Modulo 1 2021

Módulo I
ANTECEDENTES DEL COMBATE

A LA CORRUPCIÓN EN MÉXICO
COORDINACIÓN GENERAL
SECRETARÍA EJECUTIVA DEL SISTEMA
Abelardo Aníbal Gutiérrez Lara
NACIONAL ANTICORRUPCIÓN
COORDINACIÓN ACADÉMICA
SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
Rosario Freixas
UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

DESARROLLO DE CONTENIDOS
Eréndira Avendaño Ramos

Dr. Enrique Luis Graue Wiechers
Fabiola Navarro Luna
Rector
Georgina Flores Ivich
Dr. Leonardo Lomelí Vanegas
Secretario General COLABORACIÓN EN DESARROLLO DE CONTENIDOS
Laureano Torres Varón

Dr. Luis Agustín Álvarez Icaza Longoria
Rubén Romano
Secretario Administrativo
Dr. Alberto Ken Oyama Nakagawa DISEÑO INSTRUCCIONAL
Secretario de Desarrollo Institucional Ma. Lourdes Ascencio Huertas

Viridiana García Linares
PROGRAMACIÓN Y SEGUIMIENTO
Paulina Jáuregui Leyva
DISEÑO GRÁFICO
Juan Carlos Chávez Reyes

Araceli Toledo Iturralde
DIRECCCIÓN GENERAL DE PLANEACIÓN
CORRECCIÓN DE ESTILO
Lic. Enrique del Val Blanco
Ana de Anda Martínez
Director General de Planeación
Lic. Antonio Gazol Sánchez SISTEMAS
Subdirector de Planeación Longino Jácome Pérez

Ricardo Navarro López
Mtro. Abelardo Aníbal Gutiérrez Lara
Eduardo Noriega Sosa
Subdirector de estudios estadísticos
Jaime Escamilla Rivera APOYO ADMINISTRATIVO
Subdirector de sistemas de información estadística Judith García Sepúlveda

Curso Combate y Control de la Corrupción en el Servicio Público con Enfoque Presupuestal
Índice
Tema 1. Definición de la corrupción: términos teóricos y normativos........................................................... 8

Tema 2. Sensibilización de la problemática de la corrupción: causas, efectos, costos y percepción de la
corrupción........................................................................................................................................... 15
Tema 3. Corrupción: conceptos centrales y evidencia empírica.................................................................... 26
Tema 4. Combate a la corrupción desde el ámbito presupuestal................................................................. 39
Referencias .............................................................................................................................................. 49
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MÓDULO I
ANTECEDENTES DEL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN MÉXICO
Objetivo
Las y los participantes analizarán los antecedentes históricos, políticos y normativos del
Sistema Nacional Anticorrupción, e identificarán las diferentes perspectivas que abordan la
corrupción, así como la evidencia empírica existente sobre este fenómeno.
Introducción
Aunque es fácil hablar de corrupción, no existe una definición única que comprenda todos
sus usos e implicaciones. Se trata de una palabra con un significado amplio y que se emplea
de manera muy general, para referir múltiples situaciones en diversos contextos. Por ello,
corrupto es, o puede ser, casi todo y, al mismo tiempo, casi nada (Villoria e Izquierdo, 2016).
La corrupción ha sido vista como un tema prioritario en la agenda internacional y desde los
años setenta se ha generado una extensa línea de investigación que ha permitido discutir
el concepto en sí mismo, la forma de medición, sus determinantes y sus consecuencias.
No existe una definición única, abarcadora y completamente aceptada de corrupción.
Hasta el año 2012, la organización Transparencia Internacional la definió como “el abuso del
poder público para obtener un beneficio personal/privado”. A partir de 2013, la concepción
cambió y se definió como “el abuso del poder confiado para beneficio privado”. Ambas son
definiciones amplias que abarcan distintas acciones, como malversación de fondos públicos,
enriquecimiento ilícito y sobornos, entre otros.
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La corrupción es un fenómeno connatural a la convivencia humana, se basa en reglas de

conducta y, por lo tanto, forma parte del Estado de Derecho en sus diferentes formaciones
históricas, incluida la más evolucionada: el Estado Democrático (Marván, Navarro, Bohórquez
y Concha, 2015). Este fenómeno puede estudiarse desde distintas disciplinas como la
Sociología, Psicología, Ciencia Política, Derecho o Economía. El abordaje y la perspectiva
dependerán del objeto de estudio. Por ejemplo, pueden enfocarse en comportamientos,
procesos organizacionales, impactos económicos, o normas nacionales e internacionales,
entre otros muchos enfoques.
Se ha considerado una patología del comportamiento de las y los políticos, de las personas
servidoras públicas, y de empresarios y empresarias; un problema público y privado; un
asunto cultural; un sistema e incluso hay quienes la comparan con una enfermedad: se suele
decir que “es un cáncer”.
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MÓDULO I: ANTECEDENTES
DEL COMBATE A LA
CORRUPCIÓN EN MÉXICO
Tema 1
Definición de la corrupción: términos
teóricos y normativos
Módulo I | Tema 1: Definición de la corrupción: términos teóricos y normativos
Tema 1. Definición de la corrupción: términos teóricos y normativos

La multiplicidad de situaciones y contextos en los que se utiliza la palabra corrupción justifica
reflexionar sobre el concepto mismo, sus usos generales y el sentido con el que se emplea,
tanto en el ámbito cotidiano como en el legal. Por esta razón, en este módulo se abordarán
aspectos relacionados con la definición de corrupción, algunas de sus causas, sus costos
y las maneras de medirla (generalmente a través de indicadores de percepción). Esto nos
permitirá contar con elementos útiles para analizar el proceso de reformas que dieron lugar
a la reforma constitucional anticorrupción del año 2015 y a la creación del Sistema Nacional
Anticorrupción.
Origen etimológico
La palabra corrupción proviene del latín corruptio, y se relaciona con los términos infectio,
contaminatio y depravatio. De manera que comprende acciones o conductas que desvían,
o tornan irregular el orden de las cosas que se han aceptado y asumido (Reta, como se citó
en Salazar, 2017,). De acuerdo con el Diccionario de la lengua española (2014), corrupción
significa “acción y efecto de corromper”, mientras que cuando se refiere a organizaciones,
especialmente las públicas, se entiende como una “práctica consistente en la utilización de
las funciones y medios de aquellas en provecho económico, o de otra índole, de sus gestores”.
El verbo corromper, por su parte, significa “alterar y trastocar la forma de algo”, “echar a
perder, depravar, dañar, pudrir”, “sobornar a alguien con dádivas o de otra manera” y “pervertir
o seducir a alguien”. En definitiva, se trata de alterar la esencia de un proceso mediante
componendas que generan ventajas indebidas (Ochoa, como se citó en Salazar, 2017).
Concepto
Con el afán de delimitar lo que la corrupción significa y representa para las sociedades
actuales, la academia y organizaciones especializadas han propuesto distintas definiciones.
Sintetizando algunas, se entiende como la vulneración de una obligación por parte de uno o
más decisores, con el objeto de obtener un beneficio personal a cambio de privilegios. O como
el uso indebido de una función, generalmente pública, para recibir, para sí o para terceros, un
privilegio particular. O bien, como la usurpación privada del poder público (Gutiérrez, 2017).
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Dado que corrupción es un vocablo de uso muy amplio, definirla no es sencillo porque
abarca muchas otras conductas. Por ello, ni en los instrumentos internacionales, como las
convenciones, ni en las leyes se define qué es. El grupo que trabajó en el texto de la Convención
de las Naciones Unidas contra la Corrupción de 2003, también conocida como Convención
de Mérida, no logró un consenso sobre cómo definirla, y es por eso que, aunque se aborda el
problema, no se conceptualiza ni se define.
A pesar de la falta de acuerdo en la definición, es posible encontrar algunos acuerdos. Por

ejemplo, sabemos que se presenta un acto de corrupción cuando un funcionario público,
actuando en beneficio personal, viola las normas del cargo para beneficiar a un tercero,
quien ofrece una recompensa por el acceso a bienes o servicios que no podría obtener de
otra manera (Philpm, 2006). La definición anterior implica reconocer que la concepción de
un cargo público está definida en términos del interés público que se distorsiona cuando
se satisfacen intereses privados. Otra forma de conceptualizar la corrupción es pensar qué
ocurre cuando la riqueza privada y el poder público se superponen (Rose-Ackerman, 2008).
Holmes (2015) señala que hasta 2012, Transparencia Internacional (TI) empleó en su Índice
anual de Percepción de la Corrupción (IPC) la que todavía es la definición más citada: “the
abuse of public office por private gain”. A partir de 2013, esta definición cambió para incluir
una precisión: “the abuse of entrusted power for private gain”. La principal diferencia entre
ambas es que la primera requiere la participación de un funcionario del Estado, mientras que
la segunda es más amplia e incluye el mal comportamiento de, por ejemplo, altos ejecutivos
de empresas privadas (Holmes, 2015).
Aunque en muchos estudios teóricos y empíricos se aborda el problema de la corrupción y las

conductas que se consideran asociadas, no se define el término. En la literatura especializada
existen varias definiciones. A partir de una revisión bibliográfica, Castillo (2001) señala que el
discurso académico contemporáneo sobre la corrupción se puede clasificar de acuerdo con: 1)
las distintas disciplinas sociales, 2) los debates temáticos más sobresalientes, y 3) los hallazgos
y resultados de investigación de organizaciones internacionales y no gubernamentales que
trabajan el tema. Así, en la construcción de definiciones es posible distinguir al menos cuatro
perspectivas:
TABLA 1.1 - DIFERENTES ENFOQUES SOBRE LA CORRUPCIÓN
PERSPECTIVA ARGUMENTO
Que destaca la traición del interés público mediante preferencias de interés particular
Perspectiva del interés público
sobre los comunes.
Que subraya la desviación de la conducta de las normas públicas y legales de trabajo

Perspectiva legal en aras de beneficios privados, ya sea para obtener ganancias pecuniarias, de condición
o de influencia.
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PERSPECTIVA ARGUMENTO
Que sostiene que el concepto de corrupción debe definirse de tal manera que involucre
Perspectiva sociocultural no sólo el comportamiento que se desvía de las normas escritas, sino también el que se
desvía de las normas o patrones de conducta social.
Que describe a la corrupción como una “unidad de maximización”, mediante la cual

Perspectiva de mercado las personas servidoras públicas aumentan sus ganancias de acuerdo con la oferta y la
demanda que exista en el mercado de sus responsabilidades oficiales.
Fuente: elaboración propia (2020), basado en Heidenheimer (1970) y Werlib (1994), en Castillo, (2001).
Para Reta (2017), si bien no existe consenso sobre su definición y encuentra una enorme
tipología de conceptos, se puede afirmar que la corrupción consiste en un grupo de
acciones que se desvían de cánones de conducta, convivencia, organización y normatividad
establecidos, aceptados como medios y mecanismos que permiten la vida en sociedad.
A pesar de las dificultades conceptuales para definirla, tenemos una percepción de ella
y sabemos que implica algo que nos afecta porque degrada valores y bienes comunes.
Cotidianamente, el término corrupción se emplea como sinónimo de delito para referir una
variedad considerable de conductas deshonestas en diferentes contextos. Sin embargo, desde
el punto de vista legal, específicamente de los ordenamientos penales, no existe el delito de
corrupción, sino un grupo de delitos: soborno, extorsión, enriquecimiento ilícito, peculado y
uso indebido de funciones, entre otras conductas que, en conjunto, son consideradas delitos
de corrupción en los ordenamientos internacionales y en las legislaciones nacionales.
Aunque la corrupción interpela de maneras muy diversas al fenómeno jurídico, su uso no

se constriñe ni agota en ello, aunque desafía y contradice al derecho. Desde esta perspectiva,
de acuerdo con Pedro Salazar (2017), podemos decir que es un fenómeno que opera contra
el derecho en su extremo más preocupante: la corrupción socava la legitimidad de las
instituciones y de los actores que las operan.
Como se mencionó en líneas anteriores, la Organización Transparencia Internacional

define la corrupción como el abuso del poder encomendado o confiado para el beneficio
propio. Partiendo de este concepto, pueden apreciarse tres elementos objetivos: un poder
encomendado, el ejercicio abusivo y el privilegio propio o de terceros (PNA, 2020). En un breve
esfuerzo por caracterizarla, puede definirse la corrupción mexicana como el abuso de una
posición de poder, diseñada para servir a las demás personas, en busca del provecho propio
(Merino, 2015). (Véase figura 1.1)
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FIGURA 1.1 ¿QUÉ ES CORRUPCIÓN?
Fuente: elaboración propia (2020).
Los dos elementos asociados al fenómeno de la corrupción: ilegalidad y norma social, vistos
como el aprovechamiento u obtención de beneficios privados indebidos, se complementan
con una visión sistémica. Esto permite analizar integralmente diversas causas y efectos para
un mejor entendimiento del problema de la corrupción.
De manera que la corrupción no es vista exclusivamente como un problema propio de

individuos, controles y sanciones, sino como un problema o fenómeno sistémico, que se
sustenta en la interacción de múltiples factores de riesgo a nivel institucional, organizacional y
de gestión que propician su prevalencia como norma (PNA, 2020).
Esta manera de ver a la corrupción cambia la búsqueda de respuestas al problema. Para

Valadés (2017), la solución debe ser sistémica, en la medida en que se trata de un problema
sistémico. Este autor considera que el elemento sistémico debe ser tratado como una prioridad
en la identificación de los remedios deseables y posibles. En este sentido, si no se le da el peso
correspondiente al problema, será poco lo que se resuelva.
Desde una visión de política pública, la Política Nacional Anticorrupción (PNA) entiende
la corrupción como un orden social que privilegia modos de interacción e intercambio,
basados en el particularismo y el favoritismo, que pueden manifestarse en comportamientos
institucionales y sociales que transgreden principios éticos y de integridad. De igual forma, se
concibe a la corrupción como un problema sistémico presente en todos los órdenes y ámbitos
de gobierno (PNA, 2020).
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Corrupción en el ámbito público y privado

Es importante notar que, aunque la corrupción ocurre tanto en el ámbito privado como
en el público, la que nos ocupa socialmente es la que pertenece al espacio público o que
involucra bienes públicos. La corrupción en el ámbito privado se presenta cuando se generan
acuerdos ilícitos entre particulares para violar la norma o desviar las formas institucionales
establecidas (Reta, 2017). Por ejemplo: cuando se elaboran contratos que omiten información
o que brindan información errónea, con la finalidad de pagar menos impuestos o evadir la ley;
cuando se compra o vende material producto de la piratería; o cuando dos o más empresas
se ponen de acuerdo para incrementar los precios de bienes que el gobierno compra, entre
otras situaciones.
Otras acciones de este tipo, según Reta (2017), involucran conductas en las que se violenta la
propiedad intelectual, como cuando se incurre en plagio; o se estipula dentro de las empresas
que existe seguridad social para las y los empleados, pero no se les proporciona. En síntesis,
esto ocurre cuando se hacen o dicen cosas que permiten obtener beneficios o ganancias
privadas, en detrimento del trabajo o actividades de otras personas. Con el paso del tiempo,
se ha consolidado una nueva visión que considera la corrupción como un problema sistémico
que implica un intercambio entre actores poderosos, públicos y privados. Esto es equivalente
a una “cadena de decisiones” que incluye no sólo asuntos administrativos, sino también
problemas de poder y de visiones éticas (Wesberry, 2004).
Un reto particularmente importante consiste en la clasificación de la corrupción, lo cual

es útil para definir intervenciones gubernamentales y políticas públicas. Al respecto, se
han ubicado muchos tipos y maneras de clasificarla. Una de éstas distingue entre baja y
alta corrupción, al considerar los montos de pagos ilícitos o el nivel de la persona servidora
pública implicada. Otra forma distingue entre ámbitos: privada, política y pública. En otra, se
distingue la privada de la pública y, dentro de la corrupción pública, se identifican dos tipos:
la corrupción administrativa y la corrupción política.
Los conceptos sobre corrupción administrativa se desarrollaron inicialmente en torno a la

idea de que el cargo se utiliza para obtener beneficios privados (Reta, 2017). La corrupción
política, por tanto, es la utilización de bienes públicos para conseguir beneficios privados. El
bien público puede ser un cargo público y sus atribuciones, o bien, medios que se ponen a
disposición de una persona servidora pública (Concha, 2015). (Véase figura 1.2).
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FIGURA 1.2 TIPOS DE CORRUPCIÓN
IDEAS IMPORTANTES:
• La corrupción es un fenómeno complejo que abarca múltiples delitos.
• A pesar de que o existe un consenso sobre la definición de la corrupción, la

investigación ha permitido establecer algunas directrices para definirla
• La corrupción es un problema sistémico, es decir, está presente en todos los

órdenes y ámbitos gubernamentales.
• La corrupción política es la utilización de bienes públicos para conseguir

beneficios privados.
• La corrupción ocurre tanto en el ámbito público como en el privado.
• La corrupción es un fenómeno que opera contra el derecho y que socava la

legitimidad de las instituciones.
• La corrupción, de acuerdo con la Política Nacional Anticorrupción (PNA),

es entendida como un orden social que privilegia modos de interacción e
intercambio basados en el particularismo y el favoritismo, que transgreden
principios éticos y de integridad.
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DEL COMBATE A LA
Tema 2
Sensibilización de la problemática de
la corrupción: causas, efectos, costos y
percepción de la corrupción
Módulo I | Tema 2: Sensibilización de la problemática de la corrupción: causas, efectos, costos y percepción de la corrupción
Tema 2. Sensibilización de la problemática de la corrupción:

causas, efectos, costos y percepción de la corrupción
El problema para entender cabalmente qué es la corrupción empieza en su definición, en
un sentido amplio y desde un enfoque sociológico. Consiste en una práctica generalizada en
la realización de actos ilícitos, así como en la utilización de medios económicos o materiales
de manera inapropiada para conseguir un beneficio personal. Si a esto añadimos el carácter
histórico del fenómeno, es decir, las múltiples manifestaciones de la corrupción con las cuales
la sociedad se ha acostumbrado a convivir de manera cotidiana por cientos de años, el intento
de desentrañar su verdadero significado, separándolo de sus manifestaciones, así como de
sus causas y consecuencias, se convierte en una tarea difícil y laboriosa (Concha, 2015).
De acuerdo con Merino (2015), la corrupción mexicana tiene largas raíces en la cultura política
del país y, en consecuencia, en su aceptación como práctica cotidiana. Es decir, los actos de
corrupción no sólo son tolerados por buena parte de la sociedad, sino que son reproducidos
de manera sistemática. Entonces, para el autor, no son episodios aislados ni excepcionales,
sino que forman parte de las relaciones cotidianas.
Sin embargo, no podemos decir que la corrupción se explica únicamente por la cultura
política de un país. La corrupción ha sido concebida como un problema sistémico y estructural
que reclama, a su vez, un complejo andamiaje institucional normativo para modificar las
prácticas y las conductas que hacen posible la apropiación privada, e impune, de los recursos
públicos (Merino, 2018). Además, la corrupción es un fenómeno multicausal, es decir, no
podemos atribuirlo a una causa o razón única. Esto ha favorecido la generación de múltiples
explicaciones, generadas durante las últimas dos décadas. En este sentido, tenemos una
abundante literatura sobre el tema y un conjunto amplio de teorías que buscan contribuir al
entendimiento amplio de este fenómeno complejo.
Causas
A continuación, exploraremos las causas de la corrupción. Para Merino (2018), las causas
de este fenómeno están directamente asociadas con la captura de los puestos destinados a
servir a las demás personas, así como de los presupuestos públicos asignados por motivos
inerciales —conveniencia política— y con la desviación de los fines institucionales hacia fines
privados. Aunque esta manera de explicar puede ser bastante útil, en algunos casos no es
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aplicable para todo tipo de conductas de corrupción, pues como él mismo reconoce, la sola
definición es controversial y polémica. Como vimos en la sección anterior, la corrupción no
tiene una definición unívoca.
En palabras de Merino (2018), el debate que ha tenido lugar en el siglo XXI, en nuestro país,
ha permitido ubicar dos concepciones de corrupción que conviene rebatir. La primera es la
individualista, que hace énfasis en las cualidades morales de las personas como punto de
origen de la corrupción. Entonces, de acuerdo con esta concepción, el problema no podría
resolverse jamás mediante la creación de sistemas e instituciones, porque en ellas siempre
estarán inmersas personas proclives a corromperse.
Las implicaciones de esta visión pueden ir desde las perspectivas éticas y moralizantes,
que buscan cambiar los valores de las personas para incidir en sus conductas, hasta las
acciones más excluyentes e intolerantes, que promueven la salida o eliminación de quienes
no comparten un credo, una ideología o un partido, con la idea de que, al ejercer un cambio
en las personas corrompidas, se abatirá la corrupción. Esta visión individualista tiene una
enorme desventaja: ignora las causas institucionales de la corrupción.
La segunda concepción es la burocrática. Esta manera de entender la corrupción invita

a ubicar el problema en sus efectos administrativos cuando el acto corrupto ya se ha
comprobado. Esta concepción pretende cambiar las conductas a partir de consecuencias
administrativas. Estas dos concepciones (la individualista y la burocrática) tienen un punto
de encuentro: la idea que percibe la corrupción como una causa que debe contenerse a sí
misma en un sistema perfecto.
Como mencionamos anteriormente, la literatura que se ha generado sobre el tema es

abundante. En este sentido, los factores que inciden en la corrupción han sido clasificados
en la literatura académica en tres grandes grupos: económicos, políticos e institucionales. El
estudio clásico de Rose-Ackerman (1975) sobre la estructura del mercado y la incidencia de la
corrupción permitió entender el fenómeno de una manera más amplia al poner sobre la mesa
el efecto de las variables económicas en la corrupción. Posteriormente, un buen número de
autores han concluido que los niveles más bajos de corrupción se relacionan con un mayor
desarrollo económico (Mauro, 1995; La Porta et al., 1999; Ades y Di Tella, 1999; Treisman, 2000).
Asimismo, dentro de los factores políticos, la relación entre corrupción y democracia ha

sido bastante estudiada. Se han producido hallazgos que permiten saber que la democracia
reduce la corrupción, aunque con ciertos matices. Por ejemplo, un estudio realizado por
Treisman (2000) demostró que la democracia reduce la corrupción, únicamente si el país ha
sido democrático por, al menos, cuarenta años. También, otro estudio realizado por Montinola
y Jackman (2002) concluyó que cuanto más amplia es la competencia política en las
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democracias, se produce una disminución en la corrupción. Otros estudios han establecido

que el impacto de la democracia en la corrupción depende de la eficiencia del gobierno
para garantizar la confianza en las instituciones, a través de procesos de transparencia y de
rendición de cuentas (Rock, 2009), y que la corrupción es menor en países democráticos
donde los votantes tienen la oportunidad de castigar (Adserá, Boix y Paine, 2003).
Las instituciones políticas también están relacionadas con la corrupción. De hecho, existen
estudios que han establecido que el tipo de sistema político (parlamentario o presidencial)
tiene un efecto sobre los niveles de corrupción. En este sentido, los sistemas presidenciales
son más propensos a la corrupción, a diferencia de los parlamentarios (Gerring y Thacker,
2004; Lederman et al., 2005; Kunicová y Rose-Ackerman, 2005) y el tipo de sistema electoral
tiene un impacto en la corrupción (Persson et al., 2003; Kunicová y Rose-Ackerman, 2005).
Al tratarse de un fenómeno complejo, existen estudios que han presentado un enfoque

integrador entre variables políticas e institucionales. En este sentido, se ha podido establecer
que las democracias, los sistemas parlamentarios, la estabilidad política y la libertad de
prensa, en conjunto, están asociados con menores niveles de corrupción (Lederman, Loayza
y Soares, 2005).
La transparencia ha sido vista como una variable fundamental para explicar el fenómeno de
la corrupción. Al respecto, Lindstedt y Naurin (2010) demuestran que no basta con incrementar
la transparencia en las instituciones para combatir la corrupción y que las reformas que se
centran en aumentarla deben ir acompañadas de medidas para fortalecer la capacidad de
los ciudadanos para actuar, utilizando la información disponible. En este sentido, el hecho
de que la información sea transparente no ayuda a disminuir la corrupción si no existen
condiciones de publicidad y responsabilidad como la educación, la circulación de los medios,
y las elecciones libres y justas.
Toda esta literatura ha intentado explorar cuáles son las causas de este complejo fenómeno.
La conclusión general es que se trata de un fenómeno multicausal y de difícil comprensión.
Por ello, su erradicación resulta ser tan complicada para los países que la padecen. Como
vimos en la sección anterior, la Política Nacional Anticorrupción (2020) entiende a la corrupción
como un orden social que privilegia modos de interacción e intercambios basados en el
particularismo y el favoritismo, que pueden manifestarse en compromisos institucionales y
sociales que transgreden principios éticos y de integridad. De igual forma, se concibe como
un problema sistémico presente en todos los órdenes y ámbitos de gobierno.
Por su parte, la Política Nacional Anticorrupción (2020), instrumento de política pública único
en su tipo, elaborado colaborativamente con la sociedad y con alcance nacional, establece
que el problema de la corrupción tiene dos rasgos: el primero asocia la corrupción con la
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ilegalidad que, a su vez, puede traer consigo dos factores problemáticos: 1) la prevalencia de
altos niveles de impunidad en la detección, investigación, substanciación y sanción de faltas
administrativas y delitos por hechos de corrupción. Y 2) la persistencia de amplios márgenes
de discrecionalidad en el servicio público, que abren la puerta a la arbitrariedad y al abuso de
poder.
El segundo rasgo asociado a este fenómeno tiene que ver con la identificación de la
corrupción como una norma social reconocida, aceptada y aplicada, que justifica su ocurrencia,
aunque se contravenga el marco legal vigente. Este rasgo puede desagregarse en dos causas
problemáticas fundamentales: 1) la distorsión de los puntos de contacto entre gobierno y
sociedad, derivado de debilidades en la gestión pública, que provoca el uso regular de la
corrupción como norma de interacción. Y 2) el débil involucramiento de los distintos sectores
de la sociedad en el control de la corrupción.
Costos
La corrupción es un reflejo del sistema legal, económico y cultural de un país, así como de
sus instituciones políticas (Svensson, 2005), y socava la equidad, la estabilidad y la capacidad
de una sociedad para brindar desarrollo sostenible a sus miembros (Sampford et al., 2006).
Desde hace varias décadas, la corrupción se ha ubicado como un problema que frena el
desarrollo de los países.
Como hemos podido ver, la literatura norteamericana se ha ocupado en explicar este

fenómeno, aunque la visión predominante para entenderlo es la económica. En este sentido,
se ha visto como un acto que se genera por la existencia de incentivos, así como un fenómeno
que crea efectos relevantes para la economía de una colectividad o de un país (Concha, como
se citó en Marván, 2015). Los costos afectan el patrimonio de las personas cuando estas tienen
que pagar cantidades adicionales o exigencias indebidas para acceder a bienes y servicios
públicos.
La corrupción también afecta el patrimonio del Estado, en tanto que incrementa el déficit
y el endeudamiento público a través de licitaciones y adjudicaciones que no representan
las mejores condiciones, o bien, de contratos cuyas condiciones incrementaron el costo de
éstos. Al incrementar la incertidumbre y los costos de las transacciones legales, la corrupción
reduce la inversión y, por lo tanto, el crecimiento (Concha, como se citó en Marván, 2015).
En el caso del área fiscal, es importante tener en cuenta que la corrupción suele acompañarse
de maniobras relacionadas con la evasión fiscal para evitar la visibilidad y los registros que
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pongan al descubierto dichas maniobras ilícitas en su origen (Concha, como se citó en Marván,
2015). Sin embargo, los costos no son únicamente económicos, sino sociales, como la pérdida
de confianza en las instituciones y los gobiernos.
Los costos de la corrupción pueden interpretarse de distintas maneras. Una manera sencilla
de verlo es asumir que todo el dinero que se pierde por su causa, es dinero que no se utiliza
para elaborar políticas públicas que beneficien a la población. Por ejemplo, se ha demostrado
que el aumento de la corrupción va de la mano con violaciones a los derechos humanos
(Cardona, Ortíz y Vázquez, 2018).
Los costos de la corrupción son preocupantes y el aumento en la prevalencia de este

fenómeno también lo es. La Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental (ENCIG),
elaborada por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), estimó que la tasa de
prevalencia de corrupción se incrementó de 14 635 víctimas por cada 100 mil habitantes en el
2017 a 15 732 en el 2019. De acuerdo con esta misma encuesta, el costo total por la corrupción
en el año 2019 por la realización de pagos, trámites o solicitudes de servicios públicos y otros
contactos con autoridades fue de 12 769 millones de pesos, que es equivalente a 3 822 pesos,
en promedio, por persona afectada.
Percepción
Existe un esfuerzo permanente para medir la corrupción o, más bien, para medir el problema
de la corrupción, tanto para hacer comparaciones entre países, como para comparar gobiernos
locales, servicios o trámites gubernamentales concretos en un país. Es bien sabido que medir
la corrupción implica un reto importante y, en las últimas décadas, diversos académicos y
académicas, así como organizaciones de la sociedad civil y gubernamentales han expresado
la dificultad para medir este concepto. Esto se debe a que la naturaleza ilegal y clandestina
de la corrupción implica un alto grado de dificultad en la construcción de medidas objetivas
Usualmente, los indicadores de corrupción se dividen en dos grupos: objetivos y subjetivos.

Los primeros son menos usuales dada la dificultad para construirlos. Mientras que dentro de
los indicadores subjetivos, destacan los indicadores de percepción que intentan sustituir las
mediciones “duras”. De hecho, los indicadores más utilizados en el trabajo empírico son de
percepción. En este rubro destacan los construidos por Transparencia Internacional (Índice de
Percepciones de la Corrupción), por el Banco Mundial (Indicador de control de la corrupción)
y por la institución privada Political Risk Services (Indicador de corrupción de International
Country Risk Guide).
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Estas tres mediciones se basan en evaluaciones subjetivas de expertos sobre cuán extendida
o costosa es la corrupción en los países del mundo. Estos indicadores se construyen a partir
de diversas fuentes y clasifican por puntaje a los países, de acuerdo a las percepciones de
expertos y ejecutivos de empresas sobre el grado de corrupción que existe en el sector
público. Estas mediciones permiten realizar estudios de N grande, es decir, con un número
amplio de observaciones. Por ejemplo, el indicador del Banco Mundial cuenta con datos para
200 países en el periodo de 1996 a 2017. Transparencia Internacional cuenta con datos desde
1995 a la fecha. En tanto que el indicador de corrupción del International Country Risk Guide
cuenta con puntuaciones desde 1984, con disponibilidad mensual, que también se utilizan
para elaborar el indicador del Banco Mundial.
Mientras que el indicador de Transparencia Internacional ve la corrupción como “el abuso

del poder para beneficio privado”, el Banco Mundial realiza su indicador bajo la siguiente
definición: “control de la corrupción captura las percepciones de la medida en que el
poder público se ejerce para beneficio privado, incluidas las formas menores y grandes de
corrupción, así como la ‘captura del estado’ por parte de las élites y los intereses privados”. Por
último, el indicador de Political Risk Services descansa en una definición que toma en cuenta
el riesgo político que puede derivar en ingobernabilidad. Este indicador toma en cuenta la
corrupción real o potencial en forma de patrocinio excesivo, nepotismo, reservas de trabajo, y
lazos estrechos entre la política y los negocios.
Dentro de las principales críticas a los indicadores de percepción, destaca que únicamente
dan cuenta de la apariencia de la corrupción y no de su prevalencia real. Además, están
altamente influenciados por el escándalo político, por lo que es posible que informen sobre
conflictos políticos o prácticas periodísticas. Asimismo, se ha establecido que estos indicadores
tienen importantes problemas al agregar fuentes diversas que no miden lo mismo. Por
ejemplo, mientras que algunas fuentes toman en cuenta a empresarios, otras se construyen
con información de expertos o de líderes de organizaciones no gubernamentales. Además,
cada una de las fuentes que se agrega en estos indicadores cuenta con una metodología
distinta.
En este sentido, medir la experiencia de corrupción no está exenta de dificultades. Un reto

metodológico particularmente delicado es reconocer con precisión cuando el informante
hace referencia directa a creencias personales o percepciones del problema, y cuando
obtenemos información valiosa sobre la conducta del individuo en el marco específico de un
trámite, servicio o procedimiento; o en su relación con un candidato, un funcionario público,
un particular o una empresa (Bohórquez, como se citó en Marván, 2015).
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Sobre el Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) de Transparencia Internacional

Cada año, hacia el otoño, la organización internacional Transparencia Internacional publica el Índice de Percepción de
la Corrupción (IPC), el cual tiene una historia amplia, de más de dos décadas, que inició con un ejercicio académico en
una universidad alemana. En el momento en el que el IPC apareció en escena, Transparencia Internacional era una
organización joven, con recursos limitados y que buscaba sistematizar la mayor cantidad posible de información global
sobre el tema de corrupción de la manera más simple. El profesor Lambsdorff, a cargo del proyecto, sistematizó las
preguntas sobre corrupción de las encuestas globales disponibles en ese momento: las encuestas del Foro Económico
Mundial de Davos, de las universidades de Harvard y Columbia, del Banco Mundial y de otras fuentes, y creó un modelo
estadístico para su procesamiento. Lambsdorff incorporó todos esos datos en una sola medición por país y los clasificó en
un índice que establecía un orden de prelación entre mayor y menor percepción de corrupción (Bohórquez, como se citó
en Marván, 2015).
Las reacciones fueron muy diversas. Desde aquellos que rechazaban la intervención de una organización internacional en
los asuntos nacionales de los países, hasta quienes encontraron en el índice el primer asidero para empujar una agenda
anticorrupción en su país. Un cuestionamiento recurrente al IPC era la construcción del ranking de países a través de un
índice. La interrogante más profunda al IPC, sin embargo, no estaba atada a los linderos de las desviaciones estándar, los
intervalos de confianza y las reglas de la estadística. El cuestionamiento iba al fondo del problema: ¿Era posible medir la
corrupción en los países? ¿Cómo medir un fenómeno que busca no dejar registro? ¿Cómo asegurarse de que lo medido se
acerca a lo que ocurre realmente? (Bohórquez, como se citó en Marván, 2015).
Las cifras e índices sobre corrupción son útiles, pero limitadas. Debido a la permanente
confusión o vaguedad respecto de lo que es o no corrupción, las mediciones sobre percepción
de la corrupción están sujetas a discusión por sus limitaciones, ya que al depender en buena
medida de lo que cada persona entiende por corrupción, no proporcionan información de las
acciones que se realizan para disminuir dicho fenómeno. De igual forma, se ha verificado que
no hay una asociación sistemática entre dicha percepción y algunas medidas “objetivas” de
corrupción.
Veamos ahora algunos datos. En México, la Encuesta Nacional de Calidad e Impacto

Gubernamental (ENCIG) elaborada por el INEGI, permite evaluar la percepción sobre la
frecuencia de corrupción en México y en las entidades federativas. Destaca que el 44.6%
de las y los mexicanos consideran que la corrupción es muy frecuente y el 42.4% que es
frecuente. Si juntamos estas dos categorías, tenemos que el 87% de las personas en México
considera que la corrupción ocurre con frecuencia.
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TABLA 1.2 PERCEPCIÓN SOBRE LA FRECUENCIA DE CORRUPCIÓN
CATEGORÍA PORCENTAJE
Muy frecuente 44.6
Frecuente 42.4
Poco Frecuente 9.6
Nunca 1.6
Fuente: elaboración propia con datos de la Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental (ENCIG), INEGI. Datos
de 2019.
Estos datos son consistentes con otros esfuerzos de medición que se han realizado en
nuestro país. Por ejemplo, en la Encuesta Nacional de Corrupción y Cultura de la Legalidad
(2015), del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, el 92% de los encuestados
consideró que hay corrupción en México, frente a 5.8% que consideró que no hay.
Otra manera de documentar la percepción de corrupción consiste en ubicar cuáles son

los problemas más importantes para las personas que viven en un país. De esta manera,
es posible conocer el peso relativo que tiene el problema de la corrupción en comparación
con otros problemas sociales que aquejan a las sociedades. De acuerdo con la ENCIG, la
inseguridad lidera la percepción de importancia, seguida por la corrupción y el desempleo.
TABLA 1.3 PRINCIPALES PROBLEMAS SOCIALES
PORCENTAJE
Inseguridad y delincuencia 78.6
Corrupción 52.8
Desempleo 32.0
Pobreza 31.0
Mal desempeño del gobierno 28.5
Mala atención en centros de salud y hospitales públicos 27.7
Mala aplicación de la ley 17.1
Baja calidad de la educación pública 11.2
Falta de coordinación entre diferentes niveles de gobierno 10.5
Falta de rendición de cuentas 4.3
Desastres naturales 2.1
Ninguno 0.5
Fuente: elaboración propia con datos de la Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental (ENCIG), INEGI. Datos de 2019.
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Como puede observarse en la tabla anterior, el 78.6% de las personas mexicanas considera
que la inseguridad y la delincuencia son el principal problema social de México, seguido por el
52.8% que considera que es la corrupción. Otros problemas sociales, como el desempleo y la
pobreza, también encabezan la percepción de importancia, con 32% y 31%, respectivamente.
Es preocupante que el 87% de las personas en México considera que la corrupción

ocurre muy frecuentemente o frecuentemente. También lo es que la corrupción esté en
el segundo lugar de los problemas que se perciben como los más importantes en el país.
Esto, indudablemente, es el reflejo de una percepción generalizada que brinda información
útil sobre el fenómeno. Sin embargo, es importante contrastar estos datos a la luz de las
respuestas frente al cuestionamiento sobre la prevalencia de estos actos. Como seguimos
en el terreno de las percepciones, una manera de aproximarse al fenómeno es preguntando
directamente si la persona encuestada experimentó de primera mano un acto de corrupción.
En la encuesta ENCIG se incluyen algunas preguntas para indagar si las personas creen o han
escuchado que existe corrupción en trámites realizados en instituciones gubernamentales, si
tienen conocidos que han experimentado la corrupción o si ellas mismas la han experimentado.
A pesar de que la percepción es que la corrupción constituye un gran problema nacional,
destaca que apenas el 15.7% de las personas expresaron haber experimentado un acto de
corrupción. Esto permite contrastar, en el mismo terreno de la medición por encuestas, las
percepciones generalizadas del fenómeno con las percepciones de experiencia directa.
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IDEAS IMPORTANTES:
• La corrupción es un fenómeno multicausal, es decir, no podemos atribuirlo a
una causa única.
• La corrupción es el reflejo del sistema legal, económico y cultural de un

país, y está relacionado con la calidad de sus instituciones.
• Los costos de la corrupción no son únicamente económicos, también hay

costos sociales como la pérdida de confianza en las instituciones y en los
gobiernos.
• La corrupción es un problema complejo y existen importantes dificultades

técnicas para documentarla.
• Los indicadores de corrupción se dividen en dos grupos: objetivos y

subjetivos. Los primeros son menos usuales, dada la dificultad para
construirlos.
• En la documentación del fenómeno de la corrupción predominan los

indicadores subjetivos que miden percepciones.
• Dentro de las principales críticas a los indicadores de percepción, destaca

que únicamente dan cuenta de la apariencia de la corrupción y no de su
prevalencia real.
• En México, el 87% de las personas considera que la corrupción ocurre con

frecuencia en el país.
• Para las personas en México, la corrupción es el segundo problema más

importante del país.
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DEL COMBATE A LA
Tema 3
Corrupción: conceptos centrales y
evidencia empírica
Módulo I | Tema 3.Corrupción: conceptos centrales y evidencia empírica
Tema 3. Corrupción: conceptos centrales y evidencia empírica

La revisión de las distintas definiciones de corrupción, sus causas, efectos, costos y la
percepción del fenómeno aportan elementos fundamentales para avanzar en su conocimiento
y delimitación como problema público, así como para identificar sus dimensiones.
En el ámbito público, conceptualizar los problemas es esencial. Primero, porque contribuye

a entender sus causas, sus efectos negativos en la vida pública y clarifica las consecuencias
de no emprender acciones para resolverlos. Segundo, porque sienta las bases para diseñar
las políticas o estrategias gubernamentales que se requieren para eliminar dichos problemas
y orientar cambios positivos para evitarlos. De este modo, de acuerdo con Merino (2018), “las
políticas públicas constituyen una de las vías privilegiadas para darle sentido y organización a
la forma en que el Estado afronta los problemas públicos.”
Como se ha mencionado en este módulo, la corrupción tiene la capacidad de manifestarse

en diferentes esferas y dimensiones, lo que dificulta tanto su conceptualización como
su medición. No obstante, cada vez son más visibles sus expresiones y costos, gracias al
fortalecimiento de mecanismos de transparencia y al crecimiento de grupos críticos vigilantes
del desempeño gubernamental.
El reto para delimitar el problema de la corrupción es amplio, y lo es aún más diseñar

controles y herramientas potentes para reducirla. La corrupción, como fenómeno multifactorial
y complejo, muestra varias pautas de comportamiento que implican diversos “tipos de
relaciones recíprocas entre agentes en un contexto y momento determinado” (Arellano, 2012).
La ambigüedad y amplitud de comportamientos que abarcan la corrupción imprimen un
peso específico a las condiciones del sistema político, legal, institucional y social, así como a
la formación histórica de cada país respecto del sector público y del aparato administrativo
gubernamental.
Actualmente, la evidencia empírica en materia de corrupción permite reconocer los

factores que facilitan la existencia de una estructura superpuesta al orden institucional en el
ámbito público. Lo anterior propicia la interacción e intercambios particulares, que favorecen
comportamientos que se desvían de los principios éticos y de integridad que deben guiar la
acción pública.
De acuerdo con la Política Nacional Anticorrupción (2020) y con lo definido en el apartado

anterior, dichos factores se expresan en:
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FIGURA 1.3 FACTORES QUE FAVORECEN LA OCURRENCIA DE ACTOS DE CORRUPCIÓN
Fuente: elaboración propia (2020), con información de la Política Nacional Anticorrupción (2020).
Para el propósito de este curso, antes de revisar la prevalencia de los altos niveles de
impunidad, primero es importante analizar la evidencia sobre los espacios de discrecionalidad
en el sector público que conducen al abuso del poder, y las distorsiones observadas en los
puntos de interacción entre gobierno y sociedad. El objetivo es comprender el campo en el
que inicialmente se posiciona la corrupción.
Discrecionalidad y distorsión de puntos de contacto entre gobierno y sociedad

En el ámbito público, el Estado cuenta con todo un aparato institucional para cumplir con
su función, que consiste en atender las necesidades y los problemas de interés general. Así,
todas las dependencias, junto con las y los funcionarios públicos que las conforman, tienen
la responsabilidad de conducir la gestión gubernamental hacia este único fin. En esta tarea,
quienes ejercen la función pública emplean “criterios de interpretación técnicos en la toma
de decisiones, y en la aplicación de normas y regulaciones administrativas” (PNA, 2020).
Estos criterios de interpretación técnicos aluden a la discrecional administrativa aplicada

por las y los funcionarios públicos en la toma decisiones. Sin embargo, esta discrecionalidad
administrativa no puede apartarse de los principios de legalidad y debe sustentar decisiones
imparciales, sujetas a criterios técnicos y transparentes, debidamente motivadas y justificables
bajo un objetivo de interés público (PNA, 2020).
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Cuando estas condiciones no se cumplen, se abren espacios para la arbitrariedad y el

abuso de poder. Merino (2015) menciona que “los procedimientos a través de los cuales se
toman decisiones en las administraciones públicas son generalmente abigarrados, oscuros,
confusos, y tienden a la multiplicación y la fragmentación de las reglas administrativas que
incrementan las oportunidades de discrecionalidad”. Con ello, y dada la naturaleza de la
corrupción, ésta se enquista en los procesos públicos, dando lugar a conductas indebidas
como las que se presentan en la figura 1.4.
FIGURA 1.4 CONDUCTAS INDEBIDAS QUE PROPICIAN ACTOS DE CORRUCIÓN
Fuente: elaboración propia (2020), con información de la Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional Anticorrupción.
De ahí la importancia de construir estructuras administrativas profesionales, procedimientos

claros y transparentes, así como controles internos y externos que vigilen la acción pública
y limiten la excesiva discrecionalidad. En estas áreas, los estudios provenientes del sector
público, de organismos internacionales, la academia y sociedad civil, ponen énfasis en las
siguientes áreas de oportunidad para México (véase tabla 1.4).
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TABLA 1.2 - DIAGNÓSTICO PROGRAMA NACIONAL ANTICORRUPCIÓN
TEMA HALLAZGOS
Inexistencia de un servicio profesional de carrera, a escala nacional, y que privilegie el mérito y la

capacidad técnica para el reclutamiento y el desarrollo de los funcionarios públicos.
Sólo 7 entidades federativas cuentan con una Ley de Servicio Profesional de Carrera, mientras que
25 estados establecen solo ciertas consideraciones genéricas de profesionalización en reglamentos
administrativos.
Los esquemas de reclutamiento basados en el mérito tienden a enfocarse en mandos medios, jefes de
departamento, subdirector y director.
No está garantizada la independencia e imparcialidad de los comités de selección de personal.

Aplican distorsiones de los sistemas de carrera y generan riesgos de corrupción.
Profesionalización
del servicio público:
Cerca del 60% del reclutamiento de personal llegó a la posición a través del procedimiento de excep-
ción, que no se sujeta al procedimiento ordinario de selección por mérito (art. 34 de la Ley Federal del
Servicio Profesional de Carrera).
De los 5 millones de funcionarios públicos en la administración pública, dos terceras partes son sindi-
calizados o de base, y su puesto y remuneración están ligados a negociaciones de carácter sindical.
Escasas políticas de capacitación en el servicio público.
Carencia de esquemas adecuados de evaluación del desempeño de los servidores públicos en las
entidades analizadas.
Procesos medulares de la administración pública, en los tres órdenes de gobierno, suelen funcionar
bajo lógicas ambiguas y poco predecibles, así como en contextos de alta opacidad.
Fragmentación de la información pública y baja calidad en los procesos de gestión documental de

los asuntos públicos.
Área de riesgo en la integración, aprobación y modificación del presupuesto.
Opacidad y ambigüedad de procesos institucionales clave en materia presupuestal y de planeación

en los ámbitos estatales.
Procesos de gestión
administrativa: Ambigüedad y riesgos de arbitrariedad en la planeación, así como en la ejecución de programas
públicos en el ámbito federal. Presentan bajos niveles de desempeño, no cumplen metas y la atención
de su población objetivo es insuficiente.
Debilidad o ausencia de reglas de operación que permitan evaluar la lógica de distribución de recur-
sos. Esto genera suspicacia respecto a la posibilidad del uso arbitrario y político del gasto.
Falta de estructuras internas de vigilancia y control de los fideicomisos públicos, y fragilidad de los
mecanismos de rendición de cuentas que no operan a cabalidad.
Ambigüedad y falta de coherencia en la integración de la política social en todo el país.
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TEMA HALLAZGOS
Áreas de oportunidad para incrementar el universo de fiscalización de los recursos públicos.
Orientación de la labor de auditoría en aquellas áreas en las que existen mayores riesgos de corrup-
ción.
Falta de consolidación de estándares, capacidades y recursos del sistema de fiscalización para po-
tenciar las labores de auditoría y maximizar su uso en la generación de inteligencia anticorrupción.
Necesidad de adoptar de manera universal las Normas Profesionales de Auditoría, establecidas en el

Controles y vigilancia Sistema Nacional de Fiscalización.
de la acción pública:
Retos para garantizar la autonomía técnica y de gestión de las instancias de fiscalización locales.
Falta de procedimientos claros, transparentes y abiertos para la designación de los titulares de fisca-
lización.
Ausencia de mecanismos de validación profesional y control interno dentro de los órganos de fiscali-
zación estatal.
Ausencia de instrumentos para el fortalecimiento de habilidades y capacidades de fiscalización.
Fuente: elaboración propia (2020), con información del PNA (2020). Para información detallada, puede consultar
https://www.sesna.gob.mx/politica-nacional-anticorrupcion/
Como se puede observar, la discrecionalidad excesiva, la opacidad o un contexto ambiguo en

la operación gubernamental abren espacios de riesgo para que aparezca la corrupción. Estos
se agudizan ante la baja profesionalización del servicio público. Los efectos más perniciosos
de esta situación se presentan en los puntos de contacto entre gobierno y sociedad.
La gestión gubernamental implica la transformación de los recursos públicos, a través de

procesos específicos para la generación de bienes y servicios que satisfagan las demandas de
la ciudadanía. En este sentido, la autoridad realiza una serie de procesos para la contratación
y gestión de recursos humanos (contratación de personas servidoras públicas), adquisición
de materiales e insumos (compras públicas), gestión de recursos financieros (gasto público)
y entrega de bienes y/o servicios producidos (programas públicos) (Jaime et al., 2011). Estos
procesos implican el contacto del gobierno con actores privados y sociales en donde, en un
contexto como el que se ha analizado hasta ahora, prácticas corruptas pueden desvirtuar los
procesos, y generar abuso de poder y de los recursos públicos.
Sin duda, uno los espacios más frecuentes donde se percibe la corrupción se registra en los
procesos de trámites o solicitudes de servicios públicos, con la interacción entre el gobierno
y la población abierta. Basta mencionar que, según información del Instituto Nacional de
Estadística y Geografía (INEGI, 2017), “las administraciones públicas estatales atienden
anualmente cerca de 260 millones de trámites y solicitudes, mientras que los municipios
atienden 190 millones”.
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Aunque cada trámite, servicio o entrega de apoyos provenientes de programas públicos

tiene características particulares y población objetivo distinta, la PNA (2020) señala que los
puntos de contacto con mayor propensión a la corrupción se observan en la interacción
uno a uno cuando: las personas acuden a oficinas de gobierno, los procesos para realizar
un trámite son complejos o implican múltiples “cambios de ventanilla”, o existen asimetrías
de información. Por otro lado, las prácticas de corrupción llegan a ser aceptadas por las
partes con el objetivo de agilizar el trámite, obtener una respuesta favorable de la autoridad
competente, o evitar castigos o sanciones. Es así como la interacción con autoridades de
seguridad, trámites vehiculares o de procuración e impartición de justicia registran la mayor
ocurrencia de prácticas corruptas ( INEGI,2017) (véase figura 1.5).
FIGURA 1.5 - CORRUPCIÓN EN TRÁMITES Y SERVICIOS PÚBLICOS
Fuente: elaboración propia (2020), con información de la Encuesta Nacional de Calidad e Impacto
Gubernamental (ENCIG) 2019, Encuesta Nacional de Población Privada de la Libertad (ENPOL) 2016
y la Encuesta Nacional de Adolescentes en el Sistema de Justicia Penal (ENASJUP) 2017.
El punto de contacto más crítico por los riesgos de corrupción es la interacción entre el
gobierno y el sector privado, en los procesos de contrataciones públicas y en contratos
de asociaciones público-privadas en el área de inversión pública. El monto de recursos
comprometidos en estos procesos es tan significativo que el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID, 2019) estima que 20% del presupuesto público en México es destinado a
estos rubros.
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Las prácticas discrecionales en los procedimientos de contrataciones públicas han conducido

a la sobreutilización de métodos de excepción en la licitación pública. Por ello, dominan los
procesos de adjudicación directa mediante justificaciones ambiguas o subjetivas.
La máxima transparencia y la competencia son factores determinantes para que las

compras públicas no generen impactos negativos en las finanzas públicas ni en la provisión
de bienes y servicios del Estado. Sin embargo, la evidencia revela lo siguiente:
• Prácticas de simulación de competencia que difícilmente pueden garantizar los cri-

terios de calidad, eficiencia y precio de las compras públicas.
• Cambio de reglas y modificación de convocatorias en el último momento, que im-

ponen costos adicionales a las y los participantes, y limitan la competencia.
• Contrataciones ad hoc y asignación directa de contratos que no responden a crite-

rios técnicos o de planeación a largo plazo.
• El método de adjudicación directa incrementa el riesgo de desvío de recursos pú-

blicos.
• Mayor frecuencia de sobrecostos y retrasos en la ejecución de obras licitadas o ad-

judicadas, que en promedio elevan su costo en 36.3%.
• Falta de información oportuna y transparente que documente todas las etapas que
comprenden las contrataciones públicas.
• Aunque existen esquemas de contraloría social en materia de compras públicas, fi-

gura de testigo social, es necesario ampliar su margen de actuación y participación
en los procesos, además de impulsar su inclusión en los procesos de contratación a
nivel estatal (PNA, 2020).
Las prácticas de discrecionalidad y la distorsión de los espacios de interacción

gubernamentales amplían los riesgos de corrupción, lo que exige una visión sistémica del
problema. De ahí la necesidad de soluciones integrales y de un conjunto de mecanismos de
control que contengan el fenómeno de manera estructural.
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Prevalencia de altos niveles de impunidad

La impunidad, entendida como la debilidad o la falta de efectividad de los mecanismos de
investigación y sanción frente a actos de corrupción cometidos, es reconocida por la población
como una de las principales causas del problema. Este aspecto es relevante debido a que
un elemento sustantivo para disuadir que se cometan actos de corrupción depende de la
eficacia en la investigación y sanción de este tipo de prácticas.
Cuando estos mecanismos no se activan u operan en función de intereses distintos al

interés público, prevalece la impunidad y la corrupción adquiere un carácter sistémico, ya que
esta condición hace posible la repetición de actos indebidos sin que haya consecuencias. De
esta forma, se malean los procedimientos y mecanismos institucionales según circunstancias
particulares que se alejan de los principios y objetivos de la función pública (Merino, 2015).
Dentro de los mecanismos diseñados para evitar que se lleven a cabo actos de corrupción
de manera impune, existen instrumentos de monitoreo de la gestión gubernamental, de
fiscalización del gasto, de transparencia y rendición de cuentas. No obstante, para que surtan
efecto tienen que derivar en denuncias concretas, que pueden provenir del interior del
aparato burocrático o de la sociedad, para detonar procesos de investigación y sanción.
Mientras que la detección y vigilancia de hechos corruptos no sea precedida por una
denuncia formal, no es posible iniciar los procesos de investigación de estos casos, lo que
reduce la posibilidad de impartición de justicia. Según la Política Nacional Anticorrupción
(2020), un sistema eficaz de quejas y denuncias permite a las autoridades identificar indicios
sobre posibles faltas cometidas y comportamientos, para anticipar y disuadir riesgos.
La evidencia empírica, recogida en el diagnóstico de la Política Nacional Anticorrupción

(2020), muestra una tendencia baja de presentación de denuncias por este tipo de hechos.
Esto se debe a la debilidad y baja calidad del sistema de denuncias que impone barreras,
además de que existe la percepción de que este mecanismo no es efectivo para disuadir y
sancionar la corrupción.
En México, se denuncia alrededor de 1 de cada 100 hechos de corrupción, pero ¿Por qué
sucede esto? (Véase figura 1.6).
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FIGURA 1.6 - CAUSAS POR LAS QUE NO SE DENUNCIA LA CORRUPCIÓN EN MÉXICO
Fuente: elaboración propia (2020), con información de INEGI (2015-2017), Censo Nacional de Gobierno,
Seguridad Pública y Sistema Penitenciario Estatales 2017; Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Delegacionales 2017, PNA
(2020).
Es necesario subrayar que el límite de la impunidad se sustenta sobre tres elementos: 1) Un

buen sistema de quejas y denuncias, 2) capacidad de investigación de presuntos hechos de
corrupción y 3) mecanismos de impartición de justicia eficaces. Se ha detectado la escasa
efectividad de los últimos dos rubros.
Organizaciones de la sociedad civil que se han especializado en el estudio del tema remarcan
esta situación, y señalan las carencias y debilidades que presentan las instancias encargadas
de estas materias, tales como:
• Falta de recursos materiales y de capital humano especializado en detectar redes

de corrupción y en llevar a cabo procesos de investigación en todos los ámbitos de
gobierno.
• Poca disponibilidad de recursos técnicos y tecnológicos que apoyen su gestión en

la obtención de información e investigación.
• La falta de autonomía (incluyendo la financiera) de las instancias encargadas del

control interno, que frena su independencia y acción contra la corrupción.
• Saturación y poca eficacia de las instancias encargadas de la procuración e imparti-

ción de justicia en todos los ámbitos de gobierno.
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Débil involucramiento social en el control de la corrupción

Aunque de manera discursiva se reconoce el valor del control social en el combate a la
corrupción, en la práctica se observa un débil involucramiento de la ciudadanía y del sector
privado en esta materia. No es casual que los datos analizados en la Política Nacional
Anticorrupción (2020) sobre la Encuesta de Movilidad Social (2015) de El Colegio de México
identificaran que únicamente 11% de las personas encuestadas reconoce la corresponsabilidad
de sociedad y gobierno en el combate a la corrupción, mientras que el resto considera que
es un asunto que debe resolver el gobierno. En el sector privado son pocas las empresas que
adoptan acciones concretas para controlar este fenómeno.
El control ciudadano es fundamental para impulsar un cambio de la norma social frente a la

corrupción. Debe haber rechazo generalizado ante cualquier práctica indebida, pero también
se debe generar la apertura de canales amplios que permitan el involucramiento social de
manera eficaz en el control de la corrupción.
Sin embargo, las medidas para consolidar estos mecanismos de vigilancia ciudadana
e involucramiento en la gestión pública aún presentan retos. De acuerdo con el censo
de gobierno 2016 del INEGI, se registraron cerca de 12 mil mecanismos de participación
ciudadana dentro de las actividades gubernamentales que se realizan en todos los ámbitos
de gobierno. A pesar del número, únicamente el 10% de estos mecanismos apunta hacia la
construcción de espacios incipientes de participación social con incidencia en las decisiones
gubernamentales.
Estudios como los de Mecanismos de Participación Ciudadana a nivel municipal en México

(2015), de la organización Participando por México, de Métrica de Gobierno 2017, del Centro de
Investigación y Docencia Económicas (CIDE) y del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso
a la Información y Protección de Datos Personales (INAI) muestran que las brechas y barreras
que enfrenta la participación ciudadana están dadas por el formato de dichos mecanismos,
que se limitan a instrumentos de consulta no vinculantes o de recepción de opiniones. Con
ello, la posibilidad de involucramiento o permeabilidad de la participación ciudadana en los
asuntos de gobierno en sus etapas de diseño y ejecución es reducida.
Respecto a la cultura de la integridad y su socialización en todos los sectores, la PNA (2020)

recupera datos relevantes derivados de dos estudios: la Encuesta de Delitos Económicos
2018, fraude y corrupción de Price Waterhouse Coopers (PWC) y 500 Frente a la Corrupción:
integridad corporativa, estudio elaborado por Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad
(MCCI) y Transparencia Mexicana (TM).
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SESNA | SHCP | UNAM

Ambas investigaciones analizan lo que ha sucedido en el ámbito empresarial,

fundamentalmente en grandes empresas, frente a delitos económicos y la adopción de
medidas para combatir prácticas corruptas. Por un lado, los hallazgos muestran un incremento
del porcentaje de empresas que experimentaron delitos económicos entre 2016 y 2018 (37%
frente a 58%, respectivamente), además de que “ocho de cada diez empresarios perciben que
el soborno y la corrupción son prácticas habituales al hacer negocios en México” (PNA, 2020).
Por otro lado, se observó que en 2017 la principal medida para combatir la corrupción y
fomentar la cultura de la integridad en este ámbito fue la emisión de códigos de ética o
conducta, alcanzando una aplicación en 2017 de 60% y 50% en las empresas, según la
modalidad de código. No obstante, de acuerdo con la PNA (2020), el universo de empresas
analizadas en 2018 registró resultados relevantes (véase figura 1.7).
FIGURA 1.8 - MEDIDAS DE COMBATE A LA CORRUPCIÓN Y LA CULTURA DE LA INTEGRIDAD EN EL ÁMBITO EMPRESARIAL
Fuente: elaboración propia (2020), con información de Encuesta de Delitos Económicos (2018),
500 Frente a la Corrupción: integridad corporativa (2017), PNA (2020).
Queda mucho por hacer en el fomento de una cultura de integridad y en la socialización

de valores prácticos, para activar polos de vigilancia y rendición de cuentas sociales que
aumenten el escrutinio de la acción pública.
Ante un fenómeno como la corrupción, en el que subyacen los dilemas antes descritos,
la definición del problema de la Política Nacional Anticorrupción aporta una comprensión
amplia. Define el fenómeno como un hecho sistémico, presente en el orden social, cuyas
dimensiones privilegian modos de interacción e intercambio basados en el particularismo y
el favoritismo, los cuales pueden manifestarse en comportamientos institucionales y sociales
que transgreden principios éticos y de integridad (PNA, 2020).
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IDEAS IMPORTANTES:
• La evidencia empírica permite reconocer factores que favorecen la incidencia
de actos de corrupción en México, tales como: impunidad, discrecionalidad,
arbitrariedad, y distorsión de los puntos de contacto entre el gobierno y la
sociedad.
• La corrupción en el ámbito público propicia interacciones e intercambios

particulares, que favorecen comportamientos que se desvían de los principios
éticos y de integridad que guían la acción pública.
• La discrecionalidad excesiva, la opacidad o un contexto ambiguo en la

operación gubernamental abre espacios de riesgo de corrupción, que se
agudizan ante la baja profesionalización del servicio público.
• La gestión gubernamental implica procesos y contacto del gobierno con

actores privados y sociales. En un contexto discrecional, opaco y de poca
profesionalización se propician las prácticas de corrupción y abuso de los
recursos públicos.
• Los altos niveles de impunidad debilitan los mecanismos de investigación y

sanción frente a los actos de corrupción cometidos.
• Persiste un débil involucramiento de la ciudadanía en el combate a la

corrupción, por la falta de canales de involucramiento social. Esto demora el
rechazo generalizado de cualquier práctica indebida.
• La evidencia empírica y la problematización de la corrupción permiten

entender sus causas y sus efectos negativos en la vida pública, y diseñar las
políticas o estrategias gubernamentales necesarias para combatir el fenómeno.
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DEL COMBATE A LA
Tema 4
Combate a la corrupción desde el
ámbito presupuestal
Módulo I | Tema 4: Combate a la corrupción desde el ámbito presupuestal
Tema 4. Combate a la corrupción desde el ámbito

presupuestal
Las interacciones sociales y los intercambios generados en los procesos de la gestión pública
que propician actos de corrupción no son ajenos al ámbito presupuestal. No debe reducirse su
análisis únicamente a una expresión monetaria, ni su manifestación de corrupción solamente
a la apropiación de dinero público para fines privados.
De hecho, la ciudadanía mantiene niveles altos de desconfianza y una percepción negativa

respecto al ejercicio de los recursos públicos, y lo asocian con prácticas de corrupción o
mal desempeño de la gestión gubernamental (Méndez, 2019; Marván, Navarro, Bohórquez
y Concha, 2015). De acuerdo con Méndez (2019), “una de las mayores preocupaciones de la
ciudadanía frente al gobierno es que se ejecute debidamente el gasto público, toda vez que
el uso que se haga del dinero impacta en el nivel de vida de la población”.
La PNA (2020) identifica importantes debilidades a lo largo del proceso presupuestal. Éste
inicia con la planeación, continúa con la programación, el ejercicio y seguimiento del gasto.
Posteriormente, viene el proceso de evaluación, centrado sobre todo en el desempeño de los
programas presupuestarios. Cabe señalar que desde el artículo 26 constitucional y la Ley de
Planeación, todo el proceso se encuentra normado y regulado; a ello se suman la Ley Federal
de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, el Decreto de Presupuesto de Egresos de
la Federación, los Lineamientos y Reglas de Operación de los programas presupuestarios
y el Sistema de Evaluación del Desempeño, entre otras disposiciones y mecanismos de
supervisión. Sin embargo, existen espacios de discrecionalidad que limitan la transparencia y
el ejercicio eficaz del gasto público.
Los estudios especializados en la materia señalan que existen “amplios márgenes de

discrecionalidad e ineficiencia en el ejercicio de los recursos públicos (captura del presupuesto),
así como de los márgenes de opacidad y posible arbitrariedad que prevalecen en múltiples
espacios críticos de toma de decisiones al interior de las instituciones públicas” (RRC, 2019).
Otros estudios destacan la falta de información oportuna, abierta, completa y estandarizada

sobre las finanzas públicas, que obstaculiza el seguimiento del desempeño financiero de
la gestión pública. Esta falta de información debilita la fiscalización del gasto para detectar
oportunamente posibles hechos de corrupción relacionados con la captación, recaudación,
manejo y ejecución de los recursos públicos.
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SESNA | SHCP | UNAM

Asimismo, el IMCO alerta sobre la existencia de potenciales riesgos de arbitrariedad en los

procesos de adecuación del gasto durante su ejercicio. Observa una falta de criterios claros y
mecanismos específicos de rendición de cuentas que permitan vigilar oportunamente estas
modificaciones (PNA, 2020).
De acuerdo con lo anterior, existe la percepción de gran discrecionalidad y arbitrariedad

en la definición del gasto público, pues se considera que priman la opacidad y la corrupción
en todos los niveles de gobierno. Por otra parte, queda aquí la duda de por qué no existe la
misma percepción por el lado de los ingresos públicos.
Asimismo, la limitada capacidad de operación de instancias que brindan servicios públicos,

la “atención en ventanilla”, y la lentitud en la solución de problemas o demandas de la
población acentúan esta percepción de ineficiencia y corrupción en el manejo de los recursos
públicos. En este sentido, la corrupción vista desde la óptica del presupuesto público no sólo
se expresa en la captura de la renta pública, sino que también expresa la captura de espacios
de decisión relevantes para definir el destino de los recursos públicos.
Presupuesto público como instrumento central para la articulación de los procesos

institucionales y las decisiones de gobierno
El presupuesto público es el instrumento más valioso con que cuenta el Estado para
articular los procesos institucionales, y concretar las prioridades y objetivos gubernamentales
plasmados en el Plan Nacional de Desarrollo (PND). En esta idea, el presupuesto impulsa el
desarrollo del país y el bienestar de la población (Gutiérrez, 2015).
En México, el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) es el documento

que norma, junto con la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, la
asignación del gasto de la Administración Pública Federal. En promedio, en los últimos años
el monto del PEF ha sido equivalente a una cuarta parte o 25% del Producto Interno Bruto
(PIB), que consiste en el indicador de la riqueza generada en el país a lo largo de un año. Para
2021, la SHCP lo estimó en 25.2 puntos porcentuales del PIB.
Esto permite a las instituciones de gobierno cumplir con las funciones que tienen asignadas,
como la provisión de bienes y servicios públicos a la población. La diversidad de asuntos
que se atienden con recursos públicos ha llevado a establecer diferentes clasificaciones
de los usos del gasto, a fin de poder organizar las asignaciones conforme a las diferentes
responsabilidades de gobierno.
Así, más del 73.4% del PEF se orienta a la ejecución de programas para la provisión de
bienes y servicios públicos como educación, salud, seguridad y programas sociales (gasto
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SESNA | SHCP | UNAM

programable), incluyendo compras y obra pública. Para este último rubro, en 2021 se
programaron 828 mil millones de pesos, que equivalen a 13% del presupuesto público.
De acuerdo con el sistema de coordinación fiscal, la mayor parte de los recursos ejecutados
por los tres niveles de gobierno tienen un origen federal, con lo cual, “la administración
pública federal (APF) es la que ejerce un monto mayor de gasto, participando a los órdenes
de gobierno local de dicha aplicación de recursos económicos del Estado mexicano” (Flores,
2018). A este respecto, conviene mencionar que para algunos gobiernos locales los recursos
federales llegan a representar hasta el 90% de los ingresos de la hacienda pública local.
El presupuesto público es la expresión monetaria de los gastos programados de la

totalidad de actividades, proyectos y programas gubernamentales (Guerrero y López, 2000);
y las reglas del ciclo presupuestal permiten ordenar y clasificar los distintos rubros de gasto.
Sin embargo, también es fundamental entender el ciclo presupuestal como el proceso de
sistematización de puntos de decisión en los tramos de responsabilidad en los que participan
las y los funcionarios, al aplicar los recursos públicos en todos los niveles de gobierno.
Decisiones sobre qué compras públicas realizar y a quién, cuándo invertir y en dónde invertir,
o bien, a qué grupos sociales o sectores económicos apoyar son ordenadas y aprobadas según
las reglas del PEF anualmente. Su propósito es asegurar la operación de servicios básicos, así
como una oferta de bienes y servicios públicos a la sociedad.
Este proceso de sistematización de decisiones públicas debe contar con puntos de

control, aprobación, seguimiento y fiscalización para garantizar el manejo responsable del
presupuesto público, con base en criterios de eficiencia, eficacia, economía, transparencia y
honradez (artículo 134 de la CPEUM). Cuando este proceso no cuenta con dichas características
o tiene debilidades, se vulnera el ejercicio del presupuesto público y aumentan los riesgos de
corrupción.
La dimensión del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) y los diversos usos

que contempla lo hacen susceptible de sufrir desviaciones, fallas o inconsistencias en su
ejercicio. Algunas de estas situaciones se pueden presentar por desconocimiento del manejo
presupuestal, pero otras pueden ser deliberadas.
La magnitud del gasto público y los efectos que genera en el bienestar de la población
exigen el ejercicio eficiente y transparente de los recursos públicos, bajo estándares de
integridad para garantizar la alta calidad en la prestación de servicios públicos y salvaguardar
el interés nacional (OCDE, 2020).
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SESNA | SHCP | UNAM

La evolución del PEF se encuentra marcada por un largo proceso de cambios institucionales
que han modificado la forma en como se diseña, ejecuta, da seguimiento y se fiscaliza. En
la actualidad existe el consenso de que el ejercicio presupuestal debe ser transparente, estar
sujeto a criterios de eficiencia (hacer más con menos), de eficacia (dar resultado) y rendición
de cuentas (reglas claras, ejercicio verificable del gasto e información abierta). No obstante, el
ciclo presupuestal está sujeto a criterios técnicos que deben interpretarse y que, por lo tanto,
es una materia en la que existe un alto nivel de discrecionalidad que puede conducir a la
arbitrariedad y al abuso.
Cambios institucionales en materia presupuestal

Durante más de tres décadas, México ha impulsado cambios institucionales en materia
presupuestal y, aunque en este periodo eran visibles los problemas de corrupción y abuso
en el manejo del gasto público, la motivación principal para cambiar el marco normativo e
institucional del sistema presupuestal siguió una lógica de reforma administrativa y control
del gasto.
En el marco de la crisis de la deuda durante 1982, fue urgente buscar un cambio en el

manejo de las finanzas públicas. Debía orientarse a la reducción del gasto público, al uso de
nuevas técnicas presupuestales para reformular las partidas de gasto y a ordenar su ejercicio
teniendo como eje la eficacia y la racionalización administrativa.
Este cambio se vio influenciado por nuevas corrientes de pensamiento y teorías

administrativas presentes en la agenda pública, que buscaron orientar el debate sobre la
reforma del Estado y política de gobierno (Arellano, D., Cabrero, E. y Del Castillo, A., 2003). De
acuerdo con Arellano (2004), la Nueva Gestión Pública (NGP) tuvo el impacto más significativo
en los cambios presupuestales debido a que “implicó la transformación de prácticamente
todos los aspectos de la relación gubernamental contemporánea implementando procesos
gerenciales con énfasis en resultados, sistemas de calidad, transparencia de información,
planeación estratégica, ordenación jerárquica de competencias y evaluación del desempeño”.
Hasta antes de 1976, la elaboración del presupuesto se ordenaba según el objetivo al que
respondía el tipo de gasto efectuado por el sector público para realizar sus funciones y su
clasificación respondía al ramo de actividad que controlaba la cantidad de gasto para cada
dependencia. Sin embargo, no se realizaba el seguimiento respecto a metas presupuestales
y su pertinencia respecto a los programas operativos anuales, con lo que el presupuesto era
sólo un instrumento contable-administrativo (Arellano, 2004).
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SESNA | SHCP | UNAM

Es en 1976 cuando se implementa la técnica de presupuestación por programa que “implicó

establecer las actividades que habrían de realizar las instituciones públicas para alcanzar los
fines previstos y determinar los medios para conseguir dichas metas, en congruencia con
las líneas generales del PND y de los programas específicos” (Gutiérrez, 2015). Este proceso
fue acompañado de la reestructuración del aparato administrativo: entraron en vigor la Ley
Orgánica de la Administración Pública Federal y la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto
Público, también se creo la Secretaría de Programación y Presupuestación, que operó hasta
1992, cuando se integró a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), otorgándole la
facultad de la administración presupuestal.
Asimismo, en 1980 se reformaron la Ley de Planeación y el artículo 26 constitucional, con lo

que se vincularon la planeación y la presupuestación con los programas operativos anuales
de las dependencias y entidades gubernamentales. Esto obligó a empatar las prioridades
nacionales con los programas anuales, fijando objetivos y metas específicas a evaluar. Ello
invirtió el flujo de información y la toma de decisiones en relación con el presupuesto tradicional
y perfiló las etapas del ciclo presupuestal en: planeación, programación, presupuestación,
control y evaluación (Gutiérrez, 2015).
Esta transformación también detonó la construcción de áreas de planeación, organización,

contraloría y desarrollo administrativo en todas las instituciones públicas que, de acuerdo
con Arellano (2004), “adoptaron técnicas de planeación estratégica, sistema de indicadores
estratégicos, administración por objetivos y sistemas de atención del cliente”.
En el año de 1996 se adoptó un presupuesto orientado a resultados, con la incorporación

de un conjunto de técnicas modernas de gestión en el proceso presupuestario. Como parte
de este enfoque, se implementaron modificaciones sustanciales en las clasificaciones
presupuestarias, a fin de vincular el proceso presupuestario con la eficiencia, efectividad y
calidad en la prestación de los bienes y servicios públicos (SHCP, 2017). A partir de 1998, con la
instrumentación de la Nueva Estructura Programática, la SHCP clasificó al gasto público en
tres dimensiones: Administrativa, Económica y Funcional (CEFP, 2000).
A partir de 2003, inició un proceso de sistematización y modernización del proceso

presupuestario, el cual buscó la adopción de un nuevo sistema informático en línea, que
abarcara de manera integral las etapas del ciclo presupuestario, así como la reducción y
simplificación de trámites administrativos (ASF, 2016).
Adicionalmente, con el fin de fortalecer la contribución de la Estructura Programática

como plataforma para las actividades de asignación, seguimiento, control y evaluación del
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SESNA | SHCP | UNAM

gasto público federal, se realizaron esfuerzos orientados al fortalecimiento de las categorías

programáticas, así como del proceso de selección de metas e indicadores (el número de
indicadores del presupuesto se redujo en más del 40% entre 2000 y 2005).
En aras de coadyuvar a una mejor rendición de cuentas y a una mayor transparencia en las
finanzas públicas, en junio de 2006, tras una vigencia de casi 30 años, la Ley de Presupuesto,
Contabilidad y Gasto Público Federal (LPCGPF) fue abrogada. En su lugar se aprobó la Ley
Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) (CEFP, 2020; DOF, 30 de
marzo de 2006).
La LFPRH promovió la responsabilidad en las finanzas públicas estableciendo topes a los

niveles de endeudamiento o mecanismos para disponer de los recursos excedentes a lo largo
del ejercicio. Además, se previeron nuevos métodos en los temas de transparencia y rendición
de cuentas relativos al manejo de subejercicios, donaciones, subsidios y fideicomisos, así
como la obligación de dar informes periódicos al Congreso.
El Plan Nacional de Desarrollo 2013 destacó por ser el primero que se emitió con la
instrumentación del PBR y el Sistema de Evaluación del Desempeño (SED). Promovieron la
planeación a mediano plazo de las políticas sectoriales, la definición de metas vinculadas
con la realización de los derechos humanos, la elaboración de indicadores, el reconocimiento
de la corresponsabilidad en las acciones de las diferentes dependencias que inciden en un
resultado, así como una mayor demanda de transparencia por parte de la sociedad (CEFP,
2020).
En 2013, se publicó el Programa para un Gobierno Cercano y Moderno, que constituyó la

plataforma sobre la que se desarrollaría una Gestión para Resultados (GpR). Su finalidad fue
mejorar la eficiencia y la eficacia del gasto público; adquirir el compromiso de promover
un adecuado diseño de procesos; fortalecer los mecanismos de medición de resultados de
los programas presupuestarios; facilitar la implementación de las mejores prácticas para
incrementar la eficiencia del mismo; mejorar la calidad de los servicios públicos ; e incentivar
el uso adecuado de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación (CEFP, 2020).
A través del Sistema de Evaluación del Desempeño (SED), como elemento fundamental de
la GpR, se dará seguimiento y retroalimentación a todas las acciones plasmadas en el PND
y a los programas derivados del mismo. También se dará seguimiento a la evaluación de las
acciones gubernamentales y el correcto cumplimiento de las recomendaciones derivadas de
las evaluaciones externas a través de los Aspectos Susceptibles de Mejora (ASM).
En 2016, con el objetivo de terminar con la inercia del gasto en anteriores administraciones,
la política de gasto se concentró en una reingeniería en la asignación del presupuesto, con un
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enfoque Base Cero y el fortalecimiento del PbR. Este último se elaboró sobre cuatro ejes con
alcances específicos y uno de alcance transversal (SHCP, CGPE, 2015):
• Revisión profunda de los programas presupuestarios que conforman la Estructura

Programática.
• Análisis de las estructuras orgánicas que permita una contención en el gasto de

servicios personales.
• Análisis de los gastos relacionados con la operación de las distintas dependencias y

entidades.
• Mejora a la asignación de recursos destinados a los Programas y Proyectos de In-

versión.
A estas modificaciones se agregaron los cambios normativos que impactaron el

fortalecimiento del proceso de fiscalización del gasto con la promulgación de la Ley de
Fiscalización Superior en el año 2000, que dio origen a la Auditoría Superior de la Federación,
así como los avances en la construcción del marco legal de transparencia y armonización
contable. De acuerdo con lo anterior, el presupuesto público y su ciclo se posicionan como una
herramienta clave para la articulación de decisiones e información gubernamental relevante
para el combate a la corrupción (ASF,2016).
Combate a la corrupción desde un enfoque presupuestal

En la lucha contra la corrupción, México ha buscado construir normas, instituciones,
procesos y mecanismos para controlarla, sancionarla y erradicarla. En el módulo II de este
curso, se hace una breve revisión de estas acciones y el camino recorrido hasta concretar
la construcción del Sistema Nacional Anticorrupción (SNA). No obstante, es importante
mencionar que desde el punto de vista presupuestal su relevancia para el combate a la
corrupción debe ser redimensionada.
Tradicionalmente el presupuesto público se percibe como el objeto público que se corrompe;

la renta pública que se captura, y se desvía de su objetivo y de los propósitos éticos que guían
la gestión pública. Esto es una realidad, pero refleja solamente una de las consecuencias
de los actos de corrupción. Sin embargo, los elementos que permiten la configuración del
presupuesto público son una herramienta relevante para prevenir, detectar y combatir la
corrupción.
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SESNA | SHCP | UNAM

Actualmente, el presupuesto público es el punto de partida del ejercicio de gobierno. La

definición sobre la orientación general del gasto y sus respectivas partidas presupuestales
otorgan la posibilidad de valorar y evaluar el destino y el ejercicio puntual del presupuesto.
Los largos procesos de consolidación e institucionalización de los mecanismos de control

inherentes al diseño y ejercicio directo del gasto son muestras de la importancia que tiene
prevenir actos de corrupción. La necesidad de que cada acción de gobierno sea eficaz y
eficiente pasa por la obligación de que el presupuesto y su ejercicio cumplan con sus funciones,
que no haya desviaciones, ineficiencias ni incapacidades que afecten el desempeño de los
programas públicos.
El enfoque presupuestal en el combate a la corrupción permite detectar anomalías y posibles

riesgos de abuso al momento, o casi al momento, del desarrollo de la gestión presupuestal.
Los mecanismos de seguimiento permiten al ejecutor del gasto y a quienes supervisan el
desempeño gubernamental valorar si el comportamiento y los resultados observados son los
esperados y, de no ser así, revisar oportunamente que está ocurriendo.
La obligación de construir indicadores de seguimiento y metas de los programas permite a

los órganos internos de control contar con información sobre el desempeño de los programas,
y valorar si lo erogado corresponde con los avances y resultados alcanzados (Cámara de
Diputados, 2018, Ley de Planeación).
El monitoreo del desempeño y la supervisión de la autoridad hacendaria también se ven

fortalecidos con los requerimientos de información que hacen a las dependencias públicas.
Todo esto permite cumplir con las obligaciones de informar y hacer transparente el ejercicio
de gasto. De ahí, por ejemplo, los informes trimestrales de finanzas públicas y deuda que el
Ejecutivo reporta a la Cámara de Diputados. En este sentido, desde un nivel agregado hasta
el detalle de cada programa presupuestario, puede revisarse y analizarse el ejercicio de gasto,
tanto en función del cumplimiento de determinada normatividad, como en función de los
resultados (eficacia) y de lo que está costando alcanzarlos (eficiencia).
Como se mencionó anteriormente, el ciclo presupuestal permite sistematizar puntos de

decisión de la gestión gubernamental. Por lo tanto, utilizar el enfoque presupuestal en la
lucha anticorrupción proporciona un mapa amplio para valorar e identificar anomalías y fallas
de procesos gubernamentales, riesgos potenciales de corrupción y la realización de actos
corruptos. En este sentido, el ciclo presupuestal constituye el núcleo de análisis del enfoque
presupuestal en el que se observa:
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SESNA | SHCP | UNAM

FIGURA 1.8 ENFOQUE PRESUPUESTAL EN EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN
La utilidad de la aplicación del enfoque presupuestal en el combate a la corrupción es

visible en tanto que permite aproximarse al fenómeno desde categorías de análisis que
son transversales a todos los aspectos de la gestión gubernamental. Con ello, es posible
la trazabilidad de las y los responsables en cada punto de decisión de la acción pública, la
valoración e inspección de todas las etapas de la gestión gubernamental, así como el rastreo
de la información sobre los recursos públicos y los motivos que originaron o guiaron su curso
de acción.
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IDEAS IMPORTANTES:
• El presupuesto público es el instrumento más valioso con el que cuenta el
Estado para articular los procesos institucionales, además de concretar las
prioridades y objetivos gubernamentales.
• El presupuesto público es la expresión monetaria de los gastos programados

de la totalidad de las actividades, proyectos y programas gubernamentales,
pero el ciclo presupuestal es el proceso de sistematización de puntos de
decisión en los tramos de responsabilidad en los que participan las y los
funcionarios en la aplicación de los recursos públicos.
• La corrupción vista desde la óptica del presupuesto público no sólo expresa

la captura de la renta pública, también de espacios de decisión en los que
se define el destino de los recursos públicos.
• Los cambios institucionales que modificaron la técnica presupuestal fueron

acompañados por la evolución de mecanismos de control del gasto público.
• Existe el consenso de que el ejercicio presupuestal debe ser transparente,

estar sujeto a criterios de eficiencia (hacer más con menos), de eficacia (dar
resultado) y rendición de cuentas (reglas claras, ejercicio verificable del
gasto e información abierta).
• El enfoque presupuestal en la lucha anticorrupción proporciona un mapa

amplio para la valorar e identificar anomalías y fallas en los procesos
gubernamentales, riesgos potenciales de corrupción y la realización de
actos corruptos.
• El ciclo presupuestal está sujeto a criterios técnicos que deben interpretarse

y es una materia en la que existe un alto nivel de discrecionalidad que
puede conducir a la arbitrariedad y al abuso.
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SESNA | SHCP | UNAM

Módulo I | Referencias
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Modulo 1 2021

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Módulo I

ANTECEDENTES DEL COMBATE

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

Eréndira Avendaño Ramos

Laureano Torres Varón

Dr. Alberto Ken Oyama Nakagawa DISEÑO INSTRUCCIONAL

Secretario de Desarrollo Institucional Ma. Lourdes Ascencio Huertas

Paulina Jáuregui Leyva

Juan Carlos Chávez Reyes

Lic. Antonio Gazol Sánchez SISTEMAS

Subdirector de Planeación Longino Jácome Pérez

Jaime Escamilla Rivera APOYO ADMINISTRATIVO

Subdirector de sistemas de información estadística Judith García Sepúlveda

Tema 1. Definición de la corrupción: términos teóricos y normativos........................................................... 8

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La corrupción es un fenómeno connatural a la convivencia humana, se basa en reglas de

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Tema 1. Definición de la corrupción: términos teóricos y normativos

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A pesar de la falta de acuerdo en la definición, es posible encontrar algunos acuerdos. Por

Aunque en muchos estudios teóricos y empíricos se aborda el problema de la corrupción y las

TABLA 1.1 - DIFERENTES ENFOQUES SOBRE LA CORRUPCIÓN

Que subraya la desviación de la conducta de las normas públicas y legales de trabajo

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Que describe a la corrupción como una “unidad de maximización”, mediante la cual

Aunque la corrupción interpela de maneras muy diversas al fenómeno jurídico, su uso no

Como se mencionó en líneas anteriores, la Organización Transparencia Internacional

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FIGURA 1.1 ¿QUÉ ES CORRUPCIÓN?

Fuente: elaboración propia (2020).

De manera que la corrupción no es vista exclusivamente como un problema propio de

Esta manera de ver a la corrupción cambia la búsqueda de respuestas al problema. Para

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Corrupción en el ámbito público y privado

Un reto particularmente importante consiste en la clasificación de la corrupción, lo cual

Los conceptos sobre corrupción administrativa se desarrollaron inicialmente en torno a la

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FIGURA 1.2 TIPOS DE CORRUPCIÓN

Fuente: elaboración propia (2020).

• A pesar de que o existe un consenso sobre la definición de la corrupción, la

• La corrupción es un problema sistémico, es decir, está presente en todos los

• La corrupción política es la utilización de bienes públicos para conseguir

• La corrupción ocurre tanto en el ámbito público como en el privado.

• La corrupción es un fenómeno que opera contra el derecho y que socava la

• La corrupción, de acuerdo con la Política Nacional Anticorrupción (PNA),

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Tema 2. Sensibilización de la problemática de la corrupción:

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La segunda concepción es la burocrática. Esta manera de entender la corrupción invita

Como mencionamos anteriormente, la literatura que se ha generado sobre el tema es

Asimismo, dentro de los factores políticos, la relación entre corrupción y democracia ha

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democracias, se produce una disminución en la corrupción. Otros estudios han establecido

Al tratarse de un fenómeno complejo, existen estudios que han presentado un enfoque

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Como hemos podido ver, la literatura norteamericana se ha ocupado en explicar este

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Los costos de la corrupción son preocupantes y el aumento en la prevalencia de este

Usualmente, los indicadores de corrupción se dividen en dos grupos: objetivos y subjetivos.

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Mientras que el indicador de Transparencia Internacional ve la corrupción como “el abuso

En este sentido, medir la experiencia de corrupción no está exenta de dificultades. Un reto