OBREAL/EULARO monitor de integración regional 2005

BRIEF N3

MONITOR DE INTEGRACION REGIONAL

EL TRATADO DE LIBRE COMERCIO DE LOS

PAÍSES CENTROAMERICANOS Y REPÚBLICA
DOMINICANA CON LOS ESTADOS UNIDOS

por

Juan Manuel Villasuso,

Catedrático de Política Económica de la Universidad de Costa Rica y Coordinador

del Nodo Centroamericano de la Red Latinoamericana de Comercio (LATN).

OBREAL/EULARO monitor de integración regional

[San José de Costa Rica, septiembre de 2005]

Disclaimer: Esta publicación se ha realizado con la ayuda financiera de la Comunidad Europea. Su contenido es
responsabilidad exclusiva del autor y de la red OBREAL/EULARO y en modo alguno debe considerarse que
refleja la posición de la Unión Europea.

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El presente documento tiene como propósito analizar los aspectos mas relevantes del Tratado de
Libre Comercio de los Estados Unidos con los países Centroamericanos y República Dominicana
(CAFTA), ubicándolo en el contexto de la integración subregional y la Iniciativa para la Cuenca del
Caribe.

Se examina la relación comercial de los países de la subregión con los Estados Unidos, los
principales resultados obtenidos durante la negociación del Acuerdo en áreas como el acceso a
mercado, inversiones, propiedad intelectual, estándares laborales y ambientales y
telecomunicaciones. También se comentan algunas de las controve rsias que ha generado el CAFTA.

ANTECEDENTES Y CONTEXTO

a) El Mercado Común Centroamericano

El proceso de integración en Centroamérica se inició formalmente en junio de 1961 con la entrada

en vigencia del Tratado General de Integración Económica Centroamericana, el cual fue ratificado
inicialmente por El Salvador, Guatemala y Nicaragua y posteriormente se sumaron Honduras (abril
de 1962) y Costa Rica (septiembre de 1963).

En diciembre de 1991 se hizo una reforma profunda al esquema comunitario para conformar el
actual Sistema de la Integración Centroamericana (SICA) y, posteriormente, en octubre de 1993, se
suscribió el Protocolo al Tratado General de Integración Económica Centroamericana, en el que las
partes se comprometieron a conformar la Unión Econó mica Centroamericana.

Se puede afirmar que la integración centroamericana es un proceso maduro, donde se han ido
estableciendo instituciones comunitarias en diversos ámbitos. Los principales órganos del SICA son
la Reunión de Presidentes, el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, el Parlamento
Centroamericano (PARLACEN) y la Corte Centroamericana de Justicia.

Además, se han creado instituciones regionales y técnicas, entre ellas: Banco Centroamericano de
Integración Económica, Consejo Superior Universitario, Consejo Monetario Centroamericano,
Secretaría del Consejo Agropecuario, Secretaría de Integración Económica (SIECA), Secretaría de
la Integración Social, Comisión Técnica Regional de Telecomunicaciones (COMTELCA), Instituto
Centroamericano de Administración Pública y el Centro de Coordinación para la Prevención de
Desastres Naturales.

Desde el punto de vista comercial, el Mercado Común Centroamericano (MCCA) ha ido

incrementando su importancia relativa y representa un intercambio de aproximadamente US $ 3,500
millones. Sin embargo, la relevancia del MCCA no es la misma para todos los países, tal y como
puede apreciarse en el Cuadro 1 que se presenta a continuación. La relevancia del comercio intra-
regional en términos porcentuales es mucho mayor para Nicaragua y Honduras que para Costa Rica.
Además, es necesario señalar que aun existen unos pocos productos que no gozan de libre comercio
en la subregión (café sin tostar, azúcar y bebidas alcohólicas).

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Cuadro 1. Importancia relativa del MCCA en el comercio de los países (2003)

Países % Exportaciones % Importaciones

Costa Rica 4.8 12.6
El Salvador 15.1 23.8
Guatemala 8.2 25.2
Honduras 20.2 22.8
Nicaragua 22.8 36.9
Fuente: Banco Central de cada país.

En materia comercial varios instrumentos jurídicos han consolidado la normativa comunitaria en

cuanto a Reglas de Origen, Medidas Sanitarias, Obstáculos Técnicos al Comercio, Defensa
Comercial y Solución de Controversias.

En lo concerniente al arancel externo común, el 94% de las posiciones arancelarias se encuentran

armonizadas 1 . Además, el nivel arancelario ha tenido reducciones importantes en los últimos años.
En el periodo 1986-1993 había un piso de 5% y un techo del 100%, con tarifa promedio del 54%.
En el periodo 1993 - 1999 el techo bajó a un 20%, para un tarifa promedio del 15%. En la
actualidad el arancel externo común tiene un piso de 0 y un techo del 15% para una tarifa promedio
del 7%.

De acuerdo con las disposiciones del Consejo de Ministros, Centroamérica aplica una política
arancelaria basada en los siguientes niveles arancelarios:
0% Para Bienes de Capital y Materias Primas no producidas en la región
5% Para Materias Primas producidas en Centroamérica
10% Para Bienes Intermedios producidos en Centroamérica
15% Para Bienes de Consumo Final

Un aspecto adicional digno de mención tiene que ver con la firma de Acuerdos de Libre Comercio
por parte de los países Centroamericanos. Hasta el momento se han negociado los siguientes
tratados: (Costa Rica - México); (Nicaragua - México); (Salvador, Guatemala Honduras - México);
(Costa Rica - Canadá); (Costa Rica - CARICOM); (Centroamérica - Chile); (Centroamérica -
República Dominicana); (Centroamérica - Panamá 2 ).

b) La Iniciativa para la Cuenca del Caribe

La denominada Iniciativa para la Cuenca del Caribe (ICC), nació en 1983 motivada por
consideraciones geopolíticas y por decisión de los Estados Unidos bajo la presidencia de Ro nald
Reagan, en una época de gran inestabilidad política, insurrección y turbulencia social en la
subregión, especialmente en Guatemala, El Salvador y Nicaragua.

La ICC es un conjunto de tres leyes promulgadas por el gobierno norteamericano que conceden
beneficios comerciales a 24 países de Centroamérica y las islas del Caribe 3 con el propósito de
"promover el comercio y el desarrollo por medio del sector privado".
1
Los principales productos en los cuales no se ha logrado la armonización arancelaria son: carne de pollo y otras
partidas cárnicas, arroz, electrodomésticos y algunos productos lácteos y textiles.
2
En la actualidad solo es efectivo entre El Salvador y Panamá.
3
Antigua, Antillas Holandesas, Aruba, Bahamas, Barbados, Belice, Costa Rica, Dominica, El Salvador, Grenada,
Guatemala, Guyana, Haití, Honduras, Islas Vírgenes Británicas, Jamaica, Montserrat, Nicaragua, Panamá, República
Dominicana, St. Kitts y Nevis, St. Lucia, St. Vincent y las Granadinas, Trinidad y Tobago.

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Las tres leyes son las siguientes: Caribbean Basin Economic Recovery Act de 1983 (CBERA),
Caribbean Basin Economic Recovery Expansion Act de 1990 (CBERA Expansion Act), y US-
Caribbean Basin Trade Partnership Act of 2000 (CBTPA).

Esta normativa otorga a los países del área del Caribe exoneración arancelaria a perpetuidad de una
amplia gama de bienes, así como asistencia económica para apoyar bancos, zonas francas y
programas de capacitación laboral. Algunos pocos productos, sin embargo, fueron excluidos de la
normativa original, los mas importantes textiles, cuero y atún. En el caso de los textiles, sin
embargo, la CBTPA del año 2000 eliminó los aranceles para la actividad de confección por un
plazo de ocho años hasta septiembre del 2008.

Con base en este mecanismo las naciones centroamericanas y caribeñas aumentaron sus ventas al
mercado estadounidense en los últimos veinte años. Así, de exportar US$ 1,690 millones en 1984
pasaron a US$ 4,319 millones en el 2004. Si las exportaciones no tuvieron un incremento mas
elevado, se debió fundamentalmente a limitaciones de los propios países para generar una mayor
oferta exportable y no a problemas de acceso al mercado norteamericano. Un porcentaje
significativo de las exportaciones se produce en las zonas francas.

Al hacerse efectivo el CAFTA desaparecerán los beneficios de la Iniciativa de la Cuenca del Caribe
para los socios signatarios. Sin embargo, un aspecto que no ha sido dilucidado y que resulta confuso
tiene que ver con la permanencia de esos beneficios si en alguno de los países que participaron en la
negociación del CAFTA éste no fuera ratificado por el Congreso.

c) El comercio subregional con los Estados Unidos

La balanza comercial de los países centroamericanos es altamente deficitaria y ese déficit se ha

venido incrementado en los últimos años, tal y como se observa en el Cuadro No. 2.

Cuadro 2. Exportaciones e importaciones de Centroamérica (millones de US $)

Años Exportaciones Importaciones Saldo

2000 11,511.7 18,800.9 ( 7,289.2)
2001 P 10,185.3 20,518.5 (10,333.2)
2002 P 10,170.7 22,003.8 (11,833.1)
2003 P 11,287.6 23,713.7 (12,426.1)
2004 E 12,467.2 26,729.7 (14,262.5)
Crecimiento promedio anual 2.0% 9.2%
Fuente: SIECA. P: Cifras preliminares. E: Cifras estimadas

El principal socio comercial de los países centroamericanos es Estados Unidos. Aproximadamente

el 37% de las exportaciones de la región se dirigen hacia el mercado norteamericano y el 42% de las
importaciones provienen de ese país. No obstante, existen diferencias importantes entre los estados
del Istmo no solo en cuanto a la intensidad de la relación comercial sino también en lo relativo a la
estructura de las exportaciones (Cuadros 3 y 4).

Cuadro 3. Comercio de los países Centroamericanos con los Estados Unidos (2004)
(millones de US $)

Exportaciones Porcentaje Importaciones Porcentaje Saldo

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Costa Rica 2,470.9 41.5 3,579.9 44.7 (1,109.0)

El Salvador 335.4 22.7 1,524.9 31.2 (1,189.5)
Guatemala 857.9 29.3 2,658.1 34.0 (1,800.2)
Honduras 411.7 41.5 1,322.7 39.9 (911.0)
Nicaragua 243.4 33.4 491.5 22.3 (248.1)
Fuente: Consejo Monetario Centroamericano

Cuadro 4. Composición porcentual de las exportaciones a Estados Unidos (2003)

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua

Productos Primarios 24.9 14.3 38.9 50.7 65.1
Manufactura de alta tecnología 32.6 6.7 5.8 0.9 0.9
Manufactura de media tecnología 16.8 12.5 15.9 9.0 4.2
Manufactura de baja tecnología 13.0 34.2 14.9 11.6 3.0
Manufactura basados en recursos 12.4 30.7 24.0 24.1 20.3
naturales
Otras transacciones 0.3 1.6 0.5 3.7 6.5
Fuente: Cepal.

En el caso de República Dominicana, el comercio con los Estados Unidos es mucho mas intenso
que el de cualquiera de las naciones centroamericanas, ya que absorbe el 85% de sus exportaciones
y el 49% de las importaciones. El principal rubro comercial está constituido por textiles y
confección que representa aproximadamente el 50% de las exportaciones dominicanas y el 20% de
sus importaciones de Estados Unidos. Otros productos importantes de la oferta exportable de la isla
son las piedras preciosas, joyería, tabaco y azúcar.

En cuanto a la inversión extranjera directa (IED), los Estados Unidos constituyen el mayor
inversionista extranjero en cada uno de los seis países. Sin embargo, "la tendencia sugiere que la
IED de los Estados Unidos en el área es relativamente pequeña y ha crecido erráticamente en años
recientes"4 . Algunos países se han desempeñado mejor que otros y se observa que los patrones de
inversión han estado sesgados a favor de Costa Rica, que recibe más de la mitad de las inversión
norteamericana en el área.

En lo que respecta a las relaciones entre Centroamérica y República Dominicana es necesario

señalar que el 16 de abril de 1998 se firmó un Tratado de Libre Comercio entre las cinco naciones
de mesoamérica y la isla caribeña. Este Acuerdo quedará derogado al entrar en vigencia el CAFTA.
En el año 2004 Centroamérica exportó US $ 134.6 millones de dólares a República Dominicana e
importó US $ 28.9 millones.

EL PROCESO DE NEGOCIACIÓN DEL CAFTA

La negociación del CAFTA entre los cinco países Centroamericanos se inició el 8 de enero del 2003
en Washington y concluyó el 25 de enero del 2004. El 28 de mayo del 2004 el Acuerdo fue firmado
por los representantes de los cinco gobiernos Centroamericanos y el Representante Comercial de los
Estados Unidos. El 5 de agosto de ese año la República Dominicana se adhirió al Acuerdo.

Las principales características del proceso de negociación se pueden resumir de la siguiente manera:

4
Hornbeck, J.F. "Informe del Congressional Research Service para el Congreso", Código de Orden RL 31870, 3 de
enero del 2005. (http://usembassy.or.cr/Cafta/hornbeck.pdf), página 17.

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o Nueve rondas de negociación en sedes diferentes de Estado Unidos y los países

centroamericanos.
o Las negociaciones en materia de la normativa comercial se realizaron en forma
multilateral, pero lo concerniente al acceso a mercado se acordó de manera bilateral
(canastas de desgravación).
o La estructura de la negociación incluyó siete grupos:
- Grupo de Jefes de Negociación.
- Grupo de Acceso a Mercado
- Grupo de Servicios e Inversión
- Grupo de Solución de Controversias y Asuntos Internacionales
- Grupo de Otros Temas: Compras Sector Público y Propiedad Intelectual
- Grupo de Medio Ambiente y Laboral
- Comité de creación de capacidades en materia comercial
o La negociación no tomó en consideración los beneficios que actualment e concede la
Iniciativa de la Cuenca del Caribe, es decir, se partió de base cero.
o Se aplicaron los criterios de "single undertaking", reciprocidad y no exclusiones.
o Los Estados Unidos no aceptó considerar en la negociación el tema de los subsidios
y las ayudas internas.
o No se configuró una agenda de cooperación (ayuda para el desarrollo) vinculada con
el Tratado.

Los principales objetivos de los negociadores centroamericanos fueron los siguiente: (a) consolidar
y expandir los beneficios de acceso a mercado que otorga la Iniciativa para la Cuenca del Caribe y
el Sistema Generalizado de Preferencias, (b) garantizar el acceso de los bienes producidos en las
zonas francas, (c) buscar la aplicación transparente y efectiva de las medidas técnica, sanitarias y
fitosanitarias para evitar que se conviertan en medidas restrictivas del comercio, (d) establecer
mecanismos apropiados que permitan atender las sensibilidades de importación de los países
centroamericanos y (e) brindar mayor seguridad jurídica a los inversionistas.

PRINCIPALES RESULTADOS DE LA NEGOCIACIÓN

a) Acceso a mercado

En términos generales se puede afirmar que los países centroamericanos y República Dominicana
lograron consolidar los beneficios de acceso a mercado que tenían con la ICC, es decir, el 89% de
los productos agrícolas y el 99% de los industriales tendrán libre acceso al mercado norteamericano
al entrar en vigencia el Acuerdo.

Se considera que para unos pocos productos los beneficios obtenidos por los países
centroamericanos y República Dominicana en la negociación del Tratado fueron mayores que los
existentes con la Iniciativa de la Cuenca del Caribe, tal es el caso del azúcar, etanol, carne de res,
atún enlatado, textiles y prendas de vestir. Sin embargo, para obtener esos beneficios fue necesario
que estos países otorgaran libre acceso inmediato para el 40% de los productos agrícolas
norteamericanos y se comprometieran a una dinámica de desgravación para el otro 60% de los
bienes agropecuarios en un período que oscilará entre 5 y 20 años 5 .

De acuerdo con las listas de productos incluidos en las distintas categorías de desgravación para las
5
Conviene tener presente que muchos productos agrícolas fueron considerados "sensibles" por los negociadores
centroamericanos porque reciben subsidios y ayudas internas en los Estados Unidos y son producidos por pequeños
agricultores en la subregión.

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importaciones provenientes de los Estados Unidos, un 10% de los productos tendrán la eliminación
gradual de sus aranceles en 5 años, un 15% en 10 años, un 4% en 12 años, un 25% en 15 años y un
6% en mas de 15 años. Entre los productos industriales, 4% se desgravará en 5 años, 23% en 10
años y el 1% en 20 años. El 72% restante de los productos industriales norteamericanos tendrá libre
acceso al mercado centroamericano y está compuesto principalmente por materias primas y bienes
de capital.

Varios productos, especialmente agropecuarios, fueron identificados por los países

centroamericanos como "sensibles", razón por la que se solicitó un trato especial en cuanto al plazo
de la desgravación, la aplicación de contingentes y la utilización de salvaguardas. Los resultados
obtenidos para algunos de esos productos sensibles se detallan a continuación:

Productos lácteos. El período de liberalización fue el mas prolongado y en el caso de Costa Rica
alcanzó los 20 años, con una desgravación lineal a partir del undécimo año. Además, se
establecieron cuotas libres del pago de aranceles para la leche en polvo, mantequilla, quesos,
helados y otros productos de alto contenido lácteo.

Carne de cerdo. El plazo de desgravación convenido fue de 15 años en forma lineal a partir del
sexto año. Además, se establecieron cuotas libres del pago de aranceles que se incrementarán a lo
largo del tiempo y salvaguardas a partir de un porcentaje de la cuota.

Carne de bovino. El período y la forma de desgravación es similar al de la carne de cerdo, así

como la aplicación de la cláusula de salvaguarda. Adicionalmente se otorgó libre acceso al mercado
para los cortes finos (prime y choice) y para despojos comestibles.

Carne de pollo. El plazo establecido para la desgravación fue de 17 años, la cual se inicia en el
undécimo y se reduce en forma lineal hasta alcanzar un 40% de disminución en el décimo cuarto
año. El restante 60% se rebaja en forma mas drástica a partir del décimo quinto año. El productor
centroamericano disfrutará de libre acceso al mercado de los Estados Unidos de las partes negras
del pollo a partir de la vigencia del Tratado.

Arroz. El período de desgravación del arancel, en el caso de Costa Rica, fue de 20 años, a partir del
décimo año, en que se reducirá en forma lineal en un 40% entre el undécimo y décimo quinto año y
en el 60% restante a partir del décimo sexto. Además, se estableció una cuota libre del pago de
aranceles para el arroz en granza y para el arroz pilado. El nivel de activación de la cláusula de
salvaguarda es equivalente al 10% de la cuota.

Azúcar. El azúcar fue quizás el producto más controversial y complejo en las negociaciones en lo
que respecta a los Estados Unidos. El azúcar y los productos que la contienen, importados bajo el
sistema de cuotas, entran al mercado estadounidense libres de impuestos, pero las exportaciones por
encima de la cuota se enfrentan con aranceles prohibitivos (más del doble del precio). Los países
del área suministraron en el año 2003 el 28% de la cuota norteamericana del azúcar sin procesar El
CAFTA aumentará esa cuota en un 35% en el primer año, incrementándose a un 50% para el año
quince, después del cuál se elevará levemente cada año a perpetuidad.

Textiles. El CAFTA remueve todos los aranceles norteamericanos sobre las importaciones de
textiles y ropa que califiquen bajo la pauta del "hilo en adelante" y bajo la regla de acumulación se
permite que la eliminación de impuestos se extienda selectivamente, y sobre una base limitada, a
productos fabricados de materiales hechos por los socios de los Estados Unidos en el NAFTA
(México y Canadá). También se establecen medidas especiales de salvaguarda.

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Para Centroamérica y República Dominicana la totalidad de los productos no textiles y no agrícolas

entrarán a los Estados Unidos libres de impuestos inmediatamente. Las salvaguardias se mantendrán
para muchos productos por un período progresivo de eliminación de aranceles, pero los impuestos
compensatorios no se toman en cuenta, dejando las leyes norteamericanas y la de los otros países
totalmente aplicables.

b) Inversiones

El Capítulo 10 del CAFTA se refiere a las inversiones y establece los beneficios que se otorgan al
inversionista extranjero, los cuales se pueden resumir de la siguiente manera:

• Trato nacional, es decir, que se le otorgará un trato no menos favorable que el que se le
brinde, en circunstancias similares, a los inversionistas del país (art. 10.3).
• Trato de nación mas favorecida, o sea, que el país debe conceder un trato "no menos favorable
que el que se otorgue, en circunstancias similares a los inversionistas de cualquier otra Parte o
de cualquier país que no sea Parte (art. 10.4).
• Libre transferencia de las ganancias. Esto significa que "cada Parte permitirá que todas las
transferencias relacionadas con una inversión cubierta se haga libremente y sin demora desde
y hacia su territorio" (art. 10.8).
6
• Prohibición de exigir requisitos de desempeño. El texto seña la que "ninguna Parte podrá
imponer ni hacer cumplir (...) requisitos (...) en relación con el establecimiento, adquisición,
expansión, administración, conducción, operación o venta o cualquier otras forma de
disposición de una inversión de una Parte o de un país que no sea Parte (...) para exportar
determinado porcentaje, alcanzar determinado nivel de contenido nacional, utilizar
mercancías producidas en su país, relacionar exportaciones con importaciones, restringir las
ventas en su territorio relacionándolas con las ganancias o divisas que generen, transferir
tecnología, un proceso productivo u otro conocimiento o bien, actuar como proveedor
exclusivo ( art. 10.9).

El mecanismo de solución de diferencias inversionista-Estado podrá utilizarse en razón del

incumplimiento de las obligaciones sustantivas, de una autorización de inversión o de un acuerdo de
inversión que generara un daño al inversionista.

En el caso de una controversia, el demandante y el demandado deberán intentar resolver la disputa

mediante consultas y negociación. En caso de que no lleguen a un acuerdo, el demandante podrá
someter su caso a arbitraje ya sea al Convenio del Centro Internacional de Arreglo de Diferencias
Relativas a Inversiones (CIADI); a las Reglas del Mecanismo Complementario del CIADI; o a las
reglas de la Comisión de Naciones Unidas sobre Derecho Internacional Mercantil (CNUDMI).

A menos que las partes en la disputa decidan otra cosa, el tribunal estará compuesto por tres
árbitros, cada una de las partes contendientes no mbrará uno y el tercero, quien será el presidente,
será designado de común acuerdo por los contendientes. El tribunal decidirá sobre la base de las
disposiciones contenidas en el Tratado, así como las reglas aplicables del derecho internacional.

c) Propiedad Intelectual

En materia de Propiedad Intelectual se considera que el CAFTA va mas allá de los acuerdos de la
6
Esta prohibición es considerada como negativa por los críticos del CAFTA por cuanto impide establecer condiciones
mínimas a la inversión extranjera para que responda a los intereses y necesidades de los países y no solo a criterios
de rentabilidad privada.

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Organización Mundial del Comercio (ADPIC Plus). En términos del período de protección, el
CAFTA se mueve en la dirección de ampliarla al máximo (art. 15.5.4) y proporcionar protección
legal adecuada, estableciendo la aplicación de procedimientos y sanciones penales contra aquellas
personas que dolosamente supriman o alteren cualquier información sobre la gestión de derechos.

Adicionalmente, plantea la obligación a los países Centroamericanos de ratificar diversos acuerdos

internacionales en este campo: (a) Tratado de la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual
sobre Derechos de Autor e Interpretación o Ejecución y Fonogramas, (b) Tratado de Cooperación
en Materia de Patentes, (c) Convenio sobre la Distribución de Señales de Satélites Portadoras de
Programas, (d) Tratado sobre Derecho de Marcas, (e) Tratado de Budapest sobre el Reconocimiento
Internacional del Depósito de Microorganismos, y (f) Convenio Internacional para la Protección de
las Obtenciones Vegetales (UPOV 1991).

Un aspecto que merece mención especial es el que tiene que ver con los "datos de prueba", es decir,
con la protección de la información adicional sobre seguridad y eficacia requerida para la
inscripción comercial de determinados productos. Según lo convenido, los países signatarios
otorgarán una protección adicional, en forma de confidencialidad de los datos de prueba, de cinco
años en el caso de los productos farmacéuticos y diez para los agroquímicos.

Tomando en cuenta que las naciones Centroamericanas y República Dominicana realizan poca
investigación y el número de patentes que registran es insignificante, se estima que estas
disposiciones beneficiarán principalmente a las corporaciones norteamericanas al tiempo que las
empresas y laboratorios de los otros países del área se verían perjudicados.

d) Estándares laborales y ambientales

Los temas Laborales (Capítulo 16) y Ambientales (Capítulo 17) se incorporan en el CAFTA como
parte sustancial del Acuerdo y no de manera complementaria, como sucedió en el caso del NAFTA.

Mediante las disposiciones del Tratado, los países signatarios se comprometen a hacer cumplir la
legislación vigente y las obligaciones internacionales. En el campo laboral estos compromisos se
relacionan con los derechos fundamentales de los trabajadores y en la dimensión ambiental con la
protección y conservación de la biodiversidad.

El Acuerdo prevé que las Partes cuenten con los procedimiento judiciales y administrativos que
garanticen el cumplimiento de la normativa y se acuerda que se establecerán sanciones y
reparaciones "apropiadas y efectivas para las infracciones".

En caso de conflicto y como etapa previa a la solución de controversias el Tratado establece varios
mecanismos a fin de evitar que las disputas lleguen a nivel de arbitraje. Sin embargo, en caso de que
esto llegara a suceder podría imponerse una multa o contribución monetaria contra el país o Parte
demandada hasta de US $ 15 millones. Esta suma no constituye una compensación a ser recibida
por la Parte demandante, sino que se depositaría en un fondo para ser utilizado en iniciativas para el
mejoramiento del cumplimiento de la legislación laboral y ambiental en los países donde se estén
violando las disposiciones del Acuerdo.

e) Telecomunicaciones

El capítulo 13 sobre Telecomunicaciones tiene como propósito una mayor liberalización y

ampliación del comercio en esta materia. Incluye un Anexo referido a Costa Rica, nación en la que

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 OBREAL/EULARO monitor de integración regional 2005

existe una situación particular por cuanto el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) es el único
operador encargado de la telefonía en el país.

Aun y cuando la posición inicial del gobierno de Costa Rica respecto a las telecomunicaciones fue
la de no abrir estos servicios, lo cierto es que "después de la visita de Robert Zoellick,
Representante Comercial de los Estados Unidos, a Costa Rica en octubre del 2003 hubo un viraje en
la postura oficial del gobierno costarricense, aceptando la apertura" 7 .

Los compromisos asumidos por Costa Rica en esta materia fueron: (a) apertura de tres servicios de
telecomunicaciones: inalámbricos móviles, Internet y redes privadas, (b) promulgación de una Ley
Marco en Telecomunicaciones, (c) establecimiento de una nueva normativa para fortalecer al ICE a
fin de que pueda competir, y (d) aprobación de un nuevo esquema regulatorio de los servicios de
telecomunicaciones.

De acuerdo con una Comisión de Notables 8 nombrada por el Presidente de Costa Rica para analizar
las implicaciones del CAFTA, "si se decidiera la apertura de las telecomunicaciones al libre
comercio, resulta esencial la salvaguardia de los principales elementos de universalidad y
solidaridad que la dinámica del libre mercado no contiene por sí sola"; "los plazos de la apertura
establecidos en el Acuerdo son tan perentorios que en realidad hay simultaneidad y no
gradualidad"; y "la apertura de dos servicios de la mas alta rentabilidad llevaría a prever dificultades
del ICE para su cumplimiento".

TEMAS CONTROVERSIALES EN RELACIÓN CON EL CAFTA

a) Participación y transparencia en el proceso de negociación

Uno de los temas que ha generado mayor polémica en los países centroamericanos y mas fuertes
críticas a los equipos negociadores tiene que ver con la poca participación permitida a las distintas
organizaciones sociales durante el período de negociación. Iguales reproches se han hecho en lo
concerniente al reducido acceso a la información.

Si bien es cierto el grado de participación exigido por los grupos de interés no fue el mismo en
todos los países de la subregión, ni fue similar la actitud de los gobiernos ni la difusión de la
información 9 , en general se puede señalar que:

• Los sectores exportadores fueron los que tuvieron mayor cercanía con los negociadores para
la determinación de las posiciones nacionales. También tuvieron mayor presencia en el
"Cuarto Adjunto".
• Los pequeños productores, los no agrupados o los que forman parte de gremios débiles
tuvieron poca participación en el proceso.
• Organizacio nes sociales como sindicatos y ambientalistas fueron marginados o excluidos.
• La información oficial suministrada fue muy general, escasa, poco relevante y casi siempre
inoportuna.
7
Cháves, Jorge A. (Editor). "El TLC en discusión". Cátedra Víctor Sanabria y CEDI, San José, Costa Rica, 2005,
página 46.
8
Comisión de Notables. "Informe Final de Carácter General no Vinculante al Presidente de la República sobre el
Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica, República Dominicana y Estados Unidos de América". San José,
Costa Rica, 16 de septiembre del 2005.
9
Conviene indicar que en Costa Rica los espacios de diálogo y consulta fueron mucho mayores que en los otros países
centroamericanos. A pesar de ello, existen severas opiniones en cuanto a la calidad y oportunidad de la información
suministrada, la exclusión de ciertos grupos en las consultas y la no rendición de cuentas.

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• No se presentó ningún análisis que permitiera valorar las repercusiones e impactos de

distintas propuestas alternativas.

Un aspecto que llama la atención es la manipulación de la información por parte de los distintos
grupos interesados. Tanto durante la negociación como en la etapa posterior a la firma y ratificación
del CAFTA la desinformación ha sido notable, y los medios de comunicación se han utilizado de
manera profusa para transmitir datos y declaraciones que en muchos casos resultan falsas u omisas.

b) Rango jurídico del CAFTA en los Estados Unidos y en los países centroamericanos

Una discusión importante que se ha suscitado tiene que ver con la jerarquía jurídica del Tratado en
los Estados Unidos y en los países centroamericanos y República Dominicana. Hay quienes
sostienen que desde el punto de vista del derecho internacional, el CAFTA conlleva para todos los
países signatarios el mismo grado de obligatoriedad en su cumplimiento, aún y cuando en los
Estados Unidos sea considerado un Acuerdo (Agreement) y no un Tratado (Treaty), mientras que
los otros países signatarios tenga rango de tratado internacional.

Otros juristas, por el contrario, argumentan que en el caso de Centroamérica y República

Dominicana el CAFTA tiene una jerarquía menor que la constitucional pero superior a la legal, lo
cual implica que toda aquella le gislación que se le oponga quedará derogada. Esa es la razón por la
cual, se señala, fue necesario incluir para cada país, excepto los Estados Unidos, un Anexo
específico denominado Disconformidades. En ese apartado se enumera, en forma explícita, toda la
legislación nacional que aunque se oponga al CAFTA las Partes pactaron para que mantenga su
vigencia.

Como refuerzo a este argumento sobre la asimetría jurídica se advierte que la Ley de
Implementación del CAFTA en el Congreso norteamericano establece en la Sección 102 titulada:
Relación del Acuerdo con la Legislación de los Estados Unidos (Federal) y de los Estados, lo
siguiente: (a) la normativa estadounidense (Federal) prevalece sobre cualquier precepto del Acuerdo
de Libre Comercio, (b) todas las disposiciones que sean inconsistentes con la normativa Federal
quedan sin efecto, (c) nada del Acuerdo podrá alterar o modificar la legislación Federal, (d) la
legislación de los estados tampoco será alterada o modificada por el Acuerdo, y (e) ninguna persona
privada podrá demandar al gobierno de los Estados Unidos o a los gobiernos estatales con base en
el Acuerdo.

Esta caracterización jurídica del CAFTA en los Estados Unidos es diametralmente opuesta a lo que
el instrumento representa en la normativa de los otros países signatarios, donde los legisladores no
podrán aprobar nuevas leyes que contradigan los preceptos establecidos en el CAFTA, y las
personas físicas y jurídicas norteamericanas que se vean afectadas por medidas del gobierno en
materia comercial o de inversiones podrán accionar contra los estados con base en el Tratado.

c) La integración Centroamericana

Se ha señalado que el CAFTA podría significar el fin de la integración centroamericana, al menos

como fue concebida originalmente y como todavía se plantea en las Cumbres Presidenciales y en la
ruta hacia la Unión Aduanera. Cuatro aspectos merecen atención.

Perforación del arancel externo. Tras muchos años de reuniones, acuerdos y ocasionales
conflictos, el MCCA ha conciliado aproximadamente el 94% de sus partidas arancelarias frente a
terceros. La entrada en vigencia del CAFTA perforaría de manera significativa esa estructura

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 OBREAL/EULARO monitor de integración regional 2005

impositiva por cuanto la equiparación se reduciría a menos del 70%. Eso ocurriría porque las
negociaciones sobre acceso a mercado se hicieron en forma bilateral con los Estados Unidos, de tal
suerte que los cronogramas de desgravación son distintos para cada país.

Desviación de comercio. En un detallado y riguroso estudio realizado por Amy Angel10 se

examina la desviación de comercio que el TLC causaría en el intercambio regional.

Los resultados muestran que, en promedio, la desviación seria superior al 40%, es decir, los cinco
países centroamericanos disminuirían su comercio en ese porcentaje y lo reorientarían hacia
importaciones provenientes de los Estados Unidos (Cuadro No 5).

Cuadro 5. Exportaciones centroamericanas en riesgo de desvío de comercio en el CAFTA

como porcentaje del comercio bilateral (2003)

País Importador
País Exportador
Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Total
Costa Rica --- 43.2 % 37.3 % 40.9 % 33.9 % 38.5 %
El Salvador 46.5 % --- 55.8 % 58.7 % 34.4 % 52.8 %
Guatemala 47.7 % 41.6 % --- 55.3 % 29.5 % 44.5 %
Honduras 32.8 % 33.9 % 50.6 % --- 30.7 % 38.9 %
Nicaragua 44.3 % 45.5 % 49.2 % 31.1 % --- 42.8 %

Fuente: Angel, Amy. El Impacto del DR-CAFTA sobre la integración económica regional. Fusades, El Salvador,
Octubre 2004, página 63.

Normativa comercial. Los países centroamericanos han avanzado hacia el establecimiento de

discip linas comerciales. El TLC con los Estados Unidos, por su parte, incluye normativas
específicas en esos mismos ámbitos, las cuales no siempre coincide con el régimen vigente. Es
probable que está situación generará conflictos de aplicación de las reglas, particularmente cuando
estén involucrados mas de un país del área y República Dominicana o los Estados Unidos.

Subordinación de la integración al CAFTA. El Artículo 1.3 del CAFTA (Relación con Otros
Tratados), establece que "nada en este Tratado impedirá a las Partes Centroamericanas mantener sus
instrumentos jurídicos existentes de la integración centroamericana, adoptar nuevos instrumentos,
siempre y cuando esos instrumentos y medidas no sean inconsistentes con este Tratado". Es decir,
todo es permitido en tanto no contradiga al CAFTA.

d) La agenda complementaria

Independiente del análisis crítico que pueda hacerse del CAFTA, parece existir un criterio
generalizado en Centro América y República Dominicana de que este convenio comercial requiere
de otras medidas y disposiciones adicionales, no solo para cumplir con lo estipulado en el acuerdo,
sino también para aprovechar las ventajas, minimizar los riesgos y paliar los aspectos negativos que
pueda tener. Cuatro son los aspectos que debería contemplar la agenda complementaria:

• las medidas inherentes al CAFTA, es decir, todos aquellos cambios de naturaleza normativa e
institucional que los países están obligados a realizar como parte de lo taxativamente
negociado en el tratado;
10
Angel, Amy. "El Impacto del DR-CAFTA sobre la Integración Regional", Instituto Superior de Economía y
Administración de Empresas, El Salvador, Agosto del 2004.

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• los cambios instituciona les y organizacionales no exigidos o estipulados en el acuerdo pero

necesarios para poder implementarlo adecuadamente (vg. aduanas, normas sanitarias, normas
técnicas, aplicación de medidas de salvaguarda, etc.);

• las políticas y proyectos que se estima necesario impulsar para elevar la competitividad, y que
incluye en algunos casos empréstitos externos relacionados con la infraestructura, la
educación, el apoyo a las PyMES, la ciencia y la tecnología, etc.; y

• las medidas de compensación, destinadas a atenuar los efectos negativos que desde el punto
de vista distributivo podría tener el CAFTA (se relaciona con cambios de índole fiscal,
creación de fondos especiales para ciertos grupos de productores, etc.). No se trata solo de
determinar a quien compensar (posibles perdedores) sino también de determinar de donde se
obtendrán esos recursos y quienes (ganadores) lo aportarán.

Hasta el momento los países Centroamericanos y República Dominicana no han estructurado una
estrategia o agenda de acompañamiento bien definida que permita visualizar políticas, programas y
proyectos tendientes a apoyar la apertura comercial que promueve el CAFTA. Lo que si existen son
algunos recursos provenientes de organismos financieros internacionales, en particular el Banco
Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial, que están destinados a apoyar aspectos
específicos relacionados con la implementación de la normativa del Tratado. También se
mencionan empréstitos orientados a proyectos estructurales en infraestructura, educación y ciencia
y tecnología. Sin embargo, se juzga que esto es insuficiente porque no aborda adecuadamente lo
relativo al mejoramiento de la competitividad y la compensación a los sectores perdedores.

RATIFICACIÓN Y VIGENCIA DEL CAFTA

La ratificación del CAF TA en los países no ha sido fácil. En los Estados Unidos hubo sectores que
se opusieron enérgicamente al Acuerdo, como es el caso de los sindicatos, ambientalistas,
azucareros y textileros. Además, la aprobación en el Congreso requirió de un intenso cabildeo, a
pesar de lo cual la votación a finales del mes de julio del 2005 resultó muy estrecha (217 votos a
favor y 215 en contra).

En los países Centroamericanos que lo han ratificado (El Salvador, Guatemala y El Salvador) y en
Republica Dominicana las votaciones no han sido tan reñidas, sin embargo, los grupos opositores al
Tratado (agricultores, sindicatos, pequeños productores, estudiantes y empleados públicos) han
hecho manifestaciones públicas y se han presentado disturbios en las calles.

En Costa Rica la situación es mucho mas compleja, por cuanto a la fecha (septiembre del 2005) el
CAFTA aun no ha sido enviado a conocimiento de la Asamblea Legislativa y existen sectores que
han manifestado su inconformidad y rechazo a varios de los temas negociados, amenazando con
huelgas y paros indefinidos. En Nicaragua la situación política interna ha influido de manera
decisiva para que el CAFTA no haya sido votado en el Congreso y no se espera que esto ocurra en
el corto plazo. La proximidad de las elecciones presidenciales es otro elemento que incide en el
proceso.

Tomando en cuenta que ya se cumplió el requisito para su entrada en vigor (ratificación por parte de
los Estados Unidos y al menos otro país signatario), es de esperar que el Tratado se haga efectivo a
partir del 1 de enero del 2006 para aquellos países que lo hayan aprobado antes de esa fecha. Está
previsto un plazo de dos años para adherirse posteriormente.

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BIBLIOGRAFIA

Angel, Amy. "El Impacto del DR-CAFTA sobre la integración económica regional", Fusades, El
Salvador, Octubre 2004.

Comisión de Notables. "Informe Final de Carácter General no Vinculante al Presidente de la

República sobre el Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica, República Dominicana y
Estados Unidos de América". San José, Costa Rica, 16 de septiembre del 2005.

Cháves, Jorge A. (Editor). "El TLC en discusión". Cátedra Víctor Sanabria y CEDI, San José, Costa
Rica, 2005.

Hornbeck, J.F. "Informe del Congressional Research Service para el Congreso", Código de Orden
RL 31870, 3 de enero del 2005. (http://usembassy.or.cr/Cafta/hornbeck.pdf).

Villasuso, Juan M. "TLC ¿Instrumento de libre comercio?", en TLC con Estados Unidos: Desafíos
del modelo solidario de Costa Rica, (Gerardo Fumero, Editor), Editorial EUNED, San José,
Costa Rica, 2005.

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