El GATT, las negociaciones de la Ronda Uruguaya y los países en vías

de desarrollo
Ricardo Faini
(Universidad de Brescia) Boletin Techint 1994.

1 - Una premisa histórica

En 1943, cuando todavía Europa se hallaba convulsionada por la guerra, un grupo de técnicos
de los países de la coalición anti-nazi se reunió en Bretón Woods, en New Hampshire, para
decidir el futuro del orden económico mundial. En ese momento se tenía el convencimiento de
que el constante deterioro del sistema de relaciones económicas internacionales y, en particular,
el aumento del proteccionismo, habían originado tanto la crisis económica de los años '30 como
la posterior guerra que conmocionara a Europa y al mundo. Uno de los objetivos que se
proponían los técnicos reunidos en Bretón Woods era por lo tanto el de edificar un orden
económico mundial para evitar que se repitieran los errores del pasado. Dicho orden debería
fundarse en tres pilares, es decir en la creación de tres nuevas instituciones internacionales. El
primero de esos pilares lo constituía el Fondo Monetario Internacional ¿Cuál sería el cometido
de esa institución? En los designios de los técnicos reunidos en New Hampshire, para que se
diera un incremento estable de los intercambios internacionales era fundamental que existiera
una sustancial estabilidad de los tipos de cambio. En particular, se quería evitar la tendencia
imperante a lo largo de casi todos los años '30, por lo cual los países con dificultades
económicas habían tratado de exportar su desempleo devaluando su moneda, pero induciendo a
que otros países los imitaran y provocando así una cadena de devaluaciones competitivas. El
principio básico del Fondo Monetario Internacional era por lo tanto la inamovilidad del tipo de
cambio. Sólo en condiciones excepcionales, de déficit estructural de las cuentas con el exterior,
un país podría recurrir a la devaluación. Por lo tanto, las decisiones concernientes a los tipos de
cambio ya no se dejarían a las autoridades de cada país. Devaluar o, más en general, modificar
la paridad de cambios, se tomaba una operación bastante compleja. Para que ese sistema
funcionara resultaba indispensable que los diversos países no aplicaran políticas económicas
imprudentes. Por lo tanto el Fondo Monetario Internacional tendría que vigilar también las
políticas económicas aplicadas en los varios países y evitar que surgieran fuertes saldos
negativos en sus balanzas de pagos. Este sistema funcionó muy bien hasta fines de los años 60;
como resultado de los graves shocks que en el transcurso de los años'70 afectaron a la economía
mundial, se pasó luego a un sistema de tipos de cambio flexibles; sin embargo, en los últimos
diez años, especialmente en Europa, ha habido un regreso hacia un sistema de tipos de cambio
fijos. De hecho se ha comprendido que una excesiva flexibilidad de los cambios origina
marcadas alteraciones de la competitividad de los diversos países, con efectos a veces
explosivos sobre los flujos de comercio con el exterior, con los consiguientes reflejos sobre la
economía real.

El segundo pilar del nuevo orden económico internacional lo constituía el Banco Mundial. En
esa reunión de New Hampshire había una clara conciencia de que el mundo colonial estaba a
destinado a desaparecer; hasta ese momento, muchos países industrializados habían mantenido
cierto control -a través del sistema de los mandatos- sobre los países en vías de desarrollo, pero
ya entonces parecía imparable el proceso que llevaría a la independencia a la mayoría de tales
países. Al Banco Mundial se le asignaron dos cometidos: el desarrollo del Tercer Mundo y la
reconstrucción de los países occidentales devastados por la guerra. No por casualidad, dicha
institución nace con el nombre de Banco Internacional para la Reconstrucción y el Desarrollo.
Los primeros préstamos del Banco Mundial son para Francia e Italia. Pero en los años
siguientes, el eje de las operaciones del Banco Mundial se desplaza cada vez más hacia los
países más pobres. Con la creación del Banco Mundial, por lo tanto, los países industrializados
reconocían que un desarrollo equilibrado y exento de tensiones a nivel mundial exigía que se
encararan los problemas de los países más pobres.
Pero había un tercer pilar del nuevo sistema económico internacional, que no vio la luz. Se trato
de la ITO, o sea la Internacional Trade Organización. En la quietud de New Hanipshire, los
negociadores le habían asignado precisamente a la ITO un rol de suma importancia. Volvamos
a los acontecimientos de los años'30. Lo que indudablemente contribuyó a agravar la recesión a
nivel mundial fue la decisión, por parte de los diversos países, y en particular del Congreso de
los Estados Unidos, de tratar de superar la grave coyuntura económica no sólo con una
devaluación del tipo de cambio, sino a través de la imposición de derechos de sobre las
importaciones. La idea era simple: para combatir la recesión había que incentivar a los
consumidores para que compraran bienes de origen nacional en lugar de bienes importados. Por
ende se impuso un arancel de triste memoria (Smoot-Hawley, por el nombre de los legisladores
que firmar la ley), que aumentó los derechos de aduana para todas las importaciones hasta
niveles extremadamente elevados y que de hecho cerró el mercado estadounidense a las
exportaciones de los países europeos. Una medida como esa tal vez pudiera contribuir a aliviar
los problemas económicos de los Estados Unidos (aunque incluso eso no es seguro), pero
inevitablemente los aumentaba en los demás países, especialmente en Europa. ¿Cuál fue
entonces la respuesta europea? Obviamente, imponer como represalia derechos de aduana sobre
las importaciones procedentes de los Estados Unidos. En última instancia, se originó así una
situación mucho peor que la inicial. Los europeos habían perdido el mercado norteamericano y
los norteamericanos habían perdido el mercado europeo. Ni los países europeos ni los Estados
Unidos podían ya sacar ventaja de los intercambios internacionales y aprovechar los beneficios
que de ellos se derivan en términos de especialización, economías de escala, diversificación de
los mercados receptores. El efecto último de las políticas proteccionistas había sido por lo tanto
el de agravar la recesión que querían remediarlo. Recordando esa experiencia, los negociadores
de New Hampshire se proponían -a través de la creación de la Internacional Trade
Organización- evitar precisamente el surgimiento de conflictos comerciales. La ITO actuaría
como coordinadora de las políticas comerciales, brindando un foro para resolver las
controversias y evitar así que se desatara una espiral de represalias y contrarrepresalias en
materia de política comercial.

¿Por qué razones el proyecto de la ITO se quedó en el papel? En 1948 se firmó un acuerdo en
La Habana, la llamada Carta de La Habana, que debería haber constituido el,"punto de
referencia para la creación de la ITO. Para la misma época, en 1947, se firmó un acuerdo de
naturaleza comercial, el General Agreement en Tariffs and Trade, o GATT. Se trataba
simplemente de un tratado, en particular un tratado arancelario, en el que los países firmantes
acordaban una reducción de las barreras arancelarias sobre el comercio internacional y una serie
de procedimientos que permitirían la aplicación de los acuerdos alcanzados así como, en futuras
negociaciones, ulteriores reducciones de los derechos de aduana. Se vio al GATT como un
primer paso hacia la Internacional Trade Organización. Era cierto que sólo un número reducido
de países se había adherido a ese tratado; se notaba particularmente la escasa participación de
los países en vías de desarrollo, que no se mostraban muy entusiasmados con una institución
que potencialmente iba a condicionar sus elecciones en un campo que se juzgaba crucial como
el de la política comercial. Pero no fue esto lo que marcó el destino de la ITO. Por toda una
serie de razones, que analizaremos más adelante, la Carta de La Habana nunca fue sometida a la
aprobación del Congreso de los Estados Unidos y por lo tanto se quedó en letra muerta. Y así,
en lugar de tres pilares sobre los cuales sustentar el nuevo orden económico internacional, sólo
quedaron dos pilares y un cuarto: el Fondo Monetario Internacional, El Banco Mundial y un
acuerdo sobre aranceles, el GATT. Nótese que este último ni siquiera nace como organización
internacional, es simplemente un tratado sin ninguna dimensión institucional.

Es importante ahondar en las razones por las que fracasó el intento de crear ese tercer pilar. Se
pueden mencionar distintas clases de razones. En primer lugar, era difícil conciliar las
obligaciones que la creación tanto de la ITO como del Fondo Monetario Internacional
conllevaría. Veamos por qué. Las obligaciones contraídas con la adhesión al Fondo
Monetario implicaban para un país el compromiso -en caso de hallarse en dificultades con su
balanza de pagos, es decir en una condición en que no pudiera hacer frente por escasez de
divisas a sus pagos por las importaciones- a no recurrir a la devaluación del tipo de cambio. ¿A
qué otras herramientas podía recurrir un país? La alternativa obvia era la de aplicar medidas
tendientes a limitar -cuando menos provisionalmente- el flujo de importaciones, a través de
providencias de política comercial. Herramientas como los aranceles, los contingentes, y los
múltiples controles y restricciones aplicables a las importaciones, sirven para desalentar a los
habitantes de un país de la compra de bienes producidos en el exterior, aumentando su precio o
reduciendo su disponibilidad. Con la creación de la ITO, la posibilidad de recurrir libremente a
tales herramientas se reduciría. Pero los gobiernos eran bastante reacios a privarse de tal
opción. Considérese a ese respecto que, en el período de posguerra, los países europeos en
particular estaban abocados a la reconstrucción y resultaba difícil entender cuáles iban a ser los
flujos comerciales normales y si les iba a resultar fácil financiar, con el flujo de las
exportaciones, las importaciones necesarias para la reconstrucción y el mantenimiento de un
nivel elevado de actividad económica. En otras palabras, había incertidumbre. Y en esas
condiciones los gobiernos no estaban dispuestos a privarse totalmente de la posibilidad de
utilizar un instrumento -la política comercial- en caso de hallarse en dificultades con su balanza
de pagos. Consideraciones en muchos sentidos parecidas preocupaban a los países en vías de
desarrollo. Precisamente por estos motivos el acuerdo de La Habana, que como vimos
constituía el documento de referencia para la creación de la ITO, resultó plagado de
numerosísimas excepciones. Cada vez que se formulaba un principio general, que por ejemplo
imponía trabas al uso de aranceles o de restricciones cuantitativas, enseguida se introducía una
excepción tendiente a reducir

La reacción de la opinión pública y de la prensa norteamericana fue radical. Los Estados

Unidos se consideraban los adalides de un sistema de intercambio internacional
fundamentalmente libre y no podrían aceptar que la nueva organización internacional para el
comercio naciera en manifiesta contradicción con tales principios. En 1948 el Presidente
Truman resolvió por consiguiente no someter a la aprobación del Congreso la creación de la
ITO, abortando así el nacimiento de esa institución. Por lo tanto, seria excesivo achacar la
responsabilidad de lo ocurrido solamente a los europeos y a aquellos países que, con sus
constantes pedidos de excepciones, habían terminado por desvirtuar el mandato de la
Internacional Trade Organización. Probablemente, parte de esa responsabilidad corresponde
atribuírsela también a los Estados Unidos, que tenían una visión muy peculiar de la naturaleza
jurídica de la ITO. En efecto, hay dos maneras de ver un acuerdo de este tipo: o como un
conjunto de normas rígidas que señalan con precisión lo que es lícito y lo que no lo es, o bien
como un conjunto de procedimientos que permitan dirimir las controversias a medida que éstas
se presenten. Los dos aspectos, obviamente, no se ponen en alternativa: la exigencia de normas
precisas comulga con la de procedimientos definidos. Pero es indudable que, sobre todo en una
situación de fuerte incertidumbre como la de los años'40 inmediatamente después de la guerra,
era difícil definir unas reglas sobre intercambios internacionales que luego tuvieran que
aplicarse rígidamente. En ese contexto, era esencial convenir unos procedimientos claros para
resolver eventuales controversias. No se eligió este último camino, también por insistencia de
los Estados Unidos. La definición de normas rígidas y generales chocó contra las exigencias de
los europeos y de otros países y el proyecto de la ITO fracasó.

2. El GATT: principios básicos y flexibilidad

El fracaso de la ITO llevó al GATT a escena. Como ya dijimos antes, el GATT no constituía
una institución en el sentido estricto de la palabra. Pero se decidió que, a falta de ITO, el
acuerdo del GATT sería manejado por una oficina de secretaria ("the GATT Secretariat"),
dándole por lo tanto una apariencia de Organización a ese tratado. El objetivo del GATT era el
de favorecer una reducción de los derechos de aduana, que durante los años'30 habían alcanzado
niveles extremadamente elevados. Es interesante analizar el enfoque utilizado por el GATT
para lograr a reducciones tarifarias. El lenguaje del tratado sobre este aspecto es emblemático.
En efecto, las reducciones de aranceles se ven como concesiones que un país ofrece a los demás
firmantes, a cambio de las cuales ese país -espera recibir concesiones de la misma naturaleza
por parte de los demás países. En otras palabras, cada reducción de aranceles de un país debe
corresponderse con una medida análoga de los demás países. Se trata del principio de
reciprocidad. Es evidente la naturaleza mercantilista de tal enfoque. Una eliminación de las
barreras arancelarias es vista como una medida que favorece a los demás países y perjudica al
país en cuestión. Por lo tanto debe ser compensada mediante concesiones equivalentes por parte
de los demás países. Las exportaciones son un bien, las importaciones un mal. Desde este punto
de vista económico, este enfoque no toma en cuenta el hecho que una política de protección
perjudica al país que la aplica debido a que fomenta el crecimiento de sectores en los que ese
país es relativamente menos eficiente que sus competidores, por ejemplo por motivos
tecnológicos o por su particular dotación de los factores productivos. Para dar un ejemplo, es
poco razonable que país rico en capital y recursos tecnológicos como los Estados Unidos proteja
y por lo tanto fomente la producción en un sector de alta intensidad de trabajo y bajo contenido
tecnológico como el de la indumentaria. Pero es precisamente lo que sucede. En ese caso, a los
Estados Unidos les convendría eliminar (o por lo menos reducir) unilateralmente la protección
de la usufructúa ese sector bajo forma ya sea de aranceles como de contingentes o cupos.
Obviamente, serían aún mayores los beneficios para los Estados Unidos si, contextualmente a la
reducción de sus aranceles sobre las importaciones de bienes para el sector de la indumentaria,
también los demás países con los que los Estados Unidos mantienen relaciones comerciales
eliminaran las medidas de protección que gravan las importaciones de bienes procedentes de los
Estados Unidos. Es decir que el acuerdo del GATT se rige por una filosofía esencialmente
mercantilista. Pero queda el hecho que el enfoque negociador adoptado por el GATT permitió
una reducción progresiva de las barreras arancelarias desde 1947 hasta la fecha.

El segundo principio fundamental del GATT está constituido por la denominada cláusula de la
nación más favorecida. Se trata de una cláusula sumamente importante, con efectos radicales
sobre la marcha de las tratativas comerciales ¿En qué consiste? En el pasado, las negociaciones
comerciales se producían mayormente sobre base bilateral y un país podía ofrecer una
"concesión" (o sea una reducción de aranceles) a otro país sin hacer extensivos los beneficios de
esa medida a otros países, La cláusula de la nación más favorecida estipula que todas las
concesiones arancelarias tienen que extenderse a todos los países que se hayan adherido al
acuerdo del GATT. Resultan obvias las ventajas de tal enfoque. Ante todo, en términos de
simplificación y reducción de las distorsiones: en el pasado el mismo bien podía ser gravado por
diferentes aranceles de acuerdo a su procedencia, En segundo lugar, países más chicos, y por lo
tanto con menor peso político pero económicamente más dependientes de los intercambios con
el exterior, se encontraban penalizados por un enfoque bilateral que acentuaba su debilidad. Por
lo tanto, la cláusula de la nación más favorecida es el instrumento de aplicación del principio de
no discriminación, instrumento portante de la arquitectura del GATT y vehículo para la
creación de un sistema de intercambios sobre bases multilaterales. En los años'30, varios países
trataron de poner un freno al crecimiento del proteccionismo, celebrando acuerdos comerciales
con algunos de sus socios comerciales. Los límites de esos intentos estaban dados precisamente
por la naturaleza bilateral de tales acuerdos, que segmentaban el comercio mundial en
segmentos aislados. Por ende el GATT se presenta desde el comienzo como el instrumento de
superación de ese estado de cosas y de protección de los países política y económicamente más
débiles.

El tercer principio fundamental del GATT es la prohibición de restricciones cuantitativas. Es

una convicción arraigada entre los economistas que las restricciones cuantitativas, por ejemplo
los contingentes o cupos sobre las importaciones, producen efectos especialmente perjudiciales.
En efecto, un arancel induce un aumento de precio de los bienes importados, pero
posteriormente mantiene invariada la relación entre precio mundial y precio interno de tales
bienes. Si por ejemplo baja el precio internacional de los bienes importados, dicha baja, en
presencia de un arancel, se trasladará al precio de los bienes internos redundando en beneficio
de los consumidores. En cambio eso no ocurre cuando se utilizan cupos con fines de
protección. En efecto, en ese caso se rompe el nexo entre precios interno y externo. El precio
interno del bien está determinado exclusivamente por las condiciones de la demanda y de la
oferta en el interior del país. Aumentos de la demanda interna no llevan, como en el caso de un
arancel, a un incremento de las importaciones (con beneficio, por ende, también para los demás
países), sino que se reflejan exclusivamente en una suba del precio interno del bien de que se
trata, con un perjuicio para los consumidores.

Resumiendo, son por lo tanto tres los principios fundamentales del GATT: reciprocidad, no
discriminación y prohibición de restricciones cuantitativas. Análogamente a la ITO, sin
embargo, también al acuerdo del GATT se le fue agregando un entretejido con toda una serie de
excepciones. Tales excepciones pueden parecer una traición de los principios de libre comercio
y un peligroso obstáculo en el camino de la edificación de un sistema de intercambios
multilaterales. Pero también pueden verse como elementos de flexibilidad que, en un mundo
altamente incierto, permiten atenuar los efectos de acontecimientos imprevistos consecuencia de
la liberalización del comercio. Sobre todo, de no existir tal flexibilidad, los países firmantes
presumiblemente habrían sido más reacios a suscribir los compromisos fijados por el tratado.
En lo que sigue, analizaremos el alcance y el significado de las excepciones contenidas en el
tratado del GATT con respecto a los principios básicos de dicho acuerdo. Veremos que un
número significativo de excepciones concierne precisamente a los países en vías de desarrollo.

Son fundamentalmente cinco las "excepciones" al principio de reciprocidad y los

elementos de flexibilidad que permiten atenuar las consecuencias de concesiones
acordadas en sede de negociación. Considerémoslas por orden:

1) El artículo XXVIII del GATT define los procedimientos dirigidos a modificar -en el
marco de nuevas negociaciones- las concesiones anteriores. Considérese el caso de un país que
en el pasado hubiese consentido una determinada reducción de aranceles sobre un producto pero
que sucesivamente se hubiera dado cuenta de haber creado de ese modo una situación
insostenible para la industria nacional. Es posible para ese país retirar la "concesión" ofrecida
en el pasado, pero a condición de que ofrezca nuevas concesiones en medida equivalente.

2) El artículo XIX define en cambio los procedimientos destinados a suspender las

concesiones anteriores. Hay por lo tanto dos diferencias sustanciales entre el artículo XIX y el
artículo XXVIII. En primer lugar, el artículo XIX configura una anulación temporaria (y no
permanente, como en el caso del artículo XXVIII) de una concesión otorgada en el pasado. En
segundo lugar, el artículo XIX no requiere que se otorguen nuevas concesiones a los demás
miembros, para compensarlos por el daño sufrido. Pero en ambos casos se deja a la libre
decisión de los demás miembros la facultad de suspender concesiones que ellos hubieran
otorgado.

3) El artículo XVIII-A se aplica a los países en vías de desarrollo, En dicho artículo se

prevé que tales países puedan desdecirse de los compromisos asumidos con anterioridad en
términos de derechos de aduana, siempre y cuando la imposición de nuevos o mayores aranceles
represente una condición esencial para el desarrollo de un nuevo sector. El artículo XVIII-A
recepciona por lo tanto el concepto de industria naciente. Es decir que según el GATT los
países en desarrollo están facultades para proteger algunos sectores si consideran que tales
medidas son necesarias para favorecer el surgimiento y posterior crecimiento de éstos.

4) También el artículo XXXVI concierne a los países en vías de desarrollo. Fue

introducido en el tratado del GATT mucho más tarde, en 1968, cuando, en respuesta a las
exigencias cada vez más manifiestas de esos países, se agregó al acuerdo del GATT una cuarta
parte que se centraba en las relaciones entre comercio internacional y desarrollo. La innovación
fundamental introducida por el artículo consiste en el reconocimiento por parte de los países
industrializados de que los países en desarrollo no están obligados a brindar concesiones de
naturaleza arancelaria a cambio de las reducciones de tarifas que surjen de negociaciones en el
ámbito del GATT. En otras palabras, se estipula la no aplicabilidad del principio de
reciprocidad para los países en vías de desarrollo.

También el principio de no discriminación está sujeto a numerosas excepciones. A

continuación vamos a considerar las principales de ellas:

1) Articulo 1. Dicho artículo legitima una serie de acuerdos bilaterales ya existentes que, en
violación de la cláusula de la nación más favorecida, preveían un trato diferencial de los flujos
de comercio de acuerdo a su procedencia geográfica. El más importante de dichos acuerdos es
el que vinculaba al Reino Unido con los países del Commonwealth, los cuales usufructuaban de
un acceso privilegiado a los mercados británicos. Por parte inglesa se quiso evitar de ese modo
que el acuerdo del GATT erosionara los privilegios otorgados a los países del Commonwealth
con consecuencias potencialmente explosivas para esos países. 1

2) Artículo XXIV, sobre áreas de libre comercio. En 1957 se firmó el Tratado de Roma, por el
cual los seis países firmantes constituyeron un mercado común, es decir caracterizado por la
ausencia de barreras arancelarias para el comercio entre los países miembros y por una tarifa
común para las importaciones procedentes del resto del mundo. En esos mismos años se
multiplican en Europa y en el mundo los acuerdos destinados a crear áreas de libre comercio,
dentro de las cuales rigen aranceles más reducidos que los que se aplican a mercaderías
procedentes de otros países. En ambos Casos tales acuerdos configuran una manifiesta violación
del principio de no discriminación: en efecto las importaciones están sujetas a tratos
diferenciales en función de su origen geográfico. El GATT ratifica esta tipología de acuerdos
con el convencimiento de que constituyen un paso significativo en la dirección de una
liberalización del intercambio internacional 1.

3) El Sistema Generalizado de Preferencias. Dicho sistema no es manejado por el GATT,

sino por la UNCTAD (Conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo).
Consiste básicamente en un arancel preferencial aplicado por los países

Finalmente no faltan tampoco las excepciones al tercer principio, que estipula la

inadmisibilidad de restricciones cuantitativas:

1) Artículo XII. Permite la imposición, temporaria, de restricciones cuantitativas a las

importaciones en caso de una grave crisis de la balanza de pagos y de una fuerte contracción de
las reservas oficiales.

2) Artículo XVIII-B. Prevé que los países en vías de desarrollo recurran a la aplicación de
contingentes u otras restricciones cuantitativas en el ámbito de sus políticas de desarrollo.

3) Artículo XI. Permite la imposición de restricciones cuantitativas sobre bienes agrícolas si

ello resultara necesario para permitir la implementación de políticas nacionales destinadas por
ejemplo a mantener el nivel de precios internos por encima del precio prevaleciente en los
mercados mundiales. Es obvio que tales políticas, en ausencia de restricciones, empujarían a los
consumidores a comprar la mercadería de que se trate en el exterior, donde prevalece un precio
inferior. Es interesante notar que esta excepción, que de hecho excluye del GATT al sector
agrario, fue introducida por presiones de Estados Unidos debido a su preocupación por
salvaguardar sus programas de ayuda a la agricultura. Hoy, por el contrario, los Estados Unidos
1
Pero se imponen varias condiciones a saber:
i) Que el arancel del mercado común no sea mas elevado que el que regia anteriormente en
cada país,
ii) Que el acuerdo se implemente en tiempos breves,
iii) Que concierna a una parte sustantiva, si no a la totalidad, de los intercambios entre los
países miembros (ello con el objeto de evitar la proliferación de acuerdos sectoriales).
se han convertido en el adalid de la plena integración del sector agrario en las normas del
GATT.

En síntesis, el GATT presenta numerosas excepciones que moderan el impacto de los principios
básicos del tratado. Algunas de tales excepciones están justificadas por el deseo de brindar a los
diversos países un margen de flexibilidad -sobre todo frente a circunstancias imprevistas- en la
formulación de sus políticas comerciales y limitar en consecuencia la pérdida de autonomía en
ese campo que se deriva de la adhesión al GATT. Otras excepciones están motivadas por la
voluntad de algunos países de mantener relaciones comerciales privilegiadas (el Reino Unido
con el Conimonwealth) o salvaguardar una situación de favor para determinados sectores (los
Estados Unidos respecto del agro) en tales casos se observa de hecho una erosión, cuando no un
vaciamiento, de la filosofía del acuerdo. El caso de los países en desarrollo requiere,
finalmente, algunas consideraciones aparte, El GATT es sumamente generoso con esa franja de
países. Los compromisos asumidos por tales países en materia de aranceles no son vinculantes,
no se les exige que apliquen el principio de reciprocidad y quedan libres de recurrir a
herramientas de protección no arancelaria. Pero los efectos de tal liberalidad no son todos
positivos. En primer lugar, la falta de obligación de brindar concesiones por parte de los países
en desarrollo hace que dicha franja de países quede de hecho al margen de las negociaciones del
GATT que, a partir de 1947, llevan a sucesivas reducciones de los niveles arancelarios. No es
una casualidad que hoy permanezcan particularmente elevados los aranceles sobre los bienes
que más pesan en las exportaciones de tales países. En segundo lugar, la dificultad de recurrir a
la devaluación del tipo de cambio (en virtud de las obligaciones contraídas con la adhesión al
Fondo Monetario), junto con la posibilidad de imponer restricciones cuantitativas, tiene como
resultado que los países en desarrollo tenderán a privilegiar esta última herramienta cada vez
que tengan que enfrentar problemas de balanza de pagos. El uso de restricciones cuantitativas
en lugar de la devaluación tiende sin embargo a favorecer a los sectores competidores con las
importaciones en desmedro de los sectores exportadores. Estos, en efecto, se beneficiarían con
una devaluación (que aumenta el precio interno de los bienes que ellos producen), pero resultan
afectados por las medidas que limitan las importaciones. En conclusión, entonces, las
obligaciones contraídas con la adhesión al GATT y al Fondo Monetario tienen el efecto,
bastante paradójico, de acentuar la tendencia de los países en desarrollo a favorecer políticas
dirigidas a reemplazar las importaciones, en desmedro de la promoción de las exportaciones y
de una mayor integración en la económica mundial.

3. El debilitamiento del GATT. La respuesta de la Ronda Uruguay

Hace unos años, un economista estadounidense muy renombrado, Lester Thurow, declaró que el
GATT había muerto. Fue una declaración seguramente prematura y probablemente irreflexivos.
El sistema de relaciones comerciales que nació con el GATT ha venido funcionando en forma
excelente desde el período de posguerra. En el Cuadro 1 podemos apreciar que durante estos
años se ha producido un rápido incremento de los intercambios y de la renta y que, a lo largo de
todo este período, la tasa de crecimiento del comercio ha sido superior a la del producto. En los
años 70 se observa una desaceleración en la dinámica de esos agregados, que se acentúa durante
los años 80. Queda el hecho que durante todo este período aumentó el intercambio
internacional a tasas muy rápidas, contribuyendo de manera no secundaria a una sostenida
dinámica de las rentas. Pero no faltan motivos de preocupación: en años más recientes el
sistema de relaciones comerciales surgió del acuerdo del GATT se ha debilitado gravemente.
En lo que sigue analizaremos los factores de debilitamiento del GATT y el intento, en el ámbito
de las negociaciones de la Ronda Uruguay, por superar tales factores y relanzar el GATT como
eje de un sistema multilateral de intercambios. Nos detendremos en particular en las
consecuencias que se derivan de tales elementos para los países en vías de desarrollo.

a) Los sectores excluidos del GATT: la agricultura

El hecho que una gran parte de la agricultura quedara excluida del GATT, en la sustancia si no
en la forma, contribuyo a debilitar la eficiencia de ese tratado, quitándole toda competencia
sobre un sector relevante. La integración de la agricultura en las normas del
GATT ha constituido uno de los elementos más controvertidos y tal vez el obstáculo principal
para el logro de un acuerdo en el ámbito de las negociaciones de la Ronda Uruguay. Hemos
visto que fue por insistencia de los Estados Unidos que se introdujo originalmente en el GATT
una excepción para la agricultura, pero que hoy son precisamente los Estados Unidos los que
impulsan un régimen de libre comercio para ese sector y piden por consiguiente una reforma
radical de la Política Agraria Común (PAC) de la Comunidad Europea. Es inevitable, por lo
tanto, que nos detengamos brevemente a considerar los lineamientos principales de esa política.
La PAC ha logrado resultados prometedores, pero, según demostraremos más adelante,
precisamente su éxito constituye un problema. La política agraria de la Comunidad ha inducido
un crecimiento sumamente rápido tanto de las exportaciones (6 % anual promedio) como de la
producción (3 % anual) por parte de Europa en todos estos años. Se trata de tasas de
crecimiento obtenidas en un período de veinte años y mucho más rápidas de las que se observan
en otros países, por ejemplo en Estados Unidos. El problema nace del hecho que frente a tales
resultados tenemos unos costos que también se incrementan en forma constante. Hoy en día el
financiamiento de la política agraria grava en forma desproporcionado sobre el presupuesto de
la Comunidad.

Cuadro 1

Crecimiento, del comercio y del producto mundial (tasas anuales promedio)

1950-60 1960-70 1970-80 1980-90

Comercio 6,5 8,3 5,2 4,s
mundial
1)Países 6,5 8,6 5,5 4,5
industrializados
2) Países n.d 6,4 4,2 5,5
en desarrollo
PBI mundial 4,2 5,1 3,8 3,0
1)Países 4,i 4,8 3,1 2,9
industrializados
2)Países 5,2 6,2 5,2 3,7
en desarrollo

n.d: no disponible
Fuente: Banco Mundial.

Al mismo tiempo, los costos en términos de imagen internacional para Europa resultan cada vez
más elevados. Finalmente, los costos a cargo de los consumidores, obligados a pagar precios
muy por encima de los internacionales para los bienes agrícolas, han alcanzado niveles
paradójicos. Los consumidores europeos pagan la leche cinco veces más que su precio mundial;
el azúcar dos veces y media; la carne dos veces; el trigo una vez y media ¿Cómo se llegó a ese
estado de cosas? Para contestar esa pregunta es preciso examinar el funcionamiento de la
política agraria europea. Considérese el Gráfico 1, que reproduce las curvas de la demanda y la
oferta para un determinado bien agrícola. Si el precio interno fuera igual al precio mundial (que
designamos como pw), la oferta interna se ubicaría en S0 y la demanda en D0 La diferencia
entre demanda y oferta sería cubierta por un flujo equivalente de importaciones. La imposición
de un arancel aumentaría el precio interno con respecto al mundial, induciendo un aumento de
la oferta, una reducción de la demanda y por lo tanto una contracción de las importaciones.
Pero la política agraria europea no se limita a imponer un arancel sobre las importaciones. En
efecto, se fija un arancel variable, de manera que la sumatoria de precio mundial y arancel sea
equivalente a un nivel prefijado de precio para el mercado interno. De esa forma, reducciones
de los precios mundiales no redundan en provecho de los consumidores, sino que llevan a un
aumento del arancel. Con ese sistema, por lo tanto, el mercado agrario en Europa se encuentra,
en los hechos, aislado de lo que ocurre en el resto del mundo. El problema se toma más grave
cuando, como resultado de las constantes presiones por un incremento del precio por parte de
los agricultores, ese precio se lleva a un nivel que sobrepasa aquel en que la demanda y la oferta
internas son iguales (p* en el Gráfico l). Si, por ejemplo, el precio interno fijado por la
Comunidad (que llamaremos pl) es mayor que p*, la oferta de los agricultores europeos resulta
superior a la capacidad de absorción del mercado interno. Se crea entonces un exceso de
producción que no puede venderse en los mercados internacionales, por cuanto el precio
prevaleciente en esos mercados es mucho más bajo. La Comunidad se ve obligada entonces a
intervenir otorgando de hecho un subsidio a las exportaciones, o bien comprando el exceso de
producción al precio interno (pl) y revendiéndolo en los mercados mundiales a un precio muy
inferior (Pw). Por lo tanto esta política tiene las consecuencias negativas. En primer lugar , la
suba de las exportaciones europea deprime los precios mundiales del bien de que se trata
provocando las protestas de los demás países productores. En segundo lugar, la Comunidad
tiene que soportar un costo creciente para colocar el exceso de producción en los mercados
mundiales, cubriendo la diferencia entre precio interno y precio mundial. Es contra estos
subsidios para las exportaciones que se sublevaron los negociadores estadounidenses,
sosteniendo, no sin razón, que esas medidas ocasionan graves daños a sus productores.
Paradójicamente, entonces, es precisamente el éxito de la política agraria común lo que socava
su existencia.
Grafico 1
El efecto de la Política Agraria Común

Oferta

P1

P*

Pw

Demanda

S0 Do

El desarrollo extraordinario de la producción agrícola hace que la oferta hoy supere

ampliamente la demanda interna, obligando a los productores a recurrir a las exportaciones con
costos altísimos tanto para el presupuesto de la Comunidad (hoy aproximadamente el 80 % del
presupuesto es absorbido por el costo de la política agraria, impidiendo así el financiamiento de
otros gastos como por ejemplo en el sector de la política de reequilibrio regional), como en el
plano de las relaciones internacionales.
¿Cuáles son las perspectivas para una reforma de la política agraria europea?
Observamos ante todo que el problema del sector agrario se presenta en forma totalmente
distinta en Europa y en Estados Unidos. En efecto, es mucho más difícil reformar ese sector en
Europa, debido a que en ese campo operan hoy más o menos diez millones de productores, cada
uno de los cuales cultiva un promedio de tres hectáreas. En cambio en Estados Unidos,
equiparable a Europa por su población total, operan dos millones de productores, cada uno de
los cuales cultiva en promedio ciento noventa hectáreas. Es evidente que las consecuencias
sociales de un desmantelamiento del sistema de protección para la agricultura resultarían mucho
más marcadas en Europa. Pero queda el hecho que los costos crecientes de esa política impiden
su continuación en las formas actuales. Las distorsiones inducidas por la política agraria (en
términos de presupuesto y de costo para los consumidores) hacen que la transferencia de mil
liras de renta a favor del agro le cueste en conjunto a la Comunidad Europea -en términos de
aumento de presupuesto y de encarecimiento de precios para los consumidores- casi mil
quinientas liras. Es comprensible entonces el intento realizado por la Comunidad a partir de
1991 por reformar la política agraria, orientándola hacia transferencias directas de renta a los
agricultores, menos distorsionantes (por cuanto no comportan un estímulo excesivo de la
producción) y presumiblemente más equitativas. Pero no sorprende la oposición a tal enfoque
por parte del sector agrícola, debido a que dichas transferencias son mucho más visibles y por
ende están más expuestas a eventuales recortes de presupuesto. El acuerdo de la Ronda
Uruguay prevé ante todo una conversión de todas las barreras existentes para el comercio de
bienes agrícolas en derechos de aduana fijos. En el caso europeo, quedarían así eliminados los
aranceles variables y el precio de los bienes agrícolas en Europa resultaría ligado nuevamente al
precio mundial. Además, la Comunidad Europea debería proceder a una fuerte reducción ya sea
de los aranceles como de los subsidios a las exportaciones, equivalente a alrededor del 36 %,
tomando como año de referencia el periodo 1986-882.

¿Cuáles serían los efectos de una reforma de la política agraria común en el ámbito del
GATT?

Tales efectos serían seguramente positivos para los países exportadores de cereales como
Argentina, Nueva Zelanda, Australia, Estados Unidos, Canadá. Dichos países indudablemente
han sido perjudicados por la baja de los precios mundiales causada por las exportaciones
procedentes de la Comunidad. Más difícil resulta determinar el efecto sobre los países en vías
de desarrollo que importan cereales. Los países del Norte de África, por ejemplo, hoy son
importadores de cereales y por lo tanto se benefician con una rebaja del precio de dichos bienes.
Pero queda la posibilidad de que un aumento del precio de los cereales se corresponda en esos
países con un incremento de la producción suficiente para hacerlos mucho menos dependientes
de las importaciones. Pero sobre todo, tales países están en condiciones de desarrollar otras
producciones de naturaleza mediterránea. Ese potencial seria aprovechado plenamente en el
momento en que, incluso para tales bienes, la Comunidad optara por una política más abierta,
No es casualidad que, hace pocos meses, el gobierno de Marruecos ofreciera a la Comunidad la
rápida liberalización de los mercados marroquíes para las exportaciones europeas de bienes
industriales, pero a cambio de una apertura radical de los mercados de la Comunidad a las
exportaciones agrícolas de Marruecos.

b) Los sectores excluidos: textil-indumentaria

Este es el segundo de los grandes sectores productores de bienes que de hecho, hasta la fecha,
eludió las normas del GATT. La historia de la protección en el sector textil indumentaria es
emblemático. Es una historia de continuas carreras entre los países importadores, ocupados en
2
Fue la comunidad Europea la que insistió para que se eligieran precisamente el periodo 1986-88 como
punto de referencia para definir los recortes de los subsidios y de la protección arancelaria.
En efecto, durante esos años los niveles de producción aplicados por la comunidad Europea resulta
relativamente muy elevados de debido sobretodo al nivel excepcionalmente bajo del precio mundial de
bienes agrícolas.
extender en clave tanto sectorial como geográfica las medidas de protección, y los países
exportadores, que, con considerable ingenio, continuaron a diversificar sus producciones
tratando de sortear las medidas de protección. Cabe señalar una característica muy importante
de la protección en ese sector. Contraviniendo los principios fundamentales del GATT, la
aplicación de contingentes o cupos para las importaciones por parte de los países
industrializados afecta exclusivamente a los bienes procedentes de los países en vías de
desarrollo. En cambio, el comercio entre países industrializados no está sujeto a restricciones
de tipo cuantitativo. Un punto de partida útil es el año 1957, cuando los Estados Unidos
imponen a Japón que limite "voluntariamente" sus exportaciones hacia los mercados
estadounidenses de bienes del sector textil y de la indumentaria. Disminuyen las exportaciones
japonesas, pero pronto son reemplazadas por un flujo creciente de exportaciones precedentes de
países en vías de industrialización, como Hong Kong. En 1961, por insistencia de Estados
Unidos, se celebra un acuerdo destinado a limitar las exportaciones de productos de. Algodón
hacia los países industrializados. Cambian las modas, sin embargo, y evolucionan las
tecnologías, induciendo un crecimiento sostenido de bienes a base de fibras artificiales. En
1974, otra vez impulsado por Estados Unidos, se celebra el denominado Acuerdo Multifibras
que impone una red de contingentes bilaterales sobre un número elevado de productos, con el
fin de contener el crecimiento de las exportaciones procedentes de los países en vías de
desarrollo. Los efectos sobre los flujos de comercio son conspicuos, Entre 1963 y 1973 las
exportaciones de los países en vías de desarrollo se habían incrementado a una tasa anual
promedio de 7,2 % para el sector textil y 20,9 % para el de la indumentaria. Entre 1976 y 1978,
cuando adquieren eficacia los acuerdos de contingentación bilateral, la tasa de crecimiento se
derrumba hasta respectivamente el 4,6 % para textiles y 4,8 % para la indumentaria. Las
sucesivas renovaciones del Acuerdo Multifibras se caracterizan por una exacerbación de las
restricciones. El acuerdo de 1974 preveía que los contingentes crecieran cada año a una tasa
mínima del 6%.Los acuerdos posteriores diluyen también una obligación por parte de los países
industrializados. En 1986, también los productos de seda son sometidos a las restricciones del
Acuerdo Multifibras.

Los efectos de tales restricciones sobre los países en vías de desarrollo son muy graves.
Efectivamente, el sector textil y de la indumentaria constituye el 26 % de la ocupación
manufacturera en tales países y el 24 % de las exportaciones de bienes manufacturados. Es un
sector que desempeña un papel crucial, por un lado en la primera etapa del desarrollo industrial,
como enseña la experiencia de los países hoy industrializados, por el otro como fuente de las
divisas necesarias para financiar el desarrollo. Se calcula que la protección en el sector textil y
de la indumentaria le cuesta a los países en vía de desarrollo once mil millones de dólares por
año en términos de divisas no ingresadas. A modo de comparación, el servicio de la deuda, que
incluye tanto el pago de intereses como la devolución del capital, se acerca a unos ciento veinte
mil millones de dólares. Una eliminación de la protección en el sector textil-indumentaria
permitía por lo tanto reducir en un 10 % el servicio de toda la deuda de los países en desarrollo.
El plan Brady, que en las intenciones de sus promotores debería brindar un aporte sustantivo
para aliviar el peso de la deuda que agobia a tales países, conlleva ventajas sustancialmente
inferiores.

El acuerdo alcanzado en el ámbito de las negociaciones de la Ronda Uruguay para el sector

textil y de la indumentaria, prevé una eliminación de los contingentes impuestos por el Acuerdo
Multifibras en un lapso de diez años. Por lo tanto, el sector textil y de la indumentaria se
reintegrará plenamente al sistema de normas del GATT. Obviamente, para proteger a los
productores nacionales quedarán ' unas barreras arancelarias que, en el caso del rubro textil-
indumentaria, resultan mucho más elevadas que el promedio para los productos
manufacturados. Ello no sorprende si se considera que tales bienes pesan sobre todo en las
exportaciones de los países en vías de desarrollo que, según observáramos anteriormente, han
desempeñado un rol bastante marginal en las anteriores negociaciones arancelarias. Queda el
hecho que la protección de la que
 Cuadro 2
Cuotas de comercio sujetas a barreras no
Arancelarias
(En porcentaje)

USA Japón CEE Total

OCDE
1981 11 24 13 15
1983 14 24 16 17
1986 17 24 16 18
1989 n.d. n.d. n.d. 22

n.d.:no disponible.
Fuente. Grilli (1992).

Cuadro 3
Incidencia sectorial de las barreras no arancelarias

Agricultura 40,4
Manufacturas 14,9
Textiles 37,8
Calzado 17,7
Acero 35,8
Medios de transporte 25,9
Otras manufacturas 8,8

Usufructuaron los productores en los Países industrializados se reducirá en forma muy

significativa. ¿Cuáles serán los efectos del proceso de liberalización de los intercambios en el
sector textil-indumentaria? Hemos visto ya que los países en vías de desarrollo sacarán
conspicuos beneficios de ese proceso. Es interesante notar que los beneficios netos inducidos
por el desmantelamiento del Acuerdo Multifibras resultan positivos también para aquellos
países en vías de desarrollo que, como en el caso de Corea del Sur, Hong Kong y Taiwán,
obtuvieron en el pasado indudables ventajas de las restricciones impuestas por el Multifibras,
por cuanto ese sistema los protegía de la competencia de los países con menor costo del trabajo
y les permitía percibir los réditos derivados de la protección (Trela & Whalley, 1991).

c) Las barreras no arancelarias

La proliferación de las barreras no arancelarias representa uno de los factores que más
contribuyen a debilitar el GATT. Obsérvese, como ya señaláramos anteriormente, que el GATT
prohíbe el uso de tales barreras. Sin embargo, dos elementos contribuyeron a reducir
significativamente la efectividad de dicha cláusula. En primer lugar, el protocolo de aplicación
del acuerdo GATT no requería la eliminación de las barreras no arancelarias ya existentes a la
fecha de suscribirse el tratado. En segundo lugar, se produjo, a partir especialmente de los años
80, un aumento de barreras comerciales que, aún no recayendo formalmente en la figura de las
prácticas prohibidas, de hecho subían efectos análogos cuando no idénticos a estas.
Particularmente difundidas al respecto fueron los denominadas "restricciones voluntarias a la
exportación", o sea el compromiso "voluntario" por parte del país importaciones de limitar el
flujo de sus exportaciones hacia un determinado mercado. Se producen de ese modo efectos
muy parecidos al de los contingentes sobre las exportaciones, pero eso ocurre sin transgredir la
letra de los compromisos tomados con los Acuerdos GATT. En el Cuadro 2 se aprecia cómo la
cuota de los intercambios internacionales de los países de la OCDE (Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económico) sometidos a restricciones de tipo no arancelario creció
un 50 % entre 1981 y 1989, pasando del 15 al 22 %. Particularmente rápido resulta el
crecimiento de tales barreras en Estados Unidos. Del Cuadro 3 surge además que los sectores
más afectados por tales restricciones son los bienes agrícolas, los textiles los productos
metalúrgicos. En muchos de estos bienes, los países en desarrollo poseen una clara ventaja
comparada y resultan por ende los más gravemente afectados por las medidas restrictivas.
Confirmando tal asenso, el Cuadro 4 muestra que son sobre todo las exportaciones de los países
en vías de desarrollo las que están sujetas a barreras no arancelarias. Es paradójico además el
hecho que los países fuertemente endeudados (es decir aquellos donde es más fuerte la
necesidad de divisas para hacer frente a los onerosos compromisos del servicio de la deuda)
sean los más afectados por la difusión de la protección no arancelaria. Finalmente, el Cuadro 5
muestra cómo una cuota relativamente elevada de las exportaciones de bienes manufacturados
de los países en vías de desarrollo está sujeta a barreras no arancelarias, que traban en cambio
en medida mucho más reducida el comercio de manufacturas entre países industrializados.
Consideraciones opuestas valen en cambio para el comercio de bienes agrícolas.
Surge espontáneo el interrogante de por qué los países industrializados no recurrieron, para
lograr protección, a las cláusulas de flexibilidad previstas por el GATT, en particular en el
artículo XIX o el artículo XXVIII que, como señaláramos, permiten imponer medidas
restrictivas a las importaciones si éstas perjudican (o amenazan con perjudicar) a los
productores internos.

Cuadro 4
Incidencia regional de las barreras no arancelarias

Importaciones procedentes de:

Países industriales 17,1
Países en vía de desarrollo 27,0
Países fuertemente 29,4
endeudados

Cuadro 5

Incidencia por sectores y área de procedencia de las barreras no arancelarias

Procedencia
Países industrializados:
Bienes agropecuarios 46,1
Bienes manufacturados 13,2

Países en vía de desarrollo:

Bienes agrícolas 30,5
Bienes manufacturados 20,5

La razón de ello debe buscarse en las obligaciones que tales artículos imponen al país que
quisiera recurrir a esas cláusulas. En primer lugar, hay que demostrar que las dificultades de los
productores internos se originan principalmente en el aumento de las importaciones. En
segundo lugar, las medidas de restricción de las importaciones se tienen que aplicar en forma no
discriminatoria. En tercer lugar, el país que recurriera a tales medidas debería ofrecer
contextualmente alguna forma de resarcimiento (por ejemplo, bajo forma de menores aranceles
sobre otros bienes) a los países exportadores o, de lo contrario, exponerse a medidas de
retorsión. El uso de las restricciones voluntarias a la exportación permite en cambio obviar tales
condiciones. No se necesitan formas de resarcimiento, tales restricciones se aplican sólo
respecto de determinados países y desaparece la exigencia de demostrar la existencia de un nexo
entre las dificultades de los productores internos y el aumento de las importaciones.

Las negociaciones de la Ronda Uruguay trataron de llevar nuevamente el uso de las barreras no
arancelarias al cauce de las normas del GATT. El acuerdo firmado en Marruecos prohíbe la
introducción de nuevas medidas no arancelarias e impone que las medidas ya vigentes se
desmantelen en un plazo de 4 años 3. Como contrapartida a la renuncia al uso de barreras no
arancelarias, los países industrializados (en particular la Comunidad Europea) pidieron que, en
la aplicación del artículo XIX, por un lado se eliminara la exigencia de brindar alguna forma de
resarcimiento a los países afectados por esa medida y por el otro se admitiera alguna forma de
selectividad, permitiendo por lo tanto al país importador imponer trabas solamente a aquellos
países cuyas exportaciones se hubieran incrementado en forma juzgada preocupante. Esta
facultad transgrede evidentemente uno de los principios básicos del GATT, el de no
discriminación, y expone a medidas más restrictivas a los países económica y políticamente más
débiles. El arreglo alcanzado en el ámbito de la Ronda Uruguay se corresponde en gran medida
a las pretensiones de los países industrializados, pero impone trabas muy severas a las medidas
de protección aplicadas en forma selectiva, en particular en lo referente a su plazo de aplicación.

La. prohibición de nuevas barreras no arancelarias y la eliminación de las existentes, mejorará

de manera significativa las condiciones de acceso de los países en desarrollo a los mercados de
los países industrializados. En ese sentido actuará también la reducción generalizada de los
derechos de aduana, que resulta equivalente en promedio a 40 %, y por lo tanto ha alcanzado
plenamente los objetivos que se habían fijado los propios negociadores al comienzo de las
tratativas de la Ronda Uruguay.

d) El unilateralismo

El acuerdo del GATT se propone promover un sistema de intercambios internacionales sobre

bases multilaterales (y por ende no discriminatorias) que permita también a los países más
débiles beneficiarse plenamente de una activa participación en los flujos de comercio
internacional. El GATT se propone también brindar un foro y procedimientos bien definidos a
fin de resolver eventuales controversias entre países en materia de comercio internacional. La
existencia de tales procedimientos permite minimizar el riesgo de fenómenos de prevaricación
de un país en perjuicio de otro. Por consiguiente, es causa de mucha preocupación la tendencia
creciente, especialmente de los Estados Unidos, a resolver cuestiones controvertidas en forma
unilateral, prescindiendo de los procedimientos institucionales del GATT. Expresión
emblemático de esa tendencia es el denominado articulo 301, parte de una ley aprobada en los
años'70 por el Congreso de los Estados Unidos, que autorizaba a la Administración a imponer
medidas de represalia contra los países juzgados culpables de practicar una política comercial
injusta con los Estados Unidos. En 1988 el Congreso fue aún más allá, por cuanto la nueva
legislación (conocida como "súper-301") obligaba al Poder Ejecutivo a aplicar medidas de
retorsión contra los países culpables. Es interesante observar el amplio uso que se hizo de ese
poder, tanto respecto de los países en desarrollo, y por consiguiente relativamente más débiles,
como la India o Brasil, como de países industrializados, en particular Japón, presionados a
aceptar "acuerdos voluntarios de limitación de sus exportaciones".

Pero hay que admitir que la insatisfacción, no del todo injustificada, por los procedimientos de
resolución de las controversias desempeñó un papel relevante en la decisión del Congreso de los
Estados Unidos de aprobar a normativa e artículo 301. Fundamentalmente, el GATT prevé
3
A los países firmantes se les concede la posibilidad de usufructuar de una sola derogación de ese
compromiso, derogación utilizada, por ejemplo, pero los países Europeos para mantener cupos de
importación de automóviles procedentes de Japón.
varias etapas para la resolución de las controversias: en primer lugar, se procede a crear una
comisión ("panel") de expertos con la misión de estudiar las motivaciones de las partes en
litigio; posteriormente, dicha comisión comunica sus conclusiones, a las que luego puede
adherirse el Consejo del GATT (integrado por todos los países firmantes del GATT);
finalmente, el Consejo del GATT puede autorizar al país damnificado por prácticas juzgadas
ilícitas a aplicarle sanciones al país culpable. Todo este proceso, además de ser un tanto
farragoso, se caracteriza por una cláusula bastante paradójica, o sea por el requisito que todas
las decisiones en el ámbito del GAIT se adopten por unanimidad, incluidas las partes en litigio.
Es cierto efectivamente que en el pasado los países no abusaron demasiado de tal facultad. Pero
queda el hecho, que una reforma radical de los procedimientos de resolución de las
controversias resulta indispensable a los efectos de reforzar la credibilidad del GATT y por ende
la disponibilidad de los países a confiarle a esa "institución" una tarea tan importante. El
acuerdo de la Ronda Uruguay prevé por un lado una simplificación de los procedimientos y una
reducción de los tiempos correspondientes, y por el otro la eliminación de la cláusula de
unanimidad tanto para la adopción de las recomendaciones del "panel" como para la
autorización a implementar medidas de retorsión.

La novedad más relevante desde el punto de vista institucional está dada sin embargo por la
creación de la World Trade Organización (WTO), que recepciona la totalidad de Los acuerdos
firmados bajo la égida del GATT, incluyendo los celebrados en el ámbito de la Ronda Uruguay.
Con la creación de la WTO y por consiguiente del tercer `pilar del orden económico
internacional, se da cabal cumplimiento al designio de los negociadores de Bretton Woods.
Pero sobre todo se definen y refuerzan las bases jurídicas del sistema multilateral de
intercambios. Con la adhesión a la WTO, en efecto,'resultan más amplios y vinculantes los
compromisos contraídos por los países firmantes.

e) El sector de servicios

El tratado del GATT se propone impulsar el crecimiento de los intercambios internacionales de

bienes. Quedan excluidos de tal acuerdo los intercambios de servicios. Sin embargo ese sector
ha venido representando en los últimos años un componente particularmente dinámico del
comercio internacional. La exclusión de los servicios constituye entonces un factor de objetiva
debilitación del propio GATT, por cuanto sustrae a su jurisdicción este sector, cada vez más
importante de los flujos del comercio internacional. Es sobre todo por insistencia de los Estados
Unidos que las negociaciones de la Ronda Uruguay se propusieron incluir de pleno derecho
dentro de las normas del GATT al sector de servicios. Pero cabe señalar que esa inclusión no
está exenta de problemas. En efecto, el suministro de un servicio a menudo está ligado
imprescindiblemente a la presencia de una empresa o de un trabajador. Se presenta entonces el
problema de reglamentar a nivel internacional el derecho a la radicación de las empresas y la
movilidad internacional de los trabajadores. Ambas son cuestiones muy delicadas que atañen
directamente a la esfera de soberanía de cada Estado. Resultan comprensibles entonces las
vacilaciones y los conflictos de interés sobre dicha materia, así como la posición de los países
en vías de desarrollo que evidencia como una completa liberalización del comercio
internacional de servicios requeriría la eliminación de los obstáculos que se interponen a la
movilidad de los trabajadores. La posición conciliatoria que se delineó en la Ronda Uruguay es
un tanto pragmática. En particular, se prevé un compromiso, por parte de los países firmantes,
de no introducir nuevas trabas al comercio internacional de servicios y reducir progresivamente,
en el ámbito de nuevas negociaciones, las barreras existentes. Es ésta una estrategia en muchos
aspectos análoga a la que, inmediatamente después de la Segunda Guerra Mundial, permitió una
liberalización sustancial de los intercambios de bienes. Finalmente, se establece la aplicación
del principio de la nación más favorecida también al comercio de servicios.

Conclusiones
 La complejidad de las negociaciones de la Ronda Uruguay sin duda es muy superior a la de las
anteriores tratativas comerciales. En efecto las negociaciones encararon por un lado temas
sumamente controvertidos sobre los cuales en el pasado no se pudo lograr un acuerdo
sustancial, y por el otro cuestiones nuevas, como por ejemplo los servicios, para las que las
consecuencias de un acuerdo eran más difíciles de calcular, tomando todavía más cautelosa la
actitud de los negociadores. El éxito de la Ronda Uruguay refuerza considerablemente el
sistema del GATT. Sectores tradicionalmente excluidos, como los textiles y la agricultura, caen
ahora dentro de la jurisdicción del GATT. Sectores nuevos, como los servicios, están sometidos
ahora a las reglas del GATT. La proliferación de barreras no arancelarias es detenida y
probablemente revertida; los países, incluso los más fuertes, deberán recurrir a los
procedimientos de resolución de controversias previstos por el tratado. Finalmente, a través de
la creación de la WTO, se ha reforzado la base legal del sistema multilateral de intercambios.
Es indudable que de tal estado de cosas se beneficiarán considerablemente los países en vías de
desarrollo, los que, por su intrínseca debilidad económica y política, tienen todo que ganar del
desarrollo de un sistema multilateral y no discriminatorio de comercio internacional. No es por
casualidad que las negociaciones de la Ronda Uruguay estuvieron caracterizadas por una activa
participación de los países en vías de desarrollo, que en cambio, en las anteriores tratativas,
habían tenido un rol más bien marginal. En efecto nada menor que veinticuatro países en vías de
desarrollo se adhirieron al GATT a partir de 1986. En el mismo lapso, más de sesenta países en
vías de desarrollo aplicaron medidas significativas de liberalización de su comercio con el
exterior, Entre 1970 y 1980 la cuota de los países en vías de desarrollo sobre el comercio
mundial de bienes manufacturados se incremento del 10 al 20 %. Estos datos sirven para
evidenciar el aumento de interés de los países en vías de desarrollo en el funcionamiento del
sistema internacional de intercambios.

No se ha tratado aquí de brindar una estimación cuantitativa del efecto de la Ronda Uruguay.
Las razones de dicha renuencia deben buscarse en la complejidad del propio acuerdo y en el
hecho que algunos elementos no se prestan a una cuantificación. Los modelos empíricos
existentes se centran en el efecto de la reducción de las barreras arancelarias que, en lo que
atañe a los productos manufacturados exportados por los países en desarrollo, es equivalente al
34 %. Más significativa aún, 42 %, es la reducción de los aranceles medios sobre productos
tropicales. Un estudio del Banco Mundial y del OCDE (Goldin et al., 1993) cuantifica en
doscientos trece mil millones de dólares la ganancia de bienestar originada por la reducción de
los aranceles y la liberalización de los intercambios agrícolas. El beneficio de tales medidas
para los países en desarrollo es equivalente a setenta y ocho mil millones de dólares, es decir
más de un tercio del beneficio total. No todos los países en desarrollo resultan beneficiarios
netos, sin embargo. En algunos casos, en efecto, el aumento del precio de los bienes agrícolas a
nivel mundial incide negativamente en los términos de intercambio de los países importadores
de bienes alimentarlos. Análogamente, los países que antes -a través del Sistema Generalizado
de Preferencias- usufructuaban de un acceso privilegiado a los mercados de los países
industrializados, ven erosionarse su margen de preferencia como resultado de la reducción
generalizada de los aranceles. No asombra por lo tanto que sean los países más pobres,
especialmente los de África, los afectados negativamente, aunque en forma contenida, por los
efectos del resultado de la Ronda Uruguay. En efecto, tales países dependen en mayor medida
de las importaciones para satisfacer sus necesidades alimenticias y resultaban más conspicuas
en el pasado las preferencias arancelarias de las que gozaban. Incide además el hecho que, entre
los países en vías de desarrollo, los relativamente más pobres participaron en medida mucho
menos intensa en las negociaciones de la Ronda Uruguay.

Cabe señalar sin embargo que los modelos existentes captan tan solo una parte, y no
necesariamente la más importante, de los beneficios que se desprenden de la Ronda Uruguay.
Quedan excluidas en particular las consecuencias de la liberalización en el sector textil y de la
indumentaria y en el de servicios, así como las del bloqueo impuesto a la, proliferación de
barreras no arancelarias. No se considera además el incentivo al crecimiento económico que
surge de un sistema de intercambios internacionales más equitativo y jurídicamente más
definido. Finalmente, los modelos existentes suponen la existencia de mercados perfectamente
competitivos y prescinden por lo tanto de los beneficios inducidos entre otras causas por las
economías de escala. Por consiguientes también para los países más pobres es razonable
suponer que la conclusión de la Ronda Uruguay será portadora de un beneficio neto.

No hay que olvidar además los costos que hubiera conllevado la no conclusión de la Ronda
Uruguay. El fracaso de esas negociaciones probablemente habría provocado una polarización
del comercio mundial, en base a la cual los distintos bloques (Europa, Norteamérica,
posiblemente Sudeste de Asia) habrían terminado por comerciar cada vez más en su propio
interior, relegando en una posición marginal el comercio con los países situados en otras áreas.
Quienes resultarían perjudicados por una evolución de ese tipo serían sobre todo los países en
vías de desarrollo, que se encontrarían en una situación de creciente marginación económica.
Es comprensible por lo tanto la tendencia cada vez más difundida en esos países a celebrar
acuerdos de integración regional con países industrializados. Los esfuerzos de México y de los
demás países de América Latina, los intentos de los países del Este de Europa o de Turquía o de
Marruecos, todos dirigidos a consolidar las relaciones comerciales con los Estados Unidos o con
Europa, están motivados de hecho por el deseo de mantener abierto un canal de intercambios
con por lo menos un área industrializada y así evitar quedar marginados, en un contexto
caracterizado por tensiones comerciales cada vez más difundidas y por un proceso de
polarización de los intercambios internacionales.

La conclusión positiva de las negociaciones de la Ronda Uruguay sirve para mitigar, sino
anular, tales temores. Pero sobretodo a quedado demostrado que una activa participación de los
países en vías de desarrollo en la construcción de un sistema multilateral de intercambios,
constituye una condición esencial para que esa franja de países participe plenamente de los
beneficios derivados de un crecimiento rápido pero ordenado del comercio mundial.

Referencias bibliográficas:

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Reprilit, The University of Chicago Press, Chicago.

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Jackson, J. (1989), The World Trading System, The MIT Press, Cambridge, Massachusetts.
OCDE, (1993), Assessing the Effects of the Uruguay Round, OCDE, Paris.
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Journal.