CURSO DE

RESPONSABILIDADES

 FUNDAMENTOS
 BASE CONCEPTUAL
 INTRODUCCIÓN
 TEMA I.- INTRODUCCION Y BASE NORMATIVA

Se analiza la problemática general para la determinación de responsabilidades en

el sector público a base de los resultados de la auditoría gubernamental,
contenidos en actas o informes de auditoría interna o externa, que se sustentarán
en evidencia suficiente, competente y pertinente, y que reunirán los requisitos
formales para fundamentar la defensa en juicio; y que permitirán la recuperación
de los perjuicios económicos ocasionados por los funcionarios, servidores o
empleados de las instituciones de Estado, y de los terceros y particulares, a través
de ejercer la coactiva.

El participante podrá identificar los diferentes criterios para la determinación de

responsabilidades, que serán tratados en los temas subsiguientes; así como, se
actualizará en el conocimiento de los principales conceptos que rigen en la
administración pública.

Sesión 1
SESION 1
Base Base Constitucional
Constitucional

CONSTITUCION DE LA REPUBLICA DEL ECUADOR

TITULO IV
PARTICIPACIÓN Y ORGANIZACIÓN DEL PODER
FUNCIONES

ELECTORAL TRANSPARENCIA Y CONTROL

LEGISLATIVA EJECUTIVA JUDICIAL SOCIAL

CONSEJO DE
CORTE CONSEJO PARTICIPACION
NACIONAL DE NACIONAL CIUDADANA Y
JUSTICIA ELECTORAL CONTROL SOCIAL DEFENSORIA
DEL PUEBLO
ASAMBLEA PRESIDENCIA Y CORTES TRIBUNAL
NACIONAL VICEPRESIDENCIA CONTRALORIA
PROVINCIALES DE CONTENCIOSO
DE LA REPUBLICA JUSTICIA GENERAL DEL ESTADO
ELECTORAL
COMISIONES
LEGISLATIVAS TRIBUNALES Y
JUZGADOS SUPERINTENDENCIAS
MINISTERIOS
ORGANO DE ORGANISMOS
INSTITUCIONES JUZGADOS DE PAZ
ADMINISTRACION INSTANCIA DE COORDINACION
LEGISLATIVA

JUSTICIA INDIGENA

ORGANOS AUTONOMOS Y
1-1 AUXILIARES DE
SERVICIOS
Tradicionalmente, las constituciones de la República del Ecuador,
en sus partes dogmática y orgánica, se han encargado de ordenar
y regular normativamente, por una parte, respecto del conjunto
sustancial de los sistemas de valores, responsabilidades, principios
y fines del Estado, así como de los derechos fundamentales (parte
dogmática); y, de otra, mediante una estructura organizacional y
funcional creada para el cumplimiento de los fines esenciales que le
son propios al Estado (parte orgánica), que no sólo comprende los
aspectos organizativos o estructurales de carácter adjetivo del poder
público, sino también los expresos lineamientos sistemáticos de
carácter sustantivos incorporados en el concepto de función pública
y administración pública (CRE, arts. 83 No. 11, 227).

La Constitución de la República del Ecuador, publicada en el

Registro Oficial 449 del 20 de octubre del 2008, en su TITULO IV
PARTICIPACION Y ORGANIZACIÓN DEL PODER, Artículo 95 y
siguientes, desarrolla el principio de que la soberanía radica en el
pueblo, conforme manda el inciso segundo del artículo 1 ibídem,
cuya voluntad ,se ejerce a través de los órganos del poder público y
de las formas de participación directa previstas en la Constitución.

Es así que las Funciones del Estado establecidas en la Constitución,

está la FUNCIÓN DE TRANSPARENCIA Y CONTROL SOCIAL,
formada por:

- El Consejo de Participación Ciudadana y Control Social;

- La Defensoría del Pueblo;

- La Contraloría General del Estado; y,

- Las Superintendencias.

1-2
La Contraloría General del Estado, que integra esta función, tiene
como fines:

 Promover e impulsar el control de las entidades y

organismos del sector público y de las personas naturales y
jurídicas del sector privado que presten servicios o
desarrollen actividades de interés público, para que lo
realicen con responsabilidad, transparencia y equidad;
 Fomentar e incentivar la participación ciudadana;
 Proteger el ejercicio y cumplimiento de los derechos; y
prevenir y combatir la corrupción.

MODIFICAR PALABRA TOTULO IV POR TITULO IV (ES IMAGEN)

1-3
El artículo 212 de la Constitución dispone que serán funciones de
la Contraloría General del Estado, además de las que determine la
Ley:

“Dirigir el sistema de control administrativo que se compone de

auditoria interna, auditoria externa y del control interno de las
entidades del sector público y de las entidades privadas que
dispongan de recursos públicos”.

En este marco constitucional, la Contraloría General del Estado,

como parte de la Función de Transparencia y Control Social, y
conforme a , su finalidad principal, contenida en el artículo 211 de la
Constitución, tiene como misión controlar los recurso públicos para
precautelar su uso efectivo , en beneficio de la sociedad..

CRE

1-4
Bases Constitucionales - II.- Ba

La determinación de responsabilidades , tiene su fundamento, De la Ley Orgá

básicamente, en los siguientes artículos de la Constitución de la
República del Ecuador, Registro Oficial 449 del 20 de octubre del
2008.

Art. 211.- “La Contraloría General del Estado es un organismo Art. 18.- A
técnico encargado de control de la utilización de los recursos Gubernamenta
estatales, y de las personas jurídicas de derecho privado que General del
dispongan de recursos públicos.” gubernamental
nacionales e in

Art. 212.- “Serán funciones de la Contraloría General del Estado, Art. 31.- F
además de las que determine la Ley: General del E
establecidas en
2. Determinar responsabilidades administrativas y civiles las siguientes:(
culposas e indicios de responsabilidad penal,
relacionadas con los aspectos sujetos a su control, sin
perjuicio de las funciones que en esta materia sean
propias de la Fiscalía General del Estado”. 34. Establecer r
quebrantamien
de las normas
culposas, por
organismo resp
servidores, e
determinación d
Art. 233.- “Ninguna servidora ni servidor público estará exento de Art. 40.- R
responsabilidades por los actos realizados en el ejercicio de sus autoridades, dig
funciones, o por sus omisiones, y serán responsables instituciones de
administrativa, civil y penalmente por el manejo y administración emplean gene
de fondos, bienes o recursos públicos. negocios y ac
acciones u omis
Las servidoras o servidores públicos y los delegados o
representantes a los cuerpos colegiados de las instituciones del
Estado, estarán sujetos a las sanciones establecidas por delitos
de peculado, cohecho, concusión y enriquecimiento ilícito. La
acción para perseguirlos y las penas correspondientes serán
imprescriptibles y, en estos casos, los juicios se iniciarán y
continuarán incluso en ausencia de las personas acusadas. Estas
normas también se aplicarán a quienes participen en estos
delitos, aun cuando no tengan las calidades antes señaladas”.

Art. 226- “Las instituciones del Estado, sus organismos,

dependencias, las servidoras o servidores públicos y las personas
que actúen en virtud de una potestad estatal ejercerán solamente
las competencias y facultades que les sean atribuidas en la DEBE
Constitución y la ley. Tendrán el deber de coordinar acciones para Art. 77.- M
responsables.

1-5
 el cumplimiento de sus fines y hacer efectivo el goce y ejercicio 1. Titular de la
de los derechos reconocidos en la Constitución.”

2. Autorida
unidades ad
servidores:

SISTEMA DE CONTROL ADMINISTRATIVO, FISCALIZACION Y

AUDITORIA DEL ESTADO

Frente a la necesidad de adaptar la gestión de control de la

Contraloría General del Estado a las exigencias propias de un
estado moderno, se promulgó y publicó la Ley Orgánica de la
Contraloría General del Estado, en el Suplemento del Registro
Oficial No. 595 de 12-06-2002.

El artículo 6 de la LOCGE dispone que la ejecución del sistema de

control, fiscalización y auditoría del Estado se realizará por medio
de los controles interno y externo.

► Control Interno: previo, continuo y posterior (Auditoría Interna).

1-6
► Control Externo.- (Continúo y posterior)

Uno de los pilares del sistema de control, constituye EL CONTROL

EXTERNO que realiza la Contraloría General del Estado mediante
la auditoría gubernamental, que consiste en un sistema integrado de
asesoría, asistencia y prevención de riesgos que incluye el examen
y evaluación críticos de las acciones y obras de los administradores
de los recursos públicos; y, mediante el examen especial para
verificar, estudiar y evaluar aspectos limitados o de una parte de las
actividades relativas a la gestión financiera, administrativa, operativa
y medio ambiental, con posterioridad a su ejecución. ,
Extendiéndose su acción a las entidades de derecho privado que
reciban subvenciones del Estado. Los fundamentos, componentes,
marco normativo y objeto del SISTEMA DE CONTROL,
FISCALIZACIÓN Y AUDITORÍA DEL ESTADO, están regulados en
el TITULO II de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado
(LOCGE).

El Art. 31 de la LOCGE, señala las atribuciones y funciones de la

CGE. Entre ellas, el numeral 34 faculta al organismo de control para
“Establecer responsabilidades individuales administrativas (…);
responsabilidades civiles culposas (…), e indicios de

1-7
responsabilidad penal (…)”. Tales responsabilidades serán
determinadas a base de los resultados de la auditoria
gubernamental, contenidos en actas o informes. (Art. 39 LOCGE ).

Como lo señala Roberto Dromí, en su tratado de Derecho

Administrativo, p.123, el control o fiscalización tiene por objeto
“verificar la legitimidad (razón jurídica) y oportunidad ( razón política)
de la forma ( procedimiento) y el fin (causa final) de la actuación,
como modo de constatar la correspondencia entre antecedente y
consecuente, entre forma prevista y fin propuesto como forma
ejecutada y finalidad realizada.

El estado fiscalizador implica un sistema de control que abarca los

controles político, legislativo, jurisdiccional y administrativo que
hacen a la regular y eficiente marcha de la administración y social,
como modalidad participativa de la comunidad.”

1-8
LA AUDITORÍA GUBERNAMENTAL (Art. 18 LOCGE)

El control externo que realiza la Contraloría General del Estado se

ejerce mediante la auditoría gubernamental y el examen especial,
utilizando normas nacionales e internacionales y técnicas de
auditoría.

La auditoría gubernamental consiste en un sistema integrado de

asesoría, asistencia y prevención de riesgos que incluye el examen
y evaluación críticos de las acciones y obras de los administradores
de los recursos públicos. De manera específica, determinará si en
el cumplimiento de las funciones se utilizan los recursos de
conformidad con la Ley y en forma eficiente y económica; si se
logran las metas y objetivos propuestos y si la información gerencial
y financiera es oportuna, correcta y confiable. (LOCGE Art. 31 No.
30.) De acuerdo con la naturaleza y alcance, la auditoría
gubernamental se ejecutará con equipos multidisciplinarios
integrados por profesionales de reconocida idoneidad individual y
competencia.

Los exámenes especiales, la auditoría financiera, de gestión, de

aspectos ambientales, de obras públicas o de ingeniería, regulados
en los artículos 19 al 23 de la LOCGE, son realizados por los
auditores gubernamentales y las firmas privadas de auditoría
contratadas, los informes en sus diferentes clases y modalidades,
deben tener el contenido establecido en las normas de auditoría y la
ley, e incluirán la opinión de los auditores, cuando corresponda, y la
referencia al período examinado, y luego de ser suscritos por el
director de la unidad administrativa pertinente, serán aprobados por
el Contralor General o su delegado y enviados a las máximas
autoridades de las instituciones del Estado examinadas (Art. 26
LOCGE).

En los casos que amerite el establecimiento de responsabilidades,

el auditor jefe de equipo elaborará un resumen de las conclusiones
y recomendaciones, incluyendo datos referentes a las desviaciones
detectadas, y a los posibles sujetos de responsabilidad, observando

1-9
la estructura establecida para el efecto en el numeral 10 del artículo
3 del Reglamento para la elaboración, trámite y aprobación de
informes de auditoría gubernamental, predeterminación de
responsabilidades y su notificación, y el Formato 4 del Acuerdo 010-
CG 2016.

Por mandato de la Ley y otras normas, mediante la auditoría

gubernamental, en su diferentes clases y modalidades, se verifican
y evalúan las gestiones administrativa, financiera, operativa, y de
medio ambiente (Ley de prevención y control de la contaminación
ambiental Ley de Gestión Ambiental, Suplemento del R.O. 418 de
10-09-2004), exámenes en los que se aplicarán indicadores de
gestión institucional y de desempeño (Art. 21 LOCGE). Mediante los
procedimientos de Auditoría se verificará si al cumplir las
actividades, operaciones o actos administrativos se han observado,
substancial y consistentemente, a más de las disposiciones
constitucionales, legales y reglamentarias, las políticas, principios,
normas, métodos, prácticas y si las acciones tomadas se han
encaminado a la consecución de los objetivos y las metas previstas
en los presupuestos y planes de acción.

La auditoría gubernamental realizada por la Contraloría General del

Estado, consiste en un sistema integrado de asesoría, asistencia y
prevención de riesgos que incluye el examen y evaluación críticos
de las acciones y obras de los administradores de los recursos
públicos.

Criterios y orientaciones de carácter general para ejecutar la

Auditoria con eficiencia, eficacia, economía y dentro de los
límites de la Ley:

Art. 90 LOCGE.- Notificación inicial, comunicación de

resultados.- “La auditoría gubernamental se realizará de acuerdo
con el plan de trabajo anual de la Contraloría General del Estado,
previamente a su iniciación se notificará a las autoridades,
funcionarios, servidores, ex servidores y demás personas
vinculadas con el examen.

1-10
Si durante la realización de la auditoría gubernamental apareciere
personas vinculadas con el examen que no hubieren sido
notificadas desde el principio en razón de que no era previsible su
participación o responsabilidad, estas deberán ser notificadas de
manera inmediata, debiéndoseles brindar todas las facilidades y
términos excepcionales para que ejerciten en debida forma el
derecho de defensa, sin que la falta de notificación inicial provoque
la nulidad o impugnación, por este hecho, de los resultados de
auditoría. De ser necesario, los plazos para resolver se prorrogarán,
previa la decisión motivada del Contralor General del Estado, por el
tiempo necesario para garantizar el cumplimiento de las garantías
del debido proceso.

En el curso del examen los auditores gubernamentales mantendrán

comunicación con los servidores de la entidad, organismo o
empresa del sector público auditada y demás personas relacionadas
con las actividades examinadas.

Al finalizar los trabajos de auditoría de campo, se dejará constancia

de que fue cumplida la comunicación de resultados y la conferencia
final en los términos previstos por la ley y las normas profesionales
sobre la materia.”

De la norma citada se desprende que las servidoras y servidores de

la Contraloría General, observarán, entre otros, los siguientes
procedimientos:

- Notificación de inicio del examen

- Comunicación permanente, resultados provisionales

- Conferencia final de comunicación de resultados.

Art. 93.-LOCGE. “Las personas naturales o jurídicas que tengan

determinación de responsabilidad civil culposa, ejercerán su
derecho a la defensa debidamente patrocinados por un abogado en
libre ejercicio profesional, que no tenga relación con la Contraloría
General del Estado, conforme a lo dispuesto en la Ley de
Federación de Abogados.”

1-11
LOCGE Art. 89.- Personal ejecutor.- “De acuerdo a su naturaleza y
alcance, la auditoría gubernamental se ejecutará con equipos
multidisciplinarios integrados por profesionales de reconocida
idoneidad individual y competencia.

Los informes de auditoría gubernamental y de exámenes especiales

que no impliquen la emisión de un dictamen profesional, serán
suscritos por quien ejerciere la jefatura o dirección de la pertinente
unidad de auditoría externa en la Contraloría General del Estado.

La opinión profesional a los estados financieros será suscrita por un

contador público autorizado integrante del equipo de auditoría de la
Contraloría General del Estado”.

LOCGE. Art. 88.- Acceso irrestricto y declaraciones

testimoniales.-“En el proceso de obtención de pruebas sobre los
hechos y materias sujetas a examen el Contralor General y los
auditores gubernamentales, tendrán acceso irrestricto a registros,
archivos y demás documentos que sustenten la información, y
cuando la naturaleza de la auditoría lo requiera, a las operaciones
en sí.

1-12
En caso de que los servidores de las instituciones del Estado
impidieren o no facilitaren la actividad de control de los recursos
públicos la autoridad nominadora, a petición del Contralor General,
procederá a destituir al responsable y si dicha autoridad no lo hiciere
en el plazo de treinta días, desde la fecha de la solicitud, lo hará el
Contralor General.

En caso de incumplimiento, por parte de entidades de derecho

privado cuyo capital social está integrado con recursos públicos, el
Contralor General solicitará a la autoridad competente la imposición
de una multa de hasta cien salarios mínimos vitales; y, si dicha
autoridad no lo hiciere en el plazo de treinta días, desde la fecha de
la solicitud, lo hará el Contralor General.

El Contralor General, los auditores gubernamentales de la

Contraloría General del Estado y los representantes del Contralor
General especialmente designados para ello, están facultados para
requerir la comparecencia de testigos y exigir declaraciones juradas,
en las actuaciones que estén dentro de las facultades de la
Contraloría General del Estado; podrán también exigir la
presentación de documentos, tanto a personas naturales como
jurídicas, funcionarios, ex funcionarios y terceros para fines de las
labores de control. En todos los casos, la información y
documentación requerida, será proporcionada en un plazo no mayor
a diez días, contado desde la fecha de recepción del requerimiento.

La persona que rehusare comparecer como testigo o rendir

declaración o exhibir documentos, cuando así lo exija un funcionario
autorizado conforme a esta Ley, será compelida por apremio
personal. La persona que incurra en falso testimonio, en
declaraciones rendidas ante un funcionario autorizado para
recibirlas conforme a esta Ley, quedará sujeta a las acciones y
penas que establece la ley.

En lo demás se estará a lo dispuesto en el artículo 24 de la

Constitución (…) de la República, respecto del debido proceso.”

1-13
La norma de auditoría CODIGO: EAG - 05 GRUPO: RELATIVA A
LA EJECUCION DE LA AUDITORIA GUBERNAMENTAL, TITULO:
EVIDENCIA SUFICIENTE, COMPETENTE Y RELEVANTE,
establece: “Para fundamentar los comentarios, conclusiones y
recomendaciones respecto a la administración de un ente, programa
u operación significativa, sujetos a la auditoría, el auditor obtendrá
evidencia suficiente, competente y pertinente, mediante la
aplicación de técnicas de auditoría. La evidencia de auditoría
comprende toda información que provenga de varias fuentes y
sirvan de respaldo de las actividades operativas, administrativas,
financieras y de apoyo que desarrolla la entidad auditada, las
mismas que deben contener las siguientes caraterísticas: a)
Suficiente.- Cuando los resultados de una o varias pruebas
proporcionan una seguridad razonable para proyectarlos con un
mínimo riesgo, al conjunto de actividades de este tipo. b)
Competente.- Para ser competente, la evidencia debe ser válida y
confiable, indagándose cuidadosamente si existen circunstancias
que puedan afectar estas cualidades. c) Pertinente.- Se refiere a la
relación que existe entre la evidencia y su uso. Generalmente, el
auditor necesita apoyarse en evidencias que son más persuasivas
que concluyentes y, con frecuencia, busca evidencias de diferentes
fuentes y de distinta naturaleza para sustentar una misma
aseveración”.

La evidencia se clasifica en documental, física, analítica y

testimonial.

En todos los casos, la evidencia que sustente la determinación de

responsabilidades, a más de suficiente, competente y pertinente,
reunirá los requisitos formales para fundamentar la defensa en
juicio. Esta norma exige identificar los hechos atendiendo a la
naturaleza de la responsabilidad y lo más importante que la
evidencia constituya la fundamentación que ratifique las acciones
legítimas y legales de la CGE.

1-14
El informe deberá ser independiente, objetivo, imparcial y
constructivo; indicará los controles internos significativos evaluados,
el alcance del estudio efectuado y todas las deficiencias relevantes
identificadas y no solucionadas. En el proceso de obtención de
pruebas en la auditoría gubernamental y en los exámenes
especiales, los auditores tendrán acceso irrestricto a registros,
archivos y demás documentos; están facultados para requerir la
comparecencia de testigos y exigir declaraciones juradas, exigir la
presentación de documentos tanto a personas naturales como
jurídicas, funcionarios, ex funcionarios y terceros ( Art. 88 LOCGE).
Para ejercitar estas atribuciones, se deberá tener en cuenta el
derecho al debido proceso.

LOCGE Art. 79.- Personal de auditoría y de determinación de

responsabilidades.-“Los servidores públicos que intervinieren en
los procesos de auditoría gubernamental, predeterminación o glosa
y de determinación de responsabilidades civiles culposas o de
indicios de responsabilidad penal, tendrán los siguientes deberes y
atribuciones:

1. Desempeñar sus funciones con independencia,

profesionalismo y objetividad, de acuerdo con el ordenamiento
jurídico, especialmente con las disposiciones de esta Ley, las
normas de auditoría, el respectivo Código de Ética profesional, las
regulaciones y más disposiciones dictadas por la Contraloría
General del Estado;

2. Aplicar en la predeterminación y en la determinación de las

responsabilidades administrativas y civiles culposas y en la de los
indicios de responsabilidad penal, las garantías constitucionales;

3. Guardar reserva de los hechos que conocieren en el

cumplimiento de sus funciones y, cuando se trate de información
sujeta a sigilo o reserva, utilizarla sólo para los efectos previstos en
la ley; y,

1-15
4. Según el caso, informar inmediatamente, por escrito, a su
superior jerárquico, sobre la comisión de cualquier falta grave o
hecho delictivo que verificaren con ocasión del cumplimiento de sus
labores.”

LOCGE Art. 86.- Responsabilidad por ejercicio indebido de

facultades de control.- “Las autoridades, funcionarios y servidores
de la Contraloría General del Estado que, en ejercicio indebido de
sus facultades de control y de determinación de responsabilidades,
causen daños y perjuicios al interés público o a terceros, serán civil
y penalmente responsables.

Las acciones para perseguir el resarcimiento de daños causados

por el ejercicio indebido de facultades de control, se sustanciarán
ante los órganos jurisdiccionales competentes y prescribirán en los
plazos establecidos en la ley”.

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y EL DEBIDO

PROCESO

El procedimiento administrativo, hace relación a las formalidades

que se siguen en la administración pública para la elaboración de
los hechos, actos administrativos, reglamentos y contratos. Roberto
Dromí, en su obra de Derecho Administrativo, dice que “El
procedimiento Administrativo es el instrumento jurídico por el que se
viabiliza el actuar de la relación Administrado-Administración”. “El
procedimiento es el conducto por el que transita en términos de
derecho la actuación administrativa”. Guy Isaac, al precisar el objeto
del procedimiento administrativo no contencioso, nos amplía la
definición y dice que es “reglamentación de la operación de emisión
del acto administrativo en conjunto” y añade que es “el conjunto de
reglas relativas al procedimiento de elaboración del acto, a su forma,
y a su publicidad, así como a su cuestionamiento”.

1-16
EL DEBIDO PROCESO

EL DERECHO DE LAS PERSONAS A LA DEFENSA

Por principio categórico de conservación del ordenamiento jurídico

en sociedad, deviene que la administración pública está obligada a
cumplir su misión, dentro del marco específico de las competencias
que le confiere la Constitución y la ley, respetando siempre, de
manera estricta, los que aquella reconoce a favor de los
administrados. Cuando no ocurre así los actos de los órganos
administrativos que los particulares consideran ilegítimas e ilegales
y que lesionan su derechos e intereses legítimos, dan lugar a su
defensa y a la búsqueda de la justicia administrativa como la mejor
expresión de su protección jurídica, (Principio General) tanto en el
plano administrativo como judicial.

Hay que tener presente que nuestra Constitución en el TITULO II,

Capítulo Octavo DE LOS DERECHOS DE PROTECCIÓN, artículo
76, establece el DERECHO AL DEBIDO PROCESO las garantías
básicas para asegurar su eficaz aplicación.

Como vemos este derecho constitucional, es una institución porque

constituye una idea común, compleja y objetiva -integrada en un
todo unitario que es la Constitución- e implica la subordinación de
una pluralidad de normas y actos de menor jerarquía a sus

1-17
exigencias objetivas que deben verse estrechamente con su
finalidad, Larenz Karl, se refiere al debido proceso como “el principio
de contradicción o el principio de audiencia, vinculándolo con el
respeto a la persona humana, a la que debe darse ocasión de
manifestarse antes de que otra persona tome una decisión en un
asunto que concierne a la primera. Destaca tal relevancia a este
principio que considera que debe regir también en la administración
pública y como un principio moral fuera de la esfera del derecho”.

La Constitución es la norma suprema y prevalece sobre cualquier

otra del ordenamiento jurídico. Las normas y los actos del poder
público deben mantener conformidad con las disposiciones
constitucionales; en caso contrario carecerán de eficacia jurídica
(art. 424).

El orden jerárquico de aplicación de las normas es el siguiente: La

Constitución; los tratados y convenios internacionales; las leyes
orgánicas; las leyes ordinarias; las normas regionales y las
ordenanzas distritales; los decretos y reglamentos; las ordenanzas;
los acuerdo y las resoluciones; y los demás actos y decisiones de
los poderes públicos (art. 425). si hubiere conflicto entre normas de
distinta jerarquía la Corte Constitucional, los jueces, autoridades
administrativas y servidores públicos lo resolverán mediante la
aplicación de la norma jerárquica superior.

El derecho al debido proceso determinado en la Constitución y en

los instrumentos internacionales, será directa e inmediatamente
aplicable por y ante cualquier juez, tribunal, o autoridad
administrativa. Se estará por tanto, a la interpretación que más
favorezca a su efectiva vigencia. Ninguna Autoridad podrá exigir
condiciones o requisitos no establecidos en la Constitución o la Ley,
para el ejercicio de estos derechos.

No podrá alegarse falta de Ley para justificar la violación o

desconocimiento de los derechos que establece la Constitución,
para desechar la acción por esos hechos, o para negar el
reconocimiento de tal derecho. Las leyes no podrán restringir el
ejercicio de los derechos y garantías constitucionales.

1-18
 Sesión 2
Sesión 2 Base Legal y Reglamentaria

Base Legal y
Reglamentaria

Desde la creación de la Contraloría General del Estado, en 1927,

han regulado su accionar las normas de la Ley Orgánica de
Hacienda, la Ley Orgánica de Administración Financiera y Control,
LOAFYC (16 de mayo 1977), y desde el año 2002, el Organismo
Superior de Control rige su accionar con la, LEY ORGANICA DE LA
CONTRALORÍA GENERAL DEL ESTADO, LOCGE, publicada en el
Suplemento del Registro Oficial No. 595 del 12 de junio del 2002.

El artículo 1 de la LOCGE dispone que su objeto es establecer y

mantener, bajo la dirección de la Contraloría General del Estado, el
sistema de control, fiscalización y auditoria del Estado, y regular su
funcionamiento, con la finalidad de examinar, verificar y evaluar el
cumplimiento de la visión, misión y objetivos de las instituciones del
Estado y la utilización de recursos, administración y custodia de
bienes públicos.

1-19
El artículo 5 de la LOCGE prevé que las instituciones del Estado sus
dignatarios, autoridades, funcionarios y demás servidores, actuarán
dentro del Sistema de Control, Fiscalización y Auditoría del Estado,
cuyas aplicación propenderá a que se responsabilicen y rindan
cuenta pública sobre el ejercicio de sus atribuciones, la utilización
de los recursos públicos puestos a su disposición, así como los
resultados obtenidos de su empleo.

Ningún servidor, funcionario o empleado de las Instituciones del

Estado, podrá ser relevado de su responsabilidad legal alegando el
cumplimiento de órdenes superiores, con respecto al uso ilegal,
incorrecto o impropio de los recursos públicos de los cuales es
responsable.

En ejercicio de las atribuciones que le conceden los artículos 212

numeral 3 de la Constitución de la República del Ecuador, 31
numeral 22 y 95 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del
Estado, el Contralor General del Estado, entre otros Acuerdos,
expidió la normativa siguiente:

Reglamento de Responsabilidades. Acuerdo No. 004-CG-2016,

R.O. Suplemento 696 de 22-02-2016

Reglamento para la elaboración, trámite y aprobación de

informes de auditoría gubernamental, predeterminación de
responsabilidades y su notificación. Acuerdo 010-CG-2016. R.O.
Suplemento 713, 16-03-2016

Estatuto Orgánico de Gestión Organizacional por Procesos

Sustitutivo de la Contraloría General del Estado, Acuerdo 031-CG-
2015, R.O. 461, 18-01-2016 Reglamento de Delegación de
Competencias para la Suscripción de Documentos de la
Contraloría General del Estado en el Ámbito de Control. Acuerdo
011-CG-2016 R.O. Suplemento 713, 16-03-2016

1-20
 TEMA II.- FUNDAMENTOS CONCEPTUALES, ORIGEN Y
CLASIFICACIÓN DE LAS RESPONSABILIDADES

En este tema se analizan los fundamentos conceptuales y la clasificación de las

responsabilidades en el sector público, las normas jurídicas.

Sesión 1.- SESION 1

Fundamentos
Conceptuales FUNDAMENTOS CONCEPTUALES

RESPONSABILIDAD

Es la capacidad que tienen los individuos para obligarse por sí

mismos, con voluntad y conciencia y responder por sus actos y
consecuencias.

Para Guillermo Cabanellas es: “la obligación de reparar o satisfacer,

por uno mismo, o en ocasiones especiales, por otro, la perdida
causada, el mal inferido o el daño originado, ocasionados por la
culpa u otra causa legal”.

OBLIGACIÓN: Es el vínculo jurídico que nace ya del concurso real

de las voluntades de dos o más personas; ya de un hecho voluntario
de la persona que se obliga; ya a consecuencia de un hecho que ha
inferido daño; ya por disposición de la Ley.

Para nuestro estudio, interesa, la noción conceptual de que en

general, en el campo del derecho, se entiende por
responsabilidad: “La deuda u obligación de reparar o satisfacer por
sí o por otro la consecuencia de un delito, culpa u otra causa legal”.

En el estudio de las responsabilidades y en el marco de las

definiciones que hemos referido, encontramos una serie de
palabras, unas como elementos, tipos, características, y otras
aplicaciones, por lo que se analizan algunas de ellas a continuación.

2-1
Culposa: Se dice del acto u omisión que origina responsabilidades;
es lo que entraña Culpa, que es el proceder con omisión de la
diligencia exigible o actuar con negligencia. //Acción u omisión
castigada por provenir de culpa, leve o levísima. Ref. Artículo 29 del
Código Civil; Culpa: Es la omisión, voluntaria o no, del cuidado o
diligencia que exige naturalmente la obligación, cometida por una
persona en un lugar y tiempo determinado. La culpa o negligencia
supone descuido, imprudencia, ligereza, falta de atención. La culpa
existe, cuando por descuido, negligencia, falta de precaución o
imprudencia, no se obró como habría debido hacerse y se causa
daño, sin que medie un propósito deliberado en tal sentido.

TRIGO REPRESAS, dice: “se puede decir que la culpa se

caracteriza por dos notas igualmente negativas: está ausente o falta
la intención de perjudicar, pero igualmente media omisión por no
haberse adoptado las medidas adecuadas para evitar la producción
del daño”.

NEGLIGENCIA.- Es la falta de diligencia y cuidados debidos; es

omisión de la diligencia o cuidado que debe ponerse en los
negocios, en las relaciones con las personas, en el manejo o
custodia de las cosas y en el cumplimiento de los deberes y
misiones; dejadez, abandono, desidia, falta de aplicación; olvido de
órdenes o precauciones; ejecución imperfecta contra la posibilidad
de obrar mejor.

DILIGENCIA.- Es cuidado, esfuerzo y eficacia en el ejercicio de

alguna cosa; en derecho agilidad o prontitud en el desempeño de
una función, en la ejecución de algún acto, en las relaciones con
otras personas.

Por la falta de diligencia, suele hablarse de supuestos de culpa lata

(grave falta de diligencia, omisión de las precauciones más
elementales), culpa leve (omisión de la diligencia normal, de las

2-2
precauciones que suelen tomar las personas corrientes), y culpa
levísima, que consiste en la omisión de la diligencia propia de las
personas escrupulosas. La culpa lata suele equipararse al dolo. Ref.
Código Civil. Art. 29.- La ley distingue tres especies de culpa o
descuido:

Culpa grave, negligencia grave, culpa lata, es la que consiste en

no manejar los negocios ajenos con aquel cuidado que aun las
personas negligentes y de poca prudencia suelen emplear en sus
negocios propios. Esta culpa, en materia civil, equivale al dolo.

Culpa leve, descuido leve, descuido ligero, es la falta de aquella

diligencia y cuidado que los hombres emplean ordinariamente en
sus negocios propios. Culpa o descuido, sin otra calificación,
significa culpa o descuido leve. Esta especie de culpa se opone a
la diligencia o cuidado ordinario o mediano.

El que debe administrar un negocio como un buen padre de familia

es responsable de esta especie de culpa.

Culpa o descuido levísimo, es la falta de aquella esmerada

diligencia que un hombre juicioso emplea en la administración de
sus negocios importantes. Esta especie de culpa se opone a la
suma diligencia o cuidado.

El dolo consiste en la intención positiva de irrogar injuria a la

persona o propiedad de otro.

Sesión 2
ORIGEN Y CLASIFICACIÓN DE LAS
RESPONSABILIDADES

2-3
 Sesión 2

Origen y
Clasificación de
las
Responsabilida
des COIP .- 278
PECULADO

COIP .- 279
ENIEQUESIMIENTO ILICITO

ORIGEN DE LAS RESPONSABILIDADES

Desde el momento que asumimos un cargo público contraemos

múltiples deberes y obligaciones que son propios de la función
pública y que imperativamente debemos cumplirlos con el máximo
grado de eficiencia y eficacia. La administración pública no podrá
ser eficiente si no se garantiza que los servidores públicos que
ingresan tengan suficientes conocimientos e idoneidad personal.

La función pública se caracteriza y se fundamenta en principios,

entre otros, el deber de obediencia, básico en toda organización
administrativa, en virtud del cual el servidor público debe cumplir las
órdenes emanadas de sus superiores jerárquicos.

Es por ello que las operaciones y actividades realizadas por las

instituciones del Estado y sus servidoras y servidores, gozan de la
presunción legal de que son legítimas, coherente con el derecho al
debido proceso, y la garantía básica de presunción de inocencia.
Art. 76 CRE # 2.

2-4
Sin embargo, si como consecuencia de las acciones de control , que
ejerce la Contraloría General del Estado, a través de la auditoría
gubernamental, al examinar la gestión pública, los hechos u
omisiones de las servidoras y servidores públicos, la utilización de
los recursos estatales, y la consecución de los objetivos de las
instituciones del Estado y de las personas jurídicas de derecho
privado que dispongan de recursos públicos, y a base de los
resultados de estas auditorías, se evidenciare que no actuaron con
la diligencia y empeño que emplean generalmente en la
administración de sus propios negocios y actividades, o si los
hechos o acciones son atribuibles por dolo y están tipificados como
delito, se determinarán las responsabilidades a que hubiere lugar y
los indicios de responsabilidad penal, respectivamente.

La inobservancia de las normas jurídicas o el incumplimiento de los

deberes, se concreta por acción, que es la actividad positiva puesta
por el agente, o por la omisión, que consiste en dejar de hacer algo
a que estaba obligado por disposición legal, por la distribución de
funciones, por estipulaciones contractuales, o cometidos asignados,
causadas por negligencia culpa leve, que en ocasiones pueden
causar daño, obligando a su reparación, o hechos dolosos
intencionales tipificados en leyes penales.

Entre las más comunes irregularidades, por ejemplo señalamos

nepotismo, pluriempleo, actos, hechos y contratos públicos viciados
de nulidad, información financiera, contable y presupuestaria poco
confiables e inoportuna, ausencia de control interno, matizadas y
caracterizadas por una cadena de órdenes que van desde las más
altas autoridades hasta quienes deben ejecutar dichas ordenes
ilegales. A pesar de que en ocasiones se objetan las mismas,
quienes tienen el poder obligan y condicionan el cumplimiento de
hechos ilegítimos e ilegales, so pena de afectar la estabilidad laboral
de los servidores y trabajadores de menor jerarquía.

2-5
CLASES DE RESPONSABILIDAD

En el contexto de la determinación de responsabilidades, nos

referimos a las clases de responsabilidades que se pueden
establecer en contra de las servidoras y servidores públicos y
personas jurídicas y entidades de derecho privado con participación
estatal, por actos realizados en el ejercicio de sus funciones, las
acciones u omisiones del particular, y que se les atribuirá las
consecuencias derivadas de la infracción, esas consecuencias
pueden ser sanciones, penas y reparaciones de daños y perjuicios.

La responsabilidad puede ser calificada de diferentes maneras en

relación a factores o elementos que la caracterizan, y que no está
tan solo en su fundamentación, sino también en cuanto atañe a los
diversos campos en que puede recaer, objeto y sujetos, por el
manejo y administración de fondos, bienes o recursos públicos.

Como referencia normativa, sobre los tipos de responsabilidad,

tenemos:

Reglamento de Responsabilidades. Acuerdo No. 004-CG-2016,

R.O. Suplemento 696 de 22-02-2016

2-6
 SECCION TERCERA
DELITOS CONTRA LA
EFICIENCIA
COIP .- 279
ENIEQUESIMIENTO ILICITO

COIP .- 278
PECULADO

En el siguiente módulo se analizará los diversos tipos de

responsabilidad, por lo que a continuación únicamente revisaremos
la normativa legal y presupuestos para establecer la responsabilidad
por el objeto y los sujetos, y que de encontrarse presentes los
hechos que la fundamentan, corresponde en derecho la imputación
con las consecuencias establecidas en la ley.

RESPONSABILIDAD POR LOS SUJETOS

Al tratar de la responsabilidad de los sujetos, hacemos referencia a

la conducta y al grado de imputación (responsabilidad subjetiva), al
comportamiento activo u omisivo, doloso o culposo, que provoca
daño al patrimonio público, atribuible a un agente que realiza gestión
pública.

PRINCIPAL Y SUBSIDIARIA

Responsabilidad principal y subsidiaria por pago indebido (Artículo

43 de la LOCGE)

La responsabilidad principal, en los casos de pago indebido, recaerá

sobre la persona natural o jurídica de derecho público o privado,
beneficiaria de tal pago. Subsidiariamente recaerá sobre los
servidores, cuya acción culposa u omisión hubiere posibilitado el

2-7
pago indebido. El responsable subsidiario gozará de los beneficios
de orden y excusión previstos en la ley.

Será principal la responsabilidad cuando el sujeto de la misma esté

obligado, en primer término, a dar, hacer o no hacer una cosa, por
causa de la determinación de la responsabilidad, y será subsidiaria
cuando una persona quede obligada en caso de que el responsable
incumpla lo suyo.

RESPONSABILIDAD DIRECTA

El Art. 42 de la LOCGE, señala que serán responsables hasta por

culpa leve (la falta de aquella diligencia y cuidado que los hombres
emplean ordinariamente en sus negocios propios) los servidores de
las instituciones del Estado, cuando incurran en acciones u
omisiones relativas al incumplimiento de normas, falta de veracidad,
de oportunidad, pertinencia o conformidad con los planes,
programas y presupuestos y por los perjuicios que se originen de
tales acciones. Es decir, será directa la responsabilidad cuando
recaiga inmediatamente sobre la persona.

RESPOSABILIDAD SOLIDARIA

Cuando dos o más personas aparecieren como coautoras de la

acción, inacción u omisión administrativa que la origine, habrá lugar
para establecer responsabilidad solidaria, según el Art. 44 de la
LOCGE.

En el caso de la responsabilidad civil, tramitada mediante glosa, se

podrá establecer solidaridad entre los responsables cuando recaiga
in solidum sobre dos o más.

RESPONSABILIDAD POR EL OBJETO

Se asocia con la causa de la responsabilidad, para determinar qué

la ocasionó, y el grado de participación de para que uno o varios
servidores públicos. Desde este punto de vista las

2-8
responsabilidades se clasifican así:

- Responsabilidad Administrativa

- Responsabilidad Civil

- Responsabilidad Penal

Sobre la última, es necesario recalcar que en materia penal, la

Contraloría solo puede establecer indicios de responsabilidad penal.

2-9