Leyes de presupuestos mínimos

Es cierto que hemos hecho referencia, en lecturas anteriores, a los presupuestos mínimos de la
política ambiental argentina, particularmente a la Ley General del Ambiente N.° 25675, que
establece los presupuestos mínimos de gestión ambiental.

Sin embargo, aún no nos hemos preguntado  ¿Qué  son los presupuestos mínimos
ambientales?, ¿Qué implicancias tiene? Y a partir de las respuestas que brindemos, podemos ir
un poco más allá y preguntarnos  ¿Cuál  es la división de competencias entre la Nación y las
provincias conforme al dictado de presupuestos mínimos de protección ambiental? ¿Qué es el
llamado federalismo ambiental? ¿Cuáles son las leyes de presupuestos mínimos en Argentina?

Por todos estos interrogantes que se nos plantean, haremos hincapié en las discusiones
doctrinarias en torno al concepto de presupuesto mínimo ambiental, pero sin dejar de atender a
lo que significa el federalismo ambiental y la distribución de competencias en la temática. 

Presupuestos mínimos ambientales

Federalismo ambiental

Leyes de presupuestos mínimos

Referencias
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Presupuestos mínimos ambientales

Presupuestos mínimos ambientales1

[1] Para el desarrollo de este apartado se tomó como base el libro de Juliá, M., Foradori, M. y Ulla, M. (2016). Los

presupuestos mínimos y el nuevo orden jurídico ambiental en Argentina: conflictos, debates y disputas en el

campo político jurídico 2014-2015.

Al comienzo, existía relativo acuerdo entre los doctrinarios, juristas y abogados

sobre el significado del concepto de presupuestos mínimos. Ello se perdió con
la sanción de las primeras leyes de presupuestos mínimos nacionales en el
2002. No existe una definición constitucional explícita que aclare (o no) el
panorama de lo que entendieron los convencionales constituyentes por este
concepto.

Al respeto, Marta Juliá (2005) expresa que, a nivel doctrinario, existen tres
posiciones bien marcadas sobre el alcance o concepto de presupuesto mínimo
incorporado en la reforma de 1994.

PO S I C I Ó N RE S T RI C T I V A PO S I C I Ó N I N T E RM E D I A PO S I C I Ó N A M PLI A
 El alcance de este concepto está limitado un piso o umbral fijado por valores o límites
equiparables a estándares y no puede regularse nada mas bajo el concepto de
presupuesto mínimo.

PO S I C I Ó N RE S T RI C T I V A PO S I C I Ó N I N T E RM E D I A PO S I C I Ó N A M PLI A

Es coincidente en la necesidad de fijar limites y valores, entienden que el concepto puede

albergar algunos principios y la formulación de instrumentos de gestión uniforme y en
algún caso la guía de objetivos políticos mínimos.

PO S I C I Ó N RE S T RI C T I V A PO S I C I Ó N I N T E RM E D I A PO S I C I Ó N A M PLI A

Que comprende que es una verdadera delegación de la temática ambiental y por lo tanto
bajo el rubro de presupuestos mínimo podría incluirse menos la legislación común que
está delegada a la Nación, todos los aspectos. (P. 102).

Con base en esa Se entiende por

clasificación, Bec y Franco presupuesto
(2010) entienden que el mínimo,
 tercer párrafo del artículo establecido en
41 de la Constitución el artículo 41 de
Nacional constituye el la Constitución
sustento legal de la Nacional, a toda
posición restrictiva, norma que

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[2] Artículo 6, Ley N.° 25675 (2002). Política Ambiental Nacional. Honorable Congreso de la Nación Argentina.

Recuperado de t.ly/Tos2

Otra definición importante es la que expresa la Resolución 92/04 del Consejo

Federal del Medio Ambiente (COFEMA):

Se entiende por presupuesto mínimo al umbral básico de

protección ambiental que corresponde dictar a la Nación y que rige
en forma uniforme en todo el territorio nacional como piso
inderogable que garantiza a todo habitante una protección
ambiental mínima más allá del sitio en que se encuentre. Incluye
aquellos conceptos y principios rectores de protección ambiental y
las normas técnicas que fijen valores que aseguren niveles mínimo
de calidad. La regulación del aprovechamiento y uso de los
recursos naturales, constituyen potestades reservadas por las
Provincias y por ello no delegadas a la Nación. En consecuencia el
 objeto de las leyes de presupuestos mínimos debe ser el de
protección mínima ambiental del recurso y no el de su gestión,

potestad privativa de las provincias.3

[3] Resolución 92/04 (2004). Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental. Consejo Federal de Medio

Ambiente. Recuperada de https://goo.gl/iKGfy1

Como podemos observar, los distintos conceptos normativos no aclararon la

cuestión sobre el contenido y el alcance de los presupuestos mínimos. La
mayoría hace referencia a una norma de base, común, umbral, piso o límite
mínimo de protección ambiental para toda la Nación. El mayor problema deviene
al preguntarnos por el alcance o quántum de dicho presupuesto. Una postura
amplia considera que puede regularse la temática ambiental en general, mientras
que, desde una postura más limitada, entienden el concepto de presupuesto
mínimo con un alcance parcial, considerando que solo puede regularse sobre
ciertas temáticas ambientales, de acuerdo a una concepción restrictiva del
ambiente.

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Federalismo ambiental

Federalismo ambiental4: distribución de competencias

[4] Denominación utilizada por Quiroga Lavié en Quiroga Lavié, H. (1996). El estado ecológico de derecho en la

Constitución Nacional.

Tal como lo venimos expresando y conforme a lo expresado por Esain (2011),

con la reforma de 1994, nuestra Constitución vino a provocar un cambio
fundamental en nuestro sistema federal, tal como lo concebíamos. Y ¿Cuál  ha
sido ese cambio fundamental? La modificación del esquema de reparto de
competencias legislativas, administrativas y judicial en materia ambiental. 

Sabemos que nuestro país adopta, para su gobierno, la forma federal según lo

establece el artículo 1 de la Constitución5, ello implica que la competencia para

legislar se encuentra dividida entre una autoridad central y varias locales (Esain,
2011). Podemos preguntarnos: ¿Cómo se distribuye la competencia en materia
ambiental entre la Nación y las provincias? En otras palabras, ¿Qué le compete a
la Nación y qué a las provincias?

[5]Artículo 1, Ley N.° 24430 (1994). Constitución de la Nación Argentina. Honorable Congreso de la Nación

Argentina. Recuperado de t.ly/3CIC

 Para dar respuesta a ese Artículo 41:
interrogante, Corresponde a
comenzaremos con lo la Nación dictar
establecido, en primera las normas que
instancia, por el artículo contengan los
121 de la Constitución presupuestos
Nacional, conforme al cual, mínimos de
las provincias conservan protección, y a

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[6] Artículo 121, Ley N.° 24430 (1994). Constitución de la Nación Argentina. Honorable Congreso de la Nación

Argentina. Recuperado de t.ly/3CIC

[7] Artículo 41, Ley N.° 24430 (1994). Constitución de la Nación Argentina. Honorable Congreso de la Nación

Argentina. Recuperado de t.ly/3CIC

Entonces, ¿Cómo se interpreta el juego de estas dos normas constitucionales en torno a la temática
ambiental? Vemos que lo dispuesto por el artículo 121 constituye la regla (las provincias conservan todo el
poder no delegado, por ende la jurisdicción legislativa ambiental es provincial -Morales Lamberti, 2005),
mientras que el artículo 41, tercer párrafo, marca la excepción para la temática ambiental (la delegación
efectuada a la nación es acotada al dictado de presupuestos mínimos ambientales, sin alterar las
jurisdicciones locales).

Al referirnos a la competencia para legislar en materia ambiental, es decir, para dictar normas, podemos
decir que se trata de competencia concurrente entre Nación y provincia, pero de una concurrencia especial,
ya que ambas esferas de gobierno se complementan.
Llegados a este punto, estamos en condiciones de preguntarnos:
“¿Hasta dónde puede el Estado federal legislar presupuestos
mínimos? ¿Cuál es el límite del deslinde y la relación entre ambos
campos competenciales? ¿Puede el Estado federal avanzar con esta
atribución sobre la competencia de las provincias?” (Esain, 2011, p.
739).

Seguiremos a Esain (2011) para intentar dar respuesta a esos interrogantes. En

primer lugar, este autor explica que “la concurrencia complementaria implica
exclusividad, aunque sólo aplicable a la función parcial con la que cada orden
concurre a la función total de legislar la materia ‘protección ambiental’” (Esain,
2011, p. 740). En otras palabras, la concurrencia de las dos esferas de gobierno,
para legislar sobre la misma materia, se hace desde el complemento, lo que
implica competencias exclusivas. En este sentido, las normas provinciales
excluyen a las normas nacionales de su ámbito de actuación exclusivo, que es el
de complementar las normas de presupuestos mínimos.

En ese marco, el principio de supremacía federal, que deriva del artículo 31 de la

Carta Magna, se pone de manifiesto en los siguientes supuestos:

1 las normas de presupuestos mínimos de protección ambiental

dictadas por el Congreso Nacional obligan a las provincias a
complementarlas;
 2 en caso de que las normas locales protejan en menor medida al ambiente, pueden ser
declaradas inconstitucionales por violar el piso mínimo, inderogable y supremo que importan
las leyes de presupuestos mínimos (Esain, 2011).

Además, como ya se hizo referencia, resulta fundamental el principio de complementariedad para entender
el funcionamiento del esquema competencial en la materia, establecido por el constituyente. En este
sentido, la incorporación del tercer párrafo del artículo 41 es una gran novedad para el reparto de
competencias clásico que separa las dos esferas políticas, introduciendo el denominado “federalismo de
concertación o federalismo cooperativo” (Esain, 2011, p. 745).

Siguiendo a Esain (2011), el esquema funcional de esta relación competencial complementaria sería el
siguiente:

La Constitución Nacional establece que la Nación debe dictar las

normas que contengan los presupuestos mínimos de protección del
ambiente. Esto le corresponde de manera exclusiva y excluyente a la
autoridad federal.

Pero, como solo se establece un piso mínimo y no se agota la

regulación total de la materia, el constituyente estableció que las
provincias tienen la función competencial para complementar esas
normas nacionales. Esta función es exclusiva y excluyente de la
autoridad provincial.

Lo que las hace complementarias es que ambos sectores (Nación y

provincias) deben concurrir a la formación de un sistema unificado,
que supone una regulación global de la materia, la que se articulará
 con normas de ambas procedencias. Ellas se deben presentar de
manera sistémica, no contradictoria y no fragmentada, unitaria,
coordinada y coherente; ya que todo el complejo normativo deberá
estar destinado a los mismos sujetos y aplicado por los mismos
órganos (administrativos y judiciales). Esto es lo que implica el
complemento: dos funciones exclusivas, pero que son llamadas a
formar un todo sistémico. (Esain, 2011, p. 746). 

 Los invitamos a leer el siguiente artículo que aborda alguna de las consecuencias del
dictado de las leyes de presupuestos mínimos, analizando, para ello, leyes vigentes y
reflexionando sobre su alcance.

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Juliá, M. S. (2007) ¿Cuáles son los límites para dictar presupuestos mínimos ambientales?. Recuperado de

https://drive.google.com/drive/folders/0B_Rw0ytENmueU0VuTTBNZnhxcE0

Como hemos podido divisar hasta aquí, una de las cuestiones más discutidas en
la doctrina es la delimitación del quantum de esa delegación que las provincias
hicieron a la Nación. Uno de los límites más fuertes a esa delegación es el
artículo 124, que expresa: “Corresponde a las provincias el dominio originario de

los recursos naturales existentes en su territorio.”8 Entonces, los presupuestos

mínimos dictados por la Nación no pueden alterar el dominio ni la jurisdicción de
los recursos naturales, cuya titularidad corresponde a las provincias. Sabsay y Di
Paola (2002) consideran que, de la combinación de las disposiciones contenidas
en los artículos 41 y 124, se induce que la delegación se efectuó con ciertos
límites, entre ellos, que no conduzca a un vaciamiento del dominio que tienen las
provincias sobre sus recursos naturales. Además, cabe decir que esta
delegación de competencias es de excepción, ya que si se hubiera querido
delegar la legislación de la temática ambiental al nivel federal, se hubiera incluido
en el artículo 75 entre las atribuciones del Congreso.

[8] Artículo 124, Ley N.° 24430 (1994). Constitución de la Nación Argentina. Honorable Congreso de la Nación

Argentina. Recuperado de t.ly/3CIC

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Leyes de presupuestos mínimos

Resulta curioso que, aunque con la reforma de 1994 se incorporaron los

presupuestos mínimos en la Constitución Nacional, recién en el año 2002 se
sancionaron las primeras cinco leyes de presupuestos mínimos.

Actualmente, las leyes vigentes en Argentina son las que a continuación

comentamos brevemente, invitando a leer por completo su contenido.

Ley de Gestión Integral de Residuos Industriales y Actividades de Servicios N.°

25612 (29/07/2002)
–

Ley de Gestión Integral de Residuos Industriales y Actividades de Servicios N.° 25612 (29/07/2002)9.
Establece los presupuestos mínimos de protección ambiental sobre la gestión integral de residuos de
origen industrial y de actividades de servicio, que sean generados en todo el territorio nacional y derivados
de procesos industriales o de actividades de servicios. Asimismo, fija niveles de riesgo, generadores,
tecnologías, registros, manifiesto, transportistas, plantas de tratamiento y disposición final, responsabilidad
civil, responsabilidad administrativa, jurisdicción y Autoridad de aplicación

Ley para la Gestión y Eliminación de los PCBS N.° 25670 (19/11/2002)

–
Ley para la Gestión y Eliminación de los PCBS N.° 25670 (19/11/2002)10. Establece los presupuestos
mínimos de protección ambiental para la gestión de los PCBS, en todo el territorio de la Nación.
Estableciendo, además, un registro y las responsabilidades de los operadores.
Ley General del Ambiente N.° 25675 (28/11/2002)
–
Ley General del Ambiente N.° 25675 (28/11/2002)11. Establece los presupuestos mínimos para el logro de
una gestión sustentable y adecuada del ambiente, la preservación y protección de la diversidad biológica y
la implementación del desarrollo sostenible en Argentina. Asimismo, establece un marco general sobre
información y participación en asuntos ambientales, la responsabilidad por daño ambiental y la educación
ambiental.

Ley de Gestión Ambiental de Aguas N.° 25688 (03/01/2003)

–
Ley de Gestión Ambiental de Aguas N.° 25688 (03/01/2003)12. Fija el régimen de gestión ambiental de
aguas, presupuestos mínimos ambientales para la preservación de las aguas, su aprovechamiento y uso
racional, comités de cuencas hídricas, utilización de las aguas.

Ley Régimen de libre acceso a la Información Pública Ambiental N.° 25831

(07/01/2004)
–

Ley Régimen de libre acceso a la Información Pública Ambiental N.° 25831 (07/01/2004)13. Establece los
presupuestos mínimos de protección ambiental para garantizar el derecho de acceso a la información
ambiental que se encontrare en poder del Estado, tanto en el ámbito nacional como provincial, municipal y
de la Ciudad de Buenos Aires, como así también de entes autárquicos y empresas prestadoras de servicios
públicos, sean públicas, privadas o mixtas.

Ley Integral de Gestión de Residuos Domiciliarios N.° 25916 (07/09/2004)

–
Ley Integral de Gestión de Residuos Domiciliarios N.° 25916 (07/09/2004)14. Fija los presupuestos
mínimos de protección ambiental para la gestión integral de residuos domiciliarios. Asimismo, a las
autoridades competentes, generación y disposición inicial, recolección y transporte, tratamiento,
transferencia y disposición final, coordinación interjurisdiccional e infracciones y sanciones

Ley Protección Ambiental de Bosques Nativos N.° 26331 (26/12/2007)

–
Ley Protección Ambiental de Bosques Nativos N.° 26331 (26/12/2007)15. Establece los presupuestos
mínimos de protección ambiental para el enriquecimiento, la restauración, conservación, aprovechamiento
y manejo sostenible de los bosques nativos.

Ley de Control de Actividades de Quema N.° 26562 (23/11/2010)

–
Ley de Control de Actividades de Quema N.° 26562 (23/11/2010)16. Establece presupuestos mínimos de
protección ambiental relativos a las actividades de quema en todo el territorio nacional, con el fin de
prevenir incendios, daños ambientales y riesgos para la salud y la seguridad públicas.

Ley Régimen de Presupuestos Mínimos para la Preservación de los Glaciares y del

Ambiente Periglacial N.° 26639 (28/10/2010)
–

Ley Régimen de Presupuestos Mínimos para la Preservación de los Glaciares y del Ambiente Periglacial N.
° 26639 (28/10/2010)17. Determina los presupuestos mínimos para la protección de los glaciares y del
ambiente periglacial, con el objeto de preservarlos como reservas estratégicas de recursos hídricos para el
consumo humano, para la agricultura y como proveedores de agua para la recarga de cuencas
hidrográficas, para la protección de la biodiversidad, como fuente de información científica y como atractivo
turístico. Los glaciares constituyen bienes de carácter público.

Ley Sistema Federal de Manejo del Fuego N.° 26815 (16/01/2013)

–
Ley Sistema Federal de Manejo del Fuego N.° 26815 (16/01/2013)18. Establece los presupuestos mínimos
de protección ambiental en materia de incendios forestales y rurales en el ámbito del territorio nacional.

Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental para la Gestión de los

Envases Vacíos de Fitosanitarios N.° 27279 (11/10/2016)
–

Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental para la Gestión de los Envases Vacíos de
Fitosanitarios N.° 27279 (11/10/2016)19. Establece los presupuestos mínimos de protección ambiental
para la gestión de los envases vacíos de fitosanitarios, en virtud de la toxicidad del producto que
contuvieron, requiriendo una gestión diferenciada y condicionada.

[8] Artículo 124, Ley N.° 24430 (1994). Constitución de la Nación Argentina. Honorable Congreso de la Nación

Argentina. Recuperado de t.ly/3CIC

[9] Ley N.° 25612 (2002). Gestión Integral de Residuos Industriales Honorable Congreso de la Nación Argentina.

Recuperado de t.ly/DBvQ

[10] Ley N.° 25670 (2002). PCBS. Presupuestos para su gestión y eliminación. Honorable Congreso de la Nación

Argentina. Recuperado de t.ly/EjOH

[11] Ley N.° 25675 (2002). Política Ambiental Nacional. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado

de t.ly/Tos2

[12] Ley N.° 25688 (2002). Régimen de Gestión Ambiental de Aguas. Honorable Congreso de la Nación Argentina.

Recuperado de t.ly/z0lO

[13] Ley N.° 25831 (2003). Régimen de libre acceso a la Información Pública Ambiental. Honorable Congreso de

la Nación Argentina. Recuperado de t.ly/1lyp

[14] Ley N.° 25916 (2004). Gestión de Residuos Domiciliarios. Honorable Congreso de la Nación Argentina.

Recuperado de t.ly/4jyb

[15] Ley 26331 (2007). Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos. Honorable

Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de t.ly/VISB

[16] ey N.° 26562 (2009). Presupuestos Mínimos para Control de Actividades de Quema. Honorable Congreso de

la Nación Argentina. Recuperado de t.ly/TDLj

[17] Ley N.° 26639 (2020). Régimen de Presupuestos Mínimos para la Preservación de los Glaciares y del
Ambiente Periglacial. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de t.ly/dcPp

[18] Ley N.° 26815 (2012). Manejo del Fuego. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de

t.ly/pZtS

[19] Ley N.° 27279 (2016). Productos Fitosanitarios. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de

https://rb.gy/ebw3do

Para finalizar

Luego del recorrido realizado, podemos afirmar que en Argentina encontramos

un abanico de leyes de presupuestos mínimos ambientales, desde la reforma de
la Constitución en 1994. Desde el 2002 y hasta la fecha, se han dictado once
leyes de presupuestos mínimos que abarcan un amplio y variado rango de temas
ambientales específicos. Estas normas de presupuestos mínimos, junto con la
normativa complementaria local más detallada y procedimental, constituyen el
marco moderno para la protección ambiental en Argentina. 

Cabe reflexionar sobre la posibilidad y la necesidad de un nuevo consenso,

debido a que hay muchas reglas diferentes de variados niveles que regulan el
mismo tema, algunas veces, se superponen, otras veces, se vuelven incoherentes
o no son lo suficientemente claras para aquellos que las tienen que cumplir ni
para aquellos que tienen que hacerlas cumplir.

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Referencias

Bec, E., y Franco, H. (2010). Presupuestos mínimos de protección ambiental. Tratamiento completo de su
problemática jurídica. Buenos Aires: Cathedra jurídica.

Esain, J. (2011). El federalismo ambiental. Reparto de competencias legislativas en materia ambiental en la

Constitución Nacional y en la Ley General del Ambiente 25675. En N. Cafferatta (Dir.), Summa Ambiental
Tomo I (pp. 735-770). Buenos Aires: Abeledo Perrot.

Juliá, M. (2005). La discusión del concepto de presupuesto mínimo en el marco de un nuevo orden ambiental
político, jurídico e institucional. Revista de Derecho Ambiental 1, 99-111.

Juliá, M., Foradori, M. y Ulla, M. (2016). Los presupuestos mínimos y el nuevo orden jurídico ambiental en
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Morales Lamberti, A. (2005). Instituciones de derecho ambiental. Córdoba: M.E.L.

Quiroga Lavié, H. (1996). El estado ecológico de derecho en la Constitución Nacional, en La Ley, T.1996-B,
sección Doctrina, 950-960.

Sabsay, D., Di Paola, M. (2002) El federalismo y la nueva ley General del Ambiente. En Anales de Legislación
Argentina 32, 47-54. Buenos Aires: La Ley 

Valls, M. (2016). Derecho ambiental. Buenos Aires: Abeledo Perrot.