GUÍA TÉCNICO CIENTÍFICA PARA LA

ORDENACIÓN DE LAS CUENCAS

HIDROGRÁFICAS EN COLOMBIA

Segunda versión

Octubre 2008

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 GUIA TECNICO CIENTIFICA PARA LA ORDENACION Y
MANEJO DE CUENCAS HIDROGRÁFICAS EN COLOMBIA.

JUAN LOZANO RAMIREZ

Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial

CLAUDIA PATRICIA MORA

Viceministra de Ambiente

RICARDO JOSE LOZANO P.

Director General del Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales IDEAM

MAURICIO CABRERA LEAL…..

Subdirector de Estudios Ambientales

Elaborado por:
Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales
IDEAM

Redacción Técnica:

Maria Patricia Cuervo Cuellar- IDEAM

Carlos Eduardo Gómez Sanchez- IDEAM
Claudia Patricia Olarte Villanueva- IDEAM
Nelson Omar Vargas Martínez- IDEAM
Isabel Cristina Mosquera- CVC
Monica Dunoyer-Corpocaldas

Con la colaboración técnico cientifica de:

Bertha Cruz - MAVDT

José Sandoval - MAVDT
Marcela García - MAVDT
Mariana Sarmiento - MAVDT
Oscar Tosse - MAVDT
Lucia Correa - UAESPNN
Jairo Alberto Garcia - IDEAM
Gladys Moreno - IDEAM
Erika Mahecha Suárez - IDEAM
Omar Jaramillo – IDEAM

Digitación y diagramación preliminar.

Maria Margarita Gutierrez - IDEAM

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 RESUMEN

La Guía Técnico Científica para la elaboración de Planes de Ordenación y Manejo de Cuencas

Hidrográficas de Colombia es una herramienta elaborada por el IDEAM, para responder al
requerimiento del Decreto 1729 de 2002 que reglamenta dichos planes y los legítima como
norma de superior jerarquía y determinante de los planes de ordenamiento territorial en
consonancia con lo dispuesto en el Articulo 10 de la ley 388 de 1997.
El Decreto asigna al IDEAM la formulación de “una guía que contenga los aspectos técnico-
científicos que permitan a la respectiva Autoridad Ambiental competente o la Comisión
Conjunta, según el caso, desarrollar las fases establecidas para la ordenación de las cuencas”.
Este documento corresponde a la segunda versión de dicha guía y recoge el conocimiento
adquirido a partir de lecciones aprendidas en los ejercicios regionales realizados en
cumplimiento del Decreto.
La construcción colectiva de este instrumento técnico científico contó con el apoyo del Ministerio
de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial-MAVDT, Corporaciones Autónomas Regionales y
Autoridades Ambientales Urbanas, la Unidad Administrativa del Sistema de Parques Nacionales
Naturales, Asocar`s y expertos nacionales e internacionales que participaron en paneles de
expertos sobre temas críticos para el desarrollo de esta guía.
La redacción y edición final estuvo a cargo del Grupo de Ordenamiento Ambiental del Territorio
de la Subdirección de Estudios Ambiéntales del IDEAM, Monica Dunoyer de Corpocaldas y
Isabel Cristina Mosquera de CVC.

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 INTRODUCCIÓN

El Articulo 25 del Decreto 1729 de 2002 prevé la elaboración por parte del IDEAM de una Guía
Técnico Científica que permita a las Autoridades Ambientales competentes o la Comisión
Conjunta, según el caso, desarrollar las fases establecidas para la ordenación de cuencas
hidrográficas en el país.
Este proceso de planificación está precedido por el ejercicio de clasificación y priorización de
cuencas en el área de jurisdicción de las respectivas Corporaciones Autónomas Regionales o
Autoridades Ambientales con base en criterios y parámetros establecidos por el Ideam en su
Resolución No. 104/2003, que considera la discusión y construcción colectiva con participación
de Corporaciones Autónomas Regionales, entidades académicas, organizaciones no
gubernamentales, institutos de investigación del orden nacional y Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial.
El documento que se desarrolla en esta oportunidad corresponde a la segunda versión de la
guía y pretende, como la primera versión, ser el marco de referencia ambiental e instrumento de
planificación que oriente la gestión de cuencas en las áreas de jurisdicción de las Autoridades
Ambientales competentes o Comisiones Conjuntas, según sea el caso, propugnando por un
desarrollo sostenible a nivel territorial. La consolidación de esta segunda versión incorpora
conocimiento e información obtenidos a partir de las experiencias y lecciones aprendidas en los
ejercicios regionales realizados hasta la fecha.
Este instrumento se construye desde el reconocimiento, definición de conceptos y nociones
básicas hasta la configuración de una estructura orientadora, que posibilita la inserción de los
diferentes esquemas de gestión integrada de los recursos naturales en los planes de
ordenación de cuencas. Así mismo, pretende articular estos planes a la realidad política, jurídica
económica e institucional, privilegiando acciones concordantes con enfoques de equidad social,
crecimiento económico y sostenibilidad ambiental.
La segunda versión de la Guía se desarrolla a través de seis (6) componentes: el primero define
el propósito y alcances, el segundo presenta los principios orientadores del proceso de
ordenación de cuencas en el país, el tercero presenta el Marco contextual en el cual se hace
referencia a los hitos históricos que explican las formas de abordaje del tema, el cuarto aborda
el Marco conceptual de referencia donde se reconocen los enfoques que gobiernan el proceso
de ordenación, el quinto presenta el Marco metodológico, en el que se establecen los alcances
de cada fase retomando los enfoques sistémicos, de cambio, participativo y de planificación
permanente. Su intención es alentar la necesidad de analizar los problemas regionales o locales
y la forma de abordarlos, aportando conceptos y principios para ayudar en el proceso. El sexto
componente enseña un marco gerencial basado en la implementación y el proceso de
seguimiento y evaluación, cuyo propósito es allegar herramientas que permitan valorar el
avance de los Planes de Ordenación y Manejo de Cuencas Hidrográficas POMCH; incorporar
acciones correctivas con base en lecciones aprendidas, retroalimentar el proceso, y reconocer
los impactos que produce la implementación de este instrumento en el restablecimiento
sostenible del equilibrio, entre el funcionamiento de los sistemas naturales y el sistema
socioeconómico y cultural.

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PROPÓSITO Y ALCANCES DE LA GUIA
El propósito de la guía es orientar la ordenación de cuencas hidrográficas, entendida ésta como
la planificación del uso y manejo sostenible de los recursos naturales renovables, de manera
que se consiga mantener o restablecer un adecuado equilibrio entre el aprovechamiento social
y económico de tales recursos y la conservación de la estructura físico-biótica de la cuenca,
principalmente su recurso hídrico.
La guía deberá ser usada como documento de referencia para los procesos de ordenación y
manejo de cuencas en Colombia y en consecuencia será útil para:
1) Clarificar el objetivo de la ordenación de cuencas en el contexto más amplio del manejo
integrado de cuencas,con énfasis en el recurso hídrico .
2) Efectuar un proceso de ordenación de cuencas con participación comunitaria en todas sus
fases.
3) Planificar el uso y manejo sostenible de los recursos naturales de la cuenca y la ejecución
de programas y proyectos dirigidos a conservar, preservar, proteger o prevenir el deterioro y
restaurar la cuenca hidrográfica
4) Establecer un enfoque para acercar e integrar los aportes de un amplio rango de disciplinas
científicas naturales y sociales
5) Alentar el desarrollo de planes prácticos formulados a la medida de las realidades
específicas y complejas de cada situación local.
7) Motivar el seguimiento y evaluación de los procesos de ordenación de cuencas.

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2. PRINCIPIOS ORIENTADORES

Un proceso de ordenación concebido para las cuencas hidrográficas en Colombia debe estar
orientado por unos principios que sean comunes a cualquier ejercicio de planificación. En este
sentido se han definido con las autoridades ambientales del pais los principios orientadores que
rigen los procesos de ordenación de cuencas en el país y que deben ser tenidos en cuenta en
la formulación de los Planes de Ordenación y Manejo de Cuencas Hidrográficas - POMCH.

Principio 1: Construcción local de lo regional, con visión nacional y solidaridad global.

La ordenación de cuencas es un proceso que debe ser construido de “abajo hacia arriba” sin
descuidar los escenarios regionales y nacionales que prefiguran la construcción de territorio, sin
descuidar las visiones globales que privilegian la articulación entre los diferentes niveles y
generan capacidad institucional para el cumplimiento de las metas de desarrollo sostenible.

Principio 2: Proceso permanente de participación, concertación, planeación, ejecución,

seguimiento y ajuste con todos los actores.

Este principio propicia la participación de los diferentes actores en todas las fases de la
ordenación, y parte de un análisis de los mismos, en el cual se identifican los diversos intereses
para que estos se releven en el proceso de planificación.

Principio 3: Enfoque sistémico y gestión integral

Se reconoce una visión de contexto en la comprensión de la relación sociedad-naturaleza para

orientar acciones conducentes a la ordenación de cuencas. La gestión integral constituye de
esta manera un proceso dinámico relacionado con los complejos sistemas representados por
las cuencas hidrográficas orientada a la toma de decisiones sobre el uso y manejo integral del
agua.

La gestión va precedida de la planificación, y esta a su vez tiene como pre-requisito la

evaluación, que abarca, tanto las dinámicas de oferta y demanda del recurso hídrico como la
situación del uso del suelo y aspectos medio ambientales.

Subyace a este principio el reconocimiento del ciclo hidrológico como referente conceptual del
proceso de gestión integrada y, en este sentido, la noción de cuenca desde su concepción
física que abarca la dinámica de las aguas en sus diferentes estados y espacios: atmosférico,
superficial y subterráneo.

Principio 4: Construcción articulada, compartida y transparente de la información y del

conocimiento.

La optimización de los datos recolectados, el flujo de información procesada y el conocimiento

generado en gracia a este principio, se convierte en un instrumento de democracia que
fundamenta la toma de decisiones.

6
Principio 5: Equidad social en el acceso a los recursos naturales y respeto al patrimonio
cultural y natural.

Garantiza el aprovechamiento seguro y sostenible del patrimonio cultural a todos los usuarios
(para diversos usos), aunque subsistan diferencias considerables entre los diferentes grupos de
usuarios respecto de su capacidad de pago. Si bien el cobro volumétrico del costo completo
puede ser apropiado para muchos, y deseable por razones de una distribución eficiente, quizás
sea necesario efectuar una provisión especial para la población de escasos ingresos. Este
principio además tiene que ver con el reconocimiento y consideraciòn de ecosistemas de
manejo especial y patrimonio cultural en los planes de ordenación.

Principio 6: Convivencia y competitividad sostenible

Este principio se refiere a la necesidad de mantener un equilibrio de estructura y función entre

todos los elementos del sistema natural para garantizar su sostenibilidad. Supone armonizar
intereses socio económicos y culturales con la base natural que ofrecen los ecosistemas y
particularmente la cuenca hidrográfica.

Principio 7: Articulación con los planes de ordenamiento territorial, planes de vida,

planes de desarrollo etnocultural, planes de desarrollo y expansión
sectorial (Armonización -Retomar elementos texto principios de Ley 99/93)

En el enfoque sistémico y específicamente en la construcción del SINA es necesario articular

normas, planes, estrategias e instrumentos para superar conflictos generados en visiones
parciales y desconocimiento del orden jurídico administrativo, político e institucional.1

1
Vale la pena recordar que estos principios acordados colectivamente recogen las recomendaciones de la “Conferencia
Internacional sobre el Agua y el Medio Ambiente” realizada en Dublín en 1992, en la cual se recalca que “la gestión eficaz establece
una relación entre el suelo y el aprovechamiento del agua en la totalidad de una cuenca hidrológica o un acuífero” y que “la unidad
geográfica mas apropiada para la planificación y gestión de los recursos hídricos es la cuenca fluvial”, así como, en la Conferencia
de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (1992) en la cual se enfatizó que “la ordenación integrada de los
recursos hídricos, incluida la integración de los aspectos relativos a las tierras y a las aguas, tendría que hacerse a nivel de cuenca
o subcuenca de captación” y que “la compleja interconexión de los sistemas de agua dulce exigen una ordenación global de dichos
recursos (basados en la ordenación de las cuencas hidrográficas)”.

A su vez la mas reciente “Conferencia Internacional sobre el Agua Dulce: El Agua una de las Claves del Desarrollo Sostenible”
(Bonn, Alemania. 2001) en la que se destaca que “las cuencas hidrográficas, las cuencas fluviales, los lagos y los acuíferos deben
ser el marco de referencia primario para la gestión de recursos hídricos y que “es preciso crear mecanismos institucionales y
participativos a este nivel”.

Estos principios son concordantes además con el espíritu del documento “Manejo Integrado de Recursos Hídricos” del Global Water
Parnertship (Estocolmo, Septiembre de 2000) debatidos en el III Foro Mundial del Agua realizado en Japón (2003) y se enmarcan
en los Lineamientos Nacionales para el Manejo y Aprovechamiento del Recurso Hídrico (Ministerio del Medio Ambiente. 1994).

7
3. MARCO CONTEXTUAL
El objetivo de este aparte es proporcionar una lectura de la perspectiva histórica, legal e
institucional en los procesos de ordenación de cuencas en el país.

3.1 Marco normativo

La evolución histórica en el manejo de las cuencas hidrográficas en Colombia está vinculada
con los cambios y modificaciones de la normatividad ambiental ligada al tema. En este contexto,
los primeros lineamientos normativos en el tema de ordenación de cuencas hidrográficas en el
país se remontan hacia 1953 con la expedición del Decreto 2278, en el cual se establecen los
primeros lineamientos de zonificación forestal al determinar áreas como de carácter protector
en terrenos ubicados en las cabeceras de las cuencas de los ríos, arroyos y quebradas2 (Figura
1)

Con la expedición de la Ley 2ª de 1959 se ratifican conceptos de ordenamiento ambiental en lo

relacionado con el establecimiento de “Zonas Forestales Protectoras" y "Bosques de Interés
General” delimitando el país en siete grandes zonas de reserva forestal: Pacífico, Sierra
Nevada de Santa Marta, Río Magdalena, Cocuy, Serranía de los Motilones y Amazonía. Para
esta época las regulaciones en la materia estaban dadas por el Ministerio de Agricultura y el
Inderena el cual era la entidad responsable en materia de recursos naturales renovables y
medio ambiente en el 75% del territorio nacional, las CAR3, eran responsables del 25%
restante. El Ministerio de Salud o las Empresas Públicas Municipales (EPM), desarrollaban
acciones en materia de agua potable y saneamiento básico.

Para el año 1974, Colombia adquiere un nuevo marco jurídico en materia ambiental con la
expedición del Código de Recursos Naturales y del Medio Ambiente (Decreto Ley 2811 de
1974), que constituye el derrotero de referencia normativo en cuanto al uso y manejo de aguas,
suelo, flora y fauna. Entre sus disposiciones más importantes en el Código se definen las Áreas
de Manejo Especial con el fin de que “aseguren el desarrollo de la política ambiental y de
recursos naturales y dentro de las cuales se dará prioridad a la ejecución de programas en
zonas que tengan graves problemas ambientales y de manejo de los recursos”. Bajo esta
categoría se constituyen las cuencas hidrográficas, posteriormente reglamentadas por el
Decreto 2857 de 1981, en el que se precisan las finalidades de la ordenación de cuencas y los
objetivos y alcances de sus planes de manejo.

La promulgación de la Constitución Política de 1991, señala la institucionalización de nuevas

bases legales que instrumentalizan políticas de intervención del Estado sobre el ordenamiento
territorial existente. La Carta Política plantea de esta forma la necesidad de promover el
ordenamiento del territorio, el uso equitativo y racional del suelo y la preservación y defensa del
patrimonio ecológico y cultural del país.

La reforma constitucional plantea un nueva discusión sobre la institucionalidad ambiental

existente hasta el momento, discusión que da como resultado la expedición de la Ley 99 de

2
La información relacionada con la normatividad para el manejo de cuencas hidrograficas en Colombia se desarrolla con mayor profundidad en la
caja de herramientas de Normativad y Politica Ambiental para el ordenamiento de cuencas hidrograficas en Colombia 2006.
3
Para la época las Corporaciones autonomas regionales existentes eran la CVC; la CAR, la CDMB, Cransa

8
1993, con la que se crea el Ministerio del Medio ambiente, el Sistema nacional Ambiental y se
reorganiza el sector público encargado de la gestión Ambiental.

Para 1994, se expide la Ley 142 o régimen de servicios públicos, con la cual se diseñan
herramientas legales para garantizar la prestación de servicios públicos domiciliarios bajo los
principios constitucionales de equidad, eficiencia, transparencia y calidad. Adicionalmente se
definen competencias en materia de regulación, asistencia técnica, vigilancia y control y
operación de las empresas prestadoras de los servicios4. Este nuevo referente normativo,
señala así mismo el camino para la expedición de una serie de políticas5 en materia ambiental
en temas tan importantes como biodiversidad, bosques, agua, ordenamiento territorial,
saneamiento ambiental, población, participación, etc.

De estos instrumentos la Política para el Manejo Integral del Agua (Minambiente, 1996),
enfatiza en el manejo sostenible de la oferta de agua, acorde con los requerimientos sociales y
económicos; considerando la cantidad, la calidad y la distribución espacial y temporal del
recurso. En este sentido, señala la necesidad de adelantar actividades de ordenación y
planificación de cuencas hidrográficas, como lo describe el Ministerio6 “La gestión ambiental del
recurso hídrico, debe abordar el manejo y solución integral de los problemas ambientales
relacionados con la disponibilidad y calidad del agua en una región determinada, mediante el
uso selectivo y combinado de herramientas jurídicas, de planeación, técnicas, económicas,
financieras y administrativas, orientadas por diversas estrategias de gestión que responden a
una política ambiental nacional para el manejo integral del agua; y que garanticen la
sostenibilidad del recurso para las generaciones futuras”.

Bajo este contexto y con el fin de armonizar las regulaciones establecidas en los Código de
Recursos Naturales y Código sanitario7, con los principios normativos ambientales señalados en
la Ley 99 de 1993, y los diferentes instrumentos de política, el Ministerio del Medio Ambiente
expide una serie de regulaciones en torno al tema de agua dentro de las que se desatacan el
Decreto 1729 de 2002 que establece las finalidades, principios y directrices de la
Ordenación de Cuencas en el país y el Decreto 1604 de 2002, que reglamenta las comisiones
conjuntas.

4
Tomado de ACODAL. Los Servicios Publicos De Agua Potable Y Saneamiento Basico: Situacion Actual Y Propuesta Hacia El Futuro ON line.
3 de septiembre. http://www.bvsde.paho.org/bvsacd/acodal42/servicios.pdf
5
Ministerio del medio Ambiente, 1998. Políticas Ambientales de Colombia.
6
3 de septiembre de 2007. ON line
http://www.minambiente.gov.co/viceministerios/ambiente/dir_agua_potable_saneam_basico/recurso_hidrico/resumen_modelo_para_gestion_inte
gral_recurso_hidrico.pdf
7
Decreto Ley 2811 de 1974 y Ley 9 de 1979 respectivamente.

9
Figura 1. Marco normativo general para el ordenamiento de cuencas hidrográficas

10
A partir de la expedición de los Decretos en materia de institucionalidad ambiental se han
producido cambios profundos en la política y gestión ambiental. En primer lugar, durante el
periodo 2002-2006, se inician una serie de restructuraciones en el sector oficial dirigidas a
reducir el gasto público y renovar la administración pública mediante la fusión de
entidades.

En este contexto y dentro de las restructuraciones ministeriales que se efectuaron en su

momento en el año 2002 se promulga el Decreto 216 de 2002, con el cual se ordena la
fusión de los Ministerios del Medio Ambiente y Desarrollo. En el Decreto se transfieren las
funciones de regulación del uso del suelo y del ordenamiento territorial y de regulación y
promoción del manejo integral del agua y el saneamiento básico, así como de promoción de
vivienda y de desarrollo urbano, que ejercía el Ministerio de Desarrollo, al del Medio
Ambiente, constituyendo así el nuevo Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial.

En otras materias, el periodo se caracteriza por la expedición de diferentes instrumentos

normativos relacionados con la gestión del agua, dentro de los que se desatacan los
relativos a la regulación y al financiamiento. En este sentido se avanza en la reglamentación
de las tasas por uso definidas por la Ley 99 de 1993 y reglamentadas en el Decreto 155 de
2004, así como en las tasas retributivas vigentes desde el Código de Recursos naturales
(Decreto Ley 2811 de 1974) y reglamentadas en el Decreto 3100 de 2003. Por otro lado en
materia de financiamiento se emiten instrumentos orientados a la financiación de los planes
de ordenación de cuencas hidrográficas.

De igual forma en el periodo se dan avances significativos en la formulación de

instrumentos de planificación ambiental con la expedición del Decreto 1200 de 2004, en el
cual se orienta la planificación regional y se esbozan los principios que la rigen como
Armonía Regional, Gradación Normativa y Rigor Subsidiario, Concordancia y articulación
entre los diferentes instrumentos de Planeación del Estado e integralidad.

3.2 Unidades de Análisis para la ordenación y manejo de cuencas

hidrográficas:

Este tema debe iniciarse desde la pregunta de ¿Por qué se consideran las cuencas como
unidades territoriales adecuadas para la ordenación? que Dourojeanni et. al. (2002) abordan
de manera pertinente en su trabajo “Gestión del agua a nivel de cuencas: Teoría y practica”
y que se ilustra en el Recuadro 1.

En principio, es simplemente por que son las formas terrestres dentro del ciclo hidrológico
que captan y concentran la oferta del agua que viene de las precipitaciones.y el sistema
hìdrico se constituye en un componente estructurante para la evaluaciòn del patrimonio
natural que ha de ser ordenado. A partir de este componente es posible reconocer
interrelaciones e interdependencias del sistema natural con el sistema socio econòmico y
cultural..

Sin embargo, en este mismo recuadro se resalta el hecho de que “a pesar del
reconocimiento generalizado de que las cuencas son las unidades territoriales mas
adecuadas para la gestión integrada del agua, debe tenerse en cuenta que no son los
únicos espacios posibles para la gestión de los recursos naturales o del ambiente en
general. Esto es valido para (i) ordenación y manejo de aguas subterráneas pues los limites
hidrológicos no coinciden generalmente con los hidrogeológicos, (ii)superficies marinas que

11
no incluyen franjas costeras y deltas, (iii)son poco relevantes en las zonas planas o de
extrema aridez y deben ser expandidos a subregiones hidrológicos con características
productivas y ecológicas similares, (iv)situaciones complejas de administración para los
diferentes niveles de gobierno (v) en los casos en que los ámbitos territoriales de acción de
organismos públicos y privados no coinciden con los limites de las cuencas lo que dificulta la
acción coordinada del agua. Tal es el caso en que las decisiones de la demanda de agua y
servicios públicos corresponde a actores exógenos que no provienen de la cuenca de origen
de la oferta”.

Pero aùn con estas restricciones tècnicas, la cuenca se constituye en la unidad màs
adecuada para la planificaciòn ambiental del territorio, ademàs por que sus limites no son
fàcilmente desplazados en el tiempo y el espacio salvo por eventos o fènomenos geològicos
que actuan sobre el paisaje en millones de años. Estos limites corresponden a divisorias de
aguas fàcilmente reconocibles en el entorno espacial. Estas razones son las que permiten
generar un corpus juridico que finalmente se expresa en la ley 388 de en el cual se
reconocen los Planes de Ordenaciòn de Cuencas como “norma de superior jerraquia y
determinantes de los planes de ordenamiento territorial”.

No obstante, es necesario ademàs definir categorias de cuencas que determinan àmbitos de

intervenciòn puesto que las divisiones de cuencas con propòsito de ordenaciòn deben
atender jerarquias sistèmicas que definen los niveles de actuaciòn y las competencias
institucionales.

Para el efecto, se reconocen tres niveles cuencas:

? Macrocuenca
? Cuenca
? Microcuenca

Las macrocuencas corresponden a las zonas hidrográficas que deben ser consideradas, con
una visión nacional a partir de Planes Estratégicos (o planes directores en el sentido de
Doroujeanni et. al.)8 que orienten el desarrollo de cada una de ellas, en armonía con el
marco de política nacional. El país en ese sentido trabajará en cinco (5) zonas
hidrográficas: Magdalena-Cauca, Orinoco, Amazonas, Caribe y Pacífico.

Esta estrategia debe estar acompañada de un Sistema de Información, alimentado por

puntos de medición, que permitan conocer, en tiempo real, el estado de los recursos
naturales renovables y en especial en los cauces principales de los ríos, haciendo
énfasis en la calidad, cantidad y regularidad de las fuentes hídricas.

En un segundo nivel las Cuencas, a las cuales se refiere el decreto 1729 serán el objeto de
la formulación, implementación y ejecución de los Planes de Ordenación de Cuencas.
Dichos planes estarán sujetos en un todo a los Planes Estratégicos estructurados para
las zonas hidrográficas. Esta guia esta enfocada para orientar este nivel de planificaciòn.

Finalmente, las Microcuencas, serán el elemento integrador de la gestión y sobre la cual se

focalizarán las acciones. La ejecución de ellas responderá a una actuación local
orientada con una visión global y seràn objeto de planes de manejo ambiental.

8
en “Gestión del agua a nivel de cuencas: Teoría y Practica”. CEPAL. Agosto de 2002

12
RECUADRO 2. ¿Por qué se consideran las cuencas como unidades territoriales adecuadas para la ordenación?
En principio, es simplemente por que son las formas terrestres dentro del ciclo hidrológico que captan y concentran la oferta del agua que
viene de las precipitaciones. Además de esta condición física y biológica básica, cabe mencionarse por lo menos las siguientes razones:

- Las características físicas del agua generan un grado extremadamente alto y en muchos casos imprevisible, de interrelación e
interdependencia entre los usos y los usuarios en una cuenca. Las aguas superficiales y subterráneas, sobre todo, ríos, lagos y fuentes
subterráneas, así como las cuencas de captación, las zonas de recarga, los lugares de extracción del agua, las obras hidráulicas y los puntos
de evacuación de aguas servidas, incluidas las franjas costeras, forman con relación a una cuenca, un sistema integrado e interconectado.

Esto es valido para los llamados usos consuntivos (como riego y abastecimiento de agua potable) donde el agua que no se consume (es decir
que no se evapotranspira o se transfiere a otra cuenca) retorna a la corriente en cierto punto aguas abajo, ya sea en forma directa, mediante
escorrentía superficial, o indirecta mediante el agua subterránea, y en consecuencia puede aprovecharse reiteradamente. Como resultado, los
usos y los usuarios, situados aguas abajo dependen de manera critica de la cantidad, calidad y tiempo de los sobrantes, caudales de retorno o
pérdida de los usos y usuarios situados aguas arriba.

En cuanto a los usos en el propio caudal o no consuntivos también se da un alto grado de interrelación, interdependencia y afectación
reciproca entre usos en el propio caudal entre si, entre usos consuntivos y en el propio caudal. De este modo las interrelaciones e
interdependencias son de naturaleza asimétrica, unidireccional y anisotropicas - Las cuencas constituyen un área donde interdependen e
interactúan, en un proceso permanente y dinámico, el agua con los sistemas físico (recursos naturales) y bióticos (flora y fauna). Los cambios
en el uso de los recursos naturales, principalmente tierra, acarrean aguas arriba una modificación del ciclo hidrológico dentro de la cuenca
agua abajo en cantidad, calidad, oportunidad y lugar. Por ello son espacio propicio para actividades de manejo de cuencas (“watershed
management”).

- Una característica fundamental de las cuencas, es que en sus territorios se produce la interrelación e interdependencia entre los sistemas
físicos y bióticos, y el sistema socio económico, formado por los usuarios de las cuencas, sean habitantes o interventores de la misma. La
dependencia de un sistema hídrico compartido y de los caminos y vías de acceso, y el hecho de que deban enfrentar riesgos similares,
confieren a los habitantes de una cuenca características socioeconómicas y culturales comunes.

A pesar del reconocimiento generalizado de que las cuencas son las unidades territoriales mas adecuadas para la gestión integrada del agua,
debe tenerse en cuenta que no son los únicos espacios posibles para la gestión de los recursos naturales o del ambiente en general. Esto es
valido para (i) ordenación y manejo de aguas subterráneas pues los limites hidrológicos no coinciden generalmente con los hidrogeológicos,
(ii)superficies marinas que no incluyen franjas costeras y deltas, (iii)son poco relevantes en las zonas planas o de extrema aridez y deben ser
expandidos a subregiones hidrológicos con características productivas y ecológicas similares, (iv)situaciones complejas de administración
para los diferentes niveles de gobierno (v) en los casos en que los ámbitos territoriales de acción de organismos públicos y privados no
coinciden con los limites de las cuencas lo que dificulta la acción coordinada del agua. Tal es el caso en que las decisiones de la demanda de
agua y servicios públicos corresponde a actores exógenos que no provienen de la cuenca de origen de la oferta.

Fuente: Dourojeanni, A. et.al. Gestión del agua a nivel de cuencas: Teoría y practica. CEPAL. 2002

La Tabla 1 sintetiza esta intervención particular para la estrctura funcional orgànica de

cuencas en el país.

Tabla 1. Planes de ordenación para cada una de las unidades hidrológicas

Unidad de Elemento Plan a Marco normativo Autoridades
anàlisis espacial desarrollar responsables
Macrocuenca
Magdalena –
Cauca*
Regiones
MAVDT en
Hidrográficas
concertaciòn con
Orinoco
CARS, DAMAS o
Regiones Plan Por crear Secretarias de
Macrocuenca9 Hidrográficas Estratégico ambiente,UEASPNN
Amazonas
CORMAGDALENA
Regiones MINRELACIONES
Hidrográficas EXTERIORES
Caribe
Regiones
Hidrográficas
Pacfico
Plan de CARS, Unidades
Cuencas EL POMCH a que
ordenamiento ambientales de
Cuencas entre 30.000 se refiere el
y manejo de centros urbanos,
hidrográficas y 300.000 Decreto1729/02
la cuenca UEASPNN o
hectáreas.
hidrográfica Comisiones

9
La macrocuenca Magdalena Cauca forma parte de la Regiòn Hidrogràfica o Zona Caribe

13
 Unidad de Elemento Plan a Marco normativo Autoridades
anàlisis espacial desarrollar responsables
Conjuntas cuando
sean necearias
Plan de CARS, Unidades
menores a
Microcuencas Manejo ambientales de
30.000
Ambiental de centros urbanos,
hectáreas
microcuenca UEASPNN

La Figura 1. ilustra las zonas hidrològicas de Colombia que sirve como base para definir la
extensiòn y distribuciòn espacialde las macrocuencas..

3.3 Articulación de POMCH

Los POMCH juegan el papel de propiciar espacios de encuentro entre instituciones que
comparten responsabilidades en la ordenaciòn del territorio, actores que tienen diversos
intereses, planes que tiene diferentes alcances y propòsitos e instrumentos que se han
generado en otros contextos normativos.

En la Figura 2 se obseva como el POMCH puede construir coherencia institucional y

constituirse en el instrumento de pertinencia regional para articular diferentes escenarios de
actuaciòn por su naturaleza integradora.

El POMCH permite:

- La vinculaciòn efectiva de actores sociales en el proceso de ordenaciòn

- El fortalecimiento y articulaciòn institucional
- El escalamiento de instrumentos de comando y control para construir escenarios de
intervenciòn y transformaciòn efectiva de la realidad que se pretende cambiar.
- La materializaciòn de proyectos y programas soportados en escenarios de viabiliad
econòmica.

En este sentido debe tenerse en cuenta que las entidades territoriales tienen a su cargo la
elaboración, aprobación y fiscalización de instrumentos relacionados con el ordenamiento
territorial, delimitación de áreas de expansión urbana e industrial , el uso del suelo y otras
decisiones que en su conjunto acarrean una modificación del ciclo hidrológico dentro de una
cuenca y por lo tanto, evidentemente debe existir (aunque en muchos casos esto en la
práctica no ocurre) una coordinación y articulación entre ellos y la autoridades ambientales.
Como resultado,
en muchos casos, la óptima unidad territorial para este tipo de coordinación, entre la
autoridad ambiental, las entidades territoriales y los usuarios del recurso, resulta ser la
cuenca, lo que explica el interés existente en crear instancias de concertación y
coordinación a este nivel.

La articulaciòn de instrumentos del nivel nacional, regional y local finalmente contribuyen a

crear condiciones de gobernabilidad. Peter Rogers10, en su documento titulado “Water
governance” presentado en la Reunión Anual del Banco Interamericano del Desarrollo,
Fortaleza, Brasil, 7 de marzo de 2002, hace aportes interesantes para definir el concepto de
gobernabilidad sobre el agua que puede ser extendido a la gobernabilidad sobre los
recursos naturales. Según Rogers, la gobernabilidad es la capacidad de un sistema social

10
Quien gobierna a quien en la gestiòn del agua? Dorojeanni, Axel. CEPAL. 2002

14
para movilizar energías en forma coherente para alcanzar el desarrollo sostenible de los
recursos naturales. La coherencia implica tener capacidad de articular los elementos que
intervienen en un sistema complejo. A la definición de Rogers se le podría agregar que la
gobernabilidad requiere de racionalidad para llevarse a cabo, definiéndose racionalidad
como la capacidad de tomar decisiones proporcionales y coherentes con el conocimiento del
medio donde se van a aplicar tales decisiones e igualmente proporcionales y coherentes con
la capacidad de llevarlas a cabo. Según Rogers, para que la gobernabilidad sobre las
cuencas pueda alcanzar sus objetivos requiere satisfacer una serie de principios; a saber:
abierta, transparente, participativa, verificable, efectiva, racional, motivadora, eficiente,
interactiva, equitativa, integradora, sustentable, ética y comprometida.

GOBERNABILIDAD
Instrumentos de
planificación nacional
Planificación Instrumentos de
planificación regional

Instrumentos de
ARTICULACIÒN planificación local
INSTITUCIONAL
concesiones

Instrumentos VIABILIDAD Instrumentos

y
ECONOMICA
POMCH REGULATORIO
de comando y Reglamentac
ión
fuentes de control de corrientes

financiación
Reglamentac
ión
VINCULACION De suelos

EFECTIVA DE
ACTORES Instrumento
SOCIALES n

Mecanismos de
organización y Instrumentos de
participación
participación

Figura 2. Alcances de los POMCH.

La gobernabilidad sobre las cuencas abarca todo el sistema político, social y administrativo
que se encuentra en un país para asignar aprovechar y gestionar recursos naturales y
suministrar servicios ambientales a diferentes niveles de la sociedad. Enfatiza la necesidad
de la acción colectiva y de la participación de la sociedad civil para lograr dicha
gobernabilidad. La necesaria participación de la mayoría de los actores que intervienen en
procesos de gestión para el desarrollo en determinado ámbito, se facilita si existe capacidad
de los diferentes grupos para ser representados en una mesa de concertación. Si esta
mesa, además, se formó desde los inicios como un grupo de gestión que propuso las
soluciones a ser implementadas, se facilita la aceptación de las estrategias por parte de las
personas involucradas. Como de todas maneras el grupo de gestión en una mesa de
concertación “representa” a muchas personas, no se puede obviar la necesidad de acordar
la aplicación de “instrumentos” para que estas personas cumplan con los acuerdos. Si el

15
grupo que diseña las estrategias no representa el total de los habitantes de un lugar, sus
decisiones tenderán a ser impositivas, inclusive si con ello tratan de asistir y beneficiar a los
habitantes no representados en la mesa. No se puede evitar, sin embargo, que las
estrategias que afectan a cientos de personas nazcan en decisores, pasen por nexos o
transmisores de las mismas y se ejecuten y apliquen a terceros. Por eso, los llamados
“instrumentos de participación” son normalmente medios para viabilizar soluciones Las
soluciones pueden clasificarse, según su finalidad, en soluciones de carácter técnico o
directas que dan resultados tangibles en términos productivos, como el estudio del potencial
de recursos, la formulación de proyectos, la construcción de obras, el uso de los sistemas
construidos o el manejo de los recursos; y en soluciones de carácter operativo o indirectas
que posibilitan las soluciones técnicas, entre otras la planificación, la legislación, la
concesión de créditos, la capacitación, la investigación, la administración y la promoción.

La existencia de diferentes instrumentos de planificación de orden nacional, regional y local

establecidos desde la expedición de la ley 152 de 1994, deben articularse y ser coherentes
con las propuestas diseñadas desde el ordenamiento del territorio de cuenca hidrográfica
propuestos a partir de la Ley 388 de 1994 y el Decreto 1729 de 2002, respectivamente.

A continuación se destacan algunos de los elementos críticos en la armonización11.

Institucional:

? Todos los instrumentos de planificación presentan diferente temporalidad en su

comienzo y final.
? Según Art. 10 del 388/97 los POMCH son determinantes ambientales de jerarquía
superior. Sin embargo muchos POTS están aprobados o en curso de aprobación
mientras que los POMCH están en proceso de aprobación.
? Los limites político administrativos de los municipios no corresponden al de las
cuencas.
? Los límites de los territorios indígenas no siempre corresponden al de las cuencas a
ordenar.
? Se traslapan las funciones y responsabilidades de diferentes actores.
? Las zonificaciones ambientales o territoriales de los diferentes planes son diferentes
entre municipios vecinos.
? Dificultad en la articulación de esfuerzos financieros, técnicos y profesionales.

Basado en el anterior análisis, se presentan algunas recomendaciones para tener en cuenta

en los procesos de articulación de estos instrumentos:

? En los casos en que los POT estén en proceso de aprobación por parte de la
autoridad ambiental se debe comenzar en un proceso de negociación con las
entidades territoriales buscando la armonización, empezando por la zonificación
ambiental.

? En los casos en que ya están aprobados los POTs por parte de la autoridad
ambiental se debe proceder a un proceso de comparación entre el estatuto del uso
del suelo contra la zonificación ambiental del POMCH, identificando las
incompatibilidades de las zonificaciones respectivas, las cuales entrarán en un
proceso de negociación entre las autoridades ambientales y el consejo municipal.

11
De acuerdo con la real academia de la la lengua armonizar se define como: “Poner en armonía, o hacer que no discuerden o se rechacen
dos o más partes de un todo, o dos o más cosas que deben concurrir al mismo fin”.

16
 ? Recordar y aplicar los principios del Decreto 1200 de 2004 que rige los principios de
armonia regional, la gradación normativa, rigor subsidiario, concordancia y
articulación de los diferentes instrumentos de planeacion del estado, respeto por la
dinámica y proceso de desarrollo regional e integralidad.

? Todo lo anterior debe estar vinculado y propender a una Ley orgánica territorial,
donde se oriente la coherencia de los diferentes planes.

? De no contar con esta estrategia, el Plan Hidríco Nacional debe asumirlo o

establecer la política de ordenación de cuencas hidrográficas en donde se incluyan
los principios de articulación de los diferentes instrumentos.

? Propender por establecer una transición para que todos los planes se encuentren
articulados.

? A nivel regional y para efectos de ordenación de cuencas es fundamental vincular el

PGAR, el PAT, con los POT y los Planes de Desarrollo (tanto Municipal como
Departamental).

? La articulación interinstitucional a nivel de planeación estratégica, es esencial para

lograr metas ambientales a corto, mediano, y largo plazo. De igual forma, es
necesario articular los Planes de Gestión y Resultados establecidos en las leyes de
servicios públicos y los planes de cumplimiento establecidos por las normas de
comando y control.

3.4. Coordinación entre CARs, Autoridades Ambientales Urbanas y

UAESPNN12
Las necesidades de coordinación técnica con otras Corporaciones Autónomas Regionales,
Autoridades Ambientales Urbanas y las UAESPNN resultan del análisis de los cursos de
agua que ingresan y salen de la jurisdicción de cada corporación o Autoridad Ambiental
competente. Es necesario delimitar las cuencas hidrográficas completas a las que
pertenecen los cursos de agua de cada corporación o de las unidades, y definir las otras
corporaciones que tienen jurisdicción sobre ellas y las áreas de drenaje comprendidas en
jurisdicción propia. Los casos posibles son las cuencas que están totalmente en la
jurisdicción de la corporación o autoridad ambiental competente y las cuencas compartidas
con otras corporaciones u otras autoridades ambientales.

En este sentido, para el caso de las cuencas compartidas la normatividad nacional

reglamentó la herramienta necesaria para dicha articulación y coordinación llamada
Comisiones Conjuntas.

Esta herramienta fue reglamentada mediante Decreto 1604/02 del Ministerio del Medio
Ambiente, y sus funciones son las siguientes:

? Recomendar medidas tendientes a armonizar y coordinar las actividades de

planificación y ejecución de las actividades de las Autoridades Ambientales teniendo
en cuenta las políticas y directrices nacionales y regionales.

12
Unidades Administrativas Especiales del Sistema de Parques Nacionales Naturales

17
? Preparar directrices o lineamientos de coordinación de políticas de las Autoridades
Ambientales.
? Proponer criterios de evaluación, seguimiento y manejo ambiental.
? Recomendar criterios de manejo, protección, conservación y restauración.
? Recomendar mecanismos y actividades que permitan a las Autoridades Ambientales
un intercambio, acopio, procesamiento y análisis conjunto de la información técnica,
científica y jurídica para la toma de decisiones.
? Servir de organismo consultivo y de planificación del recurso hídrico para el manejo
diferenciado y flexible de las unidades hídricas que requieren de ordenamiento e
intervención.
? Coordinar los organismos competentes en los distintos niveles administrativos
(nacional, regional, local), y comunitarios para planificación del recurso hídrico.
? Conceptuar sobre los Planes de Ordenamiento de las Cuencas.
? Predefinir metas de calidad por tramos, usos del agua y del suelo.
? Predefinir cupos máximos de agua concesionable.
? Establecer criterios de manejo de la cuenca.
? Analizar y conceptuar sobre informes referentes a la administración de efluentes de
las CAR.
? Coordinar programas de ejecución de programas ambientales.
? Dirimir controversias y conflictos de competencia entre las Corporaciones Autónomas
Regionales o autoridades ambientales competentes.
? Conceptuar sobre reglas, criterios y metodologías de distribución de caudales
? Conceptuar sobre cambios de uso del suelo.
? Recomendar el establecimiento de metas especiales de calidad y cantidad de la
oferta hídrica con sujeción a planes hidrográficos superiores o de mayor ámbito
territorial.

18
19
4. MARCO CONCEPTUAL
Si la comprensión es el ingrediente más escaso en un
cambio de época, la conceptualización será la ciencia del
futuro13

La concepción misma de ordenación implica una complejidad particular que obliga a tener
un lenguaje común que facilite la interlocución y participación. Esto solo es posible si en
primera instancia se definen con claridad los términos y conceptos que utilizaremos a lo
largo del proceso.

Se reconoce, en este sentido la cuenca como “una unidad de territorio donde las aguas
fluyen naturalmente conformando un sistema interconectado, en la cual interactúan aspectos
biofísicos, socioeconómicos y culturales”14.

Asi mismo, la ordenación de cuencas se entiende como el “proceso de planificación,

permanente, sistemático, previsivo e integral adelantado por el conjunto de actores que
interactúan en y con el territorio de una cuenca, conducente al uso y manejo de los recursos
naturales de una cuenca, de manera que se mantenga o restablezca un adecuado equilibrio
entre el aprovechamiento social y económico de tales recursos y la conservación de la
estructura y la función físico biótica de la cuenca”15.

Estas definiciones requieren una consideración de conceptos que permitirán su aplicación

en el contexto de su entorno pragmático y semántico. Una forma de abordar estos
conceptos es a través de los diferentes enfoques que los determinan:

? El enfoque sistémico.
? El enfoque de cambio.
? El enfoque participativo.
? La planificación como medio de innovación institucional y desarrollo regional.
? La gestion integral del patrimonio hidrico como eje estructurante de la planificación
ambiental.

Estos enfoques son complementarios (Figura 3) cohabitan en el entorno y permiten definir

un modelo de sostenibilidad que emerge de procesos de interacción social, con la
participación de los que la necesitan o serán por ella impactados.
Figura 2. Mapa conceptual de enfoques para la ordenación y manejo de las cuencas hidrográficas.

13
De Souza Silva et al. 2000
14
Concepto retomado de la Guía Técnico Cientifica de Cuencas Hidrográficas (2004)
15
Op.cit.

20
 ENFOQUE DE CAMBIO

PLANIFICACIÓN PERMANENTE

MANEJO INTEGRAL

ENFOQUE PARTICIPATIVO

ENFOQUE SISTÉMICO

Sistemas -flujos de materia y energia –

estructura- funcion interacciones e

Interculturalidad- -empoderamiento
Uso racional basado en la lógica del ciclo hidrológico y la hidrosolidaridad
Ciclos crecientes

Innovación institucional, visión de futuro

Figura 3. Marco conceptual para la ordenaciòn de cuencas

4.1 El enfoque sistémico

El enfoque sistémico es la esencia de todo proceso de ordenación de cuencas. En este
sentido, la cuenca es un sistema real abierto y complejo en cuyo interior sus componentes
están interconectados o entrelazados y cuyos vínculos contienen información adicional y
oculta al observador. Como resultado de las interacciones entre elementos, surgen
propiedades nuevas que no pueden explicarse a partir de las propiedades de los elementos
aislados. Dichas propiedades se denominan propiedades emergentes.

21
 ENFOQUE SISTEMICO
ENTRADAS SALIDAS

Energía: solar, hídrica, Cantidad, calidad y

eólica y gases como disponibilidad de agua.
el CO2 .
Ingresan insumos como Bienes y servicios
semillas, alimentos, ecosistémicos
tecnologías y otros,
ambos dan origen a
procesos como el flujo
de energía, ciclo de
nutrientes, ciclo
hidrológico, erosión y
actividades productivas.

Figura 4. La cuenca como sistema

Las cuencas hidrográficas se reconocen como un sistema debido a la existencia de

interacciones entre el sistema natural del suelo, el agua, biodiversidad,el aire y el sistema
socioeconómico, que si bien éste no tiene un límite físico, sí depende de la oferta, calidad y
disposición de los recursos.

La cuenca hidrográfica como unidad de análisis implica el reconocimiento de la interacción

entre los diferentes elementos que existen en su interior y en el medio que la rodea. La
comprensión de estas relaciones constituye el pilar para la identificación de las
problemáticas, potencialidades y restricciones de la cuenca (causas, efectos, soluciones) y
posteriormente de su manejo integral.

Los elementos y procesos mostrados en el diagrama enseñan la cuenca hidrográfica con

sus diferentes interrelaciones. La cuenca como unidad natural hidrológica presenta unos
elementos biofísicos particulares (clima, suelos, geomorfología, vegetación, fauna, etc.)
determinadas por unas condiciones particulares que se dan en cada sitio y que señalan una
oferta ambiental característica para cada unidad. Estos elementos esenciales en la cuenca
conforman una malla natural de interrelaciones (flujos de materia y energía) donde cada uno
cumple una función determinada que garantiza el equilibrio en la unidad.

22
 Función hidrológica Función ecosistémica

Almacenamiento
CUENCA Habitat de especies de fauna y
HIDROGRÁFICA
Captación flora
Escurriemiento bancos de germoplasma
Sumideros de carbono
Mantiene estabilidad de suelos

Función ambiental

regular el sistema hídrico

control inundaciones, sedimentos

Figura 5. Funciones de la cuenca. Fuente: Ideam, 2007

Bajo esta dinámica de interrelaciones naturales se establecen las actividades desarrolladas

por el hombre. El suelo soporta dichas actividades y es en él donde se producen o generan
bienes y servicios para la satisfacción de las necesidades de los seres humanos; todos ellos
son el resultado de la transformación de materiales y energía o del uso de recursos
naturales, los cuales si no están localizados en el mismo sitio donde se consumen implican
la movilización de grandes volúmenes tanto de materias primas como de productos a través
de la cuenca y desde otros sistemas.
Los asentamientos humanos comprenden todos los tipos de “hábitat” humanos, es decir,
unidades de vivienda, actividades comerciales, de servicios e industrias. La dinámica de las
actividades que allí se realizan origina concentraciones de población de diferente tamaño16.
Los asentamientos se interconectan entre sí, con el fin de atender los intercambios
económicos y humanos que desbordan los ámbitos locales, gracias a la infraestructura que
permite el transporte de personas, materiales, energía e información. Las condiciones
naturales y la estructura socioeconómica son los principales determinantes de la expansión
del sistema de transporte y por ende de su infraestructura, cuya ubicación responde a las
necesidades de conexión definidas por el patrón de los asentamientos.

Los efectos de una determinada acción del hombre originan presiones y transformaciones
sobre el territorio que pueden ser positivas o negativas17 (constituyen las salidas del
sistema), dependiendo de los sistemas de producción económica que se desarrollan en la
cuenca. Ver diagrama de Flujos de materia y energía en una cuenca hidrográfica.

16
Lineamientos para el ordenamiento del territorio de la cuenca Magdalena Cauca-2002. Capítulo Análisis del Uso del suelo
17
Positivos como una revegetalización o negativos como la contaminación de cauces

23
 AREA USADA( Ha)
Sectores economicos
Agícola
forestal
pecuario
urbano
Mineros
Lluvia Viento
Sol

Oferta de servicios
Demanda de Agua CUENCA HIDROGRÁFICA Agua
Sectores economicos Energía
Agícola turismo
forestal Función Función
pecuario hidrológica Demanda ecosistémica
urbano oferta Demanda oferta
rural
Soporte de actividades sociales productos
Mineros
economicas y culturales transformados
sectores económicos
Demanda
Energía utilizada oferta
Agícola Función ambiental
forestal
pecuario
urbano
rural
Mineros

VERTIMIENTOS EMISIONES RESIDUOS

Figura 6. Diagrama Flujos de materia y energía en una cuenca hidrográfica Fuente: Ideam, 2007

Para comprender el por qué la cuenca hidrográfica es un sistema abierto es necesario

explicar que:

1) En la cuenca hidrográfica existen entradas y salidas (fig.4). Por ejemplo, el ciclo

hidrológico, permite cuantificar que a la cuenca ingresa una cantidad de agua, por
medio de la precipitación y otras formas; y luego existe una cantidad que sale de la
cuenca (descontando aquella que se infiltra y alimenta acuiferos y la que se
evapora), por medio de su río principal en las desembocaduras o por el uso que
adquiera el agua. En el volumen de control que la contiene se cumple la ley de la
conservación de la masa y la energía.
2) Los elementos que integran los subsistemas variarán de acuerdo al medio en el que
se ubique la cuenca y al nivel de intervención del factor humano.
3) En la cuenca hidrográfica se producen interacciones entre sus elementos, por
ejemplo, la cobertura vegetal interactúa entre el suelo y la precipitación.
4) En la cuenca hidrográfica existen interrelaciones. Por ejemplo, si se deforesta
irracionalmente en la parte alta, es posible que en épocas lluviosas se produzcan
inundaciones en las partes bajas. La degradación de un recurso como el agua, está
en relación con la falta de educación ambiental, con la falta de aplicación de leyes,
con las tecnologías inapropiadas, etc.
5) Tiene un límite definido (divisoria de aguas y su entorno).
6) Esta constituida por partes o componentes que se relacionan entre sí y permiten un
funcionamiento. Los componentes básicos son dos: el biofísico y el socioeconómico.

24
En la elaboración de los planes, las cuencas son analizadas como un sistema constituido
por diversos componentes (socioculturales, demográficos, biofísicos y económicos, entre
otros) que interactúan en y entre las diferentes secciones de una cuenca (alta, media y
baja). El plan debe retomar estas interacciones como insumos en el establecimiento de
prioridades, objetivos y metas comunes para los diferentes actores, de tal manera que su
desarrollo contribuya a mejorar la calidad de vida de los actores sociales de la cuenca .

RECUADRO 2. La gestión del agua por cuencas y el manejo de cuencas: dos metas
complementarias
En la literatura convencional sobre temas vinculados a la realización de actividades de gestión dentro del ámbito de una cuenca
hidrográfica es frecuente que no se haga mayor distinción entre gestión del agua y manejo de cuencas. La carencia de identificación de
las acciones que recaen bajo estos dos procesos diferentes origina una confusión en los roles que se asignan a las instituciones
encargadas de ejecutarlos.

La gestión del agua por cuencas dentro del ámbito de una cuenca, o cuencas interconectadas se centra casi exclusivamente en captar,
regular, controlar, aprovechar y tratar dicho recurso haciendo uso de obras hidráulicas auxiliares. Las instituciones a cargo de manejar y
utilizar el agua tienen una gran tradición en los países de la región. Sus objetivos normalmente son balancear la oferta con la demanda
de agua, así como controlar o mitigar efectos extremos con que se presenta el agua en épocas de sequía o inundaciones.

Más recientemente, el tema de contaminación del agua, el drenaje urbano, y la estabilización de las zonas que son fuente de riesgo o
de deslizamiento también ha pasado a ser parte de la preocupación de los gestores del agua.Estas acciones normalmente son
orientadas a tratar las cuencas solo como captadoras de agua y se realizan vía proyectos de inversión. La participación de los usuarios
en las decisiones no se considera como vital para el diseño de obras ni para su administración.

La gestión del agua era y aun es un área de trabajo tradicionalmente dominada por la ingeniería civil hidráulica con sus múltiples
variantes formativas ligadas a la construcción, la hidrología superficial o subterránea, así como otras ramas de laingeniería afines y
otras especialidades complementarias como la economía y el derecho. El avance conceptual y práctico de los especialistas en estas
áreas los ha llevado en algunos pocos casos, y solo recientemente a ampliar su forma de actuar, primero de un enfoque de uso
sectorial a uno de enfoque multisectorial y actualmente a la gestión integrada del recurso y con este último involucrar aspectos
ambientales y de equidad.

Las actividades de manejo de cuencas tienen como fin manejar la superficie y la subsuperficie de la cuenca que capta el agua. El
conjunto de acciones que conforman un proyecto de manejo de cuencas (no existe un proyecto de manejo de cuencas sino un conjunto
de acciones, cluster o proyectos que sumados dan un efecto de manejo) tiene como objetivo usual manipular la superficie de captación
para regular la escorrentía. En todos los casos estos objetivos se orientan a usar la cuenca como captadora (“catchment area”) de agua
para diferentes fines, principalmente para consumo humano (cuencas municipales) y para reducir el impacto de la escorrentía
protegiendo así zonas vulnerables cerca de pendientes o cauces.

Los proyectos más recientes enfatizan cada vez más la necesidad de mejorar la calidad del agua y no solo la cantidad y tiempo de
descarga. Los alcances de manejo de cuencas evolucionaron recientemente a otros niveles de protección de recursos naturales y
mitigación del efecto de fenómenos, los de control de erosión, los de control de contaminación y luego conservación de suelos y
rehabilitación y recuperación de zonas degradadas para luego pasar a los de mejoramiento de la producción, primero forestal y de
pastos y luego agrícola, agroforesteria y agrosilvopastoril en forma combinada. De esta manera el manejo de cuencas se ha extendido
al manejo integrado de los recursos naturales de una cuenca.

Tal como puede deducirse de las explicaciones anteriores, la gestión del agua por cuencas y el manejo de cuencas son dos actividades
complementarias que tienen forzosamente áreas comunes de acción pero operan institucionalmente bajo esquemas diferentes. Las
actividades de gestión de agua se realizan bajo esquemas de entidades del agua en ámbito de cuencas (entidades, agencias,
autoridades o consejos decuencas). Las de manejo de cuencas normalmente están bajo mandato de programas de medio ambiente.

En el caso de Colombia los programas de manejo de cuencas forman parte de las actividades de las autoridades del agua por cuencas
representadas autoridades ambientales competentes.

Fuente: elaborado por Axel Dourojeanni, Santiago de Chile, septiembre 2001 (en Crisis de gobernabilidad en la gestión del agua.
CEPAL. 2001).

Un enfoque sistémico de lo que se considera cuenca, facilita un mejor conocimiento de su

estructura y función en términos que puede definir elementos y relaciones. Además permite
analizar y evaluar factores involucrados dentro de contextos mayores o menores desde
diversos escenarios (administrativos, económicos, naturales, socio-culturales, etc.).

Para algunos, la cuenca hidrográfica puede analizarse por su estructura a partir de los tres
(3) recursos naturales renovables más importantes: vegetación, suelo y agua. Otros, la
analizan a partir de la hidrología como ciencia que se ocupa de las propiedades,
distribución, circulación del agua y del estudio del agua en la superficie de la tierra, en el

25
suelo y en la atmósfera. Para otros constituye un área física productora de agua o área de
aguas superficiales y subterráneas que vierten a una red hidrográfica natural, vista desde el
enfoque geográfico. Así, la cuenca hidrográfica se constituye como una de las unidades
espaciales mas definidas y clasificadas del territorio en forma natural.

La expresión de lo sistémico en el manejo de cuencas debe traducirse en la visión integral

de las estrategias y soluciones sin perder de vista que el referente conceptual de la
sostenibilidad es el enfoque sistémico.

4.2 El Enfoque de cambio

Los acelerados cambios del entorno (politicos, sociales, tecnológicos, ambientales, etc)
ubican al hombre ante una disyuntiva y un reto de comprensión de una realidad cambiante
que obliga a modificar las tradicionales estructuras y formas de abordar la realidad. Por ello,
en América Latina se habla de cambio institucional, pero pocos lo entienden y lo desarrollan
de forma competente y pertinente. Actualmente se incorporan modelos que pretenden
influenciar lo que no se comprende y por lo tanto se comprometen acciones que no se
enmarcan en los principios de coherencia y correspondencia que soportan cualquier
emprendimiento que ampare la sostenibilidad.

La coherencia se constituye en una caracteristica interna de las organizaciones18 que se

expresa en el alineamiento de intenciones o propósitos estratégicos con la lógica
organizacional, cultura institucional, marco normativo, y su praxis representada en la
implementación de planes, programas, proyectos y acciones encaminadas a mejorar las
condiciones del entorno.

La correspondencia es la capacidad de estas organizaciones para adaptarse a las

condiciones del entorno, es decir, de ser pertinentes en un mundo que se reconoce como
cambiante y en el cual emergen nuevos paradigmas que estan referenciando un cambio de
época.

El cambio debería ocurrir en respuesta a los cambios del entorno y ser manejado bajo los
principios del enfoque estratégico, cuyos principales elementos son: futuro, entorno,
participación, estrategia y gestión. Todos estos elementos son interactivos, debiendo ser
trabajados a lo largo del proceso de una forma articulada, para el logro de los resultados
buscados. Las organizaciones, para lograr sus misiones institucionales necesitan atender a
las demandas de grupos específicos de actores sociales que integran su entorno.

En su proceso de planificación, para maximizar el desempeño eficiente y eficaz, la

organización necesita conocer el rumbo de su entorno, el desempeño actual y futuro de los
sistemas donde se intenta influenciar con sus productos, y prepararse adecuadamente para
hacerlo.

Parece evidente que la estrategia de cambio deberá adaptarse a las variables que
determinarán los cambios. Así, la organización deberá desarrollar una estrategia de cambio
para poder adaptarse a las innovaciones tecnológicas, en particular a las nuevas técnicas de
información y de comunicación, como p.ej. redes locales, sistemas interactivos, lograr una
mejor adecuación de los recursos para obtener una mayor competitividad, fomentar la

18
En este aparte se referira indistitamente a organizaciones aun cuando es claro que en Colombia contamos con organismos
de cuenca con investidura de autoridad ambiental) y organizaciones de cuenca (asociaciones de usuarios del agua, consejos
de cuenca, mesas de concertación, etc).

26
cooperación intercultural para poder hacer frente a los efectos de la globalización
(competencia intercultural), lograr una reducción de costos y todo ello en un entorno
competitivo cada vez más complejo e interdependiente.

Así mismo, esto obliga a un cambio profundo de los conocimientos y competencias

necesarios en los miembros de las organizaciones para adaptarse a estos cambios rápidos
y constantes y poder hacer frente con éxito a este nuevo entorno cambiante.

En concreto el nuevo entorno exige que:

a) la institución sea capaz de aprender, las nuevas situaciones y retos necesitan

nuevas respuestas,
b) la institución ubique al recuso humano en el centro de actuación de la
organización, puesto que son las personas las responsables de su éxito, su
desarrollo y su control,
c) la institución desarrolle un sistema de gestión del cambio, es decir, de la
adaptabilidad de la organización a los nuevos retos, nuevas variables y nuevas
exigencias.
Asumir la responsabilidad de la ordenación de cuencas requiere crear condiciones para que
este proceso corresponda a referentes de planificación, pero que además sea “sistemático,
previsivo e integral adelantado por el conjunto de actores que interactúan en y con el
territorio de una cuenca” tal como reza su definición.

Estas condiciones deben crearse al interior de los organismos y organizaciones de cuenca

incorporando a su gestión de cambio el concepto de "la organización que aprende”
(traducción literal del inglés "learning organization”) que es un nuevo modelo organizativo
que se basa en la integración continua de los procesos de trabajo con los procesos de
aprendizaje.

Ante una situación de cambio permanente19, las organizaciones se ven obligadas a

responder a una nueva variable: la disposición a aprender, a adquirir nuevas competencias y
nuevas formas de saber hacer. En la actualidad, se considera a la gestión del conocimiento
como el requisito previo para la creación y desarrollo de la organización que aprende. Esto
no significa que, con anterioridad, el conocimiento fuese insignificante en el desarrollo
organizacional. No obstante, lo que lo diferencia del momento actual es un cambio en los
esquemas de generación y representación del conocimiento, como el que el conocimiento
actúa ahora sobre sí mismo en una acelerada espiral de innovación y cambio.

Una tarea muy delicada que debe asumir la gestión del conocimiento es la visualización del
conocimiento disponible y su representación para que todos los miembros de la
organización tengan acceso a éste. En este sentido, la representación del conocimiento abre
las puertas a una fluida comunicación de conocimiento dentro de la organización. A través
de la comunicación, el conocimiento individual de cada persona puede transformarse en
conocimiento colectivo.

Estos conceptos y desarrollos conceptuales finalmente derivan en la necesidad de

conformar equipos efectivos de trabajo (en otras palabras que “aprenden haciendo” y
“aprenden siendo”) en los cuales se reconozcan niveles técnicos y profesionales de las
ciencias naturales y las ciencias sociales que interactuen aportando su conocimiento e

19
Y asi se reconoce en la definición la ordenación de cuencas (Guía Técnico Cientifica para la Ordenación de Cuencas Hidrográficas, 2002)

27
incorporando el de los demás en apuestas colectivas basadas en la transparencia en la
gestión del conocimiento. Además, la proyección de estos equipos de trabajo en su
compromiso con la entidad y su entorno de acción en ordenación de cuencas involucra
desarrollos subjetivos que justifican plenamente la necesidad de la Fase de Aprestamiento
en el desarrollo metodológico y técnico del medio que viabilizará el proceso (el Plan de
Ordenación y Manejo de Cuencas Hidrográficas POMCH)20.

4.3 El enfoque participativo

Entre los actores antrópicos hay los que generan demandas de bienes ambientales para ser
producidos o manufacturados, hay actores que producen dichos bienes y no solo usan
recursos naturales en el proceso si no que también generar residuos residuos, hay actores
que se dedican a captar y entregar recursos naturales a los consumidores de los mismos
(servicios u operadores) y hay actores
que se dedican a regular sobre todo a los operadores como las superintendencias. Este
grupo de actores se complementa con aquellos que se dedican a ofrecer servicios para
controlar fenómenos extremos como inundaciones y sequías, otros que ofrecen servicios de
alerta, otros que ofrecen servicios de tratamientos de aguas servidas y así sucesivamente.
La naturaleza a su vez también tiene sus propias demandas y por lo tanto debe
considerarse como un “actor” clave. Si bien el medio ambiente genera demandas por el
agua también ofrece servicios, conocidos como “ambientales”, tanto o más importantes
como por ejemplo los de una planta de tratamiento de aguas servidas, al oxigenar el agua o
filtrarla en el subsuelo, o el que ofrece una represa de regulación de descarga, regulación
que la naturaleza logra con un pantano o con el control natural del escurrimiento de agua en
una cuenca al almacenar agua en forma subterránea en lugar de hacerlo en una represa.
El no considerar cualquiera de estos actores antrópicos o naturales en las propuestas de
gestión de cuencas conduce a ineficiencias o fracasos. Otros factores que causan
ineficiencias o imposibilidades para logro de objetivos de gestión del agua han sido ignorar
el sistema político institucional del país que enmarca, entre muchas otras, la actividades de
gestión del agua, situación política, social y económica del país o región. También se ha
vuelto común centrar la búsqueda de gobernabilidad sólo por medio del accionar de los
reguladores, normalmente en manos del estado (limitarse a dar leyes, y basarse en la
acción de los organismos técnico-normativo) transfiriendo cada vez más servicios vinculados
al agua a empresas privadas.
”
El ejercicio de la participación genera múltiples efectos en los procesos sociales. Para el
propósito de este documento, se diferenciará el efecto del “valor colectivo agregado” como
producto principal, ara la apropiación de procesos en las organizaciones.

20
Valdria la pena enfatizar en el carácter de “medio” o instrumento que debe tener el POMCH para diferenciarlo del “fin” del
ordenamiento de cuencas que finalmente se reconoce en el impacto que a mediano y largo plazo produce la materializaciòn de
acciones del POMCH. De otra manera, si se atienden únicamente los desarrollos instrumentales del plan, desconociendo sus
visiones de contexto, se caerá inevitablemente en la generación de “planes libro” que no provocarán cambios significativos
para el mejoramiento de la calidad de vida de los actores de la cuenca. Pero lo màs grave de estos “planes libro” tiene que ver
con el detrimento y el despilfarro de recursos humanos, tecnicos, y financieros, ademàs del desgaste administrativo y la
pérdida de credibilidad de la organización u organismo de cuenca entre los actores con las implicaciones indeseables para el
afianzamiento de la gobernabilidad.

28
Figura 7. El valor colectivo agregado y la sostenibilidad

En este documento, al principal efecto de la participación lo llamamos “valor colectivo

agregado”; es decir, nos referimos al complejo de logros que no se consiguen con los
esquemas convencionales de trabajo, El complejo del valor colectivo agregado tiene
expresión en diferentes efectos; entre ellos:
? El efecto de la solidaridad: Solamente en el espacio de la participación podemos
experimentar de forma directa la “otredad”; es decir, el entendimiento de la condición del
otro, mediante la interpretación de las condicionantes que influyen en su actuar. Ese
entendimiento, por muy diferentes que sean las expresiones de comportamiento del otro
respecto de las nuestras, produce el efecto de la solidaridad.
? El efecto de la generación del pensamiento colectivo lateral: Este efecto se origina en
el ejercicio democrático efectivo del poder de influir, de presentar nuestras ideas en el
diálogo, de considerar con respeto las ideas de los demás,
de evaluar nuestro conocimiento a la luz del conocimiento de los otros, de confrontar
nuestras emociones con las de los demás y de, mediante ese ejercicio, producir un efecto
multiplicador de conocimiento creador, múltiple, compartido e innovador.
? El efecto de apropiación del poder: La apropiación del poder es apropiación del
conocimiento, de las emociones, de las experiencias y de nuestra historia.
En el intercambiar conocimientos y experiencias, en el experimentar emociones compartidas
y en el ejercitar prácticas de determinación y diferenciación como individuos sociales y
culturales (en las cuales construimos y embutimos nuestra historia) que habilitan el espacio
de la participación, se realizan las afirmaciones, las confrontaciones, los reconocimientos y
las validaciones necesarias para producir ese valor colectivo agregado. Este último se
expresa como efecto de la apropiación del poder de actuar e influir colectivamente en las
circunstancias que afectan nuestras vidas.
? El efecto de construcción de compromiso: El compromiso de actuar con
responsabilidad social se configura en esos saberes que generan la solidaridad, el
pensamiento lateral y la apropiación del poder. El efecto de producir compromiso se
constituye precisamente al pasar por la experiencia de que de hecho podemos influir
efectivamente en las circunstancias que afectan nuestras vidas.. La participación hace
posible la apropiación de los conocimientos necesarios para la interpretación y comprensión
de los procesos de la organización en su articulada integralidad. Igualmente, produce las
solidaridades esenciales para que el lugar de trabajo se construya como un espacio para
compartir e

29
intercambiar apoyos. Esto no quiere decir que estamos ignorando las confrontaciones, sino
que estas mismas son parte de un proceso que produce intercambios, los cuales, a su vez,
ejercitan el entendimiento entre las diferentes posiciones encontradas.
La dimensión iterativa entre el valor colectivo agregado y la apropiación de procesos en la
organización genera lo que Albert y Hahnel (1991) llaman el aumento de las habilidades en
la organización, las cuales se manifiestan como: (i) cualidades humanas expresadas como
habilitación y construcción de capacidades y autoestima; (ii) el ejercicio de las cualidades
humanas adquiridas afecta la responsabilidad que podemos asumir y el nivel de
participación que podemos mantener en la toma de decisiones; y (iii) los anteriores factores
tienen el efecto, en su conjunto, de generar un complejo de trabajo que desarrolla confianza,
habilidades y compromisos en todos.

En Colombia los avances alcanzados en la participación en los procesos de planificación y

gestión del desarrollo, han sido gracias al empoderamiento21 de la sociedad civil, los
avances en la gobernabilidad, el reconocimiento de los derechos 22 y deberes ciudadanos, la
ampliación de los escenarios y mecanismos de participación que trajo la carta política de
1991, entre otros.

En este contexto, la participación se concibe como un ejercicio de derechos y deberes en

búsqueda del bienestar general. En otras palabras, es la posibilidad, capacidad y voluntad
que tienen los individuos para decidir y actuar de manera responsable sobre los problemas
que los afectan. En efecto, la participación, tal como lo expresó la Corte Constitucional en la
Sentencia No. C-180/9423, su alcance pasa de la simple consulta e información a la
deliberación e impacto en las decisiones.

Esto significa que24:

? ? La preparación de las decisiones que se tomen deben ser articulada, participativa e
integrada,sin que se vulnere la responsabilidad de las decisiones que le compete a
las autoridades ambientales ( Poggiese Hector 2006).
? Se debe establecer una comunicación con todos los actores, así como una
estructura organizativa con sus respectivas funciones y protocolos (reglas de juego)
que les permita acordar y consensuar la toma de decisiones.

21
El empoderamiento consiste en la construcción y fortalecimiento de las organizaciones comunitarias, sus redes
sociales, lo que con lleva a robustecer la capacidad colectiva para la formulación, implementación, participación
en la toma de decisiones, la construcción de espacios e dialogo, de concertación, coordinación y consenso.
22
Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad en las
decisiones que puedan afectarlo. ARTICULO 79. de la CNP

23
El principio de participación democrática expresa no sólo un sistema de toma de decisiones, sino un modelo de comportamiento
social y político, fundamentado en los principios del pluralismo, la tolerancia, la protección de los derechos y libertades así como en una
gran responsabilidad de los ciudadanos en la definición del destino colectivo. El concepto de democracia participativa lleva ínsita la
aplicación de los principios democráticos que informan la práctica política a esferas diferentes de la electoral. Comporta una
revaloración y un dimensionamiento vigoroso del concepto de ciudadano y un replanteamiento de su papel en la vida nacional. No
comprende simplemente la consagración de mecanismos para que los ciudadanos tomen decisiones en referendos o en consultas
populares, o para que revoquen el mandato de quienes han sido elegidos, sino que implica adicionalmente que el ciudadano puede
participar permanentemente en los procesos decisorios no electorales que incidirán significativamente en el rumbo de su vida. Se busca
así fortalecer los canales de representación, democratizarlos y promover un pluralismo más equilibrado y menos desigual. La
participación concebida dentro del sistema democrático a que se ha hecho referencia, inspira el nuevo marco sobre el cual se
estructura el sistema constitucional del Estado colombiano. Esta implica la ampliación cuantitativa de oportunidades reales de
participación ciudadana, así como su recomposición cualitativa en forma que, además del aspecto político electoral, su
espectro se proyecte a los planos de lo individual, familiar, económico y social.

24
Caja de herramientas de participación comunitaria http//www. ideam. gov.co/ordenación de cuencas/cajas de herramientas.

30
 ? ?
Se debe trabajar en pro de la búsqueda de soluciones a los conflictos existentes en
la cuenca.

Por lo tanto la participación así entendida deberá tener en cuenta los siguientes aspectos25:

? Información: mantener un flujo permanente de información (oportuna, veraz, precisa

y fácil de interpretar) entre los actores sociales que tienen presencia en la cuenca.
En otras palabras, los actores sociales deben contar con una información en
términos de cantidad y calidad adecuada y que utilicen los canales de acceso
adecuados para llegar a todos los participantes.
? Representatividad y legitimidad: reconocimiento de los actores sociales e instancias
legítimamente constituidas en la toma de decisiones. Los actores sociales actúan
como representantes de una organización o institución no a titulo individual.
La garantía de que los representantes son portadores de un discurso colectivo como
lo señala Pietro (2006) “vienen dadas por tres tipos de elementos: los relativos al
proceso, los relativos a la organización y los relativos a las personas que ejercen de
representantes. El proceso debe facilitar la posibilidad de que los representantes
trasladen la información a su organización y pueda tener debates internos; las
organizaciones deben escoger a sus representantes y participar de los debates
internos y los representantes deben participar en el proceso siendo fieles a las
aportaciones surgidas de su organización, sin hacer aportaciones personales.” 26
? Diálogo: como mecanismo de comunicación debe permitir, el reconocimiento de los
demás actores con sus intereses particulares, cosmovisión; y, encaminado a la
construcción del interés general.
? La reconstrucción de la confianza, la cual garantiza la credibilidad y legitimidad del
proceso. Al respecto y como lo señalo Alfonso Rodríguez Linares (2006) en el panel
de expertos organizado por el IDEAM/GTZ 27, la reconstrucción de la confianza
requiere procesos demostrativos, el manejo relacional a partir del cual las partes
comprenden la razón de ser, pensar y actuar del otro, sin necesariamente estar de
acuerdo.

4.4 Enfoque de planificación permanente

Tratándose la ordenación de cuencas de un proceso de planificación, es imperativo abordar

algunos aspectos básicos de la planificación que son pertinentes para evitar que los
desarrollos de ordenación desemboquen en “planes libro” carentes de significado para el
desarrollo regional y las intenciones de sostenibilidad.

La planificación, bajo el enfoque estratégico, es concebida como un proceso en el cual los

tomadores de decisiones en una organización, analizan y procesan información de su
entorno interno y externo, evaluando las diferentes situaciones vinculadas a la ejecutoria
organizacional para prever y decidir sobre la direccionalidad futura.

25
Caja de herramientas de participación comunitaria http//www. ideam.gov.co/ordenación de cuencas/cajas de herramientas.

26
Pares Franzi Marc. 2006 Criterios para mejorar la calidad de los procesos de Participación Ciudadana En La Gestión Del Agua. Institut De
Govern I Politiques Publiques. Universitat Autónoma de Barcelona.
27
Alfonso Rodríguez Linares (2006) Organización Comba Internacional. Intervención en el panel de expertos sobre la caja de
herramientas de participación comunitaria Bogota junio 2006, organizado por GTZ-IDEAM .

31
La planificación se puede explicar para la ordenación de cuencas desde el modelo de los
ciclos crecientes (Fig.8). Este fue presentado en la primera versión de la guia y ha sido útil
para explicar el proceso. Este modelo parte de los supuestos siguientes:

Figura 8. Los ciclos crecientes en la ordenación de cuencas

1) Cada ciclo de la espiral representa un horizonte temporal de ordenación que debe ser
satisfecho por una versión del POMCH con sus resultados concretos (diagnóstico,
prospectiva, formulación y sistema de seguimiento y evaluación). Es decir, cada cico es
un plan que satisface un propòsito particular y alcanza resultados que son susceptible de
medirse en tèrminos de logros, desempeño e impacto sobre la realidad que se quiere
transformar.

2) La planificación es un proceso permanente. El POMCH es un medio que viabiliza

propósitos de ordenación que son diferentes en el tiempo y que están representados por
cada ciclo de la espiral. Es decir, cada plan tiene un ciclo de vida que contribuye en el
tiempo a favorecer el universo posible de la ordenación de cuencas. Esto además aclara
que un POMCH se realiza con un propósito en cada ciclo relacionado con la
problemática del momento. Pero reconoce una realidad cambiante y por lo tanto una
dinamizaciòn de prioridades y principios.

3) El proceso es dinámico y requiere que en cada ciclo, los procesos de planificación

expresados en los POMCH generen un valor agregado de conocimiento que repercute
en el futuro para la toma de decisiones puesto que incorpora lecciones aprendidas e
información procesada, jerarquizada y sistematizada que se recaba en cada ciclo de vida
de un POMCH. Por esta razòn cada espiral es mayor y su diámetro representa el caudal
de conocimiento adquirido e incorporado para una mejor toma de decisiones.

32
4) Las fases de un POMCH más que secuenciales son iterativas y se cruzan en la medida
en que se articulan instrumentos y momentos de planificación.

4.5 La gestión integral del patrimonio hídrico como eje

estructurante de la planificación ambiental y su relación con el
ordenamiento y manejo de las cuencas hidrográficas.

La gestión del patrimonio hídrico constituye un proceso complejo de acciones

multidisciplinarias que orientan y determinan la toma de decisiones sobre el destino de uso y
conservación del agua28. Cuando se consideran como parte del conjunto de objetivos
nacionales los intereses de todos los sectores económicos que dependen de los mismos
recursos hídricos y los de los usuarios y beneficiarios directos y potenciales, entonces la
gestión se convierte en gestión integrada de recursos hídricos.

En este mismo sentido la Asociación Mundial para el Agua (Global Water Partnership-GWP)
define la gestión integrada del agua como “un proceso que promueve la gestión y el
aprovechamiento coordinado del agua, la tierra y los recursos relacionados, con el fin de
maximizar el bienestar social y económico de manera equitativa sin comprometer la
sustentabilidad de los ecosistemas vitales”29.

La gestión del patrimonio hídrico es en esencia un proceso secuencial y multifacético cuyo

campo de acción está relacionado con el manejo de los cuerpos de agua superficiales y
subterráneos, cuyo comportamiento y características cambian continuamente con el tiempo
y el espacio.

La gestión va precedida de la planificación para el desarrollo del patrimonio hídrico la cual

solo es posible cuando se cuenta con información sobre las demandas de los usos actuales
y futuros del agua y con la evaluación de las disponibilidades a la escala de cuencas,
regiones o a nivel nacional (Ibidem). Por lo tanto, la evaluación del patrimonio hídrico es un
pre-requisito para todos los aspectos relacionados con la planificación, desarrollo y gestión
integrada del agua y un elemento fundamental para la toma de decisiones. Constituye a su
vez un factor coadyuvante en la gestión para la preservación del medio ambiente como
parte del desarrollo sustentable (Ibidem).

La evaluación en este sentido, comprende la determinación de las fuentes, su extensión,

confiabilidad y calidad de los recursos hídricos, sobre los cuales se basa una estimación de
las posibilidades para su utilización y control. La determinación de las fuentes y su extensión
se refieren tanto a la distribución territorial como a la cuantificación misma de los recursos y
sus variaciones espacio temporales. La confiabilidad y calidad se relacionan con las
alteraciones que introduce la actividad humana y que afectan dichos recursos.
La visión de este concepto se ha ampliado a partir de la Segunda Reunión de la Comisión
de Desarrollo Sostenible30 donde se incluye en el término “la dinámica del consumo del agua
según los diferentes sectores económico productivos, así como la situación del uso del suelo
y aspectos medio ambientales”. En este contexto, es necesario direccionar e incorporar la
problemática del agua en la relación hombre-naturaleza (atmosfera-hidrósfera-litosfera-

28
OMM/UNESCO. 1991. Report on water resources assesment.
29
CEPAL/NACIONES UNIDAS. 2002. Gestión del agua a nivel de cuencas: teoría y práctica.
30
Nueva York.1994

33
biosfera) y particularmente en el análisis de los procesos que hacen de este recurso tanto un
bien como un servicio en el contexto de la oferta ambiental.

Los cambios de paradigmas hacen necesario avanzar de los tradicionales enfoques

segmentados y disciplinarios mejorando la integración de los estudios técnicos con los
componentes socioeconómicos y ambientales de la gestión. De esta forma, “los
administradores pueden visualizar los recursos de aguas subterráneas como parte de un
sistema que vincula la oferta con la demanda, en lugar de verlas como dos partes separadas
con una vaga consideración de las conexiones entre ellas”31.

Antes de desarrollar y manejar los recursos hídricos, es preciso evaluarlos. Evaluación se

usa para determinar cuáles son los recursos hídricos disponibles en una cuenca (agua
subterránea o agua superficial) y cuál es la proporción de estos recursos que puede ser
explotada en forma segura (es decir, sustentable) para diversos usos, habiendo reservado
una determinada proporción para las necesidades ambientales o ecológicas.

Una buena evaluación del patrimonio hìdrico necesita basarse en datos físicos y
socioeconómicos de buena calidad. La medición física de rutina en las estaciones de
monitoreo y medición necesitan realizarse en épocas adecuadas, y con suficiente frecuencia
para permitir que la evaluación llegue a conclusiones válidas. A su vez, se requiere de
financiamiento adecuado para el sistema de monitoreo por parte de autoridades
ambientales, entidades territoriales y organizaciones sectoriales. Los aspectos
socioeconómicos deben incluir un análisis del comportamiento del usuario, flexibilidad de la
demanda, y los efectos potenciales de la gestión de la demanda.

31
Water Managemenet Consultants. Guía metodológica para el manejo de las aguas subterráneas en Colombia. 2001

34
La evaluación tradicional del patrimonio hídrico era proveer las bases para el abastecimiento de
la infraestructura para satisfacer las necesidades previstas. Desde la perspectiva de la Gestión
Integrada de Recursos Hídricos “GIRH”, las evaluaciones tienen un cometido más amplio,
incorporando herramientas transectoriales como:

? La Evaluación de la demanda, examina el uso competitivo del agua con base en

los recursos físicos y evalúa la demanda por el agua (a un precio establecido),
ayudando así a determinar los recursos financieros disponibles para la gestión de
los recursos hídricos.
? La Evaluación del Impacto Ambiental (EIA) y la Evaluación del Impacto
Estratégico recolectan datos acerca de las implicaciones sociales y ambientales
de los programas y proyectos de desarrollo, EIA es una herramienta importante
para la integración transectorial involucrando a los encargados de desarrollar
proyectos, administradores del agua, tomadores de decisión y al público. Puede
verse como una forma especial de evaluar los recursos hídricos.
? La Evaluación del Impacto Social, examina como las estructuras institucionales y
sociales afectan el uso y la gestión del agua, o como un proyecto específico
puede afectar las estructuras sociales.
? Evaluación de la vulnerabilidad o del Riesgo, examina la posibilidad de eventos
extremos como inundaciones y sequías, y la vulnerabilidad de la sociedad a
ellos.
La evaluación está ligada a la Base del Conocimiento de los Recursos Hídricos y es una
contribución básica para el proceso de planificación. El pronóstico de las demandas debe usar
técnicas para señalar, por ejemplo, la voluntad de pago por el agua a los precios establecidos y
un análisis económico adicional ayudará a revelar la verdadera razón para el uso competitivo
del agua.

A medida que pasa el tiempo y se incrementa la población y se ejercen mayores presiones

sobre la base del recurso, el rango y la escala de los riesgos asociados al recurso hídrico ha
cambiado inevitablemente. La manera en la cual los profesionales y la ciudadanía han percibido
los riesgos asociados con estas amenazas, y la manera en que han respondido, ha tenido una
influencia crucial en el desarrollo de los sistemas convencionales de gestión hídrica.

En la actualidad existen millones de personas que se mantienen en riesgo por la falta de

provisión de agua limpia y los riesgos para la salud pública derivados de inapropiados servicios
sanitarios afectan alrededor del 50% de la población mundial, mientras que el número de
personas en riesgo de inundaciones y sequías continúa en aumento.

Los riesgos provenientes de ecosistemas degradados también se han elevado inexorablemente.

Se efectúan evidentes juicios de riesgo cuando, de manera implícita o explicita, los
administradores buscan abordar un riesgo en particular, natural o antrópico, relacionado con el
agua (impureza del suministro, suministro inadecuado, fallas de represas, contaminación,
eventos climáticos extremos, cambios o daños en el ecosistema). Las decisiones respecto de

35
qué riesgos abordar, cuándo y donde, con qué métodos y hasta qué probabilidades de
seguridad existen, tienen obviamente consecuencias para la distribución.

En el año 2000, el Comité Consultivo Técnico de la GWP (Global Water Program), afirmaba en
su documento sobre la gesión integral del recurso hidrico “GIRH” que “se le ha prestado
relativamente poca atención tanto a la evaluación sistemática de los costos y beneficios de la
mitigación de riesgos en los diferentes sectores de usos del agua como a la consecuente
evaluación de las diferentes opciones de compensación de riesgos”. Sin embargo, el
documento no abordó posteriormente el tema del riesgo y su asignación, salvo una breve
mención de las herramientas de evaluación de riesgo.

Aunque el manejo de riesgos de necesidades debe basarse en la ciencia física y la tecnología,

resulta cada vez más claro que no pueden ser las únicas o las principales bases para el manejo
de riesgos en el sector hídrico. Existen cuatro razones básicas que justifican esto. La primera y
quizá la de mayor trascendencia, es que el riesgo no es un fenómeno físico, sino más bien
cultural, concebido como aquellos peligros que las propias sociedades definen como
preocupantes. Como afirma Jaeger et al (2001) “el riesgo, en términos humanos, existe sólo
cuando los humanos tienen un interés en los resultados”.

No podemos vivir y no vivimos en una sociedad libre de riesgos, de hecho el acto de asumir
riesgos ha sido el motor del desarrollo económico y social. Son los procesos sociales, políticos y
culturales los que determinan si es que una condición en particular tiene un riesgo inaceptable y
por lo tanto, se justifica la introducción de medidas de reducción de riesgos.

La segunda razón es el hecho que los eventos físicos no crean de por sí un riesgo de daño,
sino que a menudo es la actividad humana (como establecerse en el plano aluvial y en zonas
costeras, cultivar especies demandantes de agua en zonas propensas a la sequía, etc) la que
genera el riesgo. Es más, muchos de los riesgos actualmente relacionados con el agua
(contaminación, degradación del ecosistema, inundaciones urbanas subita y otros) son de
carácter antrópico. Cualquier solución a tales problemas que se enfoque sólo en la gestión del
agua y no logre dilucidar que las causas yacen en la manera en la cual las sociedades
gestionan sus economías, será sólo una solución temporal.

La tercera razón es que por mucho tiempo se ha señalado que al planificar el uso del agua y el
desarrollo hídrico, la incertidumbre física o hidrológica a menudo no es la única o la más
importante fuente de incertidumbre. Aunque las discusiones respecto al riesgo en la
planificación hídrica han estado tradicionalmente dominadas por la inseguridad hidrológica.

4.6 Desarrollo sostenible

El Desarrollo sostenible corresponde a un modelo cuyo propósito es el equilibrio entre el
crecimiento económico, la equidad y la sostenibilidad ambiental. En la ordenación de cuencas
estas intenciones corresponden a objetivos relacionados con la posibilidad de32:
? Lograr el crecimiento económico, la equidad y la sustentabilidad ambiental en los
ámbitos de gestión de una cuenca como forma de alcanzar el desarrollo

32
(CEPAL, 1994):

36
 sustentable en base al conocimiento y la posibilidad de realizar transacciones
entre los actores.
? Determinar qué puntos de intercambio deben existir entre estos tres objetivos
(“trade-off”) en una determinada cuenca y entre cuencas y que actores están
involucrados en las decisiones de intercambio.
? Facilitar el conocimiento, por parte de los actores involucrados, del tipo de
intercambios viables entre los tres objetivos y de los valores de dichos
intercambios, tanto en los aspectos económicos como ambientales y sociales.
? Determinar en qué momento se alcanza el equilibrio de desarrollo sustentable
que satisface a los actores de la región en desarrollo mediante la generación y
aceptación de indicadores de los objetivos colectivos y particulares de los
actores.
Estas observaciones se hacen para enfatizar que el desarrollo sustentable es función de los tres
objetivos y no se logra privilegiando solo uno en desmedro de los otros.

La gestión realizada por los actores debe favorecer simultáneamente el crecimiento económico,
la equidad y la sustentabilidad ambiental, por ejemplo, vía la transformación productiva, la
prestación de servicios sociales, y la conservación de recursos naturales. Estos tres objetivos,
sobre todo en el corto plazo, son conflictivos entre sí y se afectan mutuamente. Estos conflictos
se originan debido a que para alcanzar un óptimo global cada uno de ellos debe sacrificar su
óptimo parcial y esto requiere de negociaciones. La falta de conocimientos sobre el entorno y la
falta de indicadores comunes para valorizar los tres objetivos atenta contra dichas
negociaciones (Ibid) .

El equilibrio que se busca con relación a los tres (3) objetivos no se alcanza usualmente dentro
de una región cerrada al exterior. Por lo contrario lo usual es que existan intercambios entre
regiones con diferentes areas de equilibrio. Actualmente lo que sucede frecuentemente es que
los países de menor desarrollo industrial y abundantes en recursos naturales exportan
sustentabilidad ambiental a bajo costo hacia los países industrializados (exportando recursos
naturales) e importan productos manufacturados y tecnología. Este aspecto no sería negativo si
los países que importan tecnología la utilizarían más para conocer y manejar mejor sus
recursos naturales y ecosistemas (Ibid) .

Los procesos de gestión para el desarrollo sustentable son esencialmente una mezcla entre el
arte y la ciencia puesto que aún no existen indicadores capaces de “medir” lo social, lo
ambiental y lo económico bajo un sistema de valores intercambiables ni dichos valores son
iguales para los variados actores involucrados en el proceso.

37
5.MARCO METODOLÓGICO
El proceso de ordenación de cuencas pretende construir un nuevo modelo de gestión ambiental
que integra las dimensiones del desarrollo sotenible, para tal el efecto en esta guía se retoma el
Mapa conceptual Operativo o “Cubo Mágico” desarrollado por Axel Dourojeanni en 1991 para
explicar la manera operativa de alcanzar los ideales de este modelo (Figura 9)

Figura 9. Mapa conceptual operativo para la ordenaciòn de cuencas (Tomado de Dourojeanni,

1990 en CEPAL 1991)

Este cubo tiene las tres (3) dimensiones del desarrollo sostenible. En el plano de profundidad
denominado “Proceso de Integración” se entrelazan los diferentes subsistemas de cuenca
(biofìsico, político, social, cultural, etc), en la dimensión vertical se encuentra el eje del
crecimiento económico que es legitimado por la “materialización de acciones” que parte de una
priorización de problemas de la cuenca reconocidos por el conjunto de actores que en el
ejercicio son capaces de plantear un “Futuro Deseado” o “Ambito Compartido Abstracto” para la
administraciòn, funcionamiento, organizaciòn y control de los elementos de la cuenca. Este
ambito compartido abstracto se legitima con la formulación de los objetivos de la ordenación de
cuencas. Posteriormente se identifican las alternativas de solución para cumplir con los
objetivos pactados y se definen estrategias que se expresan en proyectos y programas que
satisfaceran las expectativas de los actores puestas en las hipótesis de formulación.

Finalmente, en la dimensión horizontal se encuentra el eje de los “procesos de transacción

entre actores” que se soportan en el acuerdo solidarrio para alcanzar los objetivos. Esta
transacción se realiza sobre la base de entendimientos mediados por el conocimiento que se
tiene de la cuenca y los intereses colectivos de los diferentes grupos de involucrados.

38
El “Mapa Conceptual Operativo” se materializa mediante la realización de pasos o fases que
permiten un avance sólido hacia el concepto de sostenibilidad33. En Colombia la ordenación y
manejo de cuencas es entendida como un proceso de planeación en el cual “los datos e
información se convierten en decisiones” (Helweg.1985).
Para llevar a cabo la gestión ambiental de las cuencas del país se cuenta con una estructura
organizativa con sus funciones y alcances que van desde el nivel nacional hasta las cuencas en
ordenación, dinamizadas mediante unas actividades y competencias institucionales, para cada
una de las fases del proceso.
A continuación se presenta en la figura 10 la estructura organizativa para la gestión de cuencas
en Colombia.

MINISTERIO DE AMBIENTE VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL

VICEMINISTERIO DEL VICEMINISTERIO DEL VICEMINISTERIO DE
AGUA AMBIENTE VIVIENDA

DIRECCION DE
ECOSISTEMAS

Gestión del Recurso

Hídrico Comité Interinstitucional
de Cuencas Hidrográficas
(MAVDT, Parques
Nacionales Naturales,
IDEAM, Procuraduria,
Contraloria. Consultores)
Autoridades Ambientales :
Corporaciones Autónomas
Regionales. Parques Nacionales Grupos efectivos de
Naturales. Secretarias de Ambiente o trabajo

Cuenca hidrográfica Consejo de Cuenca

Figura 10. Estructura Administrativa para la Gestión Ambiental de Cuencas Hidrográficas

Las actividades que dinamizan la gestión de cuencas, se presenta en la figura 10 que

seguiremos a partir de esta línea para referirnos a cada una de las fases que deben seguir los
POMCH hasta su implementación..

Para cada fase se responderán las preguntas básicas que podrían orientar la puesta en practica
de las mismas:

33
Cabe aclarar que cualquiera que sean los procedimientos, el objetivo de sostenibilidad se realizarà en la medida en que exista
claridad conceptual, acuerdo solidario y materializaciòn efectiva de acciones que puedan ser verificables por el impacto que
producen en la cuenca y en la calidad de vida de sus pobladores.

39
 - ¿Qué es? o ¿En que consiste?
- ¿Cómo se hace?

Para resolver esta ultima pregunta se presenta un cuadro síntesis en donde se encuentra el
objetivo, las actividades, las herramientas, los resultados esperados y los enlaces con las cajas
de herramientas, especialmente con las cajas de herramientas de participación y la de
instrumentos y ejemplos.

5.1.Aprestamiento Institucional interno de las Autoridades

Ambientales.

¿EN QUE CONSISTE?

La fase de aprestamiento institucional interno es la preparación de la plataforma técnica, social

y logística para abordar los procesos de ordenación y manejo de las cuencas del país. Esta
etapa es esencial y debe responder a la pregunta de si la autoridad ambiental cuenta con la
voluntad polìtica, la plataforma institucional, los instrumentos y herramientas, el talento humano
requerido y el sistemi de informaciòn para abordar los procesos de ordenaciòn de cuencas,

Una primera preparación es la que corresponde al interior de la Institucionalidad, especialmente

de las Autoridades Ambientales como responsables de la ordenación de las cuencas de su
jurisdicción antes de iniciar la formulaciòn de cualquier plan.

¿CÓMO SE HACE?

Mediante una serie de actividades concatenadas que deben realizar las Autoridades
Ambientales desde el nivel nacional y regional. Los productos de estas actividades
conformaran la plataforma técnica, social y logística que garantizará la ordenación y manejo de
las cuencas del país.

A continuación se presenta una tabla en donde se sintetiza las actividades, herramientas,

productos y enlances que se deben considerar en la fase de aprestamiento interno de las
Autoridades Ambientales del orden nacional y regional (Tabla 1). En los enlaces, se articula el
cuerpo principal de la Guía de cuencas con sus Cajas de Herramientas en las cuales el usuario
puede encontrar información con mayor detalle espcialmente sobre la pregunta ¿Cómo
hacerlo?

40
Tabla 2. Aprestamiento institucional interno de las autoridades ambientales
FASE OBJETIVO/ALCANCE ACTIVIDAD HERRAMIENTAS RESULTADOS ENLACES

Generación de Talleres, conversa Políticas, normas, Decreto 1729/02

políticas e torios, reunión de Plan Hídrico Decreto /07
instrumentos expertos Nacional. Decreto
para el Plan de gestión del
ordenamiento Recurso Hídrico.
de cuencas. Sistema de
seguimiento y6
monitoreo.
Definición de Técnicas de Guía Técnico Pagina Web del
instrumentos participación Científica para la IDEAM enlace con
técnicos aplicadas en Ordenación de Ordenación de
científicos para talleres, Cuencas Cuencas
la ordenación Reunión de Hidrográficas en Hidrográficas.
de cuencas. expertos. Colombia, Cajas de
Conversatorios. Herramientas,
actualizadas
permanentemente.
Elaboración del Entrevistas, Estrategias para el
Análisis matrices de fortalecimiento Caja de Herramientas
Institucional evaluación, institucional en de participación.
Diagnósticos procesos de Caja de Herramientas
estratégicos, ordenación de de instrumentos y
análisis DOFA cuencas ejemplos caso de
Actas Guatapurí.
Preparación de la Conformación Identificación de Grupo de trabajo
plataforma técnica, de un equipo perfiles tècnicos y conformado
APRESTAMIENTO
social y logística para efectivo de profesionales, oficialmente.
INSTITUCIONAL trabajo para el Talleres.
abordar el proceso
INTERNO proceso de Actas.
de ordenación de
cuencas. ordenamiento Resoluciones.
de las cuencas
hidrográficas
de la
jurisdicción de
la Autoridad
Ambiental

Diseño e Base de datos, Sistema de Ver en caja de

implementación meta datas, informaciòn para la herramientas de
de un Sistema protocolos, ordenación. instrumentos y
de estandares. Protocolos, ejemplos, matriz de
Información Programas de SIG captura de la
para los información.
procesos de
ordenación de
cuencas
hidrográficas.
Priorización de Talleres, Cuencas Ver caja de
cuencas del Indicadores de priorizadas con herramientas de
área presión, estado, soportes técnicos instrumentos y
jurisdiccional. respuesta. científicos. ejemplos, caso de la
Normativas, CAM.
Directrices de
orden nacional.
Actas, Auto jurídico. Ver Caja de
Declaración de Resoluciones, Publicación diario Herramientas de
cuencas en Socialización. reconocido Instrumentos y
Ordeanción regionalmente. ejemplos caso de las
Ceibas, La Miél,
Guatapurí.

41
 1. Generación de políticas e instrumentos para el ordenamiento de cuencas.

El MAVDT debe generar las políticas e instrumentos para el ordenamiento de cuencas. En este
sentido, se ha propuesto un modelo para la Gestión Integrada de Recurso Hidrico en el cual las
cuencas hidrogràficas constituyen la unidad de análisis para la gestión (Fig.11).

POLITICA HIDRICA NACIONAL PLAN HIDRICO

ÍDRICO NACIONAL
NACIONAL H NACIONAL

CUENCAS HIDROGR AFICAS

CUENCAS ÁFICA
Á
Línea Base y óstico
Planeaón
HIDROGR S Uso y
Control de la ón
AGUAS
AGUAS AGUAS MARES
MARES Ges ón del Riesgo (Cambio ático
SUPERFICIALES
SUBTERRANEASUBTERRANEAS
Y Y COSTAS Planes y íticas
S COSTAS

INFORMAC Ó
ÓN
N E INVESTIGACIÓN
I INVESTIGACI
FORTALECIMIENTO
FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL
INSTITUCIONAL
PARTICIPAC ÓN CIUDADANA
(CULTURA DEL I AGUA Y N DE
RESOLUCI
Figura 11. Modelo CONFLICTOS)
del MAVDT para la Gestión Integrada de Recurso Hidrico (Fuente: MAVDT,
2008)

De igual manera, el MAVDT genera las normas y directrices para la ordenación de cuencas.

2. Definición de instrumentos técnicos científicos para la ordenación de cuencas.

En la gestión de cuencas se hace necesario el soporte técnico científico, la oferta y
actualización de instrumentos y metodologías que faciliten la elaboración de los Planes de
Ordenamiento y Manejo de Cuencas, su implementación y seguimiento.
El Comité Interinstitucional de Cuencas CIC identificará, planteará, y coordinará constantemente
las actividades que sean necesarias para fortalecer la gestión ambiental de cuencas en el país.
Promoverá la participación y asesoramiento de las instituciones necesarias a nivel nacional e
internacional y adicionalmente sistematizarà las experiencias para retroalimentar el proceso y
mejorar los instrumentos y àmbitos de actuación.
El Ideam, se encargará de actualizar y socializar permanentemente la Guía Técnico Científica
para la Ordenación de las Cuencas Hidrográficas del país y sus Cajas de Herramientas.CH.
Igualmente asesorará a las Autoridades Ambientales en el tema de cuencas a partir de la guía.

42
 3. Preparación de la plataforma institucional para la ordenación de cuencas a nivel
regional.
Desafortunadamente la memoria institucional, en relación con el proceso de ordenación y
manejo de cuencas hidrográficas, ha perdido vigor en las Corporaciones. Se presentan casos
en donde la Autoridad Ambiental Regional no tiene un funcionario con conocimiento y mucho
menos con experiencia en el tema de “Ordenación y Manejo de Cuencas Hidrográficas”. Frente
a las demandas de las políticas y lineamientos ambientales del orden nacional, en relación con
la ordenación de las cuencas del país, debemos prepararnos. Se recomienda aplicar las
siguientes actividades:
? Elaboración del Análisis Institucional.
? Conformación de un equipo efectivo de trabajo para el proyecto de ordenación
de las cuencas hidrográficas de la jurisdicción de la Autoridad Ambiental.
? Diseño e implementación de un Sistema de Información para los procesos de
ordenación de las cuencas hidrográficas.
? Priorización de las cuencas del área jurisdiccional.
? Declaración de cuencas en Ordeanción.

4. Elaboración del Análisis Institucional

Esta actividad es fundamental en el proceso de ordenación puesto que permite reconocer en la
institución las debilidades y potencialidades así como las amenazas y oportunidades para
adelantar los procesos de ordenación de cuencas dentro de su jurisdicción.
A partir de este reconocimiento es posible desarrollar estrategias y acciones de innovacion
institucional que faciliten y fortalezcan el proceso de ordenación y manejo de cuenca con
participación comunitaria.
Las amenazas, oportunidades, debilidades y las fortalezas deben hacer alusión según el caso a
los siguientes aspectos:
? La visión, misión, objetos y valores (hasta que punto están acordados,
entendidos y comprometidos).
? Los compromisos adquiridos a nivel regional y nacional.
? El recurso humano disponible (habilidades, conocimiento, experiencia).
? Las posibles adaptaciones a la estructura orgánica necesaria de los equipos de
trabajo y responsabilidades.
? Los recursos técnicos y tecnológicos.
? Los recursos financieros.
? Los sistemas de información y procedimientos.
? El entorno. Se refiere al grado de relacionamiento con los actores nacionales,
regionales y locales directos e indirectos.

43
 5. Conformación de un equipo de ordenamiento y/o Comisiones Conjuntas.
La Autoridad Ambiental requiere para iniciar, influenciar, moderar los procesos de ordenación
de cuencas y construir una memoria institucional; la conformación de un equipo técnico
interdisciplinario e interinstitucional (comisión conjunta)34, capacitado en la metodología y
enfoque de ordenación de cuencas, comprometido con el proceso, misión y visión institucional,
dispuesto a trabajar en equipo y articular su experiencia y conocimiento (saber hacer) al
proceso.
La conformación de un equipo efectivo de trabajo integrado por funcionarios de las CARs o
Comisión Conjunta apunta a fortalecer la gobernabilidad y empoderamiento en el territorio tanto
de las instituciones como de las organizaciones no gubernamentales.
Un primer resultado es la construcción de una memoria institucional en el tema de cuencas, que
integre las experiencia y conocimiento de los funcionarios con los resultados de asesorias o
consultorias que en la mayoría de los casos, son desconocidas total o parcialmente por parte de
los funcionarios, comprometiendo “el saber hacer”de la CAR .
Esta memoria institucional expresada en unas lecciones aprendidas será tenida en cuenta en
otros procesos de ordenación que adelanta la Autoridad Ambiental y se verá reflejada en la
optima racionalización de recursos humanos, técnicos, financieros y tiempo.
El equipo efectivo de trabajo, a juicio de las autoridades ambientales, podrá estar conformado
no solo por profesionales y técnicos funcionarios de la CAR o de la comisión conjunta,
especializados en las distintas disciplinas. Algunos apoyos de profesionales contratados o en
convenios con la academia puede ser utiles, siempre y cuando se tenga en cuenta que ellos
seran colaboradores de paso, por un tiempo determinado, en unas fases del proceso y que por
lo tanto ellos no pueden garantizar: la memoria institucional, la continuidad de los procesos que
se adelantan, ni la confianza de la comunidad en las instituciones.
Las habilidades de trabajo en equipo son cruciales para el desarrollo del equipo del proyecto
como una unidad interdisciplinaria eficaz y, por extensión, para el logro del propósito y los
objetivos del proyecto. En la tarea de ayudar a que los funcionarios del proyecto mejoren sus
habilidades de trabajo en equipo, debe colocarse el énfasis en temas tales como los siguientes:
- las etapas a través de las cuales pasan los equipos a medida que se van desarrollando los
procesos.
- los principios en los cuales se basan/pueden basarse/deben basarse, las decisiones de los
equipos eficaces.
- las diferentes funciones que se dan al interior de los equipos diferentes a la de cuencas y la
necesidad de garantizar que las funciones críticas sean desempeñadas de manera que el
equipo pueda ser verdaderamente eficaz.

- Estrategias de comunicación

- Estrategias de evaluaciòn

- Identificación de necesidades de capacitaciòn y fortalecimiento

34
Decretoxxxxxxxxx( por saslir )

44
Estos temas deben ser abordados sobre la base de la información y el debate en relación con
los principios y conceptos involucrados y la oportunidad de ponerlos en práctica. En el primer
caso, la capacitación debe involucrar el uso de ejercicios, desempeño de roles y otras
actividades prácticas en el ambiente Esto debe ser seguido del uso de las habilidades y los
conocimientos recientemente adquiridos en el desarrollo de las actividades planificadas
orientadas al logro de los propósitos y objetivos del proyecto.

La gestión del proyecto es un elemento clave en el logro de un proyecto exitoso y las

habilidades de trabajo en equipo mencionadas anteriormente son parte integrante de este
proceso. Otras habilidades de gestión básicas incluyen la administración del tiempo, la
planificación, la priorización y la delegación.

Las habilidades de comunicación son también cruciales para el logro eficaz de las metas del
proyecto y el análisis institucional de las CAR involucradas en el proceso de replicación
identificó esta área como deficiente. Esta debilidad se hizo manifiesta a nivel de las personas,
pero un área de preocupación mayor es la falta de estrategias para la comunicación con los
diferentes grupos de actores y la falta de procedimientos y procesos que garanticen la
disponibilidad de información al interior del equipo y la organización.

En consecuencia, deben diseñarse y desarrollarse talleres que aborden las habilidades básicas
de la comunicación eficaz, incluyendo el desarrollo de la conciencia con respecto a los
diferentes estilos y preferencias de comunicación, en primer lugar para los miembros del equipo
del proyecto y, en una etapa posterior, para grupos de actores provenientes de otros lugares o
instituciones involucradas en el proceso.
La heterogeneidad de visiones y grados de conocimiento por parte del quipo efectivo de trabajo
y de los actores sociales requiere de ejercicios de capacitación y formación para facilitar la
interlocución con lenguajes Integradores que beneficien el proceso de planificación, el
fortalecimiento de valores, el dialogo de saberes y que en cuencas hidrográficas con presencia
de comunidades étnicas facilite la interculturalidad. Esta capacitación y formación implica
generar espacios de reflexión, discusión y construcción durante todo el proceso de ordenación.
Al respecto, es importante tener en cuenta que las necesidades y requerimientos de
capacitación no se agotan en esta fase; por el contrario se va abordando en las distintas fases
de acuerdo a las necesidades y requerimientos manifiestas por parte del equipo técnico y
demás actores.
Se recomienda se inicie la capacitación con un taller sobre la “Guía técnica científica para la
ordenación y manejo de cuencas hidrográficas” para la reflexión y adaptación de la metodología
y estrategias a seguir de acuerdo a las características de la cuenca, organización social de los
actores y “saber hacer” de las autoridades ambientales.

De acuerdo a lo anterior es importante que las necesidades y requerimientos de capacitación

queden expresados en el marco lógico y plan operativo.

45
 6. Diseño e implementación de un Sistema de Información para los procesos de
ordenación de las cuencas hidrográficas.
Los sistemas de información permiten y facilitan la recolección, almacenamiento y análisis de la
información social, económica y ecológica para realizar el mejor diagnóstico, prospectiva,
formulación, implementación, seguimiento y monitoreo, de los procesos de ordenación de las
cuencas hidrográficas que se estén desarrollando. Es por eso que diseñarlo e implementarlo
desde la fase de aprestamiento es organizar la información, optimizando tiempo, costos y evitar
esfuerzos en vano.
Por lo general consiste en adaptar desde la fase de aprestamiento, el diseño e implementación
del sistema de información de gestión de cuencas en el sistema de información ya existente en
la Corporación, Autoridad Ambiental o Instituto correspondiente y no hacer otro Sistema
desarticulado.
Se hace necesario: fortalecer la institución con un equipo de trabajo capacitado en sistemsa de
información, encargado de actualizar permanentemente el sistemas de información de las
cuencas en ordenación.
La creación de protocolos, estandares y compra de equipos adecuados y adaptacion de los ya
existentes se vuelve otra actividad primordial en un proceso de innovación institucional y
optimización de las tecnologías de punta.
Finalmente la custodia de la infromación se hace urgente. En muchas instituciones se ha
diseñado e implementado el sistema, sin embrago por errores, se ha evidenciado pérdida
parcial o total de la base de datos de información. En estos casos hay que empezar de nuevo,
recurrir a gastos no presupuestados, atrasar los cronogramas de los procesos de ordenación
generando el incumplimiento de los planes.
Contar con un sistema de información actualizado, garantiza ascender en forma oportuna y
segura por el “modelo del espiral” lo que permitirá la formulación de planes mas acertados y una
retroalimentación permanente, en la fase de implementación, a partir del sistema de
seguimiento y evalución, sus indicadores y lecciones aprendidas.

7. Priorización de cuencas del área jurisdiccional.

Consiste en dar un orden cronológico al desarrollo de los procesos de ordenación de las
cuencas hidrográficas de cada Corporación, cumpliendo mandatos establecidos en la
normatividad (decreto 1729/02, resolución 104 de 2002 del IDEAM, decreto /07) y otros
lineamientos del orden nacional y regional.
El mandato de la normatividad sobre la priorización de las cuencas ofrece una solución para
lograr el proposito de la ordenación de las cuencas del país. Pues no se pueden y justifica,
ordenar todas las cuencas a la vez porque nunca tendremos en las instituciones, las
capacidades humanas, logísticas y presupuestales entre otras, para hacerlo de esta manera.
En el proceso de priorización hay que tener en cuenta los siguiente:
? La priorización, la debe realizar el grupo efectivo de trabajo de cuencas de
la corporación, para lo cual debe estar establecido y realizado el análisis
institucional. En caso que ya estén priorizadas las cuencas y se tenga
nuevas directrices del orden nacional, debe volverse hacer el análisis
institucional y acordar nuevas estrategias dentro del grupo.

46
 ? En algunas ocasiones resulta prioritaria una cuenca que es compartida por
dos o tres autoridades ambientales. Antes de declararlas en ordenación se
debe establecer las respectivas comisiones conjuntas y establecer las
reglas de juego de los equipos efectivos de trabajo de las Autoridades
Ambientales comprometidas.
? Cada Corporación debe considerar en su priorización las cuencas
priorizadas desde el orden nacional.
? Todas las cuencas tendran unos planes y desarrollo de programas y
actividades que adelantan las Corporaciones que satisfagan directa o
indirectamente el propósito del decreto 1729/02 de “mantener o restablecer
un adecuado equilibrio entre el aprovechamiento económico de los
recursos naturales renovables y la conservación de la estructura fisico-
biotica de la cuenca y particularmente de sus recursos hídricos”. Sin
embargo, deben ser respetados los niveles de ordenaciòn que se han
precisado con antelaciòn
? En el proceso, se debe considerar criterios como la capacidad institucional,
lineamientos de orden nacional y regional, los presupuestos existentes en
los PAT, PGAR y los que se pueden incluir para futuras vigencias, los
tiempos de cada uno de ellos.

8. Declaración de cuencas en Ordenación

5.2 ELABORACIÓN DEL PLAN DE ORDENACIÓN Y MANEJO DE

CUENCAS HIDROGRÁFICAS- POMCH

La elaboración del POMCH tiene parte del reconocimiento por parte de la CAR o comisión
conjunta y por los actores sociales, de las razones y motivos de interés público y bienestar
colectivo que impulsa la ordenación de la cuenca. En otras palabras, la intencionalidad de
declarar en proceso de ordenación la cuenca y los principios que orientan este proceso. Parte
de esta intencionalidad debería estar implícita en la priorización de cuencas hidrográficas de
acuerdo a los criterios y parámetros, previamente establecidos.

La decisión de iniciar el proceso implica estar de acuerdo en los siguientes aspectos:

? La necesidad de que participen en el proceso de ordenación en una instancia

determinada, los actores sociales que tienen presencia en la cuenca.
? Tener interés por lo menos en un tema colectivo.
? Que se tiene un mínimo conocimiento preliminar de los medios disponibles o
necesarios para alcanzar dicho interés colectivo.
? La necesidad y disposición de desarrollar una estrategia de sostenibilidad
financiera.

47
En el espacio de interacción con los actores sociales, el tema o los temas de interés colectivo
pueden ser sugeridos o generados. En principio será una propuesta por parte de la Autoridad
Ambiental competente y una vez conformado el consejo de cuenca u organismo similar
integrado por los actores podrán complementarse, transar, concertar y obtener acuerdos que
trasciendan la primera motivación.

La primera interacción con los actores sociales a nivel preliminar en forma rápida, permite
obtener una percepción, reconocimiento de la situación actual y potencial de la realidad del
ámbito de la cuenca mediante:

? La visión que cada uno de los grupos o personas participantes tiene

particularmente de la cuenca.
? El aporte que hace el equipo técnico con su visión particular del ámbito.

La confrontación y compatibilización de estos aportes de conocimiento, Información y

experiencia permite obtener un punto de vista de los diferentes actores participantes en el
proceso.

Las fases a desarrollar en la formulación del Plan son:

1) Aprestamiento
2) Diagnóstico
3) Prospectiva
4) Formulación
5) Ejecución
6) Seguimiento y Evaluación

5.2.1 Fase de Aprestamiento

En que consiste?
Esta es una fase preparatoria cuyo propósito es construir la plataforma técnica, social y
logistica del Plan de Ordenación y Manejo de Cuencas. Una vez realizado el proceso de
priorización de cuencas con criterios e instrumentos documentados y validados por los equipos
técnicos de las autoridades ambientales competentes, se inicia la fase con la decisión de la
autoridad ambiental o comisión conjunta de adelantar el proceso concertado con los actores
sociales en la búsqueda de obtener beneficios mutuos y equitativos.

Como se hace?
El nivel de profundidad, extensión, complejidad y duración de la fase dependerá de los recursos
disponibles, de la capacidad del equipo técnico y del horizonte de planificación estimada para el
análisis. En general, el tiempo y los resultados del proceso de ordenación de la cuenca están en
función del trabajo que adelante la autoridad ambiental o comisiòn en el territorio, la
confiabilidad que tienen los actores en la autoridad ambiental, tipos de conflictos y tratamiento
que se le da en el territorio.

48
Los productos obtenidos en esta fase retroalimentarán entre si y se robustecerán en las fases
siguientes. De esta manera, los productos que se obtendrán del análisis de actores y situacional
se verán reflejados en el marco lógico, plan operativo y zonificación ambiental, entre otros.Un
aspecto clave en esta fase es la adaptación y reflexión de la metodología de conformidad a las
características y peculiaridades del territorio y en especial de las comunidades asentadas en la
cuenca (Tabla 3)

Tabla 3. Fase de aprestamiento en la elaboraciòn de POMCH

FASE OBJETIVO/ALCANCE ACTIVIDAD HERRAMIENTA(1) RESULTADOS OBSERVACIONES

Identificación y Matrices de Caracterización de

caracterización caracterización. actores y su
de actores espacialización.

Construcción Técnicas de Conformación de

de una participación instancias y
estrategia de aplicadas en organismos de
participación talleres, participación
conversatorio, etc. ciudadana.

Construcción Análisis situacional Formulación del

de visión Análisis prospectivo futuro deseado o
compartida de Ámbito compartido
cuenca abstracto.
Preparación de la
plataforma técnica, Análisis inicial Árbol de problemas Estado preliminar
APRESTAMIENTO social y logística para de problemas y , priorización, situacional integral
abordar un proceso de objetivos. jerarquización, de la cuenca
ordenación de cuencas. espacialización

Planificación Marco lógico. Plan Plan operativo para

operativa de la operativo y plan de la formulación el
formulación. seguimiento y POMCH.
evaluación.

Diseño e Bases de datos, Estructura,

implementación protocolos, inventario y
del sistema de metodologías y almacenamiento de
información de software. la información
la cuenca pertinente para la
objeto de ordenación
ordenación

Teniendo en cuenta lo anterior a continuación se enuncian una serie de aspectos básicos a

considerar en esta fase preparatoria:

1. Analisis de Actores.

El análisis de los actores sociales constituye una herramienta que permite responder al desafio
que plantea los multiples intereses y objetivos, y particularmente la busqueda de estrategias
eficientes, equitativa y sustentables desde el punto de vista ambiental.
49
 Los objetivos que motivan la identificación de los actores sociales que tienen presencia en la
cuenca, su caracterización y posterior tipificación son los siguientes:

? Hacer efectiva la participación de la comunidad asentada en la cuenca en

los procesos de ordenación y manejo teniendo una idea clara de quienes
son los actores sociales que tienen presencia en la cuenca para su
vinculación en el proceso.
? Identificar el interés, la importancia y la influencia que estos tienen sobre
la cuenca y sobre los programas y proyectos que en ella se realicen.
? Clarificar los roles y responsabilidades de las Instituciones de orden
nacional, regional y local que tienen ingerencia en la cuenca por su misión
y función, así mismo establecer el compromiso y la información que ellos
tienen de la cuenca.

Para la realización del ejercicio se sugiere elaborar una matriz para la identificación y
caracterización de actores sociales que debe incluir:

? La identificación y caracterización de actores sociales y su espacialización

en el territorio, que tienen presencia en la cuenca y si es el caso los
territorios de las comunidades étnicas.

? Identificar las autoridades que lo representa, el vocero oficial de la

organización y si es el caso las estructuras de poder al interior de su
comunidad (grupos étnicos)

? Determinar las características y dinámica social en la cuenca. Las

actividades que desarrolla, función o rol en la cuenca, como la afecta y
como se ve afectado.

? Determinar el tipo de relaciones sociales que se establecen entre los

actores. Definir si son de cooperación, conflicto o no existen.

Lo anterior, va a permitir comprender y conocer el compromiso, interés y grado de confianza

que tienen los actores en la cuenca y en su proceso de ordenación.

Se debe tener como resultado un documento preliminar de la identificación y caracterización de

los actores sociales que tienen presencia en la cuenca, lideres y tipología de organizaciones,
matriz y mapa de localización y una base de datos (nombre de la organización, tipo de actor,
representante legal, lugar de residencia, teléfono).

Las responsabilidades institucionales en la ordenación y manejo de cuencas hidrograficas

corresponden al marco de funciones y competencias de las entidades del orden nacional,
regional y local que tienen ingerencia en la cuenca. En este sentido, es pertinente elaborar una
matriz de roles y responsabilidades que relacione las competencias institucionales de las
entidades con las diferentes fases de la ordenación de cuencas. Esta matriz adquiere

50
importancia en la delegación de responsabilidades operativas y en la consolidación de la
estrategia de coordinación interinstitucional.

La articulación de esfuerzos institucionales orientados en enfoques compartidos de desarrollo

regional redundan en la optimización de recursos técnicos, humanos, economicos, contribuyen
con el fortalecimiento institucional y evitan la duplicidad de esfuerzos..

Los resultados anteriores definen la estrategia de participación para el proceso de ordeanción y

Manejo de la cuenca.

2. Construcción de una estrategia de participación.

La participación activa y efectiva en los procesos de ordenación garantiza la posibilidad de

pensar y actuar bajo esquemas, en donde, las decisiones se toman de una manera compartida
haciendo uso de mecanismos de negociación para llegar acuerdos de consenso.

De igual manera, la aplicación de estas metodologías de participación no vulneran la autoridad

de las instituciones sino que por el contrario redunda en beneficios socioculturales,
económicos y políticos que estos nuevos paradigmas han demostrado en América Latina
referentes a la gobernabilidad, gobernanza, corresponsabilidad, solidaridad y sostenibilidad.

En este sentido, no hay que olvidar que la participación efectiva y activa en el proceso de
Ordenación de cuenca, así como la duración del proceso está en función del grado de
organización presente en la cuenca, el trabajo participativo desarrollado por las CARs o
Comisión Conjunta en el territorio, la confianza y reconocimiento que los actores sociales tienen
de las autoridades ambientales y de la estrategia de participación propuesta por la autoridad
ambiental.

Esta estrategia participativa debe recoger la experiencia de las autoridades ambientales en

procesos participativos, las características y forma como están organizados social y
culturalmente los actores sociales en el territorio.

La estrategia de participación debe ser construida a partir de la reflexión de los siguientes

aspectos:

? Los procesos participativos son proceso dinámicos por tanto no hay

formulas o recetas que garanticen una efectiva y activa participación.
? Propósito del proceso de ordenación.
? Enfoque conceptual y metodológico de la guía.
? Las características y particularidades del territorio y de los actores
sociales.
? La reconstrucción de confianza35 a partir de demostraciones.

35
Se interpreta la confianza como el reconocimiento y la creencia de la comunidad en las propuestas, en el liderazgo y en el cumplimiento de las
normas y los compromisos; las normas como el establecimiento y permanencia de reglas de juego claras y confiables y la oportunidad de convertir la
confianza personal a confianza social estructurada en la confianza de la norma como árbitro y como guía del comportamiento de la asociatividad ; y las
redes de compromiso cívico como la presencia de formas asociativas horizontales ,flexibles, de cooperación autogestionaria y voluntaria que impulsan y
fortalecen la participación comunitaria, que en el caso de esta propuesta serán las redes sociales de participación comunitaria ( Juan Carlos Delgado
Barrios, 2003)

51
 ? La interculturalidad.
? Enfoque de género.
? Representatividad de los participantes36
? La experiencia y procesos participativos que adelanta la autoridad
ambiental o comisión conjunta en la región.
? Las propias dinámicas participativas de las organizaciones sociales
asentadas en la cuenca.
? La forma como los actores sociales están organizados en el territorio. Al
respecto es importante como lo señala Alfonso Linares de comba
internacional “Reconocer las maneras y formas de participación de cada
uno de los grupos de actores (comunitarios, étnicos, etc.) en su proceso
interno de construcción de conocimiento y propuestas (formas de
consulta, tiempos, cosmovisión, etc.).
? La figura organizativa adecuada y pertinente para adelantar el proceso de
ordenación (llámesele estructura orgánica, consejo de cuenca, comité de
cuenca, etc).
? ?
Protocolo de funcionamiento o reglas de juego.
? ?
Selección de instrumentos metodológicos para la obtención de productos
y resultados.

En la Fig. 12 se analizan las causas y consecuencias de la no partticipación efectiva en los

procesos de ordenación de cuencas

36
Como lo plantea Pares Franzi Marc (2006) “En algunos procesos, todos o algunos de los participantes participan en representación de actores
organizados. En estos casos, un criterio de calidad democrática consiste en garantizar que estos representantes sean realmente portadores de un
discurso colectivo.

52
 TEMA PARTICIPACION

Pérdida de credibilidad Oportunismo de actores influyentes No se generan cambios de actitud

CONSECUENCIAS
Falta de compromiso de los participantes Demora en el proceso participativo

Participación poca efectiva PROBLEMA CENTRAL

Percepción diferente de la participación Niveles de discusión inequitativo Reglas poco clears

C
A
Poca representitividad de actores Falta de capacitación suficiente Tráfico de influencias
U
S
A
Fallas en el análisis de actores Falta de credibilidad S

Lecciones aprendidas:
VALORACIÓN DEL PROCESO PARTICIPATIVO COMO ALGO PERMANENTE.
CAPACITACIÓN PERMANENTE DE LOS ACTORES.
?
GESTIÓN COMPARTIDA DE RECURSOS DE TODOS LOS ACTORES.
?
MANTENER MECANISMOS DE COMUNICACIÓN PERMANENTES.
?
FORTALECER EL CONTROL SOCIAL.
?
FORTALECER LA INTEGRACIÓN DE ACTORES RURALES Y URBANOS.
?
LA PARTICIPACIÓN VISTA COMO UNA INVERSIÓN.
?

TEMA PARTICIPACION
CONSECUENCIAS

Participación no se ve reflejada en el Débil control social frente a la gestión Poca apropiación de los procesos por parte de
producto Final la comunidad

Débil Participación efectiva y activa PROBLEMA CENTRAL

No hay equilibrio entre lo social y lo técnico en los Baja credibilidad en el Estado Baja credibilidad en los alcances de la
procesos participación

Organizaciones sociales debiles

Falta de capacitación suficiente CAUSAS

Lecciones aprendidas:
? PARTICIPACIÓN DEBE SER EN TODO EL PROCESO: DESDE LA CONSTRUCCIÓN
HASTA LA TOMA DE DECISIONES.
? ES NECESARIO DEFINIR PROTOCOLOS SOBRE EL ALCANCE DE LA
PARTICIPACIÓN.
? ES NECESARIO CONTAR CON UNA ESTRATEGIA DE COMUNICACIONES
? NECESIDAD DE FORTALECER LAS ORGANIZACIONES LOCALES.

Figura 12. Causas y consecuencias de la ausencia de participaciòn en procesos de ordenaciòn

decuencas. 10

53
54
 3. Estructura orgánica para abordar la participaciòn en un proceso de ordenación
de cuencas.

La instancia de organización y participación ciudadana se denominará Consejo de Cuenca, el

cual estará conformado por diferentes instanciasy acompaña el POMCH en todas sus fases
(Fig. 13):

Una primera instancia de base que se pueden denominar mesas zonales o consejos
municipales de cuenca o mesas de subcuencas o mesas de trabajo etc. dependiendo de la
forma más efectiva de organización y participación, es decir, conformada por representantes de
comunidades de base organizadas, ONgs, gremios, entes territoriales, etc es decir los actores
sociales de la cuenca identificados en el análisis de actores.

A partir de estas instancias de base, anteriormente descritas, por representatividad se

conformará una instancia general de participación que se podrá denominar Consejo Regional
de Cuenca, Mesa General de Concertación etc, cuya función principal es consolidar los aportes
de las instancias de base y de concertar el Plan en sus diferentes fases.

CAR o COMISION
CONJUNTA (CC)

Comité Tecnico de la
CC o Comité efectivo de
trabajo

Consejo de Cuenca

Instancia regional

Instancia de base

Figura 13. estructura orgànica de los consejos de cuenca

La figura que toma el organismo o la estructura orgánica para adelantar el proceso de

ordenación según las características y particularidades del territorio previamente descritas
interactua con un comité técnico o equipo efectivo de trabajo que coordina el proceso desde las
CAR o Comisión Conjunta;

55
La mesa de concertación es democrática en términos de representar en ella diferentes
posiciones que interpreten a los grupos de habitantes y usuarios y por ultimo debe ser equitativa
en su representatividad respecto al balance del poder y de conocimientos respecto a la realidad
que se desea modificar.

El organismo, ente o la estructura que se adopte para el proceso de ordenación deben tener
claramente establecidas unas reglas de juego o protocolo para su funcionamiento. Las figuras 14
y 15 ilustranejemplos de estructura y protocolos en cuencas de diferentes sitios del pais.

Figura 14 Reglamento o protocolo de la estructuira orgánica del Consejo de Cuenca del rio Guatapuri. Fuente: Taller
de lecciones aprendidas en cuencas piloto IDEAM/UNICEF/ACODAL. JUNIO 2007. Fuente: UAESPNN/SNSM-
CORPOCESAR. PROCESO DE ORDENACION CUENCA RIO GUATAPURI

56
 .

COMISION CONJUNTA
UAESPNN SNSM-
INSTANCIA GENERAL DE
CONCERTACIÓN
CORPOCESAR

31
COMITÉ DIRECTIVO
COMITÉ Autoridades territoriales
CONSULTIVO Autoridades ambientales
Universidades- Incluidos los 4 cabildos
ACTORES centros de
investigación-
Instituciones Nal COMITÉ TECNICO
1 8 10 CORPOCESAR –UAESPNN- Etnias
3
Can
Sectoriales Cant Territoriales Zonales Cant.
t.

Gobernación del
Institucional 3 1 Consota 2
Valle del Cauca
Gobernación de Barbas – MESA DE MESA DE
Académico 3 1 2
Risaralda Cestillal CONCERTACION 1 CONCERTACION 2
Gobernación de Río – Zona alta y media Zona baja
Productivo 3 1 2
Quindío Quindío
Org _ Alcaldía de La Vieja -
3 1 2
Comunitario Pereira Valle
Alcaldía de
Armenia + Barragán –
Etnias 1 2 2
Municipios del Pijao
Quindío
Alcaldía de
Cartago +
2
Municipios del
Valle

ESTRUCTURA DEL CONSEJO DE CUENCA DEL RIO LA MIEL

Comité
Técnico
Asesor Consejo
Cuenca Municipal Consejo
La Miel de Cuenca Municipal
Samaná de Cuenca
Pensilvania

Consejo
Municipal Consejo
de Cuenca Regional
Manzanare Consejo
Cuenca Municipal
s La Miel de Cuenca
Norcasia

Consejo
Municipal
de Cuenca Consejo
Marquetali Municipal
Consejo
a de Cuenca
Municipal
Victoria
de Cuenca
Dorada

Figura 15. Modelos de participaciòn en la Cuenca del rìo La Miel Corpocaldas), rio La Vieja (CRQ, CVC, Carder),
Guatapuri (Corpocesar) y las Celbas (CAM). Fuente: CORPOCALDAS, CRQ, Carder, CVC, CAM. Taller de lecciones
aprendidas en cuencas piloto IDEAM/UNICEF/ACODAL. JUNIO 2007.

57
Visión compartida de cuenca: Por Construir

4. Análisis situacional desde la perspectiva institucional.

El objetivo del análisis situacional en esta fase es el de identificar todas las situaciones
(problemas, oportunidades, restricciones) que se presentan en la cuenca, sus causa y
consecuencias desde la perspectiva del equipo técnico. Una vez identificado los problemas
ambientales y las restricciones de la cuenca, se jerarquizan y priorizan de acuerdo a su
magnitud e importancia.

El análisis situaciona37l posteriormente será retomado en el diagnóstico participativo con todos

los actores sociales”38.

De igual manera, se busca con este análisis situacional relacionar la identificación actores con
las problemáticas y restricciones. En otras palabras, es identificar las personas que se afectan
con el problema o rstricción en forma directa o indirecta; las personas que causan u originan el
problema en forma directa o indirecta y ver donde están localizados .

Es importante tener en cuenta que los resultados del análisis situacional deben verse reflejados
en el marco lógico, plan operativo y debe ser retomado en el diagnóstico.
Instrumento:
Árbol de problema
En términos de análisis se recomienda que a partir de una primera “lluvia de ideas ”establecer cuál
o cuáles son los problemas ambientales en la cuenca.
Para analizar el problema se debe:
1. Formular el problema como un estado negativo o restrictivo
2. Escribir un solo problema o restricción por tarjeta
3. Identificar problemas o restricciones existentes (no los posibles, ficticios o futuros)
4. Un problema no es la ausencia de una solución, sino un estado existente negativo. Y la
restricción limita el uso o desarrollo en forma temporal o permanente (ej deslizamiento, sismos,
inundación, derrame etc)
? Definir los efectos más importantes del problema en cuestión. Se trata, en otras palabras,
de tener una idea del orden y gravedad de las consecuencias que tiene el problema o
restricciónque se ha detectado.
? Anotar las causas del problema o restricción central detectada. Esto significa buscar qué
elementos están o podrían estar provocando el problema o la restricción o detonando el
riesgo.
? Una vez que tanto el problema y/o la restricción central, causas y efectos esten

37
Se entiende aquí por situación” aquellas condiciones expresadas sobre un espacio geográfico que se presentan como problema o
como oportunidad o restricciones y que pueden observarse a través del análisis y la visualización de las relaciones entre los
componentes biológicos y sociales, incluyendo impactos, fuentes de impactos y actores”.tomado de UAESPNN/Subdirección de
Gestión, Modificado de “GUIA PARA EL REGISTRO Y ESTABLECIMIENTO DE RESERVAS NATURALES DE LA SOCIEDAD
CIVIL. Documento de trabajo para discusión interna. Febrero 18 de 2002”.

38
En otras palabras, como lo expresa Alex Dourojeanni (2002 ) “Este proceso deductivo implica interpretar y comprender lo que
quiere el paciente; confirmar si lo que dice el paciente es correcto desde el punto de vista del especialista y, viceversa, verificar por
parte del paciente si el especialista está en lo correcto (control mutuo); evaluar los recursos del paciente y del especialista para
diseñar y aplicar un tratamiento; encontrar los obstáculos que hay que superar, tanto por parte del paciente como del especialista
para aplicar un tratamiento y plantear la o las estrategias para superarlos. Muchas veces, pero no todas, el origen del problema y,
por consiguiente, el tratamiento va a ser muy diferente a lo que suponía el paciente o el especialista. Por ello, es importante que
exista un diálogo entre el especialista y el paciente, a la vez que disponer de un método deductivo y analítico apropiado que oriente dicho
proceso. Este diálogo es el que se debe lograr en el ciclo de concertación”.

58
 identificados se construyen los
? “Diagramas del árbol de efectos y causas” asociados al problema y la restricción
? Priorización y jerarquización de los problemas y planes de contingencia para las
restricciones
? Espacialización de los problemas o restricciones
? Relación actores (cuasantes, implicados o afectados) vs problemas/restricciones.

5. El marco lógico y plan operativo como herramienta de gestión.

El marco lógico es una herramienta de gestión que fue desarrollada para equipos de personas
de diferentes tamaños y de participantes de diferentes disciplinas. El método ayuda a los
equipos a programar sus tareas, promover el trabajo sinérgico y de seguimiento incluso hasta la
fase de formulación. Es utilizado en todas las fases del proceso. Como tal su fortaleza depende
del grado en que incorpora el rango completo de puntos de vista de todo el equipo. El marco
lógico permite a los actores.

1) Definir la meta global a que el proyecto contribuirá

2) Definir el propósito del proyecto
3) Identificar y listar los resultados claves que el proyecto debe lograr
4) Agrupar las actividades requeridas para alcanzar los resultados
5) Utilizar los indicadores de cantidad, calidad y tiempo para medir el logro de los
objetivos.
6) Identificar los métodos de verificación los cuales serán utilizados para
confirmar los logros del proyecto
7) Hacer los supuestos importantes acerca los factores externos y los riesgos
8) Planificar en tiempo, implementar, hacer seguimiento y evaluar.

El marco lógico es un insumo fundamental para la construcción del sistema de seguimiento y

evaluación y en algunos casos, en la formulación del plan. En el S&E, en este momento se
reflexiona sobre para qué sirve el S&E, quién o quiénes son los responsables de actualizarlo,
qué características, qué debén tener los indicadores de desempeño (que serán tenidos en
cuenta en el seguimiento a los resultados y los indicadores de impacto (que serán tenidos en
cuenta en la evaluación del impacto que genera el proceso en la problemática identificada, por
lo tanto, es importante en la línea base tenga en cuenta estos aspectos).

6. Diseño e implementación del sistema de información.

En esta fase la construcción de la línea base esta orientada a la recopilación y evaluación de la

información orientada a la construcción de un inventario, evaluación y diagnostico.

Para la construcción de esta línea base se requiere:

? Recopilación y evaluación de la información secundaria,
? Análisis e interpretación de la información de tal manera que permita darle un
valor agregado a la misma,
? Alimentación del SIGs con la información valida o construcción del SIG.
? Estructuración de la información espacial según la escala definida.

59
Esta línea base será retomada en la fase de diagnóstico. La información necesaria para
elaborar los planes de ordenación y manejo de cuencas hidrográficas es uno de los elementos
identificados con mayor frecuencia como de éxito o fracaso en la construcción del plan.

Durante cada una de las fases del proceso de ordenación de cuencas se recopila y se genera
gran cantidad de información de variadas características y escalas (alfanumérica, geográfica,
documental, estadística, etc), que permiten obtener el conocimiento necesario para abordar el
proceso de planificación en cada etapa. En consecuencia, se hace necesario que la información
mínima y pertinente para la elaboración del plan, este disponible en cada fase y sea accesible a
los actores sociales para orientar el proceso de toma de decisiones.

De esta forma y ante la necesidad de garantizar una información de calidad que soporte cada
fase del proceso, se hace indispensable que el equipo de trabajo efectué un análisis y de la
información que permita evaluar los aspectos pertinentes.

Una vez efectuado el análisis de la información recolectada se hace conveniente construir un

sistema de información que permita organizar la información de una manera sistemática,
siguiendo protocolos y atendiendo sttandares, de tal forma que se consolide una herramienta
ágil y oportuna para el estudio de cualquier temática requerida.

La construcción del sistema debe ser responsabilidad de la autoridad ambiental o autoridades

ambientales (en caso de ser una comisión conjunta) con lo que se garantiza entre otros los
recursos necesarios para su conformación, el personal técnico que debe soportar su
implementación y su continuidad a lo largo del proceso.

Los Sistemas de Información Geográfica – SIG, son herramientas que pueden facilitar este
proceso. Un SIG puede definirse como un sistema asistido por computador para adquirir,
almacenar, analizar y desplegar datos geográficos.

El tener un sistema de información consolidado para la cuenca garantiza la continuidad del

proceso en sus diferentes fases, facilitando el flujo de información en la medida que se avanza
en el modelo Esperial propuesto para la formulación de los POMCH.

Es indespensable que se formalice la custodia de la información, la rigurisidad de la metada y

la permanente actualización de la información.

A partir de la información secundaria se construye una primera aproximación a la Zonificación

Ambiental la cual se retroalimenta en la siguientnes fases y se consolida en la fase de
formulación.

La zonificación ambiental provee la localización geográfica y cuantificación de áreas con

características físicas, biológicas y socioeconómicas propias, que la distinguen de otras áreas,
su uso potencial sostenido y las necesidades de conservación para otros fines. Proporciona la
información necesaria y provee las opciones disponibles para el desarrollo de políticas de
ordenamiento territorial ambiental, en el contexto socioeconómico de cada región.

Como resultado final la zonificación ambiental atenderá la necesidad de establecer unas

subdivisiones del territorio de la cuenca, en las que de acuerdo con el énfasis puesto en algún
elemento constitutivo del ambiente y es este caso, el recurso agua y su manejo integral, y de

60
acuerdo con los insumos obtenidos en las fases de aprestamiento, diagnóstico y prospectiva así
como los acuerdos con la comunidad, como mínimo presentará subdivisiones del territorio,
representadas en zonas de preservación, conservación, recuperación y producción, categorías
que han sido establecidas por la normativa para garantizar la sostenibilidad en lo ecológico,
económico y social.

5.3 Fase de Diagnóstico

En que consiste?

El diagnóstico permitirá definir la situación actual de la Cuenca y abordar de manera integral las
situaciones conflictivas, potenciales y las restricciones ambientales y brinda la posibilidad de
identificar entre ella sus relaciones de causa-efecto.
El diagnóstico busca dar una explicación del por qué de la situación identificada como
problema, de las potencialidades existentes en la cuenca, de las consecuencias que tiene en el
ámbito local, regional y nacional; por tanto que soluciones son viables o que acciones son
necesarias para la solución de la problemática, que acciones favorecen las potencialidades y
cuales se requieren para prevenir otros tipos de problemas.
En este sentido, es importante tener en cuenta la forma como cada cultura analiza su
problemática, visualiza su territorio y la forma como se relaciona con la cuenca y con los otros
actores sociales. En el diagnóstico confluye tanto la información, conocimiento y visión del
técnico como de la comunidad, la participación de los actores sociales contempla: aporte de
información, identificación, caracterización y análisis de la problemática de la cuenca,
identificación de conflictos, búsqueda de estrategias de solución y prioridades.

Como se hace?
El diagnóstico se desarrolla en tres etapas: el inventario inicial o línea base; la evaluación de la
estructura y la función de la cuenca, y por último se elabora el diagnóstico ambiental como tal.
El nivel de profundidad, extensión, complejidad y duración de esta fase dependerá de la
capacidad del equipo técnico, de los recursos técnicos y financieros disponibles, de la
participación activa y efectiva de los actores sociales y del horizonte de planificación.
En tabla 4 se presenta las principales actividades, herramientas y resultadso esperados en esta
fase:

61
Tabla 4. El Diagnòstico en la elaboraciòn de POMCH
FASE OBJETIVO/ALCANCE ACTIVIDAD HERRAMIENTA RESULTADOS ENLACES

Sistema de Línea base

Consolidación de información, consolidada.
la línea base. indicadores.

Análisis de la línea Contexto nacional y

base. regional
Identificación y
Caracterización
mecanismos de
de la cuenca.
resolución de
conflictos, análisis
del riesgo.
Propiciar un espacio Árbol de problemas Consolidación de Caja de herramientas
de diálogo, Análisis estructural potencialidades, de participación.
(Ver caja de problemas y
aprendizaje y análisis Análisis
conjunto sobre el herramientas). conflictos
situacional con
DIAGNOSTICO Matriz de identificados por los
manejo de recursos participación
priorización de actores sociales e
en la cuenca, a partir comunitaria.
de la percepción de problemas. institucionales.
sus habitantes. Marco lógico, Plan
operativo.
SIG, Metodologías
Formulación de la de zonificación
zonificación ambiental (ver caja Zonificación actual Caja de herramientas
herramientas). de la cuenca. de zonificación.
Ambiental actual.

SIG, Matrices,
Formulación de la árboles de
problemas. Balance ambiental
Síntesis
de la cuenca
Ambiental.

El nivel de profundidad, extensión, complejidad y duración de la fase dependerá de la

capacidad del equipo técnico, de los recursos técnicos y financieros disponibles, de la
participación activa y efectiva de los actores sociales y del horizonte de planificación.

1. Consolidación de la línea base (Selección de variables e indicadores).

La consolidación de una línea base tiene que ver con la evaluación de la información disponible
en la fase de aprestamiento, la zonificación ambiental los aportes de los actores sociales y
análisis situacional participativo.

Lo anterior debe poder materializarse en indicadores cuantitativos o cualitativos que serán

incorporados al sistema de información. En este sentido, en lo que respecta a la selección e
inclusión de variables e indicadores relevantes a la problemática, potencialidades y restricciones
hay que tener en cuenta lo siguiente:
? Las variables que determinan cada subsistema deben ser dimensionadas de
acuerdo con el nivel de resolución del estudio y su espacialidad.
? Las variables e indicadores deben ser compatibles con los indicadores definidos
por la legislación para el seguimiento, evaluación y control del estado de los
recursos naturales y del ambiente.

62
Es pertinente recordar en este punto que estos indicadores conjuntamente con las
metodologías, protocolos, estándares y políticas para su medición y actualización, constituyen
parte fundamental del Sistema de Información Ambiental para Colombia SIAC en los
componentes de Línea Base Ambiental y Sistema Nacional de Monitoreo Ambiental regional y
local. Estos indicadores deben ser coordinados por los institutos de investigación del SINA, el
MAVDT y el DANE, de acuerdo con su competencia, así:

? El IDEAM y las direcciones de Agua Potable y Saneamieno Basico, Dirección de

Desarrollo Sectorial Sostenible, Desarrollo Territorial del MAVDT en el tema de
calidad y cantidad de agua continental, en el tema de índice de escasez,
aprovechamiento del recurso hídrico y vulnerabilidad ambiental.
? El INVEMAR y Dirección de Ecosistemas de MAVDT en la parte de calidad de
agua marina y biodiversidad marina
? El Instituto Alexander Von Humboldt, la Dirección de Ecosistemas del MAVDT y
la UAESPNN en lo relativo a biodiversidad de ecosistemas.
? El IDEAM conjuntamente con el IGAC en los temas de calidad de suelo y
conflictos de uso de suelo, con la Dirección de Ecosistemas del MAVDT.
? El SINCHI y el IIAP harán una coordinación regional de los diferentes temas de
acuerdo con las definiciones de los comités o grupos temáticos
interinstitucionales.
? El Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). En lo referente
a los indicadores socio-demográficos y proyecciones de población.

La información que constitruye linea base debe ser jeraraquizada, procesada y sistematizada
para incorporarla al Sistema de Información para la ordenación de la cuenca.

2. Caracterización de la cuenca:

Teniendo en cuenta lo anterior el proceso metodológico para la elaboración del diagnostico

contempla:

? Contexto nacional y regional de la cuenca

Se trata de analizar la cuenca en el contexto nacional, regional y local con el fin de comprender
sus interacciones en estos ámbitos y caracterizar su papel actual y futuro. En efecto y como lo
señalado UAESPNN39 en varios escenarios se trata de comprender que el carácter subregional
de la cuenca, el territorio cultural social y económico de los grupos étnicos que la habitan sobre
pasa la dimensión y el entorno bio geográfico de la cuenca, articulándola con entornos de otras
cuencas.

39
UAESPNN. PROCESO METODOLOGICO PARA LAIDENTIFICACION DE LA RUTA DE GESTION AMBIENTAL DE LA
UAESPNN EN LA CUENCA DEL RIO PALO.
http://www.parquesnacionales.gov.co/pnn/portel/libreria/pdf/procesometodologicocuencaRioPalo.pdf. UAESPNN SNSM TALLER DE
LECCIONES APRENDIDAS . PROCESO DE ORDENACIÒN SUBCUENCA RÌO GUATAPURI. JUNIO 2007

63
El análisis de contexto (Fig. 16) aporta elementos claves para la prospectiva de la cuenca y su
papel en la dinámica regional desde la perspectiva histórica. Lo anterior implica conocer la
forma de ocupación y, apropiación del territorio, en consecuencia las relaciones que establece
con otros actores y con la naturaleza misma.

Figura 16 Contexto general de la Sierra Nevada de Santa Marta Taller de lecciones aprendidas en cuencas piloto
IDEAM/UNICEF/ACODAL. JUNIO 2007. Fuente: UAESPNN/SNSM- CORPOCESAR. PROCESO DE ORDENACION
CUENCA RIO GUATAPURI

? Identificación preliminar de situaciones generadoras de conflictos

ambientales

El conflicto ambiental puede entenderse como aquel proceso en el que se presentan

diferencias, que generan tensiones en algunos casos, entre los actores sociales, bien sea en los
objetivos (el que) y /o las estrategias (como) y /o los productos (para que) en el uso y manejo
del territorio (Juan Camilo Mira, Omar Quiñones y Luís Eduardo Pérez 1998).

A través del análisis del conflicto se pretende identificar salidas concertadas. El análisis del
conflicto, adaptando la metodología del MAVDT40, contempla:

? Identificación y definición precisa del conflicto; Cual es la situación general del

conflicto; Actores o sujetos del conflicto; Cuales son las posiciones frente a la
situación. Cuál es el escenario social y ambiental del conflicto.
? Contexto bio - geográfico del conflicto: ubicación espacial, territorial, ecosistema,
paisajista, geográfica, del conflicto identificando y diferenciado Ecosistemas
involucrados ecosistemas y zonas de vida en los que se escenifica el conflicto
analizado efectos del conflicto en el medio natural e impacto sobre ecosistemas
en general y la población.

40
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial .Resolución de conflictos ambientales. Metodologías y estudios de caso
en el caribe Colombiano. Grupo de educación y participación. Junio 2004

64
 ? Contexto social del conflicto: caracterizar la población comunidad que intervienen
en el conflicto, los actores del conflicto, sus relaciones y acciones en torno a
dicho conflictos. Es decir, la identificación, descripción y valoración del tejido
social en medio del cual ocurre el conflicto; Actores directa e indirectamente
involucrados; caracterización de los sujetos individuales o colectivos y sus roles y
relaciones dentro del conflicto; población afectada tipo y grado de afectación y
actitudes frente al mismo; sectores de poder relacionados con el conflicto:
estatales y no estatales, roles y operación de cada uno dentro del conflicto;
puntos básicos de tensión o nudos conflictivos principales. Tendencias de
evolución del conflicto: favorables o desfavorables con o sin intervención del
conflicto.

Figura 17. Conflictos ambientales. Taller de lecciones aprendidas en cuencas piloto IDEAM/UNICEF/ACODAL.

Fuente: CORPOCALDAS. PROCESO DE ORDENACION CUENCA RIO LA MIEL. Junio 2007

? Analisis situacional con participación comunitaria

El análisis situacional como ejercicio participativo consiste en identificar y priorizar las

situaciones ambientales positivas y negativas que afectan la cuenca, por parte de los actores
sociales asentados en la cuenca, con el fin de retroalimentar la información técnica y la
construcción del diagnóstico (ver caja de herramientas de participación comunitaria41).

El árbol de problemas constituye el insumo básico que orienta el análisis diagnóstico,

permitiendo retroalimentar la problemática identificada y espacialaza por el equipo técnico. Una
vez realizado estos ejercicios se prioriza los problemas que se consideran mas graves, se
espacializan en la cuenca y se asocia a los actores sociales asentados en la misma.

? identificación de mecanismos para la resolución del conflicto

41
www.ideam.gov.co/ cuencas/cajas de herramientas

65
En las tablas 5 y 6 se presentan alternativas planteadas para el tratamiento del conflicto,
mecanismos de negociación y concertación

Tabla 5. Etapas del proceso de concertación

Pasos Descripción e instrumentos de apoyo

1. Elaboración de la En esta etapa inicial se requiere de análisis (situacional
agenda de concertación y de actores).
Análisis del contexto Además es preciso elaborar la agenda de problemas a
Situación a enfrentar debatir con el fin de generar acuerdos.
Actores claves a involucrar
Agenda de problemas a
debatir
Especificación de los
resultados a alcanzar
2 Elaboración de pautas Identificar las técnicas de concertación a seguir y
e instrumentos del planificar los detalles, reglas y procedimientos.
proceso de
concertación.
3.Generación de Elaborar cuadro de posibles alternativas para que los
alternativas para lograr participantes puedan definir sus respectivas opciones
acuerdos. para someterlas a discusión

4 Realización de las Rol de facilitación imparcial de reuniones y talleres con

reuniones de los diferentes actores
concertación (mesas, Relatorías de las reuniones.
talleres, asambleas, etc).
5 Elaboración del Consolidación de resultados de las mesas y
documento de síntesis elaboración de
de las acciones la estrategia con cuadro de compromisos y
concertadas responsabilidades acordadas.

6 Definición del sistema Creación de espacios o mesas de evaluación periódica

de monitoreo y de
evaluación de resultados las acciones concertadas realizadas y rendición de
cuentas a la ciudadanía en general sobre resultados
(informes periódicos de monitoreo por parte de las
agencias
comprometidas)
.

Tabla 6. Elementos de participación ciudadana para la concertación social

Etapas Instrumentos

1. Marco para la -Nivel macro:

participación de los - identificación de actores, procesos y métodos
actores participativos.
- Refuerzo de los mecanismos existentes de

66
 Etapas Instrumentos

Participación Ciudadana (PC)

-Involucramiento de los actores claves
-Diseño de estructuras para la PC
-Amplio alcance de la PC: debate, consulta,
Decisiones, e implementación
-Proceso de deliberación y concertación: para definir el
problema, fijar prioridades, diseñar las acciones,
asignar recursos, y monitorear las acciones.

2. Definición del plan de Definir los métodos específicos de participación

acción participativa - -Vincular los actores con los métodos mas adecuados
organizar el proceso y de participación
mantener un proceso - Organizar el proceso y mantener un proceso continuo
continuo de información de información
--Usar experticia local en participación
-Usar instrumentos gerenciales para manejar el
proceso, y lograr movilización y motivación
-Aplicar métodos de diagnóstico participativo
-Usar técnicas de negociación
-Realizar talleres de análisis de problemas
-Diseminar información y realizar campaña de
información al público.
-Capacitar facilitadores de participación
-Completar detalles del proceso sobre la marcha
-Diseñar mecanismos para la concertación
3.Alcance y mecanismos i. Participación intragubernamental.- Abarca desde las
estructuras de gobiernos locales hasta el parlamento.
de participación durante Los niveles son: nacional (ministerios claves); talleres
de consulta y diseminación de información a nivel
regional y local; representación de los gobiernos
locales en los foros nacionales.
ii. Participación de la sociedad civil a nivel nacional.-
Los criterios principales para incluir la representación
de la sociedad civil al nivel nacional son legitimidad,
representatividad y capacidad. Abarca ONG, sector
académico, Instituciones religiosas, gremios
profesionales, sindicatos, medios de comunicación
social y sector privado.
iii. Participación de la sociedad civil a nivel local.-
Involucra a las organizaciones locales de la sociedad
civil, organizaciones de base, comunidades rurales y
grupos informales
iv. Estrategia de información y comunicación.- El
gobierno informa a todos los actores del proceso, y al
público en general desde el primer momento.
v. Mecanismos de retroalimentación.- Crear vínculos

67
 Etapas Instrumentos

entre gobierno y Organizaciones de la Sociedad Civil,

entre los gobiernos locales y el central, y dentro de las
comunidades, con el fin de asegurar la
retroalimentación del proceso de formación de las
políticas (estrategias).
4. Institucionalización de la Medición del avance del proceso de participación,
participación conforme al plan de participación de los actores.

Fuente: Isabel Licha A partir de Edgerton et al, 2000.En Concertación y gerencia social: conceptos, enfoques y
experiencias INDES/BID Washington, DC Mayo 2003 .VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del
Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003

3. La zonificación ambiental
La zonificación ecológica (biofísica, preferiblemente ecosistémica con conceptos de estructura
ecológica principal, recuperación de zonas fragmentadas) se complementará con la zonificación
socioeconómica y política, para establecer la zonificación ambiental.
La zonificación ambiental se establece bajo el principio que se ordena a partir del criterio de
adaptar los proyectos de desarrollo a las ofertas y vulnerabilidades de los ecosistemas o su
capacidad de acogida y no adaptar el medio a las características de los proyectos:
? Las relaciones entre la información biofísica y socioeconómica debe darse de tal
forma que garantice la comprensión del funcionamiento y estructura de los
ecosistemas y se establezca la oferta de bienes y servicios ambientales y sus
vulnerabilidades.
? Se debe hacer especial énfasis en lo relacionado con el ciclo del agua
(incluyendo el agua subterránea), y en este ciclo, la capacidad de regulación de
la vegetación y los suelos. En las zonas donde ya los ecosistemas prístinos no
existen, se debe recurrir a la recuperación, restauración y construcción de la
Estructura Ecológica Principal.
? Desde el concepto de cuenca hidrográfica, se evalúa y se maneja de forma mas
integral el riesgo y las amenazas naturales o socionaturales que desde cualquier
otra unidad de análisis como lo es el muncipio. en donde no se visualiza las
causas si no las consecuencias, especialmente para amenazas como son las
inundaciones, deslizamientos, avalanchas, desertificación y cambio climático.
? Con la comprensión del funcionamiento de los ecosistemas presentes en la
cuenca podremos encontrar los usos potenciales y manejos sostenibles para
cada una de las zonas identificadas.

68
 4. Formulación de la sintesis ambiental
Por último se elabora el documento de síntesis ambiental de la cuenca en la cual se
espacialicen, zonifiquen y se acoten los principales problemas, potencialidades y restricciones,
que orientará la siguiente fase del proceso.

5.4 Fase Prospectiva.

En que consiste?
La fase prospectiva del POMCH se apoya en instrumentos de análisis y previsión de escenarios
futuros, a partir del reconocimiento del diagnóstico actual de la cuenca que lleva a la
identificación de tendencias y necesidades de intervención, asi como de líneas de acción que
permitan orientar el Plan de Ordenación y Manejo de la cuenca.

Como se hace?
En esta fase se destaca, la activa participación de los actores sociales, quienes intervienen
como “expertos” dado su amplio conocimiento del territorio y de las dinámicas internas y
externas que allí intervienen (Tabla 7)

Tabla 7. La prospectiva en la elaboraciòn de POMCH

FASE OBJETIVO/ALCANCE ACTIVIDAD HERRAMIENTAS RESULTADOS ENLACES

Planificación
prospectiva.
Construcción de
Concertar escenarios Escenario apuesta
escenarios.
posibles de la cuenca ( Ver caja de
y evaluar sus herramienta)
PROSPECTIVA probabilidades desde
lo relativo, Modelo de
cuantitativo, legal y Planificación ordenación
Formulación del
voluntario. prospectiva (zonificación
modelo de
territorial, SIG, ambiental futura y
ordenación
bases de Datos. directrices de
manejo).
Teniendo en cuenta el escenario apuesta o futuro deseado posible que se desea alcanzar en
un tiempo determinado para lograr la ordenación de la cuenca, en él se determinan las
unidades espaciales de uso y ocupación del territorio, haciendo enfasis en sus potencialidades
y limitaciones las cuales deben reconocerse y fortalecer para logar el desarrollo equilibrado de
la cuenca.

? La prospectiva en el proceso de Ordenación y Manejo de las cuencas

hidrográficas.

la prospectiva sobre el futuro del territorio en una cuenca es una ocasión única para superar los
obstáculos y contradicciones del corto plazo y encender en todos los espíritus y a todos los
niveles la indispensable toma de conciencia de la necesidad de cambiar hábitos y
comportamientos para hacer frente a las mutaciones y alcanzar el objetivo de la ordenación y
manejo de la cuenca en ordenación.

69
En la tabla 8 se presenta el desarrollo de la prospectiva en el proceso de ordenación de una
cuenca a partir de preguntas orientadoras relacionada con escenarios actuales, tendenciales,
deseados y posibles.

La prospectiva como metodologia de planificación en el proceso de ordenación y manejo de

cuencas se retoma desde el inicio del mismo o sea desde el aprestamiento, el diagóstico en el
cual permite la identificación de las potencialidades, restricciones y limitaciones de la cuenca,
resultados que son fundamentales para la identificación de los escenarios futuros. Recordando
el modelo del espiral explicado en la metodología, la prospectiva, se encuentra en todas las
fases como se aprecia en el cuadro siguiente:

Tabla 8. Desarrollo de la prospectiva

Aprestamiento Diagnóstico Prospectiva Formulación del Implementación Seguimiento y

Plan monitoreo
Procesamiento de Desarrollo a partir de las Aplicación Seguimiento
información preliminar siguientes preguntas:
Identificación y Limitaciones, ¿Que debemos A largo Plazo 10, Indicadores de
caracterización fortalezas de ¿En donde estamos? hacer? 15 o 30 años seguimiento y
de actores la cuenca. ¿Cúal es la situación actual? Elaboración monitoreo.
participativa de
Síntesis del los programas,
estado proyectos y
actual. actividades.

Problemáticas Limitaciones ¿Para donde vamos? ¿Que debemos Ejecutar Establecer el

o estados y fortalezas ¿Cúales son los hacer hoy, programas sistema de
situacionales de la cuenca escenarios tendenciales? mañana y proyectos y seguimiento y
Amenazas oportunidades después? actividades. monitoreo.
Síntesis del del entorno regional,
estado nacional e internacional Aplicar
actual. cuando aplique (tecnológico, estrategias.
económico, social)
Identificación de riesgos de
rupturas, retos de futuro.

Los sueños de Síntesis de ¿Hacia donde queremos ¿Que debemos Ejecutar Sistema de
los actores escenarios ir? hacer hoy, programas seguimiento y
deseados de ¿Cúales es la síntesis de mañana y proyectos y monitoreo.
los actores escenarios deseados? después? actividades.
de la cuenca. De actores y grupo técnico.
Aplicar
estrategias.

Marco Lógico y Zonificación ¿Hacia donde podemos ir? Plan de Ejecutar Sistema de
Plan Operativo Ambiental Escenarios posibles. ordenamiento y programas seguimiento y
(socioeconó manejo de la proyectos y monitoreo.
mico y Acuerdos cuenca actividades.
biofísica). Apropiación Aplicar
estrategias.
Zonificación Zonificación ¿Qué debemos hacer? Sistema de
Ambiental Ambiental Estrategias. seguimiento y
(Normativo) global (¿Qué hacer sí? ¿Cómo monitoreo.
hacer para?) a fin de
controlar y orientar los retos En algunas
del futuro o cambios situaciones se
deseables o rechazables. pueden retomar
nuevas
actividades desde
aprestamiento,
diagnóstico y

70
 Aprestamiento Diagnóstico Prospectiva Formulación del Implementación Seguimiento y
Plan monitoreo
Procesamiento de Desarrollo a partir de las Aplicación Seguimiento
información preliminar siguientes preguntas:
prospectiva.

Los escenarios se construyen a través de evaluaciones concertadas entre actores y técnicos

con el fin de que estos tengan pertinencia y contribuyan a la gobernabilidad. A continuación se
presentan algunas sugerencias para tener en cuenta en el proceso de creación de escenarios,
aclarando que escenario no es sinónimo de prospectiva y que no existen recetas únicas para
construirlos.

Es necesario, contar con la síntesis ambiental inicial sobre las variables esenciales internas y
externas de la cuenca, es decir de los problemas, potencialidades, restgricciones o situaciones
que requieran de una atención, una solución. Por lo general se deducen del diagnóstico se
pueden leer en los indicadores seleccionados para ello en cuanto a limitaciones y fortalezas.
Por ejemplo: relacionadas con la calidad y cantidad del agua, las amenazas naturales, la
pobreza, la abundancia de especies naturales, de paisajes, los usos y manejos indebidos o
inapropiados, las inequidades socioculturales, las limitaciones de articulación interinstitucional
entre otros.

Uno de los objetivos centrales de la prospectiva es prever si la tendencia de la situación actual

(estructuras y funciones biofísicas y socioeconómicas vistas sistémicamente) y de los
problemas ambientales resultantes, articulados a una zonificación ambiental, es a permanecer
estacionaria, a mejorar o a empeorar, observación que facilita la elaboración de propuestas
para la toma de decisiones, esto desde la perspectiva de un análisis tendencial.

Se deben evaluar las amenazas y oportunidades, por ejemplo: por invasión de cultivos ilícitos,
prospección minera, macroproyectos a construirse en la cuenca, el aumento de la población
demandante de recursos hídricos, suelos aire, fauna, flora y paisaje. El cambio climático y sus
efectos adversos en la salud, la producción, el equilibrio en los ecosistemas; las visiones de
producción industrial de biomasa para biocombustibles, el TLC en la cuenca y su área de
influencia indirecta, entre otros.

Se debe explorar indicios que revelen un hecho transformador, lo que llama Godet germen de
cambio, riesgos de ruptura o de impacto, preguntarse ¿qué es estable en la cuenca y qué no?

Con el fin de identificar los esceanrios posibles de la cuenca se requiere identificar y jerarquizar
en común los principales retos del futuro o cambios posibles y deseables para su entorno a fin
de poder controlarlos y orientarlos. Son los sueños de los actores de la cuenca y de los técnicos
que se vienen incubando y perfilando desde la fase prospectiva y diagnóstica e incluso desde
antes.

Es preciso plantear las buenas preguntas y formular verdaderas hipótesis claves del futuro,
reducir la incertidumbre, apreciar la coherencia y verosimilitud de las combinaciones posibles.

En esta fase el equipo técnico debe identificar y aportar alternativas de solución que escapen al
conocimiento de los participantes de la mesa de concertación o consejo, sea por su carácter
estrictamente técnico o por que son exógenos a su ámbito. Presentadas las alternativas de
solución propuestas por los participantes con “experticia” sobre la zona, quienes intercambian

71
experiencias, conocimiento y percepciones con el equipo técnico en proceso continuo de
interacciones con miras a identificar componentes sobre los cuales existe acuerdo absoluto,
aquellas aspectos que son complementarias, independientes o mutuamente excluyentes.

Para determinar hacia donde se puede o debe orientar el proceso de planificación en el largo
plazo es importante analizar las diferentes dimensiones, proceso en el cual con base en los
acuerdos expresados por los diferentes actores se caracterize el tipo de solución adecuada a
las necesidades y disponibilidades de recursos, que la mayor parte de las veces serán escasos
y restrictivos.

Es necesario acordar escenarios posibles y evaluar sus probabilidades relativas, cuantitativa,

legal y voluntariamente, una vez consolidada la cartera de soluciones o situaciones posibles
(definiendo responsables de ponerla en practica, costos de cada solución, responsables de su
financiación y secuencia de su aplicación) se definen el qué hacer, según el interés manifiesto
de los participantes, el siguiente paso consiste en definir cómo lograrlo, lo cual se materializa en
el diseño de estrategias.

? La construcción del “Modelo de Ordenación”

Al plantear una escenario apuesta que determina como se quiere desarrollar la cuenca, y por lo
tanto cómo pasar de un modelo de estado tendencial que puedes ser de conflicto, desequilibrio
o en estado de degradación a un modelo prospectivo o escenario posible denominado
“apuesta” el cual puede ser a su vez reactivo o proactivo, se condicionan las variables del
desarrollo integrado hacia el desarrollo armónico de uso y manejo de la cuenca. Este modelo
debe solucionar los problemas identificados y establecer las medidas de intervención para
satisfacer las necesidades de los actores o habitantes de la cuenca.
Para alcanzar el escenario apuesta se debe proponer un horizonte de planificación de largo
plazo concretado en un modelo de ordenación en el cual se incorporen e interrelacionen
aspectos de conservación ecosistémica y productiva representados espacialmente para facilitar
el propósito de la ordenación y manejo de la cuencas.
La construcción del modelo de ordenación es la conclusión del analisis ambiental territorial de la
cuenca y se expresa en un mapa, el cual debe ir acompañado de unas politicas, normas y/o
criterios para el uso del suelo, para el aprovechamiento de los recursos naturales, y para el
establecimiento, aprovechamiento y/o protección de areas con restrinciones desde el punto de
vista ambiental.

5.5 Fase de formulación.

En que consiste?
Durante esta fase se consolida el Plan propiamente dicho, en el cual se diseña colectivamente
los objetivos, metas, estrategias, programas, proyectos, así como, la plataforma organizativa,
económica y financiera necesaria para su implementación, así como los mecanismos de
seguimiento y evaluación del mismo. Es así como el Plan debe reflejar las prioridades de
intervención en la cuenca, incluir las necesidades sentidas de la comunidad y las acciones
estructurantes del plan, así como, las zonificaciones y normas que estructuran el cambio
intencionado construido en las fases de diagnóstico, prospectiva y plasmado en el modelo de

72
ordenación de la cuenca. El Plan así concebido es un documento de política pública y social
que orienta la intervención sobre el territorio de la cuenca en estudio.
Suele suceder que cuando se llega a la fase de formulación del Plan se olvidan los
antecedentes, restricciones, externalidades, propósitos colectivos y se presentan una serie de
programas y proyectos, totalmente desarticulados de las problemáticas identificadas por los
actores sociales y de las expectativas especificadas en la “apuesta colectiva” y desconectada
de las fases anteriores.
En esta fase es clave el equipo técnico, pues aunque las fases más demandantes en recursos y
tiempo es el diagnóstico, el construir el documento del Plan en forma coherente, sencilla y que
incluya el paso del modelo de estado al modelo de soluciones es un reto técnico.
Como se hace?
A continuación se presentan las actividades a acometer durante la formulación del POMCH
(Tabla 9)
Tabla 9. La Formulaciòn en la elaboraciòn del POMCH
FASE OBJETIVO/ALCANCE ACTIVIDAD HERRAMIENTAS RESULTADOS ENLACES

Formulación de
objetivos Metodología de
estrategias, marco lógico, Portafolio de
programas Planificación proyectos.
proyectos y estrategia.
metas.

Metodología de
Plan operativo para
Elaboración del marco lógico,
la implementación
plan operativo. Planificación
de la cuenca.
estrategia.

Proponer las Elaboración de la

soluciones y dejar Estrategia
FORMULACIÓN propuesta de la
las bases para su administrativa,
estructura Actas
implementación financiera y
administrativa y
económica.
financiera.

Elaboración de la Metodología de
Plan de
propuesta de seguimiento y
seguimiento
seguimiento y evaluación del
diseñado.
evaluación. marco lógico.

Suscripción de
Actas de
acuerdos y
Herramientas de compromiso,
definición de roles
concertación. acuerdos,
y
convenios.
responsabilidades

? Tipificación de soluciones.
Es factible tratar en forma separada las llamadas soluciones continuas o permanentes de las
discontinuas o temporales. Las continuas no tienen fecha en el tiempo y se refieren a los
sistemas de producción y servicios (procesos desarrollados por las entidades) que la población

73
requiere en forma permanente. Las discontinuas tienen un momento en el tiempo siendo las
más representativas las sustentadas como proyecto de inversión.
Cada una de las soluciones puede ser desagregada en sus componentes bajo algún sistema
que permita luego encontrarla, explicarla y procesarla en cuanto a su función, aplicación y otros
detalles. De esta manera las soluciones pueden categorizarse como:
1. Programas: Conjunto de proyectos
2. Proyecto: Conjunto de actividades
3. Actividades: Conjunto de prácticas
4. Prácticas; Conjunto de tareas
5. Tareas: Conjunto de pasos
? Formulaciones y desarrollos participativos.
Se deben formular los objetivos de plan, general y especificos los cuales deben ser
ampliamente analizados y discutidos con los sectores comunitarios e institucionales de manera
que se logre un consenso participativo y democrático y de esta manera se garantice la
continuidad y compromiso con el proceso de ordenación de la cuenca.
Se deberan formular las estrategias generales del plan que se constituyen en las directrices que
permitiran el logro y la aplicación de las politicas determinadas en el escenario apuesta y el
modelo de ordenación. Las estrategias pueden considerar aspectos políticos,
jurídicos,administrativos, culturales y financieros.
Participativamente se definen los ejes de desarrollo y las “líneas de acción” o “grandes
orientaciones” en talleres con los actores sociales con quienes se consturye consenso sobre los
contenidos del Plan. Es en este espacio donde las comunidades adquieren conocimiento de lo
que se va hacer, como se va hacer, con quién al establecer roles y responsabilidades de los
diferentes actores sociales.
Teniendo en cuenta los objetivos, estrategias y metas se formulan los programas y proyectos
los cuales son las actividades organizadas que permiten alcanzar los propositos definidos en el
Plan, de acuerdo con sus prioridades de intervención, y la definición de acciones y normas
claves para la ordenación del territorio. Estos pueden enfocar diferentes aspectos de la
producción, conservación, protección y desarrollo. Así mismo, los proyectos se deberan
formular acorde con las posibles fuente de financiación o de acuerdo con los alcances del
mismo o la metodologia que se requiera según el organización a la cual sea necesario
presentarla o responsable de desarrollarla como parte de su competencia.
Con los programas y proyectos elaborados se formula el Plan de Acción Multianual del POMCH
el cual debe contener los programas, proyectos y acciones, cronograma, costos, entidades
responsables y de apoyo, sus indicadores o variables de seguimiento y monitoreo.
El Plan de Acción deberá tener estrecha correspondencia con los objetivos y enfoque de los
proyectos establecidos en el corto, mediano y largo plazo, además de estimar y cuantificar las
necesidades de recursos humanos, tecnicos y financieros para alcanzar las metas propuestas.
? Propuesta de estructura administrativa y financiera
Se debe establecer y reglamentar una estructura administrativa bajo una eficiente organización
que permita el ordenamiento ambiental territorial e institucional para apoyar las acciones del
plan, la cual debe ser concertada con los actores sociales. El mejor de los casos es considerar

74
la estructura organizativa creada desde la fase de aprestamiento del proceso de ordenación de
la cuenca u otros sistemas acordes a la realidad de la cuenca en análisis.
De acuerdo al artículo 23 del Decreto 1729/02, la financiación de los planes de ordenación de
las cuencas hidrográficas se hará con cargo a los siguientes recursos:
1. Con el producto de las tasas retributivas, compensatorias y por utilización de aguas.
2. Con el producto de las contribuciones por valorización.
3. Con el producto de los empréstitos internos o externos que el gobierno o las autoridades
ambientales contraten.
4. Con las donaciones que hagan las autoridades ambientales, las personas naturales o
jurídicas, nacionales o extranjeras.
5. Con los recursos provenientes del 1% de que trata el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99
de 1993.
6. Con los recursos provenientes de las transferencias del sector eléctrico.
7. Y demás fuentes económicas y financieras que se identifiquen en el componente financiero
del plan de ordenación y manejo.
Es necesario recurrir a los instrumentos económicos desde la perspectiva de la economía
ambiental y de la economía ecológica para abordar de la mejor manera la implementación de
estas herramientas.
En la Caja de Herramientas de instrumentos económicos en la ordenación y manejo de cuencas
hidrográficas de esta guía, el lector podrá encontrar los elementos para el análisis, evaluación,
regulación y financiación en el desarrollo de los procesos de ordenación de cuencas
hidrográficas.
? Propuesta del sistema de seguimiento y evaluación.
Se debera proponer el sistema de seguimiento y evaluación que permitira a la comunidad y a
las autoridades ambientales examinar el progreso e impacto del Plan, establecer la viabilidad de
los objetivos e identificar y anticipar los problemas, permitiéndoles así tomar las medidas
necesarias para evitarlos o resolverlos.
El proceso de seguimiento y evaluación está ligado al Plan de Acción, permite a la comunidad
valorar los avances del Plan y de impacto del mismo sobre el territorio, una herramienta
recomendada para su acompañamiento lo constituyen los observatorios ambientales, el sistema
debe ser flexible para adecuarse a los cambios de acuerdo con los criterios establecidos con
este propósito.
Se debe recordar que esta fase tiene su inicio en la fase de Aprestamiento con la construcción
del sistema de seguimiento y evaluación teniendo como insumos el marco lógico y plan
operativo (indicadores de desempeño), posteriormente, se retoma en el diagnóstico con la
identificación y selección de los indicadores y se retroalimenta durante la fase de formulación al
operativizarse el Plan.
? Suscripción de acuerdos y definición de roles y responsabilidades
Acorde a las competencias de las diferentes instituciones y roles que desempeñan los actores
sociales se deberan llegar a acuerdos en donde cada uno de ellos asuma la responsabildad

75
que le corresponda en cada una de las acciones que plantea en el Plan con el proposito de
lograr el objetivo a alcanzar.
Esta estrategia es muy importante por que garantiza la concertación y acuerdo que permitiran
que el plan se ejecute permitiendo que el ordenamiento y manejo de las cuencas sea un
proceso y no solo la formualción de un Plan.
? La edición y estrategias de comunicación del documento del Plan
A la hora de elaborar el Plan, puede surgir la pregunta sobre que modelo o formato se elabora,
puede ser a partir de un formato existente de la autoridad Ambiental competente, o del Banco
Nacional de Proyectos para aprovechar la oportunidad de ingresarlo al BPIN, o puede ser sobre
modelos y formatos de una agencia internacional que facilitara la implementación del proceso
llámese ONG, Banco Mundial, la FAO entre otras.
Sin embargo, es necesario recordar que las soluciones fueron acordadas participativa y
democráticamente, tienen un origen y son resultado de un proceso compartido y por lo tanto no
se pueden desdibujar o desaparecer en el Plan Final. Si esto ocurre, se perdería no solo los
esfuerzos realizados sino la garantía de continuidad del proceso. Es posible que un Plan
POMCH quede bien presentado pero no trascendería sino a los anaqueles de una biblioteca en
el mejor de los casos.
A manera de ejemplo se presenta el siguiente contenido de un Plan de Ordenación y Manejo de
cuenca, tomado y adaptado de CATIE 2006 en donde se ordena la información de tal manera
que garantiza la coherencia y el éxito del proceso.

TABLA DE CONTENIDO DEL CAPITULO PLAN DE ACCIÓN y GESTION

PARA LOS PLANES DE ORDENACION Y MANEJO DE CUENCAS
HIDROGRAFICA
1. Título
2. Antecedentes y justificación
3. Visión integral y estructura del plan
4. Componentes, definición, descripción, actividades y metas del plan
5. Objetivos
6. Estrategias para la implementación del plan de acción
7. Perfil de cada uno de los componentes del plan
- Nombre
- Ubicación
- Responsable
- Justificación (problema, beneficiarios directos e indirectos, descripción
de los tipos de beneficios que recibirán del plan y del efecto distributivo
de las inversiones)
- Estrategias
-Intervención (objetivo general, objetivos específicos, resultados
esperados, actividades, metas o indicadores, medios de verificación)

76
 - Presupuesto
- Cronograma
8. Participación comunitaria
- Formas de participación de las comunidades y beneficiarios en el
diseño del plan.
- Sostenibilidad de la participación comunitaria
9. Monitoreo y seguimiento
10. Esquema administrativo y operativo.
11. Costos del plan.
- Costo total por componente, actividades y categorías de inversión.
- Análisis de costos
12. Financiamiento
- Fuentes de financiamiento. Contrapartida nacional
- Participación porcentual del financiamiento y origen de los fondos
13. Referencias bibliográficas
14. Anexos

? Implementación de estrategias para la ejecución del POMCH.

1. Socialización y adopción del POMCH
El plan ya documentado deberá ser aprobado por el director de la CAR o la comisión conjunta,
esto deberá hacerse mediante un acto administrativo ( ver modelo anexo xxxxxx)
Deberá entonces realizarse la socialización del POMCH a todos los actores sociales de la
cuenca y entregarles copia del mismo.
2. Inclusión del POMCH en los instrumentos de planificación
corporativos
Una de las primeras actividades que se deben realizar después de la aprobación del POMCH,
es realizar una revisión al PAT en implementación para incluir en el los proyectos y acciones
prioritarias identificadas en el POMCH. También deberá revisarse el PGAR con el propósito de
actualizar la información sobre el área de la cuenca estudiada y retomar acciones planteadas.
3. Articulación del POMCH con otros instrumentos de planificación.
Teniendo ya definido incluido en los instrumentos de planificación de las CAR los compromisos
que por competencias se tienen que desarrollar por ellas, se debe revisar acorde a la Ley
388/87 todos los POTs de los municipios que tienen jurisdicción en la cuenca respectiva, para
que se acojan las determinaciones planteadas en el POMCH. Esta fase requiere un trabajo
coordinado con las administraciones municipales, las cuales ya han participado en la
elaboración del POMCH por lo tanto es apoyarlas en la modificación de su POT si es necesario.

77
De otra manera en el proceso de revisión de los POTs por parte de las Autoridades Ambientales
es otro espacio que se debe utiizar para armonizar los planes.
4. Operacionalización de los acuerdos, roles y responsabilidades.
Como el ordenamiento y manejo de las cuencas hidrográficas es un proceso concertado por
todos los actores sociales de la cuenca en estudio, se debe formalizar los aportes de acuerdo a
los roles y responsabilidades de cada una de las instituciones, comunidad, gremios, etc., los
cuales permitirán acorde al plan operativo la ejecución de las acciones concertadas en la fase
de formulación del POMCH, y por ende el logro del escenario apuesta y la implementación del
modelo de ordenación y manejo. Una manera es la suscripción de acuerdos y aprobación de
roles y responsabilidades.

5.6 Fase de Ejecución del POMCH

¿EN QUE CONSISTE?

Constituye la etapa de realización o puesta en práctica de lo establecido en las anteriores fases.
¿COMO SE HACE?
Al igual que las fases anteriores la Etapa de Ejecución debe llevarse a cabo con el
acompañamiento de los actores sociales quienes deben asumir un papel de veedores,
Cogestores y facilitadores para la implementación de los programas señalados en el POMCH.
La participación de la sociedad civil cobra mayor relevancia al reclamar políticas de gestión
ambiental durables en términos político-administrativos, financieros y de eficacia. La visión
técnica y la voz ciudadana convergen en la generación de una corriente de demanda de mayor
coordinación intergubernamental e intersectorial en las tareas de diseño y de ejecución de las
actividades identificadas en el POMCH.
La implementación de esta fase requiere de algunos pasos previos que garanticen su
efectividad como (Tabla 10):

78
Tabla 10. La ejecuciòn de los POMCH
FASE OBJETIVO/ALCANCE ACTIVIDAD HERRAMIENTAS) RESULTADOS ENLACES

Instrumentos Acto administrativo

jurídicos, de adopción.
Adopción y
Estrategias de
socialización del
socialización y POMCH como
POMCH.
divulgación. proyecto colectivo.

Inclusión del Estrategias de POMCH incluido en

POMCH en los articulación los instrumentos de
instrumentos de institucional. planificación
planificación de
las autoridades
ambientales.
Puesta en practica de Estrategias de Instrumentos de
Articulación de
EJECUCÍON los establecido en las articulación planificación de la
los POMCH con
anteriores fases. interinstitucional. cuenca articulados.
los POT y otros
instrumentos de
de planificación.

Puesta en Mecanismos de
coordinación Operacionalización
marcha de la
interinstitucional. de los acuerdos
estructura
roles y
administrativa y
responsabilidades.
financiera.
Estrategias de
Desarrollo del implementación. Implementación del
Plan operativo. plan operativo.

1. La Articulación Institucional a partir del analisis de roles y responsabilidades.

Identificación de actores realizado en la fase de aprestamiento.
2. Establecer la estructura administrativa y financiera:
Al identificar una adecuada estructura para la administración de la cuenca y los recursos
requeridos para alcanzar las metas propuestas se optimiza la distribución de recurso
humano, logístico y financiero generalmente limitados dentro de las Autoridades
Ambientales.
Un adecuada estructura debe considerar la organización interna requerida para administrar
la cuenca durante el tiempo de ejecución del plan de manejo, en consecuencia debe incluir
organigrama, perfiles de puestos y funciones; necesidades de personal; reglamentación
interna; relaciones inter e intrainstitucionales (mecanismos, procedimientos y vínculos) y
logística física y financiera necesaria entre otros.
? Suscripción de acuerdos y establecimiento de responsabilidades
? Creación de la organización de usuarios y establecimiento de metas,
responsabilidades o atribuciones.
? Determinar necesidades de investigación y capacitación.
? Elaboración de programación: Ordenación en el tiempo y en el espacio de
las actividades y la asignación de los recursos en forma óptima.
? Definición de indicadores mínimos.

79
Para llevar a cabo la fase de ejecución se hace necesario en primer lugar la construcción de un
Plan Operativo (PO), en el que se defina un programa de trabajo a realizarse para la
implementación del POMCH (cinco años). El PO resulta útil para efectuar el seguimiento a las
acciones implementadas y permite evaluar la gestión de manera temporal (semanal, mensual,
semestral, etc) según se planee.
El plan operativo debe contemplar entre otros los siguientes elementos:
? Definición del Objetivo General que se pretende alcanzar con la
elaboración del plan
? Definición de Objetivos Específicos
? Resultados esperados (para cada objetivo establezca el o los resultados
esperados)
? Establecer actividades
? Definir Metas
? Tiempos de ejecución
? Responsables
? Presupuesto asignado

Figura 18 Fase de implementación. Taller de lecciones aprendidas en cuencas piloto IDEAM/UNICEF/ACODAL.

JUNIO 2007

80
6. MARCO GERENCIAL- EL SISTEMA DE SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN EN PROCESOS
DE ORDENACIÓN DE CUENCAS

EN QUE CONSISTE?
En el proceso de ordenación de cuencas se hace necesario implementar un Sistema de
Seguimiento y Evaluación que permita “medir y analizar el desempeño, a fin de gestionar con
más eficacia los efectos y productos que son los resultados”42que se esperan del POMCH.

COMO SE HACE?

Tabla 11. El seguimiento y evaluaciòn en la ordenaciòn de cuencas

FASE OBJETIVO/ALCANCE ACTIVIDAD HERRAMIENTAS RESULTADOS OBSERVACIONES

SS&E Protocolos,
Implementación
procedimentos e
de protocolos,
instrumentos
procedimientos e
implementados
instrumentos del
SS&E.
Hojas metodologías Validación del
de indicadores, Sistema de
Acciones de Protocolos, indicadores
Medir y analizar el seguimiento y procedimientos e Gestión(
desempeño, a fin de evaluación. instrumentos.. eficiencia),Ambient
SEGUIMIENTO
gestionar con más ales (estado),
Y EVALUACIÓN
eficacia los productos Impacto(Eficacia
del POMCH.. Estrategias de Información
Difusión de los comunicación. socializada.
resultados de
seguimiento.

Sistematización Metodologías de
de experiencias y sistematización. Lecciones
acciones aprendidas.
correctivas.

6.1 Monitoreo y Evaluación43

El seguimiento o monitoreo se efectúa durante la etapa de ejecución de un proyecto o plan y no

en otras etapas del ciclo del proyecto. Es un procedimiento sistemático empleado para
comprobar la eficiencia y efectividad del proceso de ejecución de un proyecto para identificar los
logros y debilidades y recomendar medidas correctivas para optimizar los resultados deseados.

Un monitoreo como procedimiento sistemático tiene que:

42
Manual de seguimiento y evaluación de resultados. PNUD, oficina de evaluación. Pág 6. En Ortegón et. al. 2005.
43
Ortegón et.al. 2005. Metodología del marco lógico para la planificación, el seguimiento y la evaluación de proyectos y programas. ILPES. Pág
47

81
 • Determinar el progreso en la ejecución del plan. Los avances físicos, los costos y el
cumplimiento de los plazos para las actividades son elementos que se deben verificar
durante la ejecución.
• Dar retroalimentación a los involucrados sobre el proyecto. Esto significa que los
resultados que se obtengan del monitoreo deben ser comunicados a los involucrados
en el plan.
• Recomendar acciones correctivas a problemas que afectan al proyecto para mejorar el
desempeño e incrementar la probabilidad de que el proyecto ejecutado alcance su
Objetivo de Desarrollo o propósito”.
También tiene que ver con el análisis de la eficiencia y efectividad del desempeño del plan
programado en la Matriz de Marco Lógico44:
• El análisis de eficiencia indica en qué medida se han realizado las actividades a tiempo
y al menor costo para producir los resultados.
• El análisis de efectividad indica en qué medida se produjeron los Resultados y si se
está logrando el Propósito (objetivo de desarrollo) del plan.
El monitoreo implica identificar logros y debilidades del proyecto a tiempo para tomar las
acciones correctivas recomendadas.
La evaluación es una valoración y reflexión sistemática sobre el diseño, la ejecución, la
eficiencia, la efectividad, los procesos, los resultados (o el impacto) del plan en ejecución o
completado. Ocurre básicamente durante todo el ciclo del proyecto y normalmente involucra a
personas no directamente ligadas operacionalmente con el proyecto.
La evaluación pregunta sí un proyecto está funcionando en vista de los resultados obtenidos.
Nótese que el énfasis en esta definición está en el proyecto en su conjunto, tanto a nivel de
procesos como de resultados.
La evaluación requiere asignar tiempo para un trabajo especial y normalmente involucra la
participación de profesionales especializados, tal como en evaluaciones anuales, evaluaciones
intermedias o evaluaciones ex-post.
Existen dos (2) tipos de evaluación:
• La evaluación formativa, que establece medios que permiten el aprendizaje y realizar
modificaciones durante el ciclo del proyecto. La evaluación formativa se lleva a cabo
para guiar el mejoramiento del plan. El énfasis es la retroalimentación para mejorar el
producto final.
• La evaluación sumativa se lleva a cabo en general al concluir la ejecución o varios
años después si es una evaluación ex post o de impacto. La evaluación sumativa se
utiliza para recibir conclusiones sobre el desarrollo del plan para mejorar futuros
planes, programas o proyectos.
El Monitoreo y la Evaluación están interrelacionados pero no son sinónimos. Mientras que el
monitoreo es un proceso continuo y permanente (todos los días, semanas, meses en la
ejecución del plan, la evaluación se realiza en periodos establecidos, entre lapsos de tiempo
más largos. El monitoreo es un proceso continuo de análisis, observación y sugerencias de

44
Op.cit. pág50

82
ajustes para asegurar que el proyecto esté encarrilado a alcanzar su objetivo. La Evaluación por
su parte permite la formulación de conclusiones acerca de lo que se observa a una escala
mayor, aspectos tales como el diseño del proyecto y sus impactos, tanto los previstos como los
no previstos.

6.2 ¿Cuándo se realiza seguimiento y evaluación?

De la misma manera que el ciclo de un proyecto o plan comienza antes de la etapa de

ejecución y continúa después de dicha etapa, el Monitoreo y la Evaluación se relacionan a
través de las diferentes fases y etapas. Por lo mismo, es más probable que no se pueda realizar
eficientemente una evaluación de impacto si no se han efectuado tareas de monitoreo y
evaluación en la etapa de ejecución del proyecto. Las diferentes tareas relacionadas con el
Monitoreo y la evaluación, para cada etapa del ciclo de vida del plan son las siguientes:
a. En la etapa de Aprestamiento
Los primeros pasos de S&E se toman en la etapa de preparación del plan. En esta
etapa, el equipo de preparación (incluyendo el Ejecutor) tiene la responsabilidad básica
de asegurar que el plan dispondrá de un buen sistema de S&E. La Matriz de Marco
Lógico es una herramienta útil para estos efectos, pues, se utiliza para definir los
parámetros de desempeño del proyecto, líneas de base, puntos de referencia e
indicadores. Al determinar los indicadores y sus correspondientes medios de
verificación, se establecen las condiciones para futuras evaluaciones y ajustes al
proyecto.
Esto ayuda a formular, desde los inicios, el Plan de Monitoreo y Evaluación del plan,
incluyendo el proceso de evaluaciones formativas y sumativas.
b. En la etapa de Ejecución.
Vale la pena mencionar que sin el establecimiento de un buen plan de S&E, los actores
quedan colocados en una posición de reacción y no de acción proactiva en cuanto a la
ejecución del plan, lo cual dificultará el manejo global del mismo.
Para realizar el S&E en esta etapa es necesario contar con los mecanismos
identificados en el plan de S&E, preparado en la fase de Aprestamiento. De no ser así,
se debería preparar uno al inicio de la ejecución del proyecto. Para ello se puede utilizar
un taller inicial que permita desarrollar dicho plan. Si no se efectúa un Taller inicial se
debe, por lo menos, preparar un plan de S&E con los principales actores involucrados.
La gran mayoría de las evaluaciones (intermedias sobre el desempeño del plan)
periódicas en esta etapa se consideran formativas, ya que sus objetivos básicos son
mejorar el desempeño del proyecto. Esto asegura que el Informe de progreso de
proyecto (semestral) se ajuste a los requerimientos del Plan de S&E.
c. En la etapa de Operación (post proyecto).
La Evaluación Sumativa, post POMCH, examina el impacto del plan a su terminación o
posteriormente. Se examina el diseño original, con las modificaciones introducidas como
resultado del S&E durante la ejecución, y el alcance en cuanto al propósito del plan.
En asociación con el ciclo de vida del plan, en cada fase (aprestamiento-diagnóstico-
prospectiva, formulación, ejecución y evaluación) encontramos diferentes tipos de

83
 evaluación que tienen por objeto básicamente medir la conveniencia de asignar recursos, de
continuar, de modificar, de terminar o de ver lecciones aprendidas respecto al proyecto
objeto de la evaluación.
• La evaluación Ex-ante: evalúa durante la etapa de aprestamiento, el contexto
socioeconómico e institucional: los problemas identificados, las necesidades
detectadas, la población objetivo, los insumos, las estrategias de acción.
• La evaluación Intra: se desarrolla durante la ejecución. Se evalúan la actividades
del proceso mientras estas se están desarrollando, identificando los aciertos, los
errores, las dificultades.
• La evaluación post: corresponde con la finalización inmediata de la ejecución del
plan, detectando, registrando y analizando los resultados tempranos.
• La evaluación ex-post: se realiza algún tiempo después (meses o años) de
concluida la ejecución, evalúa los resultados mediatos y alejados, consolidados en
el tiempo y se centra en los impactos del proyecto.

6.3 Contenidos del Plan de S&E.

El plan de S&E debe incluir como mínimo seis (6) aspectos básicos que se precisan a
continuación:
a. Políticas y reglas de procedimiento.
Este primer aspecto ayuda a detallar cómo se hará el S&E del proyecto. Las reglas
pueden ser de tipo general y específicas. Las generales definen el S&E para el plan en
general: la priorización que tendrá el S&E, la participación de Involucrados, la definición
de evaluaciones formativas y sumativas, etc. Las reglas específicas definen las
técnicas que serán utilizadas en el S&E, quién prepara, quién recibe y quién actúa en
relación con la información, ¿hasta dónde se delegan varios aspectos del monitoreo y
evaluación a otros involucrados en el proyecto?.
b. Estructura.
La asignación de las funciones para el S&E del plan requiere ser considerada
temprana en la etapa de aprestamiento. Dado que el S&E es considerado una función
principal de gestión, es necesario localizar estas funciones en algún lugar dentro de la
estructura organizacional del plan.
El S&E puede tener su propia oficina y personal, o puede ser asignado a varias
unidades del plan; pero en todo caso, la asignación de responsabilidades respecto a
ello, tiene que ser clara y aceptada por todos los que deben intervenir.
c. Recursos humanos.
Para llevar a cabo el monitoreo y la evaluación se requieren recursos humanos
capacitados, ya sea para efectuar los trabajos directamente o para supervisar. La
capacitación puede requerir que el propio plan tenga recursos para el entrenamiento del
personal de S&E. Es necesario una condición básica que el jefe o lider de S&E goce de
la plena confianza profesional de los niveles superiores de decisión, de lo contrario, los
resultados del monitoreo y evaluación no se tomarán en cuenta y no se aprenderá.
d. Determinación de incentivos.

84
 Si los involucrados en un proyecto consideran que el S y E no es importante, nunca se
podrá efectuar un buen SyE. Por lo tanto, es importante captar en la etapa de
preparación del proyecto los posibles intereses que podrían tener involucrados
individuales en S&E y asegurar en el diseño del Plan de S&E que esos intereses sean
tomados en cuenta. Es importante, Identificar los intereses de los Involucrados y crear
incentivos para su apoyo al S&E.
El interés es la razón por la cual un involucrado apoyará o se resistirá a un proceso
efectivo de monitoreo y evaluación del plan estratégico.
e. Difusión.
La difusión de los resultados del S&E es esencial para el mejoramiento del plan tanto
en ejecución como para futuros proyectos. Sin difusión no se aprende mediante la
retroalimentación ni se mejora el desempeño. Por lo tanto, es importante que el Plan
de S&E contemple mecanismos de difusión de los resultados, así como recursos para
efectuar dicha actividad.
Los temas que se difundirán serán las lecciones aprendidas o las mejores prácticas
ejecutadas. Una lección aprendida es una hipótesis que resulta de una o más
evaluaciones sobre algo que funciona bien o no funciona bien, que podría aplicarse a
otras situaciones. Una mejor práctica significa el medio más efectivo y eficiente para
realizar algo en una variedad de situaciones. Normalmente resulta de medios
comprobados en varias evaluaciones. Con frecuencia las mejores prácticas se
estandarizan y pasan a ser los medios aceptados y hasta requeridos para hacer algo.
f. Presupuesto.
Se requiere dedicar recursos financieros del plan para el S&E. No se puede llevar a
cabo un buen S&E sin recursos que garanticen su sostenibilidad.

6.4 Características del plan de S&E.

El plan de S&E de un POMCH deberá ser:
a. Sistemático: Significa que debe ser planeado cuidadosamente e integrado
plenamente.
b. Participativo: Los involucrados importantes forman parte del diseño y de la ejecución
de S&E desde el comienzo. Significa que todos los que contribuyen al plan, o que
son afectados por el, entienden quién es responsable de hacer qué. Hay tres (3)
resultados principales de la participación:
? Promueve acuerdos en la definición de los parámetros de resultados y
desempeño.
? Fomenta la corresponsabilidad y la confianza.
? Crea compromiso entre los involucrados.
c. Centrado en el desempeño: Significa que se dirige a examinar si los resultados están
de acuerdo con el Propósito del proyecto. El concentrarse en el desempeño significa
que es necesario identificar áreas de pobre desempeño para realizar ajustes tan
pronto sea posible. Aunque el Propósito de un proyecto nunca puede cambiar, sí se

85
 pueden ajustar resultados y actividades para aumentar la probabilidad de que el plan
alcance su Propósito.
d. Dirigido al aprendizaje: El mensaje central del S&E es convertir las experiencias en
lecciones. Se sacan estas lecciones para mejorar este proyecto así como otros
proyectos.
e. Guía para la toma de decisiones: Esto se cumple cuando se proporciona la
información para tomar decisiones informadas de continuar o cambiar actividades.

6.5 Técnicas para recabar información.

La recopilación de información debe obedecer a algunos criterios, de tal forma que ésta sea
confiable, oportuna, actual y eficiente para quien la utiliza. Algunos de estos criterios a tener en
cuenta son:
a. Selectivo: recoger únicamente datos que son verdaderamente pertinentes.
Tenemos que ver bien los indicadores para cada objetivo en la matriz de Marco
Lógico. No se debe recoger información interesante pero que no esté ligada al
resultado que estamos midiendo.
b. Guiado hacia resultados: Todos los datos que recogemos deben tener que ver
con los resultados (resultados, propósito) que estamos buscando. No recoger
información sobre actividades.
c. Efectivo en costo: utilizar la menor cantidad de recursos para cumplir el objetivo.
Hay varias maneras de recoger datos, pero unas son más económicas, rápidas y
efectivas que otras. La idea es recoger la información a un costo mínimo.
d. Imparcial: la información debe tener el menor sesgo posible.
e. Replicable: En el sentido que otros puedan utilizar los mismos métodos y llegar a
resultados comparables. También significa que los que recogen datos utilizan
métodos consistentes (iguales).
f. Específico: Tiene que ver con selectivo. Los datos se aplican específicamente al
resultado que queremos medir. Debe haber una desagregación adecuada de la
información; esto está relacionado también con los costos y la pertinencia de la
información.
g. Oportuno: Los datos tienen que ser precisos para que sean de utilidad en la toma
de decisiones. Para algunos indicadores, los datos serán a nivel anual, mientras
que para otros podrán recogerse mensualmente o semestralmente; esto depende
de quién necesite la información o para qué se necesita la información.
La recopilación de información efectiva en costo posee cuatro (4) elementos muy importantes:
a. Sólo lo necesario. Debe evitarse información redundante y eliminar la información
que no sea pertinente. Dejar sólo aquella que nos sirve para medir lo que
necesitamos medir.
b. Uso de fuentes secundarias. Esto es una buena opción; más adelante se verá
con algún detalle.
c. Cerca de la fuente. El punto esencial es que los datos requeridos deberían ser
recogidos y utilizados cerca de la fuente de información. No se debe crear

86
 sistemas burocráticos especiales para obtener o analizar la información. Crear
una burocracia separada normalmente no es costo-efectivo y corre el riesgo de
eliminar el eslabón entre los que recogen la información y los usuarios de la
información.
d. Beneficio-costo: A veces los métodos de recolección y análisis pueden ser muy
costosos y no se justifican (encuestas formales, etc.). Pueden usarse métodos de
recolección menos costosos, aunque se pierda algo en precisión. Por ejemplo:
Métodos de Estimación Rápida.

En resumen, el plan debe proveer la mejor información al menor costo utilizando información
existente, técnicas de muestreo, métodos de estimación rápida y otros métodos de recolección
creativos.

6.6 Análisis de la información.

Para un buen análisis de la información es necesario por lo menos seguir algunos pasos
básicos. La clave en el S&E para prescripciones es saltar de la información al análisis. Del qué
al por qué. Hay tres (3) pasos básicos requeridos para ir de información a recomendaciones.
Estos son la descripción, la interpretación y las recomendaciones.

a. Descripción: es el paso en el cual se organizan los datos brutos y se presentan de

manera claramente entendible. Por ejemplo: en el caso de agua potable, si estamos
tomando muestras de calidad de agua en varios sitios mensualmente, la descripción
del análisis incluiría detalles sobre localización de los sitios, las fechas en que se
tomaron las muestras y los resultados de pruebas químicas. Todo esto sería
presentado en un informe escrito, pero también puede ser presentado gráficamente.
b. Interpretación: es la fase en la que se examina más a fondo la descripción y se
llega a conclusiones.
c. Recomendaciones: son sugerencias de acción basadas en la interpretación de los
datos. Es importante basar las recomendaciones en los datos y la información para
disminuir la impresión de sesgos. Es deseable no llegar a conclusiones demasiado
rápido.
Una guía mínima para hacer recomendaciones es:
a. Las recomendaciones deben estar sustentadas por el análisis de los datos. El que
desee hacer recomendaciones que no fluyen del análisis debería examinar sus
propios sesgos.
b. Cada recomendación debe hacer sentido por sí sola y no tener que ser agrupada o
combinada con otras. Esto permitirá tomar decisiones más sencillas y claramente
conectadas con las recomendaciones individuales. Desde el punto de vista práctico,
un tomador de decisiones no acepta fácilmente un “paquete” de recomendaciones con
la implicación que debe aceptarlas todas.
c. El ofrecer opciones con varias maneras de implementarlas es una técnica muy útil
para que los tomadores de decisiones no lo vean como que están obligados a tomar el
punto de vista suyo.

87
 d. Se deben considerar y calcular los costos, beneficios y riesgos, tanto de tomar la
decisión recomendada, como de NO tomar una decisión. Si usted puede demostrar
que la inacción, de hecho, es una decisión, con altos costos y riesgos, aumentará la
probabilidad de que se tome una decisión.
e. Además de ofrecer varias opciones, será conveniente articular una estrategia de
implementación de al menos la opción recomendada, para facilitar que los tomadores
de decisiones se muevan en la dirección apropiada.
f. Se debe ser breve, claro y sencillo en presentar las opciones.

6.7 Razones para llevar a cabo el S&E.

Existen múltiples razones para llevar a cabo el monitoreo y evaluación, tanto el aprendizaje,
como el sentido de pertenencia de los beneficiarios respecto del proyecto, lo que se ve
potenciado con la información que es obtenida y difundida adecuadamente. Del mismo modo
existen otras razones, las cuales veremos resumidamente a continuación:
a. Oportunidades de aprendizaje llevan a lecciones aprendidas. El S&E ofrece la
oportunidad de ver cuidadosamente, en forma sistemática y periódica, lo que se está
haciendo para aprender de dicha experiencia.
b. El sentido de pertenencia o propiedad del plan permite que varios involucrados
acepten responsabilidad compartida. Por ejemplo, ver el aseguramiento de los
resultados y cuidado de los recursos del proyecto, como una responsabilidad de los
involucrados en el plan. Esto se logra con difusión de los resultados hacia quienes
son los beneficiarios y autoridades relacionados en algún grado con el proyecto.
c. Transparencia. El S&E abre los libros para que todos puedan verlos. Cuando se
mantienen las cosas secretas o no se divulgan los resultados, se crea suspicacia
respecto del proyecto. El S&E apoya el sentido de confianza por medio de la
transparencia.
d. Corresponsabilidad. (Accountability-- responsabilidad) Los ejecutores y lideres
tienen que responder por su desempeño. Esta corresponsabilidad de todos es
fomentada por medio de S&E.
e. Reconocimiento. Otro factor de motivación para S&E es el reconocimiento que
ofrece por el esfuerzo de los ejecutores al demostrar los logros de un proyecto.
Asimismo se debe reconocer la labor de identificar problemas y avisar a la
superioridad sobre posibles soluciones antes de que el daño sea importante.

6.8 Limitaciones y/o dificultades de un efectivo monitoreo y evaluación.

En la planificación se deben tener en cuenta varios factores para realizar una buena evaluación.
Es importante por lo tanto tener resuelto en la etapa de aprestamiento algunos posibles
problemas asociados a la evaluación. Algunos de ellos son los siguientes:
a. Diseño inadecuado: Por ejemplo, una matriz de marco lógico deficiente, con
objetivos que no son claros, o indicadores para los cuales no existe una línea de
base o no son independientes.
b. Recursos limitados: No tener personal adecuado. No tener medios y recursos
limita el S&E.

88
 c. Cultura de statu quo: Resistencia al cambio significa no aceptar información de
S&E, o resultados que impliquen que es necesario hacer cambios.
d. Sesgo: Tiene muchas formas de efectuarse, por ejemplo, el tamaño o selección
de una muestra que la hacen no representativa, no aleatoria; personas que
recogen información o evaluadores que ya tienen opiniones formadas; personas
que quieren ver ciertos resultados tanto, que ejercen influencia sobre la
recolección o interpretación de la información.
e. Problemas de Información: Puede resultar de la falta de información o de la
calidad de la información. La desagregación puede ser muy costosa y muchas
veces existen fuentes secundarias que pueden dar suficiente información para
llegar a una conclusión, aunque no tan precisas como le gustaría. Mayor
desagregación implica muchas veces mayores costos para el proyecto.

6.9 Indicadores.
En el sistema de S&E de un POMCH se prevén tres (3) tipos de indicadores básicos sobre los
cuales se fundamenta la estructura de planificación:
a. Indicadores de logro y desempeño.
Estos son los Indicadores Verificable Objetivamente (IVOs) de la Matriz de Marco Lógico
que permitirán conocer el logro de los objetivos trazados y el desempeño en términos de
eficiencia y efectividad. Cada uno de estos indicadores tiene asociado sus Medios de
Verificación. En términos generales, son indicadores que deben tener caracteristicas de
CCT (Cantidad-calidad-tiempo) y miden el cumplimiento de lo programado en el plan.
b. Indicadores de comando y control.
Son indicadores de estado o efecto que miden la eficiencia en los procesos de previstos. Es
decir, reconocen si se alcanzaron los resultados o impactos esperados con la aplicación del
plan.
Estos indicadores en términos generales se orientan a medir variables ambientales que
permiten determinar el impacto del plan sobre el reestablecimiento de equilibrios
ecosistemicos y mejoramiento de calidad de vida de los actores involucrados en la
ordenación de cuencas. Requeriran evaluaciones ex –post.
c. Indicadores de evaluación de proyectos
Estos indicadores permiten evaluar la ejecución, avance e impacto de los proyectos
diseñados en la formulación del POMCH.
Los indicadores diseñados formarán parte de un sistema que mediante un software permitirá
tener información gráfica y alfanumérica oportuna de los referentes de investigación. El
software deberá, además, integrar la información para generar consolidados institucionales
del proceso en relación con la eficiencia y eficacia del proceso de ordenación

RETROALIMENTACIÓN DEL PLAN

Hace parte de la fase de seguimiento y evaluación. Es cuando se pasa de nuevo a refrescar un
diagnóstico, una prospectiva y una formulación.para fortalecer el Plan.

89
Tabla 12. Retroalimentaciòn en los POMCH
FASE OBJETIVO/ALCANCE ACTIVIDAD HERRAMIENTAS RESULTADOS OBSERVACIONES

Plan de Identificación de
mejoramiento o medidas para el
Ajustar el POMCH Aplicación de acciones ajuste y
RETROALIMEN
acorde a las lecciones medidas correctivas. mejoramiento del
TACIÓN
aprendidas. correctivas Lecciones Plan
aprendidas.

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