas, que a mayor nivel abstracción tienen menor
denotación, permite unificar el tratamiento de fenómenos de diferen-
te índole. Ahora bien, si bien las categorías simplifican y clarifican el
sistema normativo, no expresan (y es tarea ineludible tener en claro)
cuáles son los principios, valores e intereses que justifican la decisión
normativa de equiparar, por simplificación, esas realidades fenomeno-
lógicamente diferenciadas. Para esta cuestión, he seguido a LARENZ,
Karl, Metodología de la Ciencia del Derecho, Ariel, Barcelona, 2001.
PÁGINA 35 / NOVIEMBRE 2021
actores que –como los del teatro– debían desempeñar un
papel en el proceso.35
En su evolución en el lenguaje común la expresión
se despojó de toda referencia a la función o situación del
sujeto para identificarse, sin más, con el ser humano.
Pero en el léxico jurídico “persona” expresa algo más,
ya que para las leyes es el género bajo el cual se englo-
ban todos los seres humanos36 (una de las especies de
personas) y algunas otras entidades que se forman por
seres humanos pero que se distinguen de sus integran-
tes (asociaciones, organizaciones e instituciones creadas
por ellos, calificadas como personas morales, personas
de existencia ideal, personas jurídicas, etcétera).37 A ello
debe agregarse que existen personas jurídicas formadas
por otras personas jurídicas, lo que hace cada vez más
mediato el nexo ser humano - persona.
Si bien existen antecedentes de relevancia,38
Federico Carlos de Savigny expuso con toda claridad que
35. “Así como un actor podía desempeñar distintos roles y, en con-
secuencia, usar varias máscaras, para los romanos homo plures
personas sustines, con lo cual enfatizaban los diferentes roles asumi-
bles por el hombre en la sociedad, cada uno de los cuales entrañaba
un conjunto de derechos y obligaciones especiales provenientes de
sus respectivas relaciones sociales y jurídicas (...)”. FERNÁNDEZ RUIZ,
Jorge, “Personas Jurídicas de Derecho Público en México” [en línea],
en: Boletín Mexicano de Derecho Comparado, Nueva Serie, Año XXX,
Nº 89, mayo-agosto de 1997. Disponible en: https://biblat.unam.
mx/es/revista/boletin-mexicano-de-derecho-comparado/articulo/
personas-juridicas-de-derecho-publico-en-mexico.
36. “A los efectos de esta Convención, persona es todo ser humano”,
expresa el art. 1, numeral 2, de la Convención Americana sobre los
Derechos Humanos (CADH).
37. Puede recorrerse la trayectoria de la categoría persona jurídica o
moral de la mano de Fernández Sessarego. FERNÁNDEZ SESSAREGO,
Carlos, “Naturaleza Tridimensional de la Persona Jurídica con espe-
cial referencia al derecho peruano”, en: Derecho PUCP. Revista de la
Facultad de Derecho, Nº 52, 1990, pp. 256-261. Disponible en: https://
dialnet.unirioja.es/servlet/revista?codigo=22765. [Consultado el
02-01-2020].
38. Enseña Fernandez Sessarego, op. cit., que los antecedentes del
derecho romano son escasos hasta que el canonista Sinibaldo dei
Fieschi (quien luego sería el Papa Inocencio IV, 1243-1254) formulara
la teoría de la “persona ficta”. Afirma que los glosadores no manejaban
el concepto de persona jurídica. Para ellos la universitas no era sino un
conjunto de personas. Sobre esta base surge la teoría de Sinibaldo dei
Fieschi en la cual se considera que la persona jurídica es una ficción,
preparando de este modo el camino para los posteriores desarrollos
de Savigniy. Dei Fieschi distinguió la persona que podía ser pasible
de excomunión e interdicción, de otro sujeto al que se le reconocían
derechos y obligaciones pero que, al carecer de alma y cuerpo, no era
pasible de recibir tales sanciones. A estas las consideró personas fic-
tas. Según Fernández Ruiz, op. cit., cinco siglos después, dentro del
 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA
si bien “la idea primitiva y natural de persona coincide
con la de individuo”,39 existen otros entes que por medio
de una ficción adquieren esa calidad:
La capacidad jurídica fue demostrada por no-
sotros como coincidente con el concepto de
hombre singular. Nosotros la consideramos
ahora como extendida a sujetos artificiales,
creados por una simple ficción. Tal sujeto es
llamado por nosotros persona jurídica, es decir
persona que es solamente admitida para una fi-
nalidad jurídica. En ésta encontramos un nuevo
sujeto de relaciones de derecho además del
hombre singular.
En el siglo XX el jurista italiano Francesco Ferrara
partirá de la distinción entre ser humano y la categoría
jurídica de persona efectuada por Savigny. Los concep-
tos no se superponen. La personalidad jurídica, con-
cepto de mayor amplitud, puede atribuirse a cualquier
ente no humano: “la personalidad es un producto del
ordenamiento jurídico, y surge por el reconocimiento
del derecho objetivo”. Agrega que “antes de una organi-
zación estatal el hombre no es persona” y que “formado
un ordenamiento jurídico, la historia demuestra que
por largo tiempo ha existido una clase de hombres a los
que se les negaba la calidad de sujetos de derecho como
es el caso de los esclavos” y que “la personalidad podía
también perderse como consecuencia de una condena
penal (muerte civil) o por la asunción de un cierto estado
religioso (vida monacal)”.
La personalidad jurídica es para Francesco Ferrara
una forma jurídica, “un modo de regulación, un proce-
dimiento de unificación, la forma legal que del derecho
objetivo reciben ciertos fenómenos de asociación y
paradigma del derecho natural racional moderno, Hugo Grocio des-
tacó que, aun cuando un hombre no pueda tener sino un solo cuerpo
natural, puede convertirse en cabeza de varios cuerpos morales o
comunidades. La idea será continuada por Samuel Pufendorf para
referirse a las personas morales o compuestas, como aquellas que
resultan de la unión de varios individuos alrededor de una idea y una
voluntad común.
39. SOLDEVILLA, Carlos, “Persona jurídica”, en Enciclopedia Jurídica
Española, Francisco Seix, Barcelona, t. XXIV, 1910, p. 704; citado por
FERNÁNDEZ RUIZ, op.cit.
PÁGINA 36 / NOVIEMBRE 2021
de organización”.40 Por ende, Ferrara no considera que
existan objeciones técnico-jurídicas para reconocerle
personalidad a entes no humanos. Pero entiende que
debe cumplirse una condición: que la atribución del
carácter de persona a entes no humanos se ajuste a la fi-
nalidad del derecho de realizar los intereses humanos
(sociales, económicos, religiosos, etcétera).
Será Hans Kelsen quien exprese la teoría forma-
lista de la persona en su máximo rigor. La persona será
una pura abstracción, un “centro ideal de imputación de
normas”. La persona física y la persona jurídica o colec-
tiva presentan idéntica estructura formal: la personifica-
ción de un conjunto de normas jurídicas, de obligaciones
y autorizaciones. Son “una expresión unitaria personifi-
cadora para un haz de deberes y facultades jurídicas, es
decir, para un complejo de normas”. Aunque Kelsen reco-
noce que las conductas humanas integran el contenido
de las estructuras formales normativas, el ser humano es
un ente metajurídico.
Dada esa evolución, no sorprende que la Resolu-
ción del Parlamento Europeo, del 16 de febrero de 2017
–con recomendaciones destinadas a la Comisión sobre
normas de derecho civil sobre robótica– considere la
atribución de personalidad jurídica a determinado tipos
de robots. Así, entre sus recomendaciones menciona:
Se trata de crear a largo plazo una personalidad
jurídica específica para los robots, de forma que
como mínimo los robots autónomos más com-
plejos puedan ser considerados personas elec-
trónicas responsables de reparar los daños que
puedan causar, y posiblemente aplicar la per-
sonalidad electrónica a aquellos supuestos en
los que los robots tomen decisiones autónomas
inteligentes o interactúen con terceros de forma
independiente (Rec. Nº 59 - f). / La posibilidad
de otorgar personalidad jurídica a los robots
debe responder a un ajustado planteamiento.
Bajo esa órbita, dimensionarlo acabadamente
es estimarlo en función de los fines que a través
de ese abordaje se persiguen. Desde luego que
no se puede considerar al robot como agente
40. FERRARA, Francisco, Teoría de las personas jurídicas; como se citó
en FERNÁNDEZ SESSARIEGO, op. cit.
 ARTÍCULOS
moral. / Sin embargo, es posible que el derecho
utilice conceptos a fines de instrumentalizar
formal y convenientemente la realidad jurídica.
En tal sentido, debe pensarse en un régimen es-
pecial relativo a robots autónomos inteligentes
que de aquella forma puedan llegar a interac-
tuar con terceros. / Una categorización orde-
nadora puede partir por diferenciar persona
electrónica, persona humana y persona ju-
rídica. / Obviamente son tres realidades total-
mente distintas. Sin perjuicio de ello el derecho
se sirve de esa categorización a los efectos de
alcanzar sus fines”.41
Por último, reciente legislación y jurisprudencia de
algunos países ha calificado a los animales como “perso-
nas no humanas”, “seres vivos dotados de sensibilidad”, o
“seres sensibles”,42 distinguiéndolos de las “cosas” (entre
las que tradicionalmente eran incorporados en la legis-
lación de cuño romanista)..
En Argentina, el Código Civil y Comercial de 2014 no
incorporó la consideración de los animales como sujetos
de derecho.43 No obstante ese posicionamiento legislati-
vo, se han dictado fallos que calificaron a una orangutana
y a una chimpancé como sujetos de derechos iure propio,
41. Véase VALENTE, Luis Alberto, “La persona electrónica” [en
línea], en: Revista Anales de la Facultad de Ciencias Jurídicas y So-
ciales, Universidad Nacional de La Plata (UNLP), Año 16, Nº 49, 2019
(anual). Disponible en: https://doi.org/10.24215/25916386e001 el
20/06/2020. [Consultada el 24-04-2019].
42. Según expone Ballester Bidau: “El código civil alemán, en su pa-
rágrafo 90, dispone: ‘Los animales no son cosas. Serán tutelados por
leyes especiales (...)’. / En México, en el art. 4 inc. 1) de la Ley de Pro-
tección a los animales del Distrito Federal, se define a los mismos,
sean domésticos o de vida silvestre, como seres sensibles. (...) / A
fines de 2017, el Congreso español, por unanimidad, dictó una ley para
que los animales dejen de ser considerados cosas y, en cambio, sean
reconocidos jurídicamente como seres vivos dotados de sensibilidad.
/ La Ley Nº 2015-177, del 16 de febrero de 2015, por la que se modi-
fica el Código Civil francés, define a los animales como ‘seres vivos
dotados de sensibilidad’, lo que marca una evolución de la legislación
francesa”. BALLESTER BIDAU, Fernando, “Los animales son sujetos de
derechos no humanos: panorama legislativo y jurisprudencial”, Dia-
rio DPI, Suplemento “Personas No Humanas”, Nro. 17, 10-09-2019.
Disponible en: https://dpicuantico.com/category/suplemento/perso-
nas-no-humanas/. [Consultado el 18-02-2019].
43. El artículo 227 expresa: “Son cosas muebles las que puedan
transportarse de un lugar a otro, sea moviéndose por sí mismas, sea
que solo se muevan por una fuerza externa, con excepción de las que
sean accesorias a los inmuebles.”.
PÁGINA 37 / NOVIEMBRE 2021
en su condición “personas no humanas”.44 Luego de
pronunciado el fallo referido a la orangutana Sandra, el
diario español El País, en la sección “Ciencia” publicó que:
(...) los animales están volviendo a los tribunales
en circunstancias muy diferentes, aunque con
un objetivo similar: ser tratados como personas.
Varias asociaciones están abriendo causas en
Estados Unidos y América Latina en las que re-
claman que los grandes simios reciban el título
de “personas no humanas”. Una jueza de Buenos
Aires acaba de reconocer ese estatuto a una
orangutana llamada Sandra, recluida en un zoo.
La semana pasada se presentó en Nueva York
un caso de habeas corpus a favor del chimpan-
cé Tommy. Son procesos que buscan abrir una
nueva era en los derechos de los animales. /
“Persona no humana” puede parecer un con-
cepto extraño, o incluso disparatado, pero la
clave es que busca considerar a algunos ani-
males como sujetos, no solo como objetos de
derechos. La sentencia argentina mantiene que
Sandra es “un sujeto no humano titular de dere-
chos fundamentales” y que “como un sujeto, su
cautiverio y exhibición viola los derechos que
ella titulariza, aunque se le alimente y no sea
tratada con crueldad”. El abogado estadouni-
dense Steven M. Wise, presidente del Nonhu-
man Rights Project, la organización pionera en
este tipo de procesos, explica: “Ser una persona
no humana representa que tienes derechos.
Existe una división jurídica fundamental entre
44. No es objeto de este trabajo considerar, en particular, la situación
de algunos seres o elementos, sino la naturaleza como una unidad.
Solo recordaré que en Argentina la Cámara Federal de Casación Pe-
nal del 18 de Diciembre de 2014, en la causa “Orangutana Sandra
s/ Habeas corpus” –instado por la Asociación de Funcionarios y
Abogados por el Derecho de los Animales (Afada)– dejó sin efecto el
rechazo del habeas corpus pronunciado en primera instancia y confir-
mado por la cámara de apelaciones. El tribunal de casación sostuvo:
“A partir de una interpretación jurídica dinámica y no estática, menes-
ter es reconocer al animal el carácter de sujeto de derechos, pues los
sujetos no humanos (animales) son titulares de derechos, por lo que
se impone su protección en el ámbito competencial correspondiente”.
Una explicación de la situación de los animales ante el derecho penal
puede consultarse en: ZAFFARONI, Eugenio Raúl, La Pachamama y el
Humano, Ediciones Madres de Plaza de Mayo, Ciudad Autónoma de
Buenos Aires, 2011.
 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA
cosas y personas: nuestro objetivo es derribar
el muro que deja a los animales del lado de las
cosas, tienen que conseguir ser considerados
personas y estar protegidos”. Wise ha llevado
el caso de Tommy y de otros tres chimpan-
cés en EE.UU. (...) / El español Pedro Pozas, del
proyecto Gran Simio, señala que actualmente
hay causas abiertas en Argentina, en nombre
de una chimpancé llamada Cecilia, un recurso
pendiente en México para que un orangután
llamado Totó sea llevado a un centro de prima-
tes y otro en Chile. (...) / Los defensores de estas
causas no buscan establecer una equiparación
entre seres humanos y otras especies; sino que
los animales sean titulares de derechos, al igual
que pueda serlo una empresa. (...) [S]eñala Fede-
rico Bogdanowicz, director ejecutivo del Ins-
tituto Jane Goodall en España. “Ni siquiera la
organización más radical sostiene que sean la
misma especie que nosotros. Está claro que no
lo somos, pero también está claro que no son
cosas”.(...) / Incluso algunos defensores de los
animales consideran que es una figura jurídi-
ca discutible. “Simpatizo con la idea, pero no
estoy totalmente de acuerdo con ella”, explica
el naturalista Carl Safina, (...) “Hablar de per-
sonas no humanas los compara con nosotros
y nunca serán nosotros, tienen que ser ellos.
Deben tener derecho a existir como poblacio-
nes en libertad, con suficiente espacio, viables
y conectadas y en cautividad deben ser tratados
correctamente...”45
IV. La naturaleza como objeto a explotar
La cultura y la filosofía griegas están dominadas
por la perspectiva de la naturaleza, de la physis:
el hombre griego se concibe a sí mismo como
un ser natural, y por tanto, en el pensamiento
45. “La orangutana Sandra y otras ‘personas no humanas’”, El
País, disponible en: https://elpais.com/elpais/2015/12/17/ciencia/
1450369696_771294.html?prm=. [Consultado el 26-09-2016].
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griego no hay propiamente lugar para la noción
de sujeto en la medida en que la subjetividad es
“lo otro” que la naturaleza, ya que comporta in-
terioridad, reflexión, conciencia, autonomía y
libertad. La naturaleza es lo exterior frente a lo
interior, lo objetivo frente a lo subjetivo. De ahí
que el pensamiento griego sea finalmente ca-
racterizado como naturalismo objetivista frente
al espiritualismo subjetivista que se atribuye en
exclusiva al cristianismo y a la modernidad.
Así expone, sintéticamente Tomás Calvo la imposibi-
lidad de la categoría del “sujeto” en el pensamiento griego.46
La aparición de esta noción es hija de la Edad
Moderna. Para que ello fuera posible, el hombre debió es-
cindirse de la naturaleza, la “sustancia” devenir en “sujeto”.
Y esa transformación radical no ocurrirá sino hasta el
siglo XVI, con el surgimiento de las filosofías del cogito.47
Herrera Ospina e Insuasty Rodríguez reseñan ese
desarrollo del siguiente modo:
Antiguamente, los griegos habían descrito,
muy acertadamente, la naturaleza política del
hombre y la había integrado al ideal cultural de
su sociedad. Aristóteles llamó al hombre zoon
politicon lo que significó un ser social con natu-
raleza política, o sea, nacido para formar asocia-
ciones, sociedades, ciudades (polis: de donde se
deriva la palabra política), la naturaleza allí era
entendida como kosmos que traduciría “orden”.
/ La Edad Media, desde el ideal feudocristiano
concibió al hombre como un ser en relación con
Dios (creado a su imagen y semejanza), ya que
se consideraba ens creatum (ente creado). Allí la
naturaleza o la tierra (junto con todos los demás
seres vivos), era considerada creación divina
pero con una característica especial: creatura
inferior al hombre y por ende manipulable. El
hombre está por encima de la creación y por
46. CALVO, Tomás, “El sujeto en el pensamiento griego”, en: SANFÉLIX
VIDARTE, Vicente (ed.), Las identidades del sujeto, Editorial Pre-textos,
Valencia, 1997, pp. 59-72.
47. Una exposición que reseña esta cuestión puede verse en ROBINET,
André, El pensamiento europeo de Descartes a Kant, Fondo de Cultura
Económica, México D.F., 1984 (citada agregada para v.2).
 ARTÍCULOS
ende, es el amo absoluto del cosmos. A propósi-
to, la concepción medieval acerca del universo
concebía a la tierra como centro del universo y
a su vez, al hombre como centro de la creación.
/ La Edad Moderna, concibió al hombre como
un sujeto pensante y lo elevó, posteriormente a
la categoría de “yo absoluto” desde las reflexio-
nes filosóficas de Kant (1787) y Hegel (1807).
De nuevo la naturaleza fue puesta al servicio
del hombre y esta vez bajo el dominio intelec-
tual del hombre que la concibió en términos
geométrico- matemáticos; y por ende, también
manipulable en cuanto que la naturaleza nos re-
velaba sus misterios que fueron aprovechados
para extraer sus bienes y recursos en beneficio
del desarrollo tecno científico. / Además de las
figuras filosóficas ya mencionadas habría que
mencionar a Baruch de Spinoza y Leibniz (siglo
XVII), entre otros. Es de anotar que es imposi-
ble aseverar que estos filósofos hayan pensado
radicalmente que la naturaleza debía ser so-
metida a la explotación exacerbada hasta sus
últimas consecuencias, es más bien, la interpre-
tación que de ellos hicieron algunos otros para
fines distintos al ideal filosófico.48
En su desarrollo, el discurso de la modernidad vacía
de contenido a la naturaleza “para quedar reducida a ese
lugar de donde se sacaban los ‘recursos’, se transforma
en mero objeto, para crear realidades artificiales para el
desarrollo tecno científico de la industria y de las socie-
dades en general”.49
En esa transformación se perdió la forma en que la
ciencia romana del derecho adjudicaba ventajas y des-
ventajas a cada ser, animado o inanimado. Según Michel
Villey el ius:
[N]os parece que busca describir, no derechos,
sino estatutos. Estatutos de las cosas o esta-
tutos de las personas: ius fundi [derecho de la
finca], ius praediorum [derecho de los predios
= servidumbres], ius italicum [derecho itálico
48. HERRERA OSPINA e INSUASTY RODRIGUEZ, op. cit.
49. Ibíd.
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(de “italianidad”)], ius civitatis [derecho de ciu-
dadanía], ius actoris [derecho del demandan-
te], ius venditorios [derecho del vendedor], etc.
Observemos aquí cuánta amplitud sabe des-
plegar el derecho romano en la ejecución de
este programa; con qué finura distingue entre
las diversas condiciones de las personas; que
vigorosos contrastes pone entre las cosas
humanas o religiosas, públicas o privadas,
entre tales fundos africanos o tal o cual tierra
romana. Hoy, esta variedad se ha perdido.
El derecho romano debe gran parte de su
riqueza a esa voluntad de atribuir, en función
de un orden social preestablecido por la na-
turaleza, las condiciones que le son propias,
tanto a las personas como a las cosas. // 3.
Ahora bien, es el momento de observar que
una concepción semejante de la justicia (o del
arte del derecho) está en total desacuerdo con
las ideas modernas.50
La noción moderna del derecho que se atribuye
a las personas, el ius, se aleja de la concepción romana
de los diversos ius.51 Sin compartir la reificación del
orden social que postula Villey como propio del derecho
romano (o de su interpretación del sistema del derecho
romano), el autor nos muestra que en Roma se atribuían
derechos (ius) a seres no humanos para proteger o pre-
servar ciertos valores, bienes o intereses que la sociedad
consideraba relevantes.
Cabe entonces preguntarnos: ¿es posible ahora,
después de cinco o seis siglos, volver a atribuir dere-
chos a la naturaleza, ya no en el sentido estatutario del
ius romano sino en el de poder o facultad de actuar, tener
o gozar que caracteriza al ius moderno?52 ¿Y que esos
50. VILLEY, Michel, Estudios en torno a la noción de derecho subjetivo,
Ediciones Universitarias de Valparaíso, Santiago de Chile, 1976, pp.
65-66, 248.
51. “Pero ¿qué mejor ejemplo podríamos aportar del cambio de sen-
tido de la palabra ius? De estatuto, condición completa de cada cosa
en el interior del orden total, ha pasado a tener, a principios de la Épo-
ca Moderna o a fines de la Edad Media, el sentido de facultad activa
perteneciente a un individuo. Paralelamente con este término técnico
fundamental, toda la ciencia del derecho ha cambiado de objeto y de
principio inspirador”, ibíd., p. 70.
52. “Mientras que en numerosos tratados sobre los sentidos de
la palabra ius contenidos en el Digesto (De iustitia et iure) o en
 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA
derechos sean producto de un contrato en el que ella
participe?53
Horacio Corti explica que:
En la tradición cultural occidental el concep-
to de persona es una categoría jurídica: que
algo cuente como persona o cosa es una dis-
tinción jurídica, más allá del eventual uso de
esos términos en la vida cotidiana. El derecho
parece haber seguido un camino análogo al de
la ciencia para establecer sus propios criterios
de objetivación e individuación; también sus
propias relaciones y clasificaciones. Habría un
aspecto teórico en el derecho, en la medida en
que una teoría implica una ontología precisa y
explicitada, que contrasta con la mayor indeter-
minación del lenguaje conceptual que opera en
nuestra vida cotidiana. [...] Determinar si dos en-
tidades son la misma dependerá del marco de
referencia, de la forma de individualizar las en-
tidades y de agrupar en ciertas clases.
Y haciendo mención a un trabajo de Yan Thomas
–sobre el que volveré–, ejemplifica con las categorías
de sujeto y objeto, y precisamente formula la siguiente
cuestión:
El debate sobre el estatus jurídico de la natura-
leza es aquí pertinente: “Los objetos pasan de un
lugar jurídico a otro –por ejemplo se propone
que la naturaleza pase del estatus de objeto a
sujeto– y por estos traslados (...) el mapa del
derecho se vuelve a componer y se formulan
nuevas preguntas” (Thomas, 1999, p. 91), ante
lo cual Thomas plantea sus dudas: “¿estaría la
las glosas y en las sumas de la Edad Media, no se hace ninguna
mención al sentido subjetivo, Gerson definió el ius como ‘facultad’,
un ‘poder’ atribuido al individuo; Gassendi, como una ‘facultad de
actuar, de tener o de gozar de una cosa’. Y esta definición fue rápida-
mente recibida en las obras de los juristas, en Grotius, Pufendorf o
Thomasius (...)”; ibíd., p. 68.
53. “Sir Henry Sumner Maine, en un libro célebre, interpretaba incluso
toda la historia del derecho en Occidente como el pasaje del estatuto
al contrato en tanto que forma tópica del vínculo de derecho”, SUPIOT,
Alain, Homo Juridicus. Ensayo sobre la función antropológica del Dere-
cho, Siglo XXI Editores, Buenos Aires, p.122.
PÁGINA 40 / NOVIEMBRE 2021
naturaleza mejor protegida si estuviese perso-
nificada y representada por unos organismos
legalmente instituidos, que si fuera dejada en
su estatus de cosa, pero de cosa protegida por
un estatuto particular, también por hipótesis de
origen legal?” (ibid, p. 88).54
V. De Artemisa al río Whanganui, o la personifi-
cación de la naturaleza
La reconstrucción del sujeto de los derechos permite
pensar el problema trasladando los temas que según
Recaséns Siches55 no han sido delimitados adecuada-
mente para su debido tratamiento en relación a la cate-
goría persona, y son aquellos que tienen que ver con las
respuestas a cuatro preguntas: “qué es persona / sujeto
para el derecho; quiénes son los entes sobre los que recae la
calificación de persona / sujeto; cuál es la naturaleza o el
ser del ente al cual el derecho denomina persona / sujeto,
y a quiénes el derecho debería conceder la calificación de
persona / sujeto”. Es esta pregunta la que atraviesa como
una “marca de agua” estas páginas.
En el contexto de la profunda crisis que la aparición
del COVID-19 sometió a la casi totalidad de los Estados,
se han formulado preguntas que pueden enlazarse a
las que en 2019 dieron motivo a que comenzara esta in-
vestigación y que también advierten sobre la incierta
inminencia de la hora final: “¿Es posible que el ecosis-
tema de la Tierra sea un gigantesco ser vivo?”56 y “¿No
será tiempo –para que haya algún tiempo posible– de la
54. CORTI, Horacio, “Normas y aparatos conceptuales: dos aspec-
tos del derecho (a partir de la lectura de una frase de Alchourrón y
Bulygin)” [en línea], en: Isonomía, Nº 45, octubre de 2016, pp. 159-160,
141-188. Disponible en: http://www.scielo.org.mx/pdf/is/n45/1405-
0218-is-45-00141.pdf. [Consultado el 28-06-2020].
55. RECASÉNS SICHES, Luis, Tratado General de Filosofía del Derecho,
Editorial Porrúa, 21º edición, México D.F., 2013, p. 259 y ss. 717.
56. MARKUS, Gabriel, “El virus, el sistema letal y algunas pistas para
después de la pandemia”, en: AGAMBEN, Giorgio, et al., Sopa de Wuhan
[en línea], editorial ASPO (Aislamiento Social Preventivo y Obligatorio),
pp. 131, 188. Disponible en: https://www.elextremosur.com/files/
content/23/23684/sopa-de-wuhan.pdf. [Consultado el 01-04-2020].
El autor agrega de inmediato otra pregunta: “¿Es el coronavirus una
respuesta inmune del planeta a la insolencia del ser humano, que des-
truye infinitos seres vivos por codicia?”.
 ARTÍCULOS
invención de otras relaciones con lo vivo, las cuales agu-
jereen la crisis eco-biológica desatada?”.57
Se asiste a planteos que responden a un nuevo pa-
radigma en la consideración de la naturaleza, que es
aceptada como una realidad viva. Existe una equidad
biótica que niega una jerarquía entre los seres vivos,
ya que políticamente considerado solo existe un sujeto:
la naturaleza.58 59
La conversión de la naturaleza en sujeto, y la atri-
bución de derechos iure propio, se dirigen a mutar el
carácter de objeto, mercancía o fuente de mercancías,
que permitió su degradación (y la nuestra) tanto en los
países de economía capitalista como en aquellos que
hicieron la experiencia de la economía soviética en el
57. YAÑEZ GONZÁLEZ, Gustavo, “Fragilidad y tiranía (humana) en
tiempos de pandemia. Sopa de Wuhan”, en: AGAMBEN, Giorgio, et al.,
Sopa de Wuhan [en línea], editorial ASPO (Aislamiento Social Preven-
tivo y Obligatorio), p. 43. Disponible en: https://www.elextremosur.
com/files/content/23/23684/sopa-de-wuhan.pdf. [Consultado el
01-04-2020].
58. Se aproxima al planteo de lo que se conociera como “ecología
profunda”. Las siguientes afirmaciones brindan unas pistas sobre los
ejes de esa corriente: “La ecología profunda en su sentido académi-
co estrecho se basa en dos fundamentos: una axiología (el estudio
de los criterios de los sistemas de valores en ética) del ‘igualitarismo
biocéntrico’ y una ontología (el estudio de la existencia) del holismo
metafísico (...) que afirma que la biosfera no consiste en entidades
discretas, sino individuos relacionados internamente que forman un
todo ontológicamente ininterrumpido. Ambos principios tienen sus
raíces en una epistemología intuitiva que recuerda los criterios ‘cla-
ros y distintos’ de Descartes: una vez que los comprende, su verdad
está fuera de toda duda. El primer principio, el igualitarismo biocén-
trico –conocido también por otras frases que combinan biocéntrico,
bioesférico y ecológico con igualdad e igualitarismo (Naess, 1973, p.
95; Devall y Sessions, 1985, pp. 67-69)– sostiene que la biota tiene
igual valor intrínseco valor; niega la valoración diferencial de orga-
nismos. En palabras de Naess ‘el derecho igual a vivir y florecer es
un axioma de valor intuitivamente claro y obvio’”./ “El igualitarismo
biocéntrico apunta directamente a este objetivo. Al negar a los hu-
manos una consideración moral especial, la ecología Profunda no es
solo no antropocéntrica, sino anti-antropocéntrica” (Watson, 1983)/
“Al reconocer el valor intrínseco de otros seres vivos, uno reconoce
la solidaridad de todas las formas de vida”. Fragmentos extractados
de Encyclopedia of Environmental Ethics and Philosophy (2nd) [en lí-
nea]; voz: Deep Ecology, pp. 206-207. Disponible en: http://www.uky.
edu/OtherOrgs/AppalFor/Readings/240%20-%20Reading%20%20
Deep%20 Ecology.pdf. [Consultado el 29-4-2020] (traducción propia).
59. Zaffaroni pretende encontrar una diferencia entre los planteos
de la ecología ambientalista, que no reconoce el carácter de per-
sona a la naturaleza, y los de la ecología profunda, que sí lo hace.
ZAFFARONI, op. cit., p. 69.
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siglo XX y de la economía china en la anterior y en la
actual centuria.60
En 2017, múltiples reclamos y declaraciones de
todo el mundo legal parecían indicar un punto
de inflexión en la aceptación global de un estado
legal nuevo y en evolución para la naturaleza.
Ya sea un litigio en los Estados Unidos, la India y
Colombia, o una legislación que emana de Nueva
Zelanda y Australia, la ley parece estar lidiando
con un nuevo orden normativo en relación con
el estado legal de la naturaleza. Sin embargo, este
cambio ha tardado en llegar, al menos cuarenta y
cinco años desde que Christopher Stone preguntó
“si los árboles deberían tener una posición legal”.61
Los profesores australianos Cristy Clark, Nia
Emmanouil, John Page y Alessandro Pelizzon en re-
cientes reflexiones señalan, con acierto, que “[r]econo-
cer a la naturaleza como sujeto con derechos constituye
una ruptura de la lógica de la acumulación del capital
60. “Si bien el capitalismo ha sido la expresión más plena de la socie-
dad de crecimiento sin fin y guerra contra las condiciones que hacen
posible la vida, no agota este modelo civilizatorio. Como lo demostró
la experiencia soviética el siglo pasado, una sociedad sin propiedad
privada puede ser tan desarrollista, productivista y depredadora
como el capitalismo. En este nuevo tiempo histórico, ni los retos que
confrontamos son los mismos del siglo pasado, ni las herramientas
teórico conceptuales pueden ser las mismas. El reconocimiento de
los límites del planeta nos impone nuevas exigencias epistemológi-
cas: no podemos pensar a la ‘sociedad’ como algo separado de la
‘naturaleza’, ni aceptar las pretensiones de la economía de hacer caso
omiso de las dimensiones necesaria e inevitablemente materiales de
la producción”. LANDER, Edgardo, “Los límites del planeta y la crisis ci-
vilizatoria. Ámbitos y sujetos de las resistencias” [en línea], disponible
en: https://www.tni.org/es/publicacion/los-limites-del-planeta-y-la-cri-
sis-civilizatoria. [Consultado el 12-03-2020]. En sentido semejante,
Eugenio R. Zaffaroni señala: “El deterioro planetario no puede dete-
nerse si no es mediante un fuerte replanteo civilizatorio que va más
allá del capitalismo, porque tampoco el marxismo tradicional aportó
soluciones, nunca se planteó la cuestión y en los casos en que operó
como ideología institucionalizada lo hizo con idéntica irresponsabili-
dad respecto de la naturaleza. Desde el punto de vista de la naturaleza
como sujeto de derechos, ambos compartieron el mismo paradigma
civilizatorio”. ZAFFARONI, op. cit., p. 138.
61. Traducción a mi cargo del texto Can You Hear the Rivers Sing?
Legal Personhood, Ontology, and the Nitty-Gritty of Governance, Eco-
logy Law Quarterly, Vol. 45:787 [en línea]. Disponible en: https://www.
academia.edu/38969421/Can_you_hear_the_rivers_sing_Legal_per-
sonhood_ontology_and_the_nitty_gritty_of_governance. [Consultado
el 26-03-2020]. Cursivas agregadas en la traducción.
 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA
y de la hegemonía ideológica de este que acentuó lo
privado y lo individual por sobre la vida misma”62 y
que el telón de fondo sobre el que nacen “los derechos
de la naturaleza es, en gran medida, la emergencia pla-
netaria frente a la destrucción de ecosistemas enteros.
Emergencia que es el resultado de visiones y prácticas
que consideran a la naturaleza fuente inagotable de ri-
quezas o depósito de desechos”.63
La necesidad de subordinar los objetivos económicos
a las leyes de los sistemas naturales exige un cambio filosó-
fico y jurídico radical. Y ese cambio fue logrado al plasmar
esa nueva forma (que es la vez tan antigua para varias civi-
lizaciones) de concebir la relación entre el ser humano y la
naturaleza como un lazo comunitario en la carta constitu-
cional de un Estado nacional: la Constitución de Ecuador
del año 2008. Fue el primer país en el mundo en establecer
a la naturaleza como sujeto de derecho, preservando así la
conservación y regeneración de sus ciclos vitales, estruc-
turas, funciones y de sus procesos evolutivos.64
En su Preámbulo, la carta proclama “(...) una nueva
forma de convivencia ciudadana, en diversidad y
armonía con la naturaleza para alcanzar el Buen Vivir, el
Sumak Kawsay”. Se reconocen “los derechos de la Madre
Tierra” y se legitima a todo habitante, comunidad o pobla-
ción a actuar en defensa de sus derechos. El Derecho de
la naturaleza, asume la jerarquía de norma fundamental,
que en el capítulo séptimo de la Constitución establece:
Art. 71.- La naturaleza o Pacha Mama, donde se
reproduce y realiza la vida, tiene derecho a que
se respete integralmente su existencia y el man-
tenimiento y regeneración de sus ciclos vitales,
estructura, funciones y procesos evolutivos.
Toda persona, comunidad, pueblo o nacionali-
dad podrá exigir a la autoridad pública el cum-
plimiento de los derechos de la naturaleza. Para
62. Ibíd.
63. MARTÍNEZ, E., La naturaleza con derechos. De la filosofía a la polí-
tica, Universidad Politécnica Salesiana, Ecuador, 2011, p. 7, como se
citó en RONCAL VATTUONE, op. cit.
64. Para una mayor información sobre las razones más profundas
de esta modificación constitucional puede consultarse el artículo de
FUENTES SÁENZ DE VITERI, Mauro Leonel, “Breve repaso de los funda-
mentos filosóficos y jurídicos de los derechos de la naturaleza en el
Ecuador”, en: Revista Jurídica de la Universidad de Palermo, Año 16,
Nº 1, mayo de 2018, pp. 99-111.
PÁGINA 42 / NOVIEMBRE 2021
aplicar e interpretar estos derechos se observa-
rán los principios establecidos en la Constitu-
ción, en lo que proceda. El Estado incentivará
a las personas naturales y jurídicas, y a los co-
lectivos, para que protejan la naturaleza, y pro-
moverá el respeto a todos los elementos que
forman un ecosistema.
Art. 72.- La naturaleza tiene derecho a la restau-
ración. Esta restauración será independiente de
la obligación que tienen el Estado y las personas
naturales o jurídicas de indemnizar a los indivi-
duos y colectivos que dependan de los sistemas
naturales afectados. En los casos de impacto
ambiental grave o permanente, incluidos los
ocasionados por la explotación de los recursos
naturales no renovables, el Estado establecerá
los mecanismos más eficaces para alcanzar la
restauración, y adoptará las medidas adecuadas
para eliminar o mitigar las consecuencias am-
bientales nocivas.
A partir de esa formulación fundamental queda im-
puesto a los gobernantes, a los actores económicos y a
los pueblos que “los objetivos económicos deben estar
subordinados a las leyes de funcionamiento de los siste-
mas naturales, sin perder de vista el respeto a la dignidad
humana y la mejora de la calidad de vida de las perso-
nas, esto sin duda significa un cambio filosófico radi-
cal”.65 En ese sentido, se ha agregado que “si queremos
que la capacidad de absorción y resiliencia de la Tierra
no colapse, debemos dejar de ver a la naturaleza como
una simple condición para el crecimiento económico o
como un objeto de las políticas de desarrollo. Y por cierto
debemos aceptar que lo humano se realiza como parte
integrante de la naturaleza, sin pretender dominarla,
menos aún destruirla”.66
En un reciente trabajo de Cristy Clark, Nia
Emmanouil, John Page y Alessandro Pelizzon, pro-
fesores de la Southern Cross University de Australia,
poéticamente titulado “Can You Hear the Rivers Sing?
Legal Personhood, Ontology, and the NittyGritty of
65. HERRERA OSPINA e INSUASTY RODRIGUEZ, op. cit.
66. ACOSTA, A., “La naturaleza con derechos. Una propuesta de cam-
bio civilizatorio”, FLACSO, Ecuador, 2011, como se citó en en RONCAL
VATTUONE, op. cit.
 ARTÍCULOS
Governance”.67 los autores explican que la inclusión
de la naturaleza en el ámbito de los asuntos legales fue
recogida por varias jurisdicciones en Estados Unidos
desde los inicios del siglo XXI. El Fondo de Defensa
Legal Ambiental Comunitaria en Estados Unidos
comenzó a incluir los ecosistemas locales como sujetos
legales dentro de las ordenanzas municipales ya en 2006.
Además de la ya mencionada Constitución de Ecuador,
en Bolivia se dieron pasos importantes en el proceso de
reconocimiento de derechos de la naturaleza. Si bien en
su Constitución es considerada bajo la mirada de los de-
rechos del ser humano a un ambiente sustentable, con
posterioridad fueron proclamadas las leyes de la Madre
Tierra en 2010 y 2011, con las que se creó una institución
que pudiera hablar en representación de la Pachamama:
la Defensoría de la Madre Tierra.
Más recientemente, Nueva Zelanda reconoció la
personalidad jurídica a dos áreas geográficas distin-
tas: el bosque Te Urewera en 2014 y el río Whanganui
en 2017, y que en 2019 se encontraba considerando
otorgar el mismo reconocimiento a una montaña, el
Monte Taranaki.
Los autores agregan que además del plano legis-
lativo, existe un grupo de casos judiciales que obtuvo
sentencias favorables en jurisdicciones de diversos
sistemas jurídicos (derecho legislado y common law) de
todo el mundo, “lo que hace evidente que la aparición de
una jurisprudencia ecológica no es un evento aislado”,
y que ella asume el desafío ontológico a una visión an-
tropocéntrica que identificaba a los seres humanos
como la medida y el fin de toda la existencia. Se afirma,
además, que “[u]na de las reacciones más interesantes a
este sentido de urgencia ambiental ha sido, como este
artículo establece al principio, el surgimiento de una
jurisprudencia ecológica en las últimas dos décadas. La
naturaleza como sujeto legal ha sido vista como una narrati-
va legal poderosa para contrarrestar el miedo al colapso cul-
tural y ambiental.”68
67. “¿Puedes escuchar los ríos cantar? Persona jurídica, onto-
logía y el meollo de la Governanza”. Disponible en: https://www.
academia.edu/38969421/Can_you_hear_the_rivers_sing_Legal_per-
sonhood_ontology_and_the_nitty_gritty_of_governance. [Consultado
el 27-04-2020].
68. Traducción propia. El resaltado me pertenece.
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Los profesores australianos van a centrar su examen
en cinco casos relacionados con cinco ríos (Vilcabamba
en Ecuador, Whanganui en Nueva Zelanda, Atrato en
Colombia; Ganges y Yamuna en India, Colorado en
Estados Unidos y Yarra en Australia), comenzando con
dos preguntas básicas: ¿quién es el río? y ¿quién habla en
su nombre?.
Dichas nociones fundamentales –las de personali-
dad jurídica y representación– requieren un salto cuali-
tativo en relación a nuestras concepciones tradicionales.
Los sujetos y los objetos de las relaciones jurídicas no se
confunden en la ortodoxia jurídica. Por eso las pregun-
tas ¿quién es el río?, ¿quién la montaña?, ¿quién el glaciar?
exigen modificar la base hermenéutica.
También en Nueva Zelanda la jurisprudencia re-
ciente comienza a admitir otras visiones a la par de
las tradiciones jurídicas antropocéntricas. Admitien-
do la cosmología maorí que considera a la naturaleza
como antepasado, un río y lo que fue un Parque Nacio-
nal han recibido personalidad jurídica, con guardianes
humanos designados para proteger sus intereses. La
adopción de la visión indígena de la naturaleza como
“parentesco”, en lugar de simplemente como un recurso,
permite que la naturaleza sea concebida como algo más
que propiedad y esclavizada a las necesidades y deseos
humanos. Sin embargo, estas decisiones no fueron di-
señadas para otorgar derechos a la naturaleza o para
defender las teorías de los ambientalistas sobre la per-
sonalidad jurídica de la naturaleza. Fueron concebidos
como respuesta a los derechos humanos de los indíge-
nas maoríes de Nueva Zelanda. El reconocimiento legal
de la cosmología tribal maorí, incluida la personalidad
de la naturaleza como sus antepasados, fue, por lo tanto,
una forma de reconocer y devolver el control tradicional
sobre estos aspectos a los maoríes. No obstante, la atribu-
ción de la personalidad jurídica para el río Whanganui y
Te Urewera permite reconocer derechos de la naturale-
za. “Esta combinación de legislar formalmente por una
característica natural como persona jurídica y defender
sus intereses por sí misma sugiere a todos, no solo a sus
descendientes maoríes, que es más que un recurso dis-
puesto para ser explotado”.69
69. IORNS MAGALLANES, Catherine J., “Nature as an Ancestor: Two
Examples of Legal Personality for Nature in New Zealand”, VertigO - la
 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA
De nuevo en América, la Corte Constitucional de
Colombia se ha sumado a los tribunales que reconocen a
la naturaleza como sujeto de derechos. Así, en la sentencia
T-622 de 2016 ese tribunal constitucional afirmó: “La justi-
cia con la naturaleza debe ser aplicada más allá del esce-
nario humano y debe permitir que la naturaleza pueda ser
sujeto de derechos. Bajo esta comprensión es que la Sala
considera necesario dar un paso adelante en la jurispru-
dencia hacia la protección constitucional de una de nues-
tras fuentes de biodiversidad más importantes...”.70
Desde otra perspectiva, Edward Mussawir y Connal
Parsley (profesores de la Griffith University, Australia, y
de la Kent University, Inglaterra, respectivamente) han
efectuado un aporte interesante en el examen de la per-
sonalidad jurídica.71 Los autores afirman que la doctrina
moderna sobre la personalidad jurídica está “esclavizada
por una imagen naturalizada del ser humano que res-
tringe sus propias operaciones potenciales”. Mussawir
y Parsley buscan inspiración en el “arte jurídico” del
derecho romano en el que la persona jurídica no era sim-
plemente una entidad, un individuo preexistente, un
tema que la ley simplemente reconoce, una totalidad en
sí misma con tal o cual condición o atributo que la califi-
ca o la duplica, sino más bien “una operación legal dis-
tinta con una función jurídica definida”. Entonces, “[l]
as personas jurídicas en la jurisprudencia romana, por lo
tanto, no estaban contaminadas por las nociones de iden-
tidad humana o de ser humano problematizadas, sino
que eran, en esencia, esquemas jurídicos más crudos que
a menudo cumplían ‘propósitos transaccionales pragmá-
ticos’”. Agregan los autores que “enfrentarse con los restos
de la jurisprudencia romana es presentar una concepción
de la persona mucho más funcional y circunscrita que la
que podríamos esperar encontrar en los orígenes de un
concepto que, desde entonces, ha adquirido dimensiones
de gran alcance teológico, político y filosófico”. Se trataba
revue électronique en sciences de l’environnement [en ligne], Hors-sé-
rie 22, septembre 2015. Disponible en: http://journals.openedition.org/
vertigo/16199; DOI: https://doi.org/10.4000/vertigo.16199. [Consulta-
do el 01-05-2020].
70. Este criterio fue seguido también por la Corte Suprema de Justi-
cia de Colombia en la sentencia STC4360-2018.
71. MUSSAWIR, Edward y PARSLEY, Connal, “The law of persons today:
at the margins of jurisprudence” [en línea], en: Law and Humanities,
11:1, 44-63, 2017, disponible en: http://dx.doi.org/10.1080/17521483.
2017.1320041 (traducción propia).
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de la asignación de roles puramente nominales y forma-
les que la ley necesariamente preservaba “para construir
la gramática de su sistema normativo”. Antes que una on-
tología, lo que es esencial para esta ley es su “técnica”, su
caracterización como un modo peculiar de invención e
intervención en el mundo a partir de las normas. “La ley
romana de las personas era inseparable de un arte jurídi-
co, un ars iuris incrustado en las tecnologías y ficciones
del derecho desarrolladas en gran medida por el trabajo
de los juristas”. Para Mussawir y Parsley, “los romanos
pudieron vincular con éxito el concepto de la persona a
un esquema claramente jurídico en el que cumplía un
propósito transaccional pragmático. Es una solución, en
otras palabras, a un conjunto de problemas jurispruden-
ciales más circunspectos, en gran parte relacionados con
la gestión de bienes y herencias”.
VI. Balance provisional
De lo que he expresado en los párrafos anteriores
puedo postular ciertas pautas para ir acercándome a una
propuesta conclusiva:
(I) El pacto social, ficción fundamental de nuestra
teoría política democrática, excluyó la protec-
ción de la naturaleza dado que fue el constructo
para salir de ella;
(II) El constitucionalismo, cuando considera a la
naturaleza, lo hace desde una perspectiva an-
tropocéntrica, que subordina a todos las otras
especies y seres;
(III) La reformulación del contrato social mediante
la incorporación de la naturaleza como parte
contratante exige una modificación en la pers-
pectiva de constitución de una de las categorías
básicas del derecho: el sujeto de derecho o la
persona;
(IV) Existen estudios que demuestran que en el
derecho romano, de donde proviene, la perso-
nalidad jurídica carecía de una subjetividad
trascendente, resultando un procedimiento
para permitir la configuración de relaciones
entre determinados núcleos o centros de inte-
reses, fueran o no humanos;
 ARTÍCULOS
(V) En la actualidad se propone aplicar la técnica
de “personificar” entes no humanos, incluyen-
do a robots;
(VI) La consideración de la naturaleza con un sujeto
de y con derechos no es extraña a culturas de
América y Oceanía, y
(VII) El sistema jurídico de algunos países (Ecuador,
Colombia, Bolivia, Nueva Zelanda, Australia,
India) ha incorporado instrumentos normati-
vos generales o particulares (constitución, ley,
acuerdos, sentencias) en los que se reconoce
o concede el carácter de sujeto de derecho a la
naturaleza en general o algún elemento (río,
bosque, montaña) y tutelan sus derechos.
Considero que hay suficientes elementos para
presentar con firmeza la exigencia de sentar a la mesa
de negociaciones de la subsistencia de las especies (la
biodiversidad nos incluye) a la naturaleza, pues, como
también recuerda el Papa Francisco:
“Laudato si’, mi’ Signore” – “Alabado seas, mi
Señor”, cantaba san Francisco de Asís. En ese
hermoso cántico nos recordaba que nuestra
casa común es también como una hermana,
con la cual compartimos la existencia, y como
una madre bella que nos acoge entre sus brazos:
“Alabado seas, mi Señor, por la hermana nuestra
madre tierra, la cual nos sustenta, y gobierna y
produce diversos frutos con coloridas flores y
hierba (Cántico de las criaturas: Fonti Francescane
(FF) 263)”. Esta hermana clama por el daño que le
provocamos a causa del uso irresponsable y del
abuso de los bienes que Dios ha puesto en ella.72
VII. El lenguaje de la naturaleza
Aumenta el nivel del mar, se producen olas de calor,
tormentas devastadoras, sequías prolongadas, desapare-
cen glaciares. Hay especies vegetales y animales que se
72. Carta Encíclica Laudato si’ del Papa Francisco sobre el cuidado de
la casa común [en línea], Disponible en: http://www.vatican.va/content/
francesco/es/encyclicals/documents/papa-francesco_20150524_
enciclica-laudato-si.html. [Consultada el 11-04-2020].
PÁGINA 45 / NOVIEMBRE 2021
extinguen o están en peligro de hacerlo. Y nuevas enfer-
medades afectan al ser humano. Se destruyen, paulatina-
mente, ecosistemas. ¿Podemos escuchar? La naturaleza
clama, expresa sus agravios.
Pero ¿en qué lenguaje se escribirá el Contrato natural?
El lenguaje constitucional requiere escribas que re-
presenten a los participantes. La Constitución argentina
lo dice con claridad: “El pueblo no delibera ni gobier-
na, sino por medio de sus representantes y autoridades
creadas por esta Constitución”.73 El pueblo entonces ya
ha resuelto quien será su vicario.
Pero, ¿quién hablará por la naturaleza? Habrá que
generar instituciones que la representen, formadas por
especialistas de distintas ciencias que puedan compren-
der su lenguaje y traducirlo en pretensiones jurídicas
que expresen su derecho a no ser dañada, a verse prote-
gida por el alterum non laedere, frente a otros actores que,
necesariamente, pretenderán tomar algo de ella.
Y así como el Defensor del Pueblo puede actuar
cuando son afectados los intereses y derechos del co-
lectivo que representa, la Defensoría de la Madre Tierra
de la Constitución de Montecristi pueda ser un ejemplo
para configurar un vicario de la naturaleza, a condición
de que no se concentre exclusivamente en esa institu-
ción la atribución de actuar en su defensa, para evitar
que la captación política o económica de quien ejerza la
representación desvirtúe la misión encomendada.
El historiador israelí Harari describe magnífica-
mente la paradoja: “Así, desde la revolución cognitiva,
los sapiens han vivido en una realidad dual. Por un lado,
la realidad objetiva de los ríos, los árboles y los leones; y
por el otro, la realidad imaginada de los dioses, las nacio-
nes y las corporaciones. A medida que pasaba el tiempo,
la realidad imaginada se hizo cada vez más poderosa,
de modo que en la actualidad la supervivencia de
ríos, árboles y leones depende de la gracia de en-
tidades imaginadas tales como dioses, naciones y
corporaciones”.74
VIII. Otras funciones para el derecho administrativo
73. Artículo 22, primera disposición.
74. HARARI, Yival Noah, De animales a dioses: Breve historia de la hu-
manidad, Debate, Buenos Aires, 2017, p. 46 (negritas agregadas).
 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA
Si admitimos la necesidad de reformular el pacto
fundacional, si el contrato natural modifica las bases del
constitucionalismo y el derecho asume como misión ga-
rantizar las condiciones de supervivencia de la especie
humana, ello nos obliga a reconsiderar la misión del
derecho administrativo.
No podremos contentarnos con ese derecho admi-
nistrativo del que hablaba García de Enterría, creado
para enarbolar derechos de libertad contra el Estado. Ese
derecho administrativo tiene que ser repensado. Sin des-
cuidar la clásica idea de su función de limitar al poder
(no hay que olvidarla) deben agregarse otras.
Tampoco deben abandonarse las funciones admi-
nistrativas vinculadas directamente con la atención
y satisfacción de los derechos económicos y sociales,
sobre todo ante las gravísimas condiciones en que se
encuentran millones de seres humanos empobrecidos
–antes–, pauperizados –ahora–, como consecuencia de
las restricciones económicas impuestas para prevenir la
extensión de la pandemia del COVID-19.
Pero resulta ineludible que esas, y todas las funcio-
nes administrativas, den una mirada profunda al pro-
cedimiento de actuación y lo reformulen sobre nuevas
bases. El cambio se impone como ya lo viene señalando
la doctrina especializada.75
El catedrático español Parejo Alfonso76 advierte el
“desplazamiento del centro de gravedad del Estado social
(sea prestador de bienes y servicios, sea mero garante de
75. BARNES, Javier, “Introducción: reforma e innovación del procedi-
miento administrativo”, en: BARNES, Javier (ed.), La transformación del
procedimiento administrativo, Global Law Press – Editorial Derecho
Global, Sevilla, 2008, pp. 15 -69. También, desde una perspectiva sisté-
mica, REYNA, Justo J., Derecho Administrativo Multidimensional: Redes
interadministrativas para la tutela especial de derechos fundamenta-
les. Disponible en: https://bibliotecavirtual.unl.edu.ar:8443/bitstream/
handle/11185/513/Tesis.pdf?sequence=1&isAllowed=y. Y sobre la
necesidad de reconfigurar el procedimiento para poder dar respues-
ta a los derechos de incidencia colectiva, GARCÍA PULLES, Fernando,
“El impacto de la aparición de los derechos de incidencia colectiva
y de los procesos colectivos sobre el procedimiento administrativo”,
en: XXXVI Jornadas Nacionales de Derecho Administrativo (organiza-
das por la Asociación Argentina de Derecho Administrativo, octubre
de 2010, Puerto Madryn, Chubut), Revista Rap, Nº 396, Ediciones Rap,
Buenos Aires, 2011.
76. PAREJO ALFONSO, Luciano, “La deriva de las relaciones entre los
derechos administrativo y penal. Algunas reflexiones sobre la nece-
saria recuperación de su lógica sistemática” [en línea], en Revista de
Documentación Administrativa, Nº 284-285, mayo-diciembre de 2009,
p. 275, 273-304, ISSN: 0012-4494
PÁGINA 46 / NOVIEMBRE 2021
su prestación) y democrático de derecho hacia la “pre-
vención’ y, por tanto, la garantía de la seguridad (‘prä-
ventionsstaat’), entre cuyas causas destaca la progresiva
centralidad del riesgo –a escala, local, nacional, regional
y mundial– en la vida social”.
El derecho administrativo hoy tiene que orientarse
a la consideración, regulación, gestión y control de los
riesgos; debe colaborar con las personas y con la admi-
nistración (cuya finalidad es armonizar determinados
ámbitos de la actividad social y económica para que el
ser humano pueda interactuar con grados creciente de
dignidad) mediante el diseño de instituciones y normas
que permitan mantener razonablemente equilibrados
los ámbitos sociales de cuya gestión se encarga al Estado.
De tal manera la regulación y la gestión administra-
tiva deben sujetar los objetivos económicos de las corpo-
raciones a las leyes de funcionamiento de los sistemas
naturales y propender a la mejora de la calidad de vida
de las personas, que es el compromiso propio del Estado
social de derecho.77 Debe incorporarse un nuevo sentido
regulatorio atravesado por concepto de “sustentabilidad”
en sus múltiples dimensiones, como bien lo expresan
Freitas y García,78 que incorpore otros ejes axiológicos
a la dinámica del Estado, permitiendo así dinamizar su
acción para curar las llagas que la sobreexplotación de la
naturaleza y de los seres humanos quedó autorizada por
el código genético del constitucionalismo liberal.
77. SAID, José Luis, “Anotaciones sobre el interés público en el Estado
Social de Derecho. A la memoria del Profesor José Luis Meilán Gil”,
en: Revista Argentina del Régimen de la Administración Pública (Rap),
Nº 487, Buenos Aires, 2019.
78. FREITAS, Juarez y GARCÍA, Julio César, “Evolução conceitual do
princípio da sustentabilidade”, en: GIAPPICHELLI, G. (editor), Rivis-
ta Quadrimestrale di Diritto dell’ Ambiente – Saggi, Nº 3, 2016, pp.
99/118. Disponible en: http://www.rqda.eu/juarez-freitas-julio-ce-
sar-garcia-evolucao-conceitual-do-principio-da-sustentabilidade/.
[Consultado el 20-10-2019]. También puede consultarse de JUAREZ
FREITAS, “Sustentabildade: novo prisma hermenêutico”, DOI 10.14210/
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REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA

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PÁGINA 52 / NOVIEMBRE 2021 Foto / Gentileza: Peter Bauza

 ARTÍCULOS

Grégoire Leray

L’immeuble urbain et l’environnement

La edificación urbana y el medio ambiente

Grégoire Leray Donné environnemental, construit juridique. Il

Profesor de derecho privado, Université
y a longtemps que le droit de propriété est dans l’arène
Côte d’Azur, CERDP.
de disputes doctrinales1. L’essor du droit de l’environne-
ment apporte une vigueur renouvelée à cette tendance.
Né d’une succession de déclarations et de conven-
tions internationales2, le droit de l’environnement
connaît aujourd’hui une force normative inédite dédiée à
la protection du vivant, et à la lutte contre les nuisances.
Mais le droit de l’environnement n’est pas que cela. Il est,
sans doute d’avantage, un catalyseur, le visage juridique
d’un nouveau phénomène social qui imprègne le droit.
Impossible dès lors, pour ceux qui entendent appréhen-
der le phénomène, de se passer d’un travail d’analyse
des conséquences de l’immixtion de l’environnement
dans toutes les branches du droit. La doctrine s’y attèle,
mais le travail est encore long, et mérite des efforts

1. Le domaine, présenté comme un élément de structure du Code civil

par Portalis (...) a fait l’objet de critiques célèbres et encore pleines
d’actualité (v. not. Josserand, De l’esprit des droits et de leur relativité,
2e éd., 1939, Dalloz, nos 237, 305 s. ; L. DUGUIT, Les transformations
générales du droit privé depuis le Code Napoléon, F. Alcan, Paris 1912,
206 p., spéc. p. 166).
2. Et même bien avant (v. E. NAIM-GESBERT, « Voir les choses à leur vrai
début : de l’histoire en droit de l’environnement », RJE 2019/1 (Vol. 44),
p. 5 et s.).

PÁGINA 53 / NOVIEMBRE 2021

 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA
considérables afin d’identifier les points de blocage3. Les
publicistes ont la primeur de cet effort, suivi désormais
par les civilistes4. Ainsi, l’influence de l’environnement
sur le contrat commence à être perçue5, tout comme en
matière de responsabilité civile6. La même étude est en
cours à propos du droit de propriété7, et de l’immeuble
lui-même8.
Perception juridique de l’immeuble. L’immeuble
est une catégorie juridique abstraite, éminemment at-
tachée au droit continental9, qui en droit, contrairement
au sens commun, voit ses lisières mal cernées. En tant
qu’expression juridique du sol, l’immeuble est un objet
3. Ceux-ci sont nombreux. En droit des biens, on évoquera ici briève-
ment une affaire qui illustre le sujet : un propriétaire avait creusé une
mare sur son terrain. Sur celle-ci s’étaient installées des grenouilles,
dont les chants vigoureux déplaisaient au voisin. Il parvint à convaincre
les juges qu’il y avait là un trouble anormal dont la cessation ne pouvait
être obtenue qu’en comblant la mare. Le juge l’ordonna (Cass. Civ. 2e,
14 déc. 2017, nº16-22.509, D. 2018. 995, note G. LERAY ; AJDI 2018. 142
; L. NEYRET, N. REBOUL-MAUPIN, D. 2018. 1772). Mais à aucun moment
de la procédure, l’existence d’espèces protégées sur le site n’avait été
portée à la connaissance des magistrats. Or, combler la mare revenait
à la destruction d’habitats naturels, soit à la commission d’une infrac-
tion pénale (art. L. 415-3 1º c) C. env.). La décision des juges plaçait
le propriétaire de la mare face à l’insoluble alternative suivante : soit il
exécutait la décision de justice, et risquait une condamnation pénale,
soit il ne le faisait pas, et devait s’affranchir du paiement d’une lourde
astreinte journalière !
4. Encore qu’il faille peut-être relativiser la distinction en cette matière.
V. A. VAN LANG, « La doctrine environnementaliste doit-elle inévitable-
ment s’inscrire dans la summa divisio  ?  », RJ Envir. 2016/HS16 (nº
spécial), p. 60 et s.
5. V. MONTEILLET, La contractualisation du droit de l’environnement,
th. MONTPELLIER, (dir.), Dalloz, Nouvelle Bibliothèque de Thèses, 2017 ;
P. LECQUET, L’ordre public environnemental et le contrat de droit privé,
th. Paris-Saclay, M. Malaurie-Vignal, F. PASQUALINI (dir.), LGDJ 2019 (à
paraître).
6. L. NEYRET, G. J. MARTIN, Nomenclature des préjudices environne-
mentaux, LGDJ, 2012.
7. V. not. M. DEFFAIRI, La patrimonialisation du droit de l’environne-
ment, th. Paris 1, M. Deguergue (dir.) IRJS, 2013 ; L. MILLET, Contribution
à l’étude des fonctions sociale et écologique du droit de propriété  :
enquête sur le caractère sacré de ce droit énoncé dans la Déclaration
des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789, th. Paris 1, F.-G.
Trébulle (dir.), 2015  ; F.-G. TREBULLE, «  Droit communautaire de l’en-
vironnement  : vers une consécration de l’analyse fonctionnelle de la
propriété ? », RDI, 2006, 436 ; « La propriété à l’épreuve du patrimoine
commun », in Études offertes au professeur Philippe Malinvaud, Litec,
2007, p. 668-673.
8. G. LERAY, L’immeuble et la protection de la nature, th. Paris 1, F. -G.
TREBULLE (dir.), LGDJ 2019.
9. La notion ne peut qu’être mal traduite en anglais, sous les vocables
d’« immovable property », ou de « real estate property ».
PÁGINA 54 / NOVIEMBRE 2021
central du droit des biens10. L’article 518 du Code civil
précise qu’il s’agit d’un bien qui, par essence, ne peut être
déplacé. On y perçoit classiquement le sol et ce qui s’y
incorpore. Cette représentation de l’immeuble conduit à
voir en lui le bien inamovible, contrairement au meuble
qui peut se mouvoir ou être mû11. Ainsi, l’immeuble pri-
mordial, serait, pour Demolombe12 le fonds de terre, seul
objet véritablement inamovible. Cette perception n’est
pourtant plus celle retenue par la doctrine majoritaire,
car elle résiste mal à l’étude de la réalité de la dimen-
sion physique de l’immeuble. Le fonds de terre, censé
être immobile peut en effet être creusé et excavé. Dès
lors, sa substance n’est pas par nature immobile13. Pour
Savatier, le critère de l’immobilité doit être appréhen-
dé « par rapport au globe terrestre » et non à l’immeuble
lui-même14. Pour le Professeur Libchaber, il doit être vu
non comme une surface physique, mais comme une
« portion idéale », ou une « découpe abstraite de l’écorce
terrestre  »15. Voilà l’immeuble primordial, dont découle
la classification du droit des biens. Les ouvrages qui
trouvent appui sur cet immeuble le deviennent à leur
tour16. Bâti ou non, cet immeuble, dès qu’il est situé en
ville, connaît une situation juridique bien différente de
celui qui est situé en dehors.
L’immeuble, socle de la protection de l’envi-
ronnement. Le lien entre la protection de la nature et
l’immeuble, ainsi perçu n’est plus à démontrer. Pour
protéger la nature, le droit de l’environnement multiplie
les contraintes sur l’usage de l’immeuble. En effet, pour
10. A.-M. PATAULT, «  Regard historique sur l’évolution du droit des
biens. Histoire de l’immeuble corporel », in L’évolution contemporaine
du droit des biens,3es journées R. Savatier, 1990 PUF, 1991, p. 4.
11. La définition proposée ici n’est pas très éloignée de celle du droit
romain, qui voyait dans l’immeuble le sol et tout ce qui y est arraché
(Gauis, 2, 204, cité par P. Ourliac, J. DE MALAFOSSE, Histoire du Droit
privé, t. 2, Les biens, PUF, 2e éd. 1971, p. 23).
12. C. DEMOLOMBE, Cours de code Napoléon, t. 10, Paris, Auguste Du-
rand, Hachette et Cie, 3e éd. 1866, p. 42.
13. V. Sur ce thème : S. VANUXEM, « Les choses saisies par la propriété.
De la chose-objet aux choses-milieux », RIEJ, 2010/1, vol. 64, p. 138.
14. R. SAVATIER, « Vers de nouveaux aspects de la conception et de la
classification juridique des biens corporels », in Les métamorphoses
économiques et sociales du droit privé d’aujourd’hui, 3e série, Paris,
Dalloz, 1959, p. 110.
15. R. LIBCHABER, « Les biens », in Rép. Civ. Dalloz, mai 2016 (actuali-
sation sept 2019), p. 19 §91
16. V. pour une présentation plus approfondie de la notion : Ch. ALBI-
GES, Ch. HUGON (dir.), Immeuble et droit privé, Lamy 2012, 270 p.
 ARTÍCULOS
protéger les espèces vivantes, le droit s’arroge la maîtrise
des espaces, de leurs habitats, bref, de leur lieu de vie.
Plusieurs travaux ont cherché à identifier l’influence de
cette multiplication de contraintes environnementales
sur l’immeuble lui-même, qui n’est plus pensé seule-
ment comme la chose du propriétaire17.
Friction des fonctions de l’immeuble. Or, de l’accu-
mulation des limites sur l’usage de l’immeuble au nom
de la protection de l’environnement émerge un constat ;
le droit assigne à l’immeuble une fonction de protection
de l’environnement. Partant, tous les droits qui se rap-
portent à lui doivent respecter cette fonction, et leurs ti-
tulaires ne doivent pas freiner ou empêcher la poursuite
de cet objectif. En empruntant le vocabulaire du droit
de l’urbanisme, on doit remarquer que cette fonction est
perceptible en zone naturelle. Là-bas, pour peu, en outre,
que l’immeuble soit inclut dans une zone particulière de
protection, l’immeuble est tout entier dédié à la nature.
L’utilité prégnante de cet immeuble étant de servir de
sous-jacent à la nature, sa fonction environnementale
joue alors à plein. Cette fonction, on la retrouve de plus
en plus clairement dans les zones A, avec l’ouverture,
lente, mais déterminante, du droit rural à l’environne-
ment. Là, sa fonction est atténuée, car l’utilité essentielle
de l’immeuble est de servir l’activité agricole. C’est sans
doute dans les zones U que ce constat se fait le plus in-
certain. Ici, l’utilité principale de l’immeuble est d’abriter
les activités humaines, et la place laissée à la nature est
pauvre. Car la fonction de protection se heurte nécessai-
rement à une autre fonction de l’immeuble  : celle d’ex-
ploitation. Or, nulle part autant qu’en ville cette seconde
fonction se fait sentir.
Solution proposée. Pour résoudre cette opposi-
tion entre les fonctions de l’immeuble, il a été proposé18
d’envisager l’immeuble comme pourvu d’une double
nature. Il comporterait ainsi un domaine commun et un
domaine individuel. Le premier, symbolise la quote-part
des utilités de l’immeuble qui demeure conservée par
la communauté. Elle est le siège de la fonction d’intérêt
général de l’immeuble. A ce titre, le domaine commun a
pour objet d’assurer la sauvegarde de l’immeuble dans
17. En plus des références précédentes à propos des études de la
propriété, on citera notamment : B. GRIMONPREZ, « La fonction environ-
nementale de la propriété », RTD civ., 2015, 539.
18. G. LERAY, L’immeuble et la protection de la nature, op. cit., passim.
PÁGINA 55 / NOVIEMBRE 2021
un état suffisant pour qu’il assure sa fonction de protec-
tion. Le second domaine de l’immeuble est le domaine
individuel. Il symbolise la part de l’immeuble dont
l’usage est laissé au propriétaire ou à l’usager, à charge
pour lui de ne pas altérer le domaine commun. Cette dis-
tinction, on la perçoit par analogie avec la situation de
l’usufruitier, qui ne peut user de la chose qu’à la condi-
tion d’en conserver la substance. La théorie fonctionne
bien si l’on observe l’immeuble extra urbain.
L’immeuble urbain et l’environnement. Toutefois,
le domaine commun dont serait pourvu l’immeuble
est difficile à identifier en ville. Est-ce à dire qu’en ville,
l’immeuble est tout entier abandonné à l’intérêt indivi-
duel19, sans égard pour le domaine commun ? En effet,
au rebours des zones naturelles, construire, ou exercer
une activité en ville, se semble pas de prime abord en-
traîner une perte de biodiversité, qui est moins présente
zone urbaine. Pourtant, à considérer les choses avec
davantage d’attention, il est sans doute envisageable de
découvrir des traces de la fonction environnementale
de l’immeuble dans l’immeuble urbain. A dire vrai, on
serait bien en peine de rechercher à identifier un droit
de l’environnement urbain en tant quel tel20. Le statut de
l’immeuble en ville est en fait le produit de l’accumula-
tion de plusieurs droits dont la protection de l’environ-
nement n’est pas la considération centrale. Il faut lire ces
régimes à la recherche de l’existence d’un indice d’une
fonction environnementale. Le droit positif semble attri-
buer à l’immeuble urbain une fonction environnemen-
tale perceptible à trois stades.
D’abord, le droit impose à l’immeuble un seuil de
protection de l’environnement (I.). Il laisse ensuite la pos-
sibilité de renforcer cette protection (II.). Enfin, plusieurs
mécanismes de droit positif permettent d’ores et déjà la
protection de cette fonction (III.).
19. La question est trompeuse. Elle doit être lue à la lumière du sujet :
l’environnement. Car dire que l’immeuble urbain est dédié à l’intérêt
individuel n’est que partiellement vrai. L’affirmer, ce serait méconnaitre
la part importante des autres intérêts généraux en présence. On pense
par exemple à l’objectif imposé par le législateur à l’article 55 de la loi
SRU (Loi nº 2000-1208 du 13 déc. 2000 relative à la solidarité et au
renouvellement urbain). Le texte impose aux communes dépassant
certains seuil de population de disposer de 25 % de logement social,
d’ici 2025.
20. Encore que le droit positif connaît les chartes d’écologie urbaine
ou des contrats de transition écologique. Il faut cependant remarquer
que celles-ci demeurent des engagements sans valeur contraignante.
 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA
I. La fonction imposée
Complexité de l’immeuble urbain. L’une des parti-
cularités de l’immeuble urbain, qui le distingue de ceux
situés en zone naturelle ou agricole est qu’il est souvent
caractérisé par un état de complexité juridique. Il est
fréquemment l’objet de droits réels concurrents. Cette
complexité peut naître d’abord des superpositions de
propriétés privées et publiques sur des immeubles21.
Elle peut ensuite trouver sa source dans la volonté du
propriétaire. Tel est le cas de la division en volume22.
Mais cette complexité peut également être imposée
par la loi. Tel est le cas du régime obligatoire de la loi de
1965 à propos de la copropriété des immeubles bâtis. Au
travers de l’exercice de ces droits réels, on trouvera plus
tard des traces de la fonction environnementale23.
Maïeutique de l’immeuble et fonction environne-
mentale. Il serait toutefois vain de chercher la fonction
de l’immeuble urbain seulement au travers du rapport
de propriété qui se porte sur lui24. Les législations de
l’aménagement et de l’urbanisme illustrent en effet les
limites évoquées par les rédacteurs du Code civil à l’ar-
ticle 544 in fine. Certains perçoivent dans ces limites la
révélation de la fonction environnementale de la pro-
priété25. C’est en effet en amont à la construction, avant
qu’une activité ne soit conduite sur l’immeuble, que
peut le plus efficacement être protégé l’environnement
des évolutions que le propriétaire entend initier sur son
bien. Ce contrôle s’effectue par le biais de deux matières
complémentaires. C’est, en premier, lieu le cas du droit
de l’urbanisme, relais des orientations publique sur le
destin des immeubles. En zone urbaine comme ailleurs,
21. Y. GAUDEMET, « Ouvrage complexe et domanialité publique », CJEG
2000. 101 - J.-C. CHAPUT et S. ROCHEGUDE, « La division en volumes,
une réponse pertinente aux relations entre domaine privé et domaine
public ? », JCP N 2007. 1248
22. Le mécanisme permet, sur le fondement de l’article 552 C. civ., au
propriétaire du sol de concéder des cubes d’air, au-dessus du sol, ou
de terre, au-dessous. V. not. R. SAVATIER, « La propriété de l’espace »,
D. 1965, p. 213 et s., spéc. p. 214 ; D. RICHARD, La propriété du sol en
volume, th. Paris 2, H. PERINET-MARQUET (dir.), 2015.
23. V. infra II.
24. Certains déterminants du statut de l’immeuble se trouvent tout à
fait en dehors du rapport de propriété. Pour une analyse de ce constat,
notamment au travers des droits d’usages, qui remplaceraient le rap-
port de propriété, v. M. DEFFAIRI, op. cit., spéc. p. 709-781.
25. Y. JEGOUZO, « Propriété et environnement », Defrénois, avr. 1994, p.
452.
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il est un vecteur perfectible d’intégration de l’enjeu en-
vironnemental (A.). C’est, en second lieu, le rôle du droit
de la construction, qui permet d’affiner le rapport de l’im-
meuble à l’environnement (B.).
A. La fonction planifiée par le droit de l’urbanisme
Droit de l’urbanisme et environnement urbain.
Désormais que le principe d’intégration a fait son œuvre,
le droit de l’urbanisme est l’un des acteurs majeurs du
destin environnemental des immeubles26. En attestent
les articles L. 101-1 et L. 101-2 du Code de l’urbanisme,
énonçant les principes généraux du droit de la matière,
et qui présentent aujourd’hui une dimension environ-
nementale remarquable. En outre, sous l’impulsion du
droit de l’Union européenne27, les documents d’urba-
nisme sont tributaires de la réalisation d’une évaluation
environnementale28. La tendance est également per-
ceptible dans l’énoncé même de plusieurs documents
d’aménagements, qui contiennent depuis quelques
années la mention directe du développement durable29.
Ces contraintes se transposent à la délivrance des auto-
risation d’urbanisme.
Par ailleurs, l’évolution de la planification issue des
loi « Grenelle » et la mention dès l’article L. 110 du Code de
l’environnement de la nécessité de préserver les conti-
nuités écologiques a entraîné le développement des
trames vertes et bleues30. Or, il est expressément prévu
26. E. Le Cornec, La prise en compte de l’environnement par les règles
locales d’urbanisme, th., Y. JEGOUZO (dir.) Paris 1, 1997. La tendance
n’est d’ailleurs pas nouvelle : v. A. H. MESNARD, « L’évolution du droit de
l’environnement dans ses rapports avec le droit de l’aménagement du
territoire et avec le droit de l’urbanisme », RJE. 1976. 3.
27. Directive plans et programme 2001/41 du 27 juin 2001, transpo-
sée par l’ordonnance nº 2004-489 du 3 juin 2004.
28. V. not. A. VAN LANG, «  L’évaluation environnementale des docu-
ments d’urbanisme après la loi Grenelle II  : une nouvelle couche de
vert », RDI 2013. 138 ; V. GAUDRON, « L’évaluation environnementale des
documents d’urbanisme français », RFDA 2008. 659.
29. Tel est le cas des Schémas régionaux d’aménagement, de dé-
veloppement durable et d’égalité des territoire (SRADDET), ou les
directives territoriales d’aménagement et de développement durable
(DTADD), ou au sein même du plan local d’urbanisme (PLU), par le biais
du plan d’aménagement et de développement durable (PADD).
30. Art. L. 371-1 et s. C. env. V. sur le sujet : M. BONNIN, Les corridors
écologiques. Vers un troisième temps e la protection de la nature, Pa-
ris, L’Harmattan, 2008.
 ARTÍCULOS
que ces trames se poursuivent en milieu urbain31. Des
points de blocage demeurent bien entendu, notamment
à cause d’un cohérence entre les droits parfois défail-
lante. On peut citer en guise d’exemple l’article 663 du
Code civil, qui impose l’obligation de se clore dans les
villes et les faubourgs, dressant des obstacles potentiels
aux connectivités imposées par le droit de l’aménage-
ment. Encore faut-il s’entendre sur l’intensité du texte32.
En dépit de ces points de détail, cette évolution donne
corps partiellement à la notion de complémentarité des
fonds développée par Malafosse33. C’est l’un des effets
de la prise en compte croissante de l’environnement par
les droits fonciers. Un autre mécanisme adjoint au droit
de l’aménagement par le législateur, récemment dans sa
dimension contraignante, permet d’illustrer le propos.
Evaluation environnementale, compensation et
immeuble urbain. Déclinant le triptyque ERC34 imposé
désormais aux articles L. 163-1 et s. C. env., certains
projets, frontalement nuisibles à la nature, peuvent
être autorisés à condition de comporter des mesures
propres à éviter, à réduire, ou in fine à compenser les
atteintes causées. En vérité, ces évaluations environ-
nementales ne jouent leur plein effet que dans, ou en
lisière, des zones couvertes par un zonage de protection
spécifique35.
31. V. A. VAN LANG, « La protection des continuités écologiques : avan-
cées et limites du droit », RDI 2013. 255 ; J.-F. STRUILLOU, « L’intégration
des préoccupations environnementales dans les documents de pla-
nification urbaine  », RFDA 2012. 872. L’objectif fait l’objet d’une note
technique exhaustive visant à accompagner les autorités en charge
de l’urbanisme : Mettre en œuvre une Trame verte et bleue en milieu
urbain, centre de ressources TVB, juin 2012.
32. L’obligation de se clore est-elle d’ordre public  ? La question est
discutée depuis l’avènement du Code civil (v. C. DEMOLOMBE, Cours de
Code civil, 2e éd., 31 vol., Paris, Durand & Pédone-Lauriel, 1860-1882,
XI, nº378, p. 423-424 ; J. CARBONNIER, Droit civil, III, nº142, p. 242. 2 ).
33. Pour l’auteur, les institutions juridiques constituent un facteur
d’inertie et ne permettent pas le fonctionnement adéquat du droit de
l’environnement. Le droit devrait prendre en considération « la complé-
mentarité des fonds et l’interdépendance des formes d’utilisation des
ressources naturelles » (J. de MALAFOSSE, Le droit de l’environnement,
le droit à la nature, Montchrestien, 1973, 262 p., spéc. p. 5 ; V. aussi
du même auteur : « La propriété gardienne de la nature », in Etudes
offertes à Jacques Flour, Défrénois 1979, p. 335 et s).
34. Le triptyque ERC (éviter, réduire, compenser) a intégré le droit
français dès 1976, et se trouve consacré au niveau international et eu-
ropéen. Pour une présentation du mécanisme, v. G. LERAY, L’immeuble
et la protection de la nature, op. cit., spéc. nº383 et s.
35. Tel est le cas, notamment, des zones de protection spéciale et
des zones spéciales de conservation du mécanisme Natura 2000, des
PÁGINA 57 / NOVIEMBRE 2021
Toutefois en ville, le mécanisme ne présente qu’une
utilité très résiduelle. Dans des espaces urbains, dans
lesquels la nature est si transformée, si expulsée qu’elle
semble absente, bref là où l’artificialisation a expurgé
les sites de leur naturalité, les outils de prévention sont
impuissants. Comment pourraient-ils l’être ? A quoi bon
imposer une évaluation environnementale là où déjà,
l’environnement naturel n’est plus qu’atrophié  ? Pour-
tant, les outils de protection de la nature sont ponctuelle-
ment la source d’une mise en application de la doctrine
ERC en zone urbaine. En atteste l’application des méca-
nismes de compensation écologique36 à l’hypothèse du
projet qui viendrait affecter l’environnement naturel en
ville, ou en zone périurbaine37. Evaluer avec la rigueur
attendue l’influence d’un plan ou d’un projet sur l’im-
meuble urbain mérite alors une attention tout aussi fine
qu’en zone rurale ou naturelle.
Somme toute, portant désormais en lui la marque de
l’environnement, le droit de l’urbanisme peut, pour peu
que les autorités qui en ont la charge au niveau local le
souhaitent, orienter le degré de prise en considération de
l’environnement par l’immeuble urbain.
B. La fonction affinée par le droit de la construction
Intérêt du droit de la construction. Lorsque
l’échelle d’observation se porte au niveau de l’immeuble
lui-même les traces de la prise en compte de l’environ-
nement ne se font pas plus nombreuses. Le droit de la
construction détermine le destin de l’immeuble. Or, la
matière s’avère plus rétive que le droit de l’urbanisme à
l’environnement. Elle s’en imprègne toutefois progressi-
vement. Il faut dire que l’enjeu est de taille. Le secteur du
bâtiment, représente à lui seul 46% de la consommation
parcs nationaux ou des réserves naturelles.
36. V. not. La thèse de référence sur le sujet : M. LUCAS, Etude juridique
de la compensation écologique, LGDJ, 2015.
37. Tel était le cas des mesures de compensation prévues au titre
de l’autorisation de défrichement imposées par l’arrêté inter-préfec-
toral des préfets de la Seine Saint Denis, de Seine et Marne, de Val
d’Oise autorisant la création et l’exploitation de la ligne 17 Nord du
réseau de transport du Grand Paris Express (TA Montreuil, 2e ch. 15
nov. 2019, Ass. France Nature environnement Ile de France et a ; req.
1902037, comm. Monteillet, G. LERAY, « Droit de l’environnement », D.
2020.1012).
 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA
d’énergie en France, et 25% des émissions de gaz à effet
de serre38. Face à ce constat, plusieurs réactions sont en
cours, sans qu’un véritable satisfecit n’en ressorte encore.
Performance énergétique. Il s’agit en premier lieu
de rechercher de la performance énergétique. Plusieurs
interventions majeures du législateur marquent la pour-
suite de cet impératif39. L’objectif est connu40  : limiter
dès le stade de sa conception la consommation énergé-
tique du bâtiment et valoriser les bâtiments à énergie
positive41. L’accent était initialement mis sur la perfor-
mance énergétique des bâtiments neufs, puis il s’étend
progressivement au domaine des immeubles exis-
tants42. La contrainte générée par la performance éner-
gétique est dans l’ensemble acceptée par la profession,
en ce qu’elle est devenue un atout commercial, notam-
ment par le biais du recours aux labels43. Les mesures
incitatives sont en outre nombreuses pour dépasser les
objectifs légaux. Ainsi, le droit de l’urbanisme permet
un bonus de constructibilité aux maîtres d’ouvrage dont
le projet de construction est exemplaire du point de vue
énergétique44.
Performance environnementale. En second lieu, le
droit de la construction s’ouvre à une performance plus
38. Chiffres clés du climat France, Europe et Monde, Datalab, Com-
missariat général au développement durable, éd. 2019.
39. On pense notamment aux Loi « Grenelle », mais aussi à la loi nº
2015-992 du 17 août 2015 sur la transition énergétique et la croissance
verte. Plus récemment encore, c’est le cas de la loi nº 2019-1147 du 8
nov. 2019, relative à l’énergie et aux climat (v. not. B. MALLET-BRICOUT,
« Le droit climatique en intentions et en action », RTD Civ. 2020 p.197).
40. Il est imposé par l’article L. 111-10 CCH, et opère un renvoi aux
objectifs listés par l’article L. 100-4 C. énergie.
41. V. pour des présentations récentes : D. RASANDRATANA, « Le droit
de la construction et la réglementation thermique au secours du cli-
mat, Entre bonnes intentions et difficultés d’application », RDI 2018 p.
580 ; B. LORMETEAU, « Une transition énergétique en construction », RDI
2019. 425 ; v. aussi B. Le Baut-Ferrarèse, « Une nouvelle loi au soutien
de la transition énergétique », Dr. envir. 2019. 460, partie 1 à propos
des apports de la loi nº 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à
l’énergie et au climat.
42. B. MALLET-BRICOUT, art. préc.
43. V. not. Rénovation énergétique, Bâtimétiers nº 44 - 2016, Dos-
sier, FFB (Fédération française du bâtiment) [En ligne] https://www.
ffbatiment.fr/federation-francaise-du-batiment/laffb/mediatheque/
batimetiers.html?ID_ARTICLE.
44. Art. L. 151-28, 3º C. urb. Ainsi, un dépassement des règles de
gabarit, pouvant aller jusqu’à 30% est offerte au projet visant une
consommation inférieure de 20% à celle imposée par la règlementa-
tion thermique des constructions neuves.
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générale. La remarque n’est pas nouvelle45, mais elle
ne trouve pas encore une réelle affirmation générale. Il
s’agit d’envisager l’influence environnementale du bâti-
ment, non seulement sous l’angle de la consommation
d’énergie induite par son occupation, mais de réfléchir
en terme de cycle de vie. Il s’agit alors d’appréhender la
place de l’environnement dans la vie du bâtiment du
« berceau à la tombe »46, en y intégrant notamment l’éner-
gie grise des matériaux, ainsi que la gestion des déchets
de chantier. Cette évolution est en marche dans le droit
positif. En témoigne la loi économie circulaire47, qui
crée des filières de responsabilité élargie du producteur
(REP), soumettant ainsi au principe pollueurs-payeurs
des acteurs du secteur du bâtiment qui n’avaient aupa-
ravant pas à intégrer ces impératifs dans leurs projets.
Ces exigences témoignent de la prise de conscience pro-
gressive de la part du législateur que la seule lutte pour
la consommation énergétique n’est pas suffisante. La
doctrine remarque d’ailleurs combien l’immeuble lui-
même peut être source de nuisance à l’environnement48,
et appelle une réaction du droit pour assurer la conser-
vation de sa destination environnementale. Pour l’im-
meuble urbain, comme pour l’immeuble extra-urbain,
une approche intégrée de son impact environnemental
global doit être construite.
Voilà le seuil minimal de la fonction attribuée à l’im-
meuble urbain. Elle est générale par le biais du droit de
l’urbanisme, mais mal adaptée à l’immeuble urbain ; elle
est spéciale, par le biais du droit de la construction, mais
ne permet, le plus souvent, de voir l’environnement que
par le prisme des économies d’énergies.
45. F.-G. TREBULLE, « L’accroissement de la prise en compte du déve-
loppement durable dans le secteur de la construction », RDI 2008, nº4.
46. V not. sur ce sujet dans le secteur du bâtiment  : F.-G TREBULLE,
« Évolutions du droit communautaire des déchets intéressant le sec-
teur de la construction », RDI 2009 p.156.
47. Loi nº 2020-105 du 10 févr. 2020 relative à la lutte contre le gaspil-
lage et à l’économie circulaire. V. spéc. art. 7 et 51.
48. Le Professeur Bacache constate ainsi « que l’immeuble peut être
source de dommages à travers ses matériaux ou ses équipements ».
Font en outre peser un risque de dommages « les antennes relais de
téléphonie mobile installées sur des immeubles, de ceux causés par
l’amiante ou le plomb ou des risques de pollutions de l’environnement
dues aux activités dangereuses exercées par le propriétaire ou l’exploi-
tant de l’immeuble et qui se répercutent sur la santé des personnes
bénéficiaires de l’environnement atteint » (M. BACACHE, « L’immeuble,
source de dommages environnementaux et sanitaires », in F. LEDUC, P.
PIERRE (dir.), L’immeuble et la responsabilité, Bruylant, p. 463).
 ARTÍCULOS
II. La fonction ajustée
Copropriété et environnement. L’immeuble
urbain est fréquemment soumis au régime impératif
de la copropriété, source d’une complexité de sa situa-
tion environnementale. Objet de la loi de 1965, la copro-
priété des immeubles bâtis n’a de prime abord d’autre
intérêt que d’organiser l’impossible : concilier les inté-
rêts concurrents et antagonistes de propriétaires qui se
partagent un immeuble bâti et ses parties communes49.
L’objet est tout à fait étranger à l’environnement. Mais
ici comme ailleurs, le travail de sape de l’environne-
ment se révèle ponctuellement. La démarche d’in-
tégration de l’environnement n’est à ce stade plus
impérative. Elle se fait volontaire. Le droit encourage
une démarche vertueuse, que les copropriétaires sont
libres d’adopter ou de négliger.
Le couperet de l’assemblée générale. La confron-
tation de l’enjeu environnemental avec la copropriété
révèle des blocages, mais permet aussi de mettre en
valeur des surfaces qui échappent souvent à l’atten-
tion des copropriétaires. Tel est sensiblement le cas des
toits et terrasses. Or, le plus souvent, les toitures sont,
en tant que partie du gros œuvre, qualifiées de parties
communes. Toute modification de celles-ci nécessite
la mise en marche d’un processus formalisé par la loi
de !1965, qui rend incertain l’atteinte de l’objectif : l’adop-
tion d’une résolution en assemblée générale. Dans le
domaine des énergies renouvelables, le législateur,
conscient de ces difficultés, a assoupli les exigences
de majorité devant l’assemblée générale afin qu’un
projet favorable à l’environnement soit adopté plus ai-
sément (A.). Une autre hypothèse, n’a pas encore reçu
cette faveur  ; celle du développement de l’agriculture
urbaine (B.).
49. V. M. BOUDOT, « Rapports de l’individuel et du collectif dans la co-
propriété du Code civil », in La copropriété à la croisée de l’entre-soi et
de l’individualisme, Recherches sur l’intuitu personae et la privatisation
des pratiques au sein de la copropriété des immeubles bâtis, Actes du
colloque du 20 juin 2014, Université François Rabelais de Tours, AJDI,
2015. 247.
PÁGINA 59 / NOVIEMBRE 2021
A. Immeuble urbain en copropriété et énergie
renouvelable
Installation de production d’énergie et coproprié-
té. Les immeubles soumis au régime de la copropriété
peuvent être, sans difficulté technique ou juridique par-
ticulière, le socle d’installations de production d’énergie
renouvelable50. Afin d’alimenter les parties communes,
l’immeuble tout entier, voire de revendre le surplus, un
copropriétaire seul, ou le syndicat des copropriétaire
peut poursuivre cet objectif51. Dans tous les cas, l’équipe-
ment peut être installé sur une partie privative, ou une
partie commune.
Implantation sur une partie commune. Even-
tuellement à l’initiative d’un ou de plusieurs coproprié-
taires, le syndicat peut être amené à faire installer sur
les parties communes un équipement de production
d’énergie renouvelable. L’implantation doit être votée
par l’assemblée générale, soulevant l’inévitable question
de la majorité requise pour que la résolution soit adoptée.
L’opération peut être sans doute qualifiée de travaux
d’amélioration, et devrait alors nécessiter un vote à la
majorité de l’article 2652. Toutefois, afin d’encourager
les pratiques vertueuses visant les travaux d’économie
d’énergie, c’est la majorité de l’article 2553 qui devra être
atteinte54. Nonobstant cette faveur, il se peut que l’ins-
tallation modifie la destination de l’immeuble55, ce qui
impose un vote à l’unanimité en assemblée générale.
50. La loi de 1965 ne s’y oppose pas. Dans des droits étrangers
connaissant également le régime de la copropriété des immeubles
bâtis, un phénomène comparable peut se retrouver. V. pour le cas
du Japon  : H. TERAO, «  La transition énergétique dans le droit de la
copropriété au Japon  », AJDI 2020 p. 97  ; et pour celui du Québec  :
Y. Joli-Cœur, « Le développement durable et le droit de la copropriété
québécois », Droit et Ville 2011/2 (Nº 72), p. 31 et s.
51. S. BENILSI, « L’implantation de panneaux photovoltaïques ou d’éo-
liennes dans une copropriété », Rev. Loyers, nº928, 1er juin 2012.
52. Celle-ci nécessite que la résolution reçoive les votes de la majorité
de tous les copropriétaires présents, représentés ou absents détenant
au moins les deux tiers des voix de tous les copropriétaires.
53. Il s’agit de la majorité absolue, soit la majorité des voix de tous les
copropriétaires, qu’ils soient présents, représentés ou absents.
54. Depuis la loi nº85-1470 du 31 déc. 1985, les travaux d’économie
d’énergie sont soumis à la majorité de l’article 25 de la loi de 1965.
La loi Grenelle 2 y a inclus les « travaux d’économie d’énergie ou de
réduction des émissions de gaz à effet de serre ». V. J.-M. TALAU, « La
modification de la loi nº65-557 du 10 juillet 1965 par la loi ‘Grenelle
II’ », Loyers et copr. 2010, étude nº11.
55. S. BENILSI, art. préc.
 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA
Conformément à l’article 10 de la loi de 1965, le coût de
l’installation, et les charges d’entretien et celles liées au
fonctionnement des installations seront répartis entre
les copropriétaires en fonction de l’utilité que présente
l’équipement pour chaque lot de copropriété, c’est-à-dire
du critère dit de l’utilité objective.
Implantation sur une partie privative. Le copro-
priétaire peut souhaiter implanter une installation de
production d’énergie renouvelable sur sa partie priva-
tive, ou sur les parties communes, en demandant au
syndicat d’y procéder. Sur son lot, le copropriétaire est
libre d’installer un panneau photovoltaïque ou des éo-
liennes56. Toutefois, cette activité ne doit pas contreve-
nir à l’article 9 de la loi de 1965 qui conditionne la liberté
de jouissance à l’absence d’atteinte aux droits des autres
copropriétaires ou à la destination de l’immeuble. De
ce second critère, on peut craindre qu’il soit une arme
à la disposition des autres copropriétaires si d’aven-
ture l’installation heurtait l’harmonie architecturale de
l’immeuble57.
A l’inverse, désormais, l’assemblée peut imposer au
copropriétaire, à la majorité de l’article 25, d’installer sur
son lot des travaux d’intérêt collectif, dont des installa-
tions de production d’énergie renouvelable58. L’atteinte
aux droits du copropriétaire sur son lot est remarquable,
et témoigne sans doute d’un phénomène de fond tendant
à faciliter l’amélioration énergétique du bâtiment.
Travaux de rénovation énergétique. Une démarche
énergétique vertueuse ne peut toutefois se contenter de
se concentrer uniquement sur la production de l’éner-
gie. Elle doit se doubler d’un renforcement de l’isolation
thermique du bâtiment. Prenant acte de cet impératif, le
législateur a, dans le même esprit, assoupli les règles de
majorité. Ainsi, les travaux d’isolation thermique, ceux
dédiés à l’installation, la régulation ou le remplacement
de systèmes de chauffage ou de production de l’eau
56. La question de cette implantation sur une partie privative ne se
pose d’ailleurs sans doute que pour les copropriétés horizontales,
dans lesquelles un copropriétaire souhaiterait installer un panneau
photovoltaïque ou une éolienne sur son toit, alors partie privative de
sa maison individuelle incluse dans une telle copropriété (S. BENILSI,
art. préc.).
57. P. CAPOULADE, D. TOMASIN, « La copropriété », Dalloz Action, 9e éd.
2018/2019, nº422.22.
58. J.-M. ROUX, La loi « Grenelle 2 » dans la vente, le bail et la coproprié-
té, Dr. & Patr. 2012, nº210, p. 44.
PÁGINA 60 / NOVIEMBRE 2021
chaude collective peuvent faire l’objet d’une résolution
adoptée à la majorité simple de l’article 2459. Pour cer-
taines copropriétés, un audit énergétique doit d’ailleurs
être conduit60.
Outre cette orientation dédiée à l’aspect énergétique
et thermique de la copropriété, une autre piste peut être
suivie afin d’améliorer la fonction environnementale de
l’immeuble concerné.
B. Immeuble urbain en copropriété et agriculture
urbaine
Intérêt de l’agriculture urbaine. Le régime de la
copropriété peut en effet présenter une résistance sen-
sible au développement de l’agriculture urbaine. L’enjeu
n’est pas anecdotique61, car un développement cohérent
permettrait de produire 10% de la nourriture consommée
par la ville considérée. La FAO y dédie de nombreuses ré-
flexions62, et accompagne la Pacte de politique alimen-
taire urbaine signé à Milan en 2015 par plusieurs des
plus grandes villes du monde63. Non contraignant, il n’en
porte pas moins une valeur symbolique remarquable. Le
droit français n’est pas hostile à ces considérations64 très
vertueuses pour l’environnement. La particularité de
l’agriculture urbaine, contrairement à ses formes plus
classiques, est qu’elle s’établit sur des sites de natures
très variées. Elle peut être exploitée sur le sol dispo-
nible. Toutefois, le sol libre étant une denrée rare en ville,
elle peut être amenée à être installée sur toutes les sur-
faces disponibles, y compris, on l’annonçait, les toits et
terrasses. Bien entendu, l’agriculture urbaine peut être
59. Loi nº 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergé-
tique pour la croissance verte.
60. Rép. min. nº 82003 : JOAN, 14 juin 2016, p. 5494, FERON H.
61. Et très rationnel si l’on se souvient que « l’agriculture moderne est
née dans les villes » (M. AUGE-LARIBE, La révolution agricole, Albin Mi-
chel, 1955, p. 147).
62. Ces réflexions sont regroupées au sein de l’agenda alimentaire
urbain (Cadre d’action de la FAO pour l’agenda alimentaire urbain, FAO,
Rome, 2019). Certains rapports sont d’ailleurs dédiés à l’intégration de
l’enjeu par le droit de l’urbanisme (Y. CABANES, C. MAROCHINO, « Integre-
ting food into urban planning », FAO, UCL press, 2018).
63. Pacte de politique alimentaire urbaine de Milan, cadre de suivi,
FAO, Rome, 2019.
64. B. GRIMONPREZ, « Vers un concept juridique d’agriculture de proxi-
mité », in Agriculture et ville : vers de nouvelles relations juridiques (dir.
D. ROCHARD, B. GRIMONPREZ), LGDJ, 2016, p. 185 et s.
 ARTÍCULOS
installée ailleurs que sur un immeuble soumis à la co-
propriété, mais alors, elle n’appelle pas de remarque par-
ticulière au regard du droit civil. Le propriétaire, en zone
urbaine, comme en zone agricole, peut décider, en vertu
de l’usus que lui confère son droit, de se faire agriculteur.
Encore lui faudra-t-il respecter le droit applicable à l’ac-
tivité. Ce n’est toutefois pas ici l’immeuble, ni le droit s’y
rapportant, qui soulève des difficultés65. Compte tenu du
contexte de tension foncière qui caractérise la ville, il est
fréquent que les activités agricoles viennent à s’installer
sur des immeubles soumis au régime impératif de la loi
de 1965.
Copropriété et agriculture urbaine. Le dévelop-
pement du recours à l’agriculture urbaine se heurte à
l’imbroglio des droits de propriétés antagonistes qui ca-
ractérise l’immeuble en copropriété. Rares sont en effet
les règlements de copropriété à prévoir d’ores et déjà
une destination agricole à cette partie de l’ouvrage. Dans
la majeure partie des hypothèses, une modification du
règlement sera nécessaire. L’agriculture étant une acti-
vité nouvelle au sein de la copropriété6, seuls, en effet,
les immeubles ayant une destination large peuvent l’ac-
cueillir sans modification du règlement de copropriété.
À défaut, il convient de recueillir l’accord unanime des
copropriétaires66, car l’installation d’une activité agricole
sur le toit d’un immeuble en copropriété peut constituer
un changement de destination.
Agriculture urbaine et droit rural. Résoudre cette
question ne fait, au demeurant, qu’en soulever d’autres.
Comment juridiquement adapter le statut de l’exploitant
à la situation particulière d’un terrain agricole située sur,
ou à côté d’un immeuble urbain  ? Plusieurs pistes sont
explorées67, mais n’ont pas encore reçues les faveurs du
législateur. Outre ces incertitudes, l’agriculture urbaine,
au même titre que l’agriculture conventionnelle, doit
65. Ibid. spéc. p. 11.
66. Toute modification de la destination, telle que prévue par l’article
9 de la loi de 1965 nécessite, pour le juge, un vote unanime des pro-
priétaires, notamment lorsqu’il s’agit d’autoriser une activité interdite
car contraire à la destination initialement arrêtée par le règlement de
copropriété (Civ. 3e 16 sept. 2003 ; nº02-16.129).
67. D. KRAJESKI, « L’adaptation des conventions de jouissance au sta-
tut de l’immeuble  », in Agriculture et ville, op. cit.  ; C. HERMON, «  Les
contraintes environnementales de l’agriculture dans un contexte
urbain », in Agriculture et ville op. cit. ;; H. BOSSE-PLATIERE, « Ville et agri-
culture : radiographie libre des instruments du partage de l’espace »,
op. cit.
PÁGINA 61 / NOVIEMBRE 2021
se conformer à des contraintes nombreuses, qui pour-
raient faire obstacle à la réalisation du projet. Tel est par
exemple le cas de la législation relative au contrôle des
structures68, qui pourrait conditionner l’exploitation à
une autorisation préfectorale. Celle-ci est imposée no-
tamment au regard des seuils de production pour les
ateliers hors-sol et des coefficients d’équivalence relatifs
aux cultures spécialisées fixées par le schéma directeur
régional69. La question se posera en ville, où les exploi-
tations tombent fréquemment dans le giron de cette
obligation.
Copropriété et fonction environnementale. A droit
constant, la fonction environnementale de l’immeuble
peut donc être timidement renforcée dans les im-
meubles soumis au statut de la copropriété. Deux obsta-
cles se dressent toutefois à une prise en compte intégrée.
D’abord, la fonction environnementale est principale-
ment envisagée par les textes sous l’angle exclusif de
la performance énergétique du bâtiment. Ensuite parce
que, contrairement à un immeuble détenu intégrale-
ment par un seul propriétaire, la décision de renforcer la
fonction environnementale de l’immeuble en coproprié-
té doit passer par un vote de l’assemblée générale des co-
propriétaires, dont l’issue est souvent incertaine, pour
des motifs parfois sans prise avec la raison70.
III. Protection de la fonction
Les indices d’une fonction environnementale iden-
tifiée ne sauraient seuls convaincre que le droit attri-
bue celle-ci à l’immeuble urbain. Encore faut-il que des
voies d’actions, judiciaires ou non, permettent de dé-
fendre celle-ci. Aucune action idoine n’est prévue. Reste
que d’autres peuvent venir au secours de la défense de
68. Art. L. 331-1 C. rur.
69. B. GRIMONPREZ, « Vers un concept juridique d’agriculture de proxi-
mité », art. préc.
70. Pour une analyse sociologique de la prise de décision de la ré-
novation thermique, sans doute transposable à l’hypothèse de
l’installation d’équipements de production d’énergie, v. G. BRISEPIE-
RRE, « Comment se décide une rénovation thermique en copropriété
? Un nouveau mode d’organisation de l’habitat comme condition de
l’innovation énergétique », Flux 2014/2 (nº 96), p. 31. On y apprends
que c’est souvent un copropriétaire engagé, le « leader énergétique »
d’après l’auteur, qui rend possible la décision d’économie d’énergie en
compensant les défaillances du syndic.
 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA
l’environnement dans l’immeuble en ville. Tel est le cas
de l’action en cessation d’un trouble de voisinage (A.),
mais également du droit spécial des installations clas-
sées pour la protection de l’environnement (B.).
A. La protection contre le voisinage
Dualité de l’action en cessation d’un trouble
anormal de voisinage. Nul doute aujourd’hui que la
théorie des troubles anormaux de voisinage revête une
dimension environnementale71. L’influence de l’envi-
ronnement sur la notion de voisinage a été largement
commentée72, et une lecture positiviste de la théorie des
troubles anormaux du voisinage conduit à y trouver un
fondement d’inspiration écologique : « celui du droit des
individus à une certaine qualité de vie qui est repris à l’ar-
ticle 1er de la Charte de l’environnement »73. Pour autant,
l’action peut autant être utilisée pour protéger l’environ-
nement que pour en dénoncer les conséquences. Il ne
faut pas s’y tromper, il y a là une synonymie regrettable ;
ce que l’action protège, ce n’est pas l’environnement
per se, mais l’environnement subjectif du voisin, lui
offrant un moyen de défense de la jouissance paisible
et normale d’un immeuble, se dressant potentiellement
contre l’environnement.
Trouble anormal et ville. L’action n’est pas can-
tonnée à la ville, mais elle y trouve un terreau parti-
culièrement fertile en occasions de contentieux. Le
doyen Cornu l’évoquait : « la vie contemporaine, par ses
grands chantiers ou ses grandes conquêtes, mais aussi,
les travaux terminés, par la promiscuité que resserrent
ses grands ensembles, fait surabonder dans l’univers
71. J.-P. BAUD, « Le voisin protecteur de l’environnement », RJE 1978/1,
p. 16. Les potentialités de l’action en tant qu’outil de protection de l’en-
vironnement sont identifiées par la doctrine. V. N. REBOUL-MAUPIN, « Le
droit du voisinage, instrument possible de préservation de l’environne-
ment », in F. ROBBE, B. Grimonprez (dir.), « Le droit des biens au service
de la transition écologique », Dalloz Thèmes et commentaires, 2018.
72. «  L’ampleur nouvelle prise par le droit de l’environnement modi-
fie la perception et le rôle du voisinage » ; v. Not. B. GRIMONPREZ, « Le
voisinage à l’aune de l’environnement », in Variations sur le thème de
voisinage, J.-P. TRICOIRE (dir.), coll. PUAM, 2012, p. 143, spéc., nº 4.
73. V. N. REBOUL-MAUPIN, « Les biens du bioacteur : quelle influence du
droit de l’environnement sur le droit des biens ? », BDEI, 2009, 19.
PÁGINA 62 / NOVIEMBRE 2021
urbain des occasions de troubles  »74. Cependant, il faut
d’emblée rappeler que l’action est moins efficace lors-
qu’elle est conduite en ville qu’à l’extérieur de celle-ci. A
mesure que l’habitat se fait plus dense, que les activités
de la zone se font plus bruyantes, polluantes, irritantes,
disgracieuses ou nauséabondes, la conviction du magis-
trat sera plus difficile à emporter. C’est que l’action toute
entière est tributaire de la démonstration du caractère
anormal du trouble. Or, celui-ci est interprété en fonc-
tion des conditions de temps et de lieu75. Telle nuisance
anormale en zone périurbaine, devra être normalement
supportée par celui qui s’en plaint en zone urbaine. Que
le trouble trouve sa source dans un milieu urbain peut
tendre à rehausser le seuil de l’anormalité. La règle n’est
pas systématique, et elle est déclinée par les juges du
fond en fonction du cas d’espèce. Le même constat peut
être dressé de longue date à propos d’un trouble provo-
qué dans une zone industrielle76, ou touristique77.
Trouble anormal et protection de l’environne-
ment. Ainsi en ville, les voisins d’un immeuble peuvent
veiller à ce que celui-ci respecte l’environnement, en
dénonçant devant le juge les excès des activités qui y
sont menées. La perte d’ensoleillement, question fré-
quente en ville est appréciée selon une jurisprudence
quasiment constante. L’ensoleillement, ou la vue ne
peuvent pas, en ville être immuable et ne donnent pas
naissance à un droit acquis au bénéfice des immeubles
déjà construits. L’édification de nouvelles construction,
qui viendraient assombrir un fonds ne sauraient dès lors
en ville être qualifiée de trouble anormal78. Voilà cepen-
dant un exemple de défense de l’environnement sub-
jectif du voisin, sans grand effet pour l’environnement
74. G. CORNU, Droit civil, Introduction, les personnes, les biens : Mont-
chrestien, 7e éd., nº 1097, cité par N. Reboul-Maupin, Droit des biens :
Dalloz, 5e éd., nº359.
75. V. not. Cass. 3e civ. 3 nov. 1977, D. 1978.434, note F. CABALLE-
RO. Dans cet arrêt, la Cour rappelle que « les juges du fond apprécient
souverainement en fonction des circonstances de temps et de lieu, la
limite de la normalité des troubles de voisinage ».
76. Civ. 3e, 18 juil. 1972, D. 1974, Jur. P. 73, note SALLE DE LA
MARNIERRE.
77. V. Civ. 2e, 6 juin 2002, nº00-17.733, RDI 2003, p. 46, note. F.-G. TRE-
BULLE; v. aussi : CA Caen, 10 mai 1994.
78. Not. Civ. 3e, 27 févr 2020, nº 18-22558 ; Civ. 3e, 5 sept. 2012, nº11-
21.771 et pour des décisions plus anciennes mais dont les principes
furent précurseurs  : TGI Rennes, 13 mai 1996, RG nº95003686, CA
Rennes, 25 févr. 1997, RG nº9409797.
 ARTÍCULOS
lui-même. Le magistrat, en vérité se borne à vérifier si
le trouble est conforme aux inconvénients normaux de
la vie urbaine79, qui imposent que « tout propriétaire se
trouve généralement exposé au risque de voir des im-
meubles édifiés sur des parcelles voisines »80. Plus utile
à la protection de l’environnement lui-même, la lutte
contre le bruit est l’objet récurent de nombreuses actions
fondées sur un trouble anormal de voisinage en ville81.
Par ailleurs, de nombreuses actions avaient été in-
tentées il y a quelques années pour dénoncer, princi-
palement en zone urbaine, l’implantation d’antennes
de téléphonie mobile. Avant que le contentieux ne se
tarisse, notamment parce que le juge judiciaire n’a, en la
matière, qu’un rôle limité82, plusieurs décisions avaient
été rendues. Si le juge judiciaire ne peut pas se pronon-
cer sur l’implantation d’une antenne relai elle-même83,
il demeure compétent pour connaître des litiges oppo-
sant des opérateurs téléphoniques à des riverains, no-
tamment pour décider d’une éventuelle indemnisation,
voire de mesures concrètes en réponse à une action
fondée sur un trouble anormal de voisinage84. Rappe-
lant que le trouble doit être caractérisé par un degré
de certitude suffisant, et face aux incertitudes scienti-
fiques quant à la nocuité de la proximité des antennes
relais, des juges refusaient de faire droit aux demandes
79. Civ. 3e, 1er févr. 2005, nº03-19664, RDI 2006 p. 45 note. F.-G.
TREBULLE.
80. V. not. CA Paris, 2e ch. A, 14 mars 2000, cité par G. MEMETEAU, obs
sous CA Besançon, 27 août 2002, Gaz. Pal. 2003, somm. 3749.
81. V. par exemple pour la nuisance provoquée par une ICPE: Cass. 2e
civ., 17 juill. 1991 : Bull. civ. 1991, II, nº 234 ; JCP G 1991, IV, p. 367 ; JCP
N 1991, II, p. 85 ; Gaz. Pal. 1991, 1, pan. jurispr. p. 300. Le juge judiciaire
conserve en la matière toute latitude pour exiger de l’exploitant d’une
ICPE qu’il déplace au sein de son terrain la source de la nuisance (CA
Poitiers, 18 juill. 2017, nº 17/00067).
82. T. confl., 14 mai 2012, C3844, D. 2012, p. 1930, note. G.-J. MARTIN ;
v. aussi Civ. 1ère, 10 déc. 2014, nº 13-25692, LEDIU févr. 2015, nº EDUC-
315025-31502, p. 6, note E. UGO.
83. Car cela, pour le Tribunal des conflits, constituerait «  une im-
mixtion dans l’exercice de la police spéciale dévolue aux autorités
publiques compétentes en la matière » (décision préc.)
84. Se pose alors la question de sa marge de manœuvre pour aména-
ger une activité autorisée par l’administration. V. T. confl., 23 mai 1927,
Neveux et Kohler : S. 1927, 3, jurispr. p. 94 ; G. LERAY, N. REBOUL-MAUPIN,
« Compétence du juge judiciaire pour connaître des atteintes portées
au droit de propriété par une activité régulée par l’administration », JCP
G, nº 14, 2 Avril 2018, 387, note sous Civ. 1ère, 31 janv. 2018, nº 16-
28.508, P+B.
PÁGINA 63 / NOVIEMBRE 2021
en cessation dirigées par des riverains85. D’autres à l’in-
verse, retenaient le trouble86. On avait alors pu craindre
un renversement de paradigme, conduisant le juge à
qualifier le trouble dès lors qu’il était impossible de rap-
porter la preuve de l’innocuité d’une activité, en l’occur-
rence des ondes provoquées par les antennes relais87.
On voit dans ces exemples des illustration du rôle
vertueux de l’action en cessation d’un trouble anormal,
qui peut permettre la protection de la situation environ-
nementale de l’immeuble urbain.
Trouble anormal, adversaire de l’environnement.
La dimension subjective de l’environnement pris en
considération dans le cadre de l’action en cessation
d’un trouble anormal de voisinage entraîne cependant
des conséquences défavorables à l’environnement lui-
même. Le fait qu’une nuisance soit provoquée par la
nature en ville rend plus aisément qualifiable son ca-
ractère anormal. Tel a pu être le cas, en jurisprudence,
de la proximité d’animaux88, ou de végétaux89. Encore
faut-il toutefois s’entendre sur la notion de ville. En effet,
dans les zones périphériques d’une ville, les choses se
troublent. Il est normal d’y supporter les chants d’un
coq90, mais pas les déjections d’un cheval91. L’action
peut se retourner contre l’intérêt général de préserva-
tion de la nature. À cela rien d’illogique si l’on considère
la raison d’être de la théorie des troubles anormaux de
voisinage  : protéger le voisin d’une nuisance excessive
de proximité.
Trouble anormal et verdissement de la coproprié-
té. Surtout, l’action en cessation d’un trouble anormal
de voisinage peut faire obstacle aux orientations ver-
tueuses évoquées plus tôt au sein d’une copropriété. Elle
85. TGI Avignon (1ère ch., 3e sect.), nº07/02026, 16 juin 2009, Boua-
louan c/ SA Bouygues Télécom. TGI Bourgoin-Jallieu, nº07/00204,
Amatucci c/ SA Bouygues Télécom, 30 juin 2006.
86. CA Versailles, 4 févr. 2009, nº RG 08/08775.
87. P. JOURDAIN, RTD civ. 2009, p. 327 ; M. Boutonnet, D. 2009, Point de
vue, p. 499 ; RCA 2009, comm. 75, G. Courtieu ; v. aussi N. REBOUL-MAU-
PIN et B. MALLET BRICOUT, « Droit des biens », Dalloz 2009, p. 2300.
88. C’est le cas de la présence de ruches (CA Rouen, 4  mars
1953, Gaz. Pal. 1953. 2. 92).
89. La diminution de visibilité liée à la croissance de végétaux peut par
exemple constituer un trouble anormal de voisinage (CA Bourges, 16
mars 2006, nº05/01422, JCP 2006. IV. 3186).
90. TI Rochefort sur Mer, 5 sept. 2019, nº11-19-000233, Responsabi-
lité civile et assurances, nº11, nov. 2019, obs. L. BLOCH, D. actualité, 12
sept. 2019, note N. KILGUS.
91. CA Colmar, ch. 3 a, 13 janv. 2020, nº 18/03478.
 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA
peut en effet être une arme offerte aux justiciables exer-
çant une action guidée par le syndrome NIMBY92.
Le voisin qui refuse de voir un copropriétaire, ou le
syndicat des copropriétaires installer une éolienne, ou
un panneau photovoltaïque sur leur immeuble trouvera
dans l’action en cessation d’un trouble anormal de voisi-
nage, sonore ou esthétique, une voie de recours de choix.
Celle-ci peut même être conduite par un copropriétaire
du même immeuble. L’article 9 de la loi de 1965 impose
en effet que la liberté de jouissance du copropriétaire sur
sa partie privative, on le disait, ne porte pas atteinte aux
droits des autres copropriétaires. Celui qui décide, sur
son lot, d’édifier un tel équipement peut être condamné
à le retirer, et à s’acquitter du paiement de dommages et
intérêts au voisin victime du trouble93.
Par ailleurs, le développement en ville de l’activité
agricole ne manquera pas de provoquer ponctuellement,
ou généralement, des mouvements d’hostilité de la part
du voisinage. Les inévitables conséquences olfactives
ou sonores de l’activité agricole peuvent en effet être
confrontées à une tolérance bien moindre dans les zones
densément habitées94. On perçoit la difficulté de déve-
lopper au cœur des villes ces activités face à ces résis-
tances. En périphérie, à la lisière des villes, les tensions
ne sont pas en reste. Les exploitations encore en place,
peu à peu entourées et menacées par l’extension de l’ur-
banisation peuvent toutefois se prévaloir d’un bouclier
contre l’action du voisin. L’article L. 112-16 du Code de la
92. Not In My Back Yard (« pas dans mon jardin »). Parfois également
nommée NEIMBY (Not Environnement In My Back Yard, « pas d’envi-
ronnement dans mon jardin »), voy. not. A. POMADE, « NIMBY et NEIMBY :
regard d’un juriste sur deux syndromes atypiques », Env., nº197, janv.
2012, p. 11-18, NIMBY (not In My Back Yard, « pas dans mon jardin »,
F. Ascher, Essai sur la société contemporaine, Éditions de l’Aube,
Collection « Monde en cours », 2000, p. 136, GOOMBY (Get Out Of My
Back Yard, « sortez de mon jardin »), LULU (Local Unacceptable Land
Use, « refus local d’utilisation des terres ») ou BANANA (Build Absolu-
tely Nothing Anywhere Near Anybody, « ne rien construire auprès de
quiconque  »). Sur le sujet, voy. not. L. MILLET, Contribution à l’étude
des fonctions du droit de propriété (fonction sociale et fonction écolo-
gique), op. cit., p. 21-22).
93. V. à propos de la sanction d’un trouble anormal causé par une
exploitation des parties privatives pourtant conforme au règlement de
copropriété : Civ. 3e, 29 déc. 2012, nº10-28.618, Rev. Loyers 2012/926,
nº1444, p. 180 note P. DECHELETTE-TOLOT.
94. B. GRIMONPREZ, « Vers un concept juridique d’agriculture de proxi-
mité », art. préc.
PÁGINA 64 / NOVIEMBRE 2021
construction et de l’habitation permet en effet d’invoquer
un privilège de préoccupation.
B. La protection contre l’activité conduite sur
l’immeuble
ICPE et ville. L’immeuble lui-même, par les activi-
tés qui y sont conduites, doit pouvoir être défendu pour
que ses capacités environnementales soient préservées
sur le long terme. Lutter contre les répercussion des ac-
tivités les plus nuisibles, tel est notamment l’objet de la
police des installations classées pour la protection de
l’environnement (ICPE). Toute la matière a pour objet de
protéger des intérêts identifiés par l’article L. 511-1 du
Code de l’environnement95 contre les dangers et incon-
vénients liés à l’activité industrielle.
Certaines ICPE sont situées en cœur de ville, d’autres,
les plus dangereuses, soumises à autorisation, et clas-
sées à l’un des seuils Seveso, plutôt en périphérie96. Il est
en effet fréquent que l’installation d’une ICPE entraîne la
constitution d’un glacis, inconciliable avec les centres
villes, assuré juridiquement par plusieurs types de ser-
vitudes non aedificandi97.
Remise en état et usage futur du site. L’un des
enjeux essentiels du régime des ICPE est la délicate ques-
tion de la remise en état, dont les modalités décideront
du sort de l’immeuble sous-jacent à l’activité. En impo-
sant que les arrêtés d’autorisation prévoient les condi-
tions de remise en état des lieux après la cessation de
l’activité98, le législateur cherche notamment à préserver
95. Il s’agit de « la commodité du voisinage, (...) la santé, la sécurité,
la salubrité publiques, (...) l’agriculture, (...) la protection de la nature,
de l’environnement et des paysages, (...) l’utilisation rationnelle de
l’énergie, (...) la conservation des sites et des monuments ainsi que les
éléments du patrimoine archéologique ».
96. V. M. DUMONT, «  Les villes françaises à l’épreuve des nouveaux
enjeux environnementaux », Chap. 15, in L. CAILLY, M. VANIER (dir.), La
France, une géographie urbaine, Armand Collin, 2010, 368 p., spéc. p.
289 et s.
97. Le préfet peut notamment délimiter un périmètre où pourront être
édictée des servitudes particulières s’imposant à toutes construction
afin de constituer ce glacis de protection (art. L. 112-1 C. urb.). Ces
servitudes, non indemnisées, sont parfois perçues comme le signe de
la consécration d’un droit de nuire au profit des installations classée
(M. PRIEUR, « La maîtrise de l’urbanisation autour des installations in-
dustrielles », RJ envir. 1988. 281).
98. Art. R. 181-43, 4º.
 ARTÍCULOS
l’immeuble en amont de l’exploitation des risques de
celle-ci. En atteste la question fondamentale de l’usage
futur du site. La loi impose à l’exploitant de placer son
site mis à l’arrêt définitif dans un usage tel qu’il ne
puisse pas porter atteinte aux intérêts mentionnés à l’ar-
ticle L. 511-1 du Code de l’environnement99. Toutefois,
le Conseil d’Etat a précisé que la réhabilitation du site
doit permettre non seulement de protéger ces intérêts,
mais encore, « au surplus, de prendre en compte l’usage
ultérieur du site »100. C’est que l’enjeux des sites pollués
ne réside pas tant dans la présence de la pollution elle-
même, mais plutôt dans le risque que celle-ci peut faire
naître. Or, ce risque sera évalué à la lumière de l’usage
auquel sera affecté le terrain. Plus celui-ci sera sensible,
plus les mesures de réhabilitation seront contraignantes.
Pour identifier cet usage, la loi prévoit un méca-
nisme en plusieurs temps. En principe101, désormais,
l’arrêté préfectoral d’autorisation ou d’enregistrement
fixe l’état dans lequel devra être remis le site lors de
l’arrêt définitif de l’installation. A défaut, les modalités
de remise en état doivent être issues d’un accord entre
l’exploitant, le maire et le propriétaire. Si aucun accord
n’est possible, l’exploitant doit alors faire en sorte que
le terrain permettre un usage futur du site comparable
à celui de la dernière période d’exploitation de l’installa-
tion mise à l’arrêt. Voilà en pratique l’usage futur le plus
couramment admis102. On perçoit qu’il entraîne alors
une obligation de remise en état a minima. Bien entendu,
la jurisprudence, parfois, se dresse contre ce principe,
notamment en cas d’incompatibilité manifeste d’un tel
usage avec l’usage futur de la zone103. Bien qu’il s’agisse
d’une orientation très minoritaire, le juge a même parfois
imposé la remise du site dans son état initial104.
En dehors de ces hypothèses exceptionnelles, le
droit commun de la remise en état n’est donc pas orienté
vers l’appréhension de la protection de l’environnement
lui-même.
99. Art. L. 512-6-1 C env.
100. CA. 12 janv. 2009, Association France Nature environnement,
nº289080, BDEI, 2009, 19, comm. F.-G. TREBULLE.
101. Art. L. 512-6-1 C. env.
102. V. not. S. ROYER, « Réhabilitation d’un terrain ayant accueilli une
installation classée : quelles précautions ? », Defrénois 9 janv. 2020, nº
155c5, p. 31
103. TA Cergy-Pontoise, 9 déc. 2011, nº 0712429.
104. CAA. Marseille, 3 juil. 2008, M. et Mme Mendès, nº07MA00223.
PÁGINA 65 / NOVIEMBRE 2021
Immeuble urbain et ICPE. Il n’y a pas en tant que
telles de précisions dans la loi à propos du statut de l’im-
meuble urbain en matière d’ICPE. Il suit dès lors le même
destin que les autres, et sera l’objet, en fin d’exploita-
tion, d’une remise en état sans ambition pour l’environ-
nement per se. Toutefois deux particularités de fait, lié
au contexte de tension foncière des villes doivent être
soulignées.
D’abord, la situation des ICPE exploitées dans des
centres-villes, ou à proximité immédiate de ceux-ci
entraîne fréquemment pour l’immeuble une situation
plus favorable. Lors de la remise en état, la réhabilita-
tion du site sera souvent envisagée pour accueillir des
usages biens différents à celui qui s’achève. Le contexte
urbain de rareté du foncier entraîne bien souvent des
changements de destination du site qui nécessiteront
une dépollution plus ambitieuse que celle qui aurait été
imposée afin, simplement, de permettre sur le site un
usage comparable à la dernière période d’exploitation105.
Ensuite, le contexte urbain est marqué par la recon-
versions des friches industrielles. La tendance permet,
parfois hors du cadre de la police des ICPE, de renforcer
la fonction environnementale du site en ouvrant ses
usages à d’autres activités. Tel était l’une des avancée
permises par la loi ALUR, qui encourage notamment la
reconversion de friches industrielles en zones résiden-
tielles106. La démarche est particulièrement intéressante,
pour peu qu’on la mette en relation avec l’objectif général
de lutte contre l’expansion urbaine. Elle permet en effet
de limiter la consommation de terres agricoles ou natu-
relles, par la réhabilitation de terrains autrefois rendus
impropres à tout autre usage qu’industriel, à cause des
excès de l’activité. La faisabilité scientifique de ces réha-
bilitations n’est plus discutée107, mais elle se heurte à des
105. M.-L. LAMBERT, « Concilier risques sanitaires liés aux sols pollués
et renouvellement urbain », Droit et Ville 2014/2 (Nº 78), p. 97 et s.
106. A.-C. CAMBIER, « Reconversion de friches industrielles : un enjeu
pour le logement », RDI 2014, p. 369 ; M. A. Fichet, « La reconversion
des friches industrielles : les nouvelles perspectives offertes par la loi
‘ALUR’ », BDEI, 2014, 52.
107. Quelques opérations médiatiques ont été conduites, fondées
sur des outils juridiques existants. C’est notamment le cas de la réha-
bilitation écologique par EDF du site d’Arjuzanx, constitué de terrains
couverts auparavant par une mine de lignite, qui a permis de créer le
plus grand site français d’hivernage de grues cendrées (v. Site officiel
de la réserve [En ligne] http://www.reserve.arjuzanx.fr/). V. AUSSI : J.-M.
 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA

considérations politiques et financières sur lesquelles le vingt ans plus tôt n’aurait pas nécessité plus de quelques
droit n’a parfois pas prise. lignes. L’immeuble urbain n’est pas dénué de fonction
environnementale, elle y est simplement plus pâle
*** qu’ailleurs. Que donnera cette analyse dans vingt ans ? .

Réalité et fugacité de la fonction environnemen-

tale de l’immeuble urbain. Au rebours du paradigme
du Code civil, voilà quelques années que la doctrine ci-
viliste est convaincue qu’il faut rompre avec la percep-
tion unitaire de l’immeuble, afin d’y voir à nouveau une
accumulation d’utilités108. Or, on le disait en ouverture,
l’immeuble urbain comporte avant tout une utilité es-
sentielle : celle d’être le socle des activités anthropiques.
A l’inverse de l’immeuble situé hors de la ville, la marque
de la fonction environnementale y est évanescente. La
ville, qui par essence a chassé la nature, n’a pas pour
considération première de protéger l’environnement.
La prise en compte par le droit de la biodiversité urbaine
et des enjeux environnementaux en ville est récente.
Elle n’a encore marqué que marginalement l’immeuble
urbain. Le domaine individuel de l’immeuble urbain, la
part de ses utilités abandonnées aux intérêts individuels,
offre une latitude d’action au propriétaire bien plus im-
portante que dans les immeubles naturels ou ruraux.
Le seuil à partir duquel il répond des excès de son ac-
tivité est apprécié avec moins de rigueur en ville, là où
l’environnement naturel est le plus réduit. Le domaine
commun, symbole de la quote-part des utilités de l’im-
meuble dédiées à l’intérêt général s’en trouve en consé-
quence amoindrie.
Le droit de l’urbanisme, qui maîtrise son destin,
peine à lui seul à astreindre à l’immeuble urbain une
fonction environnementale. Lorsque l’immeuble sup-
porte une construction, le droit insiste sur la maîtrise
de l’emprunte énergétique de l’immeuble, que ce soit
lors de son édification, ou de son occupation. Pourtant,
le paysage juridique évolue. La même analyse conduite

JOANE, «  Friches industrielle et sols pollués  : une nouvelle terre pro-

mise ? », La Gazette des communes, 20 mars 2014.
108. V. not. W. DROSS, «  Une approche structurale de la propriété  »,
RTD civ., 2012, 419 ; F.-G. TRÉBULLE, « La propriété à l’épreuve du pa-
trimoine commun  : le renouveau du domaine universel  », art. préc.
Pour une présentation historique de la notion : A.-M. PATAULT, « Regard
historique sur l’évolution du droit des biens, Histoire de l’immeuble cor-
porel », in L’évolution contemporaine du droit des biens, Journée René
Savatier, 1990, nº1.

PÁGINA 66 / NOVIEMBRE 2021

 ARTÍCULOS

Vista aérea del Riachuelo, CABA.

PÁGINA 67 / NOVIEMBRE 2021 Foto / Gentileza: Peter Bauza

 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA
Enrique Viale
Extractivismo urbano en épocas de Urbanoceno
Enrique Viale
Abogado (UBA). Especialista en Derecho
Ambiental (UBA). Fundador de la
Asociación Argentina de Abogados
Ambientalistas. Miembro del Tribunal
Ético por los Derechos de la Naturaleza
y del Comité Ejecutivo de la Global
Alliance for the Rights of Nature
(Alianza Global por los Derechos
de la Naturaleza). Autor de diversos
libros y artículos especializados en
Desarrollo, Política, Derecho y Justicia
Ambiental. Fue asesor legislativo en el
Senado de la Nación y actualmente es
consultor ambiental y columnista en
distintos medios de comunicación
PÁGINA 68 / NOVIEMBRE 2021
El Antropoceno como crisis es también un Urbano-
ceno. En Argentina, el 92% de la población vive en ciuda-
des (el promedio mundial es de 54%), concentrada en un
30,34% de su territorio. Solo en el Área Metropolitana de
Buenos Aires, el 0,4% de la superficie total del país, vive
el 31,9% de la población total. A nivel global, en 2007 por
primera vez la población urbana superó a la rural; actual-
mente es del 54% y para 2050 se espera que dos tercios
de la humanidad vivan en ciudades. Este proceso ocurre
mientras las ciudades siguen ocupando solo el 0,5% de la
superficie del planeta. Es decir, cada vez nos concentra-
mos en menos espacio.
En nuestra región habitamos ciudades planificadas
por y para la especulación inmobiliaria, cuya contraca-
ra es la emergencia habitacional y la insuficiencia de
espacios públicos verdes. Dominadas por la dictadura
del automóvil que se conjuga con transportes públicos
saturados. Estas características pusieron bajo la lupa a
las vidas urbanas en las cuarentenas por la pandemia
del COVID-19 y evidenciaron la necesidad de un cambio
radical en la forma en que (mal) vivimos en las metrópo-
lis. Nuestras grandes ciudades se transformaron en una
trampa mortal, sobre todo para las poblaciones vulnera-
bles, hacinadas y privadas de los servicios básicos.
 ARTÍCULOS
El extractivismo urbano
La lógica extractivista también desembarcó en las
grandes ciudades, a pesar de que no tienen petróleo, mi-
nerales, bosques nativos o campo para monocultivos.
No son los terratenientes sojeros ni las megamineras,
sino los especuladores inmobiliarios los que expulsan
y provocan los desplazamientos de la población, aglu-
tinan riqueza y territorios comunes, se apropian de lo
público, ocasionan daños ambientales generalizados y
desafían a la naturaleza en el marco de la degradación
institucional y social.
Lo que denominamos “extractivismo urbano” es una
idea nueva y, por lo tanto, en construcción. Constituye
una variante extrema del urbanismo neoliberal, se nutre
de la misma lógica de los monocultivos intensivos o de
la megaminería y provoca, al igual que ellos, la destruc-
ción de la multiplicidad y la acumulación y reconfigu-
ración negativa del tejido urbano. La entrega de bienes
comunes como tierras, inmuebles y espacios verdes que
pertenecen al Estado convierte a la especulación inmo-
biliaria en la pata urbana de la acumulación por despo-
sesión. Los barrios pierden sus identidades, tanto por el
desplazamiento de sus pobladores históricos como por
el cambio de morfologías y estéticas constructivas, y sus
habitantes no participan en la decisión de las políticas de
planeamiento urbano.
En suma, el concepto de extractivismo, que fue utili-
zado para estudiar las actividades primarias centrando la
atención en los espacios rurales, territorios indígenas y
zonas campesinas, es trasladado aquí a las ciudades para
analizar los procesos de acumulación por desposesión
que se dan sobre el bien común que resulta fundamen-
tal en este caso: el suelo urbano. Conceptualizar de esta
manera constituye una herramienta significativa para
trabajar sobre numerosas problemáticas que se articulan
en torno a las dinámicas de la especulación inmobiliaria,
entre ellas: la privatización de los espacios públicos, la
segregación social, la gentrificación, la mercantilización
de la vivienda, el déficit habitacional, el crecimiento de
villas y asentamientos, la expansión de urbanizaciones
cerradas, la degradación ambiental.
Las grandes ciudades latinoamericanas se han con-
vertido en una ilustración paradigmática del proceso de
extractivismo urbano. El éxito de una ciudad se busca a
PÁGINA 69 / NOVIEMBRE 2021
través de indicadores como la construcción de metros
cuadrados y el aumento de la valuación de los inmue-
bles. De esta manera se impone un sistema especulati-
vo que implica privatizar beneficios y socializar costos,
y que consolida un modelo de ciudad exclusivo para las
clases medias y altas.
Así, en los últimos diez años, en Buenos Aires se
construyeron 20 millones de m2 y, en el mismo período,
la población que vive en sus villas de emergencia creció
un 50%.1 En contrapartida, casi la mitad de los inmue-
bles del exclusivo barrio de Puerto Madero están vacíos.2
También este fenómeno se observa en otras ciudades
como Bogotá (Colombia)3 donde el mercado de vivienda
está fuera de control y además planificado para agudizar
la segregación.4
Asimismo, al ritmo de ciudades cada vez más exclu-
yentes se suma la naturalización del avance de la priva-
tización de los espacios públicos. La (poca) naturaleza,
las tierras fiscales y los espacios públicos existentes son
completamente sacrificables, en pos del “crecimiento”
de la ciudad y la generación de renta para las corporacio-
nes inmobiliarias.5 Se consideran un “vacío” que debe lle-
narse con negocios y cemento. En esta línea, se avanza
1. Según el censo nacional de 2010, la población que vive en vi-
llas se incrementó, entre 2001 y 2010, de 110.000 personas a
160.000/180.000, es decir que hubo un aumento del 52%. Y, como
la población porteña creció en esos nueve años en apenas 114.013
personas, se desprende que la mitad de ese crecimiento tuvo como
destino las villas y los asentamientos, con sus consecuencias am-
bientales, sanitarias y de infraestructura.
2. En 1991, el total de viviendas suntuosas alcanzaba el 6,6% del total;
en 2011, esa cifra trepó al 30,8%.
3. Según datos de la Secretaria de Planeación Distrital de Bogotá,
desde 2004 hasta 2016 se han construido alrededor de 41,5 millones
de metros cuadrados en vivienda. Del total de las unidades, 256.235
(el 57%) son viviendas privadas, 97.921 (el 22%), viviendas de interés
social -VIS- y 68.912 (el 15%), viviendas de interés prioritario -VIP-, sien-
do el mercado de vivienda el sector que más crecimiento ha tenido
en el siglo XXI y destacando que alrededor del 68% de las VIP y VIS
han sido construidas fuera de la ciudad, concentrándose en el nodo
suroccidental.
4. ZIBECHI, Raúl y COLECTIVA HUERTOPÍA, “Extractivismo Urbano”, di-
ciembre de 2017, disponible en http://colectivahuertopia.blogspot.
com/2017/12/extractivismo-urbano-por-raul-zibechi-y.html?m=1
5. Según un relevamiento del Observatorio del Derecho en la Ciudad
(observatoriociudad.org), durante las dos gestiones de Mauricio Macri
como jefe de gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, entre
2008 y 2015, se privatizaron 205,8 hectáreas de tierra pública. Mien-
tras que durante la administración de Horacio Rodríguez Larreta, de
2016 a 2019, la ciudad remató 225,65 hectáreas. Un negocio millona-
rio con tierra del Estado en el que grandes especuladores inmobiliarios
 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA
sobre las superficies verdes en áreas urbanas y periur-
banas. La ciudad pierde sus zonas de impermeabilidad
y esto ocasiona un incremento de las inundaciones. Se
construye cada vez más en altura y cada vez a mayor
altura. La ciudad se asfixia a sí misma. Asimismo, la
construcción descontrolada no es siquiera acompañada
con la ampliación correspondiente de la infraestructura
y así las redes de servicios básicos colapsan.
El extractivismo urbano impulsa la mercantiliza-
ción de la vivienda hasta el paroxismo, convirtiendo los
inmuebles en una especie de commodity, una mera mer-
cancía, mera especulación. No se construye para habitar,
sino para especular. El inmueble deja de ser un bien de
uso para convertirse en un bien de cambio.6 En realidad
en estos procesos son los propios derechos que se con-
vierten en mera mercancía, especialmente el derecho a
la vivienda y a la ciudad. Se construye “vivienda” exclu-
sivamente para quienes puedan pagarla; la ciudad se
hace cada vez más elitista. La emergencia habitacional
y social aumentan.
El extractivismo urbano ha privatizado hasta el
ocio y la recreación: centrados en la figura del ciudada-
no-consumidor, los shoppings (malls) se han converti-
do en las nuevas “plazas” a las que solo acceden quienes
pueden consumir y se han multiplicado los lugares de
esparcimiento pagos. Por otro lado, hay un elemento
central para destacar en la discusión sobre la creciente
tendencia de habilitar actividades comerciales dentro
de plazas y parques. No se trata solamente de que atra-
vesamos una crisis de espacios verdes porque contamos
con menos metros cuadrados de “verde” que lo reco-
mendable, sino de la función social y de interacción que
cumplen plazas y parques. Junto con su papel ecológico,
son uno de los pocos lugares donde todos somos iguales,
donde el dinero no sirve, un espacio “fuera del comercio”
en las grandes ciudades. Incorporar la lógica del dinero
dentro de plazas y parques rompe esa igualdad y distin-
gue lugares según la posibilidad individual de consumir.
se dividieron la ciudad: Elzstain (IRSA), Costantini (Consultatio), Sancor
Seguros, Inversa y el grupo Werthein (Landmark), entre los principales.
6. La especulación inmobiliaria es el proceso de compra de tierra
y/o viviendas (o de su construcción) para su posterior reventa, una
vez que ha aumentado su valor. Así el especulador genera automá-
ticamente ganancias y el suelo urbano y la vivienda se convierten en
simple mercancía (valor de cambio), perdiendo paulatinamente su ca-
rácter de derecho (valor de uso).
PÁGINA 70 / NOVIEMBRE 2021
La ciudad es pensada, planificada y definida por
las corporaciones inmobiliarias y no por la ciudadanía.
El extractivismo urbano lesiona la democracia. Las cor-
poraciones inmobiliarias actúan con la habilitación del
poder político, que les facilita una normativa permisi-
va para construir en zonas destinadas a otros fines, las
exime de impuestos (incluso en paralelo con el incre-
mento tributario para el resto de la sociedad) y, si resulta
necesario, pone a las fuerzas de seguridad del Estado a su
servicio para reprimir las eventuales resistencias socia-
les a estos procesos desiguales, privatistas y expulsivos.
El extractivismo urbano busca liberar a la ciudad
de pobres y, en cierta medida, también de amplios sec-
tores medios, en el marco de una emergencia habitacio-
nal que afecta a los sectores más vulnerables. El Estado,
presente para brindar el marco jurídico necesario para
garantizarle el lucro a los grandes grupos privados, está
ausente en lo que podría ser una eventual regulación del
mercado inmobiliario, tanto en operaciones de compra-
venta como en alquileres, ausencia que profundiza la
aguda crisis habitacional.7 El precio de la tierra y de las
viviendas aumenta para todos y cada vez es más difícil
alquilar o adquirir una vivienda. Se produce el efecto de
casas sin gente y gente sin casas. Muchos no pueden
sostener los nuevos costos y tienen que desplazarse por
presión económica a otros barrios o salir de la ciudad
(gentrificación).
Este tipo de dinámica robustece la idea de una
ciudad cada vez más excluyente. No solo es incapaz de
incorporar a las nuevas poblaciones migrantes, sino
que a muchas familias pobres no les queda otra opción
que trasladarse a barrios informales, donde habitan en
viviendas caracterizadas por el hacinamiento, la falta
de servicios públicos básicos y, en muchos casos, sin
acceso a una infraestructura mínima. Siempre amena-
zados por la posibilidad del desalojo o la erradicación,
estos sectores se encuentran en permanente emergen-
cia habitacional, ambiental y sanitaria.
Esta misma lógica recorre los barrios cerrados de
la Provincia de Buenos Aires, que se han extendido a
niveles inimaginables. Estas urbanizaciones amenazan
7. Es inaceptable que en la CABA no existan políticas públicas para dis-
minuir las viviendas ociosas ni mecanismos de recupero de plusvalía
como estrategias básicas para enfrentar los déficits habitacionales.
 ARTÍCULOS
ecosistemas estratégicos y frágiles, como los humeda-
les y las cuencas fluviales, imprescindibles para la sus-
tentabilidad del aglomerado metropolitano. Asimismo,
acentúan las desigualdades, pues tienden a desplazar a
las poblaciones vulnerables allí asentadas y generan un
proceso de concentración de tierras.
Como señala la geógrafa e investigadora Patricia
Pintos:
La anexión de ingentes superficies de suelo al
aglomerado se tradujo en una rápida amplia-
ción de la mancha urbanizada bajo la forma de
múltiples archipiélagos urbanos conectados
entre sí y con la centralidad principal –la ciudad
de Buenos Aires– por el sistema de autopistas
metropolitanas construido poco tiempo antes.
(...) La naturaleza ofrecida adquiere la forma ba-
nalizada de lagunas y canales artificiales, bajo
la retórica de la oferta de los deportes náuticos
y, cuando es posible, de la promesa del acceso
directo al río desde cada urbanización.8
Los humedales funcionan como enormes esponjas
que actúan como reguladores hídricos ante eventos climá-
ticos extremos. Para la construcción de los barrios cerrados
se necesita una drástica transformación del terreno y de
sus funciones naturales a través de obras de terraplenado,
relleno, excavación y refulado. Solo en 2014, al menos 9.200
hectáreas de humedales de la cuenca del río Luján se con-
virtieron en countries o barrios privados –con terraplenes
y rellenos– que impiden el normal escurrimiento de las
aguas fluviales. En 2015 la localidad de Luján sufrió la peor
inundación de los últimos treinta años, con miles de eva-
cuados y las aguas entrando en su famosa basílica.
Muchos recuerdan el fuerte temporal de lluvias de
abril de 2013, que produjo una gran inundación en la lo-
calidad de La Plata. Cayeron 392 milímetros de agua en
menos de cuatro horas y las consecuencias del evento cli-
mático extremo sacudieron a la capital bonaerense y sus
8. PINTOS, Patricia, “Extractivismo inmobiliario y vulneración de bienes
comunes en la cuenca baja del río Luján”, en VÁSQUEZ DUPLAT, Ana
María (comp.), Extractivismo urbano. Debates para una construcción
colectiva de las ciudades, Fundación Rosa Luxemburgo, Centro de Es-
tudios y Acción por la Igualdad, El Colectivo, Buenos Aires, 2017.
PÁGINA 71 / NOVIEMBRE 2021
habitantes.9 Inundación, barrios anegados, autos bajo el
agua y vecinos en los techos de las casas fueron algunas de
las postales de una tormenta que dejó un mínimo de 89 per-
sonas muertas. Una de las zonas más afectadas fue la loca-
lidad de Tolosa, debido al desborde del arroyo El Gato, uno
de los más contaminados de la provincia. Cuando bajaron
las aguas comenzó otra etapa en este tipo de catástrofes –
más “silenciosa” pero igualmente dañina– relacionada con
las enfermedades y epidemias cuyas consecuencias nunca
se contabilizan.
Vecinos, organizaciones sociales y asambleas barria-
les que luchan contra la construcción indiscriminada de
torres y barrios privados, la privatización de la tierra y en
defensa de los espacios verdes y los humedales habían
anunciado la posibilidad de este desastre. Al igual que
ocurre con quienes resisten la megaminería y la sojiza-
ción en las provincias, sus expresiones y reclamos fueron
minimizados.
La paradoja es que los humedales son rellenados y
destruidos para construir barrios privados que, luego, se
venden como “una vuelta a la naturaleza”. “Mientras esto
sucede, los humedales y otros ecosistemas valiosos son
sustraídos de sus valiosas funciones ambientales y redu-
cidos a la condición de espacios sin identidad propia y sin
historia, a una sucesión de espacios periféricos clonados, a
transformarse en periferias sin rumbo”, concluye Patricia
Pintos.
En la Patagonia, la dinámica del extractivismo urbano
se observa a través de megaemprendimientos turísticos y
residenciales que producen como resultado el cierre de los
espacios públicos (acceso a costas de ríos y lagos), el cerca-
miento de los territorios y la amenaza a ecosistemas estraté-
gicos y frágiles. Accesos que deberían ser libres y públicos
sufren permanentemente este tipo de atropellos. Alambra-
dos, terraplenes, muelles irregulares van enunciando el
nuevo modelo de cercamiento de tierras, ríos y lagos. Estos
megaemprendimientos urbanísticos son comparables a
las urbanizaciones cerradas acuáticas o polderizadas que
encontramos en la zona metropolitana de Buenos Aires
(Luján, Tigre, Berazategui y Quilmes, entre otros) pero, en
este caso, enclavados en la región cordillerana.
9. En la misma fecha, en la CABA –lejos de la atención mediática– dis-
tintos asentamientos y villas sufrieron las secuelas del temporal en el
marco de una urbe en emergencia habitacional.
 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA
Algunas claves para salir del extractivismo
urbano
1) Participación ciudadana en la planificación
Un urbanismo democrático inmuniza contra los pro-
blemas urbanos. La producción urbana debe ser eminen-
temente participativa. La planificación de los barrios, del
destino de los bienes públicos y los presupuestos, entre
otras cosas, deben elaborarse con la voz de la ciudadanía.
Las corporaciones inmobiliarias no pueden seguir siendo
quienes planifiquen la ciudad. Resulta urgente poner en
valor las experiencias de producción social del hábitat
como mecanismos para la construcción de una ciudad
verdaderamente igualitaria.
Como señala la ecofeminista Ana María Vazquez
Duplat, el urbanismo feminista es una clave fundamen-
tal contra el extractivismo urbano, en tanto integra una
visión de ciudad pensada para la reproducción de la vida
y no para la productividad del capital. Las mujeres deben
ser las grandes protagonistas de la planificación urbana.
El stock de tierra y de propiedades de dominio público
disponibles debe ser información pública. La ciudadanía
necesita acceso total a esta información para realizar un
control social del uso de las mismas y poder poner freno
a la enajenación de nuestros bienes urbanos comunes. La
función social/ambiental de la tierra y la vivienda es un con-
cepto esencial en la pelea contra el extractivismo urbano.
El negocio de construir edificios es muy distinto del de
construir ciudades. Es necesario cambiar el modelo de
ciudad expansivo que depreda el territorio, por uno que
permita adaptar la ciudad al cambio climático. La ciudad
debe empezar a evaluarse con indicadores que midan el
buen vivir y no la cantidad de asfalto, ladrillos, cemento y
acero. Trasformar el modelo de movilidad, preservar los
humedales y los espacios verdes, así como la desconta-
minación de las fuentes de agua que nutren la ciudad son
políticas imprescindibles.
2) Ruralizar la urbanidad
Se torna urgente repensar el modelo urbano,
debemos “ruralizar” la urbanidad, sobre todo en las
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grandes ciudades donde la relación con la naturaleza
es prácticamente nula. Las ciudades viven una desco-
nexión permanente, y cada vez más creciente, de la
naturaleza. El investigador boliviano Mario Rodríguez
señala con agudeza:
La ciudad se encaramó en el simbólico domi-
nante, como el lugar privilegiado de distan-
ciamiento de la naturaleza, como el lugar de la
civilización, como el lugar del éxito moderno,
como la materialización del progreso y del
desarrollo. La ciudad se identificó como dis-
tanciamiento de lo campesino, y en nuestro
continente invadido eso significa, también, dis-
tanciamiento de lo indígena, en oposición a lo
rural que se relaciona con “dependencia” de los
ciclos de la naturaleza.10
Debemos reparar la separación que tienen los habi-
tantes urbanos respecto de la naturaleza, así como de las
fuentes de nuestra alimentación y la vida.
También ante el cambio climático resulta vital
“enfriar” las ciudades que son particularmente sensibles
a los aumentos de temperaturas, ya que sus superficies
son mayormente impermeables y almacenan la energía
solar por el efecto de “islas de calor”. Se necesitan más
árboles, incluso bosques urbanos, y espacios verdes pro-
piamente dichos11 en las ciudades, donde la participación
vecinal sea decisiva en el diseño, la gestión y su cuidado,
potenciándolos como lugares de conexión con la natu-
raleza12 y de encuentro e integración social. Prohibido
prohibir pisar el pasto, que la gente pueda volver a conec-
tarse con la (poca) naturaleza que hay en una ciudad.
10. RODRÍGUEZ, Mario, Alternativas al capitalismo/colonialismo del si-
glo XXI, Grupo Permanente de Trabajo sobre Alternativas al Desarrollo,
Fundación Rosa Luxemburg / Abya Yala, Ecuador, enero de 2013.
11. Por ejemplo, la mayor parte de las plazas en la CABA están ocu-
padas con cemento (tendencia que crece ante cada remodelación o
“puesta en valor”). Más del 30% de la superficie absorbente  de casi
todos los espacios verdes de la Ciudad están cementados. Debemos
aumentar la cantidad de espacio verde (propiamente dicho) junto al
plantado de vegetación nativa en los espacios públicos y promover el
contacto e interacción.
12. Debe concebirse a los espacios verdes urbanos como sistemas
ambientales integrados, potenciando los procesos naturales, favore-
ciendo corredores biológicos y la reproducción de la flora y fauna local.
 ARTÍCULOS
“Ruralizar la urbanidad” es una política ambiental,
productiva, alimentaria, social y sobre todo cultural que
supone una reconciliación urbana con la naturaleza, re-
conectándonos a través de la transformación tanto de
sus espacios públicos, reverdeciéndolos y potenciándo-
los, como de sus sistemas de alimentación y movilidad.
En una ciudad como Buenos Aires deben promoverse
huertas comunitarias en cada barrio, en todas las escue-
las, plazas, parques y hasta en las veredas. El dictado de
la materia “agroecología” en todas las escuelas y la pro-
moción de mercados o ferias de pequeños productores
en cada barrio. En consonancia con un plan alimenta-
rio agroecológico donde la capacidad de compra estatal
(para escuelas y hospitales) genere el doble beneficio de
garantizar alimentos sanos, frescos y baratos y poten-
cie a los productores agroecológicos. Paralelamente, el
transporte no motorizado debe ser prioritario, quitán-
dole, progresivamente, el espacio a los automóviles par-
ticulares para darle lugar, incluso en las avenidas, a las
bicicletas y peatones.
3) Promover el arraigo
Por su parte, en un país de las dimensiones de Ar-
gentina, que además está fragmentado y desconectado,
resulta imprescindible repensar la relación entre lo rural
y lo urbano, y neutralizar esa máquina succionadora de
migración interna que son las grandes ciudades, sumi-
nistrando a los pueblos y ciudades rurales y semirurales
las herramientas económicas, educativas, sanitarias, co-
nectivas y jurídicas para que retengan a su propia pobla-
ción. Es decir, promover el arraigo13, garantizando desde
el Estado las principales demandas sociales, desde los
13. En la localidad de San Antonio de Areco (Provincia de Buenos
Aires), el ex intendente Francisco (Paco) Durañona puso en práctica una
política de arraigo entre 2011 y 2019. Entre otras cosas se conformó
una compañía municipal de alimentos donde se capacitó a familias
sin empleo y a productores de pequeña y mediana escala junto al
estudio de alimentos con alta demanda que podían ser producidos
localmente. También se generaron ferias semanales con cooperati-
vas, productores locales y regionales, donde se ofrecían productos de
altísima calidad regionales y que promovían un contacto directo del
productor al consumidor. Asimsimo, se creó la denominada “tarjeta
soberana” donde a 300 familias muy vulnerables se le otorgaban mil
pesos por mes para gastar exclusivamente en productos saludables,
frescos y nutricionales de origen local.
PÁGINA 73 / NOVIEMBRE 2021
tradicionales hasta las nuevas: desde salud pública com-
pleta, educación de calidad en todos los niveles (desde
los 35 días hasta la universidad) o infraestructura, hasta
políticas de género y de ocio y recreación.
Para promover este arraigo en ciudades pequeñas
y medianas se debe también garantizar tierra para pe-
queños y medianos productores de alimentos mediante
la creación de cordones verdes que provean alimentos
frescos y baratos a toda la población.
Además, de esta manera se promueve la soberanía
alimentaria mediante sistemas de producción y dis-
tribución, dirigidos al desarrollo de mercados locales
agroecológicos de pequeños productores, solidarios
para fomentar una cultura asociativa y comunitaria de
responsabilidad ciudadana en el consumo. “En cada mu-
nicipio debe haber un tambo, un matadero (de faena arte-
sanal), la granja para los pollos y los huevos y un cordón
verde que rodea la ciudad para garantizar el acceso a
alimentos frescos y sanos a toda la población”, señaló
la incansable Dra. Myriam Gorban, quien desde hace
décadas enseña sobre soberanía alimentaria14. Con las
políticas adecuadas, el modelo campesino-agroecoló-
gico podría triplicar el empleo en el campo y, en locali-
dades semirurales, reducir sustancialmente la presión
sobre las grandes ciudades ejercida por la migración,
mejorar la calidad nutricional de los alimentos y elimi-
nar definitivamente el hambre.
4) Disputa de sentidos
La lucha en los territorios urbanos es por el control
de sus espacios e implica una disputa de sentidos: qué
es lo público, quién decide la planificación urbana, para
qué y qué se construye, el carácter de bien de uso de la
vivienda, la relación de la ciudad con la naturaleza, el
sentido de las grandes obras urbanas, qué es una plaza
y para qué sirve, si tiene solo un sentido paisajístico,
entre otras cosas. Es necesario dejar de entender a las
calles solamente como vías de comunicación –como
son concebidas desde el extractivismo urbano– y volver
14. https://www.rionegro.com.ar/soberania-alimentaria-en-tiempos-
de-pandemia-1384833/
 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA

a proyectarlas como lugares de encuentro, de relación e

interacción social.
En suma, se trata de la lucha por democratizar la
ciudad para transformarla, para abandonar los paráme-
tros de la ciudad “moderna”, para reconstruir ciudades
que sean el hogar, para formar habitantes solidarios, no
competitivos, no consumistas, ambientalmente respon-
sables, que compartan los bienes comunes, partícipes
activos de las acciones de gobierno. Así como es nece-
sario desmercantilizar la naturaleza, en las ciudades hay
que desprivatizar sus espacios públicos, convertirlos en
verdaderos bienes comunes: sus plazas, sus calles, sus
costaneras y sus parques.
Frente al extractivismo urbano, no solo se problema-
tizan conceptos como el del derecho a la vivienda y a la
ciudad, el acceso justo al hábitat y a los bienes comunes.
Asimismo, se ponen en común experiencias de resisten-
cia y lucha concretas que vislumbran un horizonte eman-
cipatorio para la construcción colectiva de alternativas.

PÁGINA 74 / NOVIEMBRE 2021

 ARTÍCULOS

Puente ferroviario sobre el Riachuelo, CABA.

PÁGINA 75 / NOVIEMBRE 2021 Foto / Gentileza: Peter Bauza

 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA
Gabriela Merlinsky
Justicia ambiental urbana.
Una construcción desde abajo
Gabriela Merlinsky
Doctora en Ciencias Sociales, en co-tutela
(Area sociología), Universidad París 8/
(UBA). Magister en Ciencias Sociales del
Trabajo. CEA (UBA). Investigadora Adjunta
(CONICET), con sede en el Instituto de
Investigaciones “Gino Germani”. Área de
Estudios Urbanos. Facultad de Ciencias
Sociales (UBA).
Profesora en el Doctorado en Ciencias
Sociales (UBA). Profesora Titular Interina
y profesora Adjunta Regular en la
Facultad de Ciencias Sociales (UBA).
PÁGINA 76 / NOVIEMBRE 2021
Introducción
En esta presentación quisiera reflexionar en torno a
la construcción de una línea de investigación que tiene
un pie en la sociología ambiental y el otro en la ecolo-
gía política. Este esfuerzo de constitución de un campo
de investigación ha ido en paralelo a una emergencia y
multiplicación de diferentes movilizaciones socioam-
bientales en América Latina. Estas últimas se recono-
cen en una porosidad de discursos que circulan en las
asambleas, los movimientos de justicia ambiental, fe-
minismos territoriales, investigaciones comunitarias
y también en las producciones de las autoras y autores
de las ciencias sociales, particularmente aquellos que se
entroncan en el paraguas amplio de la ecología política
latinoamericana.
Las ideas que aquí voy a presentar han madurado en
diferentes experiencias colectivas: el acompañamiento
de las carreras académicas de jóvenes científicas y cien-
tíficos, trabajos de extensión universitaria, proyectos de
comunicación pública de la ciencia, la participación en
diferentes debates públicos y el diálogo interdiscipli-
nario con colegas de otras disciplinas. Todo ello a partir
de un involucramiento en la política universitaria y las
 ARTÍCULOS
batallas por la educación pública, algo que implica un
proceso formidable de hibridación de conocimientos e
impulsa la construcción de marcos de creatividad para
emprender una tarea académica que, en esta región del
mundo, está profundamente atravesada por el colonia-
lismo persistente en nuestras sociedades y por la ex-
periencia traumática de hacer ciencia en períodos de
alternancia entre democracia y gobiernos autoritarios.
En las acciones colectivas que reclaman por sitios
contaminados, humedales, inundaciones, el impacto de
la minería o las consecuencias de los agroquímicos en la
salud (entre tantas otras demandas), los actores ponen en
juego saberes diversos y exponen múltiples formas de
sufrimiento ambiental. “Ser afectada” por esas experien-
cias me llevó a tomar contacto con otras teorías sobre el
mundo, para luego hacerlas dialogar con el saber socio-
lógico, porque el conocimiento de los procesos sociales
es también parte del sentido o la orientación que toma
su rumbo y no el reflejo de una realidad indiferente al
conocer.
A medida que fui avanzando en las investigaciones,
esto devino en el enriquecimiento de un enfoque que
pudiera dar cuenta de la generalización de unas prác-
ticas que –en un lapso relativamente corto de tiempo y
en forma paralela a la evolución de mi trabajo– fueron
construyendo causas públicas en torno a un ámbito
dinámico en el que diferentes conflictos ambientales
fueron ganando visibilidad. El aspecto más importante
es que estas prácticas abrieron paso a otras visiones de
la naturaleza que se contradicen con la idea más difun-
dida de una “caja de recursos” (Law, 2004). Este aumento
de la visibilidad de ciertas causas, la existencia de accio-
nes colectivas y estos cambios asociados a las signifi-
caciones sobre el mundo socionatural dan cuenta de un
proceso de construcción social y política de la cuestión
ambiental.
Me propongo compartir algunos resultados de esta
investigación en torno a las disputas que surgen alrede-
dor del acceso, la apropiación, la distribución, el control
y la destrucción de los recursos naturales y los ecosis-
temas. Estos conflictos, que denominamos ambientales,
implican además una dimensión cultural que puede ser
subyacente o explícita, es decir, en torno a diferentes
formas de entender las redes de la vida, las valoraciones
de la naturaleza o el significado de lo justo o injusto en
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determinadas elecciones institucionales. E incluso, en
algunas ocasiones, puede haber una dimensión ontoló-
gica, es decir conflictos en torno al carácter mismo de
lo que existe y puede ser conocido, como por ejemplo
cuando los actores dicen que el agua y las montañas
tienen propiedades agentivas, son seres vivos, tienen
derechos, etc. Esto muestra que hay múltiples realidades
no humanas y formas de convivir con ellas.
Mi interés en esta exposición es mostrar que los
conflictos ambientales pueden ser estudiados como
analizadores sociales, es decir que pueden revelar aspec-
tos de prácticas sociales invisibilizadas. Y si prestamos
atención y usamos las categorías de análisis adecuadas,
podremos examinar los resultados de esos conflictos en
términos de la identificación de fallas sistémicas de las
políticas públicas y la emergencia de asuntos que son
sistemáticamente excluidos por el sistema político.
La experiencia de los movimientos de justicia am-
biental es reveladora de la necesidad de crear públicos
subalternos y espacios públicos no institucionales para
que aquellos grupos que presionan por cambios indis-
pensables para enfrentar la crisis ambiental puedan
ser escuchados. Por otra parte, si calibramos la mirada
y prestamos atención a los modos de deliberación que
surgen a partir de los conflictos, podemos identificar
nuevas formas de elaboración de problemas que pro-
ducen cambios territoriales, jurídicos y político-institu-
cionales. Este último aspecto es lo que denominamos
productividad de los conflictos.
En este trabajo deseo mostrar que los dilemas vin-
culados a la justicia ambiental tienen que ver con los
diferentes principios que orientan los criterios de dis-
tribución y reconocimiento en una sociedad. Al mismo
tiempo, quisiera reforzar un punto que tiene que ver con
la cuestión social urbana. En las grandes metrópolis de
América Latina esto adquiere una relevancia mayúscu-
la porque implica conectar la cuestión ambiental con la
desigualdad en el acceso a la ciudad y así prestar aten-
ción a la oportunidad diferencial que tienen grupos y
clases sociales de acceder a suelo urbano de calidad. En
razón de la especulación inmobiliaria, de la estratifica-
ción de los mercados de suelo y, en virtud de las prácti-
cas de las clases medias y altas, que son marcadamente
discriminatorias con respecto a quién puede “merecer la
ciudad”, importantes fracciones de las clases populares
 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA
se ven obligadas a vivir en territorios de escaso valor
económico, como las tierras fiscales abandonadas, espa-
cios urbanos inundables, áreas contaminadas y territo-
rios sin servicios sanitarios.
He realizado diversas investigaciones en torno al
conflicto por la recomposición ambiental de la Cuenca
Matanza-Riachuelo en la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires, un caso estructural emblemático en materia de
derecho ambiental que, sin embargo, deja muchas cues-
tiones sin resolver en materia de justicia ambiental.
Hacia el final de la presentación me detendré en algunas
repercusiones y derivaciones que trascienden el caso
para mostrar la importancia capital de entender la estre-
cha relación existente entre la cuestión social y la cues-
tión ambiental.
Un breve relato en primera persona
La reflexión en torno al conflicto del Riachuelo me
abrió la puerta para indagar en torno a las tensiones entre
derechos y el modo en que algunos logran visibilidad a
expensas de otros. Yo tenía un recorrido de investigación
relacionado con los temas de sociología del trabajo, par-
ticularmente en torno a la economía informal y su papel
en los procesos de reproducción social de los sectores
populares. Y había iniciado una carrera de investigación
que quedó interrumpida por la gran desestructuración
y desmantelamiento del sistema científico que ocurrió
a fines de los años noventa. Fue entonces que conseguí
trabajo en la primera Secretaría de Ambiente, creada por
el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Allí tuve el placer de trabajar con Alejandro Rofman,
quien me sumó a un grupo encargado de elaborar un
programa de Agenda XXI para la ciudad. Cuando empecé
a revisar la literatura y los debates de las conferencias
internacionales sobre el ambiente, tomé contacto con
un campo de problematización global de la cuestión am-
biental y, lo primero que me asombró, fue ver el contraste
con su invisibilidad como problema público no solo en
la Ciudad Autónoma de Buenos Aires sino también en el
resto del país.
En ese breve paso por la función pública me resultó
además sorprendente encontrar infinidad de documen-
tos oficiales, informes de consultorías y documentos de
PÁGINA 78 / NOVIEMBRE 2021
diagnóstico en los que “el saneamiento del Riachuelo”
aparecía como el tema central en materia de política
ambiental. Sin embargo, nada de esto tenía implican-
cias concretas en el proceso decisorio ni se expresaba en
programas, proyectos o estrategias de implementación.
Años atrás había trabajado en Villa Jardín, un asenta-
miento popular emblemático del sur del Riachuelo en el
municipio de Lanús y, a partir de este renovado interés
por la cuestión ambiental, retomé mis vínculos con di-
ferentes organizaciones en los barrios de la Cuenca
Matanza-Riachuelo. Y nuevamente volví a constatar que,
en lugares como Villa Inflamable (municipio de Avella-
neda) o Villa Lamadrid (municipio de Lomas de Zamora)
había una situación de alta exposición a situaciones de
peligro y sufrimiento ambiental: ausencia de agua y
cloacas, inundaciones recurrentes, localización de las
viviendas sobre suelo contaminado, problemas de salud
originados por el contacto con metales pesados. Nada
de esto entraba en el proyecto de la Agenda XXI porque,
además, se trataba de una iniciativa que (por ser de un
solo gobierno) tenía como límite el margen izquierdo
del Riachuelo. Pompeya y más allá la inundación, como
dice el tango Sur.
En aquel momento mi hipótesis de trabajo era que
esos territorios de gran relegación social (muchos de
esos espacios siguen sin aparecer en los relevamien-
tos catastrales) no tenían visibilidad para las políticas
públicas porque no había lugar en ellas para la cuestión
ambiental entendida como un problema de salud colec-
tiva. En los documentos del Gobierno de la Ciudad Au-
tónoma de Buenos Aires, el Riachuelo era la referencia
de un paisaje urbano naturalizado referido al curso infe-
rior y la desembocadura, es decir, sin abarcar la realidad
de catorce municipios metropolitanos y sin dar cuenta
de la presencia de estos territorios de relegación social.
En los textos, las referencias a la “limpieza del Riachue-
lo” decían poco y nada sobre la degradación ambiental
entendida como una cuestión social y esto tenía que ver
con que no había referencia alguna a los problemas vin-
culados a formas de ocupación del suelo propias del ur-
banismo popular. En ese sentido, la cuestión ambiental
era un problema sin agencia humana.
En 2003 logré volver a la investigación académica
y allí inicié una línea de investigación sobre pobreza y
riesgo ambiental en los barrios populares de la Cuenca
 ARTÍCULOS
Matanza-Riachuelo, más específicamente en la cuenca
baja y en los municipios del sur metropolitano. El
trabajo en equipo nos llevó a un amplio espectro de mo-
vilizaciones por temas de acceso al suelo urbano, dispo-
sición de residuos, provisión de agua potable y eventos
recurrentes de inundaciones; problemas intrínseca-
mente relacionados con la cuestión ambiental, pero que,
sin embargo, eran tratados como cuestiones de falta de
cobertura de servicios públicos. Fue entonces cuando
hubo que reformular las preguntas para comprender el
lugar específico de las organizaciones territoriales en
la construcción social y política de la cuestión ambien-
tal. En lugar de pensar que el ambiente no le importa a
nadie (como decía el slogan de un libro de un periodista
en esa época) me propuse entender de qué manera estos
temas podrían entrar en la agenda de las organizaciones,
aunque no fueran definidos como ambientales. Frente
a nosotros se desplegaba un vasto repertorio de con-
flictos por el acceso a la tierra y los recursos: este fue un
momento de apertura cognitiva y de reformulación de
nuestra agenda de investigación. La cuestión ambiental
estaba presente en los barrios populares y, aunque no era
nombrada como tal, podía reconocerse en un sinnúme-
ro de conflictos en torno al acceso, disponibilidad, apro-
piación y gestión de la tierra y los recursos naturales. En
ese sentido, el problema era su escasa visibilidad y ello
se debía a que estas demandas estaban encabezadas por
actores sociales con mucha dificultad para hacerse oír.
Comencé a prestar atención a la construcción social
y política de la cuestión ambiental desde un conjun-
to de prácticas organizativas que integran el campo de
lo que Joan Martínez Alier (2004) ha denominado “eco-
logismo de los pobres” y que –de manera más precisa–
hoy denominamos “ecologismo popular”. Cuando uno
intercambia ideas con las y los protagonistas de estos
movimientos descubre que allí tiene lugar un proceso
de construcción de conocimiento en torno a diferentes
asuntos complejos que requieren la incorporación de
saberes sociotécnicos. A quienes la degradación am-
biental les jaquea su supervivencia cotidiana, ya sea por
los daños producidos por los basurales a cielo abierto, el
impacto de los metales pesados en la salud o las inun-
daciones recurrentes, les es dado iniciar sus propias in-
vestigaciones para encontrar las causas y, sobre todo,
las responsabilidades de aquello que los afecta; y, para
PÁGINA 79 / NOVIEMBRE 2021
ello, necesitan encontrar aliados para iniciar una coope-
ración reflexiva. Hemos trabajado muchos años con las
vecinas y vecinos del Foro Hídrico en Lomas de Zamora,
grandes expertos en las redes de agua y saneamiento de
la Región Metropolitana de Buenos Aires. Sus acciones
colectivas han contribuido a repolitizar el nexo existente
entre el acceso al agua, la desigualdad social y la justicia
ambiental.
Es al calor de los conflictos que la cuestión ambien-
tal gana importancia social y política, y abre una discu-
sión sobre derechos desestabilizadores. Al referirme a
ello aludo a que estas demandas implican la correaliza-
ción de diferentes derechos: a la salud, a la vivienda, al
agua y el saneamiento, a las reivindicaciones de género,
etc. Se trata de construcciones colectivas que emergen y
se redefinen en el contexto de las luchas sociales y que
desestabilizan los modos de intervención del sistema
político y las políticas públicas. Porque no es posible
una respuesta focalizada en estas demandas; no se trata
exclusivamente de recursos materiales, de provisión de
vacantes en la escuela o de políticas de reparación eco-
nómica de los daños ocasionados. Muchas veces lo que
se ha dañado no se puede reparar y lo que se requiere es
un cambio sustancial en la definición del problema para
sumar aspectos que tienen que ver con el tratamiento de
las desigualdades sociales.
Por otra parte, pasado el largo interregno de crisis
económica e institucional de los años noventa, esta hi-
pótesis en torno a la falta de movilización ambiental fue
refutada por la acción misma de diferentes colectivos
que, en diferentes lugares de Argentina y desde comien-
zos del presente milenio, han desarrollado diferentes ac-
ciones tanto de oposición a la minería a cielo abierto, al
daño de los agroquímicos en la salud y la denuncia por
los impactos sociales y ambientales del fracking, como
a la protección de humedales y la defensa de los glacia-
res. Y estas movilizaciones han empujado de diferentes
maneras una juridificación del ambiente, ya sea por la ju-
dicialización de los conflictos como por la presión social
por la sanción de leyes de presupuestos mínimos de pro-
tección ambiental, entre las cuales las más importantes
son la ley de bosques y la ley de glaciares.
Estos procesos sociales y políticos enriquecieron mi
mirada sobre la construcción de demandas en las que se
producen enlaces entre reclamos por el acceso a la tierra,
 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA
la resistencia al centralismo de los gobiernos nacionales,
la defensa de bienes comunes como el agua, los dere-
chos indígenas, diversas vertientes del feminismo y el
ecofeminismo, la defensa de los territorios, la protección
de ecosistemas complejos como las cuencas o las onto-
logías relacionales que implican otra forma de entender
el lazo entre humano y no humano. Aquí el aprendiza-
je más importante fue constatar que no existe un movi-
miento unificado denominado “ambientalismo”; por el
contrario, es importante establecer en cada caso qué es
lo que se defiende y, para dar cuenta de ello, es necesario
comprender qué es lo que está en juego en cada conflicto.
Dos conflictos fueron particularmente decisivos
para esta construcción social y política del ambiente en
Argentina: el conflicto por las plantas de celulosa en el
río Uruguay y el conflicto por la recomposición ambien-
tal del Riachuelo, que –a partir de una denuncia presenta-
da por habitantes de Villa Inflamable– se transformó en
un caso judicial testigo en torno al derecho colectivo a un
ambiente sano. Los dos casos fueron muy importantes
en términos de reflexionar sobre el proceso de selección
social del riesgo. A partir de estos casos, el tema ambien-
tal ingresó en las políticas públicas (esto no quiere decir
que sea un asunto resuelto), las movilizaciones ambien-
tales ganaron presencia pública y el tema empezó a ser
concebido en materia de derechos. Esto último tuvo que
ver específicamente con el conflicto por la recomposi-
ción ambiental de la Cuenca Matanza-Riachuelo, donde
la intervención de la Corte Suprema de Justicia de la
Nación implicó el tratamiento del problema en térmi-
nos de un derecho constitucional de carácter colectivo:
el derecho a un ambiente sano.
Sin embargo, como se ve claro en el caso del
Riachuelo, la existencia de consenso en torno al daño
terminal (es una de las diez cuencas más contamina-
das del mundo) no implica que –a más de una década
de la declaración de competencia originaria de la Corte
Suprema de Justicia de la Nación– este asunto se haya
resuelto. La recomposición ambiental del Riachuelo
implica hacer frente a la complejidad de un conflicto de
escala metropolitana, que afecta varios millones de per-
sonas e involucra un conjunto de desigualdades en el
acceso a la ciudad; todo ello hace que sea de muy difícil
resolución (Merlinsky, 2013).
PÁGINA 80 / NOVIEMBRE 2021
Una perspectiva sociológica para el estudio de
los conflictos ambientales
Esta perspectiva comparativa, que busca dar cuenta
de las formas de estructuración de los conflictos y de sus
consecuencias más allá de los casos, nos ha permitido
llevar adelante una investigación de largo plazo que ha
sido publicada en tres volúmenes (Merlinsky, 2014; 2016;
2020). Quisiera presentar aquí algunas premisas que
orientan estas investigaciones y lo primero que debo
decir es que los conflictos son un elemento constitutivo e
ineludible de las relaciones sociales. En general, cuando
tengo que presentar estas ideas ante diferentes expertos,
actores de la tecnociencia, funcionarios y promotores
de proyectos que son resistidos por los colectivos, estoy
obligada a confrontar con un modo de concebir el con-
flicto en tanto obstáculo o anomalía. Entonces tengo que
explicar que para las autoras y autores de las ciencias so-
ciales, los conflictos son ámbitos de socialización, como
aseguraba Simmel; son un elemento estructurante de las
relaciones de clase, como lo señalaban Marx y Engels, y
también son formas de expresión de diferentes maneras
de antagonismo político, como diría Chantal Mouffe​.
Si queremos acercarnos al modo en que los actores
piensan su práctica social será importante considerar
las condiciones sociohistóricas que generan los conflic-
tos y, desde ese lugar, prestar atención al mensaje que
traen los actores que son parte del campo contencioso.
Para ello será necesario eludir una perspectiva norma-
tiva que busque lograr el consenso a cualquier precio y
tomar distancia de aquellos relatos y narrativas que solo
buscan imponer un orden social autoritario.
En este sentido, conviene cambiar la mirada y en-
tender que conflicto no es igual a obstáculo; esto nos per-
mitirá entender cuestiones clave que están en juego en
la estructuración de un problema y que habitualmente
quedan invisibilizadas. Si miramos a través del conflic-
to estaremos en condiciones de desarrollar un análisis
dinámico del campo contencioso para dar cuenta del
modo en que emerge un nuevo orden de problemas.
Es importante entender que la mirada de los actores
evoluciona junto con los acontecimientos y debo decir
que es fascinante descubrir que hay ciertos lengua-
jes para nombrar los problemas que antes no estaban
 ARTÍCULOS
disponibles y que empiezan a formar parte de los reper-
torios de los actores.
En la Cuenca Matanza-Riachuelo hay organizacio-
nes que defienden los humedales y estas iniciativas eran
incluso anteriores a la judicialización del conflicto. A
partir de la creciente repercusión del caso judicial, estos
actores pudieron iniciar un proceso de puesta en agenda
del tema. Y quienes integran las asociaciones son los que
han logrado crear estatutos especiales para la delimita-
ción de esos sitios como áreas de reserva y son también
quienes explican el tema con palabras apropiadas y
logran adaptarlo al lenguaje científico para dar a conocer
cuáles son las funciones ambientales que cumplen estos
sitios en materia de regeneración de ambientes dañados.
Y cuando nos dicen esto, estos actores no copian las de-
finiciones que están en los libros, hacen una adaptación
del lenguaje a partir de sus formas de cohabitar en esos
espacios, sus modos de circulación y también con el
valor que le asignan al paisaje. Es preciso decir que este
uso de un lenguaje contraexperto se deriva del conflicto,
dado que no estaba antes disponible en los repertorios
de los actores sociales.
Por esa razón, es muy importante estudiar las con-
diciones de producción de los conflictos dejando de
lado una mirada que analiza los fenómenos a partir de
condiciones ideales o imaginadas. Esto implica además
alejarse de una visión iluminista que busca posicionar la
agenda de los movimientos sociales. Al ser producto de
un proceso de interpretación en plena evolución y, por
ser un ejercicio de escritura plural, los análisis no pro-
ponen una posición única de enunciación. La narración
debe contener a las otras y los otros que son protagonis-
tas de los conflictos; en ese sentido, hay una vocación de
permanecer abiertos a su encuentro. Aquí nuestro aporte
consiste en un enfoque interdisciplinario y una metodo-
logía que se apoya en estudios de caso, algo que permite
interesantes análisis comparativos.
Es importante prestar atención a las arenas del con-
flicto, allí donde se elaboran causas, bienes comunes y
problemas públicos (Cefaï, 2002; Gusfield, 1981). La exis-
tencia de estos espacios se reconoce a través de canales
de expresión como la prensa, los espacios legislativos,
los ámbitos judiciales, las protestas y los petitorios. Y lo
propio de los conflictos es que pueden desplazarse en
diferentes escalas. Cuando se observa la deliberación en
PÁGINA 81 / NOVIEMBRE 2021
el ámbito local, regional, nacional o internacional, suele
ocurrir que el mismo conflicto es definido de manera
distinta en cada uno de esos niveles. Lo que allí tenemos
es que hay varios conflictos, que se relacionan entre sí
de maneras impredecibles, a pesar de que todos ellos
utilicen como referente a los mismos hechos que han
ocurrido en un lugar determinado. Por ejemplo, cuando
la sentencia de la Corte Suprema de Justicia llegó a los
barrios populares de la Cuenca, el derecho al ambien-
te sano quedó retorcido en un argumento inverso que
implicaba la exigencia del desplazamiento de las vi-
viendas ubicadas en el camino ribereño. Esto desató (o
mejor dicho reabrió) un conflicto por el acceso al suelo
urbano y el derecho a la vivienda. Otro ejemplo surge de
examinar lo que ha sucedido con la sanción y posterior
aplicación de la Ley de Protección de Bosques Nativos
en Argentina. Al igual que el resto de las leyes de presu-
puestos mínimos, requiere de un proceso de reglamen-
tación a través de la sanción de leyes provinciales de
ordenamiento territorial de los bosques nativos. En cada
provincia hay diferentes niveles de avance en términos
de su aplicación efectiva y en ningún caso se ha deteni-
do el proceso de deforestación; ello se debe a que la re-
glamentación está atada a la dinámica de los conflictos
territoriales en cada provincia donde actores económi-
cos poderosos generan diferentes formas de veto, pues
su interés central está en la expansión de la frontera
agropecuaria.
La referencia a la productividad de los conflictos
nos lleva a analizar su potencialidad para transformar
asuntos, debates y decisiones en otros ámbitos terri-
toriales, jurídicos y político institucionales. No todos
los conflictos logran repercusión y es interesante ver
las razones que están detrás. Muchas veces los activis-
tas se preguntan y nos preguntan qué deberían hacer
para lograr mayor repercusión pública. La respuesta
es muy difícil y es importante entender que, si se pro-
ducen cambios en la forma de registrar el problema, si
algunos temas entran en la agenda de la política pública
es porque esos ámbitos de deliberación se pudieron ex-
tender en diferentes escalas. Y ello tiene que ver con la
capacidad política de ciertos actores de lograr ampliar el
reclamo y que este adquiera múltiples sentidos.
Lo primero que hacen los actores es buscar elemen-
tos que puedan amparar su reclamo, si existe alguna
 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA
legislación a la que puedan recurrir y constituir como
una herramienta. Hay estudios específicos sobre la judi-
cialización del conflicto para pensar de qué manera este
procedimiento incide tanto en la reconfiguración de la
justicia como de la demanda. Esa ampliación del debate
público abre interrogantes sobre lo justo y lo injusto en
determinadas elecciones institucionales y para exami-
nar esa discusión hay que revisar cuáles son los modelos
subyacentes acerca del orden social, el conflicto y el
merecimiento.
La justicia ambiental. Una construcción desde
abajo
Han sido los movimientos de justicia ambiental en
diferentes partes del mundo los que han puesto en evi-
dencia el lazo existente entre la desigualdad social y la
injusticia ambiental. Esto ha permitido definiciones de
la justicia ambiental elaboradas “desde abajo”, median-
te producciones de sentido e intensas políticas de co-
nocimiento que, como pudimos ver, implican también
nuevos vocabularios. Se trata de modalidades de cons-
trucción social y política de la cuestión ambiental que
parten de problemas acuciantes de la reproducción
social en conexión con demandas vinculadas al trabajo,
el hábitat, el ambiente y la discriminación social. En
ese sentido, es importante observar el desenlace de los
conflictos ambientales para identificar qué intereses
han prevalecido y cómo esto se ha saldado en términos
de los principios de justicia que orientan las elecciones
institucionales.
El movimiento afroamericano por los derechos
civiles en Estados Unidos dio el nombre de “racismo
ambiental” a la localización deliberada de áreas de resi-
duos tóxicos en los sitios de residencia de las comunida-
des afroamericanas. La alianza entre un ambientalismo
de base y los reclamos por derechos civiles dio lugar a
un movimiento de justicia ambiental que ha dado bata-
llas en casos muy resonantes como el de Love Canal –
un barrio en el que la instalación de viviendas sociales
sobre un antiguo vertedero industrial trajo problemas
graves de salud a los niños de la comunidad–, o la acción
civil de bloqueo de los camiones que traían residuos
con policrobifenilos (PCB) a un vertedero de residuos
PÁGINA 82 / NOVIEMBRE 2021
peligrosos en Warren County. Este movimiento ganó
visibilidad no solo por reclamar al Gobierno Federal por
acciones discriminatorias en las políticas de protección
ambiental, sino también por una campaña en la que de-
safiaron a las grandes organizaciones ambientalistas
como Sierra Club, Greenpeace, Amigos de la Tierra, el
Fondo de Defensa Medioambiental, etcétera (conocidos
en Estados Unidos bajo el nombre de “los diez grandes”),
por su falta de involucramiento en las luchas de las co-
munidades de clase trabajadora, afroamericana y nativo
americana. En una carta enviada a este grupo insistie-
ron en la existencia de un sesgo racial en los procesos
de contratación laboral de estas organizaciones y en su
falta de interés por cuestiones de la supervivencia de los
grupos de trabajadores y trabajadoras que están expues-
tos al peligro ambiental. En su carta ironizaron sobre la
extraña paradoja: un movimiento (se referían al movi-
miento ambientalista de grandes organizaciones) que
enaltece la armoniosa coexistencia de los individuos
con la naturaleza y que se preocupa por su continua su-
pervivencia (especialmente de los problemas de pérdida
de hábitat), pero no muestra interés por supervivencia
de los seres humanos que han perdido sus hábitats y sus
fuentes de alimentación.
Más allá de la frontera de Estados Unidos hay casos
resonantes y de enorme fuerza simbólica que entron-
can diversos reclamos por la justicia ambiental con una
visión en la que “naturaleza” y “ambiente” son percibidos
como lugares y conjuntos de relaciones que sostienen
un modo de vida; en palabras de Giovanna Di Chiro, esto
implica proteger “el lugar donde vives, trabajas y juegas”
(Di Chiro, 1998). Podemos citar varios ejemplos alrede-
dor del mundo como el movimiento chipko en la India,
que es la expresión de la lucha de las mujeres durante
casi cuarenta años por la conservación de los bosques
y en contra del monocultivo de árboles en las regiones
del Himalaya, en las provincias de Garhwal y Kumaon
(Shiva, 1991). También los movimientos que en Nigeria
reclaman por vertidos de petróleo crudo y por la quema
de gas residual, acciones que contaminan el Delta del
Níger y que han dado lugar a un movimiento de resis-
tencia comunitario con momentos muy críticos de vio-
lencia, tal como sucedió en 1995 cuando el poeta y líder
comunitario Kenule Beeson Saro Wiwa fue asesinado.
 ARTÍCULOS
En América Latina esta discusión abarca aspectos
que tienen que ver con la justicia global y l el persisten-
te colonialismo de nuestras sociedades; de este modo,
se ponen en cuestión aquellas inequidades entre países
que dan lugar a diferentes formas de deuda ecológica.
Asimismo, se denuncian las prácticas económicas que
desplazan la contaminación hacia los países del tercer
mundo y que también incrementan la carga del daño en
aquellas regiones donde los trabajadores están menos
organizados (Acselrad et al., 2009). Los movimientos de-
nuncian el acaparamiento de recursos como el agua, la
tierra, la biodiversidad o infraestructuras sociales y de
saneamiento, aspectos que implican una amenaza para
la destrucción de empleos, comunidades, pueblos indí-
genas y economías campesinas.
Está claro que no es posible referirse a las acciones
colectivas en América Latina como si hubiera una fusión
de identidades o como si los procesos sociohistóricos en
cada país se hubieran dado del mismo modo. Por el con-
trario, las definiciones localizadas de la justicia ambien-
tal guardan diferencias importantes regionales e incluso
al interior de cada país. Del mismo modo, las construc-
ciones colectivas que buscan exponer la desigualdad
socioambiental se superponen con cuestiones de clase,
de género y étnicas que son marcadores centrales de las
desigualdades en América Latina.
Es importante destacar el rol protagónico de las
mujeres en estos movimientos. Las movilizaciones que
dan lugar a diferentes conflictos ambientales muchas
veces se originan a partir de intereses prácticos de
género, es decir, la necesidad imperiosa de responder
a las demandas de la reproducción. Si esa “feminiza-
ción de la protesta” debe entenderse como resultado de
las relaciones sociales del sexo, lo interesante es que el
proceso de organización de las mujeres genera condi-
ciones para la redefinición del rol socialmente asignado
como cuidadoras del ambiente y la salud para transfor-
marlo en una mirada sobre la interdependencia como
base para su movilización política.
Los reclamos no solo incluyen el aspecto distributi-
vo, es decir, cómo se reparte la carga del daño ambiental
o los beneficios económicos, sino también cuestiones de
reconocimiento, es decir, en torno a las políticas de repa-
ración de los cuerpos afectados y los ambientes degrada-
dos (Fraser y Honneth, 2006; Young, 1990). Y aquí vuelvo
PÁGINA 83 / NOVIEMBRE 2021
al punto inicial sobre la dimensión cultural: los colecti-
vos hacen referencia al derecho a ser escuchado en los
términos que dicta la propia cultura y a ser reconocidos
como sujeto de derechos.
La cuestión central que introducen los movimientos
de justicia ambiental se relaciona con el debate sobre la
desigualdad. Cuando los actores afectados por la con-
taminación del Riachuelo reclaman por problemas de
salud colectiva o las madres del “Barrio Ituzaingó Anexo”
se movilizan por los casos de cáncer relacionados con
las fumigaciones del agronegocio, de lo que nos hablan
es de un problema en el que también se ponen en juego
procesos discriminatorios.
En el ejemplo del Riachuelo, los barrios populares
de la cuenca no cuentan en el mapa, no son parte del
paisaje urbano que se nombra y sigue pendiente una
enorme deuda social en infraestructura de agua, sanea-
miento y vivienda social. Y esto enseña mucho sobre
derechos desestabilizadores, porque se trata de un con-
flicto estructural de escala metropolitana que tiene que
ver con una forma de crecimiento urbano de espalda a
los ríos, un modelo de industrialización que se sirvió
del agua como colector de efluentes industriales y del
reclutamiento de una mano de obra que migró para ser
parte de ese proceso de sustitución de importaciones y
luego quedó excluida del mercado de trabajo, condenada
a vivir en sitios de degradación ambiental.
Y aquí hay que tener en cuenta esta situación no es
privativa de la Cuenca Matanza-Riachuelo, pues la su-
perposición entre la vulnerabilidad social y el riesgo
ambiental también ocurre en los territorios de la cuenca
del Río Reconquista. Al mismo tiempo, si la desemboca-
dura del Riachuelo es más visible en el barrio de La Boca,
esto sucede a expensas de una frontera borrosa un poco
más al sur, casi sobre el Río de la Plata, donde se localiza
el Polo Petroquímico Dock Sud. A la vera de estas insta-
laciones, en Villa Inflamable, las familias sufren por pro-
blemas de salud derivados de la convivencia con suelos
y agua contaminados con plomo. Ya en 2003 un estudio
epidemiológico de salud de los niños en edad escolar
estableció que el 50% de los casos relevados presentaba
concentraciones superiores a los 10 mg/dL de plomo en
sangre, es decir que se hallaba por fuera de los rangos ad-
misibles para la salud humana (JICA II, 2003). Estos resul-
tados volvieron a confirmarse en un estudio realizado
 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA

por la Autoridad de la Cuenca Matanza-Riachuelo, que
mostró que la diferencia entre los niveles de plomo en
sangre y loa trastornos de desarrollo psicomotor iden-
tificados en Villa Inflamable duplica los valores regis-
trados en otras villas y asentamientos de la Cuenca
Matanza-Riachuelo (DPN, 2015).
Y fue precisamente el caso de los habitantes de Villa
Inflamable el que estableció las bases para la denuncia
original por la recomposición ambiental de la Cuenca
Matanza-Riachuelo. Sin embargo, aun cuando hay un
caso judicial abierto y se ha creado un organismo para
responder a la demanda, durante más de una década los
grupos más afectados por la degradación ambiental no
han podido hacer oír su voz en lo que refiere a sus de-
mandas por el derecho a la ciudad. Por un lado, no son
un actor con voz en el proceso judicial; por el otro, las
medidas implementadas son fragmentarias, no atienden
a la cuestión social y no incorporan criterios de justicia
que reconozcan efectivamente (es decir con políticas pú-
blicas efectivas) el derecho al agua y el saneamiento, al
hábitat saludable, a la educación y a la salud, entre otros.
Hay una espera expuesta que exige políticas de re-
paración a los cuerpos afectados y a los ambientes de-
gradados y esto no es un problema de compensaciones
monetarias; por el contrario, el lenguaje al que se apela
refiere al derecho a ser escuchado en los términos que
dicta la propia cultura y al reconocimiento como sujetos
de derecho. Y esto también muestra por qué los conflic-
tos ambientales son desestabilizadores tanto para el
sistema político como para los modos de hacer de las po-
líticas públicas. Para el sistema político porque no hay
manera de dar respuesta mediante los modelos tradicio-
nales de cambio de favores por votos, porque lo que la
gente pide cuando se involucra en estos conflictos son
cambios muy profundos; y, para las políticas públicas,
porque se requieren acuerdos muy fuertes de goberna-
bilidad que tomen en cuenta la complejidad ambiental
y que superen la visión estrecha de los límites físicos de
las jurisdicciones.
El conflicto por la recomposición ambiental de la
Cuenca Matanza-Riachuelo deja al desnudo una situa-
ción estructural, donde la causa de la violación de de-
rechos refiere a prácticas o políticas sistémicas. Para
mejorar la calidad de vida de la población que vive en
la Cuenca Matanza-Riachuelo (que es el eje central de
la sentencia de la Corte Suprema de Justicia) se requie-
re modificar esquemas de funcionamiento institucional,
sistemas de reparto de poder jurisdiccional y un rol muy
activo por parte del Estado en el control y la regulación
de las actividades económicas.
Y para que el reclamo por justicia ambiental tenga
respuesta se requiere un rol activo de los reclamantes.
Porque la justicia ambiental tiene que ver con la distri-
bución, el reconocimiento y con la posibilidad de alterar
el balance de poder. Esto implica que los afectados sean
considerados como parte del conflicto, que sus recla-
mos sean reconocidos como intereses legítimos, que
existan mecanismos de participación en las decisiones
que puedan ser monitoreados y que se pueda mensurar
si hay un cambio en el balance de poder a favor de los
afectados. Para ello también debemos hacernos pregun-
tas sobre nuestro trabajo de investigación: ¿qué conoci-
miento producimos? ¿el conocimiento de quién cuenta?
¿dónde publicamos? ¿a qué públicos queremos llegar?
Es importante encontrar caminos para activar, visibi-
lizar, conectar, poner en red todos estos saberes en un
plano de igualdad, se llame esto ecología de saberes,
comunidades de pares extendidos o investigación cola-
borativa. Si esto sucediera estaríamos en mejores condi-
ciones de debatir en torno a las diferencias culturales y
valorativas respecto a cómo se define lo justo y si la jus-
ticia ambiental cuenta en las decisiones institucionales.

PÁGINA 84 / NOVIEMBRE 2021

 ARTÍCULOS

Bibliografía

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PÁGINA 85 / NOVIEMBRE 2021

 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA

MERLINSKY, G. (comp.), Cartografías del conflicto ambiental en Argentina 3, ediciones

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PÁGINA 86 / NOVIEMBRE 2021

 ARTÍCULOS

Casas construidas sobre un curso de agua en el Barrio

Rodrigo Bueno, Costanera Sur, Bs. As, Argentina.

PÁGINA 87 / NOVIEMBRE 2021 Foto: MPD-CABA

 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA

Clothilde Baudouin, Fabian Lévêque , Karl Berthelot y Guillaume Faburel

Le droit a l’epreuve des injustices sociales,

climatiques et ecologiques
Retours d’expériences de Notre Affaire à Tous et bilan de l’enquête
« Vivre les fournaises urbaines »

El derecho a la prueba de las injusticias sociales, climáticas y ecológicas

Comentarios de Notre Affaire à Tous y resultados de la encuesta “Vivir en hornos urbanos”

Clothilde Baudouin Introduction

Coordinatrice de la vie associative - Notre
Affaire à Tous
Le droit doit étudier les inégalités climatiques et
Fabian Lévêque écologiques en milieu urbain pour mieux révéler les mé-
Doctorando, Université Lyon 2, UMR
canismes responsables de telles situations.
Triangle.
Qu’elles ou ils vivent dans les pays des Nords ou des
Karl Berthelot Suds, les populations les plus défavorisées sont toujours
Doctoranda, en la École des Hautes
bien plus exposées et vulnérables aux effets du change-
Études en Sciences Sociales (EHESS).
ment climatique : les inégalités des situations sociales,
Guillaume Faburel spatiales et économiques tendent d’ailleurs à se renfor-
Profesor, Université Lyon 2, UMR
cer en période de crise sanitaire. Habitant des environ-
Triangle.
nements exposés à de multiples pollutions et avec une
moindre capacité de protection face à la survenue de cer-
tains risques, les femmes et personnes isolées, les mino-
rités ethniques et raciales ainsi que les précaires sont les
premières victimes collatérales dans la plupart des ca-
tastrophes écologiques et climatiques. 
Plusieurs questions se posent dès lors : quelle attitude
ou positionnement adopter devant ces réalités vécues mais
pour le moins descriptives et par là même largement docu-
mentées ? Quels peuvent être les apports du droit devant de
telles situations d’inégalités ? Vaut-il mieux porter directe-
ment assistance aux premières concernées, les soutenir ju-
ridiquement dans les démarches de reconnaissance de leur

PÁGINA 88 / NOVIEMBRE 2021

 ARTÍCULOS
statut de victimes ? A l’inverse ou en complémentarité, le
droit ne peut-il pas répondre à ces injustices en s’attaquant
directement aux responsables de tels bouleversements
écologiques qui demeurent le plus souvent impunis
devant leurs inactions. Ce sont autant de questionnements
qui ont largement impulsé la création de l’association
Notre Affaire à Tous… A côté des actions juridiques, l’as-
sociation s’est peu à peu concentrée sur la documentation
des impacts de l’inaction. Car mettre en lumière les respon-
sables du changement climatique nous mène incontesta-
blement à reconnaître qu’il y a d’ores et déjà des victimes
de l’inaction. Parce que les villes abritent une grande partie
de la population française, une alliance est née entre Notre
Affaire à Tous et des chercheurs et doctorants en sciences
sociales afin d’étudier les vécus climatiques et les engage-
ments écologiques dans cinq villes du sud de la France.
Après avoir spécifié les actions menées par l’associa-
tion Notre affaire à Tous en matière de droit environne-
mental depuis son existence (I), cet article reviendra en
détails sur l’analyse des inégalités sociales, climatiques
et écologiques en France qui se trouvent exacerbées
dans le contexte contemporain de bouleversements (II).
Le troisième temps dévoilera les résultats d’une enquête
réalisée à l’été 20191 sur les vécus habitants du change-
ment climatique, plus particulièrement dans les milieux
urbains méridionaux, et sur les engagements écolo-
giques qui peuvent s’ensuivre (III).  porté cette action en justice aux côtés de 886 néerlandais.
 
I « Notre Affaire à Tous » : agir par le droit pour
mettre fin à l’impunité des responsables du
changement climatique et protéger les droits
fondamentaux
 
Notre Affaire à Tous œuvre pour la justice cli-
matique, le respect et l’amélioration du droit de
1. FABUREL Guillaume, LEVEQUE Fabian, BERTHELOT Karl, GIRAULT Ma-
thilde, FERREIRA Loriane et NICOLAS Clémentine, Vivre les « fournaises
urbaines » Enquête sur les vécus climatiques et les engagements éco-
logiques dans les villes du sud de la France durant l’été 2019, Rapport
final de l’UMR Triangle pour Notre Affaire à Tous, décembre 2019,
disponible sur : https://notreaffaireatous.org/une-enquete-inedite-sur-
les-vecus-climatiques-dans-cinq-grandes-villes-francaises/
PÁGINA 89 / NOVIEMBRE 2021
l’environnement. Depuis 2015, l’association utilise l’arme
du droit pour protéger le vivant, les communs naturels
et le climat et défendre l’intérêt général face aux intérêts
privés et court-termistes qui détruisent notre planète,
par inconscience ou indifférence.
Le sens de l’histoire est celui de l’élargissement des
droits. Nous, êtres humains, avons lutté, pour nos droits
civils et politiques, pour nos droits sociaux et culturels. Il
est désormais temps de nous battre pour nos droits envi-
ronnementaux. Comme dans toute lutte pour une exten-
sion de nos droits, nous subissons des revers. Pourtant,
nous n’avons plus le temps d’attendre.
Sur tous les continents, le levier juridique face à
l’urgence climatique est de plus en plus mobilisé. Les
contentieux climatiques se multiplient : des citoyennes
et des associations se tournent vers les tribunaux pour
faire respecter leurs droits, contestent le manque d’am-
bition des politiques des Etats et dénoncent la responsa-
bilité des entreprises les plus polluantes. Aux Pays-Bas,
en décembre 2019, la Cour Suprême de la Haye a confir-
mé les jugements favorables rendus par le Tribunal de
district de La Haye en 2015 et par la Cour d’appel de La
Haye en 2018, ordonnant à l’État néerlandais de prendre
toutes les mesures additionnelles pour réduire ses émis-
sions de gaz à effet de serre d’au moins 25% d’ici fin 2020.
Une victoire historique pour l’association Urgenda qui a
es. Cette décision montre que le recours à la justice est un
outil effectif aux mains des citoyennes, permettant de
contraindre les pouvoirs publics à l’action par le droit2. 
Nul n’est aujourd’hui tenu responsable de la dé-
gradation de notre environnement : ni les entreprises
pollueuses, ni les pouvoirs publics dont la mission est
pourtant la poursuite de l’intérêt général. C’est pourquoi
Notre Affaire à Tous agit pour construire de nouvelles
responsabilités juridiques en matière environnemen-
tale, à travers des actions en justice comme l’Affaire
du Siècle, l’assignation de Total pour manquement au
devoir de vigilance, ou encore différents recours contre
des projets imposés et polluants partout en France.
2. . Urgenda Foundation v. Kingdom of the Netherlands,
Climate Case Chart, Sabin Center for Climate Change Law, dis-
ponible sur : http://climatecasechart.com/non-us-case/urgenda
-foundation-v-kingdom-of-the-netherlands/
 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA
La volonté de garantir la justice sociale et environne-
mentale nous guide dans notre action en justice contre
l’État. Parce que la France a pris un retard conséquent sur
l’ensemble des secteurs de sa politique climatique. En
matière d’efficacité énergétique des bâtiments surtout,
5 millions de ménages français vivent en situation de
précarité énergétique3. Elle est également en retard en
matière d’efficacité énergétique dans les transports,
puisqu’elle a beaucoup plus investi dans le transport
routier que ferroviaire, perpétuant notre dépendance à la
voiture, et renforçant l’injustice que représente la fiscali-
té environnementale actuelle4. Cette même fiscalité qui
pèse cinq fois plus dans le budget des ménages les plus
modestes que dans celui des plus riches, alors que ces
derniers sont de 40 à 2000 fois plus pollueurs5.
Nos droits sociaux sont aujourd’hui remis en cause
par les crises environnementales et climatiques. Face à
ce constat, Notre Affaire à Tous accompagne et protège
les victimes du changement climatique pour faire
reconnaître leurs droits et l’obligation des pouvoirs
publics de les protéger. La justice climatique est néces-
saire pour assurer l’état de droit et le contrat social. Les
États doivent se doter de nouveaux instruments juri-
diques pour garantir les droits individuels et collectifs
de leurs citoyennes et protéger les droits de la nature et
du vivant. Nous connaissons l’héritage légué par le mou-
vement des droits civiques aux Etats-Unis qui proclama,
dès 1992, 12 principes pour la justice environnemen-
tale6. Nous savons que les violences environnementales
s’ajoutent aux violences sociales, qu’elles ne font qu’un,
et que la protection des droits de la nature est une condi-
tion de l’égalité et du respect des droits humains. Nous
3. Observatoire national de la précarité énergétique, disponible sur :
http://onpe.org/
4. Demande préalable indemnitaire de l’Affaire du Siècle, Notre Affaire
à Tous, Oxfam France, Greenpeace France, Fondation pour la Nature
et l’Homme.
5. GADREY Jean, En France, les très riches émettent 40 fois plus de car-
bone que les pauvres, mais les pauvres paient plus de 4 fois plus de
taxe carbone en % de leurs revenus !, Alternatives économiques, 20 no-
vembre 2018, disponible sur : https://blogs.alternatives-economiques.
fr/gadrey/2018/11/20/en-france-les-tres-riches-emettent-40-fois-
plus-de-carbone-que-les-pauvres-mais-les-pauvres-paient-plus-de-4-
fois-plus-de-taxe-carbone-en-de-leurs-revenus
6. DI CHIRO Giovanna «  La nature comme communauté  » in Hache
Emilie (dir.), Écologie politique. Cosmos, communautés, milieux, Édi-
tions Amsterdam, Paris, 2012.
PÁGINA 90 / NOVIEMBRE 2021
nous efforçons de mettre en lumière les témoignages
des citoyennes directement concernées et travaillons
à l’élaboration de nouvelles pistes d’action pour faire
respecter les droits fondamentaux et améliorer le droit
de l’environnement. C’est ainsi que nous avons entamé
une réflexion autour d’une potentielle action de groupe
environnementale. 
Nous sommes convaincues que le droit peut consti-
tuer un levier de mobilisation citoyenne. Nos actions ne
se définissent pas seulement par les outils juridiques :
nous mobilisons et faisons vivre une communauté de
citoyennes impactées par le changement climatique,
d’élues locaux, de collectifs se battant pour la préserva-
tion de leur environnement proche, à travers des péti-
tions, des appels à témoignages ou encore des marches
pour le climat. La mobilisation autour du droit est es-
sentielle pour engager un rapport de force avec les res-
ponsables de la crise afin de leur ouvrir les yeux sur les
conséquences concrètes de l’inaction climatique.
Nos actions sont ainsi guidées par la volonté d’ins-
tituer un véritable droit environnemental et de la nature.
Nous voulons établir, par la jurisprudence, la transfor-
mation de notre droit, et la mobilisation citoyenne, une
responsabilité de l’humain vis-à-vis de la nature.
II. Reconnaître et documenter les atteintes du
changement climatique sur les droits fondamen-
taux : focus sur les situations inégalitaires renfor-
cées par les effets du changement climatique et
les crises écologiques 
Dans le monde entier, les plus vulnérables sont les
premiers à souffrir de la détérioration des écosystèmes.
Paradoxalement, c’est souvent par l’argument de la lutte
contre la pauvreté et pour le développement que les mé-
ga-projets industriels, destructeurs de l’environnement,
sont justifiés. Pour Notre Affaire à Tous, justice écono-
mique, sociale, climatique et environnementale sont
indissociables. Nous soutenons et défendons les po-
pulations victimes de crimes environnementaux ou de
dégradations, pollutions et atteintes à l’environnement
altérant leur capacité à jouir pleinement de leur droit à
un développement inclusif et durable. Le « droit à un en-
vironnement sain », droit constitutionnel inscrit au sein
 ARTÍCULOS
de la Charte de l’environnement, doit être garanti pour
tous et toutes et reconnu comme un droit universel, in-
temporel et inaliénable. Notre action est ainsi tout autant
environnementale que sociale et démocratique.
Un large pan de notre action se focalise sur la docu-
mentation des atteintes aux droits, le rassemblement et
la parole donnée aux « victimes » ou « témoins » de l’inac-
tion climatique, afin de reconnaître en justice les préju-
dices subis par les plus démunis face au changement
climatique et de leur assurer un accès effectif au juge.
A travers le projet «  Inégalités climatiques et envi-
ronnementales  »7, nous montrons que les citoyennes
français.es sont directement confrontées aux effets du
changement climatique dans leur vie sociale et écono-
mique. Il s’agit aussi de montrer que les personnes les
plus affectées par le changement climatique sont les
personnes les plus vulnérables socialement, économi-
quement, politiquement et à faire connaître les problé-
matiques qu’elles rencontrent. Car, à l’échelle mondiale,
les 10% les plus riches rejettent 50% du CO2 émis annuel-
lement dans l’atmosphère, tandis que les 50% les pauvres
n’en rejettent que 10%8. En France, les très riches émettent
40 fois plus de carbone que les plus pauvres9, en cause
des déplacements en avion, des logements plus grands
et mieux chauffés, des équipements électroniques nom-
breux, une nourriture plus abondante et carnée.
Les plus pauvres sont les plus exposés aux risques
environnementaux : qu’il s’agisse de pollutions, d’inon-
dations, de sécheresse ou encore d’ouragans, les capaci-
tés de résilience des personnes les plus précaires face à
ces risques est moindre et les risques sanitaires auxquels
ils font face sont plus importants, notamment le risque
de développer des maladies respiratoires chroniques10.
Partout les inégalités s’accumulent et s’aggravent au
contact de dégradations environnementales : qu’il s’agisse
7. Disponible sur : https://notreaffaireatous.org/inegalites-climatiques/
8. GORE Timothy, Oxfam, Inégalités extrêmes et émissions de CO2, 2
décembre 2015.
9. GADREY Jean, En France, les très riches émettent 40 fois plus de car-
bone que les pauvres, mais les pauvres paient plus de 4 fois plus de
taxe carbone en % de leurs revenus !, Alternatives économiques, 20 no-
vembre 2018, disponible sur : https://blogs.alternatives-economiques.
fr/gadrey/2018/11/20/en-france-les-tres-riches-emettent-40-fois-
plus-de-carbone-que-les-pauvres-mais-les-pauvres-paient-plus-de-4-
fois-plus-de-taxe-carbone-en-de-leurs-revenus
10. WILKINSON Richard et PICKETT Kate, L’égalité, c’est mieux : pourquoi
les écarts de richesse ruinent nos sociétés, 2013.
PÁGINA 91 / NOVIEMBRE 2021
d’inégalités de santé, de logement, d’information, d’ac-
compagnement face aux risques, d’accès à un environne-
ment sain et préservé et à certaines activités récréatives.
1) L’émergence de la justice environnementale
en France et dans le monde
Née aux Etats-Unis dans les années 1970, la notion
de «  justice environnementale  » (environmental justice)
définit cette inégalité devant différents facteurs envi-
ronnementaux : changement climatique, accès à l’eau,
partage des richesses issues de la biodiversité, etc. Pour
la première fois, le lien est fait entre la localisation d’acti-
vités polluantes, les rejets de déchets toxiques et les lieux
de vie de minorités ethniques et sociales (afro-améri-
cains, populations autochtones, hispaniques)11, ce lien
ayant de graves impacts sur la vie quotidienne des po-
pulations. Rapidement, le terme de racisme environ-
nemental est apparu. Les conséquences de l’ouragan
Katrina à l’été 2005 à la Nouvelle-Orléans sont révéla-
trices. Celui-ci a majoritairement touché les popula-
tions noires et hispaniques à cause de leurs plus grandes
vulnérabilités et leur moindre résilience : évacuer leurs
quartiers d’habitation a notamment été plus difficile12. 
En France, c’est à partir des années 2000 que l’intérêt
pour les inégalités environnementales s’éveille dans les
champs de la recherche, notamment dans les sciences
sociales. Les études mettent en avant le rapport entre
pauvreté, cohésion sociale, environnement et cadre de
vie. Les questions mettent du temps à intégrer le débat
public et restent d’abord réservées aux chercheuses et
chercheurs. L’opinion publique s’est encore peu emparée
de ces questions et les a peu réexploité en revendications,
contrairement au mouvement américain de la justice en-
vironnementale. Elles intègrent le débat public à travers
la question du droit à la ville et de la qualité de vie13. Au
début des années 2000, les travaux de Lydie Laigle et
11. CROSEMARIE Pierrette, Inégalités environnementales et sociales :
identifier les urgences, créer des dynamiques, 2015.
12. KEUCHEYAN Razmig,  La nature est un champ de bataille : essai
d’écologie politique, 2018.
13. COSTES Laurence, Le Droit à la ville de Henri Lefebvre : quel hé-
ritage politique et scientifique ?, Espaces et sociétés 2010/1 (nº
140-141), p. 177-191
 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA
Vincent Oehler sur les inégalités environnementales14
ont abouti à l’identification de quatre inégalités envi-
ronnementales  : l’inégalité d’exposition aux nuisances
urbaines (le bruit, la pollution, etc.) et aux risques (natu-
rels, technologiques, industriels, sanitaires), l’inégalité
d’accès à l’urbanité et à un cadre de vie de qualité, l’inéga-
lité liée à l’héritage et au développement des territoires
urbains, l’inégalité d’agir sur l’environnement et d’inter-
peller la puissance publique pour améliorer le cadre de
vie. Mais les approches des inégalités restent encore,
en France, bien trop statiques et descriptives. Les outils
communément employés par la puissance publique
(évaluation par la statistique, approche techno-centrée
de l’environnement, etc.) ne renseignent aucunement la
dimension sensible des territoires de vie et la dimension
vécue des injustices15, et encore moins les dynamiques
socio-spatiales et mécanismes politico-administratifs
et démocratiques à l’œuvre derrière de telles situations
inégalitaires16.
Les inégalités environnementales affectent aussi la
santé et plus largement les conditions de vie. Grandir
dans un milieu pollué augmentera les chances de
maladies et diminuera probablement les possibili-
tés d’ascension sociale. Un rapport de l’OMS confirme
qu’une exposition à un environnement pollué et
dégradé renforce l’exposition aux risques de santé.
Ainsi « l’environnement affecte de manière significa-
tive plus de 80% des principales maladies chroniques, qui
sont désormais à l’origine de près des deux tiers des décès
annuels sur la planète »17.   tions environnementales et du changement climatique.
L’épidémie du COVID-19 a d’ailleurs montré que
la pollution de l’air a été un facteur aggravant de la
14. LAIGLE Lydie et OEHLER Vincent, Les enjeux sociaux et environ-
nementaux du développement urbain : la question des inégalités
écologiques, Rapport final pour le PUCA – MELT, Centre Scientifique et
Technique du Bâtiment, Paris, 2004, 100 p.
15. DELDREVE Valérie, Pour une sociologie des inégalités environne-
mentales, Peter Lang, Ecopolis, Vol 24, Bern, 2015  ; Alice CANABATE,
Comment saisir les inégalités environnementales?, Éléments de déchif-
frage en Seine-Saint-Denis. Les catégories mises à l’épreuve des vécus,
Fondation d’écologie politique, décembre 2017
16. FABUREL Guillaume, « Les inégalités environnementales comme
inégalités de moyens des habitants et des acteurs territoriaux », Es-
pace populations sociétés, 2008/1.
17. Organisation mondiale de la santé, Prévenir la maladie grâce à un
environnement sain, une estimation de la charge de morbidité impu-
table à l’environnement, 2007, 19p.
PÁGINA 92 / NOVIEMBRE 2021
propagation du virus18. L’Agence Européenne pour l’En-
vironnement (AEE) a observé que la France et l’Italie, deux
des pays les plus touchés par l’épidémie sont d’ailleurs
les plus pollués en particules fines d’Europe. Nos modes
de vie urbains sont au cœur de ces dégradations : la
pandémie de coronavirus est partie de Wuhan, « une ville
qui a subi fin 2019 près de deux mois d’un niveau excep-
tionnel aux particules fines PM2.5 »19. Cette crise sanitaire
mondiale a aussi montré l’exacerbation des inégalités
sociales dans la crise sanitaire. Comme face aux dégra-
dations environnementales, les plus démunies sont les
plus touchées et souvent ignorées des politiques pu-
bliques : migrantes, personnes âgées et isolées, détenus,
travailleurs précaires, femmes occupant des métiers
à risques et sous-rémunérés (hôtesses de caisse, infir-
mières, aides-soignantes), personnes sans domicile fixe.
Les vulnérabilités se superposent. 
2) Les (grandes) villes, fortement révélatrices
de situations d’injustices socio-écologiques  : les
outils réglementaires, une solution adaptée ?
Les villes, qui abritent près de 80% de la popula-
tion française, sont particulièrement vulnérables aux
risques liés au changement climatique et concentrent
67 % des émissions (directes et indirectes) de gaz à effet
de serre du pays20. La segmentation des villes ne fait
que renforcer les impacts inégalitaires des dégrada-
Les quartiers à forte vulnérabilité sociale subissent une
plus forte exposition aux risques et à la pollution ainsi
qu’une plus forte exposition sonore. Les populations
vulnérables ont également une capacité moindre à s’ex-
traire de la ville pour des activités de loisirs, à l’inverse
18. Stéphane MANDARD, Coronavirus : la pollution de l’air est un facteur
aggravant, alertent médecins et chercheurs, Le Monde, 30 mars 2020,
disponible sur : https://www.lemonde.fr/planete/article/2020/03/30/
coronavirus-la-pollution-de-l-air-est-un-facteur-aggravant-alertent-me-
decins-et-chercheurs_6034879_3244.html
19. Collectif, L’air que l’on respire, c’est le même pour tous…, La Tribune,
30 mars 2020, disponible sur : https://www.latribune.fr/opinions/
tribunes/l-air-que-l-on-respire-c-est-le-meme-pour-tous-michel-jo-
nasz-843768.html
20. WWF France, Le défi climatique des villes : vers des métropoles
françaises alignées avec l’Accord de Paris, 2018
 ARTÍCULOS
des populations plus aisées qui, bien que vivant dans
les centres-villes très denses par rapport aux banlieues
parfois moins exposées, ont la possibilité d’y échapper
régulièrement. Les expériences de canicules touchent
également plus gravement les quartiers défavorisés
par rapport aux quartiers favorisés, comme l’a montré
la canicule de 200321. Au-delà des risques de mortalité
accrus, les périodes de canicule sont de manière géné-
rale plus difficiles pour les personnes vivant dans des
grandes villes, «  éloignées de la mer, dans un environne-
ment très urbanisé et sans végétation aux alentours, dans
un domicile vétuste… »22.  faire, de mettre à l’ordre du jour du conseil municipal son
La mise en œuvre concrète d’actions par les collec-
tivités françaises a pris du retard dans la majorité des
territoires : seules quinze collectivités ont établi un Plan
climat-air-énergie territorial (PCAET)23, sur les 740 aux-
quelles incombe cette obligation prévue par la loi de
transition énergétique de 201524. Surtout, ces PCAET n’ont
aucune obligation d’être alignés sur l’Accord de Paris qui
prévoit de maintenir le réchauffement global en dessous
de 2 ºC, voire de 1,5ºC d’ici à la fin du siècle. Pourtant, les
solutions sont connues : favoriser les mobilités douces
et mettre en place des zones à faibles émissions, propo-
ser moins de viande dans les cantines scolaires, rénover
les logements ou encore s’approvisionner en énergies
renouvelables.
La stratégie nationale bas-carbone (SNBC) française
ne peut être appliquée sans une approche locale des
enjeux environnementaux et climatiques. Présentée
comme un « outil fédérateur, de pilotage et de coordina-
tion », la SNBC s’adresse aux décideurs publics à l’échelle
nationale, régionale et intercommunale. La stratégie est
mise en œuvre sur le plan local par le SRCAE (Schéma ré-
gional du climat, de l’air et de l’énergie), puis par le futur
schéma régional d’aménagement, de développement
durable et d’égalité des territoires (SRADDET) et par les
plans climat-air-énergie territoriaux (PCAET).
21. Ibid.
22. Agence française de sécurité sanitaire environnementale, Les re-
commandations “canicules”, disponible sur : https://solidarites-sante.
gouv.fr/IMG/pdf/Les_recommandations_canicule.pdf:
23. ADEME, Territoires & Climat, Mobilisons nos énergies, disponible
sur : https://www.territoires-climat.ademe.fr/opendata
24. Décret nº 2016-849 du 28 juin 2016 relatif au plan climat-air-éner-
gie territorial, JORF nº0150 du 29 juin 2016
texte nº 5.
PÁGINA 93 / NOVIEMBRE 2021
 A l’échelle des villes, les maires et les conseils mu-
nicipaux ont donc le pouvoir de sanctuariser certains
espaces en révisant notamment les plans locaux d’ur-
banisme (PLU), ou PLU intercommunaux (PLUI), en dé-
clarant, par exemple, des espaces inconstructibles ou
encore en créant de nouvelles zones vertes. Faire respec-
ter les obligations environnementales à l’échelle locale
est possible et nécessaire. Les maires peuvent impul-
ser des changements majeurs. Si le PLU ne prend pas en
compte les objectifs du SRADDET, il est en principe pos-
sible de demander au maire, qui a compétence pour le
abrogation ou sa modification. Un administré pourrait
ainsi saisir le maire d’une demande en ce sens. Toutefois,
il ne s’agit que d’un rapport de prise en compte et ceci n’a
donc pas de réelle force contraignante.  
Face aux impacts des dégradations environnemen-
tales et du changement climatique dans les villes et le
manque d’action politique, l’approche par le vécu et l’ex-
périence directe des populations dans les villes nous
semble essentielle. En effet, l’approche par les outils de
mesure pour calculer des inégalités et les moyens de
l’urbanisme réglementaire pour planifier la transition
ne permettent pas de renseigner un certain nombre de
situations d’injustices telles qu’elles sont vécues dans
les milieux de vie urbains. L’enquête «  Vivre les four-
naises urbaines » est le fruit d’une alliance unique et es-
sentielle entre Notre Affaire à Tous, l’Université Lyon 2
et l’UMR Triangle25. Cette enquête inédite se concentre
donc sur les vécus climatiques et les engagements éco-
logiques de 130 habitantes de 5 grandes villes du sud
de la France. Les habitantes se mobilisent aujourd’hui
pour réclamer la justice et demander à vivre dans
des territoires vivables. 
25. FABUREL Guillaume, LEVEQUE Fabian, BERTHELOT Karl, GIRAULT Ma-
thilde, FERREIRA Loriane et NICOLAS Clémentine, Vivre les « fournaises
urbaines » Enquête sur les vécus climatiques et les engagements éco-
logiques dans les villes du sud de la France durant l’été 2019, Rapport
final de l’UMR Triangle pour Notre Affaire à Tous, décembre 2019,
disponible sur : https://notreaffaireatous.org/une-enquete-inedite-sur-
les-vecus-climatiques-dans-cinq-grandes-villes-francaises/
 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA
III. Les affects climatiques et les injustices
socio-écologiques au fondement d’engagements
politiques ordinaires. Le cas des « fournaises
urbaines ».
Lieux de concentration d’une majorité grandis-
sante de la population mondiale, les villes, métropoles
et mégapoles participent aux effets du changement cli-
matique global tout en les subissant. Alors qu’elles ne
représentent que 2% de la surface de la Terre, les villes
n’en sont pas moins responsables de 60% des émissions
de gaz à effet de serre et consomment 78% de l’énergie
mondiale26. De nombreux travaux se sont centrés sur
ces enjeux pour mieux comprendre le rôle des villes et
des aires urbaines dans les altérations climatiques  : ils
ont par exemple permis de révéler que les circulations
de l’air et le cycle de l’eau sont fortement perturbés dans
les milieux urbains. L’urbanisme moderne serait très lar-
gement responsable de ces phénomènes : réduction du
parcellaire pour concentrer, verticalisation du bâti pour
densifier, imperméabilisation des sols pour viabiliser…
au point de générer ce qu’il est désormais commun d’ap-
peler des « îlots de chaleur urbain » (ICU)27.
Or l’ensemble des solutions technologiques (pour
améliorer l’adaptation et la résilience des villes) et les ins-
tances locales de démocratie participative (élaboration
citoyenne des plans climat urbains) ne permettent pas
de soulever ou de répondre à l’envergure des problèmes
posés par les évolutions métropolitaines (l’accentuation
incessante des logiques de densification, la concentra-
tion aiguë des activités économiques et des flux de cir-
culations, l’accélération forcenée des rythmes de vie,
les situations d’injustices écologiques et relégations
sociales que génèrent compétitivité et croissance mé-
tropolitaine, etc.). Les problématiques des impacts écolo-
giques et climatiques engendrées par la métropolisation
26. Site de l’ONU Habitat  : https://www.un.org/fr/climatechange/ci-
ties-pollution.shtml
27. Les « îlots de chaleur urbaines » désignent un microclimat singu-
lier aux villes durant l’été qui est influencé par des formes urbaines de
densité, des matériaux imperméables (ciment, béton, zinc, verre, etc.)
et des activités anthropiques concentrées. La combinaison de ces
éléments participe à une absorption accrue de l’énergie solaire qui,
restituée lentement la nuit, crée des écarts notoires de températures
entre un centre urbain et sa périphérie.
PÁGINA 94 / NOVIEMBRE 2021
y sont rarement discutées28. Sans compter que les expé-
riences ordinaires habitantes de ces bouleversements
demeurent globalement exclues  des débats : rarement
les politiques urbaines appréhendent les ressentis
urbains des périodes de canicule ou bien encore les
incertitudes inhérentes aux futures conditions d’habi-
tabilité en milieu urbain. Pourtant, et c’est l’hypothèse
qui a guidé l’enquête «  Vivre les fournaises urbaines  »,
les expériences sensibles et affectives, quotidiennes et
concrètes du changement climatique peuvent devenir
des leviers de concernement écologique29 et donc po-
tentiellement d’engagement politique. Les formes d’at-
tachement qui peuvent unir les êtres à leurs milieux de
vie ainsi que les expériences qui s’y déroulent orientent
non seulement les comportements mais plus encore les
rapports au monde, notamment dans des formes de vie
renouvelées.
130 entretiens semi-ouverts (2/3 de questions ou-
vertes, 1/3 de questions fermées) ont alors été menés
dans 2 villes moyennes (Nîmes et Narbonne) et 3 métro-
poles du sud de la France (Toulouse, Montpellier, Mar-
seille). Le choix s’est porté sur ces villes méridionales
car elles sont d’ores et déjà très exposées aux effets du
changement climatique (inondations, sécheresses, cani-
cules)30 exacerbés par la densification. Les impressions
de «  fournaises urbaines  » telles qu’elles ont été expri-
mées à travers des ressentis de suffocation et d’asphyxie
estivales sont autant de manifestations concrètes des
vécus habitants des changements climatiques, au fon-
dement de colères (1). Elles trouvent des relais directs
dans des mutations urbaines jugées responsables de la
dégradation des milieux de vie et de situations d’injus-
tices socio-écologiques (2). L’inaction et la déconnexion
des responsables politiques aux préoccupations des
28. Justice climatique et perspectives pour la France, les avis du CESE,
septembre 2016.
29. Issu de la sociologie de l’engagement, le terme de «  concerne-
ment » prend une dimension proprement écologique lorsqu’il désigne
l’interdépendance affective aux situations environnementales et à
leurs maux que les individus entretiennent avec leur milieu de vie (Bru-
net Philippe, « De l’usage raisonné de la notion de « concernement » :
mobilisations locales à propos de l’industrie nucléaire  », Natures
Sciences Societes, 2008, Vol. 16, no 4, pp. 317‑325.).
30. CRAMER Wolfang, GUIOT Joël et KATARZYNA Marini, « Les risques
liés aux changements climatiques et environnementaux dans la
région Méditerranée », Mediteranean Experts on Climate and environ-
mental Change, 2019, 36 p.
 ARTÍCULOS
habitant.e.s conduiraient à des opinions très critiques
à l’égard du champ politique traditionnel ainsi qu’à des
formes renouvelées d’engagement (3).
1) Des impressions de fournaises urbaines
largement partagées
L’épreuve des épisodes caniculaires
Par la concentration des activités et la verticalisation
du bâti, les (grandes) villes sont des lieux où les épisodes
de fortes chaleurs sont particulièrement exacerbés, du
fait de la présence des ICU. 56 % des habitantes interro-
gées affirment ainsi que l’augmentation significative
de la température estivale influe déjà sensiblement sur
leurs manières de vivre. Les chaleurs ralentissent et fa-
tiguent les corps qui ne parviennent pas à récupérer lors
des phases de sommeil. Les rythmes ordinaires de vie
tendent alors à s’adapter aux besoins vitaux :
«  En ce moment, c’est particulier. Il y a quelques
jours où je sortais à six heures du mat‘ pour rejoin-
dre un vieux copain qui a un traitement un peu
lourd, qui ne supporte plus la chaleur. Donc on sort
tôt le matin pour marcher, profiter de l’extérieur. »
(Marseille, Noailles, Femme, entre 60 et 74 ans,
retraitée31).
Ces périodes de chaleur inquiètent quant à leurs
répercussions sur les personnes les plus vulnérables,
comme les enfants en bas âge et les personnes âgées.
Des sensations de saturation et de suffocation
Ces constats sont appuyés par des sensations d’as-
phyxie croissantes  : «  la ville nous fait suffoquer, l’air est
rare  » (Montpellier, Port-Marianne, Homme, entre 30 et
44 ans, en insertion professionnelle). Dans les milieux
urbains à forte densité, sans véritables espaces de dé-
compression, le champ lexical de l’asphyxie est apparu
largement structurant, dans les villes moyennes mais
plus encore dans les grandes villes de l’enquête :
31. Tous les entretiens réalisés au cours de cette enquête ont été
anonymisés. Pour donner néanmoins quelques éléments pour contex-
tualiser les propos reportés, ont été systématiquement demandé les
données relatives à l’âge, au sexe, à la profession et catégories so-
cio-professionnelles et au quartier de résidence.
PÁGINA 95 / NOVIEMBRE 2021
« Quand tu as des pics de pollution, c’est pas agréa-
ble. Tu suffoques, le métro, c’est un enfer. Ici tu as
toujours ce petit air marin qui te rafraichit tou-
jours un peu plus que quand tu es en pleine ville,
en pleine fournaise où là, clairement, tu as pas d’air
du tout… » (Marseille, Vauban, Femme, entre 15
et 29, profession intermédiaire).
Au-delà de la seule suffocation, l’augmentation de
la température participerait selon les habitantes à la
concentration dans l’air de particules polluantes à l’ori-
gine de problèmes sanitaires. Des Montpelliéraines et
des Marseillaises racontent avoir contracté de l’asthme
depuis leur arrivée en ville et faire régulièrement des
crises en période de canicule. Certaines ont raconté la
rudesse de la vie urbaine durant l’été qui n’épargne d’ail-
leurs pas les villes de moindre taille, telle Narbonne :
« Moi aussi, je suis asthmatique et le changement
du climat m’épuise. Cela fait deux jours que je
prends des médicaments et je ne suis pas bien. Je
suis asthmatique et allergique. Des fois, j’ai des
crises d’asthme. Ce matin, j’ai pris une bouffée de
Ventoline, c’est épuisant. » (Narbonne, Saint-Jean
Saint-Pierre, Femme, entre 30 et 44 ans, sans ac-
tivité professionnelle).
Ces ressentis dépendent de l’âge, du milieu social
et des conditions physiologiques des personnes inter-
rogées. Ils peuvent également varier suivant les trajec-
toires résidentielles des habitantes : le climat ensoleillé
et chaud est justement évocateur d’un style de vie méri-
dional. L’accès facilité à des espaces de rafraichissement
(mer, rivières, arrière-pays) contribue sûrement à apaiser
ces ressentis de fournaises urbaines.
Des inquiétudes latentes et des colères en sourdine
Les observations et ressentis du changement cli-
matique en milieu urbain génèrent inquiétudes et an-
goisses. Plus des 2/3 des répondantes déclarent être
affectées émotionnellement par le changement clima-
tique. Des sentiments comme le doute, la crainte et la
colère sont prégnants dans les discours :
« Ça me touche énormément, je suis triste, ça me
met en colère parfois. Quand tu te dis que tu peux
 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA
rien y faire mais que ça va être dur, qu’il va falloir
vraiment s’y mettre tout de suite, ça me rend surtout
triste. Parfois, on se dit qu’on est presque dans une
impasse.  » (Marseille, Quartier Nord, Homme,
entre 15 et 29 ans, étudiant)
L’expression de ces craintes et colères trouve di-
rectement un écho dans les orientations des politiques
urbaines et métropolitaines largement questionnées et
critiquées.
Un fort sentiment d’injustice face aux politiques
métropolitaines
L’évolution de ces affects est liée aux caractéris-
tiques morphologiques des villes et à leurs dynamiques
récentes de métropolisation. Le sentiment croissant
d’insatisfaction des milieux de vie urbain tend alors à se
confirmer32.
Des affects à l’origine des critiques des politiques
d’urbanisation
Les causes de telles dégradations sont à trouver
du côté de deux dynamiques d’urbanisation  : la densi-
fication et l’artificialisation. 76% des enquêtées disent
avoir remarqué des changements dans leur cadre de
vie et parmi ces évolutions remarquées, 43% relèvent la
densification de leur environnement. Cette dernière af-
fecterait les perceptions climatiques et dégraderait les
conditions de vie urbaine, particulièrement durant les
épisodes de fortes chaleurs et dans les quartiers popu-
laires plus minéralisés :
« De par l’architecture de la ville, il y a des avanta-
ges et des inconvénients. Vu que tout est recentré,
ça fait très fermé, on a très vite très, très chaud. Le
canicule se fait ressentir, c’est un truc de malade.
Là aujourd’hui, il fait 40ºC et c’est vite chiant  !  ».
(Toulouse, Capitole, Homme, entre 15 et 29 ans,
employé)
32. FABUREL Guillaume,  Les métropoles barbares. Démondialiser la
ville, désurbaniser la terre, Lyon, France, le Passager clandestin, 2018
(rééd. 2019).
PÁGINA 96 / NOVIEMBRE 2021
Cette impression de densité est également inhé-
rente à l’accroissement de nouvelles populations, princi-
palement l’été avec l’arrivée de touristes et la saturation
circulatoire sur le littoral. La densification induit une mi-
néralisation des sols puisqu’elle réduit la superficie des
espaces verts et de rafraîchissement mais aussi la place
de l’habitat écologique disposé à la faune et la flore. La
métropole n’offrirait ainsi pas d’espaces aérés, surtout
pendant les canicules :
« C’est animé mais ça fatigue mentalement d’être
dans un endroit toujours entouré de plein de
monde, où on n’a pas beaucoup… la nature, c’est
ça, le vrai espace de repos. Une ville, par définition,
c’est très minéral. Alors ça ne donne pas beaucoup
d’espaces de repos, à part des parcs… un peu chez
soi… » (Marseille, Quartier Nord, Homme, entre
15 et 29 ans, étudiant)
Quelques nuances restent néanmoins à apporter.
Ces phénomènes de densification et d’artificialisation
sont surtout observés dans les grandes villes de l’en-
quête. Les aménagements des espaces publics, cités à
Nîmes et Narbonne, viendraient davantage améliorer
les conditions de vie, en même temps que signifier un
rattrapage économique des villes moyennes (embellis-
sement des espaces publics et aménagement des berges
à Narbonne et la construction du Musée de la Romanité
à Nîmes).
Des politiques de métropolisation accélérant la dégra-
dation du bien-être en ville
Derrière les politiques d’urbanisation, les habitantes
reprochent certaines orientations prises par les pou-
voirs publics, notamment la conduite de projets favo-
risant le tourisme de masse et les projets d’attractivités
métropolitaines33. L’expansion des villes est à relier aux
logiques capitalistiques propres à la mise en tourisme et
à la gentrification des quartiers centraux34, à Marseille
notamment. A l’unanimité des habitantes interrogées,
33. BOUTAUD Aurélien et GRALEPOIS Mathilde, « Les écoles de pensée
en urbanisme face à la métropolisation », EcoRev’, 2009.
34. CLERVAL Anne, Paris sans le peuple. La gentrification de la capitale,
La Découverte, 2013 et Pattaroni Luc, « Le nouvel esprit de la ville. Les
luttes urbaines sont-elles recyclables dans le « développement urbain
durable » ? », Mouvements, nº 65, 2011, p. 43-56
 ARTÍCULOS
les villes ne sont pas suffisamment engagées dans des
politiques d’adaptation ou de lutte contre les effets du
changement climatique. Des attentes ont été exprimées
en termes d’amélioration des réseaux de transports en
commun afin de limiter les nuisances propres au trafic
automobile (pollution, détérioration de la qualité de l’air,
exposition aux bruits) et de renaturation des cadres de
vie comme autant d’espaces de respiration et d’aération
en ville.
Il n’est pas rare aujourd’hui de voir se multiplier des
actions citoyennes s’appropriant ces enjeux de végétali-
sation. Dans certaines grandes villes nord-américaines,
et également de plus en plus en France, des habitantes
«  dépavent  » ainsi certaines rues35 pour y cultiver des
plantes. Favorisant les engagements communautaires,
ces projets risquent néanmoins de participer insidieu-
sement à l’éco-gentrification de certains quartiers36, au
même titre que la création de jardins partagés ou l’amé-
nagement de « ruelles vertes », à Vancouver notamment37.
Quelques personnes interviewées ont d’ailleurs
déjà pointé la mise en œuvre de projets écologiques
dans certaines villes de l’enquête, mais, selon elles, cette
tendance apparait incompatible avec la poursuite d’ob-
jectifs spéculatifs et accumulatifs liés à la construction
immobilière et à l’aménagement :
« Il y a quelque chose que je reproche : ils font trop
d’immeubles. Je trouve que l’urbanisation prend de
plus en plus, et même dans de quartiers comme les
Hauts de Narbonne. Ils détruisent les collines, les
montagnes pour faire de plus en plus de logements.
Partout, dès qu’il y a un terrain de libre, ils mettent
des immeubles. Je trouve à qu’à un moment, c’est
paradoxal  : on veut s’engager pour la nature et
l’écologie et, en même temps, on détruit les habitats
naturels dans les garrigues ». (Narbonne, Quai de
Lorraine, Homme, entre 45 et 59 ans, employé)
35. Le mouvement Depave Paradise (http://depaveparadise.ca) est
répandu dans plusieurs grandes villes canadiennes.
36. DOOLING Sarah, « Ecological gentrification: re-negotiating justice in
the city », Critical Planning, no 15, 2008, p. 40-57.
37. QUASTEL Noah, « Political ecologies of gentrification », Urban Geo-
graphy, vol. 30, nº 7, 2009, p. 694-725.
PÁGINA 97 / NOVIEMBRE 2021
Ces dynamiques de métropolisation ont pu être
tenues responsables du délitement des formes urbaines
classiques (ex  : des cœurs de quartiers au bâti bas, des
constructions vernaculaires « bioclimatiques », un tissu
viaire étroit) et des sociabilités plus traditionnelles, non
seulement dans les anciens quartiers mais aussi dans les
villages d’arrière-pays :
« C’est une ville très étendue et y’a beaucoup de vi-
llages qui se sont fait avaler par Marseille, la mé-
tropole est en train de bouffer tout ce qu’elle peut
bouffer. » (Marseille, Noailles, Femme, entre 60
et 74 ans, retraitée)
Des injustices socio-écologiques démultipliées par les
changements climatiques
Les décisions en faveur du développement écono-
mique à l’échelle métropolitaine et urbaine renforcent
des sentiments d’injustices parce qu’il renvoie à une hié-
rarchisation des intérêts et donc des publics et territoires
concernés, en privilégiant des activités lucratives, par
exemple le tourisme. Sous cet angle, certaines font ainsi
référence à des disparités spatiales dans l’offre d’espaces
verts davantage concentrés et entretenus dans les quar-
tiers aisés. Le développement de nouvelles lignes de
transports en commun suivrait cette même logique. De
même, la vétusté des parcs immobiliers des villes ren-
forcerait la précarité énergétique des populations les
plus fragiles économiquement. Les inégalités au sein du
parc immobilier dans les villes ont notamment été sou-
levées par des Narbonnaises, qui y voient une contrainte
majeure dans les possibilités de conversion écologique
des modes de vie :
« Nous sommes dans des quartiers très anciens, en
grande précarité énergétique avec des habitants
qui ne sont pas en mesure de pouvoir vivre cette
mutation climatique. Cela freine sur leur rôle par
rapport à une citoyenneté écologique. C’est diffi-
cile pour un habitant qui rencontre d’énormes di-
fficultés sociales, financières, de santé, de pouvoir
se préoccuper de ce genre de choses. » (Narbonne,
Saint-Jean Saint-Pierre, Femme, entre 15 et 29
ans, employée)
 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA
Il existe un sentiment quasi-unanime d’injustice
pour 88% des répondantes concernant les inégalités
propres aux effets des changements climatiques38.
Quand ce sentiment ne concernait pas leur situation
personnelle, il évoquait plutôt la place des générations
futures auxquelles on lèguerait des situations d’habiter
de plus en plus invivables mais également celle des po-
pulations plus vulnérables (personnes âgées) ou dému-
nies (classes populaires et migrants climatiques)39.
3) Une désaffection des pouvoirs publics à
l’origine d’engagements ordinaires ambivalents
La normativité de l’écocitoyenneté en question : un sen-
timent habitant d’impuissance
Pour pallier les effets du changement climatique,
les conduites collectives et pratiques quotidiennes des
citoyens sont largement sollicitées40. A cet égard, près
de 58% des enquêtées se déclarent engagées en faveur
de l’écologie. Même si l’engagement a été très diverse-
ment entendu, ses thématiques portaient essentielle-
ment sur des actions individuées  emblématiques des
éco-gestes : tri des déchets, changements dans les ha-
bitudes de consommation alimentaire, adaptation des
comportements en matière de mobilité, rupture dans
les trajectoires professionnelles. Mais cette conver-
sion écologique des modes de vie a pu faire l’objet de
vives critiques face à la responsabilisation individuelle
qu’elle induit41.
38. LARRERE Catherine (dir.), Les inégalités environnementales, PUF,
2017.
39. THEYS Jacques, «  Pourquoi les préoccupations sociales et
environnementales s’ignorent-elles mutuellement  ? Un essai d’inter-
prétation à partir du thème des inégalités écologiques », in BAULER T.,
CORNUT P. et ZACCAÏ E. (dir.), Environnement et inégalités sociales, Edi-
tions de l’Université de Bruxelles, 2007, p. 23-35 et EMELIANOFF Cyria,
« Les inégalités écologiques et environnementales au point de rupture
d’un modèle de développement ? », Urbia, nº11, 2010, p. 181-202.
40. CHRISTEN Guillaume et HAMMAN Philippe, «  La transition éner-
gétique face aux inégalités écologiques urbaines  », Géographie,
économie, société, vol. 20, 2017, p. 267-293.
41. HACHE Emilie, « La responsabilité, une technique de gouvernemen-
talité néolibérale ? », Raisons politiques, 2007, nº 28, vol.4, pp. 49-65 et
GROSSETETE Matthieu, « Quand la distinction se met au vert. Conver-
sion écologique des modes de vie et démarcations sociales », Revue
Française de Socio-Economie, vol. 1, nº22, 2019, p. 85-105.
PÁGINA 98 / NOVIEMBRE 2021
Tout d’abord, certaines situations sociales ou géo-
graphiques ne peuvent y conduire. L’écocitoyenneté
relayée par les pouvoirs publics nécessite en effet des
conditions de vie décentes, là où les sollicitations nor-
matives sont certainement les plus nombreuses. Des
mesures d’aides ou d’accompagnement devraient être
mises en place pour aider les ménages plus précaires et
ne pas renforcer les situations d’inégalités déjà mention-
nées. Ensuite, malgré leur amplification remarquée, les
changements à l’échelle individuelle seraient insuffi-
sants pour opérer et pérenniser des évolutions structu-
relles à la hauteur des enjeux climatiques et écologiques.
15% des personnes interrogées ont souligné l’importance
d’actions collectives plus radicales malgré des réfé-
rences systématiques aux écogestes :
«  A titre individuel, je me déplace à vélo, j’essaie
d’acheter ma nourriture auprès de producteurs
qui produisent localement et selon les règles
de l’agriculture biologique, mais je ne suis pas
dupe. Je pense que le changement ne viendra pas
par l’addition des bonnes pratiques et les vertus
individuelles ne sauveront pas le monde. Il faut
politiquement s’organiser et décider de tenir
compte des limites de la planète et s’autolimiter ».
(Marseille, Belsunce, Homme, entre 45 et 59 ans,
sans activité professionnelle)
Ces comportements écologiques constitueraient
une des stratégies politiques pour détourner l’attention
des habitantes de l’inaction politique face aux enjeux cli-
matiques42. Elle est induite par les discours considérés
comme étant culpabilisants et des mesures restrictives.
L’application des vignettes Crit’air pour les voitures in-
dividuelles face à la possibilité pour les paquebots de
croisière de continuer à amarrer dans le port ont souvent
été pris comme exemples à Marseille. Au-delà de l’as-
pect punitif qui a pu être exprimé, il s’agissait surtout de
pointer les différenciations et les injustices véhiculées
par le traitement politique et institutionnel des enjeux
écologiques au niveau municipal. Alors même que les
42. COMBY Jean-Baptiste et MATTHIEU  Grossetête, «  «  Se montrer
prévoyant » : une norme sociale diversement appropriée », Sociologie,
vol.3, nº 3, 2012, pp. 251-266.
 ARTÍCULOS
pouvoirs locaux détiennent des compétences majeures
dans le champ de l’urbanisme et de l’aménagement, les
comportements individuels sont alors, pour les habi-
tantes rencontrées, considérés comme des variables
d’ajustement.
L’inaction politique et le dévoiement institutionnel de
l’écologie
La moitié des répondantes de l’enquête men-
tionnent les Etats et les collectivités locales comme les
principaux acteurs devant agir en priorité pour limiter
les effets du changement climatique. Mais une bonne
fraction des enquêtées signalent également la totale in-
capacité des gouvernants à y répondre. Ces acteurs po-
litiques seraient dépassés par l’ampleur du problème,
dissimulant leur manque de compétences par un dis-
cours de maîtrise et d’engagement :
« Les politiques ne font qu’accompagner un mou-
vement qui les dépasse. Ils sont impuissants à l’ex-
trême aujourd’hui. Ils sont infoutus de réfléchir
différemment à l’économie, à la création de valeur,
à la mesure de la richesse. C’est catastrophique… »
(Marseille, Noailles, Femme, entre 45 et 59 ans,
profession intellectuelle supérieure)
Le terme même d’« écologie » se verrait ainsi dévoyé,
vidé de sa substance sociale et politique. Il serait ins-
trumentalisé dans le but de promouvoir des projets de
greenwashing au point de renforcer un sentiment déjà
marqué de défiance à l’égard de la puissance publique :
«  C’est beaucoup de récupération, beaucoup de
bien-pensance. C’est mon avis tranché. Les bêtes
sont aujourd’hui nourries avec du soja. On a dé-
foresté l’Amazonie pour nourrir toutes les bêtes
du monde. Aujourd’hui, pour remplacer le pétrole,
on pense à quoi  ? A planter des kilomètres et des
hectares de colza pour raffiner des pétroles [in-
sistant sarcastiquement] naturels  ». (Marseille,
Roucas-Blanc, Homme, entre 15 et 29 ans, sans
activité professionnelle)
L’inaction remarquée des politiques vient enfin
souligner, d’après les habitantes, les collusions entre
grands milieux d’affaires et décideurs politiques, par
PÁGINA 99 / NOVIEMBRE 2021
des activités de lobbying, et le pantouflage entre ces
sphères privées et publiques. Ces constats partagés
viennent nourrir des attentes déçues, des espoirs déchus
et des sentiments d’insatisfaction au sujet des institu-
tions, ne pouvant faire fi de ces problèmes socio-écolo-
giques sans toutefois vraiment s’en saisir. Pourtant, des
acteurs locaux prennent déjà des mesures pour conte-
nir certaines dérives capitalistiques, en restreignant
par exemple la place de l’affichage publicitaire dans les
espaces publics.
Le désir de renouer avec d’autres formes de vie plus
sobres et conviviales
Devant ce constat d’emballement urbain et de dérè-
glement accéléré, face aux sentiments croissants d’in-
justices et d’impuissance, des habitantes en appellent à
d’autres formes d’action collective pour enrayer la distan-
ciation aux instances politiques traditionnelles et ainsi
faire émerger d’autres types d’engagement43. Des habi-
tantes entament des changements dans leurs rapports
aux milieux de vie, en faisant revivre des savoirs locaux
dans des pratiques de jardinage mais aussi d’autres so-
ciabilités locales en investissant les parties communes
des immeubles. Il s’agirait davantage de privilégier des
valeurs d’entraide et de respect plutôt que de mise en
concurrence et de prédation. A Marseille, sur la Cane-
bière, plusieurs habitantes d’un immeuble se sont ainsi
organisées pour aménager sur la rue un « conservatoire
marseillais de la menthe  ». Les résidentes mais aussi
les passantes sont invitées à se servir en menthe, sans
aucune forme de contrepartie, avec la possibilité laissée
d’en faire des boutures, la plante se prêtant au foison-
nement, au don ou au partage. Un autre collectif d’habi-
tantes situé dans les quartiers Nord de Marseille, « l’hôtel
du Nord », propose un modèle alternatif au tourisme de
masse balnéaire et axé sur les vécus d’habitantes popu-
laires. Il mise sur l’hospitalité et sur une ouverture plus
concrète et ancrée aux modes de vie locaux grâce à un
système d’hébergement chez l’habitant, en périphérie de
la centralité urbaine et des vitrines standardisées de la
cité phocéenne.
43. AFEISSA Hicham-Stéphane, «  «  Du possible, sinon j’étouffe ! »
L’écologie politique au temps des catastrophes », in Antonioli Manola
(dir.), Théories et pratiques écologiques. De l’écologie urbaine à l’imagi-
nation environnementale, Presses Universitaires de Paris Ouest, 2013,
p. 67-78.
 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA
Il s’agit ainsi de soutenir l’idée de cultures popu-
laires44 et relationnelles45 de l’écologie, où chacun.e
pourrait contribuer à sa manière, quels que soient les
niveaux de compétences et les situations socio-écono-
miques. Ces formes d’autonomie dans l’engagement
construisent progressivement une critique sociale
existentielle, où les styles de vie présentent une portée
politique ordinaire46. Cela permettrait aussi selon les
personnes interviewées d’engager une transformation
plus profonde des sociétés actuelles, allant à l’encontre
des modes de vie imposés et des institutions politiques
et économiques sclérosées et verrouillées, que récla-
ment tout de même 1/3 des répondantes.
Conclusion  : Vers de nouveaux engagements
écologiques par les subjectivations climatiques
pour d’autres formes de vie plus respectueuses
des milieux de vie.
Au terme de cette enquête, les 130 habitantes ren-
contrées ont partagé leurs sensations et sentiments nés
d’expériences sensibles et directes du changement cli-
matique. Ces expériences s’affirment comme les creu-
sets de réflexivité et des supports de concernement
écologique, social et politique. Le dérèglement clima-
tique serait en passe d’advenir comme l’opérateur d’une
« affectivité implicative ordinaire »47 : par les inquiétudes et
les craintes, l’injustice éprouvée et l’impuissance décrite,
voire des colères contenues, les individus éprouvent
dès lors leur attachement à l’état du monde, des éco-
systèmes et de la vie sociale. Cette affectivité ne donne
pas nécessairement lieu à des mobilisations militantes
conventionnelles mais elle ne conduit pas pour autant
à envisager l’idée d’une dépolitisation généralisée. Au
contraire, elle cristallise des implications et des engage-
ments ordinaires plus sporadiques et constellés. Rare-
ment pris en compte dans les politiques écologiques et
44. BRUGVIN Thierry, « Ecologie, culture populaire et culture de la pau-
vreté », revue du MAUSS, 2014, 13 p.
45. DEVILLE Damien et SPIELEWOY Pierre,  Toutes les couleurs de la
Terre : ces liens qui peuvent sauver le monde, Tana, 2020.
46. DOBRE Michelle, L’écologie au quotidien : Eléments pour une théorie
sociologique de la résistance ordinaire, L’Harmattan, 2002.
47. MARTUCCELLI Danilo, La condition sociale moderne : l’avenir d’une
inquiétude, Paris, France, Gallimard, 2017, p. 86.
PÁGINA 100 / NOVIEMBRE 2021
climatiques des grandes villes, ces ressentis largement
partagés engagent les prémices d’une recomposition des
« subjectivations politiques »48, entendues ici comme les
transformations individuelles des rapports au monde.
Cette subjectivation traduit des incorporations conflic-
tuelles entre, d’un côté, des injonctions écocitoyennes
et des appels à la responsabilisation individuelle de la
part des pouvoirs publics et de l’autre, des affects liés à la
dépossession des capacités d’intervention sur les trans-
formations urbaines et aux injustices découlant des
effets du changement climatique, donc sur des marges
d’engagements plus ou moins stables. La subjectivation
s’inscrit dans le « monde vécu », du sensible et de l’intime
dans lequel se croisent différents aspects politiques de
la vie en société49. Elle peut donner lieu à des formes de
résistances qui ne laissent rien « transparaître en surface »
mais qui bougent « en sourdine »50. C’est bien parce qu’elle
s’inscrit dans ce monde vécu que la subjectivation clima-
tique recèle une capacité de « subversion »51 politique face
à la destruction des écosystèmes, consciente des inéga-
lités capacitaires et des rapports de domination52, mais
aussi des désirs de reconnaissance et de dignité face aux
responsabilités économiques et institutionnelles.
En définitive, ce travail d’enquête a été primordial
pour Notre Affaire à Tous afin de comprendre comment
les ressentis climatiques, dans l’expérience sensible
et ordinaire que les habitantes entretiennent avec leur
milieu de vie, peuvent aussi être des opérateurs de prise
de conscience écologique et d’engagements pluriels. La
dégradation de ces milieux par les dynamiques urbaines
de métropolisation contribue largement à faire émerger
des enjeux de plus en plus manifestes de justice sociale
et écologique, qui ne trouvent pas toujours réponses
dans les politiques ou les outils de l’urbanisme régle-
mentaire. Protéger les droits fondamentaux, le droit à un
habitat digne et le droit du vivant à un futur viable sur
Terre sont autant de missions que veut faire appliquer
48. TARRAGONI Federico, « Du rapport de la subjectivation politique au
monde social. Les raisons d’une mésentente entre sociologie et philo-
sophie politique », Raisons politiques, vol.62, nº2, 2016b, p. 115-130.
49. STERNBERG Alice, « De la subjectivité politique dans l’écologie d’An-
dré Gorz », EcoRev’, 2015, p. 10-19.
50. MARTUCCELLI Danilo, op.cit., p. 97.
51. STERNBERG Alice, op. cit., p. 17
52. MARTUCCELLI Danilo,  Dominations ordinaires : explorations de la
condition moderne, Paris, France, Editions Balland, 2000.
 ARTÍCULOS

Notre Affaire à Tous. Parce que les villes abritent une

majeure partie de la population mondiale, il est donc
essentiel de se poser aussi la question de leurs futures
conditions d’habiter face à l’ampleur des désastres an-
noncés et les doutes énoncés quant aux capacités de ré-
silience des modèles métropolitains.
L’autolimitation des besoins et la déconsommation
des pratiques ont pu être avancées par des habitantes
comme des leviers de résistance par l’ordinaire. Ces
ruptures dans les pratiques quotidiennes contiennent
surtout en germe des désirs d’engagement dans de nou-
velles formes de vie écologiques et manières d’habiter.
Sans doute de quoi alimenter de nouvelles conceptions
de la justice et ouvrir dès lors la voie à d’autres champs
des (mondes) possibles ?

PÁGINA 101 / NOVIEMBRE 2021

REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA

La desigualdad social en la CABA.

PÁGINA 102 / NOVIEMBRE 2021 Foto / Gentileza: Peter Bauza

 ARTÍCULOS

Esteban Otto Thomasz, Mariano Rubez Eriz y Mauro Ángel Chellillo

Medición de la vulnerabilidad social a las

inundaciones en el asentamiento Los Piletones
de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires*

Esteban Otto Thomasz Resumen. El objetivo de este trabajo es proponer un

Lic. en Economía (UBA). Distinción
sistema de medición de la vulnerabilidad social a las
Magna Cum Laude. Magíster de la
Universidad de Buenos Aires en inundaciones en el asentamiento Los Piletones de la
Administración (MBA), especialización Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Argentina. Mediante
en Finanzas. Doctor en Ciencias
una encuesta cerrada realizada a 50 viviendas de la zona
Económicas (UBA). Especialista en
Planeamiento Urbano y Regional inundable del mencionado asentamiento, se constru-
por el Special Program for Urban and yeron indicadores de impacto y adaptación de acuerdo
Regional Studies (MIT). Director del
con la definición de vulnerabilidad escogida. Entre los
Programa de Investigación en Valuación
de la Vulnerabilidad Socioeconómica al principales resultados se destaca una incapacidad siste-
Riesgo Climático. Facultad de Ciencias mática de adaptación, dadas las falencias estructurales
Económicas (UBA). Correo electrónico:
de infraestructura básica. En tanto, entre los indicadores
ethomasz@econ.uba.ar
de impacto, los aspectos vinculados a la salud humana
Mariano Rubez Eriz –relacionados al contacto con la basura y las excretas en
Lic. en Economía (UBA). Posgrado en
caso de ocurrencia de inundaciones– afloran como la
Planeamiento Urbano y Regional del
Special Program for Urban and Regional problemática central.
Studies (MIT). Especialista en Planeamiento El principal aporte del trabajo se basa en una propues-
Económico y Evaluación de impacto.
ta de operacionalización del concepto de vulnerabilidad
Especialista Geoespacial. Consultor
Económico en proyectos financiados en el al riesgo climático, enmarcado en una línea de investi-
BID y el Banco Mundial. Profesor Adjunto gación de diseño de indicadores prospectivos y multi-
Regular Facultad de Ciencias Económicas
dimensionales que representen mejor los riesgos y la
(UBA). Profesor vistitante(MIT); Profesor
Adjunto Maestría en Economía Aplicada, realidad socioeconómica de los grupos marginados.
Facultad de Ciencias Económicas (UCA).
Instructor Cursos Internacionales
(Universidad de Extremadura). Correo
electrónico: marianoeriz@hotmail.com

PÁGINA 103 / NOVIEMBRE 2021

 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA
Mauro Ángel Chellillo
Abogado, especialista en Derecho
Privado y Derecho Penal (UBA). Magister
en Derecho Ambiental (Georgetown
University). Becario Fulbright.
Prosecretario Coadyuvante (MPD-CABA).
Investigador Asociado al Programa de
Vulnerabilidades Socioeconómicas
al Cambio Climático de la Facultad
de Economía (UBA). Colaborador en
el Proyecto de Fortalecimiento “Agua
y Cambio Climático: Talleres de
comunicación y sensibilización en
los barrios populares de las cuencas
metropolitanas de Buenos Aires”, dirigido
por la Dra. María Gabriela Merlinsky.
Correo electrónico:
mchellillo@jusbaires.gob.ar
* El trabajo de campo en el asentamiento
Los Piletones que integra el presente
artículo estuvo a cargo del Lic. Ernesto
Iturralde y fue financiado por la
Universidad de Buenos Aires a través del
proyecto UBACyT 20020170100468BA,
dirigido por la Profesora Emérita Dra.
María Teresa Casparri.
PÁGINA 104 / NOVIEMBRE 2021
Sumario. 1. Introducción. 2. Marco teórico y definición
del problema. 2.1. Shocks climáticos y desigualdad am-
biental y social. 2.2. Asentamientos en la Ciudad Autó-
noma de Buenos Aires. 2.3. El problema de la medición.
3. Materiales y métodos. 3.1. Enfoque y zona estudiada.
3.2. Dimensiones y variables. 3.3 Cuestionario. 3.4. Agre-
gación y construcción de indicadores. 4. Análisis y re-
sultados. 4.1 Indicadores agregados. 4.2 Indicadores por
hogar: modelo de intervención. 5. Síntesis. 6. Bibliografía.
1. Introducción
El cambio climático genera una amplificación de
los riesgos en los sistemas humanos y naturales, es-
pecialmente en las poblaciones menos favorecidas en
países de cualquier grado de desarrollo. Particularmente
en áreas urbanas se proyectan mayores riesgos por olas
de calor, tormentas y precipitaciones extremas, inunda-
ciones, polución del aire y escasez de agua. Estos riesgos
se amplifican en aquellas poblaciones que carecen de
infraestructura social básica y que habitan en las zonas
más expuestas (IPCC, 2014).
La intensificación de los shocks climáticos cons-
tituye un factor adicional en el incremento de la des-
igualdad en los grupos poblacionales marginados del
uso de servicios e infraestructura urbana, generando
mayores problemas de justicia ambiental. La relación
entre las condiciones ambientales y sociales para el de-
sarrollo del hábitat se encuentra ampliamente debatida
y fundamentada. Si bien en los países desarrollados los
movimientos de justicia ambiental se abrieron camino
reclamando contra la contaminación industrial, en los
países en vías de desarrollo, como Argentina, las con-
diciones ambientales se encuentran condicionadas en
mayor medida por el acceso a infraestructura básica.
Puntualmente, el fenómeno de las inundaciones es
un problema que genera grandes impactos económicos
y sociales. Si bien las áreas marginales afectadas son co-
nocidas, la determinación de los canales de la amplifica-
ción de los impactos y la medición de la vulnerabilidad
social son aún un desafío a desarrollar. Sobre todo, desde
la perspectiva de un sistema de medición que permita
un mayor empoderamiento de los grupos afectados, los
cuales son en la mayoría de los casos marginados del
 ARTÍCULOS
sistema estadístico formal por tratarse de asentamien-
tos informales.
Dentro de este contexto, este trabajo constituye una
primera aproximación al problema de cómo operacio-
nalizar el concepto de vulnerabilidad social y cómo
medirlo a través de un conjunto de indicadores, focali-
zándose en la problemática de las inundaciones en el
asentamiento Los Piletones de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires, Argentina.
2. Marco teórico y definición del problema
2.1. Shocks climáticos y desigualdad ambiental
y social
La intensificación de los shocks climáticos cons-
tituye un factor amplificador de la desigualdad en
grupos marginados, sobre todo en aquellos sin acceso
a servicios e infraestructura urbana, dinámica que
atenta contra la justicia social y ambiental. La justi-
cia ambiental puede definirse como el trato justo y la
participación significativa de todas las personas, in-
dependientemente de su raza, color, origen nacional o
ingresos, con respecto al desarrollo, implementación
y cumplimiento de las leyes, regulaciones y políticas
ambientales (US EPA, 2019).
La distribución del espacio y las condiciones del
hábitat también se encuentran mediadas por relaciones
de poder, donde encontramos ganadores y perdedores
(Beck, 1986). El patrón de dicha distribución desigual
replica el mismo patrón piramidal de la riqueza en las
sociedades contemporáneas, una extendida y crecien-
te base expuesta a riesgos ambientales (naturales, sa-
nitarios, tecnológicos) y una reducida cúspide alejada
de dichos riesgos y que goza de activos ambientales
comunes, cuando no alterando servicios ecosistémicos
en beneficio exclusivamente propio. En cambio, la dis-
tancia de los riesgos ambientales suele ser inversamen-
te proporcional a la distancia que dichos sectores tienen
respecto a las instancias de toma de decisión sobre estos
temas. Esta distribución desigual de riesgos y herra-
mientas para neutralizarlos perpetúa y profundiza la
injusticia ambiental.
PÁGINA 105 / NOVIEMBRE 2021
Pulido (1996) suma otro factor al poder y la clase, que
también gravita en esta dispar distribución de cargas y
beneficios: la raza. A los fines de este trabajo engloba-
remos en ganadores a aquellos que pueden “votar con
los pies”, es decir, mudarse de un área con algún pasivo
ambiental o modificar sustancialmente las condiciones
imperantes en el entorno en su beneficio, y segregados,
a quienes no tienen la posibilidad de hacerlo.
2.2. Villas y asentamientos en la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires
En las ciudades argentinas la ubicación de los en-
claves urbanos en zonas ambientalmente degradadas
está principalmente asociada a la ocupación irregular
de la tierra. En la Ciudad de Buenos Aires, la forma típica
de hábitat precario lo constituyen las llamadas “villas
de emergencia”. Según la Defensoría del Pueblo de la
Ciudad, en 2015 el 6% de la población total de la Ciudad
vivía en villas, asentamientos informales y núcleos ha-
bitacionales transitorios. Aproximadamente 200.000
personas habitaban en los más de 30 barrios carenciados
de la Ciudad, en su mayoría ubicados en la zona sur.1
El surgimiento de las villas en la Ciudad de Buenos
Aires y la descomposición de las economías rurales del
interior del país fueron concomitantes. Este proceso
urbano comenzó cuando el modelo productivo de Ar-
gentina pasó de ser netamente agroexportador a dar
inicio a una incipiente industria nacional. La migra-
ción del campo a la ciudad sin una adecuada planifica-
ción previa sobre cómo recibir a la nueva población fue
el puntapié inicial a este tipo de hábitat desprovisto de
infraestructura urbana. Luego, la escasez de recursos de
sus habitantes derivó en construcciones precarias de sus
viviendas (Cravino, 2001).
1. DEFENSORÍA DEL PUEBLO DE LA CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES,
La situación habitacional en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Di-
rección de Vivienda y Hábitat, Subsecretaría de Derechos Sociales,
Defensoría del Pueblo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 2015.
 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA
Siguiendo a Cravino (2001), podría definirse a las
“villas miseria” o de “emergencia” como ocupaciones
irregulares de tierra urbana vacante que:
a. producen tramas urbanas muy irregulares. Es
decir, no son barrios amanzanados, sino orga-
nizados a partir de intrincados pasillos, donde
por lo general no pueden pasar vehículos.
b. responden a la suma de prácticas individuales
y diferidas en el tiempo, a diferencia de otras
ocupaciones que son efectuadas planificada-
mente y de una sola vez.
c. las viviendas son construidas con materiales
de desecho. Con el tiempo, algunos habitan-
tes construyen sus casas de mampostería, tal
como se da actualmente en la mayoría de los
barrios. Sin embargo, el resultado son siempre
viviendas deficitarias.
d. poseen una alta densidad poblacional (en parte
como consecuencia de a), b) y c).
e. generalmente cuentan con buena localiza-
ción con relación a los centros de producción
y consumo, en zonas donde actualmente es
escasa la tierra.
f. en la Ciudad de Buenos Aires se asentaron en
tierras de propiedad fiscal.
g. los pobladores las consideraban en sus oríge-
nes un hábitat transitorio hacia un “posible”
y anhelado ascenso social, expectativa que
no logró concretarse para la mayoría de sus
habitantes.
h. los pobladores son trabajadores poco califica-
dos o informales. En sus orígenes su inserción
laboral respondió a la etapa de industrializa-
ción sustitutiva de Argentina. La migración ru-
ral-urbana provocó la llegada de una masa de
población que intentaba radicarse en la Ciudad
de Buenos Aires o sus alrededores y buscaba
emplearse. La falta de una política de provisión
de viviendas por parte del Estado y la inaccesi-
bilidad de las ofrecidas por el mercado obliga-
ron a que muchos de ellos se asentaran en las
villas. A partir de los años 60 se les sumaron
migrantes de países limítrofes. En síntesis, ac-
tualmente los habitantes de las villas muestran
PÁGINA 106 / NOVIEMBRE 2021
la heterogeneidad de la pobreza, albergan-
do a “antiguos” villeros, nuevos migrantes
(del interior y de países limítrofes) y sectores
pauperizados.
i. sus habitantes son portadores de adscripcio-
nes estigmatizantes por parte de su entorno
social. Así aparecieron apodos con connota-
ción peyorativa como “cabecitas negras”, “ville-
ros”, “negros villeros”, etc. (Ratier, 1972). Las dos
últimas denominaciones aún tienen vigencia.
Dicha descripción de las villas es coincidente con
la que hace Rodríguez (2012) en relación a los “Nuevos
Asentamientos Urbanos”, destacando que las ocupacio-
nes de inmuebles se localizaron en áreas de fuerte dete-
rioro físico y ambiental, cercanas a zonas céntricas con
posibilidad de acceso a fuentes de empleo. La población
residente allí se encuentra expuesta a enfermedades
tales como hepatitis, anemia, tuberculosis, enfermeda-
des dérmicas, respiratorias y pulmonares debido a las
emanaciones tóxicas de los basurales y la contamina-
ción de los cursos de agua.
Si bien en los países desarrollados los movimientos
de justicia ambiental se abrieron camino reclamando
en contra de la contaminación industrial, en los países
en vías de desarrollo, como Argentina, las condiciones
ambientales se encuentran condicionadas en mayor
medida por el acceso a infraestructura básica. En este
sentido la existencia de pasillos intrincados y angos-
tos, donde por lo general no pueden pasar vehículos,
también dificulta la provisión de servicios públicos
básicos, ya que las maquinarias necesarias no pueden
acceder, obligando a realizar la mayor parte de las tareas
a mano. Al consecuente aumento de los costos operati-
vos por esta razón deben sumarse también los riesgos
de desmoronamiento, habida cuenta de las característi-
cas de los suelos donde levantan estos enclaves.
El contexto del cambio climático, cuyo impacto a
nivel urbano en la Ciudad de Buenos Aires se expresa
mayormente dado el incremento e intensidad de preci-
pitaciones, actúa como un amplificador de la marginali-
dad socioeconómica en zonas actualmente degradadas.
 ARTÍCULOS
2.3. El problema de la medición
Uno de los principales desafíos de cómo las con-
diciones ambientales inciden negativamente sobre el
entramado socioeconómico es su modelo de medición.
Dadas las limitaciones de los indicadores dicotómicos y
estáticos de pobreza y necesidades básicas insatisfechas
(NBI) (Thomasz et al., 2014; Thomasz et al., 2018) y, ante la
necesidad de mutar hacia un enfoque multidimensional
y prospectivo, emerge el concepto de vulnerabilidad.
La medición de la vulnerabilidad constituye un eje en
problemáticas socioambientales, de cambio climático y,
sobre todo, en relación al manejo de los recursos hídri-
cos (Downing, 2005).
En un sentido amplio, la vulnerabilidad es definida
como una situación latente caracterizada por la conver-
gencia de circunstancias que aumentan la probabilidad
de las personas y hogares de sufrir contingencias que
disminuyan dramáticamente su bienestar. Es un con-
cepto multidimensional que busca identificar factores
que refuerzan la reproducción de procesos que deterio-
ran el nivel de vida de hogares e individuos.
La vulnerabilidad tiene su origen en la interacción
de factores internos y externos a los hogares, que confi-
guran su situación en un momento y espacio determi-
nados. Los factores internos son los recursos de los que
disponen los individuos y hogares, y las diversas estra-
tegias de acción que estos les permiten desplegar para
hacer frente a factores externos (shocks de origen natural
o social). A mayor cantidad, diversidad y calidad de los
recursos que pueden movilizar los individuos y hogares
para responder a modificaciones del entorno, menor el
nivel de vulnerabilidad. En este sentido, el grado de vul-
nerabilidad de un individuo u hogar depende de los shocks
que enfrentan y de su resiliencia a los mismos para evitar
que estos profundicen o activen procesos de empobreci-
miento (Banco Mundial, 2003). En la misma línea, Calvo y
Dercon (2005) definen a la vulnerabilidad como la magni-
tud de la amenaza de un futuro estado de pobreza.
La ocurrencia de estos shocks es abordada desde una
mirada más integral hace más de treinta años, median-
te la mayor ponderación de la causalidad social sobre la
natural en la explicación del desastre (Hewitt, 1983). Con
esta nueva mirada, cobra especial relevancia la observa-
ción de las decisiones que inciden en la configuración
PÁGINA 107 / NOVIEMBRE 2021
de los escenarios en los que se amplifican los peligros
y se multiplica la situación vulnerable de la población
expuesta (González, 2018).
Para subrayar la construcción social del riesgo, se
reconoce su composición en función de las siguientes
categorías: peligrosidades, vulnerabilidades, exposición
e incertidumbre (Natenzon y Ríos, 2015). Entendiendo la
peligrosidad como la probabilidad de ocurrencia de un
fenómeno natural o tecnológico con potencialidad de
generar daño; la vulnerabilidad como las condiciones
sociales, económicas, culturales, etc., que exponen a una
población y la hacen propensa a ser afectada y sufrir
daño respecto a una peligrosidad; la exposición como
la conjunción entre peligrosidad y vulnerabilidad; y la
incertidumbre, que surge cuando no se tienen todas las
respuestas desde el saber experto pero se requiere una
toma de decisión perentoria dada la magnitud de lo que
está puesto en juego (González, 2018).
El análisis de vulnerabilidad complementa los
indicadores estáticos, adoptando una perspectiva ex
ante acerca del bienestar, y amplía el análisis a indivi-
duos y hogares no considerados por los indicadores
estáticos, dado que su alcance es mucho más amplio
(McDonald, 2013).
En los últimos años, el análisis de vulnerabilidad se
ha revalorizado en el marco de la literatura y las acciones
de política vinculadas al cambio climático. La incerti-
dumbre respecto a la forma en que los shocks climáticos
afectan a las personas o poblaciones específicas generan
la necesidad de adopción de un enfoque multidimensio-
nal y prospectivo (forward looking).
Por otro lado, los shocks climáticos no generan im-
pactos uniformes en la población, sino que tienden a
generar mayores daños en poblaciones pobres y con
carencias estructurales, propagando y amplificando su
situación de marginalidad. La mayor frecuencia e inten-
sidad de eventos climáticos extremos, combinada con
el crecimiento de asentamientos informales en áreas
urbanas, genera la necesidad de realizar un diagnóstico
específico que permita abordajes puntuales de poblacio-
nes históricamente marginadas.
Si bien existen numerosos estudios vinculados a la
realización de diagnósticos de carencias y necesidades
en asentamientos precarios de la CABA y el AMBA, resulta
necesaria la construcción de un sistema de indicadores
 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA
homogéneos y focalizados que partan de una correcta
definición del concepto de vulnerabilidad. Y, en segunda
instancia, desarrollar un medio operativo, dado que la
vulnerabilidad es una categoría teórica y no constituye
un fenómeno directamente observable (Hinkel, 2011).
Uno de los desafíos más grandes del sistema de es-
tadísticas estandarizados (en el caso de Argentina, repre-
sentado por la encuesta permanente de hogares, EPH),
es la incapacidad de identificación de problemáticas
puntuales en poblaciones específicas, dado que prima
la estandarización y la comparabilidad por sobre la re-
presentatividad. En el otro extremo, numerosos estudios
específicos vinculados a problemas puntuales tienden a
perder trazabilidad a lo largo del tiempo o carecer de un
núcleo comparable con otros estudios, o bien tienden a
no estar diseñados para la construcción de indicadores.
En este sentido, el objetivo general de esta línea de
investigación es generar un sistema de indicadores que
intenten valuar la vulnerabilidad social de unidades fa-
miliares de asentamientos precarios en la CABA con un
foco especial en problemas ambientales y de riesgo cli-
mático. Se parte de una definición de vulnerabilidad que
sea loable de ser operacionalizada y un sistema de indi-
cadores conformado por dos partes: un núcleo duro que
permita la comparabilidad y un conjunto complementa-
rio que capture problemáticas específicas.
En tanto, el objetivo específico de este trabajo es dar
el primer paso en la operacionalización del concepto de
vulnerabilidad, en este caso estudiando puntualmente el
efecto de las inundaciones en el asentamiento Los Pile-
tones de la CABA.
3. Materiales y métodos
3.1 Enfoque y zona estudiada
Se parte de la definición general de vulnerabilidad, la
cual tradicionalmente se define como el nivel de exposición
y sensibilidad a shocks y la capacidad de adaptación o recu-
peración frente a la situación de daño (Kasperson et al., 2000).
Con vistas a que el nivel de vulnerabilidad se
compone de factores sociales, físicos, ambientales,
como asimismo de la capacidad de las personas para
PÁGINA 108 / NOVIEMBRE 2021
afrontar situaciones de stress (Borden et al., 2007), se
sigue un enfoque multidimensional para la determina-
ción de las dimensiones que agruparán las variables que
relevadas en el trabajo de campo.
Para especificar el estudio, se siguen las recomen-
daciones de Hinkel (2011):
• Focalizar en preguntas específicas en lugar de
definiciones generales.
• Definir el significado del daño para el caso
considerado.
• Operacionalizar el concepto teórico de vulnera-
bilidad a través de una metodología específica.
• Los indicadores de vulnerabilidad serán apro-
piados para identificar entidades a escala local
cuando los sistemas puedan ser estrictamente
definidos.
En función de tales lineamientos se definió estric-
tamente el shock, el sistema y la operacionalización del
concepto de vulnerabilidad:
• Shock: se focaliza en un único shock climático
específico, en este caso, precipitaciones que
generan inundaciones.
• Sistema: el estudio se focaliza en unidades habi-
tacionales de la zona inundable del asentamien-
to Los Piletones, en el área de las manzanas 9 y 10
(abarcando también una zona del asentamiento
La Esperanza), que son las que inicialmente
tienen problemas de inundaciones (figura 1). Se
encuestó a una totalidad de 50 hogares, repre-
sentando una población de 234 personas.
 ARTÍCULOS

Figura 1. Asentamiento Los Piletones

Fuente. Dirección General de Estadísticas y Censo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.2

2. https://www.estadisticaciudad.gob.ar/eyc/wp-content/uploads/2016/05/CV031514.pdf

PÁGINA 109 / NOVIEMBRE 2021

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Figura 2. Asentamiento Los Piletones, zona inundable

Fuente. Imagen aérea de Google Maps.

Tabla 1. Resumen del enfoque del estudio

Definición Vulnerabilidad Impacto + capacidad de adaptación.

Enfoque Multidimensional Diferentes variables (económicas, sociales,

ambientales, infraestructura) componen las categorías
de impacto y adaptación.

Shock Específico Se limita al efecto de las inundaciones.

Sistema estudiado Focalizado Zona inundable del asentamiento Los Piletones

(manzanas 9 y 10).

Fuente. Elaboración propia.

En la tabla 1 se resumen los aspectos salientes del 3.2. Dimensiones y variables

enfoque, espectro y amplitud del estudio. A partir de
ellos se operacionaliza el concepto a través de la defini-
ción de variables y, posteriormente, la construcción de
indicadores de impacto, adaptación y vulnerabilidad.
Para la selección de variables se partió del conoci-
miento previo de la problemática por parte de expertos
del Ministerio Público de la Defensa (MPD) de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires. En base a dicha experien-
cia se incorporaron dimensiones vinculadas al contacto
con residuos, dada la cercanía a un basural a cielo abierto
(figura 2) y al sistema de eliminación de afluentes y ex-
cretas, dada la inexistencia de un sistema estructural
(figura 3), además de variables tradicionales vinculadas
al impacto económico, en salud y seguridad.

PÁGINA 110 / NOVIEMBRE 2021

 ARTÍCULOS

Figura 2. (a) Zona inundable y (b) depósito de residuos

(a) (b)

Fuente. Registro fotográfico del personal del Ministerio Público de la Defensa .

Figura 3. Afluentes
(a) (b)

Fuente. Registro fotográfico del personal del Ministerio Público de la Defensa.

PÁGINA 111 / NOVIEMBRE 2021

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El conjunto de categorías con sus respectivas varia-
bles se clasificó dentro de los mencionados indicadores
de impacto y adaptación del siguiente modo:
Indicadores de impacto
• Sobre la salud humana: contacto con excretas
y/o contacto con residuos.
• Sobre la infraestructura básica: corte de luz y
agua.
• Sobre el patrimonio: pérdidas económicas.
• Sobre la seguridad: generación de robos.
Indicadores de adaptación
• Red social: ayuda estatal o de otras instituciones.
• Acceso a servicios de salud: tipo de acceso.
• Infraestructura: tipo de provisión de energía
eléctrica y acceso al agua potable.
Por último, se realiza un relevamiento de caracte-
rización socioeconómica de los integrantes del hogar,
en línea con las variables proxy de vulnerabilidad
básicas más comúnmente utilizadas: niños menores
de 5 años, adultos mayores de 65, personas con dis-
capacidades, personas con enfermedades crónica
(Borden et al., 2007; CCVA, 2015; Climate Ready Boston,
2016). Este último constituye el denominado “núcleo
duro” comparable, que fuera mencionado en el marco
teórico de este trabajo.
Siguiendo la lógica de los componentes descriptos
(caracterización social, indicadores de impacto e indi-
cadores de adaptación) y de las categorías definidas, se
procedió al diseño del cuestionario de vulnerabilidad so-
cioeconómica a inundaciones.
3.3 Cuestionario
La lógica del diseño del cuestionario se basa en
valuar los impactos y capacidades de adaptación de
forma tal que ambos conceptos puedan ser cuantifica-
dos. Se procedió en primera instancia a realizar pregun-
tas con respuesta dicotómica (“si” o “no”) y, en segunda
instancia, se presentaron diferentes opciones graduadas
en su mayoría en una escala ordinal del 1 al 3, represen-
tando una mayor o menor afectación, bajo el escenario
de ocurrencia de una inundación.
Se privilegió la simplicidad y extensión del cues-
tionario, a fines de realizar la primera prueba piloto y
testear la recepción y entendimiento por parte de los en-
cuestados (figura 4).

Tabla 2. Conceptos, componentes y categorías

Caracterización social Impacto Adaptación

• Niños menores de 5 años.
• Adultos mayores de 65 años.
• Personas con discapacidades.
• Personas con enfermedades
crónicas.
• Salud: contacto con excretas y/o
con residuos.
• Infraestructura social básica: corte
de luz y agua.
• Patrimonio: pérdidas económicas.
• Seguridad: generación de robos.
• Red social: ayuda estatal o
comunitaria.
• Acceso a servicios de salud.
• Infraestructura: tipo de provisión
de energía eléctrica y acceso al
agua potable y cloacas.

Fuente. Elaboración propia.

PÁGINA 112 / NOVIEMBRE 2021

 ARTÍCULOS

Figura 4. Cuestionario

Fuente. Elaboración propia.

PÁGINA 113 / NOVIEMBRE 2021

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3.4. Agregación y construcción de indicadores El indicador agregado de impacto se divide en 5 eti-

quetas lingüísticas de menor al mayor nivel (Tabla 3).
En cuanto a las escalas utilizadas, se utilizó una
escala del 0 a 4 tanto, para los variables de impacto como
de adaptación, siendo 0 la mejor situación y 4 la peor Tabla 3. Indicador de impacto agregado
situación en ambos casos. El método de agregación se
basa en la suma simple normalizada del scoring de cada Indicador de impacto Etiqueta
agregado(IIi) lingüística
pregunta en base a la puntuación dicotómica (0,1) o gra-
duada {1,3} para cada subindicador. En tanto, el indica-
IIi = 0 Muy bajo impacto
dor de vulnerabilidad se construye como la suma entre
impacto y adaptación, resultando una escala de 0 a 8, de IIi = 1 Bajo impacto
menor a mayor vulnerabilidad, respectivamente.
IIi = 2 Impacto medio

El indicador agregado de vulnerabilidad se define como IIi = 3 Alto impacto

IIi = 4 Muy alto impacto

𝐼𝐴𝑉𝑖 = 𝐼𝐼𝑖 + 𝐼𝐴𝑖
Fuente. Elaboración propia.
Con 0 ≤ 𝐼𝐴𝑉 ≤ 8.
Donde: En tanto, la conformación de los subindicadores de
• 𝐼𝐴𝑉𝑖 es el indicador agregado de vulnerabili- cada dimensión, compuestos por un conjunto de varia-
dad para el hogar/familia i. bles, se presentan a continuación:
• 𝐼𝐼𝑖 es el indicador de impacto agregado para el
hogar/familia i. a. Salud (H):
• 𝐼𝐴𝑖 es el indicador agregado de adaptación para
el hogar/familia i.

El indicador agregado de impacto se define de la si-

guiente forma: Donde:
𝐻𝑖 Es el indicador agregado de la dimensión salud
𝐼𝐼𝑖 = 𝐻𝑖 + 𝑆𝑖 + 𝐼𝑖 + 𝐸𝑖 para el hogar/familia i.
𝐻𝑖1 es la valuación de la familia i respecto a las ex-
Con 0 ≤ 𝐼𝐼𝑖 ≤ 4. cretas utilizando la siguiente escala:
Donde:
• 𝐼𝐼𝑖 es el indicador de impacto agregado para el
Excretas Respuesta
hogar/familia i.
• 𝐻𝑖 es el indicador agregado de la dimensión 𝐻 =01
No entra en contacto con excretas.
salud. 𝑖

• 𝑆𝑖 es el indicador agregado de la dimensión 𝐻1=1 Entra agua con excretas en el pasillo dela casa.
seguridad. 𝑖
• 𝐼𝑖 es el indicador agregado de la dimensión
infraestructura. 𝐻1=2 Entra agua con excretas dentro de lacasa.
𝑖
• 𝐸𝑖 es el indicador agregado de la dimensión
económica. Fuente. Elaboración propia.

PÁGINA 114 / NOVIEMBRE 2021

 ARTÍCULOS

𝐻2 es la valuación de la familia i respecto al contacto

Energía eléctrica Respuesta
con la basura utilizando la siguiente escala:
𝐼 =0
1
No se le corta la luz.
𝑖
Basura Respuesta 𝐼1 =1 Se le corta la luz.
𝑖
𝐻2=0
𝑖 No entra en contacto con basura. Fuente. Elaboración propia.

𝐻2=1 Entra agua con basura en el pasillo de la
𝑖 casa.
𝐻2=2
𝑖 Entra agua con basura dentro de la casa.
𝐼2 es la valuación de la familia i con respecto a los
problemas que se les generan en el suministro de agua
utilizando la siguiente escala:

Fuente. Elaboración propia.

Agua potable Respuesta
b. Seguridad (S): 𝐼 =0
2

𝑖 No se le corta el agua.
𝐼2 =1
𝑖 Se le corta el agua.
Fuente. Elaboración propia.

Donde d. Económico (E)

𝑆𝑖 es el indicador binario de la dimensión salud para
el hogar/familia i 𝐸𝑖 es el indicador agregado de la dimensión econó-
mica para el hogar/familia.

Robos Respuesta

𝑆𝑖=0 No sufrió ningún robo.

𝑆𝑖=1 Sufrió robos.
Donde:
Fuente. Elaboración propia.
• 𝐸1 variable binaria que toma valor 0 en caso de
no haber sufrido pérdidas de ropa debido a la
inundación y 1 en caso de haber perdido ropa
c. Infraestructura (I): por la inundación.
• 𝐸2 variable binaria que toma valor 0 en caso de
no haber sufrido pérdidas de mobiliario y/o
electrodomésticos debido a la inundación y 1
en caso de haber perdido mobiliario y electro-
Donde domésticos por la inundación.
𝐼𝑖 Es el indicador agregado de la dimensión infraes- • 𝐸2 variable binaria que toma valor 0 en caso
tructura para el hogar/familia i. de no haber sufrido deterioro de las partes del
𝐼1 es la valuación de la familia i respecto a la energía hogar (techo, paredes, etc.) debido a la inunda-
eléctrica utilizando la siguiente escala: ción y 1 en caso de haber sufrido deterioro en
la infraestructura de la casa por la inundación.

PÁGINA 115 / NOVIEMBRE 2021

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El indicador agregado de adaptación se define de la 𝑅𝐸𝑖 es la valuación de la familia i respecto al acceso

siguiente forma: formal a la red eléctrica, siendo:

𝐼𝐴𝑖 = 𝐴𝑖 + 𝑅𝐸𝑖 + 𝐴𝑆𝑖 + 𝐴𝐸𝑖 Red eléctrica Respuesta

Con 0 ≤ 𝐼𝐴𝑖 ≤ 4.Donde: 𝑅𝐸𝑖 =0 Tiene acceso a red formal de electricidad.

• 𝐼𝐴𝑖 es el indicador de adaptación agregado para No tiene acceso a la red formal de
el hogar/familia i. 𝑅𝐸𝑖 =1 electricidad.
• 𝐴𝑖 es el indicador agregado de la dimensión agua. Fuente. Elaboración propia.
• 𝑅𝐸𝑖 es el indicador agregado de la dimensión
energía eléctrica.
• 𝐴𝑆𝑖 es el indicador agregado de la dimensión 𝐴𝑆𝑖 es la valuación de la familia i respecto al acceso
acceso a la salud. al sistema de salud, siendo:
• 𝐴𝐸𝑖 es el indicador agregado de la dimensión
ayuda estatal. Acceso a la salud Respuesta

1
𝐴𝑆𝑖 =0 Se atiende en sanatorios privados.
Indicador de adaptación agregado

1
Indicador de adaptación Etiqueta lingüística 𝐴𝑆𝑖 =1 Se atiende en el hospital público.
agregado (IAi)
1
IAi = 0 Muy alta adaptación 𝐴𝑆𝑖 =2 Se atiende en las salitas del barrio.
Fuente. Elaboración propia.
IAi = 1 Alta adaptación

IAi = 2 Adaptación media

IAi = 3 Baja adaptación

𝐴𝐸𝑖 es la valuación de la familia i respecto a la asis-
tencia estatal que recibe, siendo:
IAi = 4 Muy baja adaptación

Fuente. Elaboración propia. Redes/ayuda Respuesta

𝐴𝐸𝑖 =0 Recibe ayuda por parte del Estado.
𝐴𝑖 es la valuación de la familia i respecto al acceso No recibe ayuda por parte del
al agua potable, siendo: 𝐴𝐸𝑖 =1 Estado.
Fuente. Elaboración propia.

Análisis y resultados

Agua potable Respuesta

Indicadores agregados
𝐴1 =0
𝑖 Consume agua de la Red de AySA.
Al construir los indicadores a nivel de cada hogar,
𝐴1=1 Consume agua embotellada o camión
𝑖 cisterna. se registra una gran heterogeneidad en el indicador de
impacto (figura 4), mientras que el indicador de adap-
𝐴1=2 Consume agua de una perforación
𝑖 informal propia. tación es homogéneo y en la mayoría de los casos muy
cercano a los valores máximos (figura 5), representando
Fuente. Elaboración propia.
una muy baja heterogeneidad de adaptación.

PÁGINA 116 / NOVIEMBRE 2021

 ARTÍCULOS

Figura 4. Indicador de impacto por hogar

4,0

3,5
3,5 3,33

3,0

2,5 2,33
2,5
2,33 2,33
2,25
2,08
2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2
2,0
1,83
1,58 1,58
1,5 1,5
1,5 1,33 1,33 1,33 1,33
1,25 1,25
1,16
1,08
1 1 1 1 1 1
1,0
0,75 0,75
0,66
0,5 0,5 0,5 0,5 0,5
0,5
0,25 0,25

0,0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51

Fuente. Elaboración propia.

Figura 5. Indicador de adaptación por hogar

4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4
4

3,5 3,5 3,5 3,5 3,5 3,5 3,5 3,5 3,5 3,5 3,5 3,5 3,5 3,5
3,5

3 3 3 3 3 3 3 3 3
3

2,5 2,5 2,5 2,5

2,5

2
2

1,5

0,5

0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51
Fuente. Elaboración propia.

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Ello se debe mayormente a que los componentes del Con la confluencia de impacto y adaptación puede
indicador de adaptación son variables estructurales que construirse el indicador de vulnerabilidad, que puede
representan falencias más allá de los riesgos climáti- servir a los fines de identificar los hogares con mayores
cos. Enla mayoría de los casos, en lo que hace a accesos a necesidades (figura 8).
servicios básicos (provisión de agua yenergía), servicios En la figura 9 se presenta el indicador correspon-
de salud y ayuda estatal, las falencias son casi totales diente a los hogares de las manzanas 9 y 10 de la Villa
en la mayoríade los casos. Los Piletones.
En tanto, el indicador de impacto tiene característi-
cas que están dadas por configuraciones particulares de
cada hogar, tales como localización, declive del terreno,
existencia de algún tipo de defensa, localización del mo-
biliario, etc., ostentando mayores fluctuaciones a nivel
de cada hogar.
Respecto a las dimensiones relevadas de impacto,
se registra el mayor valor en lavariable vinculada a la
salud humana, relacionada al contacto con basura y ex-
cretas que se generan durante una inundación (figura 6).

Figura 6: Promedio variables de impacto Figura 7: Promedio variables de adaptación

1 1
0,98 0,9
0,9 0,9 0,86
0,8 0,8 0,78

0,7 0,67 0,7

0,6 0,6
0,5 0,5
0,41
0,4 0,4
0,29
0,3 0,3
0,2 0,2
0,1 0,06 0,1
0 0
Salud Seguridad Infraestructura Economico Acceso al Energía Acceso servicios Ayuda
agua eléctrica de salud estatal

Fuente. Elaboración propia.

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 ARTÍCULOS

Figura 8: Indicador de vulnerabilidad por hogar

8
7,5

7
6,33 6,25
6 6 6,08 6 6 6 6 6
6 5,58 5,83 5,83 5,83
5,5 5,5
5,33 5,33 5,33
5,08 5,25 5,25
5 5 4,83 5 5 5 5 5
5 4,75 4,66 4,75
4,5 4,5 4,5
4,08 4 4 4
4 3,83 3,66 3,75
3,5 3,5 3,5 3,5
3
3
2,25
2

0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50
Fuente. Elaboración propia.

Figura 9. Indicador de vulnerabilidad en el área Villa Los Piletones

Fuente. Elaboración propia sobre mapa de la Dirección General de Estadísticas y Censo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

PÁGINA 119 / NOVIEMBRE 2021

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4.2. Indicadores por hogar: modelo de intervención
Se derivan dos estrategias de intervención del aná-
lisis realizado:
• Intervención estructural, asociada a elevar las
capacidades de adaptación y reducir el impacto,
a través de obras de infraestructura básica.
• Intervención puntual a nivel de cada hogar limi-
tando las acciones sobre la reducción del impacto.
El sistema de información presentado en este
trabajo permite analizar ambas escalas, es decir, la
unidad macro (manzanas afectadas) y la unidad micro
(hogares afectados).
En este trabajo en particular, la variabilidad de los re-
sultados en el indicador de impactoda espacio para reali-
zar intervenciones puntuales en los hogares que ostentan
valores máximos. Los indicadores agregados presentados
en la tabla 1 pueden desagregarse a nivel de cada hogar
para desarrollar políticas específicas (figura 10).

Figura 10. Indicadores de impacto por hogar

1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23 Salud
24
25 Infraestructura
26 Seguridad
27
28 Daño Económico
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
49
50
0 0,5 1 1,5 2 2,5 3 3,5 4
Fuente. Elaboración propia.

PÁGINA 120 / NOVIEMBRE 2021

 ARTÍCULOS

Se observa que, al igual que en el indicador agregado,
los impactos vinculados a la salud humana son u n de-
nominador común a lo largo de todos los hogares. Se
desprende que una política de intervención transversal
vinculada a obras de agua y saneamiento tendría efectos
sobre varias categorías en los indicadores de impacto
y adaptación yque, por lo tanto, podría reducir significa-
tivamente el nivel de vulnerabilidad del grupo analizado.
Realizando un ejercicio de simulación, y supo-
niendo que las obras de agua y saneamiento reducen
a cero los impactos y la adaptación de las categorías
afectadas, se registraría la mayor reducción en el
impacto agregado (figura 11) y por ende también en la
vulnerabilidad (figura 12) del grupo estudiado.

4
Figura 11: Simulación del indicador de impacto ante la intervención en agua y saneamiento
(a) Indicador de impacto muestra real
3,5 Indicador de impacto

2,5

1,5

1
4,0

0,5
3,5

0
3,0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50

(b)2,5
Indicador de impacto muestra simulada
Indicador de impacto

2,0

1,5

1,0

0,5

0,0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51
Fuente. Elaboración propia.

PÁGINA 121 / NOVIEMBRE 2021

 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA

16
Figura 12. Simulación del indicador de vulnerabilidad ante la intervención en agua y saneamiento
(a) Indicador de vulnerabilidad muestra real
Indicador de vulnerabilidad
14

12

10

2
8

70
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50

6 Indicador de vulnerabilidad muestra simulada

(b)
Indicador de vulnerabilidad suma
5

0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50

Fuente. Elaboración propia.

PÁGINA 122 / NOVIEMBRE 2021

 ARTÍCULOS
Si bien la simulación realizada es meramente
teórica, el sentido del ejercicio se basa en identificar los
elementos que generan amplificaciones de situaciones
de marginalidad. En este caso, los problemas vincula-
dos al acceso al agua potable y a los servicios de sanea-
miento afloran como las dimensiones con mayores
concatenamientos negativos que afectan el impacto
y la capacidad de adaptación frente a inundaciones
de origen pluvial. Si bien esta situación no resulta una
novedad, dado que, de acuerdo a Downing et al. (2006) el
concepto de vulnerabilidad es central tanto para el en-
tendimiento de la pobreza (Department of International
Development, 2002), como asimismo la relación entre la
pobreza y los recursos hídricos (Soussan, 2005), su co-
rrecta medición en el marco de un modelo de interven-
ción resulta un desafío.
5. Síntesis
A nivel teórico se propuso un enfoque específi-
co para operacionalizar el concepto de vulnerabili-
dad socioeconómica a inundaciones, permitiendo la
construcción de indicadores de adaptación, impacto y
vulnerabilidad.
A nivel empírico el modelo de medición de la vulne-
rabilidad socioeconómica a inundaciones identificó dos
tipos de resultados:
Una incapacidad estructural en la adaptación, dada
la falencia en infraestructura básica, atención médica y
redes de asistencia social formales.
Una mayor variabilidad en los resultados del indica-
dor de impacto, pero con el denominador común de una
mayor incidencia de problemas vinculados a la salud
humana, producidos por la inexistencia de un sistema
de agua y saneamiento.
Por último, el mismo sistema de medición permite
la realización de simulaciones para evaluar posibles re-
sultados de intervenciones puntuales, identificando las
dimensiones y variables que generan las mayores re-
ducciones en el índice de vulnerabilidad.
El entrecruzamiento de información relevada sobre
impactos y capacidades de adaptación permite definir la
vulnerabilidad de cada hogar ante un shock determina-
do; en este caso particular evaluamos las inundaciones
PÁGINA 123 / NOVIEMBRE 2021
por precipitaciones. Conocer cuáles son los hogares
con mayores necesidades a través de esta metodología
cuanti y cualitativa podría contribuir a pensar solucio-
nes más eficaces y a planificar más convenientemente
procesos de reurbanización o integración urbana.
Más allá del diagnóstico puntual presentado en este
trabajo, la línea de investigación apunta a subrayar la (i)
falta de datos en poblaciones de asentamientos informa-
les de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, la (ii) falta
de indicadores focalizados que complementen las me-
diciones de universales (pobreza e indigencia), la (iii)
incomparabilidad y no trazabilidad de los estudios foca-
lizados existentes y (iv) la singularidad de la evaluación
del impacto y adaptación de problemáticas ambientales
y de riesgo climático.
La propuesta apunta a brindar parámetros objetivos
para la toma de decisión sobre la asignación de recursos
escasos en una comunidad con derechos vulnerados
de forma extendida, con el objeto de hacer realidad el
derecho a la ciudad para quienes la habitan.
Este tipo de enfoques interdisciplinarios y multies-
calares facilitan la identificación de las causas de la vul-
neración de derechos aportando información valiosa
tanto para el diseño de políticas públicas tendientes a
neutralizar dichas causas, así como para la definición de
una estrategia de litigio individual o litisconsorcial, para
remediar impactos puntuales, o colectiva, para incidir en
las causas estructurales.
Uno de los interrogantes principales que se derivan
de esta experiencia es si el sistemade medición de vul-
nerabilidad socioeconómica debe tener un enfoque
totalmente diferente al abordar el problema de los asen-
tamientos urbanos informales, dadas las características
singulares de la configuración e influencia de las redes
sociales al interior de estos. El estudio y medición del
capital social como elemento de cohesión al interior de
los asentamientos y su influencia en los mecanismos de
adaptación frente a desastres se plantea como una línea
a ser profundizada en el futuro.
 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA

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PÁGINA 125 / NOVIEMBRE 2021

REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA

Lago Soldati, CABA.

PÁGINA 126 / NOVIEMBRE 2021 Foto: MPD-CABA

 ARTÍCULOS

Roxane Chaplain

Le droit à la mobilité active, reflet des lacunes du

droit de l’environnement 
El derecho a la movilidad activa, reflejo de las carencias del derecho ambiental

Roxane Chaplain Introduction

Jurista especializada en derecho
ambiental. Maestría en la Universidad
de Paris I Panthéon-Sorbonne, autora
de la tesina “La movilidad activa
como cuestión de derecho” (dirigida
por Meryem Deffairi). Asistente
parlamentaria en el Parlamento Europeo.
Trabaja en temas de derecho ambiental
europeo, en particular los referidos a la
justicia climática y la responsabilidad
medioambiental de las empresas. Autora
de un artículo para la Federación de
Usuarios de la Bicicleta en Francia,,
“Vélocité 157- de la LAURE à la LOM: vers_
un_droit_aux_amenagements_cyclables”
(diciembre 2020), disponible en Fub.fr/
La crise actuelle du COVID-19 que connaît le monde
entier nous interpelle sur notre manière de nous mouvoir
et appelle à une remise en cause profonde du secteur des
transports. Des villes comme Bogota, Mexico, New-York
ou encore Berlin, ont rapidement transformé leur aména-
gement urbain afin de faire une réelle place aux cyclistes
et aux piétons. Dans un monde au ralenti, ces formes de
mobilité plus lentes mais aussi plus respectueuses de
notre environnement ont démontré leur intérêt. Des pistes
cyclables temporaires sont mises en place sur les voies
routières, des villes entières sont piétonnisées permettant
de respecter une distance de sécurité. En France égale-
ment, les acteurs de l’aménagement urbain commencent
à s’interroger sur l’opportunité que peut représenter ces
aménagements temporaires pour une politique de la mo-
bilité tournée vers l’avenir1. Au cœur des problématiques
environnementales et sanitaires actuelles, la mobilité doit
être repensée afin de limiter l’impact des déplacements
en expansion sur notre santé, notre environnement et en

1. CEREMA, «  Aménagement cyclables temporaire et confinement  :

quelles opportunités ? », Webinaire du 22 avril 2020.

PÁGINA 127 / NOVIEMBRE 2021

 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA
particulier sur la situation alarmante liée au réchauffe-
ment climatique.
Parmi les plus émetteurs des gaz à effet de serre
(GES), le secteur des transports est le seul secteur dont
les émissions se sont accrues depuis 19902. En France
en 2018, ce secteur n’émet pas moins de 31% des émis-
sions de GES et 40% des émissions de CO23. A l’échelle
internationale, le constat est le même. D’après les pers-
pectives des transports du FIT (Forum international des
transports) en 2017, les émissions de CO2 imputables au
secteur des transports pourraient augmenter de 60% d’ici
2050 si aucune mesure de transition efficace n’est prise4.
Ce niveau actuel des émissions est en pleine contradic-
tion avec les objectifs juridiques fixés au niveau national
ou international. En France, la loi d’orientation des mo-
bilités adoptée en décembre 2019 dit loi LOM est venue
inscrire pour la première fois dans le Code de l’environ-
nement un objectif ambitieux de « décarbonation complète
du transport terrestre pour 2050 »5, ou autrement dit d’at-
teindre la neutralité carbone6 dans ce secteur. Pourtant,
au niveau international comme national, la trajectoire
actuelle ne permettra pas in fine de respecter l’objectif
fixé par les États dans l’Accord de Paris et ainsi de conte-
nir le réchauffement climatique à + 1,5 ou 2ºC d’ici 20507.
Ces objectifs conduisent nécessairement à réfléchir aux
modes de transports alternatifs aux véhicules motorisés.
Au-delà de l’enjeu environnemental, la mobilité constitue
aussi un enjeu sanitaire. En effet, la mobilité actuelle est
source d’importantes nuisances sonores8 et de pollution
2. CESE, Section de l’aménagement durable des territoires, Avis sur
l’avant-projet de loi d’orientation des mobilités, novembre 2018, p. 6.
3. CGDD (Commissariat général au Développement Durable), Les
comptes des transports en 2018, août 2019, p. 101.
4. OCDE, Perspectives du transport du FIT, Résumé, 2017, p. 1.
5. Loi nº 2019-1428 du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités,
art. 74.
6. Selon le Haut Conseil pour le Climat, la Neutralité carbone est l’at-
teinte d’un équilibre entre les émissions anthropiques de gaz à effet
de serre et les absorptions anthropiques de ces mêmes gaz sur une
période donnée ou à compter d’une certaine date. HCC, Rapport an-
nuel Neutralité Carbone, Agir en cohérence avec les ambitions, Juin
2019, p. 57.
7. Accord de Paris, Nations Unies, 2015, art. 2.
8. Selon l’ADEME, 80 % des nuisances sonores dans l’environnement
proviennent des transports, dont 68 % sont imputables à la route. Voir
ADEME, Gagner en performance et réussir le passage à l’écomobilité
pour les décideurs publics et privés, 2018, p. 10.
PÁGINA 128 / NOVIEMBRE 2021
atmosphérique, constituant la troisième cause de décès
en France9.
Face à ces enjeux, la mobilité active constitue une
réponse efficace pour pallier les maux causés par l’ac-
croissement des déplacements. Cette forme de mobilité
qui recouvre « l’ensemble des modes de déplacement pour
lesquels la force motrice humaine est nécessaire, avec ou
sans assistance motorisée »10, principalement la marche à
pied, les vélos, est non seulement faiblement émettrice
de GES mais aussi un vecteur de santé publique. Pour-
tant, le cadre législatif et règlementaire demeure insuf-
fisant malgré une réelle volonté de faire du vélo et de
la marche à pied de nouveaux moyens de transport. En
effet, conformément au Grenelle de l’environnement et
aux lois qui lui ont succédé, les pouvoirs publics doivent
promouvoir des formes de mobilité alternatives et plus
durables11. A ce titre, la récente loi LOM reconnaît le vélo
comme un mode de transport à part entière notamment
avec les prémisses d’un droit à la mobilité active12.
Au-delà d’un réaménagement de la voirie publique
et des infrastructures de transports, c’est toute une straté-
gie globale et cohérente qui doit accompagner progressi-
vement ce changement de paradigme. Cette évolution se
constate non seulement par une modification de la termino-
logie utilisée mais aussi par une évolution institutionnelle
et conceptuelle  : le passage d’une mobilité appréhendée
sous le prisme du droit des transports à une mobilité impul-
sée et orientée par le droit de l’environnement. Pour faire de
la mobilité active une réelle alternative à la mobilité carbo-
née, celle-ci doit s’appuyer sur un droit de l’environnement
effectif. Or, s’il existe une critique récurrente relative au droit
de l’environnement, c’est bien celle de son effectivité13.
9. Selon l’ADEME, La pollution engendrée par les particules fines PM10
et PM2,5 et les particules ultrafines, les oxydes d’azote (NOx) et plus
particulièrement le dioxyde d’azote (NO2) présentes dans l’atmos-
phère est en France la troisième cause de mortalité après le tabac et
l’alcool, causant en 2016 de 48 000 décès prématurés. Ibid.
10. C. transp., art. L 1271-1.
11. V. la loi nº 2015-992 relative à la transition énergétique et la crois-
sance verte du 17 août 2015 a consacré un titre entier à l’évolution du
secteur des transports en intégrant les problématiques environnemen-
tales et de santé publique, le titre III intitulé « Développer les transports
propres pour améliorer la qualité de l’air et protéger la santé ».
12. Code des transp., art. L 1111-1
13. M. HAUTEREAU-BOUTONNET, E. TRUILHÉ, « Des procès pour renfor-
cer l’effectivité du droit de l’environnement », Les cahiers de la justice,
2019, p. 431.
 ARTÍCULOS
Après avoir abordé les interactions entre législation
environnementale et mobilité active (I), la valeur juri-
dique de l’objectif de mobilité décarbonée sera analysé
(II) avant d’évoquer la consécration d’un droit à la mobili-
té active fondé sur des droits fondamentaux (III).
I. La mobilité active, une nouvelle obligation
environnementale ?
Les évolutions législatives européenne et natio-
nale dans le secteur des transports sont le reflet de
l’émergence puis de l’affirmation des préoccupations
environnementales et climatiques. Autrement dit, l’en-
vironnement est en phase de constituer le « vecteur es-
sentiel  » de la nouvelle gouvernance dans le domaine
du transport14.
Au départ non inquiété par une régulation des
émissions de gaz à effet de serre au niveau européen15,
le secteur des transports a rapidement rejoint les ac-
tivités soumises à des restrictions en matière d’émis-
sions. Avec les bâtiments, le tertiaire et l’agriculture,
ce secteur est règlementé par la décision européenne
Effort Sharing Decision16 de 2009 suivie du règlement
Effort Sharing Regulation (ESR)17 pour la période 2021-
2030. L’objectif global fixé au niveau européen d’une
réduction des émissions de 10% pour 2020 pour les sec-
teurs exclus du marché carbone est ensuite décliné en
contributions nationales minimales des États membres.
Pour la France, cet objectif est une réduction de 14%
par rapport à 200518. Tout comme les valeurs limites
14. S. MOUTON, «  Chronique de droit public des transports, Janvier
2013 - Novembre 2013 », Revue de droit des transports, nº4, Octobre
2013, chron. 7.
15. Directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil du 13
octobre 2003 établissant un système d’échange de quotas d’émission
de gaz à effet de serre dans la Communauté.
16. Décision 406/2009/CE du Parlement européen et du Conseil du
23 avril 2009 relative à l’effort à fournir par les États membres pour
réduire leurs émissions de gaz à effet de serre afin de respecter les
engagements de la Communauté en matière de réduction de ces
émissions jusqu’en 2020.
17. Règlement 2018/842 du Parlement européen et du Conseil 30
mai 2018 relatif aux réductions annuelles contraignantes des émis-
sions de gaz à effet de serre par les États membres de 2021 à 2030
contribuant à l’action pour le climat afin de respecter les engagements
pris dans le cadre de l’accord de Paris.
18. Décision 406/2009/CE, préc., annexe II.
PÁGINA 129 / NOVIEMBRE 2021
en matière de qualité de l’air19, le respect des objectifs
en matière d’émission de GES est contraignant et revêt
le caractère d’une obligation de résultat. Le règlement
ESR de 2018 rappelle ainsi le devoir de la Commission
européenne de s’assurer du respect des obligations des
États membres20 et institue un mécanisme de contrôle
de conformité assorti de sanctions en cas de non-res-
pect par un État membre21. Que ce soit le règlement ou
la décision, les règlementations européennes semble-
raient laisser aux États membres une grande marge de
manœuvre quant aux politiques publiques mises en
œuvre afin d’atteindre ces objectifs. Ainsi, la promotion
des modes de transports plus durables et moins émet-
teurs notamment les modes actifs comme le vélo et la
marche permettrons d’atteindre ces objectifs.
A l’échelle nationale, l’adoption de la récente loi LOM
répond à un besoin urgent de réforme dans le secteur
des transports n’en ayant pas connu d’envergure depuis
la fameuse loi d’orientation des transports intérieurs dite
loi LOTI en 198222. Initiée conjointement par le Ministère
des transports et le Ministère de l’environnement, la sin-
gulière loi LOM dépasse les clivages ministériels, modi-
fiant non seulement le Code des transports, mais aussi et
surtout le Code de l’environnement. Derrière son appa-
rence de loi sectorielle, la loi LOM revendique un effort
général de transition énergétique se traduisant par l’ob-
jectif de lutte contre le changement climatique, quasi-
ment omniprésent23. La particularité de cette loi est de
légiférer pour la première fois sur la mobilité active. Un
titre entier de la nouvelle loi vise d’ailleurs à « Dévelop-
per des mobilités plus propres et plus actives », une première
en droit français. Un autre objectif, tout aussi novateur
et ambitieux, s’inscrit dans cette perspective environ-
nementale : l’engagement de décarboner le secteur des
transports terrestres d’ici 2050.
19. Directive 2008/50/CE du Parlement européen et du Conseil du
21 mai 2008 concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur pour
l’Europe.
20. Règlement 2018/842, précit., consid. 29.
21. Ibid., art. 9, § 1.
22. Loi nº 82-1153 du 30 décembre 1982 d’orientation des transports
intérieurs.
23. M. BOUCTON, J. HAOUIN, «  La loi d’orientation des mobilités et le
réchauffement climatique  », Énergie - Infrastructure- Environnement,
Mars 2020, nº3, dossier 8.
 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA
S’il paraît ambitieux, il est nécessaire d’apprécier
son caractère contraignant mais également l’ensemble
des moyens permettant d’atteindre cet objectif.
II. Atteindre la mobilité décarbonée, une
obligation de résultat ?
La célèbre distinction entre obligations de résul-
tat et de moyens introduite par l’éminent juriste René
Demogue24 prend tout son sens appliquée à la législa-
tion environnementale. Bien qu’introduit parmi les dis-
positions phares de la nouvelle loi LOM, cet objectif est
en réalité bien plus une ligne de conduite qu’un objectif
réellement contraignant (A). En outre, l’atteinte d’une
mobilité décarbonée doit nécessairement passer par l’in-
tégration des objectifs climatiques dans la règlementa-
tion des transports et par leur mise en œuvre de manière
effective, ce qui n’est pas toujours le cas (B).
A) Décarboner le secteur des transports  : un
objectif non contraignant
Avant son entrée en vigueur, la loi LOM a fait l’objet
d’une saisine constitutionnelle par 60 députés et séna-
teurs qui contestaient la conformité à la Constitution de
certains articles dont l’article 73 fixant un objectif de « dé-
carbonation complète du secteur des transports terrestres »
d’ici à 2050. En se référant directement à la Charte de
l’environnement, les parlementaires requérants esti-
maient que cet objectif n’était pas suffisamment exi-
geant pour lutter contre la pollution de l’air et que, par
conséquent, cette disposition ne serait pas conforme au
principe constitutionnel du «  droit à un environnement
équilibré et respectueux de la santé »25. Par une décision
en date du 20 décembre 201926, le Conseil constitu-
tionnel rejette la demande et considère conforme à la
Constitution l’ensemble des dispositions litigieuses,
en particulier l’article 73. Comme cet article revêt un
24. R. DEMOGUE, Traité des obligations en général, t. 5, 1925, Librairie
Arthur Rousseau, p. 536.
25. Charte de l’environnement, art. 1er.
26. Décision nº 2019-794 DC du 20 décembre 2019, Loi d’orientation
des mobilités.
PÁGINA 130 / NOVIEMBRE 2021
caractère «  programmatique  », il se limite à exposer des
objectifs à atteindre qui ne lient ni le gouvernement,
ni le législateur. Dépourvue de portée normative, cette
disposition ne risque pas de mettre en cause une exi-
gence constitutionnelle27. Par cette décision, le Conseil
Constitutionnel ne fait qu’appliquer sa jurisprudence
antérieure relative à la transition énergétique28 refu-
sant de connaître des griefs tirés de la méconnaissance
d’exigences constitutionnelles invoqués à l’encontre
de dispositions programmatiques étant dépourvues de
portée normative. Cette position est aussi partagée par
le Conseil d’État qui rappelle à plusieurs reprises le ca-
ractère non contraignant des dispositions programma-
tiques, en 201329 et en 201430.
Cependant, le caractère non contraignant des objec-
tifs programmatiques ne dispense pas le Conseil consti-
tutionnel de vérifier le respect par ces dispositions, des
normes et principes de valeur constitutionnelle. Dans
le considérant 36 et selon une formulation de principe,
le Conseil indique que les objectifs assignés par la loi
à l’action de l’État ne sauraient contrevenir à l’exigence
constitutionnelle qui découle de l’article 1er de la Charte
de l’environnement. Toutefois, le rôle du Conseil en
la matière est limité à s’assurer de l’adéquation entre
les dispositions programmatiques et les dispositions
constitutionnelles poursuivies. En l’espèce, le Conseil
Constitutionnel considère que l’objectif de décarbona-
tion complète du secteur des transports terrestres « n’est
pas manifestement inadéquat aux exigences de l’article
1er de la Charte de l’environnement »31. Il précise que son
contrôle se limite à sanctionner des objectifs qui seraient
«  manifestement inadéquats  » par rapport aux exigences
27. Conseil Constitutionnel, commentaire, cons. const., nº 2019-794
DC du 20 décembre 2019 Loi d’orientation des mobilités, p.12
28. Cons. Const., nº 2015-718 DC du 13 août 2015, loi relative à la
transition énergétique pour la croissance verte, cons. 12.
29. CE, 17 octobre 2013, nº358633, Notre-Dame-des-Landes.
30. CE, 18 juin 2014, nº357400.
31. Cons. const., nº 2019-794, préc., consid. 36. «  D’une part, aux
termes de l’article 1er de la Charte de l’environnement, « Chacun a le
droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la
santé ». Les objectifs assignés par la loi à l’action de l’État ne sauraient
contrevenir à cette exigence constitutionnelle. Le Conseil constitution-
nel ne dispose toutefois pas d’un pouvoir général d’appréciation et
de décision de même nature que celui du Parlement. Il ne saurait se
prononcer sur l’opportunité des objectifs que le législateur assigne à
l’action de l’État, dès lors que ceux-ci ne sont pas manifestement inadé-
quats à la mise en œuvre de cette exigence constitutionnelle ».
 ARTÍCULOS
constitutionnelles. La question qui reste alors en suspens
n’est pas tant de savoir si cet objectif est adéquat ou non
aux exigences de l’article 1er, mais plutôt s’il est suffisant
pour assurer un « environnement équilibré et respectueux
de la santé  »32. Néanmoins, la réponse à cette question
relève selon le Conseil d’une prérogative du législateur,
traduisant le caractère limité de son contrôle.
L’ambition de décarboner le secteur des transports
n’est donc qu’une ligne de conduite à destination du gou-
vernement. C’est pourquoi, s’impose l’analyse des objec-
tifs concrets permettant, a priori, d’atteindre cet objectif
général. D’une part, le « Plan vélo et mobilités actives »33
présenté le 14 septembre 2018, aspire à une forte évo-
lution de la part des vélos dans les déplacements quo-
tidiens d’ici 2024, en passant de 3% actuellement à 9%.
Pourtant, déjà en 2012, un premier Plan vélo avait comme
objectif un taux d’usage global de 10% en 2020, soit +1%
par an sur 2012-202034. Force est de constater que, non
seulement l’objectif de 2012 est loin d’être atteint, mais
surtout que l’ambition a été depuis revue à la baisse. Cet
objectif également dépourvu de portée contraignante
doit être appréhendé encore une fois comme une direc-
tion devant être suivie par les autorités publiques.
L’adoption de la loi aurait pu être l’occasion de préci-
ser des objectifs ambitieux et cette fois-ci contraignant.
Néanmoins, malgré son entrée en vigueur en décembre
2019, l’effectivité de la loi est conditionnée par l’adop-
tion d’une multitude d’ordonnances, une quarantaine
seulement pour le titre IV35. Aussi, des décrets d’appli-
cation devaient être publiés par le gouvernement pour
la plupart d’ici juin 2020, mais dont l’adoption semble
différée dans le contexte d’urgence sanitaire actuelle.
Selon l’échéancier de mise en application de la loi36, près
de 130 dispositions seraient concernées par des décrets
d’application.
32. Charte de l’environnement, art. 1er.
33. GOUVERNEMENT, Plan vélo et mobilités actives, Septembre 2018, 22 p.
34. P. GOUJON, Plan national vélo établi par le groupe de travail pour
le développement de l’usage du vélo, remis au Ministre chargé des
transports, janvier 2012, p. 14.
35. M. BOUCTON, J. HAOUIN, La loi d’orientation des mobilités et le ré-
chauffement climatique, Énergie - Infrastructure- Environnement, Mars
2020, nº3, dossier 8, p. 8.
36. Dossiers législatifs Loi nº 2019-1428 du 24 décembre 2019
d’orientation des mobilités, échéancier de mise en application de la loi.
PÁGINA 131 / NOVIEMBRE 2021
Au-delà de la récente loi LOM, l’objectif de décar-
boner le secteur des transports pourrait être atteint par
une parfaite intégration des questions climatiques dans
l’ensemble de la règlementation relative à la mobilité. Si
l’enjeu climatique y est bien et bien présent, les moyens
concrets assurant le respect des engagements euro-
péens et internationaux semblent lacunaires.
B) L’intégration de l’air et du climat dans le
secteur des transports : quelle effectivité ?
Les engagements français à échelle européenne et
internationale sont intégrés dans la Stratégie Nationale
Bas Carbonne (SNBC)37 qui indique « la marche à suivre
pour conduire la politique d’atténuation des émissions de
gaz à effet de serre dans des conditions soutenables sur le
plan économique à moyen et long termes »38. Cette stratégie
doit être respectée dans le budget carbone39 traduisant
les objectifs européens relatifs à la réduction des émis-
sions de GES (v. supra). Cependant, ces lignes directrices
peinent à s’imposer dans la règlementation relative à la
mobilité active.
D’une part, la récente loi LOM n’a pas à être compa-
tible avec la SNBC, c’est d’ailleurs également le cas pour
un ensemble de lois sectorielles en lien avec la transi-
tion écologique parmi lesquelles la loi relative au lo-
gement et à l’urbanisme40 ou encore la récente loi sur
l’aménagement, le logement et le numérique41. Ces lois
structurantes sont souvent déterminantes sur l’évolu-
tion des émissions de GES, sans pour autant relever di-
rectement du secteur de l’énergie et de l’environnement.
Ainsi, au-delà des conséquences directes des émissions
de GES par le secteur des transports, la loi LOM a éga-
lement des effets indirects sur l’évolution du climat
causés par des projets d’infrastructure qui conduisent à
37. Stratégie nationale bas carbone révisée complète relative au
décret nº 2020-457 du 21 avril 2020 relatif aux budgets carbone natio-
naux et à la stratégie nationale bas-carbone.
38. Art. L. 222-1 B.-I. du Code de l’environnement.
39. Décret nº 2020-457 du 21 avril 2020 relatif aux budgets carbone
nationaux et à la stratégie nationale bas-carbone.
40. Loi nº 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un
urbanisme rénové.
41. Loi nº 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du loge-
ment, de l’aménagement et du numérique.
 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA
une artificialisation croissante des sols. A l’aune de l’ur-
gence climatique actuelle, le respect de la SNBC par les
législations nationales paraît être une condition sine
qua non pour contenir le réchauffement climatique à un
niveau qui soit viable. Cependant, juridiquement, seule
la Programmation Pluriannuelle de l’Énergie (PPE) doit
se conformer à la SNBC n’est contraignante que pour.
Faisant ce même constat, le Haut Conseil pour le Climat
en déduit que « le cadre actuel est juridiquement et politi-
quement trop faible pour mener la France vers la neutralité
carbone en 2050 »42, qualifiant la SNBC de stratégie « isolée
et peu opérationnelle  »43 n’ayant pas d’effet structurant
pour la politique climatique française.
Ces lacunes relatives à l’intégration des objectifs cli-
matiques dans la législation nationale se retrouvent dans
les documents de planification territoriale. Outil de pilo-
tage et de coordination, la SNBC influence la planification
sur les territoires puisqu’elle doit être prise en compte
notamment dans l’élaboration des Schémas régionaux
d’aménagement, de développement durable et d’égalité
des territoires (SRADDET) et des Plans climat-air-énergie
territoriaux (PCAET). Pourtant, cette obligation de prise en
compte constitue le niveau de contrainte le plus faible
ne permettant pas de garantir le respect des objectifs
fixés dans la SNBC. Par conséquent, le respect des obli-
gations chiffrées de l’État au niveau européen et inter-
national dépend en réalité de « l’ambition de plans locaux
et de l’efficacité de leur mise en œuvre »44. Parmi ces plans
locaux, le Plan de déplacement urbain (PDU) a un rôle dé-
terminant puisque dans ces objectifs, figure la volonté
d’assurer «  l’équilibre durable entre les besoins en matière
de mobilité et de facilités d’accès, d’une part, et la protection
de l’environnement et de la santé, d’autre part »45. Il consti-
tue donc le pont entre la politique de mobilité à échelle
locale et le respect des objectifs de réduction des émis-
sions à échelle nationale. Alors que les premiers plans
élaborés après l’adoption de la première loi sur les trans-
ports46 visait surtout à répondre à des problématiques
42. Haut Conseil pour le Climat, Rapport annuel Neutralité Carbone,
Agir en cohérence avec les ambitions, Juin 2019, 59 p.
43. Ibid.
44. M. MOLINER-DUBOST, « Les obligations de l’État dans la lutte contre
le changement climatique », RFDA 2019, p. 633.
45. C. transp., article L1214-2, 1º.
46. Loi nº 82-1153 du 30 décembre 1982 d’orientation des transports
intérieurs, art. 28 et s.
PÁGINA 132 / NOVIEMBRE 2021
de mobilité et non d’environnement, la loi Grenelle II a
imposé pour la première fois l’évaluation des émissions
évitées de CO2 attendues de la mise en œuvre d’un PDU,
lors de son élaboration ou révision47. Ensuite, la loi rela-
tive à la transition énergétique de 201548 est venue préci-
ser et renforcer cette obligation : des évaluations et des
calculs des émissions de gaz à effet de serre générés
par les déplacements à l’intérieur du périmètre de trans-
port urbain devront être réalisés lors de l’élaboration et
de la révision des PDU49. Néanmoins, en pratique, le ca-
lendrier des échéances des stratégies nationales, régio-
nales et locales rend parfois difficile la prise en compte
par les collectivités des évolutions récentes de la SNBC50.
Or, le manque de cohérence et de coordination entre les
actions à l’échelle territoriale et nationale peut constituer
un réel frein à une intégration de l’air et du climat dans le
secteur de la mobilité qui soit effective.
Derrière l’objectif environnemental de décarboner
le secteur des transports et des moyens plus ou moins
effectifs qui permettent de l’atteindre, la question des
rapports qu’entretient la mobilité active avec les droits
fondamentaux et environnementaux nous amène à
aborder la notion de « droit à la mobilité active ».
III. Vers un droit à la mobilité active ?
Si le « droit à la mobilité »51 et la notion de « mobili-
té active  »52 ont été définis dans le Code des transports
depuis l’entrée en vigueur de la loi LOM, le législateur
n’a aucunement pris le soin de faire naître dans le droit
français un réel « droit à la mobilité active ». Ce vide ju-
ridique peut être analysé comme un frein à l’émergence
de la mobilité active comme une réelle alternative aux
modes de déplacement traditionnels. Pourtant, en ce
qu’elle répond à des impératifs environnementaux et de
47. Loi nº 2010-788 du 12 juill. 2010 portant engagement national
pour l’environnement, art. 63.
48. Loi nº 2015-992 du 17 août 2015 relative à transition énergétique
pour une croissance verte.
49. C. transp., art. L. 1214-8-1.
50. Haut Conseil pour le Climat, Rapport annuel Neutralité Carbone,
Agir en cohérence avec les ambitions, Juin 2019, p. 55.
51. C. transp., Titre du livre 1er « Droit à la mobilité » ; art. L 1111-2 ; art.
L 1111-4.
52. C. transp., art L 1271-1.
 ARTÍCULOS
santé publique, le droit à la mobilité active peut trouver
son fondement dans divers droits fondamentaux (A) et
sa consécration en tant que droit-créance la rendrait exi-
gible de l’État (B).
A) La mobilité active, reflets de droits
fondamentaux (ou de droits environnementaux)
Le droit à la mobilité active peut être appréhen-
dé comme un droit subjectif des individus, le fait de
pouvoir avoir recours à des formes alternatives de mo-
bilité et par conséquent respectueuses de leur santé et de
leur environnement, mais aussi par extension comme
un droit propre à l’environnement53 ayant pour objet la
res communis qu’est l’air.
La notion de droit à la mobilité active peut trouver sa
source dans les droits fondamentaux reconnus aux êtres
humains. La Charte de l’environnement en premier lieu,
confère dans son article 1er « le droit de vivre dans un en-
vironnement équilibré et respectueux de la santé », un droit
subjectif aux êtres humains ayant valeur constitution-
nelle54. Si la protection de l’environnement a d’abord
été appréhendée d’un point de vue anthropocentré, c’est
parce que celle-ci est la condition de préservation de la
plupart des droits fondamentaux55. La détérioration de la
qualité de l’environnement affecte directement les droits
reconnus dans la Constitution jusqu’à violer le droit de
vivre. Cette interaction entre droits fondamentaux et
protection de l’environnement s’illustre parfaitement
dans le cadre de la protection de l’air et du climat. Ainsi,
la pollution de l’air cause chaque année toujours plus
de décès56 et serait, selon certaines études57, un facteur
53. G. MARTIN, Le droit à l’environnement, PPS 1978. 128 s, in M. PRIEUR
(dir.) et al., Droit de l’environnement, Précis Dalloz, 8e éd. 2019, p. 66.
54. Cons. Const., nº2008-564 DC du 19 juin 2008, loi relative aux or-
ganismes génétiquement modifiés. Dans son 18ème considérant, le
Conseil considère que l’article 5 de la Charte « comme l’ensemble des
droits et devoirs définis dans la Charte de l’environnement ont valeur
constitutionnelle ».
55. M. PRIEUR (dir.) et al., Droit de l’environnement, Précis Dalloz, 8e éd.,
2019, p. 73, §89.
56. Selon l’OMS et l’European Heart Journal (chiffres de 2019), chaque
année la pollution de l’air cause en France entre 49 000 et 67 000 dé-
cès, 800 000 en Europe et près de 9 millions sur Terre.
57. L’étude de la Société italienne de médecine environnementale
(SIMA) et des universités de Bologne et de Bari avance l’existence
PÁGINA 133 / NOVIEMBRE 2021
aggravant dans la crise sanitaire actuelle du COVID-19.
En outre, étudiant les effets du changement climatique
sur les droits fondamentaux, le Comité des droits de
l’homme a déclaré en 2018 que « la dégradation de l’en-
vironnement, les changements climatiques et le développe-
ment non durable [font] partie des menaces les plus urgentes
et les plus graves pour la capacité des générations présentes
et futures de jouir du droit à la vie »58. Par conséquent, le
droit à la mobilité active en améliorant la qualité de l’air
et en limitant l’accélération du changement climatique,
ne serait-il pas vecteur du respect de ces droits fonda-
mentaux, notamment du droit à la vie ?
Non seulement le droit à la mobilité active est un
droit individuel propre aux personnes physiques, mais il
peut aussi être consacré sur le fondement d’un droit à un
air pur, encore en devenir. L’urgence climatique actuelle
et les effets délétères de la pollution atmosphérique sur
la santé humaine et sur l’environnement ne cessent
d’être invoqués devant les tribunaux59. Ce nouvel argu-
mentaire porté à l’appréciation des juges semble consti-
tuer une forme de plaidoyer pour la reconnaissance d’un
nouveau droit : le « droit à l’air pur ». Pouvant être appré-
hendé comme « la reconnaissance d’un niveau satisfaisant
de jouissance des ressources communes » 60, en l’espèce l’air,
ce droit constitue une condition indispensable à l’effec-
tivité du droit à un environnement sain.
La notion d’air pur a notamment été introduite en
droit européen avec la directive 2008/50/CE concernant
la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe61.
En droit français, la qualité de l’air figurait dès la loi
de 1996 sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie
(LAURE)62 parmi les  intérêts à protéger dans le Code de
d’une relation entre les taux de particules PM10 et PM2,5, en suspen-
sion dans l’air, et le nombre de personnes atteintes du coronavirus.
58. CCPR/C/GC/36, Observation générale No. 36 sur l’article 6 du
Pacte international relatif aux droits civils et politiques, concernant le
droit à la vie, 2018, p. 15 §62.
59. V. par ex. CE, du 12 juillet 2017, nº394254, Les amis de la Terre ;
TA Montreuil, 25 juin 2019, Mme Farida T., nº 1802202 ; TA Paris, 4 juill.
2019, Mme N, Mme B., M. G., nos 1709333, 1810251, 1814405.
60. M. PRIEUR (dir.) et al., Droit de l’environnement, préc., 2019, p. 87,
§120.
61. Directive 2008/50/CE du Parlement européen et du Conseil
concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe, 21
mai 2008.
62. Loi nº 96-1236 du 30 décembre 1996 sur l’air et l’utilisation ration-
nelle de l’énergie.
 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA
l’environnement qui consacre le « droit (...) à respirer un air
qui ne nuise pas à sa santé »63. Pourtant, d’après les débats
parlementaires, cette disposition législative ne serait
pas l’affirmation du droit de chacun à respirer à propre-
ment parler, mais plutôt « la naissance d’une politique dont
l’objectif est la mise en œuvre du droit [...] à respirer un air
pur »64. Cette position prudente du législateur s’explique
par le fait qu’en matière de qualité de l’air, l’intervention
de l’État consiste en la définition d’objectifs, de seuils
et de mesures visant à influencer le comportement des
usagers. Comme l’intervention de l’État est indirecte et
présente un caractère aléatoire65, le législateur n’a pas
voulu consacrer un véritable « droit à un air pur ».
C’est pourquoi, le juge a pu dans un premier temps
déduire de cet article une simple obligation de moyen
des autorités publiques66. Le Conseil d’État est ensuite
venu préciser les obligations qui pèsent sur l’État en
matière de qualité de l’air après avoir été saisi par l’as-
sociation les Amis de la Terre. Contre toute attente, ce
dernier affirme que les objectifs fixés en droit de l’envi-
ronnement impliquent, non pas une simple obligation
de moyen, mais bien une réelle obligation de résultat à
la charge des États 67. Cet arrêt précise la portée de l’obli-
gation en adéquation avec la position adoptée par la Cour
de justice de l’Union européenne (CJUE)68 : non seulement
l’État doit mettre en œuvre les moyens visant à limiter
la pollution de l’air par une planification adaptée, mais
il doit également s’assurer de l’effectivité de ces plans
dans un certain délai. A défaut, le juge administratif
constate une méconnaissance du droit national mais
aussi et surtout européen. Le Conseil rend en l’espèce
une décision très ambitieuse, donnant à la législation eu-
ropéenne toute son efficacité. Néanmoins, ce qui consti-
tue une obligation de résultat n’est pas tellement la mise
en œuvre du droit de chacun à respirer un air sain mais
plutôt le respect des valeurs limites d’émissions fixées
63. C. envir., art. L 220-1.
64. Sénat déb., séance jeudi 23 mai 1996, JO 24 mai 1996, p. 2873.
65. M. SIRINELLI, « Droit à respirer un air pur : quelles obligations pour
les autorités publiques », AJDA, 2013, p. 1506.
66. CAA Paris, 11 avril 2013, nº 12PA00633.
67. CE, 12 juillet 2017, nº394254, Les amis de la Terre.
68. CJUE, 19 novembre 2014, aff. C-404/13, ClientEarth c/ The Secre-
tary of State for the Environment, Food and Rural Affairs.
PÁGINA 134 / NOVIEMBRE 2021
au niveau européen et national, ce droit n’étant analysé
que comme un « principe d’orientation »69.
Au-delà des contentieux relatifs à la pollution de l’air,
le droit à un air pur constitue également l’un des fonde-
ments des contentieux climatiques. Dans un rapport sur
l’urgence climatique au regard du respect des droits de
l’Homme, David R. Boyd, rapporteur spécial des Nations
Unies, défend la nécessité de reconnaître un « droit à un
environnement sûr, propre, sain et durable, qui suppose no-
tamment un climat sûr, un air pur »70. Il considére que ce
droit conditionnerait le respect des droits de l’Homme
notamment le droit à la vie. Ce droit à «  un climat sûr,
un air pur  » se rapproche du principe général du «  droit
de vivre dans un système climatique soutenable » invoqué
dans le recours intenté contre l’État français pour inac-
tion contre le changement climatique, ou «  Affaire du
siècle »71. Ainsi, il s’agirait de reconnaître un droit subjec-
tif à l’environnement ayant pour objet les res communis
ou des biens environnementaux au rang desquels : l’air.
Ce droit propre à l’environnement épousant une concep-
tion plutôt écocentrée pourrait être le garant d’un droit
subjectif à l’homme : le droit à la mobilité active. Ainsi,
en ce que la mobilité active est l’un des moyens visant
à assurer un air pur et par extension un climat sain, la
reconnaissance d’un droit à un air pur pourrait donner
toute sa consistance et son effectivité au droit à la mo-
bilité active.
B) Le droit à la mobilité active, un droit-
créance ou un droit-liberté ?
Le droit-créance confère «à l’individu le droit d’exiger
certaines prestations de la part de la société ou de l’État»72, il
implique par conséquent le pouvoir d’exiger une « presta-
tion positive »73 de la part du gouvernement. Cette notion a
69. M. MOLINIER-DUBOST, « Le droit de chacun à respirer un air qui ne
nuise à pas sa santé », Rev. jur. env., 2003, p. 431.
70. Rapport A/74/161, 15 juillet 2019, p. 15.
71. Argumentaire du mémoire complémentaire de « l’Affaire du
siècle », 20 mai 2019, p. 29 s
72. R. PELLOUX, « Vrais et faux droits de l’homme, problèmes de défini-
tion et de classification », RD publ., 1981, p. 54.
73. L. GAY, « La notion de “ droits-créances “ à l’épreuve du contrôle de
constitutionnalité », Cahiers du Conseil constitutionnel nº 16 (Prix de
thèse 2002), juin 2004.
 ARTÍCULOS
été construite en opposition avec celle de « droits-liberté »
qui relève de la logique des libertés individuelles issus
principalement de la Déclaration des Droits de l’Homme
et du Citoyen de 1789. Au contraire, les droits-créance
s’appuient sur les droits sociaux consacrés par le Pré-
ambule de la Constitution 1946 : le droit à l’instruction, le
droit à l’assistance, ou encore le droit à la protection de la
santé. C’est pourquoi, l’étude du droit à la mobilité active
en tant que droit-créance, s’analyse à travers le prisme de
ces droits sociaux.
En particulier, l’alinéa 11 du préambule précise que
la Nation garantie « la protection de la santé  ». Cette for-
mulation sous-entend une obligation d’agir pour l’État,
puisque l’indicatif vaut impératif74 par principe en droit
français. Individualisé, le droit à la protection de la santé
s’entend pour l’essentiel comme un droit créance. Ce-
pendant, le Conseil ne s’est jamais prononcé sur la ques-
tion de savoir si la protection de la santé constituait un
droit fondamental75. A défaut d’être reconnu comme un
droit subjectif à l’individu, le droit à la protection de la
santé constitue « une créance a minima, impliquant l’in-
tervention de l’État »76.
Alors que la qualification du droit à la protection
de la santé semble être actée, celle du droit à un envi-
ronnement sain oscille entre droit-créance et droit-li-
berté77 n’important pas la même signification ni portée.
Le rapport de l’Assemblée Nationale relatif à l’appré-
ciation de la Charte de l’environnement est pourtant
clair à ce sujet, « c’est au sein des droits-créances que [...] le
droit à un environnement de qualité trouve naturellement
sa place  »78. Plus tard, une autre conception de ce droit
fondamental fut retenue : celle du droit-liberté. Cette ap-
préhension du droit à un environnement sain est issue
notamment de la jurisprudence de la Cour Européenne
des droits de l’Homme mobilisant divers droits-libertés
74. M. PRIEUR (dir.) et al., Droit de l’environnement, préc., 2019, p. 74, §94.
75. P. EGÉA, « Les formes constitutionnelles de la santé », RDSS nºHS
2013, Constitutions et santé, p. 34.
76. Ibid.
77. M. MEKKI, « Charte de l’environnement : « Écologisation » du droit
civil des biens à l’aune de la Charte de l’environnement », nº 2014-394
QPC, Sté Casuca, La Semaine Juridique Edition Générale nº 26, 30 Juin
2014, 761.
78. Rapp. AN nº 1595, 19 mai 2004, spéc. p. 72.
PÁGINA 135 / NOVIEMBRE 2021
pour protéger ce droit79. Le juge français a également
opté pour cette conception lorsqu’il admet la recevabi-
lité d’un référé-liberté fondé sur l’article 1er de la Charte
de l’environnement80. Le juge de l’urgence considère
ainsi qu’en endossant la Charte de l’environnement à la
Constitution, le législateur a nécessairement entendu
ériger le droit à l’environnement en liberté fondamen-
tale de valeur constitutionnelle. Le droit à un environ-
nement pourrait être par conséquent un «  droit mixte  »
correspondant à la fois à un droit fondamental subjectif
et un droit-créance. Pour le professeur Michel Prieur, par
la consécration d’un tel droit, «  il ne s’agit plus de rendre
l’État (à travers la nation) débiteur d’un droit-créance, mais
plutôt d’affirmer un droit individuel nouveau (chacun) oppo-
sable à tous »81.
Assurant la protection de la santé mais aussi d’un
environnement de qualité, le droit à la mobilité active
interroge quant à sa nature en l’absence d’une consécra-
tion explicite par le législateur et d’une interprétation
riche de la récente loi par le juge. Pourtant, la position
que l’on pourrait adopter est celle de la consécration d’un
droit-créance puisque le rôle de l’État est bien de rendre
effectif « le droit qu’à toute personne, [...], de se déplacer et la
liberté d’en choisir les moyens, y compris ceux faisant appel
à la mobilité active  »82. En ce qu’il doit rendre effective
cette liberté de choisir les modes de déplacements, l’État
se rend exigible de l’obligation de « développer les mobili-
tés propres et actives »83. Cette interprétation ne serait pas
vide de sens puisqu’elle permettrait la saisine des juri-
dictions administratives en cas de carence de l’État dans
la mise en œuvre de ce droit.
L’interprétation par le juge est nécessairement
amenée à préciser les contours de ce droit. Récemment,
dans le contexte du confinement, un référé-liberté a été
intenté par la Fédération des usagers de la bicyclette
(FUB) invoquant « une atteinte grave et manifestement illé-
gale à la liberté d’aller et venir et à la liberté individuelle »84
79. V. CEDH, 9 déc. 1994, G. Lopez Ostra c/ Espagne,  nº 16798/90 ;
CEDH, 18 juin 2002, Öneryildiz c/ Turquie, nº 48939/99.
80. TA Châlons-en-Champagne ord. 29 avril 2005, Conservatoire du
patrimoine naturel de Champagne-Ardenne, nº 0500828.
81. M. PRIEUR, « Les nouveaux droits », ADJA, 2015, p. 1157.
82. C. envir., art. L 1111-1.
83. V. la Loi nº 2019-1428 du 24 décembre 2019 d’orientation des mo-
bilités, titre III intitulé « développer les mobilités propres et actives ».
84. Requête en référé-liberté devant le CE, 20 avril 2020, 22 p.
 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA

face à la multiplication des verbalisations de cyclistes

et la fermeture d’itinéraires sécurisés. Par cette saisine,
ils entendent «  faire reconnaître le vélo comme moyen
de transport  légitime ». Sans pour autant faire appel à la
notion de mobilité active, ce référé-liberté pourrait être
le point de départ d’une réflexion menée vers la recon-
naissance d’un réel droit à la mobilité active (comme une
liberté fondamentale).

PÁGINA 136 / NOVIEMBRE 2021

 ARTÍCULOS

Contrastes de una ciudad desigual, CABA.

PÁGINA 137 / NOVIEMBRE 2021 Foto / Gentileza: Peter Bauza

 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA
Leila Devia
Ciudades sostenibles en el marco del COVID-19
Leila Devia
Abogada, especialista en Régimen
Jurídico de los Recursos naturales
(UBA). Doctora en Ciencias Jurídicas
(USAL), estudios de posdoctorado (UBA).
Profesora titular de Derecho de Recursos
Naturales y Protección Ambiental (UBA).
Titular de Régimen Jurídico de los
Recursos Naturales de la carrera Franco
Argentina (USAL). Profesora visitante de la
Universidad de Toulouse y Universidad
París I. Directora del Centro Regional
de Capacitación y Transferencia de
Tecnología dependiente del Convenio
de Basilea, con sede en el INTI. Correo
electrónico: lumiere@inti.gob.ar
PÁGINA 138 / NOVIEMBRE 2021
La pandemia del COVID-19 ha transformado el es-
cenario global y muchas noticias comentan el mejora-
miento del estado del ambiente. Sin embargo, el impacto
económico y social de dicha pandemia, ambos pilares
de la sustentabilidad, son centrales también a la hora de
repensar cómo se desarrollarán las actividades producti-
vas y sociales en un futuro.
La especificidad de la crisis del coronavirus debe
también ser tenida en cuenta a la hora de la caída en los
precios de los combustibles que, con anterioridad a dicha
crisis, suponía un aumento en la demanda por parte de
los consumidores. Sin embargo, en el momento actual
una parte creciente de la población mundial está confi-
nada en sus hogares, muchas fronteras se han cerrado,
lo que motivará una caída profunda del consumo. La ge-
neralización del teletrabajo, por ejemplo, puede persistir
más allá de la emergencia sanitaria y fomentar nuevos
modelos empresariales y de movilidad, tanto domésti-
cos como internacionales. La apuesta de la industria es
a largo plazo y la electrificación de la movilidad parece
acelerarse.
En esa línea se está pensando que la actual crisis
ofrece la oportunidad para un nuevo modelo económi-
co diferente, aprovechando el mayor papel del Estado,
 ARTÍCULOS
en lo que se ha dado en llamar el New Green Deal, que
tiene como eje la descarbonización y la transición a una
economía verde por parte de los sectores productivos.
Pero, por otra parte, el colapso financiero hará difícil esa
reconversión.
Es necesario mantener la transición energética en
las agendas políticas. China, Estados Unidos y la Unión
Europea tendrán un papel preponderante en la acelera-
ción de la transición energética, que puede contrarrestar
las consecuencias de la pandemia al contribuir con la re-
ducción de los gases de efecto invernadero.
La crisis del coronavirus ofrece una oportunidad
para profundizar estos temas. El COVID-19 nos mostró
que puede suceder algo similar frente a una crisis
climática.
Las tecnologías digitales representan también una
oportunidad para derribar finalmente las barreras para
la inclusión social y económica en tiempos de COVID-19.
Cabe destacar que, para aprovechar esta oportuni-
dad, se necesita acceso a dispositivos y plataformas digi-
tales y asegurar capacitación en las habilidades digitales
para usar esa tecnología y que la misma brinde oportu-
nidades de empleo.
Estos tres pilares del empoderamiento digital serán
indispensables para superar la crisis económica y
sanitaria.
En materia de derechos humanos, las pandemias
tienen el potencial de afectar gravemente el derecho a
la salud y, en consecuencia, el Estado tiene la obligación
de instrumentar medidas de contención, asegurando ese
derecho, y de sostener a las personas de mayor riesgo no
sólo por su edad sino por las condiciones laborales y de
precariedad en el trabajo informal.
Asimismo, se ven afectadas ciertas libertades fun-
damentales, que están determinadas por restricciones a
la movilidad, con el objeto de generar una adecuada dis-
tancia social, para combatir la pandemia.
En este contexto en que se visualizan oportunida-
des y desafíos para la sustentabilidad, no sólo ambiental
sino también económica, en el que la transición energé-
tica adquiere un rol preponderante y el teletrabajo y la
digitalidad pueden llegar a ser uno de los caminos para
erradicar la pobreza, es necesario desarrollar nuevas ca-
pacidades vinculadas al manejo de la crisis y a la pros-
pección de escenarios que permitan mitigar los costos
PÁGINA 139 / NOVIEMBRE 2021
socioeconómicos y su impacto en la vida de las perso-
nas, con énfasis en los grupos vulnerables.
Como bien señala Nahuel Oddone en su nota “Lide-
razgos públicos, compromiso social y responsabilidad
individual”, “[...] el desafío no es gestionar la incertidum-
bre sino las inseguridades mutuamente aseguradas”.
Ciudades inclusivas, seguras, resilientes y
sostenibles frente a la pandemia
Desde la perspectiva de la ciudad, la pandemia del
COVID-19 confirma la necesidad de pasar de una tra-
dición de innovación para el crecimiento sostenido, a
una estrategia de innovación para el cambio social que
permita la sostenibilidad del ecosistema.
La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible reco-
noce que la gestión del medio urbano es fundamental
para la calidad de vida. Es importante planificar las ciu-
dades y los asentamientos humanos con miras a fomen-
tar la cohesión comunitaria, la seguridad de las personas
y estimular la innovación y el empleo.
Se deben reducir los impactos negativos de las ac-
tividades urbanas, tales como la generación de residuos
mediante el reciclado de materiales y el uso racional del
agua y la energía. Esto requiere el acceso al agua potable
y a las energías renovables. Se debe promover la gestión
del riesgo y fomentar la resiliencia (Naciones Unidas,
2015).
Entre los Objetivos para el Desarrollo Sostenible
(ODS), el número 11 contempla el papel que juegan las ciu-
dades en el desarrollo sostenible: lograr que las ciudades
y los asentamientos sean inclusivos, seguros, resilientes
y sostenibles. Su consecución requiere el cumplimien-
to de 16 metas en las que se integran los temas urbanos
más relevantes: vivienda y servicios básicos; transporte
y energía sostenibles; urbanización inclusiva, planifi-
cación y gestión participativas; patrimonio cultural y
natural; reducción de riesgos de desastres, así como mi-
tigación y adaptación al cambio climático y resiliencia;
reducción del impacto ambiental, con especial atención
a la calidad del aire y los desechos municipales; espa-
cios públicos seguros y verdes; vínculos positivos entre
zonas urbanas, periurbanas y rurales; uso eficiente de
 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA
recursos; e infraestructura resiliente y sostenible (Na-
ciones Unidas, 2015).
Las acciones específicas para alcanzar el desarrollo
sostenible de las ciudades y los asentamientos humanos
son la Nueva Agenda Urbana acordada en la Conferencia
de las Naciones Unidas sobre la Vivienda y el Desarrollo
Urbano Sostenible (Hábitat III), realizada en Quito el 23
de diciembre de 2016. Las ciudades y los asentamientos
deben ser entendidos como espacios inclusivos, justos,
seguros, sanos, accesibles, asequibles, resilientes y sos-
tenibles, a fin de promover la prosperidad y la calidad de
vida para todos, favorecer la inclusión social, erradicar
la pobreza y el hambre, reducir las desigualdades, pro-
mover un crecimiento económico sostenido, inclusivo y
sostenible, lograr la igualdad de género, mejorar la salud
y el bienestar humanos, fomentar la resiliencia y prote-
ger el medio ambiente.
Dicha agenda tiene en consideración brindar apoyo
a las ciudades que acogen a migrantes, con el espíritu
de la cooperación internacional, tomando en cuenta las
circunstancias nacionales. En el marco de las ciudades,
las autoridades locales tienen que contribuir al fortaleci-
miento de los vínculos entre las zonas urbanas y rurales
que presentan las migraciones.
En el caso de los migrantes internos, que se tras-
ladan a las ciudades y a las zonas urbanas, se encuen-
tran aportes positivos como la diversidad y la creación
de nuevos vínculos entre distintas localidades. Sin
embargo, el aumento de dichas migraciones en tiempos
de pandemia exige nuevos enfoques en la gobernanza
urbana y distintas modalidades de gestión para lograr
una planificación sostenible.
La geografía de los flujos migratorios está cam-
biando en consonancia con el paradigma actual. Las
ciudades del planeta que se han convertido en lugares
de destino de los migrantes ahora son más populosas.
Todas las ciudades del mundo experimentan un mo-
vimiento constante de personas que se trasladan entre
comunidades urbanas, regionales, nacionales y mun-
diales. El aumento de los flujos migratorios en todo el
mundo es un propulsor clave del crecimiento urbano
contemporáneo. Estos movimientos configuran formas
distintas de asentamientos urbanos que van desde el
surgimiento de las grandes ciudades globales (Londres,
Nueva York y Tokio) hasta asentamientos informales
PÁGINA 140 / NOVIEMBRE 2021
olvidados, donde los habitantes pasan dificultades para
cubrir sus necesidades elementales. Las tendencias más
recientes incluyen los desplazamientos hacia poblados
secundarios, ciudades despobladas, zonas periurbanas y
ciudades de tránsito.
Con motivo del COVID-19 se configura una nueva
problemática para la ciudad y su ambiente. Esto, sumado
a la exclusión de los migrantes en el acceso formal a
la tierra, a la vivienda, a los mercados de trabajo y a la
atención de las necesidades básicas. Por lo general, este
grupo de personas que vive en las ciudades reside en
barrios marginales, donde los contagios de enfermeda-
des se multiplican.
La Nueva Agenda Urbana y la Agenda 2030 para el
Desarrollo Sostenible proyectan alcanzar ciudades y
asentamientos humanos inclusivos, seguros, resilien-
tes y sostenibles. En el contexto del COVID-19, la rápida
urbanización aumenta significativamente la cantidad
de personas en riesgo, pues la ausencia de planeamien-
to favorece la generación de asentamientos informales
descontrolados. Por otro lado, los gobiernos locales son
el nivel más cercano a los ciudadanos y juegan un rol
fundamental en la provisión de servicios e infraestruc-
tura, a fin de proteger la salud humana y el ambiente.
Entre los objetivos del Programa de las Naciones
Unidas para los Asentamientos Humanos (ONU-Ha-
bitat) se encuentra el de aumentar la resiliencia de las
ciudades frente a los impactos de las crisis naturales y
humanas. Se entiende por resiliencia “la capacidad de
los asentamientos humanos para resistir y recuperar-
se rápidamente de cualquier peligro plausible”, lo que
implica volver rápidamente a la situación estable ante-
rior, además de reducir el riesgo y daño. La resiliencia
adopta un enfoque frente a múltiples amenazas mien-
tras que la gestión para la reducción de riesgos se con-
centra en una amenaza a la vez.
El Programa Perfiles de Ciudades Resilientes (CRPP,
por su sigla en inglés), lanzado por ONU-Habitat, tiene
por fin apoyar a los gobiernos locales en el desarrollo
de capacidades que mejoren su resiliencia median-
te la creación de un enfoque de planificación y gestión
urbana amplio e integrado, con herramientas para medir
y elaborar un perfil de la resiliencia de ciudades frente a
todo tipo de amenazas.
 ARTÍCULOS
“Se consideran los siguientes diez aspectos
básicos en dicho perfil para la resiliencia en las
ciudades:
• Gestionar la organización y coordinación
para comprender y reducir el riesgo de de-
sastres, sobre la base de la participación de
grupos de ciudadanos y la sociedad civil.
Formar alianzas locales. Garantizar que
todos los sectores comprendan su papel en
la preparación y reducción de riesgos de
desastres.
• Asignar un presupuesto para la reducción
de riesgos de desastres y ofrecer incenti-
vos para que propietarios, familias de bajos
ingresos, comunidades, comerciantes y el
sector público inviertan en la reducción del
riesgo que enfrentan.
• Mantener actualizada la información sobre
los peligros y vulnerabilidades, preparar
evaluaciones de riesgos y utilizarlas como
base para los planes y decisiones de desa-
rrollo urbano. Garantizar que esta informa-
ción y los planes para la resiliencia de su
ciudad sean de fácil acceso al público y se
analicen a fondo participativamente.
• Invertir en mantener una infraestructu-
ra esencial para la reducción de riesgos,
como canales de drenaje adaptados donde
sea necesario para lidiar con los cambios
climáticos.
• Evaluar los sistemas de seguridad de todas
las escuelas y centros de salud y si es nece-
sario actualizarlos.
• Aplicar y hacer cumplir normas realistas
de construcción segura y principios de
planificación del uso del suelo. Identificar
áreas seguras para ciudadanos de bajos in-
gresos y mejorar los asentamientos infor-
males en la medida de lo posible.
• Garantizar que se ejecuten programas edu-
cativos y de capacitación sobre la reduc-
ción de riesgos de desastres en las escuelas
y las comunidades locales.
PÁGINA 141 / NOVIEMBRE 2021
• Proteger ecosistemas y barreras naturales
para mitigar inundaciones, marejadas y
otras amenazas frente a las cuales la ciudad
pueda ser vulnerable. Adaptarse al cambio
climático mediante la creación de buenas
prácticas de reducción de riesgos.
• Instalar en la ciudad sistemas de alerta
temprana y capacidades en gestión de
emergencias, y llevar a cabo regular-
mente simulacros de preparación para
emergencias.
• Después de una catástrofe, garantizar
que las necesidades de los sobrevivientes
sean el eje de la reconstrucción y, a la vez,
apoyar a sus organizaciones comunales en
el diseño y aplicación de respuestas, como
reconstrucción de casas y medios de vida”. 1
Conclusiones
Antes de la difusión del COVID-19, la situación social
se estaba deteriorando, como muestran los índices de
pobreza y desigualdad. Este estado de situación provoca
migraciones hacia las ciudades, lo que agrava la salud
ambiental y tiene repercusiones negativas en el empleo.
Las altas tasas de informalidad y los sistemas de protec-
ción social se ven afectados. En última instancia, una
solución sostenible a los problemas generados por el
COVID-19 será la contención coordinada del virus.
Uno de los desafíos de las ciudades sostenibles es
un replanteo de su planificación, enfocado en la con-
ciencia social y climática.
En síntesis, el escenario post pandemia deberá
ubicar en el centro de la toma de decisiones una fuerte
conciencia ambiental y social.
1. RODRÍGUEZ ALDABE, Yosu, “Potenciar la resiliencia de las ciudades y
sus territorios de pertenencia en el marco de los acuerdos sobre cam-
bio climático y de la Nueva Agenda Urbana”, Documentos de Proyectos
(LC/TS.2018/91), Comisión Económica para América Latina y el Caribe
(CEPAL), Santiago, 2018, p. 25.
 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA

Bibliografía

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Elcano, 27 de marzo de 2020, ARI 31/2020.

BOGDAN-MARTIN, Doreen, “Digital Technologies are the Path to ‘Generation

Equality’”, ITUNews, 6 de marzo de 2020, disponible en https://news.itu.int/
digital-technologies-are-the-path-to-generation-equality/.

ODDONE, Nahuel, “Liderazgos públicos, compromiso social y responsabilidad”, Clarín

digital, 10 de abril de 2020. Disponible en https://www.clarin.com/opinion/liderazgos-
publicos-compromiso-social-responsabilidad-individual_0_OOlQ8Sypb.html.

RODRÍGUEZ ALDABE, Yosu, “Potenciar la resiliencia de las ciudades y sus territorios de

pertenencia en el marco de los acuerdos sobre cambio climático y de la Nueva Agenda
Urbana”, Documentos de Proyectos (LC/TS.2018/91), Comisión Económica para América
Latina y el Caribe (CEPAL), Santiago, 2018.

PÁGINA 142 / NOVIEMBRE 2021

 ARTÍCULOS

Viviendas en barrios populares.

PÁGINA 143 / NOVIEMBRE 2021 Foto / Gentileza: Peter Bauza

 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA

Silvia Nonna, Sergio Di Sarcina y Federico Lopez Bouille

Sostenibilidad, ciudad sostenible, gobernanza y

planificación en la CABA

Silvia Nonna 1. Sostenibilidad

Doctora en Derecho (UBA). Profesora
Titular de Derecho de los Recursos
Naturales y Protección del Ambiente,
Facultad de Derecho, UBA.
Sergio Di Sarcina
Abogado (UBA). Docente de la Facultad de
Derecho, UBA. Maestrando en Políticas
Públicas en la Universidad Austral.
Asesor legal en la Secretaría de Ambiente
de la Ciudad Autónoma de Buenos Ares.
Federico Lopez Bouille
Abogado (UBA). Docente de la Facultad de
Derecho (UBA). Maestrando en Gestión
Ambiental (ITBA).
1.1 Concepto
Entendemos por sostenibilidad la satisfacción de las
necesidades actuales sin comprometer la capacidad de
las generaciones futuras de satisfacer las suyas, garan-
tizando el equilibrio entre cuidado del ambiente, bien-
estar social y crecimiento económico. Nos referimos a
un proceso que integra lo social y lo ecológico basado
en un comportamiento que busca un ideal común y que
promueve el progreso económico y social respetando el
ecosistema y la calidad del ambiente.
El adjetivo sostenible refiere a algo que está en con-
diciones de conservarse o reproducirse por sus propias
características, sin necesidad de intervención o apoyo
externo.
En tal sentido, coincidimos en que “la sostenibili-
dad puede ser definida como la práctica de mantener los
procesos globales de productividad reemplazando los
recursos de forma natural o por el hombre con recursos

PÁGINA 144 / NOVIEMBRE 2021

 ARTÍCULOS
de igual o mayor valor sin degradar o poner en peligro
los sistemas biológicos naturales.”1
La sostenibilidad se basa en tres factores primordia-
les: sociedad, ambiente y economía. Factores interrela-
cionados e intercondicionados que deben mantenerse en
equilibrio y al mismo tiempo deben fortalecerse entre sí.
El concepto de sostenibilidad involucra también
aspectos como: lo finito y delimitado del planeta; la
escasez de los recursos naturales y la consecuente nece-
sidad de usarlos de manera racional; la contaminación;
el crecimiento de la población; la producción más limpia
tanto de la actividad industrial como de la agricultura.
1.2. Antecedentes y ODS
Ya a fines de los años 80 comienza a plantearse la
necesidad de construir una solución que resuelva un
problema que aparentaba ser meramente dicotómi-
co: desarrollo vs. sostenibilidad. En ese sentido, el libro
Nuestro futuro común, presentado en 1987 por la Comi-
sión Mundial para el Medio Ambiente y el Desarrollo de
la ONU, fue el primer intento de eliminar esta supuesta
confrontación entre desarrollo y sostenibilidad. Para la
posteridad, este informe sería comúnmente conocido
como “Informe Brundtland”, atento a que la menciona-
da comisión se encontraba encabezada por la Dra. Gro
Harlem Brundtland, reconocida científica noruega.
Dicho informe analizó la situación coyuntural del
mundo en ese momento y, producto de ese análisis, de-
mostró que el sendero elegido por la sociedad global
estaba dejando cada vez más gente en la pobreza y la
vulnerabilidad, por un lado, y destruyendo el ambiente,
por otro, y es por ello que, a través de un análisis metó-
dico, buscó encontrar medios prácticos para revertir los
problemas ambientales y de desarrollo del mundo.
Finalmente, llegó a la afamada y mundialmen-
te conocida definición de sostenibilidad que tenemos
hoy en día, mediante la cual se define al desarrollo sos-
tenible como la satisfacción de “las necesidades de la
generación presente sin comprometer la capacidad de
las generaciones futuras para satisfacer sus propias
1. LYNN, Kahle y GUREL, Eda, Communicating Sustainability for the
Green Economy, Atay Editors, s.l., 2014.
PÁGINA 145 / NOVIEMBRE 2021
necesidades”2. Consiste en una idea de tres dimensiones:
sostenibilidad ambiental, social y económica, contrapo-
niendo el problema de la degradación ambiental que tan
frecuentemente acompaña el crecimiento económico y,
al mismo tiempo, la necesidad de ese crecimiento para
aliviar la pobreza.
La tesis presentada por el “Informe Brundtland” fue la
base de todas las discusiones que nortearon la Conferen-
cia de las Naciones Unidas sobre Desarrollo Sostenible,
en 1992 (Río 92), dando origen a importantes documentos
que, en conjunto, han cambiado toda la perspectiva am-
biental hasta entonces desarrollada.
Desde entonces, la Organización de las Naciones
Unidas y los distintos Estados parte han utilizado este
concepto basal para generar estrategias, objetivos, indica-
dores, planes y programas para apoyar a los países en pos
de un desarrollo sostenible.
Con el advenimiento del nuevo milenio, la ONU
dispuso los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM),3
los cuales constaban de ocho objetivos que los 191 Estados
miembro de las Naciones Unidas acordaron tratar de al-
canzar para 2015. La Declaración del Milenio de las Nacio-
nes Unidas, firmada en septiembre de 2000, comprometía
a los dirigentes mundiales a luchar contra la pobreza, el
hambre, la enfermedad, el analfabetismo, la degradación
del medio ambiente y la discriminación contra la mujer.4
Dentro de estos ocho objetivos, se destacaba el objetivo
Nº 7: “garantizar la sostenibilidad del medio ambiente”.
No obstante, estos ODM se plantearon un horizonte
por demás optimista, y las metas propuestas no pudieron
ser alcanzadas en su totalidad.5
En la recta final de este período temporal comprendi-
do entre 2000 y 2015 se desarrolló, en 2012, la Conferencia
de las Naciones Unidas sobre Desarrollo Sostenible, nue-
vamente en Río de Janeiro, que se conoció como Río+20.
Este nuevo encuentro global fue el puntapié inicial para
que todos los Estados parte llegaran al consenso global en
2. Para más información ver “Desarrollo sostenible”, https://www.
un.org/es/ga/president/65/issues/sustdev.shtml.
3. ODM, https://www.undp.org/content/undp/es/home/sdgoverview/
mdg_goals.html.
4. Para más información ver https://www.who.int/topics/
millennium_development_goals/about/es/.
5. Ver DI PAOLA, M. E., “Objetivos de Desarrollo Sostenible: ¿Opor-
tunidad o Desencanto? Fortalezas y desafíos en su proceso de
construcción global”, en: Informe Ambiental Anual, FARN, 2015.
 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA
torno a la necesidad de revisión y rectificación de estos
Objetivos del Milenio, y “una conclusión importante fue
la necesidad de constituir objetivos que pudieran medir el
desarrollo sustentable y no solo los aspectos económicos
del crecimiento”.6
Es menester destacar que, en paralelo, fue gestándose
un proceso de gobernanza global, multinivel, que hoy en
día cuenta con una gran cantidad de tratados y de compro-
misos multilaterales y que constituye una de las piedras
basales del desarrollo sostenible a escala global.
Como conclusión de todo este proceso, en 2015 la ONU
aprobó la Agenda 2030 sobre el Desarrollo Sostenible, una
oportunidad para que los países y sus sociedades em-
prendan un nuevo camino con el que mejorar la vida de
todos, sin dejar a nadie atrás. Se trata de los Objetivos de
Desarrollo Sostenible (ODS).
1.3. Los ODS
Los Objetivos del Desarrollo Sostenible (ODS) se
constituyen en una convocatoria de Naciones Unidas a
todos los Estados del mundo para afrontar en conjunto
los grandes desafíos que enfrenta la humanidad, con la
intención de garantizar a todas las personas igualdad de
oportunidades para llevar una vida mejor.
La Agenda 2030 cuenta con 17 ODS7, que incorporan
desde la eliminación de la pobreza hasta el combate al
cambio climático, la educación, la igualdad de la mujer,
la defensa del medio ambiente o el diseño de nuestras
ciudades.8
Se incluyen 169 metas y 231 indicadores que se
consideran universales y transformadores. Universa-
les porque se aplican a todos los Estados y transforma-
dores porque implican un cambio de paradigma en la
búsqueda y consolidación del desarrollo sostenible con
la integración de las dimensiones social, ambiental y
económica.
6. Ver CANZIANI, P. y DI PAOLA, M. E., “Los desafíos de la sustentabilidad
para el 2016: Laudato Si y Objetivos de Desarrollo Sostenible”, en: In-
forme Ambiental Anual, FARN, 2016.
7. ODS, https://www.un.org/sustainabledevelopment/es/sustainable-
development-goals/.
8. Para más información ver: https://www.un.org/sustainabledevelo
pment/es/.
PÁGINA 146 / NOVIEMBRE 2021
Por otra parte, son también una herramienta para
la planificación y seguimiento para todos los Estados,
desde una perspectiva internacional, regional, nacional
y local.
2. ODS Nº 11 y ciudades sostenibles
En la línea de lo antes expuesto, los ODS receptan de
manera más eficiente y eficaz la realidad coyuntural a
nivel global. Específicamente el objetivo Nº 11 trata la
cuestión de las ciudades y comunidades sostenibles.
Atendiendo a la realidad global, ya para 2015 más de
la mitad de la población mundial vivía en zonas urbanas,
con una tendencia al aumento progresivo, con estimacio-
nes que llegan a dos tercios de la humanidad viviendo en
ejidos urbanos para 2050. Es por ello que se entiende que
no podemos lograr un desarrollo sostenible sin transfor-
mar radicalmente la forma en que construimos, planifi-
camos y administramos los espacios urbanos.
Las migraciones internas y el aumento de la pobla-
ción a nivel mundial han generado un rápido crecimien-
to de las urbes en todo el mundo generando cambios
sustanciales en las mega ciudades, especialmente en el
mundo desarrollado, así como también en los barrios
marginales circundantes.
Los objetivos específicos del ODS Nº 11 plantean ele-
mentos centrales para la planificación urbana, como por
ejemplo “aumentar la urbanización inclusiva y sosteni-
ble y la capacidad para la planificación y la gestión parti-
cipativas, integradas y sostenibles de los asentamientos
humanos en todos los países” o “[r]edoblar los esfuerzos
para proteger y salvaguardar el patrimonio cultural y
natural del mundo”.9
Ya desde comienzos del siglo XX, Patrick Geddes, en
su libro Cities in Evolution (1915), nos introduce concep-
tos esenciales para la planificación urbana relacionados
a “[p]ensar globalmente, actuar localmente”. El objetivo
final esta expresión, que no aparece textualmente en su
libro, es que la población internalice la idea de que cada
9. Para más información ver https://www.undp.org/content/undp/
es/home/sustainable-development-goals/goal-11-sustainable-ci-
ties-and-communities.html#targets.
 ARTÍCULOS
una de sus acciones puede repercutir en la salud del
planeta en su conjunto.
Como podemos ver, desde la génesis de la planifica-
ción urbana, las ciudades tuvieron un rol fundamental y
se convirtieron en un elemento basal a la hora de atender
las cuestiones ambientales, teniendo en cuenta que los
habitantes de estas urbes suelen tener su primer contac-
to con la naturaleza allí. Cada vez somos más humanos
viviendo en ciudades que se expanden, muchas veces
sin la planificación deseada, y que se asientan en lugares
que ya forman parte o se encuentran inmersos en un
ecosistema determinado.
La guía establecida por la Organización de Nacio-
nes Unidas en el ODS Nº 11 insta a los Estados parte a no
solo incluir la variable ambiental en cualquier planifi-
cación urbana, sino también hacer de esta inclusión un
eje central, que permita maximizar los beneficios de
todos estos reservorios de naturaleza que se encuentran
en medio de las ciudades, pensando en cómo mejorar
las condiciones de vida de todos los habitantes de este
planeta.
2. 1. Gestión de la biodiversidad en las ciudades
La gestión de la biodiversidad comprende procesos
a través de los cuales se planifican, ejecutan y monito-
rean las acciones para la conservación y uso sustentable
de la biodiversidad y de los servicios ecosistémicos10
que estos elementos brindan. Es por ello que, ante un
escenario de creciente expansión de las zonas urbanas,
el desafío de gestionar de manera eficiente la biodiver-
sidad se convierte en un elemento central, atento a que
todo crecimiento urbano se producirá transformando
zonas eminentemente ricas en recursos naturales en
terrenos urbanos, modificando considerablemente el
estado inicial de dichos ecosistemas.
Esta interacción entre el avance urbano y la biodi-
versidad no ha pasado desapercibida para la comunidad
global, y es por ello que la secretaria del Convenio sobre
10. La Clasificación Internacional Común de Servicios Ecosistémicos
(CICES) define a los servicios ecosistémicos como “las contribuciones
que los ecosistemas hacen al bienestar humano y que son distintos
de los bienes y beneficios que las personas derivan posteriormente de
ellos”.
PÁGINA 147 / NOVIEMBRE 2021
Diversidad Biológica (CDB)11 elaboró para fines de 2012
el documento “Perspectiva de las Ciudades y la Diversi-
dad Biológica – Medidas y Políticas”, que proporciona un
resumen de una evaluación a nivel mundial de los vín-
culos entre urbanización, diversidad biológica y servi-
cios de los ecosistemas.
Dicho informe contó con la participación de más
de 120 científicos de los distintos Estados parte y allí se
presentan 10 mensajes clave para fortalecer la conserva-
ción y la utilización sostenible de los recursos naturales
en un contexto urbano. A su vez, se presenta la interac-
ción entre el fenómeno de la expansión urbana y los de-
nominados “puntos calientes de la diversidad biológica”
o hotspots, zonas ricas en diversidad biológica, principal-
mente poco elevadas, selváticas o costeras.12
En general, los asentamientos urbanos se han loca-
lizado cerca de cuerpos de agua y también es frecuente
encontrarlos en regiones con ecosistemas ricos y di-
versos. Es por esta razón que, hoy en día, no es inusual
ver ciudades con áreas protegidas dentro o cerca de sus
límites –que brindan de esta manera importantes contri-
buciones a la diversidad biológica del lugar– y presentan
también un paisaje de ocio y recreación para sus habi-
tantes, e incluso pueden aumentar el almacenamiento y
la captura de carbono, contribuyendo de esta manera a la
lucha contra el cambio climático.
2.2. Áreas protegidas en el ejido urbano
La creación de áreas protegidas en el ejido urbano
no es el único abordaje que las ciudades han adoptado
en pos de la conservación y uso sustentable de la biodi-
versidad. Algunos de los ejemplos que suelen verse en
distintas ciudades son:
• Plantación de especies arbóreas o plantas au-
tóctonas en parques, jardines, jardines ver-
ticales o incluso a los costados de las rutas y
autopistas a modo de cortinas forestales.
11. El Convenio sobre la Diversidad Biológica (1992).
12. “Perspectiva de las ciudades y la diversidad biológica”. Para una lis-
ta de los editores, autores, colaboradores y créditos, por favor consulte:
https://www.cbd.int/en/subnational/partners-and-initiatives/cbo.
 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA
• Ampliación de los espacios verdes urbanos
mediante el incentivo para la instalación de
techos verdes y huertas orgánicas.
• En este apartado es dable destacar el ejemplo
de “Agricultura Urbana” en La Habana, Cuba.13
Si bien en todo el territorio cubano más de 54
mil hectáreas se dedican actualmente a la agri-
cultura urbana, solamente en La Habana se
producen más de 4 millones de toneladas de
vegetales al año. La agricultura urbana produce
el 90% de las frutas y verduras que se consumen
en La Habana.
• Restauración de humedales en zonas urbanas o
periurbanas para el control de inundaciones y
como parte del sistema de drenaje urbano.
Un ejemplo destacado de esto se conoce como “In-
fraestructura verde de aguas pluviales”, en Seattle,
Estados Unidos14. En dicha ciudad, la infraestructura
verde de aguas pluviales o Green Stormwater Infrastruc-
ture (GSI por su sigla en inglés), representa un conjunto
de prácticas de gestión de aguas pluviales distribuidas
por toda la ciudad de Seattle que imitan los sistemas na-
turales. El GSI es utilizado a través de múltiples escalas
y sitios, incluidas las áreas residenciales y comerciales,
ofreciéndole a las comunidades distintos beneficios,
además de la mera gestión de aguas pluviales.
Otro caso de estudio interesante se da en el “sumi-
nistro de agua, alcantarillado y limpieza ambiental” en
Cartagena de Indias, Colombia15. Allí se restauró un im-
portante humedal costero y varios hábitats degradados
con el objeto de eliminar aguas negras y mejorar las con-
diciones sanitarias y el acceso al agua potable por parte
de los habitantes pobres de la ciudad. Todo el proceso
fue supervisado por un grupo multidisciplinario de ex-
pertos que diseñó y seleccionó los sitios que debían in-
tervenirse para llegar al objetivo trazado. Este proceso
incluyó una evaluación del impacto ambiental acumu-
lativa, siendo la primera de su tipo en suelo colombiano.
13. Para más información ver: https://www.ecured.cu/Agricultura_
urbana_en_Cuba-.
14. Paramásinformaciónver:https://www.seattle.gov/utilities/environment
-and-conservation/projects/green-stormwater-infrastructure.
15. Para más información ver: http://observatorio.epacartagena.gov.co/.
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Estos ejemplos de acciones, si son planificadas y
coordinadas, pueden ofrecer una alternativa para la
gestión de determinados espacios urbanos. En algunos
casos, incluso pueden no requerir mayores recursos por
parte de la administración municipal, pero sí una firme
convicción por parte de las distintas esferas de gobier-
no de que la inclusión de estrategias de conservación y
uso sustentable de la biodiversidad debe ser uno de los
pilares en la adopción de políticas locales relativas a esta
planificación y gestión urbana.
3. Gobernanza y sostenibilidad
3.1. El Estado frente a la sostenibilidad
Con una urbanización creciente y una mayor
demanda de servicios –y recursos naturales para satis-
facerlos–, las ciudades se han transformado en prota-
gonistas de la agenda ambiental global. En este sentido,
los Estados deben aplicar políticas locales en el marco
de una planificación general que tenga en cuenta los
tres pilares del desarrollo sostenible: ambiental, social y
económico. Dicho esto, cabe preguntarnos: el Estado en
sus tres niveles y tal cual lo conocemos, ¿tiene las herra-
mientas y capacidades para lograr este reto?
Para comenzar este apartado, vamos a examinar tres
grandes condimentos que complejizaron de sobremane-
ra la toma de decisiones de los Estados: el tipo de proble-
mas que debe atender, la definición de la Agenda 2030
y la irrupción de las Tecnologías de la Información y la
Comunicación (TIC).
Los problemas
El Estado actúa en función de los problemas que
están en la agenda púbica y son priorizados por los to-
madores de decisión, condicionado por los recursos
materiales y humanos disponibles. Por ello, entender
y definir correctamente cada “problema” es clave para
encontrar la solución precisa que este requiere, es decir,
aplicar recursos de modo eficiente y ser eficaz en su eje-
cución para cumplir el objetivo buscado.
 ARTÍCULOS
Por ejemplo, frente a un problema de salud en niños
que viven a la vera del Riachuelo, dependiendo de cómo
se entienda el problema, se desplegará la estrategia de
solución. De este modo, podremos enumerar soluciones
como: mejorar un hospital cercano, realizar una política
de alimentación saludable, “limpiar el Riachuelo...” y, si
entendemos que debemos optar por esta última opción,
¿cuál es la causa de la contaminación? ¿Solamente las in-
dustrias? ¿Podemos cerrar todas las industrias contami-
nantes? ¿Cómo impacta la solución encontrada en otros
ámbitos de la sociedad?
Actualmente los Estados tienen que resolver situa-
ciones para los cuales originalmente no fueron diseña-
dos. Cabe recordar que la aparición de los Estados tal
como los conocemos surgió, básicamente, para proteger
la libertad de las personas y garantizar los derechos de
propiedad en base a normas preestablecidas.
Este rol del Estado se fue expandiendo en múltiples
frentes y con una complejidad particular en cuestiones
ambientales. Ya a finales del siglo XIX surgieron proble-
mas de salud que requirieron su intervención pero, en
definitiva, no eran más que incipientes normas de polí-
tica ambiental que regulaban, por ejemplo, el vuelco de
efluentes a los ríos y la actividad de los saladeros.
Siguiendo esta línea de ideas, el avance de lo que
en derecho administrativo entendemos como “poder de
policía” –originalmente entendido como una potestad
del Estado para limitar y restringir derechos a fin de res-
guardar la seguridad, salubridad y moralidad públicas–
promediando el siglo XX se extendió a prácticamente
cualquier iniciativa que tuviera como fin garantizar el
bienestar social.
De este modo, los problemas “de policía” que llegan
a manos de los tomadores de decisión son cada vez más
difíciles de abordar y resulta más complejo encontrar
una solución adecuada que optimice recursos y mini-
mice impactos negativos en otras áreas.
Asimismo, es posible distinguir los “problemas
dóciles”, esto es, aquellos que se definen fácilmente, se
pueden “aislar” del entorno para aplicarle una solución
y son de naturaleza fundamentalmente técnica (por
ejemplo, la cantidad de camas necesarias para un hos-
pital que atenderá a una población determinada); de los
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“problemas perversos”, que son difíciles de entender en
cuanto a sus causas determinantes y su solución16.
Esto es particularmente importante ya que, como
decíamos, entender mal un problema redunda en
aplicar una “no solución”, que incluso puede empeorar
la situación preexistente o implicar costos excesivos e
impactos no considerados. Todo ello, además, perjudi-
ca la credibilidad y la confianza de las personas en los
gobernantes.
Por ello, teniendo en cuenta las crecientes deman-
das y las escasas herramientas con las que cuenta el
Estado, se requiere una rápida adaptación a los tiempos
presentes, a riesgo de socavar las bases del sistema de
gobierno y de la democracia.
La Agenda 2030
El ambiente se instaló en la agenda pública de una
manera exponencial en los últimos treinta años, tanto a
nivel local como global. Por ello, y luego de muchos es-
fuerzos y algunos fracasos, se dio pie a la definición de
una estrategia global en torno al desarrollo sostenible a
través de los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible. De
este modo, quienes hoy toman decisiones deben, nece-
sariamente, revisar si su política se encuentra alineada
con dichos objetivos.
La Agenda 2030 nos llama a actuar con un desafío
sumamente interesante en busca de un nuevo equili-
brio: promover la igualdad y eliminar la pobreza, lo cual
requiere desarrollo económico, pero a la vez limitar la
expansión de actividades productivas que conspiren
contra los principios de la protección ambiental.
Este nuevo escenario requiere de mucha innova-
ción, no solo por parte de las instituciones públicas, sino
también del sector privado y la ciudadanía en general,
para lo cual se deben diseñar nuevos marcos institucio-
nales y legales, y explorar fuentes de financiamiento
para encarar una senda de para un nuevo desarrollo.
16. HARMON, Muchael M. y MAYER, Richard T, Teoría de la Organización
para la Administración Pública, Fondo de la Cultura Económica, Méxi-
co, 1999, p. 37 y ss.
 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA
Participación pública y TIC
En paralelo, la tecnología ha multiplicado la capa-
cidad de la ciudadanía para ser parte de la toma de deci-
siones. En la actualidad, es muy difícil encontrar en los
centros urbanos personas que no posean un celular y
conexión a internet. Por otra parte, la aparición de tecno-
logías disruptivas como el Big Data17 y la Internet de las
Cosas18 están cambiando rápidamente la forma en que
vivimos y trabajamos. En línea con ello, permanentemen-
te se ponen a disposición de todas las personas un sinnú-
mero de herramientas digitales, muchas de acceso libre y
gratuito, que permiten una nueva interacción social.
Por otra parte, a través de las tecnologías de la in-
formación y la comunicación (TIC), las sociedades se
transformaron en grandes generadoras de datos. Prácti-
camente todas las actividades cotidianas pueden medirse
de alguna forma u otra, lo cual implica una materia prima
invaluable para la toma de decisiones. Hoy los Estados
tienen los medios para publicar todos los datos que
generan, y esto poco a poco se va transformando en una
obligación, no solo ante el pedido de información de la
ciudadanía, sino también de manera proactiva a través de
lo que se denomina “transparencia activa”.
Los datos públicos no solo favorecen la transparen-
cia y la rendición de cuentas por parte del Estado, sino
que permiten contextualizarlos y transformarlos en in-
formación útil y capaz de generar valor. Esto es muy re-
levante para aplicar estrategias con impacto ambiental
positivo ya que, por ejemplo, los datos sobre el uso del
transporte público, al permitir medir su efectividad, re-
diseñar rutas y prestar servicios públicos más eficientes,
genera beneficios ambientales a través de la disminu-
ción de la contaminación del aire generada por una mala
gestión de la movilidad urbana.
17. Big data implica la posibilidad de procesar, almacenar y utilizar
una enorme cantidad de datos que permanentemente generan las
personas a través de la conexión con la red.
18. Internet de las Cosas o “IoT”, por su sigla en inglés, se refiere a la
posibilidad de conectar objetos a la red para que puedan emitir y pro-
cesar datos y ser utilizados de forma remota. Por ejemplo, aplicados a
una política ambiental, los cestos de residuos (“cosas”) podrían contar
con un sensor conectado a Internet que emita información sobre su
utilización, lo cual permitiría planificar una mejor distribución de los
mismos y una mejor planificación de las rutas de recolección.
PÁGINA 150 / NOVIEMBRE 2021
Y lo que es más importante: los datos abiertos pro-
mueven el involucramiento de los ciudadanos, que se
transforman en colaboradores, por ejemplo, desarrollan-
do aplicaciones móviles que mejoran algún aspecto de la
vida cotidiana y, de este modo, asumen un rol más activo
incluso en la toma de decisiones públicas.
3.2. Gobernanza
Problemas complejos, desafíos ambientales con
compromisos ambiciosos pero necesarios, crisis de repre-
sentatividad y una sociedad capaz de incidir en la agenda
pública a través de las TIC, son los condimentos que dieron
lugar a la imposición del concepto de “gobernanza”.
Superando un modelo de gobernabilidad jerárquico
top-down (de arriba a abajo), en el que una cantidad redu-
cida de personas, si bien elegidas por la ciudadanía, toma
decisiones en un ámbito relativamente lejano de los pro-
blemas del común de las personas; el concepto de gober-
nanza implica el despliegue de estrategias para que los
diferentes actores de la sociedad se transformen en verda-
deros colaboradores del gobierno.
De este modo, los tomadores de decisiones pueden
captar el conocimiento que se encuentra disperso en la
sociedad y en manos de los propios actores involucrados,
a fin de evaluar preferencias, medir impactos y reunir la
mayor cantidad de evidencia posible para promover po-
líticas consensuadas, que en definitiva se ajusten a las ne-
cesidades reales de la población.
Sin embargo, este modelo novedoso, que comenzó
a discutirse hace pocas décadas y tiene un rápido creci-
miento, no es fácil de implementar. No se trata de publicar
datos en Internet ni de programar aplicaciones para los
celulares: la gobernanza implica un cambio cultural para
la dirigencia política, para la estructura burocrática, para
el sector privado y para toda la ciudadanía en general.
Primero, es necesario reconocer que no toda la socie-
dad civil es bella, transparente y despojada de poderes e
intereses,19 ni va a participar espontáneamente en todas
19. ACUÑA, C., “Repensando los claroscuros de la incidencia política
de la sociedad civil: obstáculos y debilidades”, citado en 12 Notas
de concepto para entender mejor al Estado, las políticas públicas y
su gestión [en línea], CAF, 2017. Disponible en: https://scioteca.caf.
com/bitstream/handle/123456789/1029/12%20notas%20de%20
 ARTÍCULOS
los canales que abra el Estado. Segundo, las estrate-
gias de gobernanza no deben caer en ciertos vicios que
la tornan contraproducente, a saber: i. ser un procedi-
miento formal al solo efecto de cumplir con la etapa de
consulta, sin una vocación verdadera por cambiar la de-
cisión que se somete a consideración; ii. establecer me-
canismos de consulta que solo pueden ser accesibles
para un sector de la sociedad con conocimientos y recur-
sos tecnológicos apropiados, lo que puede generar una
sobrerrepresentación en perjuicio de los sectores más
desfavorecidos; iii. llevar a consulta pública cuestiones
triviales, mientras que el fondo de los lineamientos de
política pública sigue siendo definido en escritorios y
lejos de la población objetivo.
Siguiendo a Archong Fung,20 la participación no es
buena en sí misma y solo tiene sentido si mejora tres
ejes: legitimidad de la decisión, justicia y eficacia en la
gobernanza. De este modo, el autor señala que las ins-
tancias de participación, cuando están bien diseñadas,
permiten la expresión de actores que de otro modo no
podrían hacerlo (mejora la legitimidad), permiten un
control ex ante de la implementación de la política, que
por lo tanto obtendrá mayor consenso, será más efectiva
y promoverá la equidad (mejora la justicia y la eficacia).
Este punto es particularmente sensible en materia
de política ambiental, teniendo en cuenta la enorme di-
ferencia de posición en la que se encuentran los diferen-
tes actores involucrados en una situación particular; por
ejemplo, entre una gran industria y un grupo de vecinos
que sufre los efectos de la contaminación. Debido a ello,
las instancias de participación pública han tenido un
auge importante de la mano de los crecientes conflictos
socioambientales, con distinto grado de efectividad.
4. Ciudad sustentable
El ambiente de la ciudad es sin duda el resultado de
la acción humana, intensa en muchas ocasiones, en un
concepto%20para%20entender%20mejor%20al%20Estado%2C%20
las%20pol%C3%ADticas%20p%C3%BAblicas%20y%20su%20gesti%-
C3%B3n.pdf?sequence=12&isAllowed=y.
20. FUNG, A., “Poniendo al público de nuevo en la gobernanza: Los de-
safíos de la participación ciudadana y su futuro”, en: Acta Republicana
Política y Sociedad, Nº 14, 2015.
PÁGINA 151 / NOVIEMBRE 2021
espacio físico delimitado, en general reducido, en el que
desarrollamos nuestra vida bajo determinadas y conse-
cuentes condiciones. Quienes vivimos en las ciudades lo
hacemos de manera interrelacionada por componentes
físicos y biológicos, así como también sociales, cultura-
les y económicos, sin dejar de tener en cuenta cuestiones
políticas y la regulación jurídica.
Se trata de diferentes variables que necesitan equi-
librio y equidad, con atención a los cambios que se van
produciendo sobre el medio físico urbano y los impac-
tos que se generen, algunos de los cuales resultarán in-
evitables y otros prevenibles.
Entendiendo que es posible, así como también nece-
sario, prever las transformaciones sobre el medio, sobre
lo social y sobre lo económico buscando una armónica
relación entre todas las variables.
4.1. ¿Qué sucede en la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires?
A partir de la reforma de la Constitución Nacional en
1994, a la Ciudad de Buenos Aires le fue reconocido un
nuevo estatus jurídico, equiparable con el de una provin-
cia. De este modo, pudo establecer su propia estructura
de gobierno, basada en una nueva Constitución que data
de 1996, y que, producto de la particularmente capacitada
y movilizada sociedad civil, recogió muchas demandas
y las receptó en un texto sumamente progresista.
Así, ya en el primer artículo se define a la orga-
nización institucional como una “democracia partici-
pativa”. Luego, en el artículo 19 dispone la creación del
“Consejo de Planeamiento Estratégico”, reglamentado
por la Ley Nº 310, que constituye un órgano consultivo
que brinda un espacio de participación a organizacio-
nes sociales representativas del trabajo, la producción,
religiosas, culturales, educativas, los partidos políticos y
otras organizaciones no gubernamentales, con el fin de
elaborar y proponer Planes Estratégicos Consensuados
que ofrezcan fundamentos para la elaboración de “polí-
ticas de Estado”.
Siguiendo esta misma línea, reviste particular
interés el título segundo, específicamente su capítulo
cuarto, referido a las “políticas especiales” en materia
ambiental. Allí, si bien hay varios lineamientos de
 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA
política ambiental, podemos destacar la mención del
Plan Urbano Ambiental y el requisito de celebrar audien-
cias públicas para aprobar la realización de cualquier
emprendimiento que sea susceptible de un relevante
efecto ambiental.
Reglamentando dichas mandas, la Legislatura san-
cionó rápidamente la Ley Nº 6 de audiencias públicas
y, por Ley Nº 71, creó el Consejo del Plan Urbano Am-
biental, presidido por el Jefe de Gobierno y conforma-
do por 14 personas con reconocida capacidad técnica
y 6 titulares de órganos de gobierno con competencia
en Planeamiento Urbano, Ambiente, Obras Públicas,
Transporte, Tránsito y Hacienda. Dicho Consejo elaboró
en 2009 el Plan Urbano Ambiental, aprobado por la
Ley Nº 2.930, y marca una hoja de ruta para la identifica-
ción e implementación de las principales estrategias de
ordenamiento y mejoramiento territorial y ambiental de
Buenos Aires.
Por otra parte, siguiendo un breve repaso por la
Constitución de la Ciudad, también encontramos as-
pectos de política ambiental en cuanto al desarrollo eco-
nómico, que según reza el artículo 48, debe asegurar “el
bienestar social y el desarrollo sostenible”. Asimismo,
se establece el carácter participativo del presupuesto a
través de procedimientos de consulta de asignación de
recursos (por ejemplo, hoy, materializado mediante la
plataforma “BA Elige”).
En el ámbito de la Legislatura, la participación
pública se encuentra receptada: en la contemplación
de la convocatoria a audiencias públicas por parte de
este poder, del Poder Ejecutivo o de las Comunas, para
debatir asuntos de interés general de la ciudad o zonal;
en el derecho a iniciativa del electorado para la presenta-
ción de proyectos de ley; y en el procedimiento de doble
lectura, que establece una instancia de audiencia pública
para determinados proyectos, entre los que se destacan
el Código de Planeamiento Urbano –hoy Código Urba-
nístico–, el Código Ambiental –aun no sancionado–, el
Código de Edificación y el ya mencionado Plan Urbano
Ambiental.
Por último, la Constitución establece la división
de la ciudad en comunas, que constituyen unidades de
gestión política y administrativa con competencia terri-
torial, y tiene entre sus competencias la evaluación de
demandas y necesidades sociales y la participación en la
PÁGINA 152 / NOVIEMBRE 2021
formulación o ejecución de programas. Asimismo, debe
crear un organismo consultivo y honorario, compuesto
por representantes de entidades vecinales no guberna-
mentales, redes y otras formas de organización para la
deliberación, asesoramiento, canalización de demandas,
elaboración de propuestas, definición de prioridades
presupuestarias y de obras públicas y seguimiento de la
gestión.
4.2. Planificación – Programas
La planificación del medio físico en lo urbano se
entiende como el conjunto de acciones que se organizan
con el objeto de preservar la calidad de vida de los ciu-
dadanos/habitantes, apuntando a la prevención y, en su
caso, a la corrección de los impactos no deseados de la
actividad humana sobre el medio.
Con una mirada estratégica es necesario planifi-
car, formular proyectos y desarrollar programas que
apunten a la preservación del medio y a la mejora de la
calidad ambiental de las ciudades.
En esta línea, la Ciudad de Buenos Aires tiene una
agenda ambiental muy variada que se manifiesta en
acciones de distintos órganos que van desde el Plan de
Movilidad Sustentable (dependiente de Jefatura de Ga-
binete), la promoción del reciclado a través de coopera-
tivas de Recuperadores Urbanos (Ministerio de Espacio
Público e Higiene Urbana), hasta el programa Escuelas
Verdes (Ministerio de Educación), entre otros.
En particular, nos interesa destacar especialmen-
te la actividad de la Agencia de Protección Ambien-
tal — APRA–, entidad autárquica creada en 2008 por la
Ley Nº 2.628, con la misión de planificar, programar y
ejecutar acciones tendientes a proteger la calidad am-
biental y cumplir con la política ambiental de la Ciudad
de Buenos Aires.
De este modo, la Agencia desarrolla diferentes polí-
ticas y programas, que podemos dividir en dos grandes
grupos: por un lado, aquellos que tienen como objetivo
generar conciencia ambiental y promover la participa-
ción de la comunidad; por otro, los que buscan transfor-
mar a los vecinos en aliados para la gestión de residuos
que tienen características de peligrosidad.
 ARTÍCULOS
En el primer grupo de programas podemos men-
cionar las acciones que se llevan adelante en el deno-
minado Paseo Ambiental Sur, ubicado en el barrio de
Villa Soldati. Allí, se realizan actividades de educación
ambiental y se cuenta con espacios para la innovación
en materia de agricultura urbana, hidroponía y energías
renovables. Asimismo, podemos destacar el programa
Ecosellos, de adhesión voluntaria para establecimientos
públicos o privados, cuyo objeto es fomentar la imple-
mentación de planes que promuevan sostenibilidad en
las áreas de eficiencia energética, uso del agua, gestión
de residuos, utilización de insumos y gestión ambiental.
Dentro del segundo grupo de programas, se desta-
can las políticas en el marco de los denominados Resi-
duos Sólidos Urbanos Sujetos a Manejo Especial (RSME),
es decir, aquellos que por su tamaño, volumen, cantidad
y/o sus potenciales características de peligrosidad, noci-
vidad o toxicidad, deben sujetarse a un Plan de Gestión
Ambiental diferenciado del resto de los Residuos Sólidos
Urbanos.21 Para tal universo de residuos, se están imple-
mentando políticas y programas que propician el invo-
lucramiento de los productores y los consumidores para
asegurar una adecuada gestión.
En este sentido, hacemos un breve repaso de las
principales políticas:
a. Residuos de Aparatos Eléctricos y Electrónicos
(RAEE). A partir de la sanción de la Ley Nº 2.807,
se estableció un sistema que promueve el reúso
o reciclado de aquellos aparatos electrónicos
en desuso pertenecientes al Poder Ejecutivo
de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Dicha
norma y su reglamentación consideran a este
tipo de residuos como particularmente peligro-
sos y, a partir de allí, se desarrolló el sistema
para gestionar, no solo aquellos dados de baja
por el Poder Ejecutivo, sino también la recep-
ción de los aparatos que desechen los vecinos
de la Ciudad.
b. Aceites Vegetales Usados (AVU). Con el obje-
tivo de evitar el vertido de los aceites vegeta-
les y grasas de fritura usados a los colectores
21. Definición establecida en la Resolución Nª 522/2016 del Ministe-
rio de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación.
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cloacales, conductos pluviales, cuerpos de agua
o al suelo, y fomentando actividades de recicla-
do y la gestión ambientalmente adecuada, se
ha sancionado la Ley Nº 3.166. Dicha norma se
enfoca, por un lado, en los grandes generadores,
quienes tienen que gestionarlo obligatoriamen-
te contratando a un recolector debidamente
registrado, y promueve la disposición inicial
diferenciada por parte de los denominados “Pe-
queños Generadores Domésticos”.
c. Pilas. La gestión de pilas en desuso fue regu-
lada recientemente a través de la Ley Nº 5991.
La particularidad de esta norma es la incorpo-
ración del principio de responsabilidad exten-
dida al productor, bajo el cual se obliga a los
productores y/o importadores de pilas de uso
común a presentar un plan de gestión ambien-
tal de pilas en desuso y financiarlo. Dicho plan
debe contener mecanismos de recolección,
transporte, valorización, tratamiento y dispo-
sición adecuada. Asimismo, incluye obliga-
ciones para los distribuidores, intermediarios
y cualquier persona responsable de la puesta
en el mercado de pilas para asegurar que los
vecinos posean la suficiente cantidad de espa-
cios físicos próximos a su domicilio para depo-
sitar sus pilas.
Por último, existen otras iniciativas que merecen ser
mencionadas:
a. Iniciativa “Mejor sin plástico”, dentro de la cual
se encuentra la normativa referida a la eli-
minación progresiva de bolsas plásticas, y la
flamante norma que prohíbe el uso de sorbe-
tes plásticos de un solo uso en determinados
espacios.
b. Plan gratuito de recambio de lámparas domici-
liarias convencionales por nuevas luminarias
led, especialmente en barrios vulnerables.
c. Plan de recepción de cartuchos de tinta y tóner
que, teniendo en cuenta sus características de
peligrosidad, requieren un tratamiento como
“residuo peligroso”.
 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA
d. Programa de Regeneración de Ecosistemas
Urbanos, que busca lograr soluciones susten-
tables e innovadoras a problemas ambientales
propios del contexto urbano, basadas en el con-
cepto de infraestructura verde.
e. Elaboración y difusión del Mapa Estratégico de
Ruido de la Ciudad de Buenos Aires.
f. Datos abiertos sobre el monitoreo de la calidad
del aire, actualizado diariamente.
4.3. Gestión de la biodiversidad en la CABA
Siguiendo con lo mencionado precedentemente, la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires ha sido una de las
ciudades latinoamericanas pioneras en la incorporación
de la variable ambiental en diferentes políticas y progra-
mas, no solo circunscribiendo su ámbito de aplicación a
los planes, programas y proyectos desarrollados por la
Agencia de Protección Ambiental (APRA).
En esta línea, un claro ejemplo de gestión de la bio-
diversidad en el ámbito de la ciudad se da en el caso de
la Reserva Ecológica Costanera Sur,22 una de las reser-
vas urbanas más grandes de América Latina, tanto por
la biodiversidad que alberga como por su extensión. La
misma se compone de 350 hectáreas, en las que alberga
más de 2.000 especies distintas de aves, mamíferos, anfi-
bios, reptiles y vegetación autóctona, destacándose más
de 343 especies de aves que sobrevuelan el área. Desde
2005 dicha reserva fue declarada Sitio Ramsar, por ser
considerado un humedal de importancia internacio-
nal para su conservación, y forma parte de los 23 sitios
Ramsar que hay en el país.23 La Reserva Ecológica desa-
rrolla tareas fundamentales para la gestión de la biodi-
versidad urbana, ya que no solo cuenta con un centro de
educación ambiental, sino también con un vivero donde
crecen unos 8.000 ejemplares de alrededor de 100 espe-
cies vegetales diferentes que pueblan su suelo.
Si bien la Reserva Ecológica Costanera Sur se trata
del único humedal urbano en la Ciudad de Buenos
Aires reconocido a nivel internacional, no es la única
22. Para más información ver: https://www.buenosaires.gob.ar/
reservaecologica/sitio-ramsar.
23. https://www.buenosaires.gob.ar/reservaecologica/sitio-ramsar.
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área protegida en el ejido urbano. La Reserva Ecológica
Ciudad Universitaria - Costanera Norte (RECUCN),24 es
un área protegida, situada en el norte de la ciudad, en el
barrio porteño de Belgrano, entre la costa del Río de la
Plata y la Ciudad Universitaria de Buenos Aires. Desde
2012 se encuentra catalogada como reserva natural mu-
nicipal. Su superficie se compone de 18 hectáreas, y
cuenta con más de 200 especies de plantas y más de 200
especies de animales vertebrados terrestres.
4.4. Proyectos
Las reservas ecológicas constituyen el ejemplo más
claro de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en lo que a
gestión de la biodiversidad respecta, y también es dable
recordar que muchas áreas de gobierno han llevado ade-
lante proyectos que contienen una variante ambiental
en el eje central de sus políticas.
En ese sentido, muchos de los proyectos tienen
su comienzo en la órbita de la Secretaría de Desarrollo
Urbano, dependiente de la Jefatura de Gabinete de la
Ciudad. Dicha Secretaría diseña e implementa políti-
cas públicas con el objeto de mejorar la calidad de vida
en la Ciudad. Para ello, se planifican acciones vincula-
das a las áreas de vivienda, infraestructura y servicios.
Esta Secretaría es la responsable de diseñar las políticas
e instrumentar los planes destinados al planeamiento
urbano de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, siendo
un actor fundamental en la implementación del ya men-
cionado Plan Urbano Ambiental (PUA).
Algunos de los proyectos destacados llevados ade-
lante por esta Secretaría, que constituyen lo que aborda-
mos con anterioridad como intervención en el marco de
la gestión de la biodiversidad, son:
• Manzana 66.25 Este proyecto transformó una
manzana en la zona central de Once y la con-
virtió en una plaza, diseñada por el reconocido
artista Pablo Siquier, que contiene una amplia
área de juegos infantiles, áreas de descanso,
24. Para más información ver: http://www.recucn.com.ar/.
25. Para más información ver: https://www.buenosaires.gob.ar/
desarrollourbano/desarrollo/manzana-66.
 ARTÍCULOS
canteros con plantas nativas y una escuela de
nivel inicial (jardín y preescolar). Se convirtió
de esta manera en un pequeño oasis, al estar en
una de las zonas con mayor déficit de parquiza-
do (aproximadamente 0,38 m2 de espacio verde
público por habitante) de la Ciudad de Buenos
Aires.
• Paseo del bajo.26 Este corredor vial de 7,1 kiló-
metros conecta las autopistas Illia y Buenos Ai-
res-La Plata, y ha incorporado más de 136.000 m²
de espacios verdes (el equivalente a 6 manza-
nas), que sirven no solo como corredor verde y
peatonal, sino que también incluye una gran bi-
cisenda que conecta el interior del parque, can-
teros con pastizales nativos e iluminación led.
Si bien existen numerosos casos de intervenciones
urbanas que contribuyen a la gestión de la biodiversi-
dad en este conglomerado urbano, los destacados aquí
constituyen buenos ejemplos de políticas públicas con
foco en la variable ambiental, y es por ello que deseamos
mencionarlos en el presente artículo.
5. Conclusiones
La sostenibilidad se basa en factores primordiales
como sociedad, ambiente y economía. Factores interre-
lacionados e intercondicionados que deben mantenerse
en equilibrio y al mismo tiempo deben fortalecerse entre
sí. Involucra también aspectos como lo finito y delimi-
tado del planeta, la escasez de los recursos naturales y
la consecuente necesidad de usarlos de manera racio-
nal, la contaminación, el crecimiento de la población, la
producción más limpia tanto de la actividad industrial
como de la agricultura.
En la década de 1980 comienza a plantearse la ne-
cesidad de buscar la solución a un problema que apa-
rentaba ser meramente dicotómico: desarrollo vs.
sostenibilidad. A través de un análisis metódico comen-
zaron a buscarse medios prácticos para revertir los pro-
blemas ambientales y de desarrollo del mundo. Con el
26. Para más información ver: https://www.buenosaires.gob.ar/
planeamiento/visionciudad/paseo-del-bajo.
PÁGINA 155 / NOVIEMBRE 2021
advenimiento del nuevo milenio, la ONU dispuso los
Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), por los cuales
se gestó un proceso de gobernanza global, y se llegó a la
aprobación de la Agenda 2030 y los Objetivos de Desa-
rrollo Sostenible (ODS).
Entre los 17 objetivos planteados, se incorpora el de
Ciudades y Comunidades Sostenibles -ODS 11, que insta
a los Estados parte a no solo incluir la variable ambiental
en cualquier planificación urbana, sino también hacer
de esta inclusión un eje central, que permita maximizar
los beneficios de todos estos reservorios de naturaleza
que se encuentran en medio de las ciudades, pensando
en cómo mejorar las condiciones de vida de todos los ha-
bitantes del planeta.
Con una urbanización creciente y una mayor
demanda de servicios –y de recursos naturales para sa-
tisfacerlos–, las ciudades se han transformado en prota-
gonistas de la agenda ambiental global. En este sentido,
los Estados deben aplicar políticas locales en el marco
de una planificación general que tenga en cuenta los
tres pilares del desarrollo sostenible: ambiental, social y
económico.
La creación de áreas protegidas en el ejido urbano
no es el único abordaje que las ciudades han adoptado
en pos de la conservación y uso sustentable de la biodi-
versidad, hay otros ejemplos de acciones planificadas y
coordinadas que pueden ofrecer una alternativa para la
gestión de determinados espacios urbanos. En algunos
casos, incluso pueden no requerir de mayores recursos
por parte de la administración municipal, pero sí de una
firme convicción por parte de las distintas esferas de
gobierno de que la inclusión de estrategias de conserva-
ción y uso sustentable de la biodiversidad debe ser uno
de los pilares en la adopción de políticas locales relativas
a esta planificación y gestión urbana.
La planificación del medio físico en lo urbano se
entiende como el conjunto de acciones que se organi-
zan con el objeto de preservar la calidad de vida de los
ciudadanos/habitantes, apuntando a la prevención y,
en su caso, a la corrección de los impactos no deseados
de la actividad humana sobre el medio. Requiere de una
mirada estratégica y de planificación.
En esta línea, la Ciudad de Buenos Aires tiene una
agenda ambiental muy variada que se manifiesta en ac-
ciones de distintos órganos. En particular, la Agencia de
 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA

Protección Ambiental –APRA–, desarrolla diferentes po-

líticas y programas, que podemos dividir en dos grandes
grupos: por un lado, aquellos que tienen como objetivo
generar conciencia ambiental y promover la participa-
ción de la comunidad; por otro, los que buscan transfor-
mar a los vecinos en aliados para la gestión de residuos
que tienen características de peligrosidad.
Por su parte, y en relación con la gestión de la biodi-
versidad, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires ha sido
una de las ciudades latinoamericanas pioneras en la in-
corporación de la variable ambiental en diferentes polí-
ticas y programas.

PÁGINA 156 / NOVIEMBRE 2021

 ARTÍCULOS

La gran Ciudad y el río

PÁGINA 157 / NOVIEMBRE 2021 Foto / Gentileza: Peter Bauza

 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA

Aline Treillard

La ville intelligente a la (re)conquete de la nature

urbaine : perspectives pour le droit de l’action
publique locale
La ciudad inteligente en la re(conquista) de la naturaleza urbana: perspectivas del
derecho de la acción pública local

Aline Treillard Introduction

Doctora en Derecho Público, Université
Grenoble-Alpes.
Que se «  trame  »-t-il en ville  ? Sans l’ombre d’un
doute, des avancées en elles-mêmes problématiques.
En effet, la ville durable et la ville intelligente1 consti-
tuent actuellement deux modèles en pleine efferves-
cence2. Recouvrant des réalités polymorphes3, chacun
des modèles prône l’intelligence collective tout en pro-
posant de nouvelles formes de démocratie. Pour satis-
faire aux ambitions de chacun d’eux, les projets urbains,
les nouvelles infrastructures et les nouveaux espaces de

1. Vocable mieux connu sous la référence à la « smart city ». Elle se

définit comme « une ville qui cherche à répondre aux problèmes pu-
blics via des solutions basées sur les TIC sur la base d’un partenariat
multipartite basé sur la municipalité  ». Notre traduction, European
Parliament, Mapping Smart Cities in the EU, Directorate General for In-
ternal Policies, Policy Department, 2014, 196 p.
2. Voir entre autres, F. DUCOL, Droit et développement urbain durable,
Thèse de doctorat en droit, Dijon, 2016, 304 p. ; J.-B. AUBY, Droit de la
ville. Du fonctionnement juridique des villes au droit à la ville, LexisNexis,
2ème ed., Paris, 2016, 348 p. ; Colloque Berger-Levrault – Chaire MADP
de Sciences Po du 29 septembre 2015, Smart cities : l’innovation au
cœur de l’action publique ?, Berger-Levrault, 2016, 150 p.
3. A. BOURDIN, Du bon usage de la ville, Descartes et Cie, Paris, 2009,
174 p.

PÁGINA 158 / NOVIEMBRE 2021

 ARTÍCULOS
gouvernance s’accroissent4. Dans ce cadre, faisant tour à
tour appel à des procédés de démocratie administrative
et de droit souple, de nouvelles modalités de création de
la norme et du consensus se multiplient. Par ailleurs, les
autorités publiques peuvent aujourd’hui compter sur de
puissants outils d’observation, de pilotage et de surveil-
lance pour mettre les nouvelles technologies – et bientôt
l’intelligence artificielle – au service de la protection de
l’environnement5. Technologiquement performants,
ces outils ont toutefois laissé de côté de nombreuses
dimensions parmi lesquelles l’amélioration des ser-
vices publics, le renforcement des missions sociales de
la ville et des fonctions environnementales qu’elle doit
poursuivre6. Si l’on se concentre sur ce dernier aspect,
bien des constats peuvent être dressés. De nombreuses
institutions et groupes de travail nous renseignent conti-
nuellement sur l’évolution de l’état de la nature en ville7.
Nous savons désormais que la diversité biologique subit
une érosion sans précédent sur l’ensemble des terri-
toires. Plusieurs causes sont identifiables et parmi elles,
les scientifiques soulignent les effets dévastateurs de
l’extension urbaine. La ville s’étend toujours plus. Entre
2000 et 2010, l’espace urbain français a ainsi augmenté
de 10% pour atteindre 22% du territoire de sorte que 80%
de la population française est désormais urbaine8. Les
grandes villes économiques, les littoraux et la région
alpine sont rattrapés par une urbanisation galopante. En
parallèle, l’INSEE a constaté une accélération du nombre
et de la taille des petites agglomérations qui poursuivent
majoritairement le modèle critiqué de la métropole9.
Il en résulte que de nombreuses agglomérations, de
4. Pour un exemple, voir A. PIEDEVACHE, De l’ÉcoQuartier à la Smart
City : les villes allient stratégie et technicité pour répondre au développe-
ment durable : cas d’étude du quartier de Lorette à Saint-Malo, Mémoire
de master 2, Institut d’urbanisme de Grenoble, 2017, 114 p.
5. Voir particulièrement B. CYRULNIK, Smart city : une autre lecture de
la ville, Ovadia, Nice, 2019, 234 p.
6. Voir l’article L110-1 du Code de l’urbanisme.
7. On notera en particulier le travail du CESE : A. JAEGER (dir.), La nature
en ville : comment accélérer la dynamique ?, avis du CESE, 11 juillet
2018, 90 p., J.O.R.F du 18 juillet 2018. Voir également B. REYGNOBELLET,
« La demande sociale de nature en ville », in La nature dans la ville,
Biodiversité et urbanisme, Rapport du CESE, Paris, 2007, p. 83.
8. F. CLANCHE et O. RASCOL, Le découpage en unité urbaine de 2010,
Insee première, nº1364, août 2011, 4 p. Consulter également https://
donnees.banquemondiale.org/indicateur/SP.URB.TOTL.in.zs
9. B. BREVIL, «  Quand les grandes villes font sécession  », Le Monde
diplomatique, mars 2020, p. 1, 16-17.
PÁGINA 159 / NOVIEMBRE 2021
grandes superficies comme de superficies intermé-
diaires, sont bien souvent saturées de bâtis et de réseaux
interconnectés. Cette dynamique renforce la fragmen-
tation des habitats et l’artificialisation des sols10. Elle
génère des pollutions d’ordre chimique, atmosphérique,
lumineuse, sonore etc. À ces difficultés s’ajoutent des
formes nouvelles de pollution découlant directement du
recours aux objets connectés11. Prenant le contre-pied de
ces déséquilibres, quarante ans après la première grande
loi française en matière de conservation de la nature, le
législateur français a adopté la loi pour la reconquête de la
biodiversité, de la nature et des paysages. Autant attendue
que critiquée, cette loi est une étape fondamentale dans
l’histoire du droit de l’environnement12. D’une part, le lé-
gislateur a exprimé sa nouveauté en apportant des modi-
fications substantielles à certains procédés traditionnels
de protection des espaces naturels et d’autre part, la loi
s’est distinguée par la création de nouveaux espaces de
protection. Ces deux grands mouvements sont tout à fait
cohérents avec le titre de la loi, fort éloquent, duquel on
retiendra le maître mot : « reconquête ». Les objectifs du
législateur sont clairs mais, en ce qui concerne les ter-
ritoires urbains, comment intervenir et reconquérir un
espace déjà organisé et bien souvent saturé ? Comment
construire le consensus autour de cette ambition qui em-
prunte un vocabulaire belliqueux ?
C’est ici que le potentiel de l’aménagement numé-
rique des territoires se dessine et offre des perspectives
intéressantes pour assurer le renouvellement du droit
de la protection de l’environnement. Pour bien saisir les
tenants et les aboutissants de l’aménagement numérique
des territoires pour le droit de l’environnement, il faut
10. Les sols artificialisés désignent les sols qui ne sont pas des es-
paces naturels, agricoles ou forestiers. France stratégie, Objectif «
Zéro artificialisation nette » : quels leviers pour protéger les sols ?, Rap-
port au ministre de la Transition écologique et solidaire, au ministre de
la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités terri-
toriales et au ministre chargé de la Ville et du logement, juillet 2019, 54
p.
11. Voir en particulier A. DJAZOULI-BENSMAIN, « Le déchet numérique :
objet juridique non identifié », Droit et ville, 2019/1, pp. 147-160.
12. De nombreux articles en font la présentation de sorte que nous ne
reviendrons pas en détail sur son contenu pour, de manière plus dis-
cursive, retenir les deux principales caractéristiques de la loi. Pour un
panorama, lire A. VAN LANG, « La loi Biodiversité du 8 août 2016 : une
ambivalence assumée », AJDA, 2016, pp. 2381-2390. Voir également S.
JOLIVET, « Espaces naturels : les nouvelles frontières de la protection »,
RJE, 2016/4, pp. 629-645.
 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA
rappeler qu’il a longtemps été difficile pour les pouvoirs
publics de penser la conservation de la nature en dehors
des zones protégées qui étaient alors quasi-exclusive-
ment délimitées dans les espaces ruraux. L’évolution des
sciences de l’écologie depuis les années 197013, la prise
en compte du global14 et le renouvellement des percep-
tions du rapport entre l’Homme et la nature15 ont toute-
fois considérablement modifié les lignes directrices de
la conservation de la nature permettant d’intégrer cette
dernière dans les projets d’aménagement urbains beau-
coup plus réticulaires. De même, la connaissance de
plus en plus précise des services écosystémiques a fa-
vorisé l’extension des objets d’attention du droit de l’en-
vironnement qui s’intéresse désormais de plus en plus
à l’ensemble des espèces et des espaces remettant ainsi
en cause son paradigme premier : la rareté16. Ce nouvel
intérêt porté à la nature ordinaire17 projette sur la nature
un vivier de solutions pour lutter contre les principaux
maux environnementaux de la ville18. L’essor de la lutte
contre les changements climatiques renforce d’ailleurs
un peu plus ces projections. Régulation de la pollution
atmosphérique, séquestration du carbone, régulation
de la température locale, réduction des eaux de ruissel-
13. Voir J.-P. DEWARRAT, R. QUINCEROT, W. MARCOS et B. WOEFFRAY,
Paysages ordinaires : de la protection au projet, Sprimont, Belgique,
2008, 95 p. et M. BONNIN, Les corridors écologiques : vers un troisième
temps du droit de la conservation de la nature ?, L’Harmattan, Paris,
2008, 270 p.
14. Voir Y. BERARD, «  Introduction. Le global, nouvelle grandeur poli-
tique de la nature ? », NSS, 2015/3, Vol. 23, p. 218.
15. Voir L.-E. FRIAS, Responsabilidad y sostenabilidad ecologica, una
etica para la vida, Universidad Autonoma de Barcelona, Facultad de
Filosofía y Letras, Barcelona, 2006, 321 p. et R. BEAU, Ethique de la
nature ordinaire, Publications de la Sorbonne, Paris, 2017, 342 p.
16. Cf. les rapports du Millenium Ecosystem Assessment. Sur ce
point, lire G. SERPANTIER, P. MERAL et C. BIDAUD, « Des bienfaits de la
nature aux services écosystémiques », Revue électronique en science
de l’environnement, Décembre 2012, vol. 12, nº3. Disponible en ligne.
17. La nature ordinaire désigne «  un compartiment imbriqué de na-
ture sous influence humaine, dont les traits fonctionnels produisent
des interactions mutuellement profitables. Elle désigne aussi bien des
espaces communs en « creux de la protection environnementale »,
c’est-à-dire des espaces en friche, délaissés, exploités, aménagés, que
des espèces abondantes dont l’état de conservation est a priori favo-
rable » in A. TREILLARD, L’appréhension juridique de la nature ordinaire,
Thèse de doctorat en droit public, Université de Limoges, soutenue le
8 novembre 2019, p.42.
18. Cf. UICN, Définition des solutions fondées sur la nature, Motion
WCC-2016-Res-069-FR, Congrès de l’UICN par exemple les travaux de
l’UICN, Hawaï, septembre 2016.
PÁGINA 160 / NOVIEMBRE 2021
lement, etc. sont autant de services que la nature peut
rendre aux territoires urbains. Le Grenelle de l’environ-
nement et l’ensemble des lois qui se sont ensuite ins-
crites dans son esprit ont alors cherché à faire émerger
une culture commune et à mobiliser les acteurs territo-
riaux toujours plus soucieux de recueillir le consente-
ment des administrés et plus encore d’exporter, sur leurs
territoires, les principes de la démocratie participative, à
savoir les principes de publicité, de participation, de dé-
libération et de motivation19.
Pour accompagner la conciliation des exigences de
la ville durable et de la ville intelligente, le législateur et
les pouvoirs publics en général ont pris des mesures et
débloqué des financements destinés à accélérer la cou-
verture numérique du territoire20. À moyen terme, les
autorités publiques devraient donc utiliser l’interopéra-
bilité des systèmes proposés par les réseaux intelligents,
dits smart grids, pour aménager l’espace public, l’obser-
ver, le piloter, surveiller la nature et orienter ou maîtriser
les services écologiques. Cette ambition suggère que les
technologiques de l’information et de la communication
(ci-après, les TIC) sont dotées de propriétés écologiques.
Or, il n’en est rien21. Les actions des pouvoirs publics
vont donc devoir être motivées. La saisine du Conseil du
numérique par la ministre de la transition écologique et
solidaire et le secrétaire d’État chargé du numérique sur
l’opportunité de faire converger les transitions numé-
riques et environnementales atteste néanmoins d’une
sincère volonté de faire converger les modèles de la ville
durable et de la ville intelligente. Dans ce sens, deux pro-
blématiques peuvent être posées simultanément : dans
quelles mesures la mobilisation du numérique et de l’in-
telligence artificielle pourraient promouvoir l’applica-
tion et le développement du droit de la conservation de la
nature ? Dans ce contexte, les activités numériques parti-
19. J. Chevallier, « De l’administration démocratique à la démocratie
administrative », RFAP, 2011/1, p. 219.
20. Voir le plan du gouvernement pour la France très haut débit dont
l’objectif est de garantir une couverture complète du territoire en très
haut débit d’ici 2022. 20 milliards d’euros d’investissement sont mobi-
lisés pour ce chantier.
21. Selon un rapport de l’Université des Nations-Unies de Bonn, l’im-
plantation de nouveaux équipements numérique génère 50 millions de
tonnes de déchets électroniques par an. C.P. BALDE, F. WANG, R. KUEHR,
J. HUISMAN, The global e-waste monitor – 2014, United Nations Univer-
sity, IAS – SCYCLE, Bonn, Germany, 2015, 80 p.
 ARTÍCULOS
ciperont-elles du renouveau démocratique et écologique
plébiscité par le Parlement européen qui estime que les
villes de demain seront des « plateformes pour la démo-
cratie, le dialogue culturel et la diversité » et de « lieux de
régénération verte, écologique ou environnementale »22 ?
La ville intelligente concourt au renouvellement
des perceptions de la nature urbaine – donc du champ
d’application du droit de l’environnement – (I) et ce re-
nouvellement est susceptible de procurer une grille de
lecture pour analyser la convergence des transitions nu-
mériques et environnementales dans le champ du droit
de l’action publique locale (II).
I. Un modèle de développement inédit pour (re)
trouver des espaces à protéger
À titre liminaire, il est intéressant de procéder à une
rapide chronologie spatiale du champ d’application
du droit de la conservation de la nature. Ce droit s’est
d’abord concentré sur les espaces naturels ruraux. Ainsi,
le 1er juillet 1957, le législateur consacrait la notion de
réserves naturelles désignant des espaces au sein des-
quels il convient d’assurer «  la conservation de la faune,
de la flore, du sol, des eaux, des gisements de minéraux et
de fossiles et, en général, du milieu naturel » dès lors qu’ils
« présente[nt] une importance particulière ou qu’il convient
de les soustraire à toute intervention artificielle susceptible
de les dégrader »23. En 1959, c’est au tour des espaces na-
turels sensibles d’être créés dans le but de « préserver la
qualité des sites, des paysages, des milieux naturels et des
champs naturels d’expansion des crues et d’assurer la sau-
vegarde des habitats naturels  »24. Puis, dans les années
soixante, la règlementation sur les parcs nationaux et
parcs naturels régionaux voient le jour25. Pendant près
de 40 ans, très peu de nouveaux mécanismes spatiaux
de protection de la nature seront mis en place. Des légis-
22. European Union, Cities of tomorrow; challenges, visions, ways
forward, Regional Policy, October 2011, 116 p. Voir également, V. PETIT,
« Transition écologique et numérique. Vers des territoires communs ?
», Revue d’économie régionale et urbaine, 2017/5, p. 797-818.
23. Article L.332-1 du Code de l’environnement.
24. Article L.142-1 du Code de l’urbanisme.
25. Loi nº60-708 du 22 juillet 1960 relative à la création de parcs na-
tionaux, J.O.R.F. du 23 juillet 1960 et Décret nº67-158 du 1 mars 1967
instituant des parcs naturels régionaux, J.O.R.F. du 2 mars 1967.
PÁGINA 161 / NOVIEMBRE 2021
lations successives vont réorganiser le droit des espaces
protégés sans toutefois réellement le compléter efficace-
ment sur le plan territorial26. C’est plutôt du côté du droit
de l’urbanisme qu’on peut identifier quelques évolutions
notables notamment avec la loi du 23 février 200527 qui
a créé les « périmètres de protection des espaces agricoles
et naturels périurbains » dont la mise en place relève de
la compétence des conseils départementaux sous la sur-
veillance du ministre de l’environnement. À partir des
années 2000, un virage est amorcé. L’extension spatiale
de la conservation de la nature est réalisée par l’intermé-
diaire du droit de l’urbanisme. Elle reste toutefois limitée
aux espaces péri-urbains. Il faut attendre le 12 juillet 2010
pour que les instruments de conservation de la nature
entrent véritablement en ville grâce aux trames vertes
et bleues28. La prise en compte des besoins en matière
d’environnement et de biodiversité dans les documents
d’urbanisme sera quant à elle imposée par la loi ALUR
de 201429. Qu’elle se réalise par l’intermédiaire du droit
de l’environnement ou du droit de l’urbanisme, l’arrivée
spatiale du droit de la conservation de la nature dans la
ville est donc très tardive30. Le recours aux nouvelles
technologies et aux objets connectés semble toutefois
pouvoir rééquilibrer les termes de cette équation. Il faut
26. Notamment, Loi nº76-629 du 10 juillet 1976 relative à la protec-
tion de la nature, J.O.R.F. du 11 juillet 1976, Décret nº 77-1295 du 25
novembre 1977 pris pour l’application des articles 3 et 4 de la loi nº
76-629 du 10 juillet 1976 sur la protection de la nature et concernant
la protection de la flore et de la faune sauvages du patrimoine naturel
français, J.O.R.F du 26 novembre 1977, Loi nº 2006-436 du 14 avril
2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux
parcs naturels régionaux, J.O.R.F du 15 avril.
27. Cf. Loi nº 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement
des territoires ruraux, J.O.R.F. du 24 février 2005.
28. Loi nº2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national
pour l’environnement, J.O.R.F. du 13 juillet 2010. Selon l’article L371-1
du Code de l’environnement, les trames vertes et bleues sont un ré-
seau de continuités écologiques terrestres et aquatiques et « ont pour
objectif d’enrayer la perte de biodiversité en participant à la préserva-
tion, à la gestion et à la remise en bon état des milieux nécessaires
aux continuités écologiques, tout en prenant en compte les activités
humaines, et notamment agricoles, en milieu rural ainsi que la gestion
de la lumière artificielle la nuit ».
29. Loi nº2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un
urbanisme rénové, J.O.R.F. du 26 mars. Elle impose par exemple aux
autorités chargées de la planification urbaine de procéder à une ana-
lyse de la consommation d’espaces natures, agricoles et forestiers et
de fixer des objectifs les limitant.
30. On insiste sur la dimension spatiale car le droit des espèces pro-
tégées ne fait pas de telles distinctions.
 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA
en effet observer d’une part que le recours aux objets
connectés pour la gestion des ressources naturelles est
de plus en plus banalisé31. D’autre part, on peut s’aper-
cevoir que les objets connectés jouent un rôle certain en
matière de prévention des atteintes à l’environnement
et d’amélioration constante de la qualité de ce dernier32.
Dans ce cadre, il est possible de constater que l’aména-
gement numérique des territoires peut considérable-
ment favoriser l’appréhension de la nature en ville (A)
au point de mettre en perspective de nouveaux espaces
publics que l’on peut, à la fois de manière divertissante
et sincère, qualifiés d’espaces publics « augmentés » (B).
A. L’appréhension de la nature en ville améliorée
par l’aménagement numérique des territoires
L’aménagement numérique du territoire désigne
l’ensemble des opérations publiques et privées visant au
déploiement de la couverture numérique de ce dernier.
En ce sens, le gouvernement français s’est fixé trois ob-
jectifs. D’ici 2020, la couverture mobile de qualité permet-
tant l’ensemble des usages de la 4G doit être généralisée
afin de garantir à tous un accès au haut débit (supérieur
à 8 Mbit/s) ou au très haut débit. D’ici 2022, l’ensemble
des territoires d’infrastructures numériques de pointe
devront être dotés d’un accès au très haut débit (supérieur
à 30 Mbit/s). Pour réaliser ces objectifs, le législateur a
adopté le 23 novembre 2018 un ensemble de dispositions
à destination des collectivités territoriales, propriétaires
et opérateurs privés pour « accélérer la couverture numé-
rique des territoires  »33. Quelques dispositions méritent
ici d’être présentées. Le législateur français est en effet
revenu sur de nombreuses garanties pour permettre aux
31. C’est le secteur de l’eau, bien commun par excellence, qui est le
premier affecté. Le service de l’eau promet d’être grandement perfor-
mé par les TIC. Véolia et IBM ont par exemple passé un contrat avec
la métropole de Lyon pour installer des capteurs et piloter en temps
réels les ouvrages, lutter contre les fuites, anticiper les phénomènes
pluvieux etc.
32. En parallèle, il faut indiquer que l’usage de ces mêmes outils pour
la répression des atteintes à l’environnement se développent de plus
en plus. Cf. le recours aux caméras de vidéosurveillance pour éviter les
décharges sauvages en ville.
33. Loi nº 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du lo-
gement, de l’aménagement et du numérique, J.O.R.F du 24 novembre
2018.
PÁGINA 162 / NOVIEMBRE 2021
collectivités territoriales de simplifier les démarches
administratives et ainsi d’accélérer le déploiement des
réseaux34. Par exemple, le nouvel article L. 632-2-1 du
Code du patrimoine prévoit désormais que les autori-
sations d’urbanisme, environnementales ou au titre des
sites classés instruites dans le périmètre d’un site pa-
trimonial remarquable ou aux abords d’un monument
historique soient soumises à un simple avis consultatif
de l’architecte des Bâtiments de France quand la législa-
tion antérieure imposait un avis conforme. La nouvelle
rédaction de l’article L. 34-9-1 du Code des postes et des
communications électroniques réduit quant à elle à un
mois (contre deux) le délai entre le dépôt par l’opérateur
exploitant du dossier d’information auprès du maire et
la demande d’autorisation d’urbanisme. L’article 221 de
la loi ELAN rend également facultative la procédure de
publicité et de mise en concurrence préalable des au-
torisations d’occupation du domaine public en matière
de communication électronique alors qu’elle était aupa-
ravant obligatoire. Dans le même ordre d’idée, par dé-
rogation à l’article L.424-5 du Code de l’urbanisme, il ne
sera plus possible pour les autorités administratives de
retirer un permis de construire relatif à un projet d’im-
plantation d’antennes de radiotéléphonie mobile avec
leurs systèmes d’accroche, leurs locaux et leurs installa-
tions techniques35. Ce faisant, la réalité physique du ter-
ritoire sera transformée par ces nouveaux équipements.
En parallèle, la réalité sociale du territoire sera elle aussi
renouvelée. Les représentations, les pratiques et les
usages des individus vont être modifiés36. Dès lors, il faut
s’attendre à de lourdes conséquences géographiques,
sociales et politiques. Une quantité astronomique d’in-
formations va être en effet recueillie et traitée simulta-
34. On notera au passage qu’elles sont distinctement critiquables du
point du vue de la protection de l’environnement et de l’information
des citoyens
35. À rebours des protections instaurées par la loi Littoral et la loi Mon-
tagne, on notera également que l’interdiction de construire ou installer
de nouvelles infrastructures en dehors des espaces urbanisés sur une
bande littorale de 100m à compter de la limite haute du rivage ou des
plus hautes eaux pour les plans intérieurs et l’obligation de construire
les antennes relais en continuité avec l’urbanisation existante en zone
de montagne sont levées. Ces modifications visent clairement à ce
qu’émerge un véritable système d’information réticulaire.
36. A. LE ROUX et M. THEBAULT, « Territoire et territoire numérique de
la résistance des consommateurs  », Questions de communication,
2018/2, pp. 55-74.
 ARTÍCULOS
nément, faisant de la ville un tout unifié alors qu’elle a
longtemps été segmentée. Progressivement, c’est donc
un véritable métabolisme urbain que préparent les opé-
rations d’aménagement numérique du territoire37.
Aménagée de telle sorte, la ville sera très vite
capable de renseigner les opérateurs et les usagers en
temps réel sur la structure et le fonctionnement des
quelques écosystèmes encore présents et sur le cycle
de vie des espèces anthropisées qui les composent38.
Ce système territorial renouvelé par la pluralité des
«  réseaux d’action et d’acteurs formés de  composantes for-
melles et non formelles »39 concourt à la construction d’un
territoire tiers, un territoire numérique, dont la particu-
larité est de mettre l’accent sur la proximité. Les inte-
ractions ordinaires de l’humain à son environnement
pourront en effet immédiatement être prises en charge
par les réseaux d’actions et d’acteurs. De là à affirmer que
l’aménagement numérique de la ville laisse entrevoir
une appréhension plus complète de la nature, du rôle
et des fonctions des écosystèmes urbains, il n’y a qu’un
pas à franchir. L’exemple de la suite logicielle I-Tree ap-
partenant au domaine public en témoigne40. En propo-
sant de comprendre et mesurer les bénéfices des arbres
en milieu urbain, elle permet aux décideurs et citadins
d’estimer à leur juste valeur la fonction des arbres dans la
ville au-delà de leur dimension esthétique. Cet exemple
rappelle plus généralement les bénéfices juridiques du
recours aux objets connectés pour la conservation des
espèces de faune sauvages. Depuis plusieurs années,
l’usage des colliers-émetteurs reliés à des équipements
informatiques permettent en effet de suivre le dépla-
cement des espèces à distance et en temps réel. L’ap-
port de ces dispositifs est sans équivoque. Il permet de
comprendre les migrations et d’anticiper, pour l’avenir,
les zones de migration nécessaires aux espèces concer-
37. F. ORSONI, « La ville intelligente, de l’utopie aux réalités », Droit et
ville, 2015/2, p. 113.
38. Pour une illustration à travers les ruches connectées, voir
https://www.saint-etienne.fr/projets/developpement-durable/
ruches-connectees/ruches-connectees
39. D. PAQUELIN, « Espaces et territoires : fonctions des points d’ac-
cès publics à internet dans la construction des territoires numériques
d’appropriation des connaissances  », in L. VIERA et N. PINEDE (dir.),
Stratégies du changement dans les systèmes et les territoires, Maison
des Sciences de l’Homme d’Aquitaine, Pessac, 2010, p. 43.
40. Consulter la page web : https://www.itreetools.org/
PÁGINA 163 / NOVIEMBRE 2021
nées. Cette appréhension plus complète des espèces, de
leurs besoins et de leurs cycles de vie vient « clairement
en soutien de la réglementation protectrice adoptée la
plupart du temps bien avant l’émergence de ces nou-
velles technologies  »41. De cette manière, il est clair
que «  les données récoltées grâce aux objets connectés
peuvent alors permettre d’adapter le statut juridique de
l’espèce (plus ou moins strictement protégée) mais aussi
la protection des espaces qu’elle fréquente (spéciale-
ment en ce qui concerne leur délimitation) »42.
Suivant cette logique, on peut être amené à penser
que l’aménagement numérique des territoires urbains
favorise l’« environnementalisation » du droit qui leur est
applicable. Comme indiqué précédemment, c’est avant
tout la fonction corrective des TIC qui est ici intéressante.
En fournissant une extension des services d’observa-
tion et de surveillance en temps réel des écosystèmes
et de leur fonctionnement, la ville intelligente permet-
trait en effet de mieux connaître la nature et de modéli-
ser les services et fonctions qu’elle rend : en somme, de
quantifier des objets jusqu’ici uniquement qualifiés. À
titre d’exemple, on sait déjà que les outils numériques
renforcent les observations directes de la nature par les
scientifiques et par la société civile. Vecteurs de données
plus conséquentes et de meilleures qualités pour les
premiers, ils sont également vecteurs de patrimoniali-
sation de la nature pour les seconds43. L’observation de
la nature par les outils numériques peut aussi indirecte-
ment permettre d’adapter les infrastructures humaines
aux besoins de la faune et de la flore urbaines. L’instal-
lation de capteurs de mouvement sur les infrastructures
d’éclairage public pour déclencher ce dernier unique-
ment en cas de présence humaine permet par exemple
de lutter contre la pollution lumineuse44. Suivant cette
41. S. JOLIVET, «  Objet connecté et environnement  : une liaison
ambivalente  », Communication écrite dans le cadre de la journée
d’étude « La vie connectée », sous la responsabilité scientifique de Y.
Ghamri-Doudane, Poitiers, 24 novembre 2016.
42. Idem.
43. Citons aussi l’exemple des sentinelles de l’environnement lancée
par l’association France Nature Environnement qui permet de recen-
ser sur une carte les atteintes constatées à la nature par tous. https://
sentinellesdelanature.fr/
44. Voir en particulier E. KNOP et al., « Artificial light at night as a new
threat to pollination », Nature, vol.548, 2017, pp. 206-209 ; L. Beaudouin,
« Le comportement des animaux en présence de sources lumineuses
(théorie de l’éclairement directionnel) », Cahiers de liaisons de l’OPIE,
 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA
idée, l’aménagement numérique des villes serait aussi
un allié pour mieux cartographier les pollutions af-
fectant les milieux physiques par exemple et ainsi,
concourir aux politiques de réparation en nature des
atteintes causées à l’environnement et à l’intégrité des
écosystèmes.
Dans le prolongement de cette idée, il semble que
la ville numériquement équipée puisse aussi constituer
un puissant levier pour favoriser les relations, de plus en
plus dégradées45, entre les humains et la nature. En effet,
les TIC forment aussi un moyen alternatif pour faire
exister toutes les « autres » natures. Le droit de l’environ-
nement et les politiques de protection de l’environne-
ment sont en effet marqués par un vice d’attention. S’ils
se sont longtemps concentrés sur les espaces ruraux,
comme cela a déjà été mentionné, ils établissent aussi
le plus souvent une frontière mentale entre l’extraordi-
naire et l’ordinaire, le premier faisant l’objet de toutes
les attentions (en termes juridique, financier, technique,
humain...) tandis que le second est largement ignoré.
Or, force est d’admettre que cette frontière mentale ne
connaît pas de correspondance aussi exacte dans l’espace
physique. Dans ce cadre, le point fort des TIC est de propo-
ser une nouvelle lecture de l’espace physique dégagé de
ces préjugés anthropocentristes. Ils permettent d’iden-
tifier toute la palette des formes d’expression de nature
en ville, bien souvent totalement imbriquées dans les
activités humaines, cette caractéristique qui la rend très
peu visible. De cette manière, les TIC peuvent nous ap-
prendre à voir la nature juste sous nos yeux46 : la nature
ordinaire47. Tantôt banals, tantôt délaissés48, tantôt nui-
sibles ou spontanés, l’ensemble des espèces et espaces
«  en creux de la protection environnementale  »49 est
vol.19, nº3-4, 1985, pp. 25-41 ; 458 p. Voir également, P. Billet, « Trop de
lumière nuit », in Itinéraires du droit et terres des Hommes, Mélanges
en l’honneur de J.-M. Breton, Mare & Martin, Paris, 2017, pp. 617-628.
45. Sur ce point voir C. FLEURY et A.-C. PREVOT-JULLIARD, Le souci de la
nature : apprendre, inventer, gouverner, CNRS Editions, Paris, 2017, 377
p.
46. S. LAUGIER, « L’ordinaire transatlantique », L’Homme [En ligne], nº
187-188, 2008, p. 183.
47. Lire Le Courrier de la nature, «  La nature ordinaire. L’identifier, la
rencontrer, la protéger », nº spécial, 2019.
48. G. CLEMENT, Manifeste du tiers-paysage, Editions du commun,
2016, 59 p.
49. V. FOURAULT-CAUËT, « Les espaces en creux de la protection en-
vironnementale, de nouveaux terrains de recherches et d’action à
PÁGINA 164 / NOVIEMBRE 2021
ainsi dévoilé. Une nature « hybride »50 constituée « d’un
mélange de nature sauvage et domestique »51 peut alors
être révélée par une panoplie d’instruments de mesures,
de capteurs environnementaux performants et commu-
nicants, d’images satellites, de lasers ou/et de drones.
L’aménagement numérique des territoires parti-
cipe ainsi à rendre visible les éléments naturels les plus
communs qui n’ont jusque-là que très peu été appréhen-
dés et qui aspirent à l’être. Cette forme d’intelligence ter-
ritoriale fait ainsi émerger de nouveaux centres d’intérêt,
voire même un nouveau patrimoine qui mérite à la fois
d’intégrer les infrastructures vertes et de bénéficier de
mesures de protection. Cette mise en lumière est consi-
dérablement bienvenue dans le contexte actuel de tran-
sition écologique et numérique. Elle fournit de nouvelles
pistes de réponses à la question que se posait tout à fait
légitimement M. Prieur il y a quelques années, à savoir,
«  le droit permet-il véritablement de protéger les espaces à
protéger ? »52.
B. La mise en perspective d’espaces publics
« augmentés »
En levant le voile sur les éléments naturels les plus
communs des espaces anthropisés, l’aménagement nu-
mérique des territoires étend les frontières de ces der-
niers. Cet état des lieux contraste évidemment avec les
représentations collectives de la ville. Comme en té-
moignent les récents débats publics en matière de lutte
contre l’artificialisation des sols53, on peut légitimement
explorer ? », Bulletin de l’association de géographes français, 91-1,
2014, [en ligne], consulté le 25 mars 2020. URL : http://journals.opene-
dition.org/bagf/1902
50. C. MOUGENOT, « De la nature ordinaire à la nature attachante »,
Nature sciences sociétés, 2018/2, vol.26, p. 191. Voir aussi C. MOUGE-
NOT, Prendre soin de la nature ordinaire, Paris, Editions de la maison des
sciences de l’Homme, Paris, 2003, 231 p.
51. Idem.
52. M. PRIEUR, « L’introuvable protection des espaces à protéger », in
Gouverner, administrer, juger, Mélanges en l’honneur de J. Waline, Dal-
loz, Paris, 2002, p.345 et s.
53. Le plan biodiversité du 4 juillet 2018 contient un objectif de « zéro
artificialisation nette des sols ». À sa suite, un rapport de France stra-
tégie publié le 23 juillet 2019 propose des solutions pour coupler la
densification des villes à la renaturation des espaces artificialisés. J.
FOSSE (dir.), Objectif «  zéro artificialisation nette  », quels leviers pour
protéger les sols ?, France stratégie, juillet 2019, 54 p. Le 25 juillet 2019,
 ARTÍCULOS
penser que la ville a déjà conquis tous les territoires à
conquérir. Dès lors, il peut apparaître bien abscons de se
demander quels autres territoires la ville pourrait encore
conquérir sans mettre en péril la qualité de vie des géné-
rations futures. Pourtant, en proposant un rapport aug-
menté de l’humain à son environnement, le numérique
met bel et bien en lumière de nouveaux espaces du quo-
tidien (les cours d’écoles, les toitures, les murs...). Sur ce
point, certains auteurs de sciences politiques n’hésitent
d’ailleurs pas à évoquer la notion de territoire augmenté,
ou hyperterritoire, qui « doit être comprise de manière à
la fois extensive (territoire étendu) et intensive (intensi-
fication des capacités du territoire et de ses résidents) »54.
Compte tenu de son caractère a-territorial, ce territoire
hybride est encore mal appréhendé par le droit. Pour-
tant, au sein de cet hyperterritoire, le numérique et la di-
versité biologique peuvent dialoguer.
Ce rapport augmenté à l’espace offre la possibi-
lité de saisir autrement l’influence des perturbations
anthropiques sur la nature. Très précisément, les nou-
velles technologies du numérique aident à saisir les
insuffisances sensorielles de l’ordre juridique actuel.
L’exemple de la lutte contre la pollution lumineuse il-
lustre parfaitement bien cette mise en perspective.
L’utilisation des images satellites a récemment permis
aux pouvoirs publics de prendre acte des effets de la
pollution lumineuse sur les espèces. Les conséquences
pour l’environnement sont alarmantes : perturbation du
rythme nycthéméral des espèces55, perturbation de la
fréquence, de la temporalité et du but des déplacements,
réduction des surfaces d’habitats aux zones les plus
sombres, isolement de la population, modification de
la génétique des populations, préjudice aux relations in-
terspécifiques par la modification des rapports proies/
prédateurs. D’autres études démontrent également que
la lumière apparaît comme un mur infranchissable pour
certaines espèces dont les migrations saisonnières sont
les ministères en charge de la ville, de l’agriculture et de la transition
écologique ont installé un groupe de travail partenarial visant la lutte
contre l’artificialisation des sols.
54. P. MUSSO, « Territoires numériques », Medium, 15, 2008, p. 33. Lire
également P. MUSSO, « Critique de la notion de territoire numérique »,
in GILLE L. (dir.), Les Dilemmes de l’économie numérique, FYP Éd., Li-
moges, 2009, pp. 168-175.
55. Voir P. BILLET, « Trop de lumière nuit », op. cit.
PÁGINA 165 / NOVIEMBRE 2021
perturbées voire empêchées56. Si cette problématique
est aujourd’hui de mieux en mieux traitée par le légis-
lateur – qui n’a toutefois pas encore rendu obligatoire
la définition territoriale de trames noires57 –,un autre
type de pollution sensorielle n’est toujours pas prise en
compte de manière efficace par le droit de l’environne-
ment. Il s’agit de la pollution sonore. Alors même qu’il est
scientifiquement établi que le bruit généré par les acti-
vités humaines stresse l’ensemble des espèces et crée
une plus grande sensation de vulnérabilité par rapport
aux éventuels prédateurs, il n’existe que très peu de dis-
positions législatives chargées de protéger la santé des
non-humains. Pourtant, la pollution sonore bouleverse
la communication intraspécifique des espèces. Cer-
tains oiseaux sont par exemple amenés à modifier leur
chant afin de dépasser l’ambiance sonore anthropique.
Ils chantent plus fort et/ou plus aigu. Cela affecte le ca-
ractère séduisant du chant et trouble directement leur
reproduction. Par ailleurs, ce stress provoque des modi-
fications anatomiques et immunitaires de sorte que les
espèces apparaissent entre elles moins séduisantes58. La
pollution sonore affecte donc plus spécifiquement la sé-
lectivité des espèces et conduit à une homogénéisation
de la diversité biologique59. Sur une échelle à plus long
terme, des effets en cascade se font également ressentir.
La pollinisation de la flore est en effet bien moindre dès
lors que les espèces fuient toujours plus loin et désertent
de plus en plus les espaces bruyants, fortement ou peu
artificialisés. En résumé, s’il est bien certain que l’artificia-
lisation est la cause majeure d’érosion de la diversité biolo-
gique et de la disparition d’écosystèmes ou d’espèces qui
le composent, d’autres perturbations anthropiques moins
56. R. SORDELLO et al., « Effet fragmentant de la lumière artificielle.
Quels impacts sur la mobilité des espèces et comment peuvent-ils
être pris en compte dans les réseaux écologiques ? », MNHN, Centre
de ressources Trames verte et bleue, 2014, 31 p.
57. R. SORDELLO, « Pollution lumineuse et trame verte et bleue : vers
une trame noire en France ? », Territoire en mouvement, Revue de
géographie et aménagement [En ligne], 35 | 2017, mis en ligne le 29
novembre 2017, consulté le 27 mars 2020. URL : http://journals.opene-
dition.org/tem/4381
58. Les scientifiques ont observé que les oisillons nés à proximité des
zones bruyantes étaient de taille plus réduite et que leur plumage était
plus petit. De même, la coloration de ce dernier est de plus en plus
terne.
59. H. SLABBEKOORN and M. PEET, « Ecology: Birds sing at a higher
pitch in urban noise », Nature, 424, 17 July 2003, p. 267.
 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA
évidentes conduisent à dégrader de manière aussi certaine
l’état de nos écosystèmes. Or, en droit positif, seul l’article
L362-1 du Code de l’environnement qui interdit par prin-
cipe la circulation des véhicules à moteur dans les espaces
naturels en vue d’« assurer la protection des espaces naturels »
fait figure d’exception. De même qu’il a été possible d’ob-
server un lien de cause à effet entre la satellisation de la
pollution lumineuse et l’intervention législative en faveur
de la réduction de cette dernière, on pourrait imaginer que
la cartographie sonore de l’espace public puisse à son tour
venir en soutien à la définition d’une législation adaptée
aux besoins des populations animales anthropisées. Très
concrètement, l’élaboration d’une bibliothèque numérique
sonore de l’espace public pourrait constituer un préalable à
la constitution territoriale de zones de calme dont on pour-
rait imaginer qu’elles évoluent dans le temps et dans l’es-
pace en fonction du cycle de vie des espèces à préserver.
Les difficultés de cet exercice sont bien sûr multiples. À
titre principal, il implique de remettre en cause le schéma
habituel d’élaboration du droit de l’environnement. Clas-
siquement, les normes sont en effet élaborées par l’être
humain au regard de l’environnement dans lequel il
évolue. Autrement dit, il est élaboré de manière unidirec-
tionnelle. La norme reste dans le champ mental de celui
qui protège, alors qu’elle gagnerait en efficacité à évoluer
dans le champ mental de celui qui est à protéger. Dans ce
cadre précis, l’intelligence artificielle pourrait être d’un
bon secours. La plateforme internationale Xeno-Canto ou
bien encore la sonothèque du Muséum national d’histoire
naturelle sont actuellement en train de documenter les
sons du vivant afin, qu’à moyen terme, l’identification au-
tomatique des espèces soit techniquement possible. Un tel
usage de l’intelligence artificielle permettrait non seule-
ment de constituer des instantanés de l’état de la diversité
biologique mai surtout d’encourager le législateur à définir
par exemple la notion de paysage sonore et à élaborer un
régime juridique territorial associé60.
L’ingérence du numérique dans l’appréhension du
territoire physique pourrait dès lors considérablement
modifier le droit positif. En «  augmentant  » la réalité,
c’est-à-dire en donnant à voir, fût-ce indirectement, ce qui
n’est pas ou peu visible de prime abord, la technologie du
60. R. MURRAY SCHAFER, Le Paysage sonore, Lattès, Paris, 1979. Voir
également les travaux de B. Krause.
PÁGINA 166 / NOVIEMBRE 2021
numérique permet de se représenter autrement l’espace
et de prendre en compte non plus le seul environnement
perçu de l’être humain mais aussi l’environnement des
non-humains. En d’autres termes, l’appréhension numé-
rique des objets environnementaux réduit la brutalité de
la représentation de notre environnement permettant
ainsi une intervention juridique dans des tiers-lieux qui
étaient jusque-là laissés pour compte. Dès lors, la norme
juridique peut intégrer de nouveaux besoins. La déma-
térialisation vient ici en soutien au droit de l’environne-
ment pour penser les ambiances naturelles, lesquelles
participent de ce que l’on qualifie les communs de la
nature. Les territoires numériques ont donc une réelle
influence sur l’espace physique. Loin d’être virtuelle,
cette influence pousse à la déconstruction de certains
acquis. Suivant une logique constructive, la régulation
des activités numériques pourrait dès lors ouvrir des
perspectives environnementales prometteuses pour la
reconnaissance et la réalisation de droits de la nature.
Les bénéfices attendus pour l’environnement naturel ne
pourront toutefois être viables que s’ils sont accompa-
gnés de nouvelles pratiques territoriales.
II. Une grille de lecture pour la transition du
droit de l’action publique locale
À juste titre, le livre blanc du numérique indique que
« malheureusement, les acteurs de l’écologie demeurent trop
rares à s’approprier le potentiel du numérique, tandis que
ceux du numérique font comme si le caractère apparem-
ment « immatériel » du numérique et ses effets en termes
d’efficience suffisaient à le rendre vertueux  »61, laissant
ainsi de côté l’empreinte énergétique des TIC ainsi que
leur empreinte environnementale relative à la consom-
mation de ressources naturelles. Ce qui nous alerte plus
encore dans ce jeu d’acteurs, c’est l’absence de mise en
balance des enjeux démocratiques. Qu’il s’agisse en effet
de la transition numérique comme de la transition éco-
logique, toutes deux impliquent un renouvellement des
interactions entre les individus et la puissance publique.
Ainsi, la convergence des transitions à l’œuvre ouvre
61. IDDRI, FING, WWF France, GreenIT.fr (ed.), Livre blanc Numérique et
Environnement, 2018, p. 5.
 ARTÍCULOS
de nouvelles perspectives pour le droit de l’action pu-
blique locale (A). En même temps, la généralisation de
la « nature connectée » ne doit pas laisser oublier que le
progrès technique présente intrinsèquement «  des pro-
blèmes plus difficiles que ceux qu’il résout »62 (B).
A. La régulation numérique des territoires
naturels urbains  : un moyen au service de la
civic tech
Le développement de bases de données relatives
à l’environnement, la découverte de nouveaux espaces
ainsi que leur traitement par des procédés dits d’intel-
ligence artificielle ouvrent des perspectives pour une
nouvelle gouvernance du vivant. La régulation numé-
rique de l’environnement présente en effet deux avan-
tages indissociables. D’une part, elle accompagne la
montée en compétences des citoyens. D’autre part, elle
modifie le cadre de participation démocratique habituel.
S’agissant premièrement de la montée en compé-
tences des citoyens, on peut illustrer le propos en men-
tionnant plusieurs exemples distincts. La convergence
des transitions écologiques et numériques donne en
effet lieu à la création de nouveaux espaces citoyens
collaboratifs. Des Infolab sont ainsi crées sur certains
territoires d’innovation dans le but de partager avec le
plus grand nombre les données récoltées par les TIC et
partant, de sensibiliser les acteurs issus de divers hori-
zons qui forment la société. À l’heure actuelle, il n’existe
pas de plateforme qui recense l’ensemble de ces tiers-
lieux, mais en matière d’environnement, certains ont
bonne presse. On pense par exemple, au niveau euro-
péen, au projet Open Source BeeHives développé au
sein du FabLab Barcelona dont la mission est de lutter
contre le déclin du nombre d’abeilles par la fabrication
de ruches faites-maison, connectées et dont les plans
sont disponibles en ligne en Open Source. À une échelle
bien plus locale, on peut encore citer l’Infolab dédié à
la biodiversité du grand parc de Miribel Jonage à Lyon
qui permet aux citoyens, associations, entreprises,
62. J. ELLUL, « Réflexions sur l’ambivalence du progrès technique », La
revue administrative, 1965, p. 380-
391.
PÁGINA 167 / NOVIEMBRE 2021
personnes publiques de comprendre, manipuler et ex-
plorer les données numériques du parc. Dans le même
ordre d’idée, des citoyens engagés acceptent aujourd’hui
d’être des «  citoyens-capteurs  » afin de mesurer par
exemple, la qualité de l’air à l’échelle d’un bassin de vie,
ou bien encore, pour rebondir sur les développements
précédents, la qualité de l’environnement sonore. Ces
dispositifs de mesures environnementales sont le plus
souvent fabriqués par les citoyens eux-mêmes, réunis
dans des ateliers participatifs et les données collectées
en Open Data servent ensuite à alimenter des politiques
publiques locales. Avec ces exemples, on comprend
vite que les technologies du numérique renouvellent
les capacités de mobilisation citoyenne. Sur le plan
institutionnel, la régulation numérique de l’environne-
ment laisse supposer une intervention plus étendue du
citoyen dans l’ensemble du cycle de vie d’une idée po-
litique, de son idéation à son évaluation. Cette externa-
lité positive n’est toutefois théoriquement féconde qu’à
la condition qu’elle repose sur des initiatives inclusives,
autrement dit que chaque citoyen ait un accès physique
et intellectuel à cette démarche, ce qui ne va pas de soi,
y compris pour les digital natives63. En dépit d’une évi-
dente fracture numérique, les récentes évolutions du
droit de la conservation de la nature démontrent que le
législateur français souhaite encourager les relations ex-
périmentales entre les citoyens et les données environ-
nementales privées ou publiques. Aussi, à l’occasion de
l’adoption de la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la
biodiversité, de la nature et des paysages, il a inscrit à l’ar-
ticle L411-1-A.-I du Code de l’environnement l’obligation
pour l’ensemble des maîtres d’ouvrage publics ou privés
de verser au Muséum National d’Histoire Naturelle les
données brutes de biodiversité acquises à l’occasion des
études d’évaluation préalable ou de suivi des impacts ré-
alisées dans le cadre de l’élaboration des plans, schémas,
programmes et autres documents de planification afin
d’enrichir l’offre publique de l’Open Data. Ainsi, les
plateformes de collectes de données sont continuelle-
ment renseignées au point que certaines d’entre elles,
initialement actives à l’échelle nationales (telle Tela Bo-
tanica ou Flora Data), peuvent désormais développer
63. J. BRYGO, « Peut-on encore vivre sans internet ? », Le Monde diplo-
matique, août 2019, pp. 18-19.
 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA
l’offre d’Open Data par région et, par effet cascade, en-
courager la réalisation d’atlas de biodiversité, ces carto-
graphies locales qui permettent aux décideurs publics
de mieux connaître la valeur environnementale de leur
territoires64. Les avantages collectifs de cette production
croisée des connaissances sont nombreux  : production
de valeur, de satisfaction, de bien-être, de responsabilisa-
tion et de désindividualisation dans le rapport à la nature
soit autant d’externalités positives qui ne sont pas intui-
tivement associées au numérique, bien au contraire.
Secondement, la régulation numérique de l’envi-
ronnement peut accompagner les mouvements de ré-
appropriation démocratique des biens communs65. En
effet, à l’appui des exemples précités, on observe sans
difficulté que lorsque les instruments numériques de
régulation de l’environnement sont aussi mis au service
des citoyens, ils facilitent le partage d’information tout
en fournissant un support à la transparence des actions
des acteurs publics/personnes publiques. Les civic-tech
(pour « technologies civiques ») participent ainsi à la créa-
tion de biens communs numériques se réclamant d’inté-
rêt général. Plus largement, elles mettent en perspective
l’étendue de l’engagement citoyen qui ne se limite pas
temporellement aux seuls processus électoraux ou for-
mellement, aux seules étapes de fabrication de la norme
dans lesquelles le législateur et le pouvoir règlementaire
leur définissent une place (le plus souvent, numérique,
voire fictive66). La régulation numérique de l’environ-
64. Article L411-1 du Code de l’environnement tel que modifié par la
loi « biodiversité ».
65. Voir tout particulièrement les travaux d’Elinor Ostrom. Par
exemple, E. OSTROM, Gouvernance des biens communs : pour une nou-
velle approche des ressources naturelles, Boek Supérieur, Bruxelles,
2010, 301 p.
66. Cf. par exemple l’ordonnance nº 2017-80 du 26 janvier 2017 rela-
tive à l’autorisation environnementale, J.O.R.F. du 27 janvier 2017 qui a
fusionné les différentes enquêtes publiques propres à l’ensemble des
procédures d’instruction prévues par les différentes législations secto-
rielles du droit de l’environnement. Voir aussi l’ordonnance nº2020-306
du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la
période d’urgence sanitaire et à l’adaptation des procédures pendant
cette même période, J.O.R.F. du 26 mars qui revient (temporairement)
sur les modalités de l’enquête publique. L’article 12 de cette ordon-
nance prévoit ainsi que «  lorsque le retard résultant de l’interruption
de l’enquête publique ou de l’impossibilité de l’accomplir en raison de
l’état d’urgence sanitaire est susceptible d’entrainer des conséquences
difficilement réparables dans la réalisation de projets présentant un in-
térêt national et un caractère urgent  », «  l’enquête publique en cours
se poursuit en recourant uniquement à des moyens électroniques
PÁGINA 168 / NOVIEMBRE 2021
nement introduit dès lors de la démocratie dans le pro-
cessus de production de la norme là où elle se limite
classiquement au processus de décision67.
Nonobstant, si les TIC permettent la création de nou-
veaux espaces d’expression dans lesquels les individus
peuvent être plus facilement informés et sensibilisés, ils
forment aussi un nouvel espace de défection dont les au-
torités publiques doivent prendre la mesure. Effective-
ment, le numérique est aussi un territoire de résistance68
comme le rapportent plusieurs études en sciences poli-
tiques et sociologie. Tout d’abord, il faut avoir à l’esprit
que l’aménagement numérique des territoires renou-
velle la thématique des équipements de pouvoir large-
ment débattue dans les années 1970 et 198069. Ensuite,
les TIC favorisent la multiplication des données pouvant
brouiller ou complexifier des éléments autrement
accessibles. Enfin, «  en permettant de joindre des in-
dividus initialement isolés géographiquement et idéolo-
giquement »70, le numérique facilite la mobilisation des
mouvements de masse. À certains égards donc, la ville
intelligente est tout autant un problème qu’une solution.
La régulation numérique de l’environnement ne créée
pas uniquement des externalités positives en matière
d’action publique locale.
Cette ambivalence révèle avec force les oppositions
sur le sens et la portée qu’il faut donner à la crise écolo-
gique, notamment sur le plan socio-territorial.
B. Les dérives latentes d’une régulation sur-
mesure de la nature
Les risques environnementaux associés aux objets
connectés sont de plus en plus connus et renseignés.
dématérialisés ». Il est ici légitime de s’interroger sur l’interprétation
administrative et jurisprudentielle de cette notion de projet d’intérêt
national à caractère urgent dont la réalisation primerait sur les procé-
dures de démocratie administrative.
67. M. BAUWENS, Sauver le monde, Vers une économie post-capitaliste
avec le peer-to-peer, Paris, Éditions Les Liens qui libèrent, 2015, p.148.
68. A. LE ROUX et M. THEBAULT, « Territoire et territoire numérique de la
résistance des consommateurs », art. cit.
69. FOURQUET, F., & MURARD, L., Les équipements du pouvoir, villes,
territoires et équipements collectifs, Union générale d’éditions, Paris,
1976, 318 p.
70. A. LE ROUX et M. THEBAULT, « Territoire et territoire numérique de la
résistance des consommateurs », art. cit., p.61.
 ARTÍCULOS
Très rapidement, on rappellera que les TIC ont une em-
preinte écologique colossale. Les besoins en énergie
des centres de traitement pour stocker l’ensemble des
informations recueillies sont démesurés71. L’analyse
du cycle de vie des produits numériques montre égale-
ment une consommation de ressources très importante,
allant à rebours d’une société qui tend à être durable. De
cette manière, la construction d’infrastructures pour les
univers augmentés intègre plutôt bien les politiques
néolibérales qui font de la nature une ressource à exploi-
ter. En ce sens, elles se coupent des ambitions portées
par les politiques de transition. Bien souvent, les ana-
lyses convergentes se trouvent épuisées avec ces deux
débats. C’est pourtant ignorer tout un autre éventail de
dérives que le défaut d’encadrement juridique des acti-
vités de régulation numériques de l’environnement fait
courir à nos sociétés.
À titre liminaire, il convient certainement de rap-
peler que le numérique n’est pas intrinsèquement  au
service de la nature car, par définition, le vivant n’a pas
besoin des technologies pour exister. A priori, il joue
donc plutôt un rôle dans son altération que dans sa
conservation. Suggérer que le numérique est indispen-
sable à la gestion de la nature et à l’amélioration de la
qualité de l’environnement revient en effet à imposer
une nouvelle forme de dépendance hiérarchique entre
l’Homme et la nature là où l’interdépendance et la solida-
rité seraient plus à même de dessiner un projet de société
durable. En termes de gestion de la nature, on peut tout
de suite identifier des vices sous-jacents à la régulation
numérique de la nature. Cette dernière pourrait rapi-
dement conduire à une forme de sélection des espèces
végétales et animales en fonction de leurs caractéris-
tiques écologiques, ce que les politiques de lutte contre
les changements climatiques pourraient sévèrement ac-
centuer. Dans ce cas, comment pourrait-elle se concilier
avec les politiques de conservation de la nature qui sug-
gèrent que des espaces soient laissés sans intervention
71. S. BROKA, « Le numérique carbure au charbon », Le Monde Diplo-
matique, mars 2020, p.3. L’économie numérique représenterait plus
de 4% de la consommation d’énergie primaire au niveau mondial et
cette consommation augmente en moyenne de 9% par an. Cf. F. BOR-
DAGE (dir.), «  Empreinte environnementale du numérique mondial  »
(PDF), GreenIT.fr, octobre 2019 et Maxime EFOUI-HESS (dir.), « Climat :
l’insoutenable usage de la vidéo en ligne  », The Shift Project, Paris,
juillet 2019.
PÁGINA 169 / NOVIEMBRE 2021
humaine72  ? Plus précisément, comment pourrait-elle
être arbitrée avec les politiques de conservation de la
nature spontanée dont les bénéfices écologiques ne sont
plus à démontrer73 ? Dans le même ordre d’esprit, que de-
viendraient les « indésirables » ? Des « spams » du cyber
espace public  ? Pour éviter les hiatus entre les apports
des nouvelles technologies et le risque d’une approche
unique de la conservation de la nature mettant de côté
les politiques de gestion extensive, il conviendrait que
les représentations sociales et politiques des TIC soit dé-
couplées de leur fonction de surveillance. Autrement
dit, elles devraient davantage constituer un support au
service d’une fin  - ici, la transition socio-écologique -
qu’une fin déterminant des moyens. Dans ce contexte,
le numérique doit pouvoir trouver sa place dans les pra-
tiques de planification territoriale et de gestion et non
l’inverse.
Si les projets de régulation numérique de l’environ-
nement sont effectivement développés sur l’ensemble
du territoire, de nombreuses problématiques juridiques
vont se poser en fonction des options techniques rete-
nues. Premièrement, dans la mesure où les représenta-
tions sont une source matérielle du droit74, la première
problématique est relative à l’influence des TIC sur la
valeur sociétale accordée à la nature. La régulation nu-
mérique de cette dernière renouvelle en effet la question
de la valeur largement étudiée dans notre discipline75. Il
va bien falloir donner une valeur à la nature pour que les
72. En ce qui concerne les territoires ruraux, le Conservatoire d’es-
paces naturels Normandie Ouest a par exemple lancé en 2017 un
programme régional d’espaces en libre évolution (PRELE) sur les
territoires dont il a la charge. D’autres conservatoires comme le
Conservatoire d’espaces naturels d’Auvergne ou le Conservatoire
du Languedoc-Roussillon ont aussi développé des programmes
similaires.
73. S. BONTHOUX, L. VOISIN, S. BOUCHE-PILLON et S. CHOLLET, « More
than weeds : spontaneous vegetation in streets as a neglected ele-
ment of urban biodiversity », Landscape and Urban Planning, 2019/185,
pp. 163-172.
74. J. CARBONNIER, Sociologie juridique, Presses universitaires de
France, 2ème édition, Paris, 2004, 415 p.  ; P. AMSELEK, Brèves ré-
flexions sur la notion de « source du droit », Archives de philosophie
du droit, tome 27, 1982, p. 253. Voir aussi C. THIBIERGE, « Sources du
droit, sources de droits : une cartographie », in Mélanges en l’honneur
de P. Jestaz, Libres propos sur les sources du droit, Dalloz, Paris, 2006,
p .540.
75. Voir par exemple M. HAUTEREAU-BOUTONNET et E. TRUILHE-MA-
RENGO, Quelle(s) valeur(s) pour la biodiversité ?, Mare & Martin, Paris,
2017, 325 p.
 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA
outils numériques puissent renseigner les opérateurs et les
usagers en leur suggérant une gamme de choix et en leur
permettant d’en apprécier les conséquences76. En ce sens, il
conviendrait de penser les liens entre les outils numériques
et l’approche écosystémique promue par la Convention sur
la Diversité Biologique. De cette façon, les zones humides
longtemps dépréciées pourraient par exemple être mieux
intégrées dans les politiques de planification en raison de
leur participation essentielle au bien-être économique, sa-
nitaire et sociale d’une collectivité77. Toutes les recherches
actuelles sur les solutions fondées sur la nature pourraient
dès lors enrichir les algorithmes des outils numériques78.
Les indésirables d’hier pourraient alors devenir les désirés
de demain. Mais qu’adviendrait-il des indésirables à venir ?
La maturation intellectuelle, éthique et psychologique de la
ville numérique est peut-être encore insuffisante pour
espérer qu’elle participe à la remise en cause de la « biparti-
tion manichéenne »79 du monde vivant.
Deuxièmement, la question du statut juridique des
données numériques doit être étudiée. Cette probléma-
tique doit permettre de concilier différents droits, parmi
lesquels le droit à un environnement équilibré et respec-
tueux de la santé et le droit au respect de la vie privée80. Il
faut ici avoir à l’esprit que l’ouverture des données ne se fait
pas toujours au service de la nature. Le « détournement des
données environnementales fournies par les objets connectés
au profit de personnes malintentionnées »81 est une hypothèse
qu’il faut sérieusement envisager. La science ouverte peut
effectivement aller à l’encontre de la législation en matière
de protection des espaces et des espèces, même les plus
76. A. PICON, Smart cities. Théorie et critique d’un idéal auto-réalisa-
teur, éditions B2, Paris, 2013, 120 p.
77. Voir https://theconversation.com/un-outil-pour-mesurer-concre-
tement-les-apports-de-la-biodiversite-130020
78. Cf. UICN, Définition des solutions fondées sur la nature, Motion
WCC-2016-Res-069-FR, Congrès de l’UICN par exemple les travaux de
l’UICN, Hawaï, septembre 2016.
79. S. JOLIVET, «  L’espèce protégée de la loi de 1976 est-elle encore
menacée ? », Droit de l’environnement, juin 2016, nº246, p. 223.
80. On évacuera ici les risques sanitaires que peuvent présenter les
infrastructures et le régime juridique qui doit par conséquent leur être
réservé, mais il convient d’avoir à l’esprit que ces éléments sont eux
aussi juridiquement déterminants pour la construction d’une société
durable et juste d’un point de vue social et environnemental.
81. S. NADAUD, « Nature connectée : quelles conséquences pour la
protection des droits environnementaux de l’Homme ? » in R. ENCINAS
DE MUNAGORRI et al. (dir.), Sciences et droits de l’Homme, Mare & Mar-
tin, 2017, p. 199.
PÁGINA 170 / NOVIEMBRE 2021
protégés. C’est d’ailleurs pour ces raisons que le cinéaste
Jean-Michel Bertrand, réalisateur des films « La vallée des
loups  » et «  Marche avec les loups  » a toujours refusé de
communiquer l’entièreté de ces données dans le but d’évi-
ter la destruction de ces espèces protégées par la Conven-
tion de Berne de 1979 et la directive « Habitats » de 1992. Si
cet exemple est un peu caricatural, il ne doit pas dissimu-
ler les réels enjeux politiques et économiques que posent
la connaissance des milieux, des espèces et des fonctions
écosystémiques. Les « traces numériques » des espèces pro-
tégées devraient donc faire l’objet d’une attention toute par-
ticulière de la part du législateur. Dans l’hypothèse où les
écosystèmes acquerraient des droits, on pourrait peut-être
même envisager un parallèle audacieux avec le droit au
respect de la vie privée ou bien encore le régime juridique
mis en place dans le cadre du droit à l’oubli numérique82.
L’idée d’étendre la notion de données d’intérêt général aux
thèmes clés de la transition écologique par exception à la
directive européenne sur la protection juridique des bases
de données83,  afin de pouvoir effectuer, à des fins de re-
cherche, des traitements de masse sur des informations qui
y sont stockées, doit donc être scrupuleusement étudiée et
attentivement articulée avec les enjeux en matière de pro-
tection de l’environnement. Le temps est donc désormais
venu d’interroger le cadre juridique de l’intelligence artifi-
cielle écologique.
Parmi les autres nombreuses problématiques
posées par la régulation numérique de la nature, on
identifie troisièmement des dérives latentes quant au
risque de fin de l’autonomie de la délibération publique.
L’équipement connecté est et reste un équipement de
pouvoir et par conséquent un équipement de maîtrise de
la nature. La difficulté est que cette maîtrise de la nature
se répercute dans le champ politique par une maîtrise
quasi-complète de la délibération. Les représentations et
les discours peuvent être en effet rapidement parés des
vertus de la science à laquelle est classiquement attri-
buée le privilège de la vérité. Ce sont ces menaces tacites
82. M.-P. CAMPROUX DUFFRENE, « Réflexion critique sur l’attribution de
droits aux écosystèmes. Pour une approche par les communs  », in
C. VIDAL et J.-P. MARGUENAUD, Droits des êtres-humains et droit des
autres entités : une nouvelle frontière ?, Mare & Martin, Paris, à paraître
en 2020.
83. Directive 96/9/CE du Parlement européen et du Conseil, du 11
mars 1996, concernant la protection juridique des bases de données,
J.O.U.E. du 27 mars 1996.
 ARTÍCULOS
qui mettent en péril le bien-fondé de la délibération
humaine. D’une part, la naturalisation des systèmes d’in-
formation promeut une vision scientifico-technique de
la nature éloignée de tout rapport de sensibilité84. D’autre
part, tout en sachant que les fondements des discussions
à venir seront les données récoltées par les algorithmes,
se pose la question de savoir si la démocratie à l’heure
des TIC n’est pas un oxymore. Dans un tel cas, il y aurait
d’un côté les données justes – celles recueillies par les in-
frastructures - et de l’autre la pensée des êtres humains,
incertaine, autrement dit aléatoirement juste, le juste
étant dans cet univers un construit alors que dans le
champ numérique, il apparaît comme « un matériau prêt
à l’usage »85, en résumé, une vérité. La réflexion humaine,
le dialogue, l’échange, le compromis et le consensus
n’ont alors plus la même place et le même intérêt. Par
ailleurs, en dépit de tous les chantiers mis en place par
le gouvernement, la fracture numérique est bien réelle.
De « fausses » confiances pourraient dès lors s’immiscer
dans les interstices de cette fracture numérique et ainsi
déstabiliser les institutions administratives contempo-
raines en accentuant les problèmes démocratiques. La
confiance passe en effet par la participation à la construc-
tion de l’institution, ce que les droits procéduraux garan-
tissent. Toutefois, dans un contexte de fracture, cette
confiance est ébranlée86. La réception institutionnelle de
la méfiance pourrait entraîner des pratiques verticales et
inégalitaires dans la prise de décision publique, mettant
en péril les efforts récemment déployées en matière de
transparence de l’action publique.
À la lumière de l’ensemble de ces éléments, la pro-
position de renforcer la transparence des systèmes de
calcul dans la ville intelligente contenu dans le livre
blanc Numérique et environnement de 2018 prend tout
84. Y. CHEVALIER, « Les systèmes d’information : une gouvernance en
réseaux pour l’entreprise et les organisations ? », in L. VIERA et N. PINE-
DE (dir.), Stratégies du changement dans les systèmes et les territoires,
op.cit., p.17.
85. John DEWEY, La quête de certitude ; une étude de la relation entre
connaissance et action, Paris, Gallimard,
2014, 334 p. Cité in M. CHOPPLET, « Smart city : quelle intelligence pour
quelle action  ? Les concepts de J. Dewey, scalpels de la ville intelli-
gente », Quaderni, 2018/2, p.75.
86. N. LUHMANN, La Confiance. Un mécanisme de réduction de la com-
plexité sociale, Economica, Paris, 2006, 123 p.105.
PÁGINA 171 / NOVIEMBRE 2021
son sens87. Si la ville intelligente permet d’optimiser la
gestion des ressources par le traitement automatisé de
données, il est essentiel que les pouvoirs publics et les
citoyens soient impliqués dans la gouvernance de ces
outils pour contrôler les effets produits par les algo-
rithmes. De cette manière, le numérique ne serait non
pas au service de la nature, mais bel et bien au service
des femmes et des hommes désireux de la protéger. Pour
l’heure, rien ne permet donc d’affirmer avec certitude
que l’intelligence artificielle pourra démocratiquement
« contribuer à diminuer toutes nos consommations et à am-
plifier toutes nos actions en faveur du respect et de la restau-
ration des écosystèmes  » comme le prétend pourtant le
récent rapport de C. Villani88. Ainsi, tandis que la fiction
juridique a depuis des siècles servie l’utopie démocra-
tique au point de former entre elles un tout solidaire, rien
ne laisse encore entrevoir que la mobilisation du numé-
rique participera aux renouvellements démocratiques
et écologiques envisagés tant par les pouvoirs publics
que par la société civile. Pour cause, de la même manière
qu’une expérience scientifique vise à voir son objet et
construit rationnellement son protocole en conséquent,
les mesures adoptées dans la ville intelligente ont un
objectif, une ligne de mire. Les capteurs ne sont pas dis-
posés arbitrairement mais poursuivent toujours une fin.
Or il faut bien garder à l’esprit que les données produites
peuvent postérieurement être valorisées à d’autres fins.
87. IDDRI, FING, WWF France, GreenIT.fr (ed.), Livre blanc Numérique
et Environnement, 2018, 34 p. Le livre blanc Numérique et environne-
ment de 2018 a dressé les chantiers à mettre en place pour assurer la
convergence des transitions décrites plus haut. Quatre catégories ont
été identifiées : 1ºréduire l’empreinte écologique du numérique, 2ºu-
tiliser le numérique pour mieux concevoir les politiques écologiques,
3ºsoutenir l’innovation numérique en faveur de l’écologie et 4ºmobili-
ser le potentiel des données au service de la transition écologique.
88. C. VILLANI (dir.), Donner un sens à l’intelligence artificielle. Pour une
stratégie nationale et européenne, Rapport dans le cadre de la mission
parlementaire confiée par le 1er Ministre du 8 septembre 2017 au 8
mars 2018, p.130.
REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA

Quema de residuos sólidos urbanos.

PÁGINA 172 / NOVIEMBRE 2021 Foto / Gentileza: Peter Bauza

 ARTÍCULOS

Guillermo J. Holsman

Estrategias e incentivos para lidiar con los

residuos sólidos urbanos

Guillermo J. Holsman Qué hacer con aquello que ya no necesitamos ha

LLM por la New York University.
sido una incógnita y, en muchos casos, también un pro-
blema desde el comienzo de las sociedades sedentarias.
Si bien en un comienzo la cantidad de material descarta-
do era muy inferior a los volúmenes que se manejan en
las sociedades contemporáneas, la necesidad de desha-
cerse de ese material de forma adecuada no era menor.
Desde la construcción de la Cloaca Maxima en la
Roma del Siglo VI AEC hasta la ejecución del Sistema
Riachuelo en la Buenos Aires del Siglo XXI EC. Desde las
montañas de residuos que se formaban en las puertas de
las ciudades medievales a la construcción de grandes re-
llenos sanitarios. La historia de la humanidad está acom-
pañada de residuos y de diferentes técnicas para lidiar
con ellos.1
Pero si bien la historia del manejo de los residuos
es importante, resulta aún más importante su actuali-
dad. En este trabajo se revisarán diferentes enfoques
y modelos existentes con respecto al manejo de los

1. Si bien no todos estos residuos constituyen la misma categoría

de residuos, y consecuentemente no son tratados ni abordados de la
misma manera, se toman estos ejemplos de todos modos para ilus-
trar la importancia histórica del tema en estudio.

PÁGINA 173 / NOVIEMBRE 2021

 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA
residuos urbanos y se buscará arribar a una posible so-
lución para lidiar con algunos de ellos.
Pero antes de empezar por el cómo, debemos
empezar por el qué. Entonces, comencemos por definir
qué vamos a entender por residuos urbanos y por
su gestión, para poder pasar luego a cómo es y cómo
debería ser esa gestión.
Las sociedades generan una gran cantidad de re-
siduos de diversos tipos. La que nos interesa particu-
larmente en este trabajo es la variedad de residuos
“urbanos”, que se diferencian particularmente de los con-
siderados “rurales”.
A su vez, dentro de esta categoría de residuos
“urbanos”, nos enfocaremos particularmente en los con-
siderados “domiciliarios”, que en la legislación argen-
tina se definen como “[...] aquellos elementos, objetos o
sustancias que como consecuencia de los procesos de
consumo y desarrollo de actividades humanas, son des-
echados y/o abandonados”.2 Por lo tanto, no considerare-
mos en este trabajo los residuos industriales o aquellos
que requieran un tratamiento especial y específico,
como ser los peligrosos, radiactivos o patogénicos.
Como puede observarse, la definición de residuo do-
miciliario que brinda la normativa argentina no permite
diferenciarlos de aquellos que no son estrictamente de
procedencia domiciliaria. Ello toda vez que “los procesos
de consumo y desarrollo de actividades humanas” que
según la normativa les dan origen, podrían desarrollarse
en la industria, el comercio o cualquier otro tipo de acti-
vidad humana. Por lo tanto, entenderemos por residuos
a aquellos elementos, objetos o sustancias que son desecha-
dos y/o abandonados.
Si bien este recorte es aún bastante amplio, entien-
do que puede ser también en algún punto problemático
a la hora de tratar cierto tipo de residuos, en particular
los reciclables y reutilizables. Este problema se debe a
qué debe entenderse por desechado. Si se debe enten-
der solamente algo apartado o excluido, entonces el pro-
blema no es tal, ya que basta con que se separe algo de,
digamos, el hogar, para que se lo considere desechado y
por lo tanto residuo.
2. Ley Nº 25.916 de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental
para la Gestión Integral de Residuos Domiciliarios, Artículo 2º.
PÁGINA 174 / NOVIEMBRE 2021
Pero si en cambio debemos entender por desecho a
aquello que ya no tiene un uso, entonces si tenemos un
problema con los residuos reciclables y reutilizables,
puesto que por definición esos residuos todavía tienen
algún uso, ya sea en su forma actual o previa transforma-
ción fisicoquímica.
Esta posible problemática fue discutida por la Corte
Suprema de Justicia de la Nación en el fallo INVAP,3 en
donde una persona pretendía invalidar un acuerdo entre
el INVAP y la Australian Nuclear Science & Technology
Organization por la provisión de un reactor nuclear y el
eventual tratamiento del combustible gastado. Si bien no
fue lo que decidió el caso, ya que la Corte falló en favor de
INVAP por otros motivos, se discutió y se hizo hincapié
en la diferencia entre el desecho nuclear y el combusti-
ble gastado, ya que este último no sería considerado un
desecho, al poder ser transformado y aún utilizado.4
Esta diferencia entre lo que es y no desecho puede
implicar un trato diferente de las sustancias desechadas,
ya que podría implicar la necesidad de aplicar diferentes
criterios al momento de su recolección. Sin embargo, la
legislación argentina no hace esta diferencia.
Una vez que identificamos qué es un residuo
debemos analizar qué hacer con él. Este proceso es co-
nocido como gestión de residuos y consiste en una serie
de pasos que, para la legislación argentina, consta de
siete etapas: generación, disposición inicial, recolección,
transferencia, transporte, tratamiento y disposición
final.5
Al ser una ley de presupuestos mínimos, la
Ley Nº 25.916 es poco más que un endeble andamiaje de
criterios e instrucciones generales que las jurisdicciones
locales deben tener en cuenta al momento de regular
la materia propia de la ley. Por este motivo, esta ley no
provee demasiados detalles sobre las diversas etapas de
la gestión de residuos, más allá de una sucinta descrip-
ción de cada una. Por lo tanto, será necesario recurrir a
leyes locales para poder analizar con mayor detalle este
3. Corte Suprema de Justicia de la Nación, “Schroder, Juan c/INVAP
S.E. y E.N. s/ Amparo”, 2010, Fallos 333:570,
4. Si bien el caso INVAP versa sobre un tipo de residuo que advertí iba
a excluir del análisis, me parece de todos modos ilustrativo para resal-
tar la importancia de la distinción entre lo que es considerado desecho
y lo que no, puesto que el tratamiento que reciben uno y otro puede ser
muy diferente.
5. Ley Nacional Nº 25.916, Artículo 3º.
 ARTÍCULOS
proceso. Para eso recurriré más adelante a las Leyes
Nº 1854 y Nº 5991 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Antes de pasar a las normas locales, me gustaría
hacer hincapié en dos aspectos de la gestión de residuos
urbanos. La primera de ellas es la que considero debería
ser la primera etapa del circuito; una etapa anterior a la
generación. Me refiero a una etapa de planificación y
reducción de los materiales que eventualmente puedan
convertirse en residuos. El segundo aspecto es la nece-
sidad de generar incentivos en la población para poder
cumplir con las metas ambientales deseadas y lograr
que los residuos sean descartados de la forma más efi-
ciente posible. Volveré sobre este punto más adelante.
La etapa previa no es lo suficientemente considera-
da en la Ley Nº 25.916, la que se limita a mencionar como
parte de sus objetivos el de “[l]ograr la minimización de
los residuos con destino a disposición final”.6
Si bien es cierto que podría interpretarse en este
objetivo que se pretende minimizar los residuos con
destino a disposición final mediante la minimización de
los residuos que se producen en primer lugar, no existe
nada en el texto de la norma que permita inferir eso. Ese
objetivo parecería estar orientado más a la revaloriza-
ción o recuperación de lo que la sociedad descarta de
manera incremental.
En efecto, el mismo Artículo 4º establece en su
inciso b) como otro de sus objetivos el de “[p]romover
la valorización de los residuos domiciliarios”.7 Por otro
lado, no hace ninguna mención a la disminución de la
generación de residuos.
Afortunadamente, esta deficiencia de la norma
nacional de presupuestos mínimos es suplida por la
Ley Nº 1854 de la CABA, la que establece que el “[...] produc-
tor, importador, distribuidor, intermediario o cualquier
otra persona responsable de la puesta en el mercado de
productos que con su uso se conviertan en residuos”8
deben cumplir con una serie de criterios.
Entre esos criterios se encuentran la obligación de
“[e]laborar productos o utilizar envases que, por sus ca-
racterísticas de diseño, fabricación, comercialización
o utilización, minimicen la generación de residuos y
6. Ley Nacional Nº 25.916, Artículo 4º, inciso d).
7. Ibídem, inciso b).
8. Ley CABA Nº 1854, Artículo 9º.
PÁGINA 175 / NOVIEMBRE 2021
faciliten su reutilización, reciclado, valorización o per-
mitan la eliminación menos perjudicial para la salud
humana y el ambiente.”9
En sintonía con este criterio que deben seguir
quienes introducen productos pasibles de ser conver-
tidos en residuos, la ley establece como uno de sus ob-
jetivos específicos el de “[p]romover la reducción del
volumen y la cantidad total de residuos sólidos urbanos
que se producen”. No la de reducir la cantidad de resi-
duos destinados a disposición final, sino la cantidad de
residuos que se producen.
Este compromiso por reducir la cantidad de resi-
duos generados encuentra mayor respaldo en los obje-
tivos de tratar de modificar las actividades que “generen
residuos difíciles o costosos de tratar, reciclar y reutili-
zar”10 y eventualmente los productores de esos residuos
“de difícil o imposible reciclaje se [hagan] cargo del reci-
claje o la disposición final de los mismos”.11
Más aún, la norma pone en cabeza de un grupo de
generadores, a los que llama generadores especiales,12 la
obligación de “adoptar medidas tendientes a disminuir
la cantidad de residuos sólidos urbanos que generan”.13
Sin embargo, y a pesar de lo que dice la norma local,
no existe una política pública para llevar a cabo todas
estas metas. Existe una serie de requisitos que se deben
cumplir para alcanzar una serie de objetivos, pero no
existe una hoja de ruta para llegar ahí.
Si bien es cierto que existen algunos programas des-
tinados a cierto tipo de residuos, como en el caso de las
pilas, no se han tomado medidas similares para lidiar
con otro tipo de residuos, aun cuando la metodología
podría ser similar, si no idéntica. Veamos con un ejemplo
puntual cómo sería eso posible.
En la órbita de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires se sancionó la Ley Nº 5991 de Gestión Ambiental
de Pilas en Desuso, mediante la cual se considera a las
pilas como Residuos Sólidos Urbanos Sujetos a Manejo
9. Ibídem, Artículo 9º, inciso a.
10. Ibídem, Artículo 9º, inciso i.
11. Ibídem, Artículo 9º, inciso n.
12. La Ley de la CABA toma la definición de generador especial que
da la Ley Nacional, la que los define como “aquellos generadores que
producen residuos domiciliarios en calidad, cantidad y condiciones
tales que, a criterio de la autoridad competente, requieran de la imple-
mentación de programas particulares de gestión...”
13. Ley de la CABA Nº 1854., Artículo 14, inciso a.
 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA
Especial. La ley define Residuo Sólido Urbano Sujeto
a Manejo Especial a “[...] aquellos que por su tamaño,
volumen, cantidad y/o sus potenciales características
de peligrosidad, nocividad o toxicidad, deben sujetarse a
un Plan de Gestión Ambiental diferenciado del resto de
los Residuos Sólidos Urbanos”.14
Según la misma ley, este plan consiste en un “[...]
conjunto de actividades interdependientes y comple-
mentarias entre sí destinadas a recolectar, transportar,
valorizar, tratar y disponer los residuos de éstas, de-
biendo adecuarse a programas y planes de manejo es-
pecíficos”.15 Adicionalmente, y a fin de cumplir con sus
objetivos, la norma permite emplazar contenedores de
recepción de pilas en lugares de acceso público e ins-
talaciones del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires
(G.C.B.A.), cuyo mantenimiento y gestión dependerá de
los productores, importadores, distribuidores e interme-
diarios, que son los sujetos obligados.16
Los sujetos obligados deberán presentar un plan de
manejo, el cual deberá cumplir con una serie de requisi-
tos, entre los cuales se encuentra el “tratamiento y/o dis-
posición final del residuo”,17 que es lo esperable de una
norma que lidia con residuos, sean estos peligrosos o no.
Puesto que en el territorio de la República Argentina
no existen plantas de tratamiento y recuperación de
pilas, la única alternativa viable entonces es la disposi-
ción final o la exportación de las pilas usadas. La disposi-
ción final de las pilas usadas podría representar algunos
problemas para la Ciudad de Buenos Aires, puesto que
la misma no cuenta con rellenos de seguridad en su te-
rritorio, lo que obligaría al envío de las pilas usadas al
territorio de otra jurisdicción, lo que implicaría invaria-
blemente el tránsito por el territorio de la Provincia de
Buenos Aires, que cuenta con una prohibición de ingreso
de residuos peligrosos en su territorio.18
14. Ley de la CABA Nº 5991., Artículo 1º.
15. Ibídem, Articulo 3º.
16. Ibídem.
17. Ibídem., Artículo 41.
18. Constitución de la Provincia de Buenos Aires, Artículo 28. La nor-
ma en cuestión habla de “prohibir el ingreso en el territorio de residuos
tóxicos”, que si bien puede ser entendido o no como sinónimo de pe-
ligroso, entiendo que ambas acepciones aplicarían a las pilas usadas.
La discusión sobre la constitucionalidad de esa prohibición y si las
pilas usadas deben ser consideradas o no como un residuo peligroso
en los términos de la Ley Nº 24.051 exceden a este trabajo, pero me
PÁGINA 176 / NOVIEMBRE 2021
Más allá de las dificultades que puedan surgir al
momento de buscar el destino final de las pilas usadas,
entiendo que la Ley Nº 5991 posee un problema aún
mayor: los incentivos. La norma ofrece pocos incen-
tivos a los sujetos obligados para cumplir con ella, y
nulos incentivos a los consumidores para contribuir a su
cumplimiento.
La Ley Nº 5991 ofrece muy pocos incentivos a los
sujetos obligados para dar cumplimiento a la norma. Bá-
sicamente los incentivos son la necesidad de contar con
un Plan de Manejo (se asume que es necesario para poder
operar, aunque la norma no lo diga), y la pasibilidad de
ser sancionado con una multa en caso de incumplir.19
La norma no provee de ningún incentivo al con-
sumidor de pilas para deshacerse de las pilas de forma
sustentable, más allá del sentido de deber que cada in-
dividuo posea. Más aún, la norma le impone una carga,
que es la de llevar las pilas usadas a algún punto de reco-
lección, que puede ser el comercio donde se adquirieron
u otro lugar. Esto resulta especialmente importante ya
que la captación de las pilas usadas es una de las obli-
gaciones de los sujetos obligados, que podrían ver frus-
trados sus objetivos por la falta de “cooperación” de los
consumidores.
Como adelanté más arriba, entiendo que es fun-
damental a la hora de diagramar este tipo de políticas
públicas la correcta distribución de incentivos puesto
que, si se deja todo librado a la buena voluntad de las
partes intervinientes, estaremos en igual situación que
si no contásemos con norma alguna. Evidentemente, si
todos nos deshiciéramos de nuestros residuos de forma
sustentable, no habría necesidad de obligar a alguien a
hacerlo de una u otra manera.
Probablemente no existe mejor incentivo que el
económico. Una forma posible de incluir un incentivo
económico en este sistema es mediante un esquema de
depósito y devolución. Este esquema consiste en el pago
de un extra al momento de adquisición del producto, y la
devolución de esa suma al momento de entregar el pro-
ducto en la forma en que se pretende que se haga.
parece importante remarcar la existencia de un potencial conflicto en
el cumplimiento de una norma local.
19. Ley de la CABA Nº 5991, Artículo 12.
 ARTÍCULOS
Este sistema no sería novedoso para el consumidor
argentino, ya que es un esquema ampliamente usado
por las compañías de bebidas gaseosas, tanto con y sin
alcohol,20 que cobran una suma extra al momento de ad-
quirir la botella, para luego poder “reutilizar” la botella
a modo de canje por una nueva al momento de realizar
una nueva compra. En Argentina usualmente es menos
depósito y devolución y más depósito y trueque, pero la
metodología no resulta extraña.
Este esquema podría aplicarse tranquilamente a las
pilas, cobrando un extra por pila adquirida, generando
así un incentivo en los consumidores para deshacerse
de las pilas de forma correcta, y recibir así su depósito
inicial.
Entonces, al existir una norma específica para un
residuo considerado de manejo especial, y al haber un
esquema familiar, podría considerarse la expansión de
este andamiaje normativo para incluir más residuos
considerados de manejo especial. Creo que un gran
candidato para un próximo paso en el manejo de los
residuos domiciliarios son los envases de bebidas de
plástico y aluminio. Son bienes de consumo masivo, la
infraestructura para su recolección y reciclaje existe, y
las experiencias en el mundo son muy prometedoras.
Me gustaría mencionar brevemente el caso noruego,
un caso paradigmático sobre reciclaje de envases de
bebidas, ya que suele servir como modelo de muchos
otros. Allí se utiliza un sistema de depósito y devolu-
ción para casi todos los envases de plástico PET21 y de
aluminio,22 Noruega recicló en 2019 casi 600 millones de
latas de aluminio y más de 556 millones de botellas de
plástico PET,23 con una población de menos de 5 millo-
nes y medio de habitantes. En contraste, según datos del
CEAMSE24, en el primer trimestre de 2020 se reciclaron
20. En este caso, las empresas embotelladoras no están obligadas a
llevar adelante este esquema. Sin embargo, resulta más económico
levar y reutilizar, o reciclar y reutilizar, los envases recuperados que
tener que producir un envase desde cero. Es un incentivo económico
-reducir costos- el que lleva a las empresas a tomar esta medida.
21. Polietileno Tereftalato
22. Algunos productos como jugos, bebidas vegetales, leche, produc-
tos lácteos o de cacao están exentos de este sistema.
23. Infinitum, 2019 in numbers, disponible en https://infinitum.no/
english/deposit-facts-of-2013 (en inglés)
24. La Coordinación Ecológica Área Metropolitana Sociedad del
Estado
PÁGINA 177 / NOVIEMBRE 2021
843.000 botellas de plástico de 1.5 litros,25 en un área de
cobertura con una población de alrededor de 15 millones
de habitantes.
En el sistema noruego se incluye un logo identifi-
catorio en los envases que forman parte del esquema,
para que los consumidores puedan saber fácilmente
qué envases deben llevar a reciclar. Los envases vacíos
pueden ser llevados a cualquier local que venda las
bebidas identificadas con el logo, que están obligados
a aceptarlos. Los locales pueden elegir de qué manera
recibir los envases, ya sea de forma manual o mediante
una “máquina expendedora inversa”, que recibe botellas
y emite un comprobante, y devuelve el depósito.26
Este esquema está a cargo de Infinitum, una
empresa formada por empresas de los sectores de pro-
ducción de bebidas y de ventas de bebidas, en partes
iguales. En definitiva, por los principales actores dentro
de este sistema, además de los consumidores, claro.
Es esta empresa la encargada de la infraestructu-
ra del esquema de depósito y devolución en Noruega,
mediante la colocación de las “máquinas expendedoras
inversas”, de la recolección de los envases vacíos, de su
transporte y de su reciclaje.
El caso noruego agrega una complejidad mayor, ya
que existe un impuesto ambiental que grava los envases
de bebidas. Como incentivo adicional, se exime del pago
de ese impuesto si se alcanza cierta taza de retorno de los
envases, que actualmente está fijada en 95%. Los miem-
bros del esquema de depósito y devolución a través de
Infinitum lograron esa taza de retorno en al menos dos
ocasiones desde el 2012.27
Lo hasta acá dicho demuestra que es posible reducir
la cantidad de residuos producidos mediante la reutili-
zación de algunos productos que en la actualidad no se
aprovechan, o no se hace de forma competente.
Es importante destacar la existencia de programas
exitosos en el mundo, utilizando una infraestructura no
25. La información proviene del inicio de la página del CEAMSE, aun-
que no provee ningún otro tipo de información que ese. Disponible en
https://www.ceamse.gov.ar
26. Infinitum, Collection schemes, disponible en https://infinitum.no/
english/collection-schemes
27. Infinitum, Annual Report 2019, disponible en https://infinitum.no/
articles-in-english/infinitum-annual-report-2019/
 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA

muy disímil a la existente hoy en Argentina, y en parti-

cular en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
La introducción de los incentivos correctos puede
ayudar a aumentar las tasas de retorno de productos re-
ciclables, permitiendo así reducir considerablemente
la generación de residuos, en particular en las grandes
urbes.

PÁGINA 178 / NOVIEMBRE 2021

 ARTÍCULOS

Puente Avellaneda reflejado, CABA.

PÁGINA 179 / NOVIEMBRE 2021 Foto: gentileza/Peter Bauza

 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA

Norbert Foulquier

La tarification sociale du service de l’eau

La tarifa social del servicio de agua

Norbert Foulquier L’accès à l’eau potable est un besoin vital dont une
Profesor de derecho público en la
trop large partie de la population mondiale est encore
Université Paris 1 - Panthéon-Sorbonne.
Codirector del SERDEAUT. malheureusement privée. Ce n’est donc pas un hasard
si la plupart des villes se trouvent à proximité des cours
d’eau et si l’accès à ce bien naturel, via la construction de
réseaux d’acheminement et de traitement, a accompagné
l’urbanisation de tous les pays depuis le XIXe siècle. Les
imbrications des enjeux de la salubrité publique et de
l’urbanisation n’ont fait qu’encourager ce mouvement1.
Toutefois, même dans les pays globalement riches,
tous les habitants ne bénéficient pas des services de
distribution d’eau potable et d’assainissement. Soit les
réseaux ne couvrent pas tout leur territoire, soit le tarif
de l’accès à ces services est trop élevé. Cette dernière
cause peut surprendre car comparé à d’autres presta-
tions, le prix de l’eau potable semble très modique. Ainsi,
en France, pour les particuliers, le prix du litre d’eau via
les réseaux publics est de 0,0030 euros en moyenne.
Selon Eaufrance, un service public officiel d’information
sur l’eau, en 2014, un ménage français dépensait 477,60

1. J.-L. HAROUEL, L’eau dans le paysage urbain depuis le Moyen Age,

p. 1397, Pour un droit commun de l’environnement. Mélanges en l’hon-
neur de Michel Prieur, Paris, Dalloz, 2007.

PÁGINA 180 / NOVIEMBRE 2021

 ARTÍCULOS
euros par an, pour une consommation de 120 m3. Dans
les autres pays européens, les prix sont souvent un peu
plus élevés mais cela s’explique par les caractéristiques
géographiques du pays (la longue façade maritime et la
rareté de l’eau douce au Danemark) ou par des taxes spé-
cifiques comprises dans le prix de l’eau (l’impôt pour la
protection des digues aux Pays-Bas ; la taxe sur le traite-
ment des eaux de pluie en Allemagne)2.
En réalité, si ce prix paraît faible en absolu, il se
révèle relativement élevé pour les populations pauvres.
La paupérisation d’une frange de la population trans-
forme l’accès à l’eau potable en un véritable problème
social qui vient amplifier et complexifier le droit au loge-
ment, tout en constituant un problème environnemental
de premier ordre car l’eau est un bien fragile, surtout dans
les espaces urbanisés. Et ce problème s’aggrave lorsque
se développent des politiques de privatisation de l’eau3.
La réaction a été l’adoption d’une Charte sociale
de l’eau, par l’Académie de l’eau. De son côté, le Conseil
Européen sur le Droit de l’Environnement4 a adopté un
rapport sur le droit à l’eau, mais ces textes ne sont pas
juridiquement contraignants. Des traités internationaux
donnent une assise juridique au droit à l’eau5, mais leur
sanction en cas de non respect restent difficile. Quant à
la France, le droit à l’eau y a un fondement juridique : ce-
lui-ci n’est pas constitutionnel, mais législatif, ce qui n’est
pas sans conséquence.
Depuis la loi nº2006-1772 du 30 décembre 2006, l’ar-
ticle L. 210-1 du code de l’environnement dispose : « L’eau
fait partie du patrimoine commun de la nation. Sa pro-
tection, sa mise en valeur et le développement de la res-
source utilisable, dans le respect des équilibres naturels,
sont d’intérêt général. / Dans le cadre des lois et règle-
ments ainsi que des droits antérieurement établis, l’usage
de l’eau appartient à tous et chaque personne physique,
pour son alimentation et son hygiène, a le droit d’accéder
2. Site de Que-choisir, « le prix de l’eau. L’impossible comparaison eu-
ropéenne », 2013.
3. H. SMETS, L’eau n’est pas une marchandise ordinaire, p. 1469, Pour
un droit commun de l’environnement. Mélanges en l’honneur de Michel
Prieur, Paris, Dalloz, 2007.
4. https://www.worldwatercouncil.org/fileadmin/wwc/Programs/
Right_to_Water/Pdf_doct/eau_CEDE_20021_01.pdf
5. B. DROBENKO, Petite histoire d’un droit en devenir : le droit à l’eau, p.
109, Patrimoine vivant, entre nature et culture. Mélanges en l’honneur
de Jérôme Fromageau, Paris, Mare & Martin, 2019.
PÁGINA 181 / NOVIEMBRE 2021
à l’eau potable dans des conditions économiquement ac-
ceptables par tous. /Les coûts liés à l’utilisation de l’eau, y
compris les coûts pour l’environnement et les ressources
elles-mêmes, sont supportés par les utilisateurs en tenant
compte des conséquences sociales, environnementales
et économiques ainsi que des conditions géographiques
et climatiques ».
De plus, en vertu de la loi nº 2007-290 du 5 mars 2007
instituant le droit au logement opposable et portant di-
verses mesures en faveur de la cohésion sociale, la distri-
bution d’eau ne peut pas être interrompue, même en cas
de non-paiement des factures (art. L. 115-3 du code de l’ac-
tion sociale et des familles). Le Conseil constitutionnel a
reconnu cette disposition conforme à la Constitution par
sa décision du 29 mai 2015, en faisant découler cette in-
terdiction de l’objectif à valeur constitutionnelle de droit
à un logement décent6. Mais comme le précise le Conseil
constitutionnel, cette disposition ne supprime pas l’obli-
gation pour les usagers en situation de précarité d’hono-
rer leurs dettes envers le fournisseur d’eau. Celui-ci peut
donc engager des actions en justice pour recouvrer ses
créances et aggraver la situation financières de ces per-
sonnes. Pour éviter ces situations, le plus simple est de
réduire le prix de l’eau.
En France, cette réponse à ce grave problème de
santé publique et de réalité des droits fondamentaux a
tardé, car l’idée d’une tarification sociale de l’accès à l’eau,
c’est-à-dire d’une tarification plus favorable aux ménages
ayant de faibles revenus, a longtemps été exclue par le lé-
gislateur (I). Il n’en a pleinement admis le principe qu’en
2019 (II). Toutefois, ce progrès fait paradoxalement ressor-
tir quelques injustices (III).
I – Une tarification sociale de l’eau longtemps
impossible
Longtemps, les dispositions législatives ont interdit
aux communes, qui sont responsables du service public
de l’eau, de fixer des tarifs variant en fonction de la ri-
chesse des consommateurs.
En effet, en vertu de l’article L. 2224-1 du code général
des collectivités territoriales, « les budgets des services
6. Conseil const., 29 mai 2015, nº 2015-470 QPC.
 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA
publics à caractère industriel ou commercial exploi-
tés en régie, affermés ou concédés par les communes,
doivent être équilibrés en recettes et en dépenses ». L’ar-
ticle L. 2224-2 précisant qu’il « est interdit aux communes
de prendre en charge dans leur budget propre des dé-
penses au titre [de ces] services publics  ». Or le service
public de l’eau a été qualifié de service public à caractère
industriel ou commercial : les communes ne pouvaient
donc pas fixer des tarifs de l’eau inférieurs à coût réel de
ce service. Les personnes pauvres en ont fait les frais. Et
ce d’autant plus que la jurisprudence administrative in-
terdit que le tarif maximum pour un service public soit
supérieur à son coût de revient, ce qui aurait permis que
les usagers aisés compensent les rabais accordés aux
pauvres afin que le budget du service soit à l’équilibre.
La raison de cette interdiction de financement par
le budget communal du service public de l’eau est la
volonté des pouvoirs publics « de ne pas porter entrave à
la concurrence »7. C’est pourquoi « ces activités sont sou-
mises à un équilibre budgétaire strict, dont les conditions
sont définies aux articles L. 2224-1, L. 2224-2 et L. 2224-4
du Code général des collectivités territoriales (CGCT).
Dans un objectif de transparence des tarifs et de vérité
des prix, les recettes propres du service doivent couvrir
l’intégralité de ses dépenses, à l’exclusion de toute prise
en charge par le budget de la commune, sous forme de
subvention d’équilibre ou de financement par le budget
principal de certaines dépenses ».
Dit autrement, c’est parce que le législateur a imposé
que le service public de distribution de l’eau et de son as-
sainissement fonctionne sur le modèle de l’entreprise
et surtout, ce faisant, parce qu’il a considéré que l’eau est
un bien marchand, qu’il a interdit jusqu’aux années 2010
toute forme de tarification sociale de l’eau.
II – La tarification sociale de l’eau aujourd’hui
admise
La tarification sociale de l’eau a été acceptée tardive-
ment en France. Elle n’a pas été instaurée d’un coup sur
7. Par ex. voir la réponse ministérielle nº 103591 à une question parle-
mentaire : http://questions.assemblee-nationale.fr/q12/12-103591QE.
htm.
PÁGINA 182 / NOVIEMBRE 2021
l’ensemble du territoire, mais de façon progressive. Dans
un premier temps, elle a fait l’objet d’une expérimenta-
tion. Elle n’a été généralisée qu’en décembre 2019.
A – L’expérimentation de la tarification sociale
de l’eau
La mise en place de la tarification sociale de l’eau en
France a d’abord été autorisée seulement dans quelques
communes. En effet, par la loi nº 2013-312 du 15 avril 2013
dite « Brottes » du nom du député qui en a été le rappor-
teur à l’Assemblée nationale, le Parlement a autorisé à
titre expérimentale l’intégration de critères sociaux dans
le montant des redevances de ces services. Ce recours
par l’expérimentation doit, à notre avis, tout autant à un
souci de bonne légistique qu’à la crainte qu’inspirait aux
pouvoirs publics étatiques la remise en cause de l’article
L. 2224-1 du code général des collectivités territoriales.
Initialement, cette expérimentation devait durer
seulement cinq ans. Mais, comme elle a eu du mal à se
mettre en place, elle a pris du retard. Il fallut que la loi
nº 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019
la proroge jusqu’au 15 avril 2021. Près de 50 collectivités
ont participé à cette expérimentation. Finalement, au
cours de l’année 2019, un rapport d’évaluation a été établi.
Celui-ci n’était pas particulièrement encourageant car il
soulignait la difficulté pour les communes d’identifier la
population ayant besoin de la tarification sociale de l’eau
et de mesurer les effets bénéfiques de cette politique8.
Toutefois, le contenu de cette évaluation très super-
ficielle n’a pas arrêté le gouvernement et le parlement
a généralisé la tarification sociale de l’eau en décembre
2019.
B – La généralisation de la tarification sociale de
l’eau
La tarification sociale de l’eau a été généralisée sur
l’ensemble du territoire français par l’article 15 de la loi
8. https://www.ecologique-solidaire.gouv.fr/sites/default/files/Rap-
port_experimentation_eau_loi-Brottes_2019_0.pdf
 ARTÍCULOS
nº 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l’engagement
dans la vie locale et à la proximité de l’action publique.
Cette disposition a introduit un nouvel article L.
2224-12-1-1 dans le code général des collectivités terri-
toriales. Selon son premier alinéa, « Les services publics
d’eau et d’assainissement sont autorisés à mettre en
œuvre des mesures sociales visant à rendre effectif le
droit d’accéder à l’eau potable et à l’assainissement dans
des conditions économiquement acceptables par tous,
tel que prévu à l’article L. 210-1 du code de l’environne-
ment. Ces mesures peuvent inclure la définition de
tarifs tenant compte de la composition ou des revenus
du foyer, l’attribution d’une aide au paiement des fac-
tures d’eau, une aide à l’accès à l’eau ou un accompagne-
ment et des mesures favorisant les économies d’eau.
Ces mesures peuvent également inclure la définition
de tarifs incitatifs définis en fonction de la quantité
d’eau consommée. La part incitative s’ajoute à une part
fixe déterminée selon les modalités de tarification clas-
sique ». Ce texte est complété par l’article L. 2224-12-4 du
code général des collectivités territoriales qui précise
que « La tarification de l’eau potable aux abonnés domes-
tiques peut tenir compte du caractère indispensable de
l’eau potable et de l’assainissement pour les abonnés en
situation particulière de vulnérabilité en prévoyant un
tarif progressif pouvant inclure une première tranche
de consommation gratuite ».
Ainsi, non seulement le conseil municipal n’est plus
obligé d’imposer une même tarification à l’ensemble des
foyers de la commune, sans distinction de leur compo-
sition, mais il peut aussi tenir compte de leur situation
financière. En effet, l’article L. 2224-12-1-1 autorise la ta-
rification de l’eau en fonction du nombre de personnes
dans le foyer, ce qui rend possible une tarification moins
élevée pour les familles nombreuses. Toutefois, comme
les familles nombreuses ne sont pas toujours néces-
siteuses et que le législateur voulait aider les familles
pauvres à pleinement jouir du droit à l’eau, celui-ci ha-
bilite les conseils municipaux à adopter une tarification
spéciale pour les foyers «  en situation particulière de
vulnérabilité ».
Ces dispositions donnent donc aux communes la
possibilité d’aider différemment toutes les familles – et
pas seulement les plus pauvres – selon leurs besoins et
leurs finances.
PÁGINA 183 / NOVIEMBRE 2021
Cette aide prend des formes différentes. Elle peut
passer par une tarification spéciale ou une aide finan-
cière permettant de supporter la tarification de droit
commun. Les textes ouvrent la faculté d’instaurer une
tarification dégressive en fonction du nombre de per-
sonnes et des revenus et de la compléter par une aide
financière pour les familles les plus miséreuses. Cette
aide peut leur être directement versée. Afin que leur
destinataires ne s’en servent pas à d’autres fins, elle peut
aussi leur être adressée sous forme de « bons » ou encore
être versée à des organismes d’aide sociale qui ensuite
transfèreront ces fonds à l’exploitant du service de l’eau.
Le législateur a voulu laisser le plus de souplesse pos-
sible aux communes afin que cette aide soit la mieux
adaptée à la situation de chacune des familles dans le
besoin.
Cette réforme devait s’accompagner d’une modifica-
tion du financement des services publics de l’eau.
Tout d’abord, le législateur a amendé l’article L.
2224-2 du code générale des collectivités territoriales
interdisant jusqu’alors les subventions des communes
aux budgets des exploitants des réseaux d’eau. Doréna-
vant, par dérogation à cet article, « les communes et leurs
groupements mettant en œuvre ces mesures peuvent
contribuer à leur financement en prenant en charge dans
leur budget propre tout ou partie du montant des dé-
penses prévues à cet effet par les services publics d’eau
et d’assainissement, dans la limite de 2 % des montants
hors taxes des redevances d’eau ou d’assainissement
perçues  » (CGCT, art. L. 2224-12-1). Ainsi, le législateur
accepte que les prestations du service public industriel
et commercial de l’eau et de l’assainissement accordées
aux populations dans le besoin soient en partie finan-
cées par l’impôt, c’est-à-dire par la solidarité publique.
Ensuite, le code général des collectivités territo-
riales précise que si « la progressivité du tarif peut être
modulée pour tenir compte des revenus et du nombre
de personnes composant le foyer, le prix au mètre cube
de la tranche de consommation supérieure ne pouvant
toutefois excéder le double du prix moyen au mètre
cube pour une consommation de référence fixée par
arrêté des ministres chargés de l’environnement et de la
consommation ». Sans le dire, le législateur accepte que,
par dérogation aux règles de calcul des redevances pour
services publics, le prix au mètre cube de la tranche de
 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA
consommation supérieure dépasse le prix de revient
de la fourniture de ces services de l’eau. Ainsi, les per-
sonnes aisées assujetties «  à la tranche supérieure  »
participent au financement des usagers dans le besoin,
même si le législateur plafonne leurs redevances. Là
encore, à rebours du financement traditionnel des ser-
vices publics industriels et commerciaux, le législateur
crée une solidarité entre les usagers.
III – Une tarification sociale de l’eau encore
injuste
L’instauration d’une tarification sociale de l’eau en
France est évidemment un progrès pour la population
pauvre. Toutefois, cette réforme pourrait être améliorée.
A – Le principe d’égalité
Tout le mécanisme mis en place par le législa-
teur repose sur le bon vouloir des communes. En effet,
celles-ci n’ont pas l’obligation d’instaurer une tarification
sociale de l’eau. Il s’agit d’un choix politique qui variera
d’une commune à l’autre, en fonction des orientations
politiques des élus donc de la majorité des électeurs,
ainsi que de la capacité financière des communes à fi-
nancer cette aide. Autrement dit, le respect du droit à
l’eau des familles pauvres dépendra du lieu de leur do-
micile. Ce droit ne sera pas réalisé de façon similaire sur
l’ensemble du territoire national.
Juridiquement, cette différence de traitement
interroge.
Tout d’abord, la tarification sociale de l’eau est,
comme l’interdiction des coupures d’eau pour impayés,
une mise en œuvre de l’objectif à valeur constitution-
nelle du droit à un logement décent. Or même si le droit
au logement décent n’est pas un droit fondamental en
tant que tel, mais seulement un objectif à valeur consti-
tutionnelle, il devrait valoir pour tous les administrés
sans distinction, sans dépendre de la bonne volonté des
communes. Il est vrai, il faut le reconnaitre, que dès lors
que l’interdiction des coupures d’eau pour impayés vaut
pour l’ensemble du territoire, on pourrait considérer que
l’essentiel – l’accès à l’eau – est assuré. Faute d’une norme
PÁGINA 184 / NOVIEMBRE 2021
constitutionnelle, l’aide financière pour éviter que les
foyers défavorisés se trouvent dans l’incapacité de régler
leurs factures d’eau n’aurait pas à être imposée de façon
identique dans toutes les communes.
Toutefois, laisser aux collectivités territoriales le
choix de mettre en œuvre ou non ce droit est surprenant,
surtout dans une République qui est constitutionnelle-
ment « une et indivisible ». Certes, le principe constitu-
tionnel d’égalité n’interdit pas au législateur de traiter
différemment les administrés, mais encore faut-il que
la différence de traitement soit en rapport avec la légis-
lation en cause et qu’elle se justifie par un motif d’inté-
rêt général9. Or il est difficile de percevoir ce qui justifie
qu’un pauvre du nord et un pauvre du sud de la France
ne soient pas traités de la même façon, à cause des choix
politiques des communes, en matière de tarification des
services de l’eau.
B – La liberté des communes
Enfin, non seulement le législateur n’a pas imposé à
toutes les communes d’instaurer une tarification sociale
de l’eau, mais si celles-ci mettent en œuvre ce disposi-
tif, elles ne peuvent pas y affecter tous les financements
qu’elles souhaitent. Comme nous l’avons vu, les aides
autorisées se limitent à 2 % du coût total des redevances
perçues par l’exploitant du service de distribution et d’as-
sainissement de l’eau. Dès lors, si c’est une large partie
de la population locale qui a besoin de cette aide, pour
respecter ce plafond des 2 %, la commune devra réduire
le montant de l’aide accordée à chacun des foyers dans
le besoin.
Une nouvelle fois, il vaut mieux pour les pauvres ne
pas être trop nombreux, même quand ils vivent sur un
territoire dont les autorités publiques sont généreuses.
9. Selon le Conseil constitutionnel, « « le principe d’égalité ne s’oppose
ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations diffé-
rentes ni à ce qu’il déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général
pourvu que, dans l’un et l’autre cas, la différence de traitement qui en
résulte soit en rapport direct avec l’objet de la loi qui l’établit ». Cons.
const., 9 avr. 1996, no 1996-375 DC, Rec., p. 60.
 ARTÍCULOS

Espacio verde

PÁGINA 185 / NOVIEMBRE 2021 Foto / Gentileza: Peter Bauza

 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA

María Virginia Gorosito, Verónica Carmona Barrenechea y Natalia Martinez

Ambiente y desarrollo sostenible en el derecho

internacional de los derechos humanos

María Virginia Gorosito Introducción

Abogada (UCA). Maestranda en
Problemáticas Sociales Infanto-
Juveniles (UBA) y en Derechos Humanos,
Política Fiscal y Crisis Financiera en
Europa y América (Unitelma Sapienza
Universidad de Roma). Responsable
de la Secretaría Letrada de Derechos
Internacional de los Derechos Humanos
del MPD.
Verónica Carmona Barrenechea
Lic. en Ciencia Política (UBA). Maestranda
en Políticas Sociales (UBA) y en
Derechos Humanos, Política Fiscal y
Crisis Financiera en Europa y América
(Unitelma Sapienza Universidad de
Roma). Integrante de la Secretaría Letrada
de Derecho Internacional de los Derechos
Humanos del MPD.
Natalia Martinez
Abogada (UBA). Integrante de la Secretaría
Letrada de Derecho Internacional de los
Derechos Humanos del MPD.
En los últimos cincuenta años hemos transitado un
período en el que se ha comenzado a desarrollar un verda-
dero cambio en torno a la cultura ambiental.
Esto se ha producido no solo en razón de los contun-
dentes estudios y desarrollos en materia ambiental, sino
también debido a las terribles consecuencias que la hu-
manidad está enfrentando. Entre ellas, el calentamiento
global, el efecto invernadero, la reducción de la capa de
ozono, la contaminación, deforestación y degradación
del suelo, la extinción de especies y pérdida de biodiversi-
dad, el derretimiento de los glaciares y la escasez de agua
dulce, entre muchas otras problemáticas resultantes del
propio accionar humano.
El daño ambiental, lamentablemente, ha dejado de
ser una amenaza para convertirse en un serio problema
de la humanidad.
En este contexto, el derecho internacional de los de-
rechos humanos ha destinado sus esfuerzos para desa-
rrollar instrumentos y acuerdos que permitan encarar
globalmente esta problemática.
En razón de ello, en el presente artículo nos propone-
mos efectuar un repaso cronológico del desenvolvimiento

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 ARTÍCULOS
del derecho internacional ambiental, haciendo hincapié
en los instrumentos más salientes.
De este modo, y sin pretensión de exhaustividad, co-
menzaremos por la Declaración de Estocolmo de 1972,
que se constituye como el primer instrumento de derecho
internacional ambiental, hasta llegar al Acuerdo de París
de 2016.
Sobre estos documentos realizaremos una breve des-
cripción, señalando los principales aportes y avances que
darán cuenta de la evolución constante y sostenida del
derecho internacional ambiental.
Por otro lado, resaltaremos dos instrumentos recien-
tes que se han desarrollado en América Latina y repre-
sentan un progreso de suma importancia para la región.
Nos referimos específicamente a la Opinión Consultiva
23-2017 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
sobre Medio Ambiente y Derechos Humanos y al Acuerdo
Regional sobre el Acceso a la Información, la Participa-
ción Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambien-
tales en América Latina y el Caribe, Acuerdo de Escazú.
Por último, presentaremos una pequeña recapitula-
ción y reflexiones finales.
II. La Declaración de Estocolmo y los primeros
documentos de derecho internacional ambiental
En el marco de la Primera Conferencia de las Nacio-
nes Unidas sobre el Medio Ambiente Humano, que tuvo
lugar entre el 5 y 16 de junio de 1972, se adoptó la De-
claración de Estocolmo sobre el Medio Ambiente
Humano.1 Esta declaración se constituyó como el primer
documento de derecho internacional de este tipo.
La declaración cuenta con 26 principios y una serie
de proclamas iniciales en las cuales aborda la vincula-
ción entre los problemas medioambientales y los distin-
tos países según el grado de desarrollo de cada uno. De
esta forma, en los países desarrollados los problemas
medioambientales están generalmente relacionados con
la industrialización y el desarrollo tecnológico, mientras
que en los países en desarrollo están motivados por el
subdesarrollo.
1. La misma se encuentra disponible en: http://www.ordenjuridico.
gob.mx/TratInt/Derechos%20Humanos/INST%2005.pdf
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En cuanto a los principios se destaca el 21, que de-
sarrolla “[...] la obligación de asegurarse que las activida-
des que se lleven a cabo dentro de su jurisdicción o bajo
su control no perjudiquen al medioambiente de otros
Estados o de zonas situadas fuera de toda jurisdicción
nacional”. Además, el principio siguiente (el 22) se aboca
a que los Estados “[...] deben cooperar para continuar desa-
rrollando el derecho internacional en lo que se refiere a la
responsabilidad y a la indemnización a las víctimas de la
contaminación y otros daños ambientales que las activi-
dades realizadas dentro de la jurisdicción o bajo el control
de tales Estados causen a zonas situadas fuera de su juris-
dicción”. A través de estos dos principios se abordan cues-
tiones fundamentales como el principio de prevención y
la responsabilidad de los Estados.
Otro hito de aquel año en Estocolmo fue la crea-
ción, en el marco de la Asamblea General de la ONU, del
Programa de las Naciones Unidas para el Medio
Ambiente (PNUMA), mediante la resolución 2997 de
“Disposiciones Institucionales y Financieras para la Coo-
peración Internacional en lo Relativo al Medio Ambien-
te”,2 que se encuentra en plenas funciones al día de hoy y
es la autoridad ambiental líder en el mundo, encargada de
establecer la agenda ambiental dentro del sistema de Na-
ciones Unidas.3
Luego, en 1983, fue creada la Comisión Mundial
sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo por medio
de la Resolución 38/161 de la Asamblea General.4 Esta
Comisión presentó en 1987 el informe “Nuestro futuro
común”,5 también conocido como “Informe Brundtland”,
por quien era presidenta de la Comisión y primera mi-
nistra de Noruega. Fue en este documento donde por
primera vez se abordó el desarrollo sostenible como con-
cepto, afirmando que “[...] está en manos de la humanidad
hacer que el desarrollo sea sostenible, duradero, o sea, ase-
gurar que satisfaga las necesidades del presente sin com-
prometer la capacidad de las futuras generaciones para
2. Ver https://undocs.org/es/a/res/2997(XXVII).
3. Para mayor información: https://www.unenvironment.org/es-.
4. Ver Resolución A/RES/38/161, del 19 diciembre 1983. Proceso de
elaboración de la perspectiva ambiental hasta 2000 y más adelante.
Las resoluciones aprobadas por la Asamblea General durante el 38º
periodo de sesiones pueden encontrarse aquí: https://www.un.org/es/
documents/ag/res/38/list38.htm.
5. El informe se encuentra disponible en: https://undocs.org/
es/A/42/427.
 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA
satisfacer las propias”.6 Y, en esta dirección, asevera que
no puede haber un crecimiento económico sostenido sin
un medioambiente sostenible.
Así, a través de doce capítulos y dos anexos, este
contundente reporte aborda de manera independiente y
con un lenguaje claro el derecho fundamental de todos
los seres humanos a un medioambiente adecuado para
su salud y bienestar (ver principio 1 “derecho humano
fundamental“).
Por otra parte, en 1985 se llegó al acuerdo del Con-
venio de Viena para la protección de la capa de ozono,
aprobado y firmado por veintiocho países. Dos años más
tarde, se firmó el Protocolo de Montreal,7 cuya entrada
en vigor se produjo en enero de 1989. El objetivo principal
de este protocolo es la protección de la capa de ozono me-
diante la toma de medidas para controlar la producción
total mundial y el consumo de sustancias que la agotan,
incluyendo a casi cien sustancias químicas en diversas
categorías.
Es un documento con precisiones técnicas, basadas
en evidencia científica, sobre las sustancias que agotan
de la capa de ozono, con indicadores de base y calenda-
rio gradual de reducción de producción y consumo, con
el objetivo eventual de eliminarlas por completo. Al igual
que otros instrumentos en materia ambiental, establece
un calendario con obligaciones diferenciadas para países
desarrollados y países en desarrollo.
Es destacable que este acuerdo ambiental logró la ra-
tificación universal, por lo que representa un importante
hito en materia de cooperación internacional.8
III. Río de Janeiro y la Cumbre de la Tierra:
importantes avances
Durante el mes de junio de 1992, se llevó a cabo en la
ciudad de Río de Janeiro la Conferencia de Naciones
Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo,
6. Ver https://www.un.org/es/ga/president/65/issues/sustdev.shtml.
7. El texto completo del Protocolo de Montreal puede consultarse
aquí: https://ozone.unep.org/treaties/montreal-protocol/.
8. En 2003, el ex Secretario General de Naciones Unidas, Kofi Annan,
declaró: “Tal vez el acuerdo internacional más exitoso hasta la fecha
ha sido el Protocolo de Montreal”. https://www.un.org/es/events/ozo-
neday/background.shtml
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conocida como Cumbre de la Tierra, donde se aprobaron
tres grandes acuerdos: el Programa 21, la Declaración de
Río sobre medioambiente y desarrollo y la Declaración de
los principios para la ordenación sostenible de bosques.
De esta manera, el Programa 219 aborda los proble-
mas acuciantes y busca preparar al mundo para los retos
del próximo siglo mediante propuestas y recomendacio-
nes concretas que se encuentran estructuradas en cuatro
secciones. La primera sección aborda las dimensiones so-
ciales y económicas; la segunda, la conservación y gestión
de los recursos para el desarrollo; la tercera sección se fo-
caliza en el fortalecimiento del papel de los grupos princi-
pales y la cuarta desarrolla los medios de ejecución.
Por su parte, la Declaración de Río sobre
medioambiente y desarrollo10 reafirma y amplía lo
establecido en Estocolmo. Así, proclama 27 principios
sobre medioambiente y desarrollo que delinean los de-
rechos y las obligaciones de los Estados.
En este curso, reafirma el principio de prevención,
esbozado anteriormente en el principio 21 de Estocolmo
y, a su vez, insta a los Estados a desarrollar normativa
relativa a la “responsabilidad e indemnización respecto
a las víctimas de contaminación y otro daños ambienta-
les”, presente en el principio 13 de esta declaración y de
conformidad con el principio 22 de Estocolmo.
También, llama a todas las personas y a todos los
Estados a colaborar para erradicar la pobreza como re-
quisito ineludible para el desarrollo sostenible.
Adicionalmente, resulta interesante destacar el
principio 7, que establece que los Estados tienen res-
ponsabilidades comunes pero diferenciadas, en tanto
han contribuido en distinta medida a la degradación del
medioambiente mundial.
Por otra parte, es el primer instrumento internacio-
nal que reconoce de manera expresa el empoderamiento
de las mujeres, pues en su principio 20 pone de relieve el
papel fundamental en la ordenación del medioambiente
y en el desarrollo que desempeñan las mujeres y la nece-
sidad de contar con su plena participación para lograr el
desarrollo sostenible.
9. Para ver el Programa 21 completo: https://www.un.org/spanish/
esa/sustdev/agenda21/index.htm.
10. Dispobibleen:https://www.un.org/spanish/esa/sustdev/documents
/declaracionrio.htm.
 ARTÍCULOS
Por último, uno de los principios más relevantes que
incorpora la Declaración de Río es el principio 10,11 que
incluye el derecho a la participación, el acceso a la infor-
mación y acceso a la justicia.12
Además de la Declaración de Río sobre medioam-
biente y desarrollo, logró constituirse el primer con-
senso mundial en torno al desarrollo sostenible de los
bosques, mediante la adopción de la “Declaración au-
torizada, sin fuerza jurídica obligatoria, de prin-
cipios para un consenso mundial respecto de la
ordenación, la conservación y el desarrollo soste-
nible de los bosques de todo tipo”.13
Asimismo, durante la Cumbre de la Tierra, dos
convenciones fueron presentadas para la firma de los
países.
Por un lado, el Convenio sobre la Diversidad Bio-
lógica,14 que establece como objetivos “[...] la conserva-
ción de la diversidad biológica, la utilización sostenible
de sus componentes y la participación justa y equitativa
en los beneficios que se deriven de la utilización de los
recursos genéticos”.
Este convenio es el primero en la materia y entre
sus múltiples disposiciones llama a los Estados parte a
fomentar la educación y sensibilización en torno a la di-
versidad biológica, a promover el intercambio de infor-
mación y a incentivar la cooperación científica y técnica
internacional en la esfera de la conservación y utiliza-
ción sostenible de la diversidad biológica. Se destaca
que, al igual que la Declaración de Río, reconoce “[...] la
11. “Principio 10. El mejor modo de tratar las cuestiones ambienta-
les es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en
el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona deberá
tener acceso adecuado a la información sobre el medioambiente de
que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre
los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comu-
nidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de
adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la
sensibilización y la participación de la población poniendo la informa-
ción a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a
los procedimientos judiciales y administrativos, entre estos el resarci-
miento de daños y los recursos pertinentes.”
12. Estos derechos son retomados en el Convenio de Aarhus y el
Acuerdo de Escazú, que se abordarán más adelante en este artículo.
13. Ver https://wrm.org.uy/fr/autres-informations-pertinentes/principios
-sobre-bosques-declaracion-de-principios-para-el-manejo-sustenta-
ble-de-bosques/.
14. Este Convenio entró en vigor el 29 de diciembre de 1993. Puede
consultarse aquí: https://www.cbd.int/doc/legal/cbd-es.pdf
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función decisiva que desempeña la mujer en la conser-
vación y la utilización sostenible de la diversidad bio-
lógica” y la necesidad de “[...] la plena participación de la
mujer en todos los niveles de la formulación y ejecución
de políticas encaminadas a la conservación de la diver-
sidad biológica”.
Por otro lado, la Convención Marco sobre
Cambio Climático (CMNUCC),15 que había sido adopta-
da en Nueva York un mes antes de que la Cumbre tuviera
lugar y entró en vigor el 21 de marzo de 1994. Su objeti-
vo es lograr la estabilización de las concentraciones de
gases de efecto invernadero en la atmósfera a un nivel
que impida interferencias antropógenas peligrosas en
el sistema climático. Se destaca que mediante esta Con-
vención, las partes se comprometen al intercambio de
información de orden científico, tecnológico, técnico, so-
cioeconómico y jurídico sobre el sistema climático, así
como también a efectuar registros sobre las emisiones
antropógenas. Además, la Convención insta a las partes
a promover programas de educación y sensibilización
sobre el cambio climático. Asimismo, establece la obli-
gación de facilitar el acceso público a la información
sobre el cambio climático y sus efectos, como también la
participación ciudadana en el estudio del cambio climá-
tico y en la elaboración de respuestas.
Posteriormente, en 1995, dentro del marco de la
CMNUCC se iniciaron las negociaciones para operativizar
y dar una mayor respuesta a la problemática del cambio
climático, que tuvo como resultado, en diciembre 1997, la
firma del Protocolo de Kyoto,16 cuyo principal objetivo
es la reducción de las emisiones de seis gases de efecto
invernadero (GEI) que causan el calentamiento global, con
el fin de promover el desarrollo sostenible. Este protoco-
lo se convirtió en el primer acuerdo internacional con
obligaciones jurídicamente vinculantes para países de-
sarrollados, “[...] ya que les impone una carga más pesada
en virtud del principio de ‘responsabilidad común pero
diferenciada y capacidades respectivas’, porque reconoce
15. Ver https://unfccc.int/files/essential_background/background_pub
lications_htmlpdf/application/pdf/convsp.pdf
16. Protocolo de Kyoto, disponible aquí: https://unfccc.int/sites/default
/files/resource/docs/spanish/cop3/kpspan.pdf. En febrero de 2005, al
alcanzar el número de países signatarios, entró el vigor este protoco-
lo. Para ver el listado actualizado de los 192 países: https://unfccc.int/
process/parties-non-party-stakeholders/parties-convention-and-ob-
server-states?field_partys_partyto_target_id%5B512%5D=512.
 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA
que son los principales responsables de los actuales altos
niveles de emisiones de GEI en la atmósfera”.17
Se destaca que el primer período de compromiso del
Protocolo comenzó en 2008 y finalizó en 2012, en tanto el
segundo período empezó el 1 de enero de 2013 y terminó
en 2020, conforme el acuerdo alcanzado en la Enmienda
de Doha en diciembre de 2012.18
IV. Nuevo milenio: nuevos compromisos
En 2000, se llevó a cabo en la ciudad de Nueva York
la Cumbre del Milenio, oportunidad en la que los
Estados adoptaron de forma unánime la Declaración
del Milenio.19
Mediante esta Declaración, los Estados reafirman
su fe en la Organización de las Naciones Unidas y en
su Carta,20 como “[...] cimientos indispensables de un
mundo más pacífico, más próspero y más justo”.
Asimismo, reconocen a la libertad, igualdad, solidari-
dad, tolerancia, respeto de la naturaleza y responsabilidad
como valores fundamentales, que resultan esenciales para
las relaciones internacionales del siglo XXI.
Adicionalmente, se comprometen a crear un entorno
propicio para el desarrollo y la erradicación de la pobreza,
tanto a nivel nacional como mundial, atendiendo las ne-
cesidades especiales de los países menos adelantados.
En el mismo orden, establecen una serie de objetivos
para 2015, entre los que se destaca la reducción a la mitad
del porcentaje de personas que viven con menos de un
dólar, el de las personas que pasan hambre y el de las que
no tienen acceso al agua potable. También, la obligación
de finalizar la escuela primaria para todos los niños y
niñas del mundo, la reducción de la mortalidad materna e
infantil, la promoción de la igualdad de género, la autono-
mía de la mujer y la sostenibilidad del medioambiente.
Posteriormente, en 2002 se llevó a cabo la Cumbre
Mundial sobre Desarrollo Sostenible en Johannes-
burgo,21 de la que surgió el Plan de Aplicación de las
17. Para mayor información ver https://unfccc.int/es/kyoto_protocol.
18. Ver https://unfccc.int/process/the-kyoto-protocol/the-doha-amen
dment.
19. Disponible en: https://www.un.org/spanish/milenio/ares552s.htm.
20. Disponible en: https://www.un.org/es/charter-united-nations/.
21. Celebrada del 26 de agosto al 4 de septiembre de 2002.
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Decisiones de la Cumbre22 y la Declaración de Jo-
hannesburgo sobre el Desarrollo Sostenible.23
Mediante esta última, los Estados asumen la respon-
sabilidad colectiva de promover y fortalecer, en todos los
planos, el desarrollo económico, social y la protección
ambiental.
En esta línea, destacan los avances y renuevan los
compromisos asumidos desde Estocolmo a esta parte,
al mismo tiempo que llaman al fomento del diálogo y la
cooperación entre pueblos como clave para lograr el de-
sarrollo sostenible.
Por último, y entre otras cosas, se comprometen a
fortalecer y mejorar la gobernanza en todos los planos
para lograr la aplicación efectiva del Programa 21, los
Objetivos de Desarrollo del Milenio y el Plan de Aplica-
ción de las Decisiones de la Cumbre de Johannesburgo.
V. A 20 años de la Conferencia en Río de Janeiro
Veinte años después de la Cumbre de la Tierra, se
llevó a cabo la Conferencia Río+20, que tuvo lugar
entre el 20 y 22 de junio de 2012 en la ciudad de Río de
Janeiro. Su resultado fue el documento “El futuro que
queremos”,24 mediante el que los Estados renovaron su
compromiso en favor del desarrollo y del futuro soste-
nible para el planeta y para las generaciones presentes
y futuras.
Allí, incluyeron específicamente un apartado sobre
ciudades y asentamientos humanos sostenibles, en el
que se reconoce, en otras cosas, la necesidad de aplicar
un enfoque holístico del desarrollo urbano y los asenta-
mientos humanos que incluya viviendas asequibles e
infraestructura y priorice la mejora de los barrios margi-
nales y la renovación urbana.
Asimismo, este documento reconoce en todas las
secciones el empoderamiento de las mujeres y su papel
fundamental en el desarrollo sostenible, como también la
necesidad de brindarles oportunidades y que se garantice
su plena participación en todas las instancias.
22. Disponible en: https://www.un.org/spanish/esa/sustdev/POIsp-
toc.htm.
23. Disponible en: https://www.un.org/spanish/esa/sustdev/WSSDsp
_PD.htm.
24. Disponible en: https://undocs.org/es/A/RES/66/288.
 ARTÍCULOS
Por último, se destaca que las partes reafirman su
compromiso para alcanzar el desarrollo sostenible. En
razón de ello, establecen un grupo de trabajo abierto que se
abocará a elaborar una propuesta de objetivos de desarrollo
sostenible, teniendo como base los Objetivos del Milenio,
que deberá ser presentada ante la Asamblea General.
VI. No dejar a nadie atrás: la Agenda 2030 para el
Desarrollo Sostenible
Habiéndose avanzado en el trabajo encomenda-
do en la Conferencia Río+20, en septiembre de 2015, los
Estados miembro de las Naciones Unidas aprobaron 17
Objetivos como parte de la Agenda 2030 para el De-
sarrollo Sostenible. Esta nueva agenda ha tomado los
Objetivos del Milenio y los ha desarrollado de modo más
abarcativo, ya que “[...] constituyen un llamamiento uni-
versal a la acción para poner fin a la pobreza, proteger
el planeta y mejorar las vidas y las perspectivas de las
personas en todo el mundo”.25
Esta Agenda pone gran énfasis en la necesidad de
afrontar las desigualdades, el crecimiento económi-
co, las ciudades y las comunidades sostenibles, la vida
de los ecosistemas terrestres, la acción por el clima y la
vida submarina, como también la igualdad de género, el
acceso a la educación de calidad, el hambre cero, el fin de
la pobreza, la paz, la justicia y las instituciones sólidas,
entre otra serie de objetivos e indicadores de desarrollo.26
Es interesante señalar que la Agenda 2030 se cons-
truye sobre la misma definición que ya en 1987 se acuñó
en el Informe “Nuestro futuro común”, indicando que el
“desarrollo sostenible se ha definido como el desarro-
llo capaz de satisfacer las necesidades del presente sin
comprometer la capacidad de las futuras generaciones
para satisfacer sus propias necesidades“.27
De esta forma el desarrollo sostenible triangula
el crecimiento económico, la inclusión social y la pro-
tección del medioambiente. Por eso, si bien la Agenda
25. Ver: https://www.un.org/sustainabledevelopment/es/
26. Para ver el listado completo de objetivos y metas de desarrollo
sostenible:https://www.un.org/sustainabledevelopment/es/sustainable-
development-goals/.
27. Ver https://www.un.org/sustainabledevelopment/es/development
-agenda/.
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plantea objetivos y compromisos universales, cada país
fija sus propias metas nacionales, siguiendo los linea-
mientos de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS).
Por último, en diciembre de 2015 se llevó cabo la
Conferencia de París sobre el Clima (COP21). Allí, 195
países firmaron el primer acuerdo vinculante mundial
sobre el clima, el Acuerdo de París, que entró en vigor
en noviembre de 2016.28
El objetivo de este acuerdo es reforzar la respuesta
mundial a la amenaza del cambio climático, en el con-
texto del desarrollo sostenible y de los esfuerzos por
erradicar la pobreza. Para ello, los gobiernos acordaron
reducir las emisiones de gases de efecto invernadero,
entendiendo que en los países en desarrollo el proceso
podrá resultar más largo, por lo que parte del acuerdo
incluye la ayuda internacional a estos países para una
mejor adaptación al plan.
El Acuerdo de París reconoce, además de la impor-
tancia de evitar, reducir al mínimo y atender los daños
y perjuicios debidos a los efectos adversos del cambio
climático, la necesidad de cooperar con sistemas de
alerta temprana, preparación para emergencias y seguro
contra riesgos.
Por último, reconoce la necesidad de contar con el
compromiso de las ciudades y otras administraciones
subnacionales, de la sociedad civil y el sector privado
para lograr los objetivos del Acuerdo.
VII. Una mirada sobre dos hitos latinoamericanos:
la Opinión Consultiva de la Corte Interamericana29
y el Acuerdo de Escazú
Una mirada más detallada acerca de la región lati-
noamericana da cuenta de los desarrollos e importantes
28. Ver https://unfccc.int/files/essential_background/convention/
application/pdf/spanish_paris_agreement.pdf.
29. Corte Interamericana de Derechos Humanos. Opinión Consultiva
OC 23-17 del 15 de noviembre de 2017, solicitada por la República de
Colombia. “Medioambiente y derechos humanos“ (Obligaciones esta-
tales en relación con el medioambiente en el marco de la protección y
garantía de los derechos a la vida y a la integridad personal - interpre-
tación y alcance de los artículos 4.1 y 5.1 en relación con los artículos
1.1 y 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos). El
texto completo de la OC puede encontrarse aquí: http://www.corteidh.
or.cr/docs/opiniones/seriea_23_esp.pdf
 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA
avances que se han dado en los últimos años en materia
ambiental.
En primer lugar, destacamos la Opinión Consulti-
va 23-17 sobre Medio Ambiente y Derechos Humanos30
emitida por la Corte Interamericana de Derechos
Humanos en 2017. Esta opinión resulta fundamental en
tanto es una de las primeras veces que la Corte Intera-
mericana se expide sobre la relación entre un medioam-
biente sano y otros derechos fundamentales.31
En esta Opinión Consultiva la Corte entiende el derecho
humano a un medioambiente sano como un derecho con
connotaciones tanto individuales como colectivas. Así, por
un lado señala que “[e]n su dimensión colectiva, el derecho
a un medioambiente sano constituye un interés universal,
que se debe tanto a las generaciones presentes y futuras
[...]”. En cuanto a la dimensión individual, hace referencia
a que “[...] la degradación del medioambiente puede causar
daños irreparables en los derechos humanos, por lo cual
un medioambiente sano es un derecho fundamental para
la existencia de la humanidad”.32
Asimismo, la Corte pone en evidencia el derecho al
medioambiente sano como derecho autónomo, el cual
[...] a diferencia de otros derechos, protege los
componentes del medioambiente, tales como
bosques, ríos, mares y otros, como intereses jurí-
dicos en sí mismos, aún en ausencia de certeza
o evidencia sobre el riesgo a las personas indi-
viduales. Se trata de proteger la naturaleza y el
30. Esta Opinión Consultiva fue solicitada por Colombia a la Corte
Interamericana de Derechos Humanos “sobre las obligaciones de los
Estados en relación con el medioambiente en el marco de la protec-
ción y garantía de los derechos a la vida y a la integridad personal” en
el contexto de que la construcción y las grandes obras de infraestruc-
tura afecten de forma grave el medioambiente marino en la Región
del Gran Caribe, y en consecuencia el hábitat humano esencial para el
pleno goce.
31. En el Sistema Interamericano de Derechos Humanos (SIDH), el
derecho a un medioambiente sano está consagrado expresamente
en el artículo 11 del Protocolo de San Salvador (PSS): “1. Toda persona
tiene derecho a vivir en un medio ambiente sano y a contar con servi-
cios públicos básicos. 2. Los Estados parte promoverán la protección,
preservación y mejoramiento del medio ambiente”. Asimismo, este
derecho debe considerarse incluido entre los DESC protegidos por el
artículo 26 de la Convención Americana. Por ello deben aplicarse de
manera transversal los principios de progresividad y no regresividad;
la utilización del máximo de los recursos disponibles.
32. Opinión Consultiva 23-17, párr. 59.
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medioambiente no solamente por su conexi-
dad con una utilidad para el ser humano o por
los efectos que su degradación podría causar en
otros derechos de las personas [...], sino por su
importancia para los demás organismos vivos
con quienes se comparte el planeta, también
merecedores de protección en sí mismos.33
En la misma línea, luego de una amplia fundamen-
tación, la Corte prosigue con las obligaciones derivadas
de los derechos a la vida y a la integridad personal, en
el contexto de la protección ambiental, cuyo foco más
relevante radica en las obligaciones estatales y princi-
palmente en el desarrollo que este Tribunal realiza en
torno al acceso a la justicia en vinculación el derecho al
medioambiente sano.
En este orden, la Corte enumera tres tipos de obli-
gaciones estatales. Primero, la obligación de prevención,
que incluye las medidas que deben adoptar los Estados,
tanto de regulación, supervisión y fiscalización, así
como también los estudios de impacto ambiental;
planes de contingencia, entre otras medidas. Segundo,
la obligación de cooperación, que incluye el deber de
notificación, consulta, negociación e intercambio de in-
formación con los Estados potencialmente afectados.
Tercero, las obligaciones de procedimiento, las cuales
comprenden el acceso a la información, la participación
pública y el acceso a la justicia.
En cuanto a estas últimas, la Corte ha señalado en
reiteradas oportunidades que el acceso a la justicia cons-
tituye una norma imperativa del derecho internacional.
En particular, en el contexto de la protección ambiental
[...] el acceso a la justicia permite al individuo
velar por que se apliquen las normas ambienta-
les y constituye un medio para remediar cual-
quier violación a los derechos humanos que
hubiera sido causada por el incumplimiento
de normas ambientales, incluyendo los recur-
sos y la reparación. Ello también implica que
el acceso a la justicia garantiza la plena realiza-
ción de los derechos a la participación pública y
33. Opinión Consultiva 23-17, párr. 62.
 ARTÍCULOS
el acceso a la información, a través de los meca-
nismos judiciales correspondientes.34
En segundo lugar, destacamos la adopción regional
de un convenio cuyos ejes fundamentales giran en torno
a los derechos de acceso a la información, a la participa-
ción y a la justicia.
Nos referimos puntualmente al Acuerdo de
Escazú,35 cuyo nombre completo es Acuerdo Regional
sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública
y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en
América Latina y el Caribe, adoptado en 2018. Debemos
señalar que este acuerdo tiene como antecedente el Con-
venio de Aarhus,36 que fue firmado en junio de 1998,
entró en vigor en octubre de 2001 y es vinculante para
numerosos países de Europa y de Asia Central.37
El Acuerdo de Escazú, parte de la base de Río+20 y se
fundamenta en el principio 10 de la Declaración de Río
de 1992. Como ha señalado la Secretaria Ejecutiva de la
CEPAL, Alicia Bárcena,
[...] es un instrumento jurídico pionero en
materia de protección ambiental, pero también
es un tratado de derechos humanos. Sus princi-
pales beneficiarios son la población de nuestra
región, en particular los grupos y comunidades
más vulnerables. Su objetivo es garantizar el
derecho de todas las personas a tener acceso a
la información de manera oportuna y adecua-
da, a participar de manera significativa en las
decisiones que afectan sus vidas y su entorno
y a acceder a la justicia cuando estos derechos
hayan sido vulnerados. En el tratado se recono-
cen los derechos de todas las personas, se pro-
porcionan medidas para facilitar su ejercicio y,
34. Opinión Consultiva 23-17, párr. 234.
35. El texto completo puede consultarse en el repositorio de la CE-
PAL: https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/43595/1/
S1800429_es.pdf
36. El texto original del Convenio de Aarhus puede consultarse aquí:
https://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/pp/documents/cep43s.
pdf
37. Para ver el listado actualizado de países, firmas y ratificaciones
del Convenio de Aarhus: https://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.
aspx?src=IND&mtdsg_no=XXVII-13&chapter=27&clang=_en#1.
PÁGINA 193 / NOVIEMBRE 2021
lo que es más importante, se establecen meca-
nismos para llevarlos a efecto.38
Por último, ponemos de relieve que el proceso
de elaboración y negociación del Acuerdo de Escazú
incluyó a 24 países miembros de la CEPAL y contó con la
firma de 14 Estados en la ciudad de Escazú, Costa Rica,
en marzo de 2018.39 Es importante mencionar, que al
momento de la redacción de este artículo no cuenta con
el número establecido de ratificaciones, por lo que aún
no ha entrado en vigor.40
VIII. Palabras finales
A lo largo de este artículo hemos desarrollado el
desenvolvimiento del derecho internacional ambiental.
Así, hemos abordado las principales conferencias, tra-
tados y otros instrumentos internacionales que le han
dado cuerpo a esta rama del derecho. De esta forma, se
señalaron algunas características particulares de cada
instrumento, especialmente los avances observados y
los desarrollos conceptuales más salientes.
En este sentido, observamos continuidades argu-
mentativas y conceptuales a lo largo de los años que le
han dado estabilidad y robustez a estos instrumentos. De
este modo, sus razonamientos se han ido nutriendo y es-
pecializando en base a los avances de la ciencia.
En esta línea de continuidades observamos que la de-
finición de desarrollo sostenible acuñada por Brundtland
38. Ver el prefacio firmado por la Secretaria Ejecutiva de la CEPAL en
la página 7 del siguiente documento: https://repositorio.cepal.org/
bitstream/handle/11362/43595/1/S1800429_es.pdf
39. El Acuerdo Regional se abrió a la firma de los 33 países de Amé-
rica Latina y el Caribe el 27 de septiembre de 2018 en la sede de las
Naciones Unidas en Nueva York, coincidiendo con el Debate General
Anual de la Asamblea General de las Naciones Unidas. Deberá ser
ratificado por 11 Estados para entrar en vigor. Al momento cuenta
con 22 firmas y 9 ratificaciones. Para ver el listado actualizado de fir-
mas y ratificaciones: https://observatoriop10.cepal.org/es/tratados/
acuerdo-regional-acceso-la-informacion-la-participacion-publica-ac-
ceso-la-justicia-asuntos.
40. Se destaca que Argentina tuvo un rol fundamental en la ne-
gociación como uno de los cinco integrantes de la mesa directiva,
siendo negociador y firmante. Sin embargo, al día de la fecha aún res-
ta que ratifique este Acuerdo, aumentando así el número de países,
lo que permitiría la entrada en vigencia de esta importante normativa
internacional.
 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA
en el informe “Nuestro futuro común”, de 1987, es casi
idéntica a la que se continúa utilizando al día de la fecha
y que se ha constituido como columna de los Objetivos de
Desarrollo Sostenible dentro de la Agenda 2030.
En consonancia con ello, se destaca el tratamiento
de las obligaciones de los Estados. Pues si bien se en-
tiende que estas obligaciones son compartidas por todos
los países a nivel internacional, las responsabilidades
tienen distintos grados, de acuerdo a las capacidades
de cada Estado. A modo ilustrativo, se observa que los
países más desarrollados tienen una responsabilidad
mayor que los países en desarrollo, y compromisos más
inmediatos en el tiempo para reducir sus emisiones de
sustancias contaminantes.
En la misma línea, se observa que todos los docu-
mentos señalan la erradicación de la pobreza como con-
dición necesaria para lograr el desarrollo sostenible.
Asimismo, se advierte que todos los instrumentos
promueven el acceso a la información y la participación
ciudadana.
Por otra parte, en clave de género es primordial
destacar lo que significó la Declaración de Río en 1992,
PÁGINA 194 / NOVIEMBRE 2021
pues allí se incluyó de manera expresa la importan-
cia del empoderamiento de las mujeres y su rol esen-
cial para el desarrollo sostenible. Este ha sido el punto
inicial de un desarrollo que se ha ido consolidando a lo
largo del tiempo.
El tema del derecho al medioambiente sano ha fi-
nalmente ingresado de manera definitiva y con suma
contundencia en la agenda pública. Luego de décadas de
debates en ámbitos científicos, espacios internacionales
y foros académicos, el medioambiente y el desarrollo se
han tornado parte de nuestra cotidianeidad, calando en
todas las esferas sociales y políticas.
Los esfuerzos destinados a la educación, el fortale-
cimiento de la cultura ambiental y el acceso a la infor-
mación han generado una mayor sensibilización social
en torno a la problemática. Sin embargo, aún persiste
una gran brecha entre el cumplimiento efectivo de las
agendas de desarrollo y la asunción de verdades respon-
sabilidades. En este marco, la degradación ambiental
avanza de modo preocupante y a ritmos acelerados, por
lo que las acciones y el verdadero compromiso se tornan
absolutamente urgentes e impostergables.
 ARTÍCULOS

Derecho a un ambiente sano.

PÁGINA 195 / NOVIEMBRE 2021 Foto / Gentileza: Peter Bauza

 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA

Marcelo Alberto López Alfonsín

La protección constitucional ambiental en la

Ciudad Autónoma de Buenos Aires*
El acceso a la información, la ordenación territorial y la educación
ambiental como instrumentos del paradigma del desarrollo humano

Marcelo Alberto López Alfonsín Introducción

Doctor en Derecho con orientación en
Derecho Constitucional (UBA), Magister
en Ambiente Humano (UNLZ), profesor
universitario de grado, posgrado y
doctorado, Juez en lo Contencioso
Administrativo de la CABA.
*El presente trabajo tiene como base
el comentario del capítulo ambiental
realizado con Elisabeth Berra en
BASTERRA, Marcela (Dir.), Constitución
de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires,
Editorial Jusbaires, 2018.
A modo introductorio, corresponde señalar que
la protección constitucional local de la CABA es muy
similar a la que se encuentra contemplada en el artículo
41 de la Constitución Nacional introducido en la reforma
de 1994. Si bien la CABA tiene un estatus constitucional
especial, en virtud de su propia autonomía y del hecho
de mantener la condición de Capital de la República
Argentina, lo cierto es que la Constitución de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires realiza un desarrollo más
extenso sobre la protección del ambiente en el ámbito
local que la cláusula federal.
En primer término, se categoriza al ambiente como
“patrimonio común”, lo cual se diferencia de los restantes
bienes merecedores de tutela jurídica. Ello por cuanto,
como consecuencia de dicha clasificación, es insuscep-
tible de apreciación pecuniaria y apropiación individual.
El fundamento de tal reconocimiento surge de los prin-
cipios políticos que atraviesan la temática ambiental,
tales como: universalidad, equidad intergeneracional,
progresividad, sustentabilidad, cooperación, entre otros.
El capítulo ambiental porteño, al igual que la Consti-
tución Federal, consagra la concepción del derecho sano

PÁGINA 196 / NOVIEMBRE 2021

 ARTÍCULOS
como un derecho-deber a partir del calificativo “sano” y
se fundamenta en el compromiso intergeneracional de
su preservación.
El constituyente previó expresamente una cualidad
que debe calificar al ambiente: la sanidad, calidad que
acompaña desde sus orígenes a la corriente ecologista.
El término “sano” no está exclusivamente ligado a la pre-
servación y no contaminación de los elementos que in-
tegran el ambiente, sino que es utilizado de una manera
más abarcativa. En efecto, este deber se extiende a los
ámbitos construidos por el hombre para que cumpli-
menten determinados requisitos mínimos de bienestar.
En segundo lugar, también de manera concordante
con la Ley Fundamental, prescribe que el daño ambien-
tal conllevará prioritariamente la obligación de recom-
poner. Es decir que una vez que se produce el perjuicio
aparece el deber de recomposición, lo que significa que
las cosas deberán volver al estado anterior en el que se
encontraban.
No puede soslayarse que el derecho ambiental tiene
la particularidad de impactar en las distintas ramas del
derecho, poniendo en cuestión las posturas clásicas im-
perantes en cada una de ellas, que deberán ser repensa-
das e interpretadas a la luz del nuevo paradigma. No es
ajeno a esta circunstancia el derecho de daños, cuyos
postulados también tendrán que ser rediseñados si lo
que se pretende es otorgar una tutela judicial efectiva al
derecho fundamental a un ambiente sano. Ciertamente,
el daño ambiental pone en jaque las teorías tradicionales
respecto a la función del derecho de daños y a la atribu-
ción de responsabilidad que contempla.
El artículo 41 de la Ley Suprema introduce en el
marco constitucional la noción de “daño ambiental” y
lo hace desde una lógica novedosa para nuestro orde-
namiento jurídico interno. La Constitución de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires se orienta en estas mismas
coordenadas, desde la necesaria perspectiva desde el
derecho público. Adviértase que todo el régimen de
daños fue pensando desde sus orígenes a partir de la
idea de reparación. Sin embargo, el dispositivo constitu-
cional establece que “[e]l daño ambiental conlleva prio-
ritariamente la obligación de recomponer”. Es decir que,
dejando a un lado la lógica reparativa, se postula la re-
composición de los perjuicios como una obligación pri-
maria: esto es, que una vez acaecido el daño ambiental
PÁGINA 197 / NOVIEMBRE 2021
aparece el deber de volver las cosas al estado anterior en
el que se encontraban.
En este orden de ideas, no puede soslayarse que la
problemática del daño ambiental no sólo impacta mo-
dificando el deber de reparación por el de recomposi-
ción, sino que pone en cuestión dos de los presupuestos
básicos de atribución de responsabilidad en el tradicio-
nal derecho de daños. Concretamente estamos haciendo
referencia a la posibilidad de comprobar el nexo causal
y la idea de existencia de un gravamen cierto o probable
para que entre en funcionamiento el andamiaje propio
del derecho de daños, dado que en la antigua arquitectu-
ra sólo los daños ciertos eran resarcibles.
Entonces, el conflicto de interpretación aparece bá-
sicamente cuando se vincula el daño al ambiente con el
derecho genérico de daños. Besalú Parkinson1 ha expli-
cado este problema, en forma categórica, a través de lo
que denominó la “metamorfosis de la responsabilidad
civil”. En este orden de ideas enseña que el desarrollo
del sistema de responsabilidad civil ha evidenciado
que, en el marco político, social y económico del codi-
ficador Vélez Sársfield, los daños eran producidos por
el ser humano. Dentro de esta concepción, la responsa-
bilidad civil funcionaba como una sanción dado que la
conducta del hombre generaba una indemnización: sólo
se responsabilizaba al autor cuando era culpable –ya sea
que la culpabilidad se originara por una conducta deter-
minada o por la vigilancia de las cosas–. No obstante,
este sistema de responsabilidad subjetiva o por culpa
no pudo subsistir cuando aparecieron los problemas
derivados de la transición de la economía agrícola a la
producción industrial. Ello por cuanto este nuevo orden
económico introduce un nuevo supuesto de daño: aquel
que nace con el uso de herramientas industriales de pro-
ducción. Esta situación fue gestionada por la responsa-
bilidad civil a través de lo que se conoce como la “teoría
del riesgo”, basada en una responsabilidad objetiva y en
la idea de resarcimiento. Ya no se requiere comprobar la
culpa del autor; por el contrario, alcanza con probar el
hecho, el perjuicio y la relación de causalidad que existe
entre ambos.
1. BESALÚ PARKINSON, Aurora V. S., Responsabilidad por daño ambien-
tal, Editorial Hammurabi, Buenos Aires, 2005, pp. 53/59.
 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA
Ya en el siglo XXI se introduce una nueva categoría:
los daños graves e irreversibles. En esta hipótesis la re-
paración carece de sentido y cobra vital importancia la
prevención, dado que de lo que se trata es de actuar para
que el daño no se produzca. Bajo esta lógica, el sistema
de responsabilidad se convierte en una herramienta
trascendental para tutelar el ambiente.
En forma similar, Francois Ewald2 hace hincapié
en la existencia de tres paradigmas correspondientes
a etapas históricas diferentes. El primero, titulado de la
“responsabilidad” aparece en el siglo XIX, estructurado
a partir de la figura del sujeto responsable, tiene como
función primordial la sanción y reparación del daño.
Los elementos determinantes son la acción humana y la
antijuridicidad, por ende alcanza con probar la autoría y
el efecto dañoso. El segundo paradigma es el de la “so-
lidaridad”, gestado a fines del siglo XIX y principios del
sigilo XX, cuyo disparador fueron los accidentes de trán-
sito. Esta categoría es gestionada desde la perspectiva de
su repartición, entendiendo la responsabilidad como un
hecho social. Por consiguiente, se postula un régimen de
prevención colectiva de riesgos centrada en la noción
de “solidaridad”, que tiene como principal figura a los
seguros. Lo determinante es el daño cierto y la relación
causal, con el atenuante de la probabilidad –adecuación
de la vinculación causal–. Finalmente, el paradigma
de la “seguridad” irrumpe hacia fines del siglo XX con
la aparición de los daños graves e irreversibles. Estos
ponen en evidencia la imposibilidad de canalizarlos a
través de los sistemas de responsabilidad –individuales
o colectivos– diseñados a partir de la previsibilidad, ya
que se trata de riesgos posibles e impredecibles que se
mueven en el campo de la incertidumbre.
La Constitución porteña, además, define a la Ciudad
como “territorio no nuclear”, prohibiendo además el
ingreso, elaboración, transporte y tenencia de residuos
radiactivos. Cabe recordar que luego de la sanción de la
2. EWALD, Francois, “Le retour du malin génie. Esquisse d’une phi-
losophie de la précaution”, en GODARD, Olivier (dir.), Le principe de
précaution dans la conduite des affaires humais, Editorial de la Maison
des Sciences de l’homme, París, Francia, 1997, citado por BERROS,
María Valeria, “Algunas reflexiones para re-observar el problema am-
biental”, Revista Nueva Época, Nº 7, Facultad de Ciencias Jurídicas
y Sociales, Universidad Nacional del Litoral, Santa Fe, Buenos Aires,
2009, pp. 3-7.
PÁGINA 198 / NOVIEMBRE 2021
Ley Nº 24.051,3 que prohíbe el ingreso de residuos peli-
grosos y la constitucionalización de dicha prohibición
en 1994, muchas provincias adoptaron textos similares.
Las mencionadas negativas fueron materializadas de
diferentes formas en las jurisdicciones provinciales;
muchas decidieron incorporarlas al texto de la Consti-
tución local, tal es el caso de la Ciudad de Buenos Aires,
mientras que otras optaron por instrumentarlas en
leyes o decretos. Independientemente de las distintas
maneras en las que fueron establecidas; lo cierto es que
el objetivo principal es proteger a la persona humana así
como a su entorno ambiental de los riesgos que atañen
estos desechos y efluentes radiactivos tanto en el pre-
sente como en el futuro.4
El acceso a la información ambiental
En su cláusula constitucional ambiental, la Ciudad
consagra el derecho a la información pública ambien-
tal. Es inobjetable la influencia que tuvo y mantie-
ne el derecho internacional como fuente primera del
derecho ambiental. La Declaración de Río de Janeiro
sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, en el principio
10 establece:
El mejor modo de tratar las cuestiones ambien-
tales es con la participación de todos los ciuda-
danos interesados, en el nivel que corresponda.
En el plano nacional, toda persona deberá tener
acceso adecuado a la información sobre el
medioambiente de que dispongan las autori-
dades públicas, incluida la información sobre
los materiales y las actividades que encierran
peligro en sus comunidades, así como la opor-
tunidad de participar en los procesos de adop-
ción de decisiones (...).5
3. Ley Nº 24.051, publicada en el B.O. del17/01/1992.
4. BASTERRA, Marcela I., “Problemática Ambiental en la Jurisprudencia
de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires”, Revista de Derecho Público.
Derecho Ambiental III, Año Nº 1, Santa Fe, 2010, pp. 295-329.
5. Puede ampliarse en NÁPOLI, Andrés M., “Acceso a la informa-
ción y participación pública en materia ambiental. Actualidad
del principio 10 en la Argentina”, Fundación Ambiente y Recursos
Naturales (FARN), Asociación Marplatense de Estudios Ambientales
 ARTÍCULOS
La información que los ciudadanos reciban resulta
imprescindible para una efectiva tutela de este derecho
fundamental. Algunos autores6 consideran así que
el derecho de acceso a la información ambiental es
un principio general del derecho ambiental e incluso
señalan la relación género –derecho de acceso a la in-
formación pública– y especie –derecho a la información
ambiental–.
La constitucionalización de este mandato también
se da en el derecho público provincial argentino en
conjunto. La Ciudad Autónoma de Buenos Aires no se
mantuvo ajena a este proceso y receptó este derecho en
varias normas; así, la Constitución porteña dispone en
su artículo 1º que la Ciudad organiza sus instituciones
como democracia participativa y adopta para su gobier-
no la forma republicana y representativa, estableciendo
asimismo que todos los actos de gobierno son públi-
cos. A mayor abundamiento, el artículo 12 garantiza “el
derecho a comunicarse, requerir, difundir y recibir infor-
mación libremente”; el artículo 46 asegura a los usuarios
y consumidores el acceso a una información transpa-
rente, adecuada, veraz y oportuna, a fin de proteger su
salud, seguridad y patrimonio. También los artículos 53
y 105, inciso 1º, en materia de administración de recursos
públicos, así como respecto de los contratos en los que el
Gobierno fuese parte, respectivamente. Y por supuesto,
como venimos analizando, la cláusula ambiental in fine.
En lo que respecta al desarrollo infraconstitucional
de esta prerrogativa fundamental cabe destacar, en prin-
cipio, que la Ley Nº 1047 reforzó el derecho a requerir y
recibir información. La legitimación activa es concedi-
da a “todas las personas” mientras que la legitimación
pasiva comprende desde todas las entidades guberna-
mentales de la Ciudad hasta cualquier organismo en el
que la Ciudad Autónoma de Buenos Aires tenga partici-
pación, por mínima que sea.
Integrales (AMEAI) y Centro de Derechos Humanos y Ambiente (CEDHA),
Buenos Aires, 2006.
6. SÁNCHEZ MORÓN, Miguel, “Transposición y garantía del derecho de
acceso a la información sobre el medio ambiente”, Instituto Vasco
de Administración Pública, colección Urbanismo y Medio ambien-
te, Oñati, 1998, citado por MARTÍN, Santiago J., “El derecho de libre
acceso a la información pública”, en: JIMENEZ, E. (coord.), Derecho
Ambiental. Su actualidad de cara al tercer milenio, Editorial Ediar,
Buenos Aires, 2004, p. 332.
7. Ley Nº 104, publicada en el B.O.C.B.A del 29/12/98.
PÁGINA 199 / NOVIEMBRE 2021
Además, la legislación prevé expresamente que “no
puede exigirse la manifestación del propósito de la re-
quisitoria” (art. 6º). De lo que se desprende que no es re-
quisito acreditar interés alguno para ejercer el derecho
de acceso a la información estatal como bien público,
lo que indudablemente coadyuva a garantizar su pleno
ejercicio.
En cuanto al tipo de información que puede ser so-
licitada, la norma en su artículo 2º prescribe que com-
prende toda aquella contenida en documentos escritos,
fotografías, grabaciones, soporte magnético o digital, o
en cualquier otro formato. No obstante, especifica que
el órgano peticionado no tiene el deber de producir
información.
Ahora bien, es trascendental aclarar que la informa-
ción que sea proveída debe ser completa, veraz y perti-
nente; esto implica la entrega de la totalidad de los datos
que posee, sin que medie ninguna clase de reserva. A su
vez, la veracidad exige que la información suministrada
sea real y concreta. Por último, que sea adecuada requie-
re un vínculo directo con el objeto de la petición.
Específicamente el derecho de acceso a la infor-
mación pública ambiental ha sido reglamentado por la
Ley Nº 303.8 De conformidad con dicha legislación, “[t]
oda persona tiene derecho a solicitar y recibir informa-
ción sobre el estado y la gestión del ambiente y de los
recursos naturales, (...) sin necesidad de invocar interés
especial alguno que motive tal requerimiento” (art. 1º).
Por otra parte, define a la información ambiental en
los siguientes términos:
a. Cualquier tipo de investigación, dato, informe
concerniente al estado del ambiente y los recur-
sos naturales; b. Las declaraciones de impacto
ambiental de obras públicas o privadas proyec-
tadas o en proceso de ejecución; c. Los planes y
programas, públicos y privados, de gestión del
ambiente y de los recursos naturales y las ac-
tuaciones o medidas de protección referidas al
mismo (art. 3º).
La norma es aplicable a la información obrante en
poder del Gobierno de la Ciudad, de cualquier autoridad
8. Ley Nº 303, publicada en el B.O.C.B.A del 13/01/2000.
 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA
incluyendo a contratistas, concesionarias y empresas pri-
vadas que presten servicios públicos en su territorio (art. 2º).
En cuanto a las obligaciones de los sujetos legitima-
dos en forma pasiva, el artículo 5º prescribe que deberán:
1) Prever una adecuada organización y sistematización
de la información que se genere en las áreas a su cargo;
2) Facilitar el acceso directo y personal a la información
que se les requiera y que se encuentre en la órbita de su
competencia y/o tramitación, sin perjuicio de adoptar
las medidas necesarias para evitar el entorpecimiento
del normal desarrollo y funcionamiento de sus activida-
des; y 3) Otorgar, facilitar e informar quién pudiera tener
la información ambiental solicitada. La autoridad de
aplicación es el organismo del Poder Ejecutivo con com-
petencia ambiental (art. 7º), en la actualidad la Agencia
de Protección Ambiental.
En lo que concierne al procedimiento, la normativa
dispone que la solicitud deberá ser presentada ante la au-
toridad de aplicación, con la identificación del requiren-
te, sin estar sujeta a ninguna otra formalidad (art. 9º). La
misma deberá ser satisfecha en un plazo de quince días
hábiles o treinta si la información se encontrara en poder
de terceros. Dicho lapso podrá ser prorrogado por otros
quince días hábiles más, si mediaran circunstancias ex-
cepcionales que impidieran reunir la información peti-
cionada en el plazo contemplado. En este supuesto, el
órgano requerido deberá comunicar las razones por las
cuales hará uso de la prórroga (art. 10).
El artículo 12 consagra el principio de gratuidad, al
enunciar que: “No se podrán imputar otros costos a la so-
licitud de información que no sean los que surjan de la
solicitud de copias de los registros o documentos en los
que conste la información requerida”.
A su vez, el artículo 17 dispone que quedará excep-
tuada toda información que: 1) se encuentre resguarda-
da o protegida por leyes especiales; 2) afecte la esfera de
privacidad de las personas, y 3) se encuentre vinculada
con las inspecciones y otros procedimientos a llevarse
a cabo por el Gobierno de la Ciudad, antes de su realiza-
ción. En estos casos, las entidades públicas o privadas
deberán remitir al solicitante, por intermedio de la auto-
ridad de aplicación, un informe fundado que establezca
las causales de manera indubitada (art. 11).
La recepción constitucional de este instrumento de
política ambiental representa una categoría sustantiva
PÁGINA 200 / NOVIEMBRE 2021
de prerrogativas que tienen como objetivo garantizar
la armonía entre el hombre y su entorno, con la consi-
guiente repercusión que tiene en los derechos funda-
mentales individuales, por una parte, y en los derechos
sociales, por la otra.
Por ende, hoy no existen dudas sobre su inclusión
en el catálogo de los denominados “derechos humanos
de tercera generación”, claro está, sin pretender agotar de
este modo su caracterización con una orientación mera-
mente historicista. La protección eficaz del ambiente no
depende exclusivamente de los aspectos normativos, ni
de la actuación de los poderes públicos; por el contrario,
es indispensable que esta tutela legal se complemen-
te con el activismo judicial ejercido en pos de la sal-
vaguarda de ese derecho, por el diseño de las políticas
públicas y, finalmente, por el accionar de cada habitante
en su carácter de parte integrante del ambiente. La con-
cepción del derecho ambiental fue receptada como un
derecho-deber. Por un lado, el derecho de toda la ciuda-
danía a gozar de un ambiente sano y, por el otro, el com-
promiso de su preservación en respuesta a la solidaridad
intergeneracional.
A esta misma dirección apunta la línea jurispru-
dencial más reciente de la Corte Suprema de Justicia de
la Nación. Al respecto en el leading case “Mendoza”,9 el
Máximo Tribunal sostuvo:
El reconocimiento de estatus constitucional del
derecho al goce de un ambiente sano, así como
la expresa y típica previsión atinente a la obli-
gación de recomponer el daño ambiental no
configuran una mera expresión de buenos y
deseables propósitos para las generaciones del
porvenir, supeditados en su eficacia a una po-
testad discrecional de los poderes públicos, fe-
derales o provinciales, sino la precisa y positiva
decisión del constituyente de 1994 de enumerar
y jerarquizar con rango supremo a un derecho
preexistente (...). La tutela del ambiente importa
el cumplimiento de los deberes que cada uno de
los ciudadanos tienen respecto del cuidado de
los ríos, de la diversidad de la flora y la fauna,
9. CSJN, Fallos 329:2316, “Mendoza, Beatriz S. y otros c/ Estado Na-
cional y otros”, 2006.
 ARTÍCULOS
de los suelos colindantes, de la atmósfera. Estos
deberes son el correlato que esos mismos ciu-
dadanos tienen a disfrutar de un ambiente sano,
para sí y para las generaciones futuras, porque
el daño que un individuo causa al bien colecti-
vo se lo está causando a sí mismo. La mejora o
degradación del ambiente beneficia o perjudica
a toda la población, porque es un bien que perte-
nece a la esfera social y transindividual, y de allí
deriva la particular energía con que los jueces
deben actuar para hacer efectivos estos manda-
tos constitucionales.
Ordenamiento territorial ambiental
El paradigma ambiental transita un camino que
toma especialmente en cuenta el interés colectivo para
garantizar el individual. Así, en aras de salvaguardar
relevantes valores comunitarios –entendiendo como
bien tuitivo la propia naturaleza– permite limitar de-
rechos individuales. En similar sentido, se pronunció
el Tribunal Constitucional español10 al admitir el valor
“calidad de vida” y, como una derivación lógica, la ne-
cesaria tutela del ambiente, como criterios legitimado-
res para imponer restricciones al derecho de propiedad
y demás actividades económicas lesivas para dichos
bienes constitucionales.
Así, supone un planteamiento positivo al estable-
cer directrices básicas de acción tendientes no sólo a
proteger y defender, sino también a mejorar y, cuando
corresponda, restaurar el ambiente. Constituye una
concepción concreta de la interacción del hombre y la
naturaleza, a través de la cual se consideran los sujetos
históricos que operan en un determinado medio en el
que estos desarrollan su personalidad.
Es del caso remarcar que la conceptualización del
ambiente ha sido objeto de un arduo debate doctrinario;
en efecto, coexisten una multiplicidad de definiciones
que abarcan elementos sociales, culturales, bióticos y
abióticos que interactúan en un espacio y tiempo delimi-
tados. Según el diccionario de la Real Academia española
10. STC 227/1988, 29-11-88.
PÁGINA 201 / NOVIEMBRE 2021
el medioambiente es el “conjunto de circunstancias cul-
turales, económicas y sociales en que vive una persona
o grupo humano”.
En sentido amplio, puede aseverarse que el ambien-
te es el entorno donde las personas desenvuelven su
existencia; comprensivo no sólo de la naturaleza sino
también de las modificaciones que sobre esta realiza el
ser humano. Lo que significa que puede ser conceptua-
lizado como la sumatoria de la naturaleza –incluyendo
recursos y elementos naturales– y las manifestaciones
humanas –sociales, culturales y económicas–.
En suma, se entiende por “ambiente” a la sistema-
tización de diferentes valores, fenómenos y procesos
tanto naturales como sociales que condicionan, en un
determinado tiempo y espacio histórico, la vida y el
desarrollo de organismos vivos, en una simbiosis inte-
gradora de relaciones de intercambio del hombre con
los demás seres vivos, de los individuos entre sí, como
también entre los diferentes recursos naturales renova-
bles y no renovables.
Es decir, que puede ser definido como “aquel sistema
global constituido por elementos naturales, artificiales
de naturaleza física, química o biológica, sociocultura-
les y sus interacciones, en permanente modificación
por la acción humana o natural, que rige y condiciona
la existencia y el desarrollo de la vida en sus múltiples
manifestaciones”.11
Siguiendo esta línea argumental, el ambiente puede
concebirse en forma restrictiva o amplia. Para la primera
postura está integrado por el conjunto de elementos
físicos que lo rodean –o entre los cuales se desenvuel-
ve– la existencia de las personas. Así, la tierra, el aire, el
agua, la flora, la fauna y todos aquellos objetos materia-
les que son obra del hombre, conforman el ambiente,
sean elementos de carácter natural o artificial. Mientras
que para la segunda concepción –amplia–, el ambiente
abarca también las circunstancias y condiciones físicas,
sociales, culturales y económicas bajo las cuales se des-
envuelve la vida humana.
Ciertamente existen diferentes tendencias vincu-
ladas a la definición del ambiente. Un concepto res-
tringido incluye únicamente los recursos naturales y la
11. LORENZETTI, Ricardo L., “La protección jurídica del ambiente”, LL
1997-E, p. 1463.
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interacción entre estos. En contraposición, una concep-
ción amplia comprende además el paisaje y los deno-
minados “valores ambientales” de utilidad, agrado o de
placer producidos por el ambiente. Entre estos últimos,
están contemplados los valores de uso y los intangibles.12
De lo expuesto surge con absoluta claridad que el
ambiente no es una acumulación de diversos elementos,
sino que debe ser entendido como un sistema integrado;
esto es, como un conjunto de elementos que interactúan
entre sí, provocando nuevas propiedades que no resultan
inherentes a los elementos aislados. En consecuencia, se
adopta una visión sistemática: el ambiente debe ser con-
siderado como un todo, es decir, en forma holística.
Desde esta perspectiva, es decir, enrolándose en
una concepción amplia del ambiente –comprensiva
de los bienes sociales, naturales y culturales– el orde-
namiento territorial deja de ser una mera planificación
de los usos del suelo transformándose en la manifesta-
ción del modelo de desarrollo deseado que integra, entre
otros aspectos, las aspiraciones sociales en relación a los
bienes colectivos.
En un país federal como el nuestro, la primera cues-
tión que debe ser tenida en cuenta es la preeminencia
local del ordenamiento ambiental del territorio. Para lo
cual se torna necesaria la coordinación institucional en
sentido horizontal a nivel de cada jurisdicción y la coo-
peración entre las diferentes esferas de poder. En este
sentido, la noción de “presupuesto mínimo de protección
ambiental” adquiere fundamental importancia, atento el
carácter de protección básica y equidad territorial que
aporta este concepto en la Constitución Nacional y que
ha sido desarrollado en la legislación nacional, especial-
mente en la Ley General del Ambiente Nº 25.67513 y las
leyes sectoriales de presupuestos mínimos de protec-
ción ambiental. Estas normas deben ser respetadas tanto
por las instancias provinciales como por las locales, y
también ser complementadas desde dichas realidades
tanto en su sustancia como en su implementación.14
12. DI PAOLA, María Eugenia, “El daño ambiental”, en Constitución de la
Nación Argentina y normas complementarias. Análisis doctrinal y juris-
prudencial, t. II, Editorial Hammurabi, Buenos Aires, 2010, p. 218/231.
13. Ley Nº 25.675, publicada en el B.O. del 28/11/2002.
14. FUNDACIÓN AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES (FARN), “El Ordena-
miento Ambiental del Territorio como herramienta para la prevención
y transformación democrática de conflictos socio-ambientales”, p. 18.
PÁGINA 202 / NOVIEMBRE 2021
El artículo 8º de la Ley General del Ambiente enuncia al
ordenamiento ambiental del territorio como uno de los
instrumentos de la política y la gestión ambiental pero
sin definirlo. Por su parte, el artículo 9 del mismo cuerpo
normativo dispone que el ordenamiento ambiental de-
sarrollará la estructura de funcionamiento global del
territorio de la Nación y se generará mediante la coor-
dinación interjurisdiccional entre los municipios y las
provincias, y de estas y la Ciudad de Buenos Aires con la
Nación, a través del Consejo Federal de Medio Ambiente,
siendo este último quien deberá considerar la concerta-
ción de intereses de los distintos sectores de la sociedad
entre sí, y de estos con la Administración Pública.
A su vez, el artículo 10 hace referencia al proceso
de ordenamiento ambiental poniendo el énfasis sobre
el principio de realidad ambiental, en tanto contempla
que deberán considerarse los aspectos políticos, físicos,
sociales, tecnológicos, culturales, económicos, jurídicos
y ecológicos de la realidad local, regional y nacional, a
fin de asegurar el uso ambientalmente adecuado de los
recursos ambientales, posibilitar la máxima producción
y utilización de los diferentes ecosistemas, garantizar la
mínima degradación y desaprovechamiento y promover
la participación social en las decisiones fundamentales
del desarrollo sustentable. Como puede observarse, una
de las notas principales del ordenamiento ambiental del
territorio es la participación ciudadana en su proceso de
elaboración, por lo que debe construirse de “abajo hacia
arriba”, ya que de lo contrario se produciría la imposición
de un determinado modelo, lo que choca palmariamen-
te con la legislación de referencia. Esta característica, a
su vez, se ve robustecida por lo dispuesto en el artículo
21 de la Ley General del Ambiente al apuntar que: “La
participación ciudadana deberá asegurarse, principal-
mente, en los procedimientos de evaluación de impacto
ambiental y en los planes y programas de ordenamien-
to ambiental del territorio, en particular, en las etapas de
planificación y evaluación de resultados”.
A mayor abundamiento, el dispositivo legal prescribe
que en la localización de las distintas actividades antrópi-
cas y en el desarrollo de asentamientos humanos, deberá
tenerse presente, de manera prioritaria: a) La vocación de
cada zona o región, en función de los recursos ambien-
tales y la sustentabilidad social, económica y ecológica;
b) La distribución de la población y sus características
 ARTÍCULOS
particulares; c) La naturaleza y las características par-
ticulares de los diferentes biomas; d) Las alteraciones
existentes en los biomas por efecto de los asentamientos
humanos, de las actividades económicas o de otras acti-
vidades humanas o fenómenos naturales; y e) La conser-
vación y protección de ecosistemas significativos.
Sentado ello, cabe remarcar que el ordenamiento
ambiental del territorio tiende a promover el funciona-
miento integrado, homogéneo y solidario de las distintas
esferas del Estado frente a los intereses de la sociedad.
De una interpretación integral de la legislación surge que
la finalidad última de esta herramienta estratégica de la
política ambiental es tener ordenado ambientalmente
todo el territorio nacional, lo que obviamente implica que
cada provincia y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
realicen las acciones tendientes a alcanzar dicho objeti-
vo coordinando sus acciones a través del Consejo Federal
de Medio Ambiente (COFEMA). De ello se desprende que
se trata de un concepto transversal en tanto no es posible
circunscribirlo únicamente al ámbito del derecho, sino
que es preciso complementarlo con nociones políticas,
económicas y sociales de una zona determinada.
Del marco normativo reseñado pueden extraerse
las características principales que se le exigen al orde-
namiento, entre las que se destacan: a) Desplegar una
estructura que contenga el funcionamiento del territorio
argentino, de manera global; b) Concertar intereses, tanto
a nivel de los diversos sectores sociales como de estos
con el Estado; c) Garantizar el uso “ambientalmente ade-
cuado de los recursos ambientales, posibilitar la máxima
producción y utilización de los diferentes ecosistemas”,
asegurando que la degradación y el desaprovechamiento
sean mínimos, y d) Construir dicha estructura con base
en la participación social y la coordinación interjurisdic-
cional en dos escalas: Municipios/Provincias y Provin-
cias – Ciudad de Buenos Aires/Nación. La articulación
de la segunda escala debe realizarse a través del COFEMA.
Por su parte, la cláusula constitucional porteña
impone la indispensable implementación de políticas
de Estado en materia ambiental que integren en forma
transversal el planeamiento, la gestión, el desarrollo eco-
nómico, social y cultural. En lo que específicamente con-
cierne al ordenamiento ambiental del territorio dispone,
en concordancia con la normativa federal, que el mismo
deberá ser elaborado a través de un proceso participativo.
PÁGINA 203 / NOVIEMBRE 2021
En consecuencia, la participación pública es conditio sine
qua non para la validez del mismo. Esta exigencia es per-
fectamente lógica si se tiene en cuenta que las decisiones
gubernamentales que pueden afectar a toda la pobla-
ción tienen muchas más posibilidades de ser efectivas
y perdurables a lo largo del tiempo si se consideran ade-
cuadamente al momento de su planificación todos los in-
tereses que se ponen en juego. Es decir, si el proceso es
cerrado lo que disminuye es la legitimidad de la decisión.
Desde esta óptica, la participación pública aumenta
las posibilidades de integrar el desarrollo con la preserva-
ción del ambiente, lo que en última instancia contribuye a
mejorar las condiciones de vida de todos los habitantes.15
De lo expuesto surge que tanto la Ley General del
Ambiente como la Constitución de la Ciudad de Buenos
Aires prevén un amplio margen para la participación
ciudadana, que da margen para la implementación
de una democracia más participativa. Los estándares
están fijados, resta afianzar en la práctica el compromi-
so conjunto de la población y las autoridades públicas
para que el derecho de participación sea efectivamente
garantizado.
A su vez, el precepto constitucional objeto de este
análisis en catorce incisos consigna verdaderas polí-
ticas de Estado. Puede advertirse que el constituyente
porteño entendió y otorgó trascendencia definitiva a la
cuestión ambiental de manera tal que todos los poderes
del Estado deben diseñar políticas de acción teniendo en
cuenta los resguardos señalados.16
Educación ambiental
Por último, mención especial merece el último
inciso destinado a la educación ambiental en todas las
modalidades y niveles, cuestión que también ha sido
contemplada junto con la información ambiental en el
artículo 41 de la Ley Suprema.
15. FUNDACIÓN AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES (FARN), Manual de Ciu-
dadanía Ambiental. Herramientas para ejercer los derechos de Acceso a
la Información Pública, Participación Ciudadana y Acceso a la Justicia,
Fundación Ambiente y Recursos Naturales, Buenos Aires, 2010, p. 19.
16. PIERINI, Alicia, LORENCES, Valentín, y COMPARATORE, Luis, Derecho
Ambiental. Aportes para un mejor planificación, gestión y control en
materia ambiental metropolitana, Editorial Universidad, Buenos Aires,
2007, p. 65.
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Con relación a la educación ambiental, cabe recono-
cer como antecedente de vital importancia el principio
19 de la Declaración de Estocolmo –1972– que expresa:
Es indispensable una educación en labores
ambientales, dirigida tanto a las generacio-
nes jóvenes como a los adultos, y que preste la
debida atención al sector de la población menos
privilegiada, para ensanchar las bases de una
opinión pública bien informada y de una con-
ducta de los individuos, de las empresas y de
las colectividades, inspirada en el sentido de
su responsabilidad en cuanto a la protección y
mejoramiento del medio en toda su dimensión
humana. Es también esencial que los medios
de comunicación de masas eviten contribuir
al deterioro del medio humano y difundan, por
el contrario, información de carácter educativo
sobre la necesidad de protegerlo y mejorarlo,
a fin de que el hombre pueda desarrollarse en
todos los aspectos.
La educación ambiental debe estar orientada hacia
la comunidad. Debe interesar al individuo en un proceso
activo para resolver los problemas en el contexto de rea-
lidades específicas, así como fomentar la iniciativa, el
sentido de la responsabilidad y el empeño de edificar
un futuro mejor. Por su propia naturaleza, la educación
ambiental puede contribuir poderosamente a renovar
el proceso educativo. Con objeto de alcanzar estos ob-
jetivos, la educación ambiental exige la realización de
ciertas actividades específicas para colmar las lagunas
que, a pesar de las notables tentativas efectuadas, siguen
existiendo en los sistemas de enseñanza.
Es preciso mencionar que la misma también se en-
cuentra contemplada por la Ley General del Ambien-
te como uno de los objetivos de la política ambiental; al
respecto el artículo 2º prescribe: “La política ambiental
nacional deberá cumplir con los siguientes objetivos: (...)
h) Promover cambios en los valores y conductas sociales
que posibiliten el desarrollo sustentable, a través de una
educación ambiental, tanto en el sistema formal como en
el no formal (...)”. Asimismo, el artículo 8º de la misma nor-
mativa menciona, entre otros, la educación en la materia
como un instrumento de la política y la gestión ambiental.
PÁGINA 204 / NOVIEMBRE 2021
En el artículo 14 se establece categóricamente la
importancia de la educación ambiental como una herra-
mienta idónea para trasmitir valores, comportamientos
y actividades acordes con un ambiente sano entre los
ciudadanos, orientando sus conductas hacia la conserva-
ción de los recursos naturales y su utilización sostenible,
de forma tal que redunde en beneficio de una mejora en
la calidad de vida a nivel general.
Finalmente, el artículo 15 de la citada ley dispone
que, “[l]a educación ambiental constituirá un proceso
continuo y permanente, sometido a constante actualiza-
ción que, como resultado de la orientación y articulación
de las diversas disciplinas y experiencias educativas,
deberá facilitar la percepción integral del ambiente
y el desarrollo de una conciencia ambiental (...)”. A su
vez, ordena a las autoridades la coordinación con el
COFEMA de los programas para la implementación en
los sistemas de educación. Teniendo posteriormente
las distintas jurisdicciones, el deber de instrumentar los
programas básicos consensuados mediante las normas
correspondientes.17
A modo de colofón
En suma, los tres instrumentos aquí analizados
–acceso a la información, ordenamiento territorial y
educación ambiental– impactan desde el paradigma
constitucional ambiental de la CABA en la legislación
local. Son elementos que todos los actores políticos y
jurídicos deben tener presentes al momento de la im-
plementación en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
de un modelo de gestión que consagre el paradigma
del desarrollo humano diseñado por los constituyentes
hace ya más de un cuarto de siglo, y que en tiempos que
exigen repensar la Ciudad no deben estar ausentes.
17. LOPEZ ALFONSIN, Marcelo A., Derecho ambiental, Editorial Astrea,
Buenos Aires, 2012, pp. 124-125.
 ARTÍCULOS

Contrastes de la ciudad.

PÁGINA 205 / NOVIEMBRE 2021 Foto / Gentileza: Peter Bauza

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Laura Rocha

Periodismo, ecología y ciudades

Laura Rocha No sé si alguna vez les ha pasado a ustedes

Periodista ambiental. Cofundadora
pero el Jardín Botánico es un parque dormido en
y presidenta de la Asociación Civil
Periodistas por el Planeta, fue el que uno puede sentirse árbol o prójimo siempre
columnista ambiental del diario y cuando se cumpla un requisito previo. Que la
La Nación durante diecisiete años.
ciudad exista tranquilamente lejos.
Cubrió cumbres internacionales del
clima (la COP en Buenos Aires, Río+20, El secreto es apoyarse digamos en un tronco
la Cumbre de París y la COP22 en y oír a través del aire que admite ruidos muertos
Marrakech) así como varios eventos
cómo en Millán y Reyes galopan los tranvías (...).
internacionales relacionados con el
clima. En la actualidad es periodista
Fragmento del poema A la izquierda del roble,
freelance de Infobae. Conduce hace diez
años el programa de radio “Cuestión de Mario Benedetti.
Ambiental”, en FM Cultura.

La ciudad moderna tal como la conocemos aparece

muchas veces desconectada del ambiente natural que la
rodea. Sin embargo, el suelo urbano, los espacios verdes,
ríos y arroyos que las cruzan, algunas veces entubados,
otras a cielo abierto, son parte de la vida cotidiana de mi-
llones de personas acostumbradas a patear el asfalto.
Argentina, en tanto integrante de América Latina, está
dentro del grupo de países que cuentan con las más altas
tasas de urbanización del planeta. Y la Ciudad de Buenos
Aires forma parte de una inmensa mancha urbana.
Ambas realidades deben ser tenidas en cuenta a la
hora de poder hacer un análisis sobre la comunicación y

PÁGINA 206 / NOVIEMBRE 2021

 ARTÍCULOS
el periodismo ambiental así como su rol y protagonismo
para comprender las complejidades socioeconómicas
que caracterizan a las grandes urbes. El desafío de en-
tender acabadamente estas relaciones no sólo fortalece-
ría el rol de los cronistas urbanos sino también el diseño
de políticas públicas metropolitanas.
Naciones Unidas,1 en su informe GEO-4, reconoce
el carácter multidimensional de la pobreza y afirma que
disminuye la capacidad de las personas para respon-
der y adaptarse a los cambios del entorno. La pobreza
y la desigualdad son hoy expresiones primordialmente
urbanas y se plantean como dos de los retos más impor-
tantes para el presente milenio.
Pese a la complejidad de los problemas ambien-
tales presentes en las ciudades ellas son, hoy más que
nunca, el lugar donde se concentra y dinamiza la eco-
nomía, donde se desarrollan e implementan los avances
tecnológicos, donde la producción cultural encuentra
su espacio natural y el lugar, por excelencia, donde el
Estado nacional, regional y/o local, toma las decisiones;
lo que las posiciona en el siglo XXI como el factor más
influyente en el desarrollo a nivel global.2
Esta definición recuerda el estatus político que han
ido ganando las ciudades, independientemente de los
Estados nacionales. Cómo Nueva York, Buenos Aires,
San Pablo, Barcelona o Tokio, por mencionar algunas
megalópolis, pueden entrar en una suerte de compe-
tencia por la calidad de vida, de servicios, de bienestar,
de destino turístico. Es allí donde, según la mirada de la
catedrática holandesa Saskia Sassen (La ciudad global,
1991), desde 1980 se han instalado, indistintamente, las
grandes empresas multinacionales y ello ha acelerado
la globalización.
¿Es este proceso el que ha disociado la relación de los
hombres con la naturaleza? No creo que así sea. La polu-
ción y la contaminación en las grandes urbes europeas
data de varios siglos, así como el despojo por los ambien-
tes naturales. Sin embargo, la nueva agenda urbana que
proponen los gobiernos para poder estar “a la altura” de
1. Programa de Naciones unidas para el Medio Ambiente (PNUMA),
“Informe Perspectivas del Medio Ambiente Mundial: medio ambiente
para el desarrollo (GEO-4)”, Madrid, 2007.
2. Marcela Navarrete-Peñuela, “Desarrollo urbano sustentable: el gran
desafío para América Latina y los preparativos para Hábitat III”, Revista
Luna Azul, Nº 45, 2017.
PÁGINA 207 / NOVIEMBRE 2021
las otras ciudades escinde temas relacionados directa-
mente con cuestiones ambientales y los transforman o
atienden con recursos concernientes a otras áreas como
Desarrollo Social (como si no estuviera relacionado con
el medio), Economía o Desarrollo Urbano. Ejemplos
sobran, aunque en este artículo empezaré por referirme
y analizar algunos de ellos: gobernanza metropolitana,
contaminación de cuencas, residuos y espacios verdes.
La gobernanza metropolitana no sólo debe medirse
en términos de eficiencia para el diseño de políticas
públicas sanitarias, de movilidad o económicas. El am-
biente juega un rol central en todas esas definiciones.
El ambiente no responde a una única jurisdicción. La
contaminación del aire de la Ciudad de Buenos Aires no
se detiene cuando se cruza el Puente Pueyrredón hacia
Avellaneda o a la inversa. Tampoco sucede eso con los
parques ribereños, verdaderos corredores ecológicos. La
gestión de residuos, que aparece claramente como una de
las pocas políticas vernáculas interjurisdiccionales, des-
atiende, sin embargo, la realidad económica y social del
rol fundamental de los recicladores. Con estos ejemplos
se puede ver claramente que la agenda de los medios de
comunicación obedece, en la mayoría de los casos, a la
agenda política. La falta de incentivos a la especializa-
ción del periodismo y la transición en la que ha entrado
el negocio de las empresas periodísticas colaboran con
este escenario poco favorable para el abordaje integral.
En términos políticos, aunque existen ensayos de
entes interjurisdiccionales en el Área Metropolitana de
Buenos Aires es aún muy precario su alcance político
real, así como también la dimensión que el ambiente
juega en estos escritorios. En el mismo sentido, cuando
se conoce una noticia relacionada con estos temas, el
debate periodístico apunta a mostrar de forma binaria
el conflicto. Un distrito versus el otro, sin mayores ex-
plicaciones que presupuestos o recursos.La contamina-
ción de las cuencas de agua y sus efectos sobre la vida
de las personas es uno de los problemas que enfrentan
las grandes urbes, especialmente en América Latina.
En la Ciudad de Buenos Aires, el Riachuelo es el mejor
ejemplo. En términos de calidad ambiental de las aguas,
no sólo el río corre con niveles de oxígeno que no per-
miten el desarrollo de la vida en muchos de sus tramos,
sino que los arroyos que desembocan en él también
padecen la polución y la arrastran.
 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA
¿Se trata sólo de un conflicto ambiental? De ninguna
manera, pero lo ambiental atraviesa toda la problemáti-
ca. Porque es la contaminación la que multiplica los pro-
blemas de la inequidad. Esto no sólo ocurre con un río
que reparte mugre, también sucede con los efectos que
el cambio climático genera en el planeta. Quienes tienen
menos recursos, son los que más padecen sus efectos.
En la serie de cuadernillos “Las radios comunitarias
en la Cuenca del Riachuelo” realizada por la Facultad de
Ciencias Sociales de la UBA, se reflexiona largamente
sobre el rol y los alcances del periodismo ambiental.
Frente a la información económica o la política,
la información ambiental parece que quieren
que siga siendo de ‘segunda división’, como lo
son también la información sobre asuntos so-
ciales, ciencia y cultura. Y eso a pesar de que
serán los problemas ambientales que ahora se
vislumbran los que obligarán a frenar el actual
sistema de desarrollo y a buscar políticas más
sostenibles para garantizar la supervivencia
sobre el planeta (...).
Desde este punto de vista, podemos reflexionar
que los periodistas ambientales que trabajan en
medios masivos también están inscriptos en la
lógica de los medios de comunicación. Es decir
que la propia mercantilización de la información
hace que la temática ambiental quede subordina-
da por diferentes razones (motivos económicos,
políticos, culturales, interrelacionados). En este
sentido, los medios comunitarios pueden esta-
blecerse como un territorio más fértil para un
periodismo ambiental entendido más allá de la
lógica de la especialización profesional .3
¿Qué sucede con los grandes medios? Más allá de
la calidad y extensión de las coberturas, la dinámica
que se ha presentado en el caso Riachuelo apunta a
informar respecto del ente interjurisdiccional creado
tras la sentencia de la Corte Suprema de Justicia en
2008, la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo
3. “Periodismo Ambiental (cuaderno II)”, Facultad de Ciencias Socia-
les de la UBA, http://www.sociales.uba.ar/wp-content/blogs.dir/219/
files/2018/02/cuaderno-II-nuevo.pdf.
PÁGINA 208 / NOVIEMBRE 2021
(ACUMAR) y a un racconto de la ineficiencia en el cum-
plimiento de esa manda judicial. Las historias de los
afectados aparecen, en general, como datos de color y
no como causa y consecuencia de la inacción política
y judicial.
La gestión de residuos en el AMBA no es menos
complicada. El problema se replica en otras grandes
ciudades de América Latina. En estas latitudes, en la
región metropolitana donde se generan por día 21.000
toneladas de residuos diarios,44 se eligió el relleno
sanitario como modo de disposición final de los de-
sechos. Todos los que permanecen abiertos están en
territorio bonaerense. Alrededor de los residuos, tema
que sí está en la agenda ambiental, también apare-
cen los recuperadores urbanos, llamados cartoneros
en la Argentina. En nuestro país, los residuos son ju-
risdicción municipal y es por eso que las soluciones
dependen de cada municipalidad. No existe una ley
nacional sobre separación de residuos y prácticas para
mejorar la recolección desde el origen. Las iniciativas
y su cumplimiento dependen de cada municipio. No
existe tampoco una ley nacional de envases que exija a
los fabricantes que sean responsables de los residuos
que generan los productos que venden, conocida como
Responsabilidad Extendida del Productor.
Con la crisis del 2001 empezaron a aparecer en las
calles estas personas que comenzaron buscando en
los residuos una forma de supervivencia. Años más
tarde decenas de cooperativas funcionan como ver-
daderas pequeñas empresas que mostraron a buena
parte de la clase política que los residuos son recursos.
Sin embargo, aún no consiguen que las políticas de
gestión de basura sean integrales. Y, nuevamente, la in-
equidad vuelve a mostrar lo difícil que resulta obtener
un logro y cómo lo ambiental es otra vez ignorado en
desmedro de una urgencia social. Cuánto más sencillo
sería encararlo conjuntamente.
4. Entrevista a Francisco Suárez, experto en residuos, antropólo-
go e investigador de la Universidad Nacional de General Sarmiento,
Infobae, 17/08/2019. Disponible en https://www.infobae.com/def/
def-medio-ambiente/2019/08/16/crisis-ambiental-se-producen-21-
000-to neladas-de-residuos-por-dia/.
 ARTÍCULOS
El sitio periodístico paraguayo El Surti5 aporta
estos datos respecto a la actividad de los recicladores
en América Latina:
• De 18 países de la región, en 11 los reciclado-
res se aglutinan en movimientos nacionales.
Según un estudio de la Red Latinoamericana y
del Caribe de Recicladores (Red LACRE), el 61%
de los países estudiados posee políticas públi-
cas con enfoque de reciclaje que incluye a los
recicladores.
• La mayoría de los 4 millones de recicladores in-
formales en América Latina son mujeres que se
organizan para sobrevivir con el reciclaje. Y, a la
vez, nos salvan a todos.
Cada latinoamericano, cada latinoamericana genera
un kilo de basura al día en promedio y la región en su
conjunto produce unas 541.000 toneladas, lo que repre-
senta alrededor de un 10% de la basura mundial. Este
trabajo periodístico es interesante y es un gran ejemplo
porque muestra todas las aristas de la actividad de los
recicladores: la social, la económica, la laboral y la que
pretende disminuir la brecha de desigualdad. Todo atra-
vesado por lo ambiental.
Como último ejemplo de complejidad y abordaje
ecológico en las ciudades aparecen los espacios verdes.
Es tal vez la medida promedio que ha encontrado el
planeta de determinar la cantidad de m2 de verde de la
que puede disfrutar cada habitante. En la Ciudad de
Buenos Aires, como sucede con cualquier otro indicador,
el acceso es dispar. Hay barrios en donde árboles, plazas
y parques están a menos de 200 metros de las personas
y otros, como la zona centro, donde los balcones son la
única fuente “verde”.
Aquí la variable entre los espacios verdes y la po-
blación está muy relacionada con la evolución en los
precios del suelo urbano que no para de aumentar en la
capital argentina de la mano del pretendido desarrollo
urbano. Las teorías de mayor densificación y los cambios
en los códigos de planeamiento avalan este crecimiento
que no hace más que acrecentar las diferencias. Es im-
portante destacar aquí entonces que lo ambiental no se
5. El Surti, https://archivo.elsurti.com/historias/economia-reciclaje.
PÁGINA 209 / NOVIEMBRE 2021
circunscribe a los centímetros de verde que podamos
pisar, sino que el análisis es más profundo.
Como se dijo al principio, estos lineamientos que
planteo presentan un gran desafío para el periodis-
mo. Estos temas, que no son los únicos (no mencioné
parques industriales, huertas urbanas, pesticidas en el
agua e industrias extractivas que se desarrollan en otras
jurisdicciones pero terminan en el puerto de Buenos
Aires o generando energía para las áreas residenciales
más pobladas), deben ser todos atendidos para mejorar
esas coberturas en los medios de comunicación.
Pero no puedo seguir este análisis sin mostrar
qué es lo que sucede con los periodistas ambientales y
con los medios de comunicación en la Argentina y en
América Latina. El periodismo está atravesando, como
muchos otros sectores, una transición cuyo resultado no
puede predecirse aún. La irrupción de las redes sociales
y el uso globalizado de la Web ha cambiado por comple-
to redacciones y medios.
En ese sentido, también ha cambiado el periodismo
ambiental. Un aspecto positivo es que las preocupacio-
nes de las personas, canalizados a veces por las redes, y
los acuerdos internacionales, como el Acuerdo de París
de 2015, han generado un aumento en la circulación de
noticias referidas al ambiente en el mundo. Esta tenden-
cia también se replica en el país y en la región. Así la
describe Fermín Koop, periodista especializado en am-
biente fundador del portal Claves 21 en Periodismo Am-
biental en América Latina:6
El periodismo ambiental ha experimentado
cambios sustanciales en América Latina en las
últimas décadas, pasando de ser casi invisible en
los medios de comunicación de la región a tener
un papel más significativo. Esos acontecimien-
tos reflejaron el creciente número de conflictos
sociales y ambientales en la región, ya que un
número cada vez mayor de reporteros se intere-
só en cubrir esos temas, abriendo así las puertas
a una amplia gama de proyectos de periodismo
independiente sobre cuestiones ambientales.
América Latina está considerada como uno de
los lugares más peligrosos del mundo para los
6. Ver: https://claves21.com.ar
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ecologistas y los defensores de los derechos
humanos. Cada año se encuentra en la cima del
número de activistas muertos por luchar contra
una presa, la perforación de petróleo o proyec-
tos de minería
Estos conflictos violentos sacudieron muchas
salas de redacción, que generalmente descuida-
ron las cuestiones ambientales, publicando sólo
pequeños artículos que ni siquiera se publica-
ban diariamente. Los medios de comunicación,
principalmente periódicos y revistas, comenza-
ron a recibir llamadas y cartas por las crecientes
tensiones en las actividades extractivas, que no
podían ser ignoradas. Un pequeño pero activo
grupo de reporteros comenzó a presionar a sus
editores para aumentar la cobertura ambiental.
Muchos medios de comunicación experimen-
taron un cambio de paradigma fundamental
al comenzar a informar sobre cuestiones que
dos décadas antes nunca habrían llegado a la
primera página de un medio de comunicación
latinoamericano.
A pesar del mayor papel que se le ha dado a las
noticias ambientales en la región, los repor-
teros especializados aún enfrentan una limi-
tación que tardará mucho tiempo en cambiar.
No importa el país, en toda América Latina el
número de periodistas que informan sobre el
medioambiente sigue siendo muy bajo, lo que
limita la cobertura. Sólo hay un puñado de pe-
riodistas especializados en medioambiente en
cada uno de los países de la región. La calidad
y el alcance de la cobertura informativa suele
estar vinculada a sus esfuerzos y perseveran-
cia individuales, ya que normalmente tienen
que convencer a sus editores de que les den
suficiente espacio. La mayoría de estos espe-
cialistas trabaja para publicaciones digitales e
impresas, lo que limita el periodismo ambien-
tal fuera de estos formatos.
o Ciudad, según el medio, el tema y el artículo del que
se trate. Es así que puede suceder que, por ejemplo, una
noticia sobre calidad de aguas del Riachuelo pueda publi-
carse en cualquier de estos tres apartados mencionados.
Al periodista que se dedica a cubrir temas ambienta-
les en la Ciudad de Buenos Aires también le toca compe-
tir en la agenda con secciones como Política o Economía
cuando se toca algún tema de desarrollo urbano con
fuertes intereses económicos o cuando se debate el abul-
tado presupuesto de la jurisdicción o incluso cuando se
elige jefe de gobierno. Muy pocas veces los periodistas
que se dedican a temas ambientales tienen protagonis-
mo en estas ocasiones.
Aunque la descripción no aparece como optimis-
ta, poder desarrollar las nuevas narrativas y acercar los
temas en toda su complejidad al público presenta una
gran oportunidad para los periodistas ambientales. Esta
crisis ante la que nos puso el COVID-19 en 2020 muestra
que la naturaleza es resiliente. Que a pesar de la acción
humana las especies y los ambientes se recuperan
cuando no hay actividad de las personas. Y que la salud
humana depende de la relación con la naturaleza. Que un
virus puede empezar a esparcirse en un mercado de una
ciudad multitudinaria y alcanzarnos. Que la inequidad
sigue siendo el mayor problema que afecta a la huma-
nidad. Es una gran oportunidad y un gran desafío para
las políticas públicas. Y para los periodistas ambientales.

A este escenario se puede agregar que ninguno de

los diarios impresos de Argentina cuenta con un suple-
mento o sección especial sobre ambiente. En general, las
noticias se ubican en las secciones de Sociedad, Ciencia

PÁGINA 210 / NOVIEMBRE 2021

 Agradecimiento a Peter Bauza

Agradecemos la colaboración de Peter Bauza, fotógrafo alemán

especializado en fotografía documental, por haber cedido algunas
de las imágenes su  investigación documental  sobre la Cuenca
Matanza-Riachuelo para ilustrar esta Revista.

Su trabajo se destaca por contar historias de vida a través

del lenguaje visual. Desde hace 20 años, vive en Sudamérica y
frecuentemente viaja a África, donde hace foco a través de su
lente en temas sociales, geopolíticos, ambientales, especialmente
vinculados con salud y culturas desprotegidas. 

La obra de Bauzá ha sido expuesta en varios museos, y sus fotos

se han publicado en numerosos medios internacionales como The
Washington Post, Marie Claire, The Guardian, Clarín, La Nación, etc.

Entre otros reconocimientos a su trabajo, en 2017 fue ganador del

premio World Press Photo en la categoría Historias Contemporáneas.

Más información en peterbauza.com 

Edición y diseño a cargo de la Dirección
de Comunicación Institucional

Dirección de Prensa
Lic. Claudia Román

Edición
Lic. Sofía De Giovanni
Lic. Florencia Di Santo
Prof. Marcela Ferradás
Catalina Lanús
Lic. Ana Mangialavori
Correctora
Patricia Andrea Porchia

Diseño
Diseñador Gráfico Marcelo Miraglia
Diseñadora Gráfica Ana Laura Pasquadibisceglie
Directora de Arte Aixa Rizzo
Diseñadora en Comunicación Visual Florencia Sisti

Fotografía y Contenidos Digitales

Ángel Aberbach
Facundo Barreto
Realizadora María Amanda Celi
Lic. Juan Duacastella
Guillermo Fernández
Mariano Fernández
Lic. Marianela Nappi
Yanina Palmeyro
Raquel Pannunzio
Lic. Florencia Paltrinieri
Diseñadora Audiovisual Glenda Ross
Lic. Martina Tarelli

Equipo de Prensa
Lic. Mariana Cáceres
Pablo Chernomoretz
Lic. Mariana Domínguez
Jimena Fernández Rearte

La presente publicación ha sido elaborada con la tipografía

Journalist Text del tipógrafo Sergio Rodriguez.

Publicación del Ministerio Público de la Defensa de la Ciudad

Autónoma de Buenos Aires. Defensoría General. Edificio Dr. Arturo
Enrique Sampay, México 890 (CABA).

Comentarios, sugerencias y colaboraciones:

prensa.defensoria@jusbaires.gob.ar
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