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ENFOQUE PRESUPUESTAL EN EL
COMBATE A LA CORRUPCIÓN
COORDINACIÓN GENERAL
SECRETARÍA EJECUTIVA DEL SISTEMA
Abelardo Aníbal Gutiérrez Lara
NACIONAL ANTICORRUPCIÓN
COORDINACIÓN ACADÉMICA
SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
Rosario Freixas
PROGRAMACIÓN Y SEGUIMIENTO
DISEÑO GRÁFICO
CORRECCIÓN DE ESTILO
Lic. Enrique del Val Blanco
Ana de Anda Martínez
Director General de Planeación
Índice
MÓDULO IV
ENFOQUE PRESUPUESTAL EN EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN
Objetivo
Las y los participantes identificarán las etapas del ciclo presupuestal, el proceso de
integración del presupuesto, así como los mecanismos de evaluación, fiscalización y control
del gasto público. Esto les permitirá obtener un enfoque transversal de la gestión pública,
de las áreas de riesgo que afectan la correcta ejecución de los recursos públicos, y de las
herramientas para la prevención y sanción de la corrupción.
Introducción
El presupuesto público mantiene una relación directa con la actividad gubernamental.
Resume los gastos programados para el cumplimiento de sus funciones y el logro de sus
metas, y además proporciona capacidad operativa al quehacer gubernamental. El ámbito
presupuestal atraviesa todos los procesos de la administración pública y su alcance es
evidente cuando se analiza cada una de las etapas del ciclo presupuestal.
A pesar de lo anterior, el ciclo presupuestal está sujeto a criterios técnicos en los que se
abren espacios de discrecionalidad, que pueden conducir a la arbitrariedad y al abuso. En esta
materia, se han observado riesgos de corrupción en las etapas del ciclo en las que priman la
percepción de opacidad y corrupción en todos los niveles de gobierno. Un ejemplo de ello,
es el ejercicio de recursos relacionados con obras y contrataciones públicas, donde se ha
señalado que es imprescindible la prevención, detección y sanción de prácticas de corrupción.
Para la lucha anticorrupción, el ámbito presupuestal resulta relevante en tanto que ahí
radican herramientas de fiscalización para la prevención y sanción de actos de corrupción, así
como políticas en materia de austeridad, disciplina financiera, armonización de información
presupuestal, evaluación y transparencia del gasto. A partir de esto debe entenderse el
enfoque presupuestal del combate a la corrupción.
Tema 1
Ciclo presupuestario
• Curso Combate y Control de la Corrupción en el Servicio Público con Enfoque Presupuestal
• Módulo IV | Tema 1: Ciclo presupuestario
Para erradicar las prácticas de discrecionalidad y opacidad del gasto público, es de vital
importancia profundizar en el conocimiento del ciclo presupuestal, el marco legal aplicable y
los instrumentos que contribuyen a cerrar espacios de discrecionalidad y áreas de riesgo en
el ejercicio del gasto.
FIGURA 4.1 - MARCO CONSTITUCIONAL PARA LA PLANEACIÓN NACIONAL Y EL EJERCICIO DE LOS RECURSOS PÚBLICOS
1. Obliga a mantener una estrategia del manejo responsable de la hacienda pública, con
lo cual todas aquellas personas servidoras públicas que, por su función, administren
recursos públicos lo deberán hacer con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y
honradez.
2. En este caso, las y los servidores públicos serán responsables de cumplir estas bases en
los términos del Título Cuarto de la Constitución. Éste se refiere a las responsabilidades
de las y los servidores públicos, particulares vinculados con faltas administrativas graves
o hechos de corrupción, y patrimonial del Estado.
3. Define también que el resultado del ejercicio de los recursos federales será evaluado
por las instancias técnicas competentes en la materia.
4. Igualmente, hace una mención particular respecto a la contratación de obra y los procesos
de adquisición, prestación de servicios, arrendamiento y enajenación de todo tipo, en
la que se marca la obligación de privilegiar las licitaciones públicas sobre cualquier otro
procedimiento para asegurar al Estado las mejores condiciones de contratación.
Con ello, el ejercicio de los recursos públicos “está guiado por una lógica que debe permitir
asignarlos de manera [estratégica] y ordenada para cumplir propósitos específicos y, al mismo
tiempo, que permita evaluar la medida en que su ejercicio contribuyó a cumplir esos mismos
propósitos” (López Ayllón y Fierro, 2010, p. 491-492).
El marco normativo del ciclo presupuestal y las leyes asociadas a materias específicas regulan
los procesos de asignación del presupuesto, ejercicio del gasto y fiscalización de los recursos
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federales. En cada uno de ellos, se establecen las pautas de comportamiento de las y los
servidores públicos respecto a los recursos públicos y de éstas se desprenden la generación
de un cúmulo de información que debe ser la base para justificar las decisiones públicas.
El marco normativo reglamentario del ciclo presupuestal y sus objetivos se presentan en la
tabla 4.1.
Decreto por el que se aprueba el Fija los objetivos de desarrollo nacional y las prioridades de gobierno. Además, delinea las
Plan Nacional de Desarrollo estrategias y acciones que conducirán la acción gubernamental y la gestión financiera del
gasto público, durante el periodo que dure la administración presidencial.
Ley Federal de Presupuesto y Res- Ley reglamentaria de los artículos constitucionales 74, 75, 126, 127 y 134, que regula el
ponsabilidad Hacendaria proceso de programación, presupuestación, aprobación, ejercicio, control y evaluación de
los ingresos y egresos públicos federales.
Ley de Coordinación Fiscal Define los criterios para determinar las fuentes de recursos distribuibles hacia los gobiernos
locales y establece los mecanismos de asignación y distribución de recursos participables
y el gasto federalizado.
Ley de Ingresos de la Federación Establece los conceptos bajo los cuales se podrán captar los recursos financieros que per-
para el Ejercicio Fiscal mitan cubrir los gastos de la federación durante un ejercicio fiscal. Define los instrumentos
de transparencia de la información en materia de ingresos y de evaluación de la eficiencia
recaudatoria, la fiscalización y el endeudamiento.
Decreto de Presupuesto de Egresos Establece las erogaciones federales que se realizarán en un ejercicio fiscal, define los
de la Federación para el Ejercicio mecanismos de distribución y el destino de los recursos públicos de los tres poderes, de los
Fiscal ramos administrativos, los organismos autónomos, así como las transferencias a los gobier-
nos estatales y municipales. Define los lineamientos generales para el ejercicio de gasto, la
operación de los programas públicos y la evaluación del desempeño.
Ley Federal de Austeridad Repu- Norma las medidas de austeridad que deberá observar el ejercicio del gasto público fe-
blicana deral y coadyuva a que los recursos económicos de que se dispongan se administren con
eficacia, eficiencia, economía, transparencia y honradez. Sus disposiciones son aplicables
a todas las dependencias, entidades, organismos y demás entes que integran la Adminis-
tración Pública Federal.
Ley General de Contabilidad Gu- Establece los criterios generales que rigen la contabilidad gubernamental y la emisión de
bernamental información financiera de los entes públicos, con el fin de lograr su adecuada armoniza-
ción. Su aplicación es obligatoria para los poderes ejecutivo, legislativo y judicial de la
Federación; los estados y la Ciudad de México; los ayuntamientos de los municipios; las
entidades de la administración pública paraestatal, ya sean federales, estatales o munici-
pales y los órganos autónomos federales y estatales.
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Ley General de Responsabilidades Marco normativo que rige la actuación de los servidores públicos y su interacción con
Administrativas particulares. Establece los principios, obligaciones, responsabilidades administrativas (dis-
tinguiendo entre faltas administrativas graves y no graves), incluye aquellas faltas adminis-
trativas relacionadas con hechos de corrupción en materia de presupuesto, adquisiciones,
declaración patrimonial y de conflicto de interés.
Ley de Disciplina Financiera de Establece los criterios generales de responsabilidad hacendaria y financiera que regirán a
las Entidades Federativas y los las entidades federativas y los municipios, así como a sus respectivos entes públicos, para
Municipios contraer obligaciones para inversión pública productiva, refinanciamiento o reestructura de
la deuda pública local.
Ley de Obras Públicas y Servicios Regula el proceso de contrataciones de obras públicas y los servicios relacionados para
relacionados con las mismas garantizar la mejor aplicación de los recursos económicos. También busca que los servi-
dores públicos derivados de las obras públicas se ajusten estrictamente a las disposiciones
que regulan su manejo.
Ley de Adquisiciones, Arrenda- Regula los procesos en materia de adquisiciones, arrendamientos de bienes muebles y
mientos y Servicios del Sector prestación de servicios con el objetivo de asegurar al Estado las mejores condiciones de
Público contratación y mantener la adecuada provisión de servicios públicos.
Fuente: elaboración propia con base en la información del marco normativo descrito y el sistema de información legislativa.
La planeación es la primera etapa del ciclo presupuestal, en ésta se fijan los objetivos, las
metas, las estrategias y los programas gubernamentales que se enfocaran en atender los
problemas públicos identificados en el PND. El 12 de mayo de 2019, se publicó en el Diario
Oficial de la Federación (DOF) el decreto por el que se aprueba el PND 2019 – 2024. Su
estructura, mostrada en la figura 4.3, establece doce principios rectores, tres ejes generales
y la visión que busca alcanzar hacia 2024: el bienestar general de la población, “mediante la
construcción de un modelo viable de desarrollo económico, de ordenamiento político y de
convivencia entre los sectores sociales, que garantice un progreso con justicia y un crecimiento
con bienestar para la población”.
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Fuente: Guía para la elaboración de programas derivados del Plan Nacional de Desarrollo 2019-2020.
Los programas que se derivan del PND (sectoriales, especiales, regionales e institucionales)
deben sujetarse a los principios rectores y los ejes de la planeación nacional, como se
aprecia en la figura 4.4. El propósito de la planeación es garantizar una coherencia entre las
metas y objetivos nacionales que se quieren alcanzar y los instrumentos diseñados para ello
(alineación PND, programas y presupuesto). En caso de que esta condición no se garantice,
la programación y presupuestación de los recursos públicos pierde efectividad y capacidad
para impactar en los objetivos y metas definidas en la planeación nacional.
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Fuente: Guía para el diseño de Indicadores de Resultados (SHCP, s/f) y Guía para la elaboración de programas derivados del
Plan Nacional de Desarrollo 2019-2020.
La LFPRH subraya lo establecido en la constitución, señalando que “los sujetos obligados (…)
deberán observar que la administración de los recursos públicos federales se realice con base
en criterios de legalidad, honestidad, eficiencia, eficacia, economía, racionalidad, austeridad,
transparencia, control, rendición de cuentas y equidad de género” (artículo 1). De acuerdo con
la LFPRH, la autoridad a cargo de la programación, presupuestación, evaluación y control
presupuestario del gasto público federal es el Ejecutivo, a través de la Secretaría de Hacienda
y Crédito Público (SHCP) (artículo 6).
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Fuente: Guía para el diseño de Indicadores de Resultados (SHCP, s/f) y Guía para la elaboración de programas derivados del
Plan Nacional de Desarrollo 2019-2020.
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a) definen las acciones de los ejecutores de gasto para alcanzar sus objetivos y metas
de acuerdo con las políticas definidas en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) y en los
programas y presupuestos;
b) ordenan y clasifican las acciones de los ejecutores de gasto para delimitar la aplicación
del gasto; y
c) permiten conocer el rendimiento esperado del uso de los recursos públicos (SHCP,
2020).
Todo ello sienta las bases para la observación y control del gasto a partir de la homologación
de información presupuestal. Este tema se desarrollará a profundidad en el tema tres de este
módulo.
De acuerdo con la SHCP, los programas presupuestarios son una “categoría que permite
organizar, en forma representativa y homogénea, las asignaciones de recursos de los
programas federales y del gasto federalizado a cargo de los ejecutores del mismo, para el
cumplimiento de sus objetivos y metas.” Aunque, la expresión general de los Pp es una clave
alfanumérica, la información que se genera a partir de estos permite observar lo que se
muestra en la figura 4.7:
Fuente: Elaboración propia con información de la LFPRH y Manual de programación y presupuesto (SHCP, 2020).
Las previsiones de gasto que se someten a consideración del Poder Legislativo se presentan
con un nivel de agregación por ramo y programa (LFPRH, artículo 39), en las cuales se detalla
el monto, destino del gasto que el gobierno federal aplicará de manera anual y las reglas
de ejercicio del gasto (Gutiérrez, 2015). Suele ser la etapa más álgida del proceso, ya que el
Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) está determinado por la disponibilidad de
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los recursos públicos, los cuales son limitados. Asimismo, en esta etapa se estima el nivel de
ingresos que financiará el gasto y se elabora la iniciativa de Ley de Ingresos para el ejercicio
fiscal, como se ve en el anexo 1, “Contenido de proyectos de Ley de ingresos y del PEF”. Según
la LFPRH, el calendario para la formulación de presupuesto es el que se muestra en la tabla
4.2:
FECHA ACCIÓN
01 de abril El Ejecutivo, a través de la SHCP, presenta al Congreso las proyecciones macroeconómicas
del siguiente ejercicio fiscal.
Junio y julio SHCP comienza la preparación del proyecto de presupuesto.
Julio Las dependencias y entes presentan sus proyectos multianuales de inversión a la SHCP.
01 a 04 de agosto SHCP comunica los techos presupuestales por sector a las instituciones públicas.
11 a 22 de agosto Las dependencias y entes presentas sus anteproyectos de presupuesto de manera electró-
nica a la SHCP.
25 de agosto SHCP integra la propuesta de PEF.
A más tardar el 08 de septiembre Ejecutivo presenta al Congreso de la Unión los criterios generales de política económica, la
iniciativa de Ley de Ingresos y el proyecto de Presupuesto de Egresos.
20 de octubre La Cámara de Diputados aprueba la Ley de Ingresos y la turna a la Cámara de Senadores.
31 de octubre Fecha límite para que la Cámara de Senadores apruebe la Ley de Ingresos.
20 días naturales siguientes… Publicación del Decreto de PEF y sus anexos en el Diario Oficial de la Federación.
10 días hábiles posteriores a la SHCP comunica a las dependencias y entidades la distribución de sus presupuestos aproba-
publicación del Decreto PEF dos por unidad responsable, enviando copia del comunicado a la Cámara de Diputados.
15 días hábiles posteriores a la Publicación del monto y calendario de gasto federalizado para la planeación del gasto en
publicación del Decreto PEF los gobiernos locales.
01 de enero Comienzo del ejercicio fiscal.
Fuente: elaboración propia con base en la información del marco normativo descrito y el sistema de información legislativa.
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Este calendario tiene una variación cuando se trata del último año de gobierno de la
administración, por lo que la elaboración de los anteproyectos de iniciativa de Ley de Ingresos
y del proyecto de PEF le corresponde al Ejecutivo Federal en apoyo al presidente electo.
Deberán incluirse sus recomendaciones, a efecto de que éste último los presente a la Cámara
de Diputados, a más tardar el 15 de noviembre (CPEUM, artículo 74, frac. IV; LFPRH, artículo
43).
De lo revisado hasta este punto, destaca que las decisiones presupuestales que se toman
en las primeras etapas del ciclo requieren de:
2. Orientar hacia resultados los programas públicos, la estimación de metas y los medios
para alcanzarlas.
4. Determinación del ritmo de gasto requerido para su ejecución, dados los techos
presupuestales definidos.
5. Cada peso programado debe tener una justificación clara con base en la eficiencia,
eficacia, economía y transparencia, para evitar la discrecionalidad y futura arbitrariedad
en el uso de los recursos públicos.
Para la ejecución del gasto, de acuerdo con la LFPRH: “los responsables de la administración
en los ejecutores de gasto serán responsables de la administración por resultados; para
ello deberán cumplir con oportunidad y eficiencia las metas y objetivos previstos en sus
respectivos programas, conforme a lo dispuesto en esta Ley y las demás disposiciones
generales aplicables” (artículo 45).
El control del gasto se ejerce en dos dimensiones: la gestión financiera y la valoración sobre
el desempeño de los programas presupuestarios. Respecto a ambos aspectos, se activan las
instancias de control interno y vigilancia del gasto para supervisar la correcta ejecución de los
recursos públicos, como se ve en la tabla 4.3.
FASE 1 FASE 2
El artículo 45 de la LFPRH establece que “los ejecutores de El artículo de la LFPRH contempla que “la Secretaría de la Función
gasto deberán contar con sistemas de control presupuesta- Pública [SFP], en términos de las disposiciones jurídicas que rigen
rio que promuevan la programación, presupuestación, eje- sus funciones de control y auditoría, inspeccionará y vigilará el
cución, registro e información del gasto […], así como que cumplimiento de las disposiciones de esta Ley y de las que de
contribuyan al cumplimiento de los objetivos y metas aproba- ella emanen, respecto al gasto por parte de las dependencias
dos en el Presupuesto de Egresos.” En esta materia, la SHCP y entidades. Asimismo, en el caso de los Poderes Legislativo y
emite políticas y disposiciones generales para el control pre- Judicial y los entes autónomos, el control y la evaluación de dicho
supuestal. gasto corresponderán a los órganos competentes, en los términos
previstos en sus respectivas leyes orgánicas”.
La SHCP se encarga de generar los informes trimestrales y A la SFP le corresponde “expedir las normas que regulen los
la Cuenta Pública (art. 17 de la LFPRH), en los cuales se instrumentos y procedimientos de control interno de la Adminis-
supervisa la ejecución, el subejercicio y la reasignación del tración Pública Federal, conforme a las bases y principios que
gasto. Los informes son entregados al Poder Legislativo para al respecto emita el Comité Coordinador del Sistema Nacional
su revisión. Anticorrupción, para lo cual podrá requerir de las dependencias
competentes la expedición de normas complementarias para el
ejercicio del control administrativo” (Ley Orgánica de la Adminis-
tración Pública Federal, artículo 37).
De igual forma, se establece que las y los servidores públicos que incurran en estas prácticas
(LFPRH, artículo 114) serán sancionados y responsables del pago de la indemnización que
corresponda por el daño estimado a la hacienda pública o el patrimonio del Estado (artículos
115 al 117). En la figura 4.8 se describen dichas disposiciones.
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FIGURA 4.8 - SUPUESTOS DE LA LFPRH PARA SANCIONAR EL INCUMPLIMIENTO DE LAS DISPOSICIONES PRESUPUESTALES
La tabla 4.4 recupera aquellas faltas administrativas que se relacionan con hechos de
corrupción en materia de presupuesto, adquisiciones, declaración patrimonial y de conflicto
de intereses. Estos últimos se definen como “la posible afectación del desempeño imparcial
y objetivo de las funciones de los Servidores Públicos en razón de intereses personales,
familiares o de negocios” (LGRA, 2020).
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TABLA 4.4 - FALTAS ADMINISTRATIVAS NO GRAVES Y GRAVES RELACIONADAS CON LA MATERIA PRESUPUESTAL, ADQUISI-
FALTA
DESCRIPCIÓN
ADMINISTRATIVA
Presentar en tiempo y forma las declaraciones de situación patrimonial y de intereses (art. 49, frac. IV).
Registrar, integrar, custodiar y cuidar la documentación e información que, por razón de su empleo,
cargo o comisión, tenga bajo su responsabilidad, e impedir o evitar su uso, divulgación, sustracción,
destrucción, ocultamiento o inutilización indebidos (art. 49, frac. V).
FALTAS NO GRAVES:
Aquellos actos u omi-
Cerciorarse, antes de la celebración de contratos de adquisiciones, arrendamientos o para la enajena-
siones de los servidores ción de todo tipo de bienes, prestación de servicios de cualquier naturaleza o la contratación de obra
públicos que incumplan pública o servicios relacionados con ésta, que el particular manifieste bajo protesta de decir verdad
y transgredan las obliga- que no desempeña empleo, cargo o comisión en el servicio público o, en su caso, que a pesar de
ciones de… desempeñarlo, con la formalización del contrato correspondiente no se actualiza un Conflicto de Interés
(art. 49, frac. IX).
Los daños y perjuicios que, de manera culposa o negligente y sin incurrir en alguna de las faltas ad-
ministrativas graves (…), cause un servidor público a la Hacienda Pública o al patrimonio de un Ente
público (art. 50)
Incurrirá en cohecho el servidor público que exija, acepte, obtenga o pretenda ob-
tener, por sí o a través de terceros, con motivo de sus funciones, cualquier beneficio
no comprendido en su remuneración como servidor público, que podría consistir en
dinero; valores; bienes muebles o inmuebles, incluso mediante enajenación en precio
Cohecho: notoriamente inferior al que se tenga en el mercado; donaciones; servicios; empleos
y demás beneficios indebidos para sí o para su cónyuge, parientes consanguíneos,
parientes civiles o para terceros con los que tenga relaciones profesionales, labora-
les o de negocios, o para socios o sociedades de las que el servidor público o las
personas antes referidas formen parte (art. 52).
Cometerá peculado el servidor público que autorice, solicite o realice actos para el
uso o apropiación para sí o para las personas a las que se refiere el artículo 52, de
Peculado:
recursos públicos, sean materiales, humanos o financieros, sin fundamento jurídico o
en contraposición a las normas aplicables (art. 53).
Incurre en actuación bajo Conflicto de Interés el servidor público que intervenga por
Actuación
motivo de su empleo, cargo o comisión en cualquier forma, en la atención, tramita-
bajo conflicto
ción o resolución de asuntos en los que tenga Conflicto de Interés o impedimento
de interés:
legal (art. 58).
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FALTA
DESCRIPCIÓN
ADMINISTRATIVA
Adicionalmente a las medidas de control interno del gasto, el marco normativo contempla
la inclusión de mecanismos periódicos de seguimiento y evaluación del desempeño de
los programas durante el ciclo presupuestal. Estos son importantes para la estrategia de
combate a la corrupción en la medida en que transparentan el destino de los recursos y
generan información relevante sobre las decisiones presupuestales. De este modo, los
artículos 110 y 111 de la LFPRH contemplan los mecanismos de seguimiento y evaluación que
aparecen en la figura 4.9
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Los indicadores de desempeño y los datos del seguimiento financiero durante el ejercicio
presupuestal tienen el potencial de revelar anomalías en el comportamiento del gasto y las
decisiones que toman las personas servidoras públicas en la implementación de los programas
públicos. No obstante, su contribución está sujeta a la calidad de los indicadores y de la
información que se genera. Este tema es revisado a profundidad en el tema 2 de este módulo.
• Pliegos de observaciones.
• Recomendaciones.
En materia presupuestal, esto tiene un impacto de distorsión del gasto, ya que reducen
la disponibilidad de los recursos para la provisión de bienes y servicios públicos; limitan el
impacto de la gestión pública en la mejora de las condiciones de vida de la población; y
generan “redes clientelares” que buscan abusar del gasto público (Jaime, et. al. 2013).
Aun cuando el ciclo presupuestal cuenta con un marco normativo que regula todas las
etapas del proceso, existen momentos de discrecionalidad en los que las decisiones públicas
se desvían de su propósito original y se orientan a intereses privados. Con ello, la opacidad y la
justificación a modo de las decisiones públicas abren espacios a actuaciones arbitrarias que
conducen a actos de corrupción (PNA, 2020).
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Los riesgos de corrupción en el ciclo presupuestal se refieren a las conductas y procesos que
distorsionan las etapas presupuestales, y que elevan la probabilidad de que el presupuesto
público sea utilizado para beneficiar a intereses particulares, desviándolo del objetivo público
para el que fue programado (PNUD-SESNA, 2020).
La identificación de los riesgos resulta crucial para modificar la actuación pública, ajustar
los mecanismos de control y articular procesos que limiten las oportunidades de abuso de
los recursos públicos.
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Creación de programas públicos que no precisan con claridad su Ambigüedad y falta de claridad del diseño de programas
que no permite establecer reglas claras para evaluar la
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propósito e impacto en la población beneficiaria;
sin reglas de operación o criterios ambiguos para la entrega de lógica de distribución de los recursos públicas; lo que
beneficios orientados a segmentos limitados dificulta su evaluación y debilita la eficacia de los
de la población; propiciando el clientelismo mecanismos de control y transparencia, generando
o uso político de los recursos públicos. suspicacias con respecto a la posibilidad del uso arbitrario
del gasto.
2 8
Bajo desempeño de los programas públicos, con una
Existencia de duplicidad de programas y sin alineación a
estrategia de intervención fragmentada y dispersa, sin
una lógica de la planeación nacional que justifique la
información para vloarar de forma adecuada su diseño y
distribución de esta clase de recursos.
desempeño.
3 7
Falta de articulación de programas que limita los
Adecuaciones presupuestales durante la etapa de ejercicio
efectos del gasto en la atención de problemas públicos,
del gasto sin justificación clara respecto a la necesidad y
que pueden generar posteriormente riesgos de
desempeño, que no pasan por una discusión y aprobación
arbitrariedad al momento de operarse.
legislativa.
4 6
Subejercicios de rubros de gasto, demora en entrega de gasto y el destino de los ingresos excedentes de la hacienda
productos, servicios y obra pública; respecto a los cuales se pública durante su ejercicio, ya que no existen criterios claros
registra poca claridad y transparencia. ni mecanismos específicos de rendición de cuentas que
permitan vigilar oportunamente.
5
Baja calidad de la información presupuestal a nivel local; públicación
de informacón financiera deficiente respecto a la ejecución de gasto y
sin un nivel de desagregación adecuado respecto a rubros sensibles
(deuda pública y compras públicas), que limita la rendición de cuentas
y fiscalización.
De acuerdo con las etapas del ciclo presupuestal, durante la planeación y programación,
los riesgos más evidentes están asociados con la poca claridad en el diseño de programas y
la falta de precisión y transparencia en las reglas que guiarán la operación de las actividades
gubernamentales. Esto limita la eficacia de los mecanismos de control, evaluación y
fiscalización del gasto.
El riesgo que se deriva de este hecho es el etiquetado de recursos para proyectos específicos
que no pasaron por todo el proceso de planeación y programación; por lo tanto, la justificación
para su financiamiento no es clara, lo que abre espacios para que el ejercicio del gasto se
oriente a otros fines.
32
Durante las etapas del ejercicio, control y seguimiento del gasto, la falta de información
sobre el destino de los recursos, la simulación de procesos, la reasignación discrecional de
recursos, la ineficiencia en el seguimiento o la falta de verificación destapan espacios de
opacidad.
En este contexto, fortalecer los mecanismos de control, vigilancia y fiscalización del ciclo
presupuestal es una piedra angular del combate a la corrupción. Requiere de la coordinación
entre autoridades de los tres órdenes de gobierno y debe tomar en cuenta que en el ejercicio
del gasto participan autoridades federales, estatales y municipales.
En esta tarea, el Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) hace posible establecer las bases y
los principios de coordinación efectiva entre órdenes de gobierno, para el diseño y adopción
de políticas integrales de vigilancia y control de los recursos públicos que eviten su desvío. De
este modo, las autoridades que integran el SNA colaboran en las áreas que se muestran en
la figura 4.12:
IDEAS IMPORTANTES:
• El ámbito presupuestal atraviesa todos los procesos de la administración pública
y su alcance es evidente cuando se analiza cada una de las etapas del ciclo
presupuestal.
• El marco normativo de planeación nacional y ejercicio de los recursos públicos
establece las pautas del ciclo presupuestal. Lo dota de instrumentos de control
y vigilancia de gasto y de la gestión gubernamental.
• El ciclo presupuestal permite al gobierno formular, discutir, aprobar, ejecutar,
controlar y evaluar los resultados del gasto público.
• El ciclo presupuestal establece las etapas de un proceso ordenado para la
sistematización de las prioridades de gasto. Sus etapas son: planeación,
programación, presupuestación, ejercicio, control, seguimiento, evaluación y
rendición de cuentas.
• El proceso presupuestario no está exento de riesgos de corrupción. Existen
prácticas de discrecionalidad en las diferentes etapas de diseño y ejecución
presupuestal; sesgos en el manejo de los recursos públicos fuera de lo establecido
en el presupuesto aprobado; opacidad respecto las decisiones de gasto; diseño
y ejecución de programas públicos ineficaces, cuya falta de transparencia
socava los instrumentos y mecanismos anticorrupción.
• La correcta aplicación de los recursos públicos y la reducción de áreas de
riesgo de prácticas abusivas o indebidas en materia presupuestal depende de
dos factores:
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Tema 2
Política de austeridad, evaluación del gasto
público, disciplina e inteligencia financiera
• Curso Combate y Control de la Corrupción en el Servicio Público con Enfoque Presupuestal
• Módulo IV | Tema 2: Política de austeridad, evaluación del gasto público, disciplina e inteligencia financiera
POLÍTICA DE AUSTERIDAD
Uno de los criterios a los que deben sujetarse quienes se encargan de administrar y ejercer
los recursos públicos es la austeridad. Tanto la Constitución (artículo 134) como el marco
normativo presupuestal contempla este criterio como parte de las pautas de comportamiento
de las personas servidoras públicas (LFPRH, artículo 1). Sin embargo, la ley reglamentaria para
operar y vigilar la conducción de la gestión pública bajo este precepto es de reciente creación;
así como también su asociación con el combate a la corrupción.
La Ley Federal de Austeridad Republicana tiene por objeto: “regular y normar las medidas
de austeridad que deberá observar el ejercicio del gasto público federal y coadyuvar a que los
recursos económicos de que se dispongan se administren con eficacia, eficiencia, economía,
transparencia y honradez, (…)” (artículo 1).
Esta ley emana del artículo 134 constitucional y define a la austeridad republicana como la:
Conducta republicana y política de Estado que los entes públicos así como los Poderes Legislativo y Judicial, las empresas
productivas del Estado y sus empresas subsidiarias, y los órganos constitucionales autónomos están obligados a acatar de
conformidad con su orden jurídico, para combatir la desigualdad social, la corrupción, la avaricia y el despilfarro de los bienes
y recursos nacionales, administrando los recursos con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer
los objetivos a los que están destinados. (Artículo 134)
Mientras que el artículo 3 de la ley señala como objetivos los que aparecen en la figura 4.13:
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Los contratos suscritos con empresas nacionales o extranjeras que hayan sido otorgados
mediante el tráfico de influencias, corrupción o que causen daño a la Hacienda Pública serán
nulos de pleno derecho, de conformidad con el marco normativo aplicable (artículo 9).
Al finalizar el año fiscal, los entes públicos están obligados a entregar al Comité de Evaluación
y a la Cámara de Diputados un Informe de Austeridad Republicana en el cual se reportarán
los ahorros obtenidos por la aplicación de la ley, y serán evaluados en términos de los propios
lineamientos y demás normatividad aplicable.
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Actualmente, México cuenta con un Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) que
busca mejorar la eficiencia, eficacia y calidad de los servicios públicos y, en general, optimizar
el desempeño de la gestión gubernamental. El sistema forma parte de un modelo de
Gestión para Resultados (GpR) que tiene el propósito de consolidar un cambio de la cultura
organizacional, directiva y de desempeño institucional, poniendo énfasis en los resultados
más que en los procedimientos (SHCP, 2016).
El PbR busca elevar la cobertura y la calidad de los bienes y servicios públicos, mediante la
asignación de recursos hacia objetivos estratégicos derivados de la planeación y programación
presupuestal, con base en los objetivos a alcanzar, los medios a utilizar y los recursos a aplicar
(SHCP, 2016). Por lo tanto, el proceso presupuestal se orienta a resultados medibles a través
del SED.
De acuerdo con la LFPRH y su reglamento, se puso en marcha el SED basado en dos pilares
fundamentales: el seguimiento y la evaluación, como se aprecia en la figura 4.15.
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El SED brinda información para la toma de decisiones sobre los programas y proyectos
que cuentan con recursos en el presupuesto, ya sea para fortalecerlos o modificarlos, a
través del seguimiento y la evaluación del cumplimiento de metas y objetivos, de tal forma
que se generen resultados positivos en el desempeño de la acción pública. A partir de la
implementación del SED:
Como punto de partida para la orientación a resultados del quehacer gubernamental, cada
dependencia y entidad pública debe tener claridad sobre su contribución al logro del PND,
ya que en él se establecen los ejes de política pública a partir de los cuales se determinan los
objetivos, las metas y las estrategias que rigen la acción del gobierno.
41
Los Programas presupuestarios (Pp) deben alinearse al PND, a través del proceso de
programación y presupuestación del PbR. Coordinarán el trabajo de las dependencias
y entidades hacia los resultados y lo enfocarán a la consecución de los objetivos y metas
nacionales. La MIR se construye a partir de la información que da sentido y operación a los
Pp que se encuentran a cargo de las unidades responsables en cada dependencia o ente
público, como se aprecia en la figura 4.16:
Dado que la MIR organiza los objetivos, indicadores y metas en la estructura programática
vinculada al Programa presupuestario, sólo puede existir una MIR por Pp. Dicho aspecto se
desarrolla en la figura 4.17:
42
2. Análisis del problema. Se establecen las causas y efectos del problema definido,
mediante un esquema denominado “árbol de problemas” que consiste en:
3. Definición del objetivo del programa. Establece la situación futura a alcanzar mediante
la intervención del programa. El análisis del objetivo se realiza con base en el diseño de
un árbol de objetivos, que describe la situación que se logra cuando se solucionen los
problemas detectados en el árbol de problemas.
5. Definición de la estructura analítica del Pp. Como puede verse en el anexo 2, “Ejemplo
de estructura analítica del Pp”, es la herramienta que explica la razón de ser de un
programa, mediante la descripción de la coherencia entre el problema, necesidad u
oportunidad identificado (incluyendo sus causas y efectos) y los objetivos y medios para
44
su solución, así como la secuencia lógica (vertical) entre los mismos (SHCP, 2016). Es
decir, se define la estructura vertical de la MIR de la siguiente manera:
• Fin: deriva del fin superior identificado en el árbol de objetivos, que corresponde a
la contribución del programa, a mediano o largo plazo, al logro de un objetivo del
desarrollo nacional, ya sea del PND o de sus programas.
• Propósito: es el objetivo del programa respecto de la problemática central.
• Componentes: son los medios identificados en el árbol de objetivos, los cuales se es-
tablecen como productos terminados o servicios proporcionados por el programa.
• Actividades: son los medios indirectos del árbol de objetivos mediante los cuales se
movilizan los insumos para generar los bienes o servicios que produce o entrega el
programa.
Los indicadores se clasifican de acuerdo con la dimensión que miden en el logro de los
objetivos en:
• Eficacia: miden el grado de cumplimiento de los objetivos, los resultados, la cober-
tura y grupo de la población objetivo que se atiende.
• Eficiencia: miden qué tan bien se están utilizando los recursos en la producción de
los resultados.
• Calidad: evalúan los atributos de los bienes y servicios que produce el programa.
Para el reporte de la MIR, se elaboran fichas técnicas de los indicadores, como en la tabla
4.5, las cuales deben contar con los siguientes elementos para su adecuado seguimiento y
evaluación:
ELEMENTO EJEMPLO
Nombre del indicador
Explicación breve de lo que mide el indicador respecto del Mide la proporción de jóvenes que ingresan a la educación
objetivo al que está asociado. media superior y no concluyeron
Método de cálculo
46
ELEMENTO EJEMPLO
Unidad de medida
Frecuencia de medición
Línea base
Metas
Parámetros de semaforización
Aceptable: 56
Permiten identificar el nivel cumplimiento del indicador:
Con riesgo: 57
aceptable, con riesgo o crítico.
Crítico: 58
Después de seleccionar los indicadores, se deben precisar los medios de verificación que
permitirán evaluar y monitorearlos. Además, de planterar los supuestos que incidirán en el
éxito y fracaso de los objetivos.
b) Supuestos. Son los factores externos de cada objetivo, cuya ocurrencia es importante
corroborar para el logro de los objetivos del programa y, en caso de no cumplirse,
implican riesgos y contingencias que se deben solventar, se registran en la cuarta
columna de la MIR.
47
Con la implementación del SED en 2007, avanzó la cobertura de los Pp que utilizan MIR para
valorar el cumplimiento de sus objetivos. Se alcanzó el cien por ciento de gasto programable
de los ramos administrativos y entidades de control directo, las cuales se registran en un
módulo dentro de un portal de aplicación, diseñado por la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público (SHCP), que representa la base para el seguimiento y la evaluación del desempeño
gubernamental.
• Cambios en el diseño u operación de los Pp, relacionados con las reglas de opera-
ción, lineamientos o cualquier disposición que regule su operación.
Para el caso de los Pp de nueva creación en cada ciclo presupuestario, la UED o, en su caso,
el CONEVAL, podrán exentar la construcción de la MIR y su respectivo registro en el portal de
la SHCP. Siempre y cuando se realice la solicitud y se presente el diagnóstico del programa
conforme a las disposiciones que señale la SHCP y el CONEVAL, como se aprecia en la figura
4.21:
Fuente: elaboración propia (2020), con información de los Lineamientos y Criterios para el registro y actualización de la MIR
de los Pp para el Ejercicio Fiscal 2020.
• Informe sobre los avances físico y financiero de los programas y proyectos aproba-
dos en el PEF.
49
• Cualquier análisis sobre el desempeño de los Pp que se realice en el marco del SED.
Derivado de la implementación del SED, se han creado instrumentos que permiten analizar
la relevancia, el sentido y los avances de los indicadores de los programas presupuestarios. Lo
anterior implica que la MIR es la principal herramienta de seguimiento de la gestión pública,
cuyo propósito consiste en asegurar que los recursos que se asignen a los programas generen
los mayores beneficios posibles a la población. También permite tomar decisiones sobre
su continuidad, así como verificar su contribución a la atención de los problemas públicos
definidos como prioritarios para cada administración.
Esta condición es más evidente cuando se trata de actos de corrupción a gran escala. En el
módulo I, se hizo referencia a este tipo de corrupción, la cual se caracteriza por la existencia de
una red de personas (servidoras públicas o privadas) y el desvío de fuertes sumas de dinero.
50
Asimismo, estudios de casos confirman que, “para ocultar la procedencia ilícita de los
recursos producto de la corrupción, las personas realizarán grandes esfuerzos para ocultar su
identidad y el origen de los recursos, dando pauta para cometer otro tipo de acto ilícito como
el lavado de dinero, a fin de colocar el dinero derivado de actos de corrupción en el sistema
financiero sin sospechas” (CNBV, 2020, p. 8).
“El proceso a través del cual es encubierto el origen de los fondos generados
mediante el ejercicio de algunas actividades ilegales o criminales (tráfico de drogas
o estupefacientes, contrabando de armas, corrupción, fraude, prostitución, extorsión,
piratería y últimamente terrorismo). El objetivo de la operación, que generalmente se
realiza en varios niveles, consiste en hacer que los fondos o activos obtenidos a través
de actividades ilícitas aparezcan como el fruto de actividades legítimas y circulen sin
problema en el sistema financiero. (2020)”
51
En la esfera de las finanzas públicas, por un lado, el manejo de la deuda pública y su uso
por parte de los gobiernos locales se mantuvo como un área discrecional y opaca que generó
escándalos, malos manejos y sospechas de abuso (Gutiérrez, 2013). Al respecto, Bonifaz (2001)
señala:
Por ello, en 2016 se promulgó la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas
y los Municipios (LDFEFM), con el objetivo de frenar el endeudamiento estatal, fortalecer la
estabilidad económica del país y tener un mayor control en las finanzas locales a mediano y
largo plazo. De acuerdo con la ley, los gobiernos locales deben apegarse a sus disposiciones y
reducir el costo del financiamiento. Esto representó un avance importante para asegurar una
gestión responsable y equilibrada de las finanzas públicas (ASF, 2019).
La LDFEFM establece la necesidad de que los gobiernos locales realicen un proceso integral
y completo de planeación financiera que conduzca a la definición de una nueva política de
ingresos, gasto y deuda. Lo que les permitirá alcanzar un balance presupuestario sostenible y
contar con la capacidad para cumplir con los requisitos de la elaboración de la Ley de Ingresos
y el Presupuesto de Egresos, considerando el Plan de Desarrollo y los objetivos e indicadores
de desempeño.
normativo de orden federal incide en la gestión transparente en los estados, así como en la
vigilancia y fiscalización de los recursos locales.
En relación con lo anterior, un delito fiscal es aquella conducta descrita en la ley fiscal, a
la cual se le atribuye pena de prisión por violentar las normas más elementales del sistema
tributario (INACIPE, 2020). El Código Fiscal de la Federación establece los delitos fiscales. El
más común se refiere a la defraudación fiscal, que según dicho código: “comete el delito de
defraudación fiscal quien, con uso de engaños o aprovechamiento de errores, omita total o
parcialmente el pago de alguna contribución u obtenga un beneficio indebido con perjuicio
del fisco federal” (artículo 108).
53
• Grupo de Acción Financiera (GAFI): tiene como objetivo establecer estándares y pro-
mover la implementación efectiva de medidas legales, regulatorias y operacionales
para combatir el lavado de dinero, el financiamiento del terrorismo y otras amena-
zas relacionadas con la integridad del sistema financiero internacional (CNBV, 2020).
No hay que perder de vista que, buena parte de las operaciones de procedencia ilícita
y de corrupción tienen una conexión con delitos fiscales. En este terreno, la existencia de
la figura de secreto fiscal, “reserva por parte de las autoridades fiscales en todo lo relativo
a la información tributaria de un contribuyente, como lo son sus declaraciones y datos
suministrados por el propio contribuyente o por terceros, así como los que obtenga la
autoridad en el ejercicio de las facultades de comprobación” (Código Fiscal de la Federación,
artículo 69), y secreto bancario, “la protección que los bancos e instituciones financieras
deben otorgar a la información relativa a los depósitos y captaciones de cualquier naturaleza,
que reciban de sus clientes. Dicha información es parte de la privacidad de los clientes del
sistema financiero y de no existir esta norma, cualquier persona podría solicitar en un banco,
por ejemplo, información sobre los movimientos de las cuentas de una persona” (CNBV, 2011),
representaron un obstáculo en las investigaciones sobre operaciones de procedencia ilícitas.
Sin embargo, las reservas de la información bancaria y fiscal no son absolutas. Existen
distintas excepciones al respecto. El secreto bancario y fiscal no son principios o derechos
fundamentales, sino reglas que pueden ser abiertas frente casos de corrupción u operaciones
sospechosas (Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, 2021).
54
TABLA 4.6 - FUNCIONES DE INSTITUCIONES QUE INTERVIENEN EN LOS PROCESOS DE DETECCIÓN, INVESTIGACIÓN Y SAN-
• Investigar los delitos relacionados con los impuestos y aquellos que afectan al sis-
tema financiero.
• Representar judicial y administrativamente a la SHCP.
Procuraduría Fiscal de la Federación • Intervenir en los juicios y procedimientos en defensa del interés de la Hacienda
(PFF) Pública Federal.
• Coadyuvar en los procedimientos penales en los que es requerido.
• Otorgar y formular soluciones alternas y el procedimiento abreviado, con el fin de
ser el consejero jurídico de la SHCP
Fuente: Ley del Sistema de Administración Tributaria; Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores; Reglamento Interior
de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
55
Por su parte, las autoridades reguladoras del sistema financiero (CNBV, CNSF, CONSAR)
y el SAT son los “sujetos obligados a prevenir, detectar y reportar a la UIF las operaciones
financieras. En tanto que la UIF es la instancia encargada de recibir y analizar reportes de
operaciones financieras y económicas, a fin de diseminar productos e informes de inteligencia
que contribuyan a la prevención e identificación de operaciones de lavado de dinero y de
financiamiento al terrorismo” (Humphrey, 2020, p. 35).
Respecto a los perfiles transaccionales, las instituciones del sistema financiero y las
instancias públicas que intervienen en la supervisión de operaciones financieras y fiscales
clasifican a los usuarios en dos categorías:
• Personas Vulnerables: “aquellas personas que no son clasificados como PEP, pero
que pueden representar un riesgo de lavado de dinero relacionado con la corrup-
ción de acuerdo con los vínculos financieros identificados en una posible operación
inusual, en la que esté involucrado un usuario PEP nacional o con otros usuarios del
propio sistema financiero” (CNBV, 2020).
56
FIGURA 4.22 - COMPORTAMIENTOS ATÍPICOS O INUSUALES RELACIONADOS CON ACTOS DE CORRUPCIÓN IDENTIFICABLES
EN EL SECTOR FINANCIERO
Con base en las conductas que reflejan comportamientos atípicos, se generan reportes
de operaciones relevantes (ROR); reportes de operaciones inusuales (ROI); reportes de
operaciones internas preocupantes (ROIP); reportes de operaciones en efectivo con dólares
en los Estados Unidos de América; reportes de cheque de caja y reportes de transacciones
58
internacionales de fondos. Todos ellos se entregados a la UIF para su análisis o para iniciar
procesos de investigación (Humphrey, 2020). En la tabla 4.7 se muestran las descripciones de
cada uno de ellos.
Reporte por cada operación de compra, recepción de depósitos, recepción del pago
Reporte de operaciones en efectivo
de créditos o servicios, o transferencias o situación de fondos, en efectivo que se
con dólares de los Estados Unidos de
realicen con dólares de los Estados Unidos de América (monto igual o superior a dos-
América
cientos cincuenta dólares de los Estados Unidos de América).
*Artículo 139 Quáter. Se impondrá pena de prisión de quince a cuarenta años y cuatrocientos a mil doscientos días multa, sin perjuicio
de las penas que correspondan por otros delitos que resulten: “al que por cualquier medio que fuere ya sea directa o indirectamente,
aporte o recaude fondos económicos o recursos de cualquier naturaleza, con conocimiento de que serán destinados para financiar o
apoyar actividades de individuos u organizaciones terroristas, o para ser utilizados, o pretendan ser utilizados, directa o indirectamente,
total o parcialmente, para la comisión, en territorio nacional o en el extranjero. 59
Artículo 400 Bis. Se impondrá de cinco a quince años de prisión y de mil a cinco mil días multa al que, por sí o por interpósita persona
realice cualquiera de las siguientes conductas: I. Adquiera, enajene, administre, custodie, posea, cambie, convierta, deposite, retire, dé
o reciba por cualquier motivo, invierta, traspase, transporte o transfiera, dentro del territorio nacional, de éste hacia el extranjero o a la
inversa, recursos, derechos o bienes de cualquier naturaleza, cuando tenga conocimiento de que proceden o representan el producto
de una actividad ilícita, o II. Oculte, encubra o pretenda ocultar o encubrir la naturaleza, origen, ubicación, destino, movimiento, pro-
piedad o titularidad de recursos, derechos o bienes, cuando tenga conocimiento de que proceden o representan el producto de una
actividad ilícita.
60
IDEAS IMPORTANTES:
• Con la publicación de la Ley Federal de Austeridad Republicana, se
modifica la naturaleza y motivación del criterio de austeridad, construyendo
una conexión con la lucha anticorrupción.
61
Tema 3
Homologación de la información
presupuestal y transparencia
presupuestal
• Curso Combate y Control de la Corrupción en el Servicio Público con Enfoque Presupuestal
• Módulo IV | Tema 3: Homologación de la información presupuestal y transparencia presupuestal
En este sentido, las disposiciones normativas que regulan las etapas presupuestales han
puesto un énfasis importante en la estandarización de los procesos que guían la construcción
del presupuesto y su ejercicio; la homologación de los registros presupuestales en todos los
niveles de gobierno; la construcción de instrumentos de seguimiento, monitoreo y evaluación
de los recursos públicos; así como en el establecimiento de obligaciones de transparencia
comunes en materia de gasto.
De acuerdo con Ríos (2015), los archivos gubernamentales son “el conjunto de documentos
recibidos o producidos por las personas físicas y jurídicas, públicas o privadas, como resultado
de su actividad, y organizados y conservados para utilizarlos en la gestión administrativa, la
información, la investigación y la cultura”.
63
Asimismo, la Ley General de Archivos, que entró en vigor en 2019, define “los principios y bases
generales para la organización y conservación, administración y preservación homogénea
de los archivos en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo de los
poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, órganos autónomos, partidos políticos, fideicomisos
y fondos públicos, así como de cualquier persona física, moral o sindicato que reciba y ejerza
recursos públicos o realice actos de autoridad de la federación, las entidades federativas y los
municipios” (artículo 1).
La política de archivos y gestión documental que se desprende de esta ley “sitúa a los
archivos como punto neurálgico de información, asociado de manera indisoluble con el
ejercicio de la transparencia, la rendición de cuentas, la protección de datos y las estrategias
y acciones para un gobierno abierto” (Ramírez, 2019, p. 9).
De acuerdo con Lathrop y Ruma (2010), gobierno abierto se refiere a “una nueva organización
del sector público que abre sus puertas al mundo; co-innova con todos, especialmente con
los ciudadanos; comparte recursos que antes estaban estrechamente vigilados; aprovecha
el poder de la colaboración masiva; rige sus operaciones por el principio de transparencia;
y se mueve como una instancia integrada y en red.” Según Trigo y Álvarez (2017), “los pilares
fundamentales del gobierno abierto son: la transparencia, la participación, la colaboración y
la innovación tecnológica a través de los datos abiertos”.
FIGURA 4.24 - INFORMACIÓN DERIVADA DEL PROCESO PRESUPUESTAL Y ATRIBUTOS PARA SU CALIDAD
Fuente: elaboración propia con información del portal Transparencia Presupuestaria y LGCG (2018).
La LGCG se promulgó en 2008 y con esta fue posible establecer los cursos de acción para
resolver la heterogeneidad observada en el registro de las operaciones presupuestales y
financieras en los tres niveles de gobierno. Esto dificultaba la comparabilidad de la información
pública y limitaba la operación de los mecanismos de control y fiscalización de los recursos
públicos.
para los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial de la Federación, los estados y [la Ciudad de
México]; los ayuntamientos de los municipios […]; las entidades de la administración pública
paraestatal, ya sean federales, estatales o municipales y los órganos autónomos federales y
estatales” (artículo 1).
y opiniones sobre las normas contables, de emisión de información financiera y las relativas
al registro y valuación del patrimonio. El sistema de contabilidad gubernamental opera con
base en los principios y responsabilidades que se observan en la figura 4.28:
Para cumplir con lo establecido en LGCG, el CONAC emitió la Clasificación Funcional del
Gasto, con el propósito homologar la información financiera en materia de gasto en los tres
órdenes de gobierno.
Como se revisó en el primer tema de este módulo, dicha clasificación forma parte del
Manual y los Lineamientos de Programación y Presupuesto (2020) y organiza la información
presupuestal para responder a la pregunta ¿para qué se gasta? Agrupa el gasto público
de acuerdo con su propósito y objetivos socioeconómicos en cuatro grupos: función
gubernamental, función de desarrollo social, función de desarrollo económico y otras. Ello
permite asociar los objetivos de las políticas públicas con los recursos financieros asignados
a estos propósitos (CONAC, 2010).
Según la CONAC (2010), “el modelo de clasificación se desarrolló conforme a los criterios
técnicos utilizados en las mejores prácticas nacionales e internacionales, entre las que destacan:
las Clasificaciones de Gastos por Finalidades de la Organización de las Naciones Unidas
(2001), el Manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas del Fondo Monetario Internacional
(2001) y el Sistema de Cuentas Nacionales (2008) preparado por la Unión Europea (UE), la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y Banco Mundial (BM)”.
En la figura 4.29 se pueden apreciar los objetivos de esta clasificación funcional.
Como parte de las medidas de transparencia que contempla la LGCG, se fijó la obligación
de publicar la información relativa a la evaluación del desempeño de los programas y políticas
públicas, de la cuenta pública, así como del ejercicio y destino de los recursos federales por
parte de las entidades federativas, los municipios y los distintos entes públicos (artículo 79 y
80).
Los actos u omisiones de las y los servidores públicos que afecten el cumplimiento de
las disposiciones de contabilidad gubernamental son sancionados en términos de la Ley
General de Responsabilidades Administrativas o las equivalentes en los gobiernos locales. La
70
LGCG estable los supuestos de actuación u omisión de las personas servidoras públicas que
implican el incumplimiento de las disposiciones en la materia (artículo 85):
• Cuando omitan realizar los registros de la contabilidad de los entes públicos, así
como la difusión de la información financiera en los términos a que se refiere la
LGCG.
Al respecto, la PNA (2020) recupera evidencia sobre el estado que guardan los procesos de
actualización y adecuación de los sistemas de contabilidad gubernamental en los gobiernos
locales. De estos se observan retrasos importantes en la implementación de medidas
para lograr la armonización contable, brechas respecto la calidad de la información y la
transparencia de la información presupuestal “que generan vacíos de información relevante
para evaluar y conocer a detalle el estado de las finanzas públicas de los distintos órdenes y
poderes de gobierno sobre aspectos clave”.
El factor que impulsó la ampliación del acceso al universo de información presupuestal fue
el reconocimiento de la transparencia como derecho constitucional y principio fundamental
de la gestión gubernamental. De ahí que las reformas constitucionales en la materia:
72
TABLA 4.8 - MARCO NORMATIVO QUE REGULA LA GENERACIÓN Y DISPONIBILIDAD DE INFORMACIÓN PRESUPUESTAL
Fuente: elaboración propia con información de Gutiérrez (2013) y según las leyes de referencia.
En la figura 4.31 se aprecia la relación que existe entre el gobierno abierto, los datos abiertos
y la transparencia presupuestaria:
Aplicativos: Estadísticas
Oportunas de Finanzas
Públicas Estadísticas oportunas sobre:
http://presto.hacienda.gob. • Ingresos, gasto y financiamiento del sector público.
mx/EstoporLayout/ • Deuda pública y deuda externa.
estadisticas.jsp • Requerimientos financieros del sector público.
• Cuenta pública.
Aplicativos: Cuenta Pública • Datos abiertos
https://www.finanzaspubli-
cas.hacienda.gob.mx/es/
75
• Auditorías.
Aplicativo: Sistema Público • Observaciones-acciones.
ASF de Consulta de Auditorías • Observación por entes y detalles.
http://www.asfdatos.gob.mx • Dispersión geográfica.
• Motor de búsqueda en informes de auditorías
76
77
IDEAS IMPORTANTES:
• Para la lucha anticorrupción es indudable el valor de la información
presupuestal y su calidad, ya que es determinante para evaluar la trayectoria
que siguen los recursos públicos y el logro de sus objetivos.
78
Tema 4
Herramientas de fiscalización para la
prevención y sanción de la corrupción
• Curso Combate y Control de la Corrupción en el Servicio Público con Enfoque Presupuestal
• Módulo IV | Tema 4: Herramientas de fiscalización para la prevención y sanción de la corrupción
Así, los órganos internos de control (control interno), las autoridades de fiscalización
superior (control externo) y la ciudadanía en general (control ciudadano), tienen a su alcance
herramientas para alertar sobre anomalías e irregularidades en los procesos institucionales y
accionar procesos de investigación y sanción sobre posibles hechos de corrupción, como se
ve en la figura 4.32:
FIGURA 4.32 - HERRAMIENTAS PARA ALERTAR SOBRE ANOMALÍAS E IRREGULARIDADES EN PROCESOS INSTITUCIONALES
81
En general, el OIC controla y verifica cualquier acto administrativo realizado por la autoridad
y sus funciones abarcan la implementación de programas de mejora de la gestión, el manejo
de riesgos y procesos de auditorías interna, así como el establecimiento de sanciones
administrativas por falta de probidad y prácticas deshonestas (Jaime, et. al., 2012).
A nivel federal, la Secretaría de la Función Pública (SFP) emitió las Disposiciones y el Manual
Administrativo de aplicación general en materia de control interno (2016), en el cual se define
que los Órganos Internos de Control (OIC) de las dependencias y entidades de la APF, sus
titulares y las personas públicas que forman parte de dichas instituciones son responsables
de evaluar y supervisar el funcionamiento de los mecanismos de control, así como de ordenar
las acciones de mejora continua.
En ese sentido, la Secretaría de la Función Pública emite las disposiciones por medio de
las cuales se implementa el Modelo Estándar de Control Interno, la metodología general
de administración de riesgos y el funcionamiento del Comité de Control y Desempeño
Institucional (COCODI), con lo que se fortalece la cultura del autocontrol y la autoevaluación,
así como el seguimiento de las estrategias para lograr las metas y objetivos de las instituciones.
En este contexto, las instituciones gubernamentales deben contar con un Sistema de Control
Interno Institucional (SCII), como se ve en la figura 4.33, que promueva el manejo de riesgos. Su
finalidad es reducir la probabilidad de ocurrencia de actos contrarios a la integridad, asegurar
el comportamiento ético de las personas servidoras públicas y considerar la integración de
las tecnologías de información en los procesos de control interno para consolidar los procesos
de rendición de cuentas y de transparencia gubernamental.
La gestión de riesgos permite analizar los distintos factores que pueden provocarlos, con la
finalidad de definir las estrategias y cursos de acciones que permitan mitigarlos y asegurar el
logro de metas y objetivos institucionales de una manera razonable, en términos de eficacia,
eficiencia y economía en un marco de transparencia y rendición de cuentas (SFP, 2016).
83
AUDITORÍAS
El control de riesgos internos se complementa con el control que realizan la ASF y las
Entidades de Fiscalización Superior en las entidades federativas (EFS). Se trata de un control
externo en tanto que las autoridades que conducen los procesos de auditoría y fiscalización
cuentan con autonomía técnica y de gestión; por lo que no forman parte de las instituciones
que fiscalizan (Méndez, 2019).
85
La ASF cuenta con facultades para fiscalizar la cuenta pública con el propósito de valorar
los resultados de la gestión financiera y comprobar que el ejercicio de los recursos públicos se
haya sujetado a los criterios y objetivos de los programas públicos y el presupuesto aprobado
(Méndez, 2019). Esta función se ejerce conforme a los principios de anualidad, posterioridad,
legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad que establece la constitución.
Algunas de las áreas vulnerables que se detectan en las valoraciones de riesgos son falta de
transparencia en el registro de pasivos y gastos; identificación de mejores condiciones para
el Estado en los procesos de contrataciones e inversiones; y proyectos de infraestructura sin
planeación, supervisión ni seguimiento. Este tipo de situaciones puede generar condiciones
para que los recursos públicos sean utilizados fuera de lo dispuesto en la normatividad
aplicable, es decir, pueden derivar en la adjudicación ilegal de los recursos públicos.
DENUNCIAS
Los mecanismos de detección, control y fiscalización de los recursos públicos revisados
hasta aquí reducen su efectivad en el combate a la corrupción, cuando no son precedidos
por las denuncias correspondientes para activar procesos de investigación y sanción. Sin una
denuncia formal, no es posible iniciar la investigación de estos casos y se reduce la posibilidad
de impartición de justicia en la materia.
87
De acuerdo con la PNA (2020), un sistema eficaz de denuncias permite a las autoridades
identificar indicios sobre posibles faltas cometidas para anticipar y disuadir riesgos. Por ello,
plantea como prioridad “impulsar la mejora y homologación a escala nacional de protocolos
y procesos de presentación de denuncias y alertas por hechos de corrupción por parte de
ciudadanos, contralores y testigos sociales, e instituciones de fiscalización y control interno
competentes”.
A este respecto, en 2019 la SFP emitió los Lineamientos para la Promoción y Operación
del Sistema de Ciudadanos Alertadores Internos y Externos de la Corrupción. Su ámbito de
aplicación es federal y tienen como objetivo establecer los procedimientos y mecanismos
que permitan gestionar las alertas de los ciudadanos alertadores internos y externos de la
corrupción. Con ello, se fomenta la cultura de la denuncia para la lucha anticorrupción a partir
de la participación activa de la ciudadanía.
88
FIGURA 5.37 - ELEMENTOS CLAVE DEL SISTEMA DE CIUDADANOS ALERTADORES INTERNOS Y EXTERNOS DE LA CORRUP-
CIÓN
En ese sentido, como se revisará el Módulo V, la Plataforma Digital Nacional es una fuente
de información e inteligencia, que de manera íntegra ayudará en el combate a la corrupción,
y entre los sistemas que la conforman se encuentra el Sistema 4. Información y comunicación
del Sistema Nacional Anticorrupción y del Sistema Nacional de Fiscalización que permitirá la
centralización de la información que generan los órganos integrantes del Sistema Nacional de
Fiscalización, con la finalidad de ampliar la cobertura e impacto de la fiscalización de recursos
federales y locales; así como el Sistema 5. Denuncias públicas de faltas administrativas y
hechos de corrupción el cual tiene el objeto de establecer un canal único para la denuncia
de faltas administrativas y hechos de corrupción que simplifique su presentación, trámite
y seguimiento por parte de los denunciantes, y que permita generar información relevante
para el SNA en acciones de prevención, detección, investigación y sanción de hechos de
corrupción y faltas administrativas, así como para la fiscalización y el control de recursos
públicos.
90
IDEAS IMPORTANTES:
• Es fundamental adoptar medidas preventivas para la mejora de la gestión
pública y fortalecer las herramientas para la detección de riesgos, la
fiscalización y la denuncia de conductas que puedan constituir hechos de
corrupción.
91
Tema 5
Obras, contrataciones,
adquisiciones y compras públicas
• Curso Combate y Control de la Corrupción en el Servicio Público con Enfoque Presupuestal
• Módulo IV | Tema 5: Obras, contrataciones, adquisiciones y compras públicas
• Adjudicación directamente de obras por parte de las autoridades eludiendo los pro-
cesos de licitación pública establecidos en las leyes.
• Acuerdo entre los participantes de un concurso para que un contratista que tiene
control y conocimiento de las condiciones técnicas, de calidad y montos de las con-
trapartes, sea el adjudicatario.
93
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su artículo 134, dispone que:
“Las adquisiciones, arrendamientos y enajenaciones de todo tipo de bienes, prestación de
servicios de cualquier naturaleza y la contratación de obra que realicen, deben asegurar
al Estado las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento,
oportunidad y demás circunstancias pertinentes”.
94
Además, existen los Contrato Marco que son una estrategia de contratación basada en
acuerdo de voluntades que celebra una dependencia o entidad con uno o más posibles
proveedores, en ellos se establecen las especificaciones técnicas y de calidad, alcances,
precios y condiciones que regularán la adquisición o arrendamiento de bienes muebles, o la
prestación de servicios. (Compranet, 2019).
Los procesos de contratación están normados en ley; sin embargo, la opacidad y la falta de
probidad de las personas servidoras públicas y particulares que participan en estos puede
provocar que la ley se convierta en un instrumento que valide decisiones discrecionales,
afectando derechos de otros participantes e incluso a los beneficiarios de la acción pública.
95
PROCESO CONSIDERACIONES
Deberá sujetarse a lo dispuesto a la Ley General de Asentamientos Humanos; los objetivos y
Planeación prioridades del PND y de sus programas derivados; y a los objetivos, metas y previsiones de recursos
establecidos en el PEF.
El cual se pondrá a disposición del público en general a través de CompraNet y de su página de internet
Programa anual
a más tardar el 31 de enero de cada año.
Para realizar las obras, los estudios y proyectos, especificaciones de construcción, normas de calidad y
Estudios
el programa de ejecución, deben estar terminados.
Comités de obras Revisarán los programas y presupuesto de obras públicas, dictaminar los proyectos de políticas, bases y
públicas lineamientos y la procedencia de no celebrar licitaciones públicas.
Contrato: que puede llevarse a cabo mediante licitación pública, invitación a cuando menos tres personas
o adjudicación directa.
Ejecución
Administración directa: siempre que posean la capacidad técnica, la maquinaria y equipo de construc-
ción, así como el personal técnico, que se requieran para el desarrollo de los trabajos.
La SFP sancionará a los licitantes o contratistas con multa equivalente a la cantidad de cincuenta y hasta
mil veces el salario vigente en el Distrito Federal (actualmente Ciudad de México) elevado al mes, en la
Infracciones y fecha de la infracción.
sanciones
Además, inhabilitará de tres meses a cinco años a licitantes o contratistas para participar de manera
directa o por interpósita persona en procedimientos de contratación.
Fuente: Ley De Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas (2009).
97
1. Planeación
La planeación del ejercicio de gasto permite identificar aquellos procesos en los que se
presentan retrasos, subejercicios o bien excesos de gasto.
2. Procedimiento de contratación
Esta etapa consiste en la identificación y selección del tipo de contratación que se requiere
para la adquisición, arrendamiento, servicio u obra pública de determinado producto que
ofrece un proveedor externo. Este procedimiento puede ser de tres tipos: licitación pública;
invitación a, cuando menos, tres personas; y adjudicación directa. Como se muestra en la
tabla 4.11.
99
INVITACIÓN A, CUANDO
LICITACIÓN PÚBLICA ADJUDICACIÓN DIRECTA
MENOS, TRES PERSONAS
Procedimiento de invitación abier-
Procedimientos de invitación a
ta mediante el anuncio de una
cuando menos tres personas, sin
convocatoria a todos aquellos inte-
que estos últimos excedan el trein-
resados en registrarse como parti- Asignación de un contrato a un
Tipo de ta por ciento del presupuesto de
cipantes para ser proveedores del solo proveedor, sin licitación pú-
procedimiento adquisiciones, arrendamientos y
Gobierno Federal, para que, en blica.
servicios autorizado a la depen-
igualdad de circunstancias, con-
dencia o entidad en cada ejerci-
curran para ofrecerle las mejores
cio presupuestario.
condiciones de contratación.
La convocatoria a la licitación se
publica en el Sistema Público de La difusión se realiza a través de CompraNet y del sitio web de la de-
Convocatoria
Información Gubernamental cono- pendencia o entidad.
cido como CompraNet.
Fuente: elaboración propia con información de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, Titulo
Segundo De los Procedimientos de Contratación. 100
En los últimos años, una de las áreas en las que se han registrado riesgos de corrupción
es la contratación de servicios de consultorías, asesorías, estudios o investigaciones en las
que intervienen instituciones públicas y privadas de educación superior y centros públicos
de investigación, para los cuáles es aplicable el procedimiento de contratación por la vía de
invitación a cuando menos tres participantes, lo que podría derivar en pactos entre oferentes
como prácticas de corrupción. Como ejemplo, véase el anexo 7, “Las universidades públicas
dentro de la Estafa Maestra”.
Además, puede darse el caso que las bases de las licitaciones incluyan requisitos o
especificaciones que reduce el número de participantes, o bien los criterios de evaluación
y adjudicación de los proyectos son orientados para beneficiar a un oferente en particular.
(COFECE, 2018).
Cada año, la ASF en la revisión de la Cuenta Pública señala inconsistencias en los procesos
de contratación que no se apegan a la normatividad, que abarcan desde la entrega de pagos
excesivos hasta la no entrega de bienes y servicios o bien no cumplen las especificaciones
requeridas. La Secretaría de la Función Pública ha insistido en promover la licitación pública
como el procedimiento de contratación que debe ser preferido frente a los procedimientos
de excepción (SFP, 2017).
101
3. Adjudicación
Definición del o los participantes que resultaron ganadores del contrato de acuerdo con la
evaluación realizada por el Gobierno Federal. A esta decisión se le conoce como adjudicación
y se da a conocer mediante un acta de fallo. En esta etapa se conocen los procedimientos
que se encuentran en evaluación, adjudicados o cancelados, cuáles son las empresas que
ganaron en los procesos de contratación y cuáles fueron los criterios de evaluación para
definir al ganador.
4. Contratos
Una vez que el gobierno anuncia al participante ganador, se formaliza un contrato. Este
documento establece las especificaciones de la contratación tales como: quién o quiénes
serán los participantes que tienen la adjudicación y se convierten en proveedores del gobierno,
la fecha de inicio y fecha de fin del contrato, y el monto contratado.
102
La convocatoria a la licitación, el contrato y sus anexos son los instrumentos que vinculan a
las partes en sus derechos y obligaciones. Las estipulaciones que se establezcan en el contrato
no deberán modificar las condiciones previstas en la convocatoria a la licitación y sus juntas
de aclaraciones; en caso de discrepancia, prevalecerá lo estipulado en éstas.
5. Ejecución
• Gasto pagado: momento del gasto que indica que el monto ya se encuentra trans-
ferido a la empresa o empresas proveedoras.
La contratación pública que forma parte del proceso de contratación y que puede realizarse
a través de licitación pública; invitación, cuando menos, a tres personas; o adjudicación directa,
puede llevarse a cabo de manera presencial o electrónica mediante el Sistema Electrónico de
Información Pública Gubernamental denominado CompraNet.
103
OBRA PÚBLICA
De acuerdo con la Ley de Obras Públicas y servicios relacionados con las mismas (2021),
se consideran obras públicas “los trabajos que tengan por objeto construir, instalar, ampliar,
adecuar, remodelar, restaurar, conservar, mantener, modificar y demoler bienes inmuebles”.
Así mismo, los servicios relacionados con las obras públicas son los trabajos que tienen por
objeto: “concebir, diseñar y calcular los elementos que integran el proyecto de obra pública; las
investigaciones, estudios, asesorías y consultorías; la dirección o supervisión de la ejecución de
las obras y los estudios que tengan por objeto rehabilitar, corregir o incrementar la eficiencia
de las instalaciones”.
El proceso de contratación de obra pública, desglosado en la tabla 4.12, que realizan las
dependencias y entidades gubernamentales, así como los organismos descentralizados,
empresas de participación estatal, entidades federativas, los municipios y sus entes públicos,
deben sujetarse a las siguientes consideraciones.
104
PROCESO CONSIDERACIONES
Deberá sujetarse a lo dispuesto a la Ley General de Asentamientos Humanos; los objetivos y
Planeación prioridades del PND y de sus programas derivados; y a los objetivos, metas y previsiones de recursos
establecidos en el PEF.
El cual se pondrá a disposición del público en general a través de CompraNet y de su página de internet
Programa anual
a más tardar el 31 de enero de cada año.
Para realizar las obras, los estudios y proyectos, especificaciones de construcción, normas de calidad y
Estudios
el programa de ejecución, deben estar terminados.
Comités de obras Revisarán los programas y presupuesto de obras públicas, dictaminar los proyectos de políticas, bases y
públicas lineamientos y la procedencia de no celebrar licitaciones públicas.
Contrato: que puede llevarse a cabo mediante licitación pública, invitación a cuando menos tres personas
o adjudicación directa.
Ejecución
Administración directa: siempre que posean la capacidad técnica, la maquinaria y equipo de construc-
ción, así como el personal técnico, que se requieran para el desarrollo de los trabajos.
La SFP sancionará a los licitantes o contratistas con multa equivalente a la cantidad de cincuenta y hasta
mil veces el salario vigente en el Distrito Federal (actualmente Ciudad de México) elevado al mes, en la
Infracciones y fecha de la infracción.
sanciones
Además, inhabilitará de tres meses a cinco años a licitantes o contratistas para participar de manera
directa o por interpósita persona en procedimientos de contratación.
Fuente: Ley De Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas (2009).
105
Los PPI deben estar alineados a los objetivos y estrategias del PND, a los programas
sectoriales, instituciones, regionales y especiales, además, derivado de que implican una
inversión a largo plazo, deben contar con medidas de control y de análisis que aseguren su
impacto y eficacia.
Las etapas por las que atraviesan los Programas y Proyectos de Inversión son:
1. Planeación
TABLA 4.13 - EVALUACIÓN SOCIOECONÓMICA POR TIPO Y MONTO DE PROGRAMA Y PROYECTO DE INVERSIÓN
Mayores a 1,000
Proyectos de inversión.
millones de pesos.
106
Fuente: elaboración propia (2020), con información en los Lineamientos para la elaboración y presentación de los análisis
costo y beneficio de los programas y proyectos de inversión, Diario Oficial de la Federación, México (30 de diciembre de
2013).
3. Registro en la cartera
4. Seguimiento
Las dependencias y entidades deben reportar información financiera y del avance físico
de los PPI, incluyendo los proyectos de infraestructura productiva de largo plazo y los
proyectos de asociaciones público privadas para el seguimiento del ejercicio. El seguimiento
se realizará a través del Módulo de Seguimiento del PIPP o en el SII@web (Sistema Integral de
Información de los Ingresos y Gasto Público), mensual o trimestralmente, con lo que se contará
con información relevante, oportuna y objetiva sobre el desempeño de las dependencias y
entidades en la ejecución de los PPI.
La COFECE (2018) ha propuesto una serie de acciones que ayudarían a disminuir los riesgos
de actos de corrupción, que a continuación se señalan:
• Crear un mercado virtual para las compras pequeñas de bienes homogéneos de las
dependencias de la Administración Pública Federal.
• Impedir los efectos negativos de la subcontratación y las ofertas conjuntas, por me-
dio de su correcta identificación, es así que deben obligarse a los convocantes a: i)
Revelar de manera anticipada a quién planean subcontratar, para qué y por qué; ii)
Impedir la subcontratación de personas o empresas que hayan participado en la
licitación a través de la cual se adjudicó el contrato; y iii) cuando se permita la pre-
sentación de ofertas conjuntas, no autorizar la participación de un mismo licitante
individualmente y como parte de una postura conjunta en el mismo procedimiento
de contratación.
• Eliminar la excepción prevista en las leyes de adquisiciones y obra pública para las
contrataciones entre dependencias y entidades.
108
• Crear una Ley General de Contratación Pública (adquisiciones y obra pública), que
se apegue a los estándares internacionales.
109
IDEAS IMPORTANTES:
• Las contrataciones públicas son un tema de suma importancia en la gestión
pública, ya que implican la adquisición de bienes y servicios que permiten
al Estado cumplir con funciones específicas que satisfacen necesidades de
carácter colectivo.
110
Referencias
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las Entidades Federativas y los Municipios. https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2019b/Documentos/
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relacionados con las mismas. http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/56_130116.pdf
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ilícita en el sistema financiero derivadas de actos de corrupción. https://www.cnbv.gob.mx/
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Crédito Público.
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Desde el gobierno abierto al Estado abierto en América Latina y el Caribe. CEPAL.
UED-SHCP. (2021). Índice de calidad en la información reportada sobre recursos federales transferidos ICI.
Nota metodológica. https://www.transparenciapresupuestaria.gob.mx/work/models/PTP/Entidades_
Federativas/Indicador/Nota_Metodologica_ICI.pdf
113
Anexos
ANEXO 1 - CONTENIDO DE PROYECTOS DE LEY DE INGRESOS Y DEL PEF
• La política de ingresos del Ejecutivo Federal. • La política de gasto del Ejecutivo Federal.
• Las políticas de gasto en los Poderes Legislativo y Judicial y en
Estimaciones para el año que se presupuesta y los siguien- los entes autónomos.
tes ejercicios fiscales: • Los montos de egresos de los últimos cinco ejercicios fiscales.
• La estimación de los egresos para el año que se presupuesta
• Los ingresos y sus metas
y las metas objetivo de los siguientes cinco ejercicios fiscales.
• Gastos fiscales, estímulos, así como los remanentes de
• Las previsiones de gasto conforme a las clasificaciones admi-
Banco de México y su composición.
nistrativa, funcional y programática, económica, geográfica y
• Propuesta de endeudamiento neto.
de género.
• Política de deuda pública.
• Las amortizaciones y el calendario de amortizaciones.
• Saldo histórico de los requerimientos financieros del
sector público.
II. Proyecto de decreto de Ley de Ingresos II. El proyecto de decreto, los anexos y tomos
• La estimación de ingresos del Gobierno Federal, de • Las previsiones de gasto de los ramos autónomos, administra-
las entidades de control directo, así como los ingresos tivos y generales.
provenientes de financia- miento. • Capítulos específicos que incorporen los flujos de efectivo
• Las propuestas de endeudamiento neto del Gobierno de las entidades de control directo y las entidades de control
Federal, de las entidades y del Distrito Federal, así como indirecto.
la intermediación • Capítulos específicos que incorporen las previsiones de gasto
financiera. que correspondan:
• Un apartado que señale el saldo total de la deuda con- - A gastos obligatorios.
tingente derivada de proyectos de inversión productiva - A los compromisos plurianuales.
de largo plazo,
- Las erogaciones plurianuales para proyectos de inversión
los ingresos derivados de dichos proyectos, así como, en
en infraestructura.
su caso, los nuevos proyectos a contratar y su monto, por
entidad y por tipo de inversión. - A compromisos derivados de proyectos de infraestructura
• En su caso, disposiciones generales, regímenes espe- productiva de largo plazo.
cíficos y estímulos en materia fiscal, aplicables en el - Las previsiones salariales y económicas.
ejercicio fiscal en cuestión. • Capítulo específico que incorpore las previsiones de gasto
• Disposiciones en materia de transparencia fiscal e infor- que corresponden (Anexos transversales):
mación que se deberá incluir en los informes trimestrales. - A la atención de la población indígena.
• El dividendo estatal que, en su caso, deberán entregar al
Gobierno Federal las empresas productivas del Estado y - Erogaciones para la Igualdad entre Mujeres y Hombres.
sus empresas productivas subsidiarias. - Para el Desarrollo de los Jóvenes.
• La estimación de los ingresos que generen la Comisión - Al Programa Especial Concurrente para el Desarrollo
Reguladora de Energía, la Comisión Nacional de Hidro- Rural Sustentable.
carburos y la Agencia Nacional de Seguridad Industrial
- Al Programa de Ciencia, Tecnología e Innovación.
y de Protección al Medio
Ambiente del Sector Hidrocarburos, derivados de las - A la Estrategia Nacional para la Transición Energética y
contribuciones. el Aprovechamiento Sustentable de la Energía.
• Aprovechamientos que cobren por la prestación de sus - Para la Atención a Grupos Vulnerables.
servicios. Dichos recursos se destinarán a financiar el - A la Mitigación de los efectos del Cambio Climático.
presupuesto total de cada una de ellas.
- A la Atención de Niños, Niñas y Adolescentes.
114
III. En caso de considerarse ingresos por financiamiento, III. Los anexos informativos,
se deberá incluir en la Ley de Ingresos: los cuales contendrán:
115
OBJETIVO
PROBLEMA Población:
Población: Jóvenes de familias con
Jóvenes de familias con ingresos por debajo de tres
ingresos por debajo de 3 salarios mínimos.
salarios mínimos. Descripción del resultado
esperado: Los jóvenes de familias con ingresos por
Descripción del problema:
Propósito debajo de 3 salarios mínimos concluyen
Desertan de la educación Concluyen la educación la educación media superior.
media superior. media superior.
Magnitud (Línea base): Magnitud (resultado esperado)
Índice de deserción del 60% Índice de deserción de 30%
de esta población inscrita en de esta población inscrita en
la educación media superior. la educación media superior.
CAUSAS MEDIOS
1. Insuficientes recursos 1. Apoyos a familias con 1. Apoyos a familias con ingresos por
familiares. ingresos por debajo de debajo de 3 salarios mínimos con
3 salarios mínimos con estudiantes de educación media superior
1.1. Inexistencia de padrón de
estudiantes de educación entregados.
beneficiarios.
media superior entregados. Componentes 2. Más y mejor educación
2. Insuficiente educación
1.1. Administración del sexual impartida.
sexual.
padrón de beneficiarios. 3. Apoyos a los jóvenes
2. Más y mejor educación estudiantes de escasos recursos para el
sexual impartida. pago de transporte entregados.
RESUMEN MEDIOS DE
NIVEL INDICADORES SUPUESTOS
NARRATIVO VERIFICACIÓN
Contribuir a la generación Porcentaje de la Evolución de la pobreza.
y ocupación de empleos población en condición CONEVAL.
mejor remunerados de pobreza patrimonial. Las condiciones de estabilidad
Encuesta Nacional de
mediante la disminución de en los mercados financieros
Ingreso promedio de los Ingreso Gasto de los
Fin la deserción en educación se recuperan y se mejoran
hogares de los primeros Hogares. INEGI.
media superior de los los niveles de crecimiento
5 deciles. Encuesta Nacional de
estudiantes con ingresos económico.
por debajo de 3 salarios Remuneración promedio Ocupación y Empleo.
mínimos. del personal ocupado. INEGI.
Porcentaje de jóvenes
3. Apoyos a los jóvenes
de familias con ingresos Los jóvenes estudiantes que
estudiantes de escasos Estadística del sector
por debajo de 3 salarios reciben apoyo para transporte
recursos para el pago de social. INEGI.
mínimos que reciben lo aplican correctamente.
transporte entregados.
apoyo.
Porcentaje de familias
con ingresos por debajo
1.1. Administración del de 3 salarios mínimos Estadísticas del La administración del padrón se
padrón de beneficiarios. con jóvenes estudiantes Programa. SEP. lleva a cabo correctamente.
de educación media
superior identificadas.
Porcentaje de escuelas
Actividades 2.1. Actualización del plan Estadísticas del Las escuelas aplican el plan de
que cuentan con el plan
de estudios. Programa. SEP. estudios actualizados.
de estudios actualizado.
Porcentaje de
transportistas con
Administración de acuerdos Estadísticas del Los transportistas respetan los
acuerdos para la
con los transportistas. Programa. SEP. acuerdos de cuota subsidiada.
aceptación de cuotas
subsidiadas.
Fuente: https://sppld.sat.gob.mx/pld/interiores/restriccion.html
*/En términos del decreto emitido por el Instituto Nacional de Geografía y Estadística, publicado en el Diario Oficial de la
Federación el 08 de enero de 2021, el valor diario de la UMA para 2021 es de $89.62 pesos mexicanos a partir del 01 de
febrero del 2021.
118
CLASIFICACIÓN FUNCIONAL
4 OTRAS NO CLASIFICADAS EN
1 GOBIERNO 2 DESARROLLO SOCIAL 2 DESARROLLO ECONÓMICO
FUNCIONES ANTERIORES
1.1. LEGISLACIÓN 2.1. PROTECCIÓN AMBIENTAL 3.1. ASUNTOS ECONÓMICOS, 4.1. TRANSACCIONES DE LA
1.1.1 Legislación 2.1.1 Ordenación de Desechos COMERCIALES Y LABORALES DEUDA PÚBLICA / COSTO
EN GENERAL FINANCIERO DE LA DEUDA
1.1.2 Fiscalización 2.1.2 Administración del Agua
3.1.1 Asuntos Económicos y 4.1.1 Deuda Pública Interna
2.1.3 Ordenación de Aguas Comerciales en General
Residuales, Drenaje y 4.1.2 Deuda Pública Externa
Alcantarillado 3.1.2 Asuntos Laborales
Generales
2.1.4 Reducción de la
Contaminación
2.1.5 Protección de la
Diversidad Biológica y del
Paisaje
2.1.6 Otros de Protección
Ambiental
1.3. COORDINACIÓN DE LA 2.3. SALUD 3.3. COMBUSTIBLES Y ENERGÍA 4.3. SANEAMIENTO DEL SISTEMA
POLÍTICA DE GOBIERNO 2.3.1 Prestación de Servicios 3.3.1 Carbón y Otros FINANCIERO
1.3.1 Presidencia / de Salud a la Comunidad Combustibles Minerales 4.3.1 Saneamiento del Sistema
Gubernatura 2.3.2 Prestación de Servicios Sólidos Financiero
1.3.2 Política Interior de Salud a la Persona 3.3.2 Petróleo y Gas Natural 4.3.2 Apoyos IPAB
1.3.3 Preservación y 2.3.3 Generación de Recursos (Hidrocarburos) 4.3.3 Banca de Desarrollo
Cuidado del Patrimonio para la Salud 3.3.3 Combustibles 4.3.4 Apoyo a los programas
Público 2.3.4 Rectoría del Sistema de Nucleares de reestructura en unidades de
1.3.4 Función Pública Salud 3.3.4 Otros Combustibles inversión
1.3.5 Asuntos Jurídicos 2.3.5 Protección Social en 3.3.5 Electricidad
1.3.6 Organización de Salud 3.3.6 Energía no Eléctrica
Procesos Electorales
1.3.7 Población
1.3.8 Territorio
1.3.9 Otros
119
CLASIFICACIÓN FUNCIONAL
1.4. RELACIONES EXTERIORES 2.4. RECREACIÓN, CULTURA 3.4. MINERÍA, 4.4. ADEUDOS DE EJERCICIOS
1.4.1 Relaciones Exteriores Y OTRAS MANIFESTACIONES MANUFACTURAS Y FISCALES ANTERIORES
SOCIALES CONSTRUCCIÓN 4.4.1 Adeudos de Ejercicios
2.4.1 Deporte y Recreación 3.4.1 Extracción de Recursos Fiscales Anteriores
2.4.2 Cultura Minerales excepto los
Combustibles Minerales
2.4.3 Radio, Televisión y
Editoriales 3.4.2 Manufacturas
2.4.4 Asuntos Religiosos y 3.4.3 Construcción
Otras Manifestaciones Sociales
120
CLASIFICACIÓN FUNCIONAL
1.8. OTROS SERVICIOS 3.8. CIENCIA, TECNOLOGÍA E
GENERALES INNOVACIÓN
1.8.1 Servicios Registrales, 3.8.1 Investigación Científica
Administrativos y 3.8.2 Desarrollo Tecnológico
Patrimoniales
3.8.3 Servicios Científicos y
1.8.2 Servicios Estadísticos Tecnológicos
1.8.3 Servicios de 3.8.4 Innovación
Comunicación y Medios
1.8.4 Acceso a la
Información Pública
Gubernamental
1.8.5 Otros
CLASIFICACIÓN ECONÓMICA
2.1.1 Gastos de consumo de los entes del Gobierno General/ Gastos 2.2.1 Construcciones en Proceso
de Explotación de las entidades 2.2.2 Activos Fijos (Formación bruta de capital fijo)
empresariales 2.2.3 Incremento de existencias
2.1.1.1 Remuneraciones 2.2.4 Objetos de valor
2.1.1.2 Compra de bienes y servicios 2.2.5 Activos no producidos
2.1.1.3 Variación de Existencias (Disminución (+) Incremento (-)) 2.2.6 Transferencias, asignaciones y donativos de capital otorgados
2.1.1.4 Depreciación y amortización (Consumo de Capital Fijo) 2.2.7 Inversiones financieras realizadas con fines de política económica
2.1.1.5 Estimaciones por Deterioro de Inventarios
2.1.1.6 Impuestos sobre los productos, la producción y las
importaciones de las entidades empresariales
2.1.2 Prestaciones de la Seguridad Social
2.1.3 Gastos de la propiedad
2.1.3.1 Intereses
2.1.3.2 Gastos de la Propiedad Distintos de Intereses
2.1.4 Subsidios y Subvenciones a Empresas
2.1.5 Transferencias, asignaciones y donativos corrientes otorgados
2.1.6 Impuestos sobre los ingresos, la riqueza y otros a las entidades
empresariales públicas
2.1.7 Participaciones
2.1.8 Provisiones y Otras Estimaciones
121
Normatividad internacional
• Tratados comerciales
123