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Módulo IV

ENFOQUE PRESUPUESTAL EN EL
COMBATE A LA CORRUPCIÓN
COORDINACIÓN GENERAL
SECRETARÍA EJECUTIVA DEL SISTEMA
Abelardo Aníbal Gutiérrez Lara
NACIONAL ANTICORRUPCIÓN

COORDINACIÓN ACADÉMICA
SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
Rosario Freixas

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO


DESARROLLO DE CONTENIDOS

Eréndira Avendaño Ramos


Dr. Enrique Luis Graue Wiechers
Fabiola Navarro Luna
Rector
Georgina Flores Ivich
Dr. Leonardo Lomelí Vanegas
Secretario General COLABORACIÓN EN DESARROLLO DE CONTENIDOS

Laureano Torres Varón


Dr. Luis Agustín Álvarez Icaza Longoria
Rubén Romano
Secretario Administrativo

Dr. Alberto Ken Oyama Nakagawa DISEÑO INSTRUCCIONAL

Secretario de Desarrollo Institucional Ma. Lourdes Ascencio Huertas


Viridiana García Linares

PROGRAMACIÓN Y SEGUIMIENTO

Paulina Jáuregui Leyva

DISEÑO GRÁFICO

Juan Carlos Chávez Reyes


Araceli Toledo Iturralde
DIRECCCIÓN GENERAL DE PLANEACIÓN

CORRECCIÓN DE ESTILO
Lic. Enrique del Val Blanco
Ana de Anda Martínez
Director General de Planeación

Lic. Antonio Gazol Sánchez SISTEMAS

Subdirector de Planeación Longino Jácome Pérez


Ricardo Navarro López
Mtro. Abelardo Aníbal Gutiérrez Lara
Eduardo Noriega Sosa
Subdirector de estudios estadísticos

Jaime Escamilla Rivera APOYO ADMINISTRATIVO

Subdirector de sistemas de información estadística Judith García Sepúlveda


• Curso Combate y Control de la Corrupción en el Servicio Público con Enfoque Presupuestal

Índice

Tema 1. Ciclo presupuestario..................................................................................................................... 8


Tema 2.Política de austeridad, evaluación del gasto público, disciplina e inteligencia financiera................. 36
Tema 3. Homologación de la información presupuestal y transparencia presupuestal................................. 64
Tema 4. Herramientas de fiscalización para la prevención y sanción de la corrupción................................. 80
Tema 5. Obras, contrataciones, adquisiciones y compras públicas............................................................... 93
Referencias .............................................................................................................................................. 111
Anexos .................................................................................................................................................... 114

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• Curso Combate y Control de la Corrupción en el Servicio Público con Enfoque Presupuestal

MÓDULO IV
ENFOQUE PRESUPUESTAL EN EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN

Objetivo
Las y los participantes identificarán las etapas del ciclo presupuestal, el proceso de
integración del presupuesto, así como los mecanismos de evaluación, fiscalización y control
del gasto público. Esto les permitirá obtener un enfoque transversal de la gestión pública,
de las áreas de riesgo que afectan la correcta ejecución de los recursos públicos, y de las
herramientas para la prevención y sanción de la corrupción.

Introducción
El presupuesto público mantiene una relación directa con la actividad gubernamental.
Resume los gastos programados para el cumplimiento de sus funciones y el logro de sus
metas, y además proporciona capacidad operativa al quehacer gubernamental. El ámbito
presupuestal atraviesa todos los procesos de la administración pública y su alcance es
evidente cuando se analiza cada una de las etapas del ciclo presupuestal.

Detrás de la elaboración y ejercicio del presupuesto público, se encuentran procesos de


planeación y programación, guiados a través de las etapas del ciclo presupuestal, que exigen
que la toma de decisiones públicas sea estratégica, eficiente, transparente y esté orientada a
obtener resultados.

Del mismo modo, la normatividad presupuestal establece un conjunto de mecanismos y


herramientas de supervisión de la gestión, control y fiscalización financiera. El objetivo es que
el ejercicio de los recursos públicos se lleve a cabo bajo estándares de integridad y garantice
la calidad en la prestación de los bienes y servicios públicos para el bienestar de la población.
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A pesar de lo anterior, el ciclo presupuestal está sujeto a criterios técnicos en los que se
abren espacios de discrecionalidad, que pueden conducir a la arbitrariedad y al abuso. En esta
materia, se han observado riesgos de corrupción en las etapas del ciclo en las que priman la
percepción de opacidad y corrupción en todos los niveles de gobierno. Un ejemplo de ello,
es el ejercicio de recursos relacionados con obras y contrataciones públicas, donde se ha
señalado que es imprescindible la prevención, detección y sanción de prácticas de corrupción.

Para la lucha anticorrupción, el ámbito presupuestal resulta relevante en tanto que ahí
radican herramientas de fiscalización para la prevención y sanción de actos de corrupción, así
como políticas en materia de austeridad, disciplina financiera, armonización de información
presupuestal, evaluación y transparencia del gasto. A partir de esto debe entenderse el
enfoque presupuestal del combate a la corrupción.

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MÓDULO IV:
ENFOQUE PRESUPUESTAL
EN EL COMBATE
A LA CORRUPCIÓN

Tema 1
Ciclo presupuestario
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• Módulo IV | Tema 1: Ciclo presupuestario

Tema 1. Ciclo presupuestario

Marco normativo para la planeación nacional y ejercicio de los recursos públicos


Para el combate a la corrupción, el ámbito presupuestal es un factor particularmente
importante. Detrás de los procesos de la gestión pública y los puntos de interacción que se
desprenden de estos, subyace el presupuesto público que dota de capacidad financiera a las
decisiones de gobierno y la acción gubernamental (Gutiérrez, 2015).

El presupuesto público resume los gastos programados de la totalidad de las actividades,


proyectos y programas gubernamentales (Guerrero y López, 2000). Su relevancia supera los
aspectos estadísticos-financieros. Es un documento de política económica, construido a
partir de un proceso que permite al gobierno formular, discutir, aprobar, ejecutar, controlar
y evaluar los resultados del gasto público. Con ello, se articulan los esfuerzos públicos para
generar el crecimiento y desarrollo del país (Gutiérrez, 2015).

El marco normativo de planeación nacional y ejercicio de los recursos públicos establece


las pautas del ciclo presupuestal, dotándolo de instrumentos de control y vigilancia de gasto
y de la gestión gubernamental. Por lo tanto, dichos instrumentos no se limitan a valorar las
estadísticas presupuestales.

El proceso presupuestario facilita la determinación y asignación de los ingresos y gastos


del gobierno. Este proceso se divide y ordena a través del ciclo presupuestal. Actualmente,
el ciclo presupuestal exige que la planeación, presupuestación y ejecución del gasto en las
instituciones públicas sean estratégicas, transparentes, estén orientadas a obtener resultados
y se sujeten a criterios de responsabilidad hacendaria. Asimismo, el ciclo presupuestal propicia
la generación de información sustantiva para documentar y justificar las decisiones públicas,
con la cual se fiscaliza y vigila la aplicación de los recursos públicos.

No obstante, el proceso presupuestario no está exento de riesgos de corrupción. Existen


prácticas de discrecionalidad en las diferentes etapas de diseño y ejecución presupuestal;
sesgos en el manejo de los recursos públicos fuera de lo establecido en el presupuesto
aprobado; opacidad respecto a las decisiones de gasto; el diseño y la ejecución de programas
públicos son ineficaces y su falta de transparencia socava los instrumentos y mecanismos
anticorrupción.

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• Módulo IV | Tema 1: Ciclo presupuestario

Para erradicar las prácticas de discrecionalidad y opacidad del gasto público, es de vital
importancia profundizar en el conocimiento del ciclo presupuestal, el marco legal aplicable y
los instrumentos que contribuyen a cerrar espacios de discrecionalidad y áreas de riesgo en
el ejercicio del gasto.

El ciclo presupuestal se inserta en un proceso más amplio de planeación del desarrollo


nacional y de gestión de gobierno. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
(CPEUM) señala, en su artículo 26, que, dentro de los primeros meses de cada nueva
administración, el gobierno federal debe presentar su propuesta de Plan Nacional de
Desarrollo (PND), el cual es aprobado por la Cámara de Diputados (artículo 74 constitucional).
Así, en el marco del sistema de planeación democrática del desarrollo nacional, el PND
recoge las demandas sociales que exigen soluciones concretas, define las líneas generales
de gobierno y marca una visión de país que se busca alcanzar.

En consecuencia, el eje rector de las políticas públicas es el PND. De éste se desprenden


programas sectoriales, a cargo de las instituciones gubernamentales, en los que se detallan
objetivos, programas y proyectos específicos que, invariablemente, deberán alinearse a lo
establecido en el PND (Gutiérrez, 2015; Méndez, 2019). Asimismo, la constitución (artículo 26)
prevé que tanto el PND como los programas que se desprendan de éste estarán sujetos a
mecanismos de control y evaluación.

Para obtener el financiamiento que requiere la ejecución de los programas públicos,


el Congreso está facultado para imponer las contribuciones necesarias para cubrir el
presupuesto (artículo 73 constitucional). Las y los mexicanos están obligados a contribuir para
los gastos públicos (artículo 31 constitucional), y el Ejecutivo Federal está a cargo de recaudar
los ingresos públicos y de presentar el proyecto de presupuesto anual.

En cuanto a la materia presupuestal, la carta magna define un sistema de pesos y contrapesos,


con base en la división de poderes, que activa mecanismos de control y vigilancia que buscan
que la programación presupuestal y el ejercicio del gasto “impulsen el cumplimiento de los
programas públicos; promuevan la rendición de cuentas y el combate a la corrupción, así
como la mejora continua de la actividad gubernamental” (Méndez, 2019, p.322), como se ve
en la figura 4.1:

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• Módulo IV | Tema 1: Ciclo presupuestario

FIGURA 4.1 - MARCO CONSTITUCIONAL PARA LA PLANEACIÓN NACIONAL Y EL EJERCICIO DE LOS RECURSOS PÚBLICOS

Fuente: con información de la CPEUM (2020).


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El proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación se presenta a la Cámara de


Diputados para su aprobación, previa revisión, discusión y, en su caso, modificación (artículo
74 constitucional, fracción IV). Asimismo, el Legislativo (a través de la Auditoría Superior de
la Federación) está facultado para revisar la Cuenta Pública, por lo que se constituye en un
mecanismo de vigilancia del ejercicio del gasto (artículo 74 constitucional, fracción VI).

Respecto a la administración de los recursos públicos, la CPEUM (artículo 134) establece


cuatro elementos clave que marcan las bases de comportamiento de las y los servidores
públicos sobre la administración de los recursos públicos:

1. Obliga a mantener una estrategia del manejo responsable de la hacienda pública, con
lo cual todas aquellas personas servidoras públicas que, por su función, administren
recursos públicos lo deberán hacer con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y
honradez.

2. En este caso, las y los servidores públicos serán responsables de cumplir estas bases en
los términos del Título Cuarto de la Constitución. Éste se refiere a las responsabilidades
de las y los servidores públicos, particulares vinculados con faltas administrativas graves
o hechos de corrupción, y patrimonial del Estado.

3. Define también que el resultado del ejercicio de los recursos federales será evaluado
por las instancias técnicas competentes en la materia.

4. Igualmente, hace una mención particular respecto a la contratación de obra y los procesos
de adquisición, prestación de servicios, arrendamiento y enajenación de todo tipo, en
la que se marca la obligación de privilegiar las licitaciones públicas sobre cualquier otro
procedimiento para asegurar al Estado las mejores condiciones de contratación.

El ciclo presupuestal es un proceso de ordenación racional y sistemática de la actividad


gubernamental. Tiene como propósito lograr un desempeño eficaz de las medidas de
intervención del Estado (programas, proyectos y provisión de bienes y servicios públicos) en
la atención de los problemas públicos que aquejan a la población, considerando la existencia
de los recursos limitados.

Con ello, el ejercicio de los recursos públicos “está guiado por una lógica que debe permitir
asignarlos de manera [estratégica] y ordenada para cumplir propósitos específicos y, al mismo
tiempo, que permita evaluar la medida en que su ejercicio contribuyó a cumplir esos mismos
propósitos” (López Ayllón y Fierro, 2010, p. 491-492).

El marco normativo del ciclo presupuestal y las leyes asociadas a materias específicas regulan
los procesos de asignación del presupuesto, ejercicio del gasto y fiscalización de los recursos
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federales. En cada uno de ellos, se establecen las pautas de comportamiento de las y los
servidores públicos respecto a los recursos públicos y de éstas se desprenden la generación
de un cúmulo de información que debe ser la base para justificar las decisiones públicas.
El marco normativo reglamentario del ciclo presupuestal y sus objetivos se presentan en la
tabla 4.1.

TABLA 4.1 MARCO NORMATIVO DEL CICLO PRESUPUESTAL

DECRETO OBJETIVO GENERAL


Ley de Planeación Establece los principios básicos bajo los cuales se llevará a cabo la Planeación Nacional
del Desarrollo y se encauzarán, en función de ésta, las actividades de la administración
Pública Federal.

Decreto por el que se aprueba el Fija los objetivos de desarrollo nacional y las prioridades de gobierno. Además, delinea las
Plan Nacional de Desarrollo estrategias y acciones que conducirán la acción gubernamental y la gestión financiera del
gasto público, durante el periodo que dure la administración presidencial.

Ley Federal de Presupuesto y Res- Ley reglamentaria de los artículos constitucionales 74, 75, 126, 127 y 134, que regula el
ponsabilidad Hacendaria proceso de programación, presupuestación, aprobación, ejercicio, control y evaluación de
los ingresos y egresos públicos federales.

Ley de Coordinación Fiscal Define los criterios para determinar las fuentes de recursos distribuibles hacia los gobiernos
locales y establece los mecanismos de asignación y distribución de recursos participables
y el gasto federalizado.

Ley de Ingresos de la Federación Establece los conceptos bajo los cuales se podrán captar los recursos financieros que per-
para el Ejercicio Fiscal mitan cubrir los gastos de la federación durante un ejercicio fiscal. Define los instrumentos
de transparencia de la información en materia de ingresos y de evaluación de la eficiencia
recaudatoria, la fiscalización y el endeudamiento.

Decreto de Presupuesto de Egresos Establece las erogaciones federales que se realizarán en un ejercicio fiscal, define los
de la Federación para el Ejercicio mecanismos de distribución y el destino de los recursos públicos de los tres poderes, de los
Fiscal ramos administrativos, los organismos autónomos, así como las transferencias a los gobier-
nos estatales y municipales. Define los lineamientos generales para el ejercicio de gasto, la
operación de los programas públicos y la evaluación del desempeño.

Ley Federal de Austeridad Repu- Norma las medidas de austeridad que deberá observar el ejercicio del gasto público fe-
blicana deral y coadyuva a que los recursos económicos de que se dispongan se administren con
eficacia, eficiencia, economía, transparencia y honradez. Sus disposiciones son aplicables
a todas las dependencias, entidades, organismos y demás entes que integran la Adminis-
tración Pública Federal.

Ley General de Contabilidad Gu- Establece los criterios generales que rigen la contabilidad gubernamental y la emisión de
bernamental información financiera de los entes públicos, con el fin de lograr su adecuada armoniza-
ción. Su aplicación es obligatoria para los poderes ejecutivo, legislativo y judicial de la
Federación; los estados y la Ciudad de México; los ayuntamientos de los municipios; las
entidades de la administración pública paraestatal, ya sean federales, estatales o munici-
pales y los órganos autónomos federales y estatales.

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DECRETO OBJETIVO GENERAL


Ley de Fiscalización y Rendición de Reglamenta el proceso de revisión y fiscalización. Faculta a la Auditoría Superior de la
Cuentas Federación (ASF) como órgano competente para fiscalizar la cuenta pública; la aplicación,
ministración y ejercicio de las participaciones federales (Ramo 28 del Presupuesto de Egre-
sos de la Federación); el destino y ejercicio de los recursos provenientes de financiamiento
contratado por los estados y municipios que cuente con la garantía de la Federación; así
como las situaciones irregulares que se denuncien respecto al ejercicio fiscal en curso o
anteriores.

Ley General de Responsabilidades Marco normativo que rige la actuación de los servidores públicos y su interacción con
Administrativas particulares. Establece los principios, obligaciones, responsabilidades administrativas (dis-
tinguiendo entre faltas administrativas graves y no graves), incluye aquellas faltas adminis-
trativas relacionadas con hechos de corrupción en materia de presupuesto, adquisiciones,
declaración patrimonial y de conflicto de interés.

Ley de Disciplina Financiera de Establece los criterios generales de responsabilidad hacendaria y financiera que regirán a
las Entidades Federativas y los las entidades federativas y los municipios, así como a sus respectivos entes públicos, para
Municipios contraer obligaciones para inversión pública productiva, refinanciamiento o reestructura de
la deuda pública local.

Ley de Obras Públicas y Servicios Regula el proceso de contrataciones de obras públicas y los servicios relacionados para
relacionados con las mismas garantizar la mejor aplicación de los recursos económicos. También busca que los servi-
dores públicos derivados de las obras públicas se ajusten estrictamente a las disposiciones
que regulan su manejo.

Ley de Adquisiciones, Arrenda- Regula los procesos en materia de adquisiciones, arrendamientos de bienes muebles y
mientos y Servicios del Sector prestación de servicios con el objetivo de asegurar al Estado las mejores condiciones de
Público contratación y mantener la adecuada provisión de servicios públicos.

Fuente: elaboración propia con base en la información del marco normativo descrito y el sistema de información legislativa.

ETAPAS DEL CICLO PRESUPUESTARIO


El ciclo presupuestal establece las etapas de un proceso ordenado para la sistematización
de las prioridades de gasto. Se detalla la planeación, programación, presupuestación, ejercicio,
control, seguimiento, evaluación y rendición de cuentas del gasto público. Participan las
autoridades hacendarias, de control y fiscalización de los recursos públicos, así como las y los
servidores públicos encargados de la programación y ejecución del gasto de los tres órdenes
de gobierno; todos con funciones y atribuciones específicas definidas en el marco legal.

El ciclo presupuestal se orienta a obtener resultados y obliga a mantener la consistencia


del quehacer gubernamental, de acuerdo con las bases de administración de los recursos
públicos marcadas por el artículo 134 constitucional. Las etapas del ciclo presupuestal se
describen en la figura 4.2:
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FIGURA 4.2 - ETAPAS DEL CICLO PRESUPUESTAL Y SU MARCO NORMATIVO

Fuente: elaboración propia con base en marco normativo de referencia.

La planeación es la primera etapa del ciclo presupuestal, en ésta se fijan los objetivos, las
metas, las estrategias y los programas gubernamentales que se enfocaran en atender los
problemas públicos identificados en el PND. El 12 de mayo de 2019, se publicó en el Diario
Oficial de la Federación (DOF) el decreto por el que se aprueba el PND 2019 – 2024. Su
estructura, mostrada en la figura 4.3, establece doce principios rectores, tres ejes generales
y la visión que busca alcanzar hacia 2024: el bienestar general de la población, “mediante la
construcción de un modelo viable de desarrollo económico, de ordenamiento político y de
convivencia entre los sectores sociales, que garantice un progreso con justicia y un crecimiento
con bienestar para la población”.

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FIGURA 4.3 ESTRUCTURA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2019-2024

Fuente: Guía para la elaboración de programas derivados del Plan Nacional de Desarrollo 2019-2020.

Los programas que se derivan del PND (sectoriales, especiales, regionales e institucionales)
deben sujetarse a los principios rectores y los ejes de la planeación nacional, como se
aprecia en la figura 4.4. El propósito de la planeación es garantizar una coherencia entre las
metas y objetivos nacionales que se quieren alcanzar y los instrumentos diseñados para ello
(alineación PND, programas y presupuesto). En caso de que esta condición no se garantice,
la programación y presupuestación de los recursos públicos pierde efectividad y capacidad
para impactar en los objetivos y metas definidas en la planeación nacional.

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FIGURA 4.4 ESTRUCTURA DE LOS PROGRAMAS DERIVADOS DEL PND 2019-2024

Fuente: Guía para el diseño de Indicadores de Resultados (SHCP, s/f) y Guía para la elaboración de programas derivados del
Plan Nacional de Desarrollo 2019-2020.

Como se puede observar, la planeación resulta fundamental, ya que de ésta dependen la


definición de acciones y responsabilidades gubernamentales, la asignación de recursos, los
tiempos de ejecución y los términos sobre los cuales se evaluarán los programas.

La etapa de programación y presupuestación consiste en la identificación de las


actividades que realizarán las instituciones gubernamentales anualmente y las previsiones
de gasto que implica su ejecución, para dar cumplimiento a los programas, objetivos y metas
plasmados en el PND. El marco normativo que regula esta y las siguientes etapas del ciclo
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presupuestal es la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), que,


según el artículo 1, tiene por objeto “reglamentar los artículos 74 fracción IV, 75, 126, 127 y
134 de la constitución, en materia de programación, presupuestación, aprobación, ejercicio,
control y evaluación de los ingresos y egresos públicos federales”.

La LFPRH subraya lo establecido en la constitución, señalando que “los sujetos obligados (…)
deberán observar que la administración de los recursos públicos federales se realice con base
en criterios de legalidad, honestidad, eficiencia, eficacia, economía, racionalidad, austeridad,
transparencia, control, rendición de cuentas y equidad de género” (artículo 1). De acuerdo con
la LFPRH, la autoridad a cargo de la programación, presupuestación, evaluación y control
presupuestario del gasto público federal es el Ejecutivo, a través de la Secretaría de Hacienda
y Crédito Público (SHCP) (artículo 6).

Las dependencias y entidades públicas elaboran anteproyectos en los que se plasman


las previsiones de gasto para cada ejercicio fiscal. En estas etapas es clave la calidad de la
información de la arquitectura presupuestal de las instituciones gubernamentales. Para ello,
el presupuesto se ordena a partir de las clasificaciones de gasto, mostradas en las figuras
4.5 y 4.6, que lo ordenan para identificar: ¿quién gasta?, ¿para qué se gasta?, ¿en qué gasta?,
¿dónde se gasta?

FIGURA 4.5 - CLASIFICACIÓN DEL GASTO

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Fuente: Guía para el diseño de Indicadores de Resultados (SHCP, s/f) y Guía para la elaboración de programas derivados del
Plan Nacional de Desarrollo 2019-2020.
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FIGURA 4.6 – ESQUEMA DE LAS CLASIFICACIONES DEL GASTO PÚBLICO

Fuente: SHCP (2021).

Las reformas legales en materia de armonización contable y la definición de una estructura


programática, establecen un conjunto de categorías y elementos programáticos ordenados
en forma coherente que:

a) definen las acciones de los ejecutores de gasto para alcanzar sus objetivos y metas
de acuerdo con las políticas definidas en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) y en los
programas y presupuestos;

b) ordenan y clasifican las acciones de los ejecutores de gasto para delimitar la aplicación
del gasto; y

c) permiten conocer el rendimiento esperado del uso de los recursos públicos (SHCP,
2020).

Todo ello sienta las bases para la observación y control del gasto a partir de la homologación
de información presupuestal. Este tema se desarrollará a profundidad en el tema tres de este
módulo.

El resultado de este proceso es la determinación del paquete económico, en el cual


se establece el monto de ingresos que se recaudarán (Proyecto de Ley de Ingresos de la
Federación) y los programas presupuestarios (Pp) que estarán a cargo de cada institución
pública (Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación – PPEF) que se somete a la
aprobación de la Cámara de Diputados.
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De acuerdo con la SHCP, los programas presupuestarios son una “categoría que permite
organizar, en forma representativa y homogénea, las asignaciones de recursos de los
programas federales y del gasto federalizado a cargo de los ejecutores del mismo, para el
cumplimiento de sus objetivos y metas.” Aunque, la expresión general de los Pp es una clave
alfanumérica, la información que se genera a partir de estos permite observar lo que se
muestra en la figura 4.7:

FIGURA 4.7 - ELEMENTOS OBSERVABLES QUE SE DESPRENDEN DE UN PROGRAMA PRESUPUESTARIO

Fuente: Elaboración propia con información de la LFPRH y Manual de programación y presupuesto (SHCP, 2020).

El proceso de programación y presupuestación requiere de un apego escrupuloso a las


categorías, claves y clasificaciones del gasto, así como de un análisis minucioso sobre los
impactos y alcances de los programas públicos que se implementarán, por lo que la orientación
a resultados es clave. La inversión pública para la construcción de obras también está sujeta
al proceso, etapas y tiempos de programación. De modo que la aprobación de proyectos de
inversión depende del registro y validación de la Unidad de Inversiones de la SHCP.

Las previsiones de gasto que se someten a consideración del Poder Legislativo se presentan
con un nivel de agregación por ramo y programa (LFPRH, artículo 39), en las cuales se detalla
el monto, destino del gasto que el gobierno federal aplicará de manera anual y las reglas
de ejercicio del gasto (Gutiérrez, 2015). Suele ser la etapa más álgida del proceso, ya que el
Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) está determinado por la disponibilidad de
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los recursos públicos, los cuales son limitados. Asimismo, en esta etapa se estima el nivel de
ingresos que financiará el gasto y se elabora la iniciativa de Ley de Ingresos para el ejercicio
fiscal, como se ve en el anexo 1, “Contenido de proyectos de Ley de ingresos y del PEF”. Según
la LFPRH, el calendario para la formulación de presupuesto es el que se muestra en la tabla
4.2:

TABLA 4.2 - CALENDARIO PARA LA FORMULACIÓN DEL PEF

FECHA ACCIÓN
01 de abril El Ejecutivo, a través de la SHCP, presenta al Congreso las proyecciones macroeconómicas
del siguiente ejercicio fiscal.
Junio y julio SHCP comienza la preparación del proyecto de presupuesto.

Julio Las dependencias y entes presentan sus proyectos multianuales de inversión a la SHCP.

Julio SHCP establece el tope agregado para el PEF.

Julio SHCP emite el Manual de programación y presupuesto.

01 a 04 de agosto SHCP comunica los techos presupuestales por sector a las instituciones públicas.

11 a 22 de agosto Las dependencias y entes presentas sus anteproyectos de presupuesto de manera electró-
nica a la SHCP.
25 de agosto SHCP integra la propuesta de PEF.

A más tardar el 08 de septiembre Ejecutivo presenta al Congreso de la Unión los criterios generales de política económica, la
iniciativa de Ley de Ingresos y el proyecto de Presupuesto de Egresos.
20 de octubre La Cámara de Diputados aprueba la Ley de Ingresos y la turna a la Cámara de Senadores.

31 de octubre Fecha límite para que la Cámara de Senadores apruebe la Ley de Ingresos.

15 de noviembre Fecha límite para que la Cámara de Diputados apruebe el PEF.

20 días naturales siguientes… Publicación del Decreto de PEF y sus anexos en el Diario Oficial de la Federación.

10 días hábiles posteriores a la SHCP comunica a las dependencias y entidades la distribución de sus presupuestos aproba-
publicación del Decreto PEF dos por unidad responsable, enviando copia del comunicado a la Cámara de Diputados.
15 días hábiles posteriores a la Publicación del monto y calendario de gasto federalizado para la planeación del gasto en
publicación del Decreto PEF los gobiernos locales.
01 de enero Comienzo del ejercicio fiscal.

Fuente: elaboración propia con base en la información del marco normativo descrito y el sistema de información legislativa.

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Este calendario tiene una variación cuando se trata del último año de gobierno de la
administración, por lo que la elaboración de los anteproyectos de iniciativa de Ley de Ingresos
y del proyecto de PEF le corresponde al Ejecutivo Federal en apoyo al presidente electo.
Deberán incluirse sus recomendaciones, a efecto de que éste último los presente a la Cámara
de Diputados, a más tardar el 15 de noviembre (CPEUM, artículo 74, frac. IV; LFPRH, artículo
43).

De lo revisado hasta este punto, destaca que las decisiones presupuestales que se toman
en las primeras etapas del ciclo requieren de:

1. Un ejercicio sistemático de alineación de la acción gubernamental con los objetivos del


PND.

2. Orientar hacia resultados los programas públicos, la estimación de metas y los medios
para alcanzarlas.

3. Claridad y transparencia respecto al destino de los recursos programados y las unidades


responsables encargadas de su ejecución.

4. Determinación del ritmo de gasto requerido para su ejecución, dados los techos
presupuestales definidos.

5. Cada peso programado debe tener una justificación clara con base en la eficiencia,
eficacia, economía y transparencia, para evitar la discrecionalidad y futura arbitrariedad
en el uso de los recursos públicos.

La etapa de ejercicio y control del gasto inicia el 1° de enero y concluye el 31 de diciembre. De


acuerdo con Gutiérrez (2015), es responsabilidad de las dependencias y entidades de la APF
ejercer los recursos que les fueron asignados, según las reglas y el calendario determinados.

Para la ejecución del gasto, de acuerdo con la LFPRH: “los responsables de la administración
en los ejecutores de gasto serán responsables de la administración por resultados; para
ello deberán cumplir con oportunidad y eficiencia las metas y objetivos previstos en sus
respectivos programas, conforme a lo dispuesto en esta Ley y las demás disposiciones
generales aplicables” (artículo 45).

El ejercicio del gasto no es arbitrario, por el contrario, requiere de un estricto apego a la


normatividad en la materia, a los montos y los calendarios autorizados para los programas
y partidas presupuestarias que detallan las condiciones bajo las cuales el gobierno federal
podrá ejercer el gasto público. Por ello, la correcta aplicación de los recursos públicos y la
reducción de áreas de riesgo de prácticas abusivas o indebidas en materia presupuestal
dependen de dos factores:
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• Módulo IV | Tema 1: Ciclo presupuestario

• La eficacia de los mecanismos de control y vigilancia del gasto, así como de un


“sistema de responsabilidades que permita identificar con claridad y, en su caso,
sancionar a quienes desvíen o utilicen de manera indebida los recursos públicos”
(López Ayllón y Fierro, 2010, p. 492).

• El comportamiento de las personas servidoras públicas en todos los niveles de


gobierno, de las cuales se espera un desempeño eficiente, eficaz y con economía
de los recursos, lo que significa lograr los objetivos y metas planeadas con “el me-
nor retraso, complejidad, confusión y dilución de responsabilidades, [al menor costo
posible]” (López Ayllón y Fierro, 2010, p. 506). Además de un ejercicio del gasto, con
transparencia y honradez, que utilice recursos públicos responsablemente y con
apego a la normatividad, y genere información clara y oportuna que dé cuenta del
quehacer gubernamental y sus resultados.

El control del gasto se ejerce en dos dimensiones: la gestión financiera y la valoración sobre
el desempeño de los programas presupuestarios. Respecto a ambos aspectos, se activan las
instancias de control interno y vigilancia del gasto para supervisar la correcta ejecución de los
recursos públicos, como se ve en la tabla 4.3.

TABLA 4.3 - DISPOSICIONES GENERALES PARA EL CONTROL DEL EJERCICIO PRESUPUESTAL

FASE 1 FASE 2
El artículo 45 de la LFPRH establece que “los ejecutores de El artículo de la LFPRH contempla que “la Secretaría de la Función
gasto deberán contar con sistemas de control presupuesta- Pública [SFP], en términos de las disposiciones jurídicas que rigen
rio que promuevan la programación, presupuestación, eje- sus funciones de control y auditoría, inspeccionará y vigilará el
cución, registro e información del gasto […], así como que cumplimiento de las disposiciones de esta Ley y de las que de
contribuyan al cumplimiento de los objetivos y metas aproba- ella emanen, respecto al gasto por parte de las dependencias
dos en el Presupuesto de Egresos.” En esta materia, la SHCP y entidades. Asimismo, en el caso de los Poderes Legislativo y
emite políticas y disposiciones generales para el control pre- Judicial y los entes autónomos, el control y la evaluación de dicho
supuestal. gasto corresponderán a los órganos competentes, en los términos
previstos en sus respectivas leyes orgánicas”.

La SHCP se encarga de generar los informes trimestrales y A la SFP le corresponde “expedir las normas que regulen los
la Cuenta Pública (art. 17 de la LFPRH), en los cuales se instrumentos y procedimientos de control interno de la Adminis-
supervisa la ejecución, el subejercicio y la reasignación del tración Pública Federal, conforme a las bases y principios que
gasto. Los informes son entregados al Poder Legislativo para al respecto emita el Comité Coordinador del Sistema Nacional
su revisión. Anticorrupción, para lo cual podrá requerir de las dependencias
competentes la expedición de normas complementarias para el
ejercicio del control administrativo” (Ley Orgánica de la Adminis-
tración Pública Federal, artículo 37).

Fuente: LFPRH (2019) y Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (2020).


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• Módulo IV | Tema 1: Ciclo presupuestario

Respecto al comportamiento de las personas servidoras públicas, el marco normativo


contempla la implementación de mecanismos de prevención de la corrupción y rendición de
cuentas de las personas servidoras públicas. Enfatiza la vigilancia de la evaluación patrimonial
de quienes ejercen un cargo público, así como de las personas que intervienen en los
procedimientos de compras públicas.

La LGRA precisa la implementación de un sistema de evaluación patrimonial, de declaración


de intereses y constancia de presentación de declaración fiscal, a cargo de la Secretaría
Ejecutiva del SNA (artículo 26). Dicha información es pública y forma parte de la Plataforma
Digital Nacional (PDN) tema sobre el que se ahondará en el último módulo.

Los mecanismos de control se completan con el sistema de responsabilidades previsto en


la normatividad mexicana. Así, el artículo 112 de la LFPRH define que los actos u omisiones
de las personas servidoras públicas que impliquen el incumplimiento de las disposiciones
presupuestales “serán sancionados de conformidad con lo previsto en la Ley General de
Responsabilidades Administrativas [LGRA] y demás disposiciones aplicables en términos del
Título Cuarto de la Constitución”.

De igual forma, se establece que las y los servidores públicos que incurran en estas prácticas
(LFPRH, artículo 114) serán sancionados y responsables del pago de la indemnización que
corresponda por el daño estimado a la hacienda pública o el patrimonio del Estado (artículos
115 al 117). En la figura 4.8 se describen dichas disposiciones.

En el módulo II de este curso, se enunció el tipo de acciones u omisiones que constituyen


faltas no graves y graves que contempla la LGRA. Para investigar las conductas de las personas
servidoras públicas que puedan constituir responsabilidades administrativas, el artículo 94 de
la LGRA marca que las autoridades investigadoras (SFP, órganos internos de control, Auditoría
Superior de la Federación, las entidades de fiscalización superior estatales y las unidades
de responsabilidades de las empresas productivas del Estado), estarán a cargo de llevar de
oficio las auditorías o investigaciones debidamente fundadas y motivadas respecto a dichas
conductas.

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• Módulo IV | Tema 1: Ciclo presupuestario

FIGURA 4.8 - SUPUESTOS DE LA LFPRH PARA SANCIONAR EL INCUMPLIMIENTO DE LAS DISPOSICIONES PRESUPUESTALES

Fuente: LFPRH (2019).

La tabla 4.4 recupera aquellas faltas administrativas que se relacionan con hechos de
corrupción en materia de presupuesto, adquisiciones, declaración patrimonial y de conflicto
de intereses. Estos últimos se definen como “la posible afectación del desempeño imparcial
y objetivo de las funciones de los Servidores Públicos en razón de intereses personales,
familiares o de negocios” (LGRA, 2020).

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• Módulo IV | Tema 1: Ciclo presupuestario

TABLA 4.4 - FALTAS ADMINISTRATIVAS NO GRAVES Y GRAVES RELACIONADAS CON LA MATERIA PRESUPUESTAL, ADQUISI-

CIONES Y DECLARACIÓN PATRIMONIAL.

FALTA
DESCRIPCIÓN
ADMINISTRATIVA
Presentar en tiempo y forma las declaraciones de situación patrimonial y de intereses (art. 49, frac. IV).

Registrar, integrar, custodiar y cuidar la documentación e información que, por razón de su empleo,
cargo o comisión, tenga bajo su responsabilidad, e impedir o evitar su uso, divulgación, sustracción,
destrucción, ocultamiento o inutilización indebidos (art. 49, frac. V).
FALTAS NO GRAVES:
Aquellos actos u omi-
Cerciorarse, antes de la celebración de contratos de adquisiciones, arrendamientos o para la enajena-
siones de los servidores ción de todo tipo de bienes, prestación de servicios de cualquier naturaleza o la contratación de obra
públicos que incumplan pública o servicios relacionados con ésta, que el particular manifieste bajo protesta de decir verdad
y transgredan las obliga- que no desempeña empleo, cargo o comisión en el servicio público o, en su caso, que a pesar de
ciones de… desempeñarlo, con la formalización del contrato correspondiente no se actualiza un Conflicto de Interés
(art. 49, frac. IX).

Los daños y perjuicios que, de manera culposa o negligente y sin incurrir en alguna de las faltas ad-
ministrativas graves (…), cause un servidor público a la Hacienda Pública o al patrimonio de un Ente
público (art. 50)

Incurrirá en cohecho el servidor público que exija, acepte, obtenga o pretenda ob-
tener, por sí o a través de terceros, con motivo de sus funciones, cualquier beneficio
no comprendido en su remuneración como servidor público, que podría consistir en
dinero; valores; bienes muebles o inmuebles, incluso mediante enajenación en precio
Cohecho: notoriamente inferior al que se tenga en el mercado; donaciones; servicios; empleos
y demás beneficios indebidos para sí o para su cónyuge, parientes consanguíneos,
parientes civiles o para terceros con los que tenga relaciones profesionales, labora-
les o de negocios, o para socios o sociedades de las que el servidor público o las
personas antes referidas formen parte (art. 52).

Cometerá peculado el servidor público que autorice, solicite o realice actos para el
uso o apropiación para sí o para las personas a las que se refiere el artículo 52, de
Peculado:
recursos públicos, sean materiales, humanos o financieros, sin fundamento jurídico o
en contraposición a las normas aplicables (art. 53).

Será responsable de desvío de recursos públicos el servidor público que autorice,


Desvío de
solicite o realice actos para la asignación o desvío de recursos públicos, sean ma-
FALTAS GRAVES: recursos
teriales, humanos o financieros, sin fundamento jurídico o en contraposición a las
públicos
normas aplicables (art. 54)

Incurrirá en utilización indebida de información el servidor público que adquiera


Uso indebido para sí o para las personas a que se refiere el artículo 52, bienes inmuebles, muebles
de informa- y valores que pudieren incrementar su valor o, en general, que mejoren sus condi-
ción ciones, así como obtener cualquier ventaja o beneficio privado, como resultado de
información privilegiada de la cual haya tenido conocimiento (art. 55).

Incurrirá en abuso de funciones el servidor público que ejerza atribuciones que no


tenga conferidas o se valga de las que tenga, para realizar o inducir actos u omi-
Abuso de
siones arbitrarios, para generar un beneficio para sí o para las personas a las que
funciones:
se refiere el artículo 52 de esta Ley o para causar perjuicio a alguna persona o al
servicio público (art. 57).

Incurre en actuación bajo Conflicto de Interés el servidor público que intervenga por
Actuación
motivo de su empleo, cargo o comisión en cualquier forma, en la atención, tramita-
bajo conflicto
ción o resolución de asuntos en los que tenga Conflicto de Interés o impedimento
de interés:
legal (art. 58).
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• Módulo IV | Tema 1: Ciclo presupuestario

FALTA
DESCRIPCIÓN
ADMINISTRATIVA

Será responsable de contratación indebida el servidor público que autorice cualquier


tipo de contratación, así como la selección, nombramiento o designación, de quien
se encuentre impedido por disposición legal o inhabilitado por resolución de auto-
Contratación ridad competente para ocupar un empleo, cargo o comisión en el servicio público
indebida: o inhabilitado para realizar contrataciones con los entes públicos, siempre que en
el caso de las inhabilitaciones, al momento de la autorización, éstas se encuentren
inscritas en el sistema nacional de servidores públicos y particulares sancionados de
la Plataforma digital nacional (art. 59).

Incurrirá en enriquecimiento oculto u ocultamiento de Conflicto de Interés el servidor


público que falte a la veracidad en la presentación de las declaraciones de situación
Enriqueci-
patrimonial o de intereses, que tenga como fin ocultar, respectivamente, el incremen-
miento oculto:
to en su patrimonio o el uso y disfrute de bienes o servicios que no sea explicable o
justificable, o un Conflicto de Interés (art. 60).
FALTAS GRAVES:
(Continuación)

Cometerá tráfico de influencias el servidor público que utilice la posición que su


empleo, cargo o comisión le confiere para inducir a que otro servidor público efec-
Tráfico de
túe, retrase u omita realizar algún acto de su competencia, para generar cualquier
influencias
beneficio, provecho o ventaja para sí o para alguna de las personas a que se refiere
el artículo 52 de esta Ley (art. 61).

Cometerá nepotismo el servidor público que, valiéndose de las atribuciones o facul-


tades de su empleo, cargo o comisión, directa o indirectamente, designe, nombre o
intervenga para que se contrate como personal de confianza, de estructura, de base
Nepotismo
o por honorarios en el ente público en que ejerza sus funciones, a personas con las
que tenga lazos de parentesco por consanguinidad hasta el cuarto grado, de afini-
dad hasta el segundo grado, o vínculo de matrimonio o concubinato (art. 63 Bis).

Fuente: elaboración propiapropia con información de LGRA (2020).

Adicionalmente a las medidas de control interno del gasto, el marco normativo contempla
la inclusión de mecanismos periódicos de seguimiento y evaluación del desempeño de
los programas durante el ciclo presupuestal. Estos son importantes para la estrategia de
combate a la corrupción en la medida en que transparentan el destino de los recursos y
generan información relevante sobre las decisiones presupuestales. De este modo, los
artículos 110 y 111 de la LFPRH contemplan los mecanismos de seguimiento y evaluación que
aparecen en la figura 4.9

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• Módulo IV | Tema 1: Ciclo presupuestario

FIGURA 4.9 - MECANISMOS DE SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN PRESUPUESTAL

Fuente: elaboración propia (2020), LFPRH (2019).

Con la implementación del Sistema de Evaluación del Desempeño, a cargo de la SHCP, es


posible mantener un proceso continuo de análisis sistemático de las políticas públicas y los
programas. A partir de ello, las dependencias gubernamentales revisan anualmente la lógica
y coherencia de los programas, identifican aspectos de mejora y se proponen metas que se
verifican a través de una matriz de indicadores. Su propósito es determinar la pertinencia y el
logro de sus objetivos y metas, así como su eficiencia, eficacia, calidad, resultados, impacto y
sostenibilidad.

Los indicadores de desempeño y los datos del seguimiento financiero durante el ejercicio
presupuestal tienen el potencial de revelar anomalías en el comportamiento del gasto y las
decisiones que toman las personas servidoras públicas en la implementación de los programas
públicos. No obstante, su contribución está sujeta a la calidad de los indicadores y de la
información que se genera. Este tema es revisado a profundidad en el tema 2 de este módulo.

Las anomalías en materia de gasto y el desempeño de los programas públicos pueden


ser resultado de la ineficiencia gubernamental, y no propiamente constituir hechos de
corrupción. Sin embargo, detrás de la ineficiencia gubernamental pueden existir prácticas
discrecionales o arbitrarias que deben evaluarse para evitar que se constituyan en espacios
para la corrupción.

La última etapa del ciclo presupuestal, rendición de cuentas, corresponde al proceso de


fiscalización es conducido por la Auditoría Superior de la Federación (ASF). En el Módulo II de
este curso, se mencionó que la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación
(LFRCF) norma las actividades de fiscalización. En este sentido, el proceso de fiscalización
de la Cuenta Pública representa un mecanismo de control externo que se activa ex post el
ejercicio fiscal.
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• Módulo IV | Tema 1: Ciclo presupuestario

De acuerdo con el artículo 2 de la LFRCF, la revisión de la Cuenta Pública comprende la


fiscalización de la gestión financiera de la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos de la
Federación, así como el cumplimiento de las disposiciones aplicables para su ejecución y el
conjunto de bienes y derechos que conforman la hacienda pública. La fiscalización tiene por
objeto evaluar los resultados de la gestión financiera; verificar el cumplimiento de los objetivos
contenidos en los programas; y promover las acciones o denuncias para la imposición de
sanciones administrativas y penales por las faltas graves que se adviertan en los procesos de
auditoría e investigación. Así, de acuerdo con el artículo 15 de la LFRCF, las observaciones que
emita la ASF pueden derivar en lo siguiente:

• Acciones y previsiones, incluyendo solicitudes de aclaración.

• Pliegos de observaciones.

• Recomendaciones.

• Informes de presunta responsabilidad administrativa.

• Promociones del ejercicio de la facultad de comprobación fiscal.

• Promociones de responsabilidad administrativa sancionatoria.

• Denuncias de hechos ante la Fiscalía Especializada en combate a la corrupción y


denuncias de juicio político.

En caso de la determinación de daños y perjuicios contra la Hacienda Pública Federal o al


patrimonio de los entes públicos, el artículo 67 de la LFRCF marca que la ASF está facultada
para lo que marca la figura 4.10:

FIGURA 4.10 - FACULTADES DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN

Fuente: elaboración propia (2020), LFRCF (2016).


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• Módulo IV | Tema 1: Ciclo presupuestario

En el caso de la promoción del procedimiento de sanción ante el Tribunal Federal de Justicia


Administrativa, “tiene por objeto resarcir el monto de los daños y perjuicios estimables en
dinero que se hayan causado a la Hacienda Pública Federal o, en su caso, al patrimonio de
los entes públicos” (artículo 68). Además de las medidas que emprende la ASF, la información
respecto a las personas servidoras públicas y particulares sancionados por la comisión de faltas
administrativas graves se transparenta en la Plataforma Digital Nacional en los términos de la
Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción. Sin embargo, en la actualidad las entidades
de fiscalización superior instrumentan un amplio catálogo de auditorías, cuyo propósito
trasciende a la validación de la regularidad y el cumplimiento financiero. Por ejemplo, las
auditorías de desempeño están orientadas a la verificación de los efectos y productos de las
políticas de gobierno.

La contribución de la fiscalización en el combate a la corrupción es mayor si se toma


en cuenta el alcance de estos instrumentos en el mapeo de áreas de vulnerabilidad de la
gestión pública; los cuales se verifican a partir de las herramientas de análisis de riesgo que
implementan las autoridades fiscalizadoras (Portal, 2017).

El ciclo presupuestal no debe entenderse sólo como un vehículo para la asignación de


recursos públicos (Gutiérrez, 2015). La arquitectura institucional y el marco normativo que lo
regula despliega una gama de mecanismos de control que contribuyen a la implementación
de medidas para el combate a la corrupción.

RIESGOS DE PRÁCTICAS DE CORRUPCIÓN EN EL CICLO PRESUPUESTAL


Los riesgos de corrupción en el ciclo presupuestal hacen que la planeación del desarrollo
nacional sea sesgada, ineficaz y que se desvíe de su propósito, socavando la eficacia del
ejercicio de gobierno y su legitimidad.

En materia presupuestal, esto tiene un impacto de distorsión del gasto, ya que reducen
la disponibilidad de los recursos para la provisión de bienes y servicios públicos; limitan el
impacto de la gestión pública en la mejora de las condiciones de vida de la población; y
generan “redes clientelares” que buscan abusar del gasto público (Jaime, et. al. 2013).

Aun cuando el ciclo presupuestal cuenta con un marco normativo que regula todas las
etapas del proceso, existen momentos de discrecionalidad en los que las decisiones públicas
se desvían de su propósito original y se orientan a intereses privados. Con ello, la opacidad y la
justificación a modo de las decisiones públicas abren espacios a actuaciones arbitrarias que
conducen a actos de corrupción (PNA, 2020).
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• Módulo IV | Tema 1: Ciclo presupuestario

Los riesgos de corrupción en el ciclo presupuestal se refieren a las conductas y procesos que
distorsionan las etapas presupuestales, y que elevan la probabilidad de que el presupuesto
público sea utilizado para beneficiar a intereses particulares, desviándolo del objetivo público
para el que fue programado (PNUD-SESNA, 2020).

La opacidad, la falta de justificación documentada de las decisiones públicas, el diseño


deficiente de programas públicos, la falta de reglas o mecanismos claros y transparentes
de operación y destino del gasto, la poca transparencia de las reasignaciones del gasto, la
aplicación del gasto en rubros distintos a los originalmente planteados, el uso a modo de
esquemas de contratación o la ineficiencia en el uso de esquemas de compras públicas,
elevan la posibilidad de prácticas de corrupción.

La identificación de los riesgos resulta crucial para modificar la actuación pública, ajustar
los mecanismos de control y articular procesos que limiten las oportunidades de abuso de
los recursos públicos.

En este sentido, el diagnóstico de la Política Nacional Anticorrupción (2020) recopila los


resultados de investigaciones especializadas, señalando prácticas que se observan durante
el ejercicio presupuestal, las cuales representan áreas de riesgos, como se ve en la figura 4.11.
Esta figura resume las prácticas que se identifican en ciclo presupuestal que abren áreas
de riesgo a la corrupción, pero para una revisión amplia de sus causas se puede consultar
el diagnóstico presentado en la Política Nacional Anticorrupción (2020), disponible enel sitio
web: https://www.sesna.gob.mx/politica-nacional-anticorrupcion/.

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FIGURA 4.11 - PRÁCTICAS QUE GENERAN RIESGOS DE CORRUPCIÓN EN EL ÁMBITO PRESUPUESTAL

Creación de programas públicos que no precisan con claridad su Ambigüedad y falta de claridad del diseño de programas
que no permite establecer reglas claras para evaluar la

1 9
propósito e impacto en la población beneficiaria;
sin reglas de operación o criterios ambiguos para la entrega de lógica de distribución de los recursos públicas; lo que
beneficios orientados a segmentos limitados dificulta su evaluación y debilita la eficacia de los
de la población; propiciando el clientelismo mecanismos de control y transparencia, generando
o uso político de los recursos públicos. suspicacias con respecto a la posibilidad del uso arbitrario
del gasto.

2 8
Bajo desempeño de los programas públicos, con una
Existencia de duplicidad de programas y sin alineación a
estrategia de intervención fragmentada y dispersa, sin
una lógica de la planeación nacional que justifique la
información para vloarar de forma adecuada su diseño y
distribución de esta clase de recursos.
desempeño.

3 7
Falta de articulación de programas que limita los
Adecuaciones presupuestales durante la etapa de ejercicio
efectos del gasto en la atención de problemas públicos,
del gasto sin justificación clara respecto a la necesidad y
que pueden generar posteriormente riesgos de
desempeño, que no pasan por una discusión y aprobación
arbitrariedad al momento de operarse.
legislativa.

Riesgos de arbitrariedad en el proceso de adecuación del

4 6
Subejercicios de rubros de gasto, demora en entrega de gasto y el destino de los ingresos excedentes de la hacienda
productos, servicios y obra pública; respecto a los cuales se pública durante su ejercicio, ya que no existen criterios claros
registra poca claridad y transparencia. ni mecanismos específicos de rendición de cuentas que
permitan vigilar oportunamente.

5
Baja calidad de la información presupuestal a nivel local; públicación
de informacón financiera deficiente respecto a la ejecución de gasto y
sin un nivel de desagregación adecuado respecto a rubros sensibles
(deuda pública y compras públicas), que limita la rendición de cuentas
y fiscalización.

Fuente: elaboración propia (2020), con información de la PNA (2020).

De acuerdo con las etapas del ciclo presupuestal, durante la planeación y programación,
los riesgos más evidentes están asociados con la poca claridad en el diseño de programas y
la falta de precisión y transparencia en las reglas que guiarán la operación de las actividades
gubernamentales. Esto limita la eficacia de los mecanismos de control, evaluación y
fiscalización del gasto.

En el caso de la etapa de presupuestación, el proyecto de presupuesto se somete a


revisiones y modificaciones en el Poder Legislativo antes de su aprobación. En esta arena,
las prioridades políticas encuentran mayor espacio de interferencia. Los actores involucrados
buscarán obtener recursos para proyectos y programas que les generan rentabilidad política.

El riesgo que se deriva de este hecho es el etiquetado de recursos para proyectos específicos
que no pasaron por todo el proceso de planeación y programación; por lo tanto, la justificación
para su financiamiento no es clara, lo que abre espacios para que el ejercicio del gasto se
oriente a otros fines.
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• Módulo IV | Tema 1: Ciclo presupuestario

Durante las etapas del ejercicio, control y seguimiento del gasto, la falta de información
sobre el destino de los recursos, la simulación de procesos, la reasignación discrecional de
recursos, la ineficiencia en el seguimiento o la falta de verificación destapan espacios de
opacidad.

Por último, en las etapas de evaluación y rendición de cuentas, la transparencia sobre la


información que documente y justifique las decisiones públicas, el uso de recursos y sus
resultados es clave. En este caso, no se trata solamente de la falta de información. Sin duda,
esto limita la efectividad de los mecanismos para sancionar actos de corrupción; sin embargo,
la generación de información simulada o su manipulación para cumplir con las disposiciones
presupuestales también propician que el abuso de los recursos quede impune.

En este contexto, fortalecer los mecanismos de control, vigilancia y fiscalización del ciclo
presupuestal es una piedra angular del combate a la corrupción. Requiere de la coordinación
entre autoridades de los tres órdenes de gobierno y debe tomar en cuenta que en el ejercicio
del gasto participan autoridades federales, estatales y municipales.

En esta tarea, el Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) hace posible establecer las bases y
los principios de coordinación efectiva entre órdenes de gobierno, para el diseño y adopción
de políticas integrales de vigilancia y control de los recursos públicos que eviten su desvío. De
este modo, las autoridades que integran el SNA colaboran en las áreas que se muestran en
la figura 4.12:

FIGURA 4.12 - SNA Y LAS ÁREAS DE COLABORACIÓN PARA EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN

Fuente: SNA (2020). 33

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• Módulo IV | Tema 1: Ciclo presupuestario

IDEAS IMPORTANTES:
• El ámbito presupuestal atraviesa todos los procesos de la administración pública
y su alcance es evidente cuando se analiza cada una de las etapas del ciclo
presupuestal.
• El marco normativo de planeación nacional y ejercicio de los recursos públicos
establece las pautas del ciclo presupuestal. Lo dota de instrumentos de control
y vigilancia de gasto y de la gestión gubernamental.
• El ciclo presupuestal permite al gobierno formular, discutir, aprobar, ejecutar,
controlar y evaluar los resultados del gasto público.
• El ciclo presupuestal establece las etapas de un proceso ordenado para la
sistematización de las prioridades de gasto. Sus etapas son: planeación,
programación, presupuestación, ejercicio, control, seguimiento, evaluación y
rendición de cuentas.
• El proceso presupuestario no está exento de riesgos de corrupción. Existen
prácticas de discrecionalidad en las diferentes etapas de diseño y ejecución
presupuestal; sesgos en el manejo de los recursos públicos fuera de lo establecido
en el presupuesto aprobado; opacidad respecto las decisiones de gasto; diseño
y ejecución de programas públicos ineficaces, cuya falta de transparencia
socava los instrumentos y mecanismos anticorrupción.
• La correcta aplicación de los recursos públicos y la reducción de áreas de
riesgo de prácticas abusivas o indebidas en materia presupuestal depende de
dos factores:

1 De la efectividad de los mecanismos de control, vigilancia y fiscalización del


gasto.
2 Del comportamiento de las personas servidoras públicas, de quienes se
espera un desempeño eficiente y eficaz, así como transparencia y honradez.

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MÓDULO IV:
ENFOQUE PRESUPUESTAL
EN EL COMBATE
A LA CORRUPCIÓN

Tema 2
Política de austeridad, evaluación del gasto
público, disciplina e inteligencia financiera
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• Módulo IV | Tema 2: Política de austeridad, evaluación del gasto público, disciplina e inteligencia financiera

Tema 2.Política de austeridad, evaluación del gasto público,


disciplina e inteligencia financiera

POLÍTICA DE AUSTERIDAD
Uno de los criterios a los que deben sujetarse quienes se encargan de administrar y ejercer
los recursos públicos es la austeridad. Tanto la Constitución (artículo 134) como el marco
normativo presupuestal contempla este criterio como parte de las pautas de comportamiento
de las personas servidoras públicas (LFPRH, artículo 1). Sin embargo, la ley reglamentaria para
operar y vigilar la conducción de la gestión pública bajo este precepto es de reciente creación;
así como también su asociación con el combate a la corrupción.

En el pasado, la austeridad fue vinculada, principalmente, a políticas de recortes


presupuestales que se implementaron al observar desequilibrios entre ingresos y gasto
público, o ante un aumento desproporcionado de la deuda pública, derivado de perturbaciones
externas o internas, lo que dio lugar a un balance deficitario de las finanzas públicas. Por lo
tanto, la aplicación de este tipo de políticas estuvo orientado a mantener equilibrios fiscales.

Desde el ámbito presupuestal, se registra que la SHCP ha emitido lineamientos y programas


para la reducción del gasto público e implementó el Programa Nacional de Reducción de
Gasto Público (2010). Asimismo, la SHCP y la SFP presentaron lineamientos de austeridad
y disciplina del gasto aplicables a la Administración Pública Federal. Todos los anteriores
perseguían tres objetivos: 1) reducir los gastos operativos y administrativos de la APF, 2)
compactar la estructura administrativa de las dependencias públicas federales y 3) generar
ahorros para destinarlos a los programas prioritarios del gobierno federal (SHCP, 2010, 2012).

De aquí se desprendieron disposiciones específicas para la reducción del presupuesto


asociado al pago de servicios personales en posiciones de mando. Hubo crecimiento cero de
los sueldos y salarios de la APF; se redujeron el gasto de operación y lo asociado con pagos de
asesorías, pasajes, viáticos, vehículos, servicios de telefonía y mantenimiento de inmuebles;
así como los gastos indirectos de los subsidios federales (SHCP, 2010, 2012).
36

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• Curso Combate y Control de la Corrupción en el Servicio Público con Enfoque Presupuestal
• Módulo IV | Tema 2: Política de austeridad, evaluación del gasto público, disciplina e inteligencia financiera

Es relevante mencionar que las consideraciones que motivaron la aplicación de estas


medidas, publicadas en el Diario Oficial de la Federación, se sustentan en criterios tales como
el manejo responsable de los recursos, eficiencia, racionalidad y calidad del gasto público.
Sin embargo, hasta el 19 de noviembre de 2019, con la publicación de la Ley Federal de
Austeridad Republicana, se modificaron la naturaleza y motivación del criterio de austeridad,
construyendo una conexión con la lucha anticorrupción.

La Ley Federal de Austeridad Republicana tiene por objeto: “regular y normar las medidas
de austeridad que deberá observar el ejercicio del gasto público federal y coadyuvar a que los
recursos económicos de que se dispongan se administren con eficacia, eficiencia, economía,
transparencia y honradez, (…)” (artículo 1).

Esta ley emana del artículo 134 constitucional y define a la austeridad republicana como la:

Conducta republicana y política de Estado que los entes públicos así como los Poderes Legislativo y Judicial, las empresas
productivas del Estado y sus empresas subsidiarias, y los órganos constitucionales autónomos están obligados a acatar de
conformidad con su orden jurídico, para combatir la desigualdad social, la corrupción, la avaricia y el despilfarro de los bienes
y recursos nacionales, administrando los recursos con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer
los objetivos a los que están destinados. (Artículo 134)

Mientras que el artículo 3 de la ley señala como objetivos los que aparecen en la figura 4.13:

FIGURA 4.13 - OBJETIVOS DE LA LEY FEDERAL DE AUSTERIDAD REPÚBLICANA

Fuente: Ley Federal de Austeridad Republicana (2020).

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La política de austeridad republicana de Estado debe partir de un diagnóstico de las medidas


a aplicar, debe ser compatible con la planeación democrática, y respetar los programas
sectoriales, institucionales, regionales y especiales que se establezcan de conformidad con
la Ley de Planeación. Además, se deben desarrollar indicadores de desempeño para evaluar
dicha política. Para ello, los entes públicos deberán:

• Abstenerse de afectar negativamente los derechos sociales de los mexicanos, pre-


vistos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y tratados inter-
nacionales de los que México sea parte.

• Enfocar las medidas de austeridad republicana preferente en el gasto corriente no


prioritario.

• Evitar reducir la inversión en la atención a emergencias y desastres naturales o pro-


venientes de la actividad humana.

Los contratos suscritos con empresas nacionales o extranjeras que hayan sido otorgados
mediante el tráfico de influencias, corrupción o que causen daño a la Hacienda Pública serán
nulos de pleno derecho, de conformidad con el marco normativo aplicable (artículo 9).

En esta materia, la ley prevé el establecimiento de un Comité de Evaluación, que es


responsable de promover y evaluar las políticas y medidas de austeridad republicana de los
entes públicos. Está integrado por los titulares de la Secretaría de Hacienda y la Secretaría de
la Función Pública, quienes presidirán el comité en forma alternada por periodos de un año, y
dos representantes de la Subsecretaría de Egresos, uno de la Oficialía Mayor de la Secretaría
de Hacienda y tres de la Secretaría de la Función Pública, quienes tendrán voz y voto.

Al finalizar el año fiscal, los entes públicos están obligados a entregar al Comité de Evaluación
y a la Cámara de Diputados un Informe de Austeridad Republicana en el cual se reportarán
los ahorros obtenidos por la aplicación de la ley, y serán evaluados en términos de los propios
lineamientos y demás normatividad aplicable.

En suma, la Ley de Austeridad Republicana reitera la obligación de que el manejo de los


recursos públicos sea eficaz (que dé los resultados esperados), eficiente (que haga más con
menos), transparente (bajo reglas y lineamientos claros y públicos) y honesto (que no se preste
a intereses económicos o políticos, individuales o de grupo, ajenos a los objetivos del gasto
público). Busca garantizar un manejo del gasto estrictamente apegado a los fines públicos,
por lo que no puede haber margen para ningún tipo de desviación. Es decir, la ley exige una
gestión y ejercicio de gasto sin prácticas de corrupción.

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SISTEMA DE EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO


Las herramientas de evaluación del desempeño tienen el potencial de revelar anomalías
en el diseño e implementación de los programas. Pueden abarcar desde insuficiencias en
la conceptualización y formulación de los programas públicos, hasta debilidades en sus
mecanismos de operación y distribución de los recursos públicos que pueden generar la
captura del gasto para fines distintos al interés público (PNA, 2020).

Actualmente, México cuenta con un Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) que
busca mejorar la eficiencia, eficacia y calidad de los servicios públicos y, en general, optimizar
el desempeño de la gestión gubernamental. El sistema forma parte de un modelo de
Gestión para Resultados (GpR) que tiene el propósito de consolidar un cambio de la cultura
organizacional, directiva y de desempeño institucional, poniendo énfasis en los resultados
más que en los procedimientos (SHCP, 2016).

La idea fundamental de la GpR es la creación de valor público como resultado de la


implementación de los programas y políticas gubernamentales. Con fundamento en el marco
legal (a partir de 2006) y en el marco de la GpR, la APF utiliza la metodología de asignación de
gasto, conocida como el Presupuesto basado en Resultados (PbR), con la que la asignación de
los recursos se fija en función de los resultados alcanzados por los programas presupuestarios,
como se ve en la figura 4.14:

FIGURA 4.14 ETAPAS DEL PROCESO PRESUPUESTARIO

Fuente: elaboración propia con información de la SHCP (2016). 39

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El PbR busca elevar la cobertura y la calidad de los bienes y servicios públicos, mediante la
asignación de recursos hacia objetivos estratégicos derivados de la planeación y programación
presupuestal, con base en los objetivos a alcanzar, los medios a utilizar y los recursos a aplicar
(SHCP, 2016). Por lo tanto, el proceso presupuestal se orienta a resultados medibles a través
del SED.

El SED se define como el conjunto de elementos metodológicos que permiten realizar


una valoración objetiva del desempeño de los programas, bajo los principios de verificación
del grado de cumplimiento de metas y objetivos, con base en indicadores estratégicos y
de gestión, que permitan conocer el impacto social y económico de los programas y de los
proyectos (SHCP, 2016). Esto es relevante en la medida en la que se espera que el ejercicio de
la función pública y la ejecución del gasto tengan efectos positivos en la población.

De acuerdo con la LFPRH y su reglamento, se puso en marcha el SED basado en dos pilares
fundamentales: el seguimiento y la evaluación, como se aprecia en la figura 4.15.

FIGURA 4.15 PILARES DEL SISTEMA DE EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO

Fuente: Transparencia Presupuestaria (2020).

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El SED brinda información para la toma de decisiones sobre los programas y proyectos
que cuentan con recursos en el presupuesto, ya sea para fortalecerlos o modificarlos, a
través del seguimiento y la evaluación del cumplimiento de metas y objetivos, de tal forma
que se generen resultados positivos en el desempeño de la acción pública. A partir de la
implementación del SED:

Las funciones del gobierno se enfocan en mejorar la entrega de bienes y servicios a la


población.

• Se eleva la calidad del gasto público y se promueve la rendición de cuentas.

• Se permite la evaluación de sus objetivos y su vinculación al Plan Nacional de Desa-


rrollo.

• Se realiza un seguimiento constante de los programas presupuestarios.

• Los indicadores forman parte del presupuesto y sus resultados se incorporan en la


cuenta pública.

El elemento central de la evaluación del desempeño es la Matriz de Indicadores para


Resultados (MIR), que se construye a través de la Metodología de Marco Lógico (MML) y
permite alinear los programas con la planeación nacional para generar una expresión lógica
de los programas y proyectos con los resultados esperados.

Se trata de una herramienta de planeación estratégica eficiente que, de forma sencilla y


resumida, concentra toda la información de los Programas presupuestarios (Pp), incluida la
Ficha de Indicador del Desempeño (FID). Esta última recopila anualmente la información de
gestión para valorar el desempeño de los programas que se requieren para el funcionamiento
adecuado del gobierno y no tienen las características para contar con una MIR (SHCP, 2016).

La MIR es útil para el proceso de planeación, monitoreo del desempeño y rendición de


cuentas, lo que permite a los responsables de los programas contar con la información
requerida por el Sistema de Evaluación del Desempeño.

Como punto de partida para la orientación a resultados del quehacer gubernamental, cada
dependencia y entidad pública debe tener claridad sobre su contribución al logro del PND,
ya que en él se establecen los ejes de política pública a partir de los cuales se determinan los
objetivos, las metas y las estrategias que rigen la acción del gobierno.

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Los Programas presupuestarios (Pp) deben alinearse al PND, a través del proceso de
programación y presupuestación del PbR. Coordinarán el trabajo de las dependencias
y entidades hacia los resultados y lo enfocarán a la consecución de los objetivos y metas
nacionales. La MIR se construye a partir de la información que da sentido y operación a los
Pp que se encuentran a cargo de las unidades responsables en cada dependencia o ente
público, como se aprecia en la figura 4.16:

FIGURA 4.16 - ESQUEMA DE PLANEACIÓN ESTRATÉGICA DEL PBR-VINCULACIÓN DE OBJETIVOS PND

Fuente: SHCP (2016).

Dado que la MIR organiza los objetivos, indicadores y metas en la estructura programática
vinculada al Programa presupuestario, sólo puede existir una MIR por Pp. Dicho aspecto se
desarrolla en la figura 4.17:

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FIGURA 4.17 - ELEMENTOS INVOLUCRADOS EN EL PROCESO DE CONSTRUCCIÓN DE LA MIR

Fuente: SHCP, 2020.

La MML es una herramienta que facilita el proceso de conceptualización, diseño, ejecución


y evaluación de proyectos (Ortegón, Pacheco y Prieto, 2015, p13). Es el principal instrumento
para la alineación de objetivos ya que representa el medio para vincular la planeación nacional
del desarrollo con los Pp de las diferentes instancias gubernamentales. Además, proporciona
elementos para el seguimiento y evaluación del desempeño con lo que se puede contribuir a
mejorar las acciones gubernamentales.

FIGURA 4.18 – ETAPAS DE LA METODOLOGÍA DE MARCO LÓGICO

Fuente: Elaboración propia


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De acuerdo con las etapas de la Metodología de Marco Lógico, la construcción de la MIR


requiere de la consecución de las actividades que se enlistan a continuación:

1. Definición del problema. Elaboración de un diagnóstico para identificar el problema


que origina la intervención gubernamental. Se deben considerar al menos tres
elementos:

• Descripción de la problemática central, formulada como un hecho negativo, pero no


como ausencia de solución o falta de un bien o servicio.
• Determinación del tipo de población (potencial, objetivo y atendida) o área de enfo-
que que presenta el problema y que es elegible para ser beneficiaria del programa.
• Magnitud del problema, referencia cuantitativa que permite la verificación empírica
(línea base).

2. Análisis del problema. Se establecen las causas y efectos del problema definido,
mediante un esquema denominado “árbol de problemas” que consiste en:

• Posicionar el problema central en el centro del árbol.


• Definir las causas que dan origen al problema como condiciones negativas.
• Identificar los efectos ocasionados por el problema principal y las condiciones nega-
tivas que existirían de no resolverse.

3. Definición del objetivo del programa. Establece la situación futura a alcanzar mediante
la intervención del programa. El análisis del objetivo se realiza con base en el diseño de
un árbol de objetivos, que describe la situación que se logra cuando se solucionen los
problemas detectados en el árbol de problemas.

• La redacción se construye apuntando a revertir el problema identificado, lo que se


traduce en el cambio de la redacción a un fraseo en positivo de las condiciones
negativas del árbol de problemas.
• El problema central se constituye en el objetivo a nivel de propósito del programa.
• Las causas que provocan la existencia del problema se transforman en los medios
de solución, mientras que los efectos se transforman en los fines que se persiguen
con el logro del objetivo central.

4. Selección de alternativa. Consiste en seleccionar las opciones de acción más efectivas


para lograr los objetivos, considerando la factibilidad técnica y presupuestaria. Es
importante tomar en cuenta los medios propuestos que se encuentren en el ámbito de
competencia de la o las unidades responsables del programa.

5. Definición de la estructura analítica del Pp. Como puede verse en el anexo 2, “Ejemplo
de estructura analítica del Pp”, es la herramienta que explica la razón de ser de un
programa, mediante la descripción de la coherencia entre el problema, necesidad u
oportunidad identificado (incluyendo sus causas y efectos) y los objetivos y medios para
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su solución, así como la secuencia lógica (vertical) entre los mismos (SHCP, 2016). Es
decir, se define la estructura vertical de la MIR de la siguiente manera:

• Fin: deriva del fin superior identificado en el árbol de objetivos, que corresponde a
la contribución del programa, a mediano o largo plazo, al logro de un objetivo del
desarrollo nacional, ya sea del PND o de sus programas.
• Propósito: es el objetivo del programa respecto de la problemática central.
• Componentes: son los medios identificados en el árbol de objetivos, los cuales se es-
tablecen como productos terminados o servicios proporcionados por el programa.
• Actividades: son los medios indirectos del árbol de objetivos mediante los cuales se
movilizan los insumos para generar los bienes o servicios que produce o entrega el
programa.

6. Elaboración de la MIR. Con toda la información anterior se integra la MIR, esta


herramienta permite vincular los distintos instrumentos para el diseño, organización,
ejecución, seguimiento, evaluación y mejora de los programas (SHCP, 2016b: 24), con los
cuatro niveles de planeación antes mencionados (etapa 5). Cada uno de estos niveles
debe contar con objetivos claramente definidos e indicadores que ayuden a medir los
resultados. La siguiente figura presenta las etapas descritas y la forma como evolucionan
cada una.

FIGURA 4.19 – METODOLOGÍA DE MARCO LÓGICO

Fuente: Elaboración propia con base en SHCP.

Indicadores: Un indicador de desempeño es la expresión cuantitativa construida a partir de


variables cuantitativas o cualitativas, que proporciona un medio sencillo y fiable para medir
logros (cumplimiento de objetivos y metas establecidas), reflejar los cambios vinculados con
las acciones del programa, monitorear y evaluar sus resultados (SHCP, 2016).

En la estructura de la MIR se establecen dos tipos de indicadores, que se observan en la figura


4.19B: los estratégicos, que miden el grado de cumplimiento de los objetivos de las políticas
públicas y de los Pp; y, los de gestión, que miden el avance y logro en procesos y actividades.
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FIGURA 4.19B - INDICADORES DE LA MIR

Fuente: SHCP (2016).

Los indicadores se clasifican de acuerdo con la dimensión que miden en el logro de los
objetivos en:
• Eficacia: miden el grado de cumplimiento de los objetivos, los resultados, la cober-
tura y grupo de la población objetivo que se atiende.

• Eficiencia: miden qué tan bien se están utilizando los recursos en la producción de
los resultados.

• Calidad: evalúan los atributos de los bienes y servicios que produce el programa.

• Economía: miden qué tan adecuadamente se administran los recursos utilizados


para la producción de bienes y servicios del programa.

Para el reporte de la MIR, se elaboran fichas técnicas de los indicadores, como en la tabla
4.5, las cuales deben contar con los siguientes elementos para su adecuado seguimiento y
evaluación:

TABLA 4.5 - FICHA TÉCNICA DE INDICADORES

ELEMENTO EJEMPLO
Nombre del indicador

Expresión clara y concreta que identifica al indicador, no


Tasa de deserción de la educación superior
es el objetivo, ni debe reflejar una acción.

Definición del indicador

Explicación breve de lo que mide el indicador respecto del Mide la proporción de jóvenes que ingresan a la educación
objetivo al que está asociado. media superior y no concluyeron

Método de cálculo

((Jóvenes estudiantes que no concluyeron su educación media


Es la expresión matemática que indica la forma en que se
superior en el año t) / (Jóvenes estudiantes que ingresaron a la
relacionan las variables que componen el indicador.
educación media superior en el año t-3)) x 100

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ELEMENTO EJEMPLO
Unidad de medida

Es la forma en que se quiere expresar el resultado de la


Porcentaje
medición del indicador: porcentaje, índice, proporción.

Frecuencia de medición

Periodicidad en el tiempo con que se realiza la medición


Anual
del indicador.

Línea base

Valor que se establece como punto de partida del Valor: 60


indicador para su evaluación y seguimiento. Año: 2008

Metas

Son los límites o niveles máximos de logro que expresan


el nivel de desempeño esperado por la dependencia o
55
entidad, deben ser cuantificables y estar relacionadas
directamente con el objetivo.

Sentido del indicador

Indica la dirección del comportamiento del indicador, es


decir descendente o ascendente, lo que permite identificar Descendente
si su desempeño es positivo o negativo.

Parámetros de semaforización

Aceptable: 56
Permiten identificar el nivel cumplimiento del indicador:
Con riesgo: 57
aceptable, con riesgo o crítico.
Crítico: 58

Fuente: SHCP (2010).

Después de seleccionar los indicadores, se deben precisar los medios de verificación que
permitirán evaluar y monitorearlos. Además, de planterar los supuestos que incidirán en el
éxito y fracaso de los objetivos.

a) Medios de verificación. Se refiere a la tercera columna de la MIR, en la cual se registran


las fuentes de información para el cálculo de los indicadores, pueden incluir estadísticas,
material publicado, encuestas, informes de auditoría y registros contables, entre otros.

b) Supuestos. Son los factores externos de cada objetivo, cuya ocurrencia es importante
corroborar para el logro de los objetivos del programa y, en caso de no cumplirse,
implican riesgos y contingencias que se deben solventar, se registran en la cuarta
columna de la MIR.

En la figura 4.20 se observa la estructura de MIR de un Programa presupuestario:

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FIGURA 4.20 - ESTRUCTURA DE MIR DE UN Pp

Fuente: SHCP (2016).


Nota: Para consultar un ejemplo de MIR, véase el anexo 3, “Ejemplo de la Matriz de Indicadores para Resultados”.

Con la implementación del SED en 2007, avanzó la cobertura de los Pp que utilizan MIR para
valorar el cumplimiento de sus objetivos. Se alcanzó el cien por ciento de gasto programable
de los ramos administrativos y entidades de control directo, las cuales se registran en un
módulo dentro de un portal de aplicación, diseñado por la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público (SHCP), que representa la base para el seguimiento y la evaluación del desempeño
gubernamental.

Con base en el marco normativo presupuestal, la SHCP establece anualmente las


disposiciones mediante las cuales se modifican o actualizan las MIR y FID de los Pp, a partir
de:

• Recomendaciones que emiten las áreas de evaluación y planeación de las depen-


dencias, entidades o las direcciones generales de programación y presupuesto.

• Recomendaciones de la Unidad de Evaluación del Desempeño (UED) de la SHCP, el


Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) y la
Auditoría Superior de la Federación.
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• Recomendaciones derivadas de las evaluaciones que se lleven a cabo en el marco


del Programa Anual de Evaluación.

• Cambios en el diseño u operación de los Pp, relacionados con las reglas de opera-
ción, lineamientos o cualquier disposición que regule su operación.

Para el caso de los Pp de nueva creación en cada ciclo presupuestario, la UED o, en su caso,
el CONEVAL, podrán exentar la construcción de la MIR y su respectivo registro en el portal de
la SHCP. Siempre y cuando se realice la solicitud y se presente el diagnóstico del programa
conforme a las disposiciones que señale la SHCP y el CONEVAL, como se aprecia en la figura
4.21:

FIGURA 4.21 - ÁMBITO DE MODIFICACIÓN DE LA MIR

Fuente: elaboración propia (2020), con información de los Lineamientos y Criterios para el registro y actualización de la MIR
de los Pp para el Ejercicio Fiscal 2020.

La información presupuestaria de la MIR o FID, registrada en los sistemas de la SHCP, servirá


para integrar y dar cumplimiento a los siguientes instrumentos e informes:

• Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PPEF).

• Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF).

• Informes trimestrales entregados al Congreso de la Unión.

• Informe sobre los avances físico y financiero de los programas y proyectos aproba-
dos en el PEF.
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• Informe de Avance de Gestión Financiera (IAGF).

• Cuenta Pública de la Hacienda Pública Federal.

• Evaluaciones del desempeño.

• Verificación periódica de los resultados de la ejecución de los Pp realizada por SHCP.

• Cualquier análisis sobre el desempeño de los Pp que se realice en el marco del SED.

Derivado de la implementación del SED, se han creado instrumentos que permiten analizar
la relevancia, el sentido y los avances de los indicadores de los programas presupuestarios. Lo
anterior implica que la MIR es la principal herramienta de seguimiento de la gestión pública,
cuyo propósito consiste en asegurar que los recursos que se asignen a los programas generen
los mayores beneficios posibles a la población. También permite tomar decisiones sobre
su continuidad, así como verificar su contribución a la atención de los problemas públicos
definidos como prioritarios para cada administración.

MEDIDAS E INSTRUMENTOS DE DISCIPLINA E INTELIGENCIA FINANCIERA


Se ha mencionado que la corrupción en el ámbito público es un fenómeno complejo con
múltiples expresiones. Sin duda, las más habituales son la desviación del dinero público
(ej. malversación de fondos) y la obtención de recursos monetarios a costa de los asuntos
públicos (ej. soborno). En cualquier caso, las personas (servidoras públicas o privadas) que
hayan obtenido estos fondos buscarán la manera de introducirlos al sistema financiero.

El sistema financiero es “el conjunto de instituciones, mercados e instrumentos en el que


se organiza la actividad financiera, para movilizar el flujo de dinero a sus usos más eficientes
en una economía” (BANXICO, s/f). Con el desarrollo del sistema financiero de hoy en día, es
imposible mantener dichos recursos fuera de este terreno. La sustitución de medios de pago
para realizar transacciones económicas a cualquier escala, así como las regulaciones sobre las
operaciones en efectivo, como se ve en el anexo 4 “Restricciones sobre el uso de efectivo y
metales”, han propiciado su uso extensivo. Asimismo, la transformación de los instrumentos
financieros facilita la movilidad de grandes capitales y su colocación en mercados globales.

Esta condición es más evidente cuando se trata de actos de corrupción a gran escala. En el
módulo I, se hizo referencia a este tipo de corrupción, la cual se caracteriza por la existencia de
una red de personas (servidoras públicas o privadas) y el desvío de fuertes sumas de dinero.

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Organismos internacionales especializados en la materia, como Grupo Egmont (2019), GAFI


(2020), CNBV (2020) y UNODC (2019), señalan que “existe corrupción en gran escala cuando
personas funcionarias públicas u otras privan de un derecho fundamental a un grupo social
particular o a una parte considerable de la población de un Estado; o bien le provoca al Estado
o a cualquiera de sus ciudadanos una pérdida mayor a 100 veces los ingresos mínimos anuales
de subsistencia de la población como resultado de sobornos, malversación de fondos u otros
delitos de corrupción” (Grupo Egmont, 2019, p. 4).

Asimismo, estudios de casos confirman que, “para ocultar la procedencia ilícita de los
recursos producto de la corrupción, las personas realizarán grandes esfuerzos para ocultar su
identidad y el origen de los recursos, dando pauta para cometer otro tipo de acto ilícito como
el lavado de dinero, a fin de colocar el dinero derivado de actos de corrupción en el sistema
financiero sin sospechas” (CNBV, 2020, p. 8).

Cabe señalar que, de acuerdo con la CNBV, el lavado de dinero es:

“El proceso a través del cual es encubierto el origen de los fondos generados
mediante el ejercicio de algunas actividades ilegales o criminales (tráfico de drogas
o estupefacientes, contrabando de armas, corrupción, fraude, prostitución, extorsión,
piratería y últimamente terrorismo). El objetivo de la operación, que generalmente se
realiza en varios niveles, consiste en hacer que los fondos o activos obtenidos a través
de actividades ilícitas aparezcan como el fruto de actividades legítimas y circulen sin
problema en el sistema financiero. (2020)”

Frente al problema de la corrupción, el terreno financiero es un espacio relevante para la


identificación e investigación de operaciones atípicas o inusuales que permitan detectar
actos de corrupción ocultos. En este sentido, México ha avanzado en la implementación de
medidas de disciplina e inteligencia financiera.

Desde el punto de vista presupuestal y de la hacienda pública, las autoridades


gubernamentales hacen uso de los servicios de intermediación financiera para recaudar
ingresos, dispersar el presupuesto público hacia las instituciones u órdenes de gobierno
responsables de ejecutar el gasto, o para obtener el financiamiento necesario para cubrir
obligaciones presentes a cambio de un pago futuro (deuda).

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En la esfera de las finanzas públicas, por un lado, el manejo de la deuda pública y su uso
por parte de los gobiernos locales se mantuvo como un área discrecional y opaca que generó
escándalos, malos manejos y sospechas de abuso (Gutiérrez, 2013). Al respecto, Bonifaz (2001)
señala:

La deuda pública local es el conjunto de obligaciones contraídas por un estado


o una de sus subdivisiones políticas, cada una de las cuales es el resultado de una
operación de crédito. Permite ampliar los ingresos presentes para hacer frente en
forma inmediata a las exigencias sociales; pero debe contraerse de modo que sea
una deuda activa, destinada a la inversión en obras públicas productivas, situaciones
de emergencia y al mejoramiento en la prestación de los servicios públicos (p. 429).

Sin embargo, el comportamiento observado respecto el uso de este instrumento mostró


un manejo discrecional a nivel local que apuntaba a la desestabilización de la hacienda local,
comprometiendo el funcionamiento del aparato gubernamental, los servicios públicos y los
proyectos planeados en este ámbito territorial.

Por ello, en 2016 se promulgó la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas
y los Municipios (LDFEFM), con el objetivo de frenar el endeudamiento estatal, fortalecer la
estabilidad económica del país y tener un mayor control en las finanzas locales a mediano y
largo plazo. De acuerdo con la ley, los gobiernos locales deben apegarse a sus disposiciones y
reducir el costo del financiamiento. Esto representó un avance importante para asegurar una
gestión responsable y equilibrada de las finanzas públicas (ASF, 2019).

La LDFEFM establece la necesidad de que los gobiernos locales realicen un proceso integral
y completo de planeación financiera que conduzca a la definición de una nueva política de
ingresos, gasto y deuda. Lo que les permitirá alcanzar un balance presupuestario sostenible y
contar con la capacidad para cumplir con los requisitos de la elaboración de la Ley de Ingresos
y el Presupuesto de Egresos, considerando el Plan de Desarrollo y los objetivos e indicadores
de desempeño.

Para dar cumplimiento a la disposición de la LDFEFM, se otorgaron facultades a la ASF


para verificar su cabal cumplimiento. (LDFEFM, art. 33 y 60). Además, estas disposiciones
se acompañan de la Ley General de Contabilidad Gubernamental y de la Ley General de
Transparencia, que imponen requisitos y obligaciones en materia de manejo de los recursos
públicos, particularmente en materia de recursos federalizados. De este modo, el marco
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normativo de orden federal incide en la gestión transparente en los estados, así como en la
vigilancia y fiscalización de los recursos locales.

Respecto a la deuda pública y la operación de fideicomisos, generalmente se tiene


una percepción de que se trata de áreas opacas, asociadas con malos manejos y existen
sospechas de abuso. También, desde la arena económica, el sector financiero ha resultado
ser un espacio de zonas grises en las cuales no es posible acceder a información (Gutiérrez,
2013). La organización de la sociedad civil Fundar ha realizado distintas investigaciones
sobre los fideicomisos, en los que ha concluido que funcionan bajo esquemas de
opacidad y discrecionalidad; además que funcionan sin estructura, bajo secreto fiduciario,
confidencialidad de las partes, siendo instrumentos en los que los mecanismos formales de
rendición de cuentas no operan a cabalidad. (PNA, 2020).

México avanzó en la construcción de un marco legal e institucional para prevenir, detectar


y sancionar las operaciones que involucren recursos de procedencia ilícita en el sistema
financiero. Este punto es central en tanto que la corrupción es una fuente de fondos ilegales,
asociados con el lavado de dinero y sus delitos precedentes, tales como delitos fiscales (UIF,
2020).

En relación con lo anterior, un delito fiscal es aquella conducta descrita en la ley fiscal, a
la cual se le atribuye pena de prisión por violentar las normas más elementales del sistema
tributario (INACIPE, 2020). El Código Fiscal de la Federación establece los delitos fiscales. El
más común se refiere a la defraudación fiscal, que según dicho código: “comete el delito de
defraudación fiscal quien, con uso de engaños o aprovechamiento de errores, omita total o
parcialmente el pago de alguna contribución u obtenga un beneficio indebido con perjuicio
del fisco federal” (artículo 108).

La construcción de mecanismos de regulación, supervisión y vigilancia del sistema


financiero nacional han tomado como guía las mejoras prácticas internacionales, teniendo
como eje fundamental herramientas de inteligencia financiera “a partir de los cuales se
genera información de valor insustituible en relación con las operaciones, el dinero implicado
y los posibles beneficiarios finales” (Humphrey, 2020, p. 58).

Actualmente, México ha suscrito las convenciones internacionales en materia de corrupción


y lavado de dinero (Convención Interamericana contra la Corrupción, 1997; Convención
para combatir el cohecho de servidores públicos extranjeros en transacciones comerciales
internacionales, 1999 y Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, 2005),
además de participar y ser miembro de los órganos que establecen directrices y regulaciones
a nivel internacional en la materia tales como:

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• Grupo de Acción Financiera (GAFI): tiene como objetivo establecer estándares y pro-
mover la implementación efectiva de medidas legales, regulatorias y operacionales
para combatir el lavado de dinero, el financiamiento del terrorismo y otras amena-
zas relacionadas con la integridad del sistema financiero internacional (CNBV, 2020).

• Grupo Egmont: organismos internacionales conformado por Unidades de Inteligen-


cia Financiera (UIF) para fomentar su desarrollo, cooperación para combatir el lava-
do de dinero y el financiamiento al terrorismo (CNBV, 2020).

• GAFILAT: organización intergubernamental que agrupa a diecisiete países de Amé-


rica Latina para promover el desarrollo de recomendaciones propias de mejora de
las políticas nacionales para luchar contra estos delitos (Humphrey, 2020).

No hay que perder de vista que, buena parte de las operaciones de procedencia ilícita
y de corrupción tienen una conexión con delitos fiscales. En este terreno, la existencia de
la figura de secreto fiscal, “reserva por parte de las autoridades fiscales en todo lo relativo
a la información tributaria de un contribuyente, como lo son sus declaraciones y datos
suministrados por el propio contribuyente o por terceros, así como los que obtenga la
autoridad en el ejercicio de las facultades de comprobación” (Código Fiscal de la Federación,
artículo 69), y secreto bancario, “la protección que los bancos e instituciones financieras
deben otorgar a la información relativa a los depósitos y captaciones de cualquier naturaleza,
que reciban de sus clientes. Dicha información es parte de la privacidad de los clientes del
sistema financiero y de no existir esta norma, cualquier persona podría solicitar en un banco,
por ejemplo, información sobre los movimientos de las cuentas de una persona” (CNBV, 2011),
representaron un obstáculo en las investigaciones sobre operaciones de procedencia ilícitas.

Sin embargo, las reservas de la información bancaria y fiscal no son absolutas. Existen
distintas excepciones al respecto. El secreto bancario y fiscal no son principios o derechos
fundamentales, sino reglas que pueden ser abiertas frente casos de corrupción u operaciones
sospechosas (Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, 2021).

Las instituciones a nivel federal a cargo de la regulación, detección, investigación y sanción


de este tipo de operaciones se muestran en la tabla 4.6:

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TABLA 4.6 - FUNCIONES DE INSTITUCIONES QUE INTERVIENEN EN LOS PROCESOS DE DETECCIÓN, INVESTIGACIÓN Y SAN-

CIÓN DE OPERACIONES ILÍCITAS Y DELITOS FISCALES

• Recaudar los impuestos, contribuciones de mejoras, derechos, productos, aprove-


chamientos federales y sus accesorios de acuerdo a la legislación aplicable.
• Solicitar y proporcionar a otras instancias e instituciones públicas, nacionales o del
Sistema de Administración Tributaria extranjero, el acceso a la información necesaria para evitar la evasión o elusión
(SAT fiscales, de conformidad con las leyes y tratados internacionales en materia fiscal
y aduanera.
• Vigilar y asegurar el debido cumplimiento de las disposiciones fiscales y aduaneras
y, en su caso, ejercer las facultades de comprobación previstas en la legislación.

• Dictar las disposiciones de carácter general, expedir normas de carácter pruden-


cial, procurar que las entidades cumplan debida y eficazmente las operaciones y
servicios.
• Proteger los intereses del público por lo que puede ordenar la suspensión de activi-
Comisión Nacional Bancaria y de dades cuando existen condiciones desordenadas o no conformes a la regulación,
Valores (CNBV) vigilar que las personas y entidades que participan en el sistema financiero.
• Mantener a disposición del público información relativa al sistema financiero.
• Evitar al máximo la realización de actividades que violen el orden jurídico a través
de la investigación de hechos, visitas de inspección, ordenamiento de intervencio-
nes administrativas y colaboración con otras autoridades.

• Recibir reportes de operaciones financieras y avisos de quienes realizan actividades


vulnerables.
• Analizar las operaciones financieras y económicas y otra información relacionada.
Unidad de Inteligencia Financiera (UIF • Diseminar reportes de inteligencia y otros documentos útiles para detectar opera-
ciones probablemente vinculadas con el lavado de dinero o el financiamiento al
terrorismo.
• Presentar las denuncias correspondientes ante la autoridad competente.

• Investigar los delitos relacionados con los impuestos y aquellos que afectan al sis-
tema financiero.
• Representar judicial y administrativamente a la SHCP.
Procuraduría Fiscal de la Federación • Intervenir en los juicios y procedimientos en defensa del interés de la Hacienda
(PFF) Pública Federal.
• Coadyuvar en los procedimientos penales en los que es requerido.
• Otorgar y formular soluciones alternas y el procedimiento abreviado, con el fin de
ser el consejero jurídico de la SHCP

Fuente: Ley del Sistema de Administración Tributaria; Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores; Reglamento Interior
de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

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La Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operación con Recursos de Procedencia


Ilícita, faculta a la SHCP para la aplicación de la ley en el ámbito administrativo y al Ministerio
Público como la autoridad competente en la conducción de la investigación de los delitos del
fuero federal (Humphrey, 2020).

Por su parte, las autoridades reguladoras del sistema financiero (CNBV, CNSF, CONSAR)
y el SAT son los “sujetos obligados a prevenir, detectar y reportar a la UIF las operaciones
financieras. En tanto que la UIF es la instancia encargada de recibir y analizar reportes de
operaciones financieras y económicas, a fin de diseminar productos e informes de inteligencia
que contribuyan a la prevención e identificación de operaciones de lavado de dinero y de
financiamiento al terrorismo” (Humphrey, 2020, p. 35).

En este sentido, la construcción de inteligencia financiera se basa en la generación de


información sobre el perfil transaccional de las personas usuarias de los servicios financieros
y fiscales, la identificación de conductas atípicas o inusuales relacionadas con actos de
corrupción y la construcción de mapas de riesgo para identificar y modificar conductas
sospechosas.

Respecto a los perfiles transaccionales, las instituciones del sistema financiero y las
instancias públicas que intervienen en la supervisión de operaciones financieras y fiscales
clasifican a los usuarios en dos categorías:

• Personas Políticamente Expuestas (PEP): “aquella persona que desempeña o ha


desempeñado funciones públicas destacadas en un país extranjero o en territorio
nacional” (CNBV, 2020).

• Personas Vulnerables: “aquellas personas que no son clasificados como PEP, pero
que pueden representar un riesgo de lavado de dinero relacionado con la corrup-
ción de acuerdo con los vínculos financieros identificados en una posible operación
inusual, en la que esté involucrado un usuario PEP nacional o con otros usuarios del
propio sistema financiero” (CNBV, 2020).

En la figura 4.22 se describen los comportamientos atípicos o inusuales derivados de


las operaciones en cuentas de instituciones públicas y personas usuarias de los servicios
financieros (CNBV, 2020). Asimismo, en la figura 4.23 se presentan algunos factores de riesgo
que la propia CNBV ha identificado a partir de la información pública relacionada con actos
de corrupción.

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FIGURA 4.22 - COMPORTAMIENTOS ATÍPICOS O INUSUALES RELACIONADOS CON ACTOS DE CORRUPCIÓN IDENTIFICABLES

EN EL SECTOR FINANCIERO

Fuente: CNBV (2020)..Fact


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FIGURA 4.23 - FACTORES DE RIESGO RELACIONADOS CON ACTOS DE CORRUPCIÓN

Fuente: CNBV (2020).

Con base en las conductas que reflejan comportamientos atípicos, se generan reportes
de operaciones relevantes (ROR); reportes de operaciones inusuales (ROI); reportes de
operaciones internas preocupantes (ROIP); reportes de operaciones en efectivo con dólares
en los Estados Unidos de América; reportes de cheque de caja y reportes de transacciones
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internacionales de fondos. Todos ellos se entregados a la UIF para su análisis o para iniciar
procesos de investigación (Humphrey, 2020). En la tabla 4.7 se muestran las descripciones de
cada uno de ellos.

TABLA 4.7 REPORTES DERIVADOS DE OPERACIONES FINANCIERAS ENTRAGADOS A LA UIF

TIPO DE REPORTE DESCRIPCIÓN


Reporte por cualquier operación que se realice con los billetes y las monedas metálicas
de curso legal en los Estados Unidos Mexicanos o en cualquier otro país, así como
Reporte de operaciones relevantes
con cheques de viajero y monedas acuñadas en platino, oro y plata, por un monto
(ROR)
igual o superior al equivalente en moneda nacional a siete mil quinientos dólares de
los Estados Unidos de América.

Reporte por cada operación, actividad, conducta o comportamiento de un cliente que


no concuerde con los antecedentes o actividad conocida por la entidad o declarada
a esta, o con el perfil transaccional inicial o habitual de dicho cliente, en función al
origen o destino de los recursos, así como al monto, frecuencia, tipo o naturaleza de
la operación de que se trate, sin que exista una justificación razonable para dicha
Reporte de operaciones inusuales (ROI)
operación, actividad, conducta o comportamiento, o bien, aquella operación, activi-
dad, conducta o comportamiento que un cliente realice o pretenda realizar en la que,
por cualquier causa, se considere que los recursos correspondientes pudieran ubicarse
en alguno de los supuestos previstos en los artículos 139 Quáter 400 Bis del Código
Penal Federal. /*

Reporte por cada operación, actividad, conducta o comportamiento de cualquiera de


los directivos, funcionarios, apoderados y empleados de la entidad de que se trate
con independencia del régimen laboral bajo el que presten sus servicios, que, por sus
Reporte de operaciones internas preo-
características, pudiera contravenir, vulnerar o evadir la aplicación de lo dispuesto por
cupantes (ROIP)
la ley, o aquella que, por cualquier otra causa, resulte dubitativa para las entidades por
considerar que pudiese favorecer o no alertar sobre la actualización de los supuestos
previstos en los artículos 139 Quáter o 400 Bis del Código Penal Federal./*

Reporte por cada operación de compra, recepción de depósitos, recepción del pago
Reporte de operaciones en efectivo
de créditos o servicios, o transferencias o situación de fondos, en efectivo que se
con dólares de los Estados Unidos de
realicen con dólares de los Estados Unidos de América (monto igual o superior a dos-
América
cientos cincuenta dólares de los Estados Unidos de América).

Reporte por cada operación de expedición o pago de cheques de caja, realizada


Reporte de cheques de caja con sus clientes, por un monto igual o superior al equivalente en moneda nacional a
diez mil dólares de los Estados Unidos de América.

Reporte por cada transferencia internacional de fondos que, en lo individual, haya


Reporte de transferencias internaciona- recibido o enviado cualquiera de clientes, por un monto igual o superior a mil dólares
les de fondos de los Estados Unidos de América o su equivalente en la moneda extranjera en que
se realice.

Fuente: (Humphrey, 2020).

*Artículo 139 Quáter. Se impondrá pena de prisión de quince a cuarenta años y cuatrocientos a mil doscientos días multa, sin perjuicio
de las penas que correspondan por otros delitos que resulten: “al que por cualquier medio que fuere ya sea directa o indirectamente,
aporte o recaude fondos económicos o recursos de cualquier naturaleza, con conocimiento de que serán destinados para financiar o
apoyar actividades de individuos u organizaciones terroristas, o para ser utilizados, o pretendan ser utilizados, directa o indirectamente,
total o parcialmente, para la comisión, en territorio nacional o en el extranjero. 59

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Artículo 400 Bis. Se impondrá de cinco a quince años de prisión y de mil a cinco mil días multa al que, por sí o por interpósita persona
realice cualquiera de las siguientes conductas: I. Adquiera, enajene, administre, custodie, posea, cambie, convierta, deposite, retire, dé
o reciba por cualquier motivo, invierta, traspase, transporte o transfiera, dentro del territorio nacional, de éste hacia el extranjero o a la
inversa, recursos, derechos o bienes de cualquier naturaleza, cuando tenga conocimiento de que proceden o representan el producto
de una actividad ilícita, o II. Oculte, encubra o pretenda ocultar o encubrir la naturaleza, origen, ubicación, destino, movimiento, pro-
piedad o titularidad de recursos, derechos o bienes, cuando tenga conocimiento de que proceden o representan el producto de una
actividad ilícita.

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• Módulo IV | Tema 2: Política de austeridad, evaluación del gasto público, disciplina e inteligencia financiera

IDEAS IMPORTANTES:
• Con la publicación de la Ley Federal de Austeridad Republicana, se
modifica la naturaleza y motivación del criterio de austeridad, construyendo
una conexión con la lucha anticorrupción.

• La Ley Federal de Austeridad Republicana “regula y norma las medidas


de austeridad que deberá observar el ejercicio del gasto público federal
y coadyuvar a que los recursos económicos de que se dispongan se
administren con eficacia, eficiencia, economía, transparencia y honradez”.

• El Sistema de Evaluación de Desempeño (SED) orienta el quehacer público


hacia la obtención de resultados basado en dos pilares fundamentales: el
seguimiento y la evaluación.

• El SED se define como el conjunto de elementos metodológicos que permiten


realizar una valoración objetiva del desempeño de los programas, bajo los
principios de verificación del grado de cumplimiento de metas y objetivos,
con base en indicadores estratégicos y de gestión que permitan conocer el
impacto social y económico de los programas y de los proyectos.

• El elemento central de la evaluación del desempeño es la Matriz de


Indicadores para Resultados (MIR), que se construye a través de la
Metodología de Marco Lógico (MML) y permite alinear los programas con
la planeación nacional para generar una expresión lógica de los programas
y proyectos con los resultados esperados.

• El terreno financiero es un espacio relevante para la identificación e


investigación de operaciones atípicas o inusuales que permitan detectar
actos de corrupción ocultos.

• La construcción de inteligencia financiera se basa en generar y compartir


información sobre el perfil transaccional de las personas usuarias de los
servicios financieros y fiscales, la identificación de conductas atípicas o
inusuales relacionadas con actos de corrupción y la construcción de mapas
de riesgo para identificar y modificar conductas sospechosas.

• La UIF es la instancia encargada de recibir y analizar reportes de


operaciones financieras y económicas, a fin de diseminar productos e
informes de inteligencia que contribuyan a la prevención e identificación de
operaciones de lavado de dinero y de financiamiento al terrorismo.

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MÓDULO IV:
ENFOQUE PRESUPUESTAL
EN EL COMBATE
A LA CORRUPCIÓN

Tema 3
Homologación de la información
presupuestal y transparencia
presupuestal
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• Módulo IV | Tema 3: Homologación de la información presupuestal y transparencia presupuestal

Tema 3. Homologación de la información presupuestal y


transparencia presupuestal

CALIDAD DE LA INFORMACIÓN PRESUPUESTAL Y HOMOLOGACIÓN DE LA GESTIÓN DOCUMENTAL


Para la correcta operación del ciclo presupuestal es clave la disponibilidad de información
completa, confiable, comparable y relevante para la supervisión y fiscalización del ejercicio
del gasto (López Ayllón y Merino, 2010). Para la lucha anticorrupción es indudable su valor, en
tanto que la calidad de la información presupuestal es determinante para evaluar la trayectoria
que siguen los recursos públicos y el logro de sus objetivos (UED-SHCP, 2021).

En este sentido, las disposiciones normativas que regulan las etapas presupuestales han
puesto un énfasis importante en la estandarización de los procesos que guían la construcción
del presupuesto y su ejercicio; la homologación de los registros presupuestales en todos los
niveles de gobierno; la construcción de instrumentos de seguimiento, monitoreo y evaluación
de los recursos públicos; así como en el establecimiento de obligaciones de transparencia
comunes en materia de gasto.

La calidad es un atributo de la información presupuestal que requiere de un entendimiento


amplio de sus dimensiones y que permite identificar “las características mínimas de
consistencia y completitud requeridas en los distintos ordenamientos normativos
[presupuestales], estableciendo las bases para valorar con veracidad los datos del ejercicio,
destino y resultados del gasto público; [así como las decisiones públicas]” (UED-SHCP, 2021).

Con el cambio de modelo de gestión pública orientado a resultados, la LFPRH y las


disposiciones aplicables establecen como obligación para las autoridades públicas una
mayor generación de información y archivos gubernamentales para dar soporte documental
y transparencia a las decisiones que se realizan en el ejercicio de la función pública.

De acuerdo con Ríos (2015), los archivos gubernamentales son “el conjunto de documentos
recibidos o producidos por las personas físicas y jurídicas, públicas o privadas, como resultado
de su actividad, y organizados y conservados para utilizarlos en la gestión administrativa, la
información, la investigación y la cultura”.
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• Módulo IV | Tema 3: Homologación de la información presupuestal y transparencia presupuestal

Asimismo, la Ley General de Archivos, que entró en vigor en 2019, define “los principios y bases
generales para la organización y conservación, administración y preservación homogénea
de los archivos en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo de los
poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, órganos autónomos, partidos políticos, fideicomisos
y fondos públicos, así como de cualquier persona física, moral o sindicato que reciba y ejerza
recursos públicos o realice actos de autoridad de la federación, las entidades federativas y los
municipios” (artículo 1).

Además, determina las bases de organización y funcionamiento del Sistema Nacional al


cual define como el conjunto orgánico y articulado de estructuras, relaciones funcionales,
métodos, normas, instancias, instrumentos, procedimientos y servicios tendientes a cumplir
con los fines de la organización y administración homogénea de los archivos de los sujetos
obligados; siendo el responsable de la Coordinación, el Consejo Nacional de Archivos. (LGA,
2018, art. 64 y 69).

La política de archivos y gestión documental que se desprende de esta ley “sitúa a los
archivos como punto neurálgico de información, asociado de manera indisoluble con el
ejercicio de la transparencia, la rendición de cuentas, la protección de datos y las estrategias
y acciones para un gobierno abierto” (Ramírez, 2019, p. 9).

De acuerdo con Lathrop y Ruma (2010), gobierno abierto se refiere a “una nueva organización
del sector público que abre sus puertas al mundo; co-innova con todos, especialmente con
los ciudadanos; comparte recursos que antes estaban estrechamente vigilados; aprovecha
el poder de la colaboración masiva; rige sus operaciones por el principio de transparencia;
y se mueve como una instancia integrada y en red.” Según Trigo y Álvarez (2017), “los pilares
fundamentales del gobierno abierto son: la transparencia, la participación, la colaboración y
la innovación tecnológica a través de los datos abiertos”.

En materia presupuestal, se marca la obligación de construir información documental


que sustente el diseño de programas públicos, la elaboración de matrices de indicadores,
la construcción de los mecanismos de operación, los contratos y el tipo de proceso de
contratación seleccionado, así como la generación de reportes de seguimiento de la ejecución
de los recursos públicos.

En la medida en que dicha información es producida con objetividad, consistencia, veracidad,


oportunidad, integridad y transparencia, es factible garantizar su calidad y utilidad para los
procesos de evaluación del gasto, pero, sobre todo, para el control, detección e investigación
de posibles actos de corrupción, como se muestra en la figura 4.24.
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• Módulo IV | Tema 3: Homologación de la información presupuestal y transparencia presupuestal

FIGURA 4.24 - INFORMACIÓN DERIVADA DEL PROCESO PRESUPUESTAL Y ATRIBUTOS PARA SU CALIDAD

Fuente: elaboración propia con información del portal Transparencia Presupuestaria y LGCG (2018).

ARMONIZACIÓN DE LA CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL


La Política Nacional Anticorrupción (2020) considera que “uno de los instrumentos
normativos que ayuda a limitar la arbitrariedad en el uso de los recursos públicos es la Ley
General de Contabilidad Gubernamental (LGCG)”. Esto es así debido a que el suministro
de información financiera y fiscal, respecto a los ingresos y gasto público, se basa en los
criterios y fundamentos de la contabilidad gubernamental. Es una herramienta que conduce
el registro de las operaciones presupuestales y financieras derivadas de la gestión pública.
Tiene relevancia en tanto que hace posible la generación de información básica del ejercicio
del gasto y facilita la trazabilidad de los recursos públicos en todas las etapas del ciclo
presupuestal.

La LGCG se promulgó en 2008 y con esta fue posible establecer los cursos de acción para
resolver la heterogeneidad observada en el registro de las operaciones presupuestales y
financieras en los tres niveles de gobierno. Esto dificultaba la comparabilidad de la información
pública y limitaba la operación de los mecanismos de control y fiscalización de los recursos
públicos.

De acuerdo con la última modificación de la LGCG en 2018, su objeto es “establecer los


criterios generales que rigen la contabilidad gubernamental y la emisión de información
financiera de los entes públicos, con el fin de lograr su adecuada armonización. Es obligatoria
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• Módulo IV | Tema 3: Homologación de la información presupuestal y transparencia presupuestal

para los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial de la Federación, los estados y [la Ciudad de
México]; los ayuntamientos de los municipios […]; las entidades de la administración pública
paraestatal, ya sean federales, estatales o municipales y los órganos autónomos federales y
estatales” (artículo 1).

La obligatoriedad de su aplicación “facilita el registro y la fiscalización de los activos, pasivos,


ingresos y gastos y, en general, [contribuye] a medir la eficacia, economía y eficiencia del
gasto e ingresos públicos, la administración de la deuda pública, incluyendo las obligaciones
contingentes y el patrimonio del Estado” (artículo 2). Los tres conceptos sustantivos del
sistema de contabilidad gubernamental se refieren en la figura 4.25:

FIGURA 4.25 - DEFINICIONES DEL SISTEMA DE CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL

Fuente: elaboración propia con información de la LGCG (2018).

De acuerdo con la LGCG, la información generada a partir del sistema de contabilidad


gubernamental debe sujetarse a los criterios y atributos señalados en la figura 4.26 (artículo
44).
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FIGURA 4.26 - CRITERIOS Y ATRIBUTOS DE LA INFORMACIÓN QUE EMANA DE LA CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL

Fuente: elaboración propia con información de la LGCG (2018).

La responsabilidad para la emisión de las normas contables y lineamientos para la


generación de información financiera aplicable a los entes públicos es el Consejo Nacional
de Armonización Contable (CONAC), que se integra por los miembros que se muestran en la
figura 4.27:

FIGURA 4.27 INTEGRANTES DEL CONAC

Fuente: elaboración propia con información de la LGCG (2018)

Asimismo, cada entidad federativa establecerá un Consejo de Armonización Contable


local, que auxiliará al Consejo Nacional en el cumplimiento de la ley. Además, la ley prevé
la conformación de un Comité Consultivo que proponga la creación de normas contables
y de emisión de la información financiera. Además, evaluará la calidad de la información
financiera que difundan los entes públicos en internet y, en su caso, emitirá recomendaciones
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y opiniones sobre las normas contables, de emisión de información financiera y las relativas
al registro y valuación del patrimonio. El sistema de contabilidad gubernamental opera con
base en los principios y responsabilidades que se observan en la figura 4.28:

FIGURA 4.28 - SISTEMA DE CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL: PRINCIPIOS Y RESPONSABILIDADES

Fuente: elaboración propia con información de la LGCG (2018).


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Para cumplir con lo establecido en LGCG, el CONAC emitió la Clasificación Funcional del
Gasto, con el propósito homologar la información financiera en materia de gasto en los tres
órdenes de gobierno.

Como se revisó en el primer tema de este módulo, dicha clasificación forma parte del
Manual y los Lineamientos de Programación y Presupuesto (2020) y organiza la información
presupuestal para responder a la pregunta ¿para qué se gasta? Agrupa el gasto público
de acuerdo con su propósito y objetivos socioeconómicos en cuatro grupos: función
gubernamental, función de desarrollo social, función de desarrollo económico y otras. Ello
permite asociar los objetivos de las políticas públicas con los recursos financieros asignados
a estos propósitos (CONAC, 2010).

Según la CONAC (2010), “el modelo de clasificación se desarrolló conforme a los criterios
técnicos utilizados en las mejores prácticas nacionales e internacionales, entre las que destacan:
las Clasificaciones de Gastos por Finalidades de la Organización de las Naciones Unidas
(2001), el Manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas del Fondo Monetario Internacional
(2001) y el Sistema de Cuentas Nacionales (2008) preparado por la Unión Europea (UE), la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y Banco Mundial (BM)”.
En la figura 4.29 se pueden apreciar los objetivos de esta clasificación funcional.

FIGURA 4.29 - OBJETIVOS DE LA CLASIFICACIÓN FUNCIONAL

Fuente: CONAC (2010).


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Si bien la clasificación funcional establece la esencia del quehacer gubernamental, al


observar la información presupuestal según la clasificación económica, administrativa y
geográfica es posible identificar en qué se gasta, quién gasta y en dónde se ejecuta el recurso.
El encadenamiento de las distintas clasificaciones de gasto, como se observa en la figura
4.30, permite obtener un panorama amplio del curso que siguen los recursos públicos, en la
medida en que todos los niveles de gobierno mantengan un estricto apego a los postulados
y principios marcados por el sistema de contabilidad gubernamental.

FIGURA 4.30 - CLASIFICACIONES DEL GASTO

Fuente: SHCP (2020). Manual de programación y presupuesto 2020.


Nota: Para consular los rubros específicos según la clasificación funciona y económica, véase el anexo 5 “Rubros de gasto
según clasificación funcional y económica”.

Como parte de las medidas de transparencia que contempla la LGCG, se fijó la obligación
de publicar la información relativa a la evaluación del desempeño de los programas y políticas
públicas, de la cuenta pública, así como del ejercicio y destino de los recursos federales por
parte de las entidades federativas, los municipios y los distintos entes públicos (artículo 79 y
80).

Los actos u omisiones de las y los servidores públicos que afecten el cumplimiento de
las disposiciones de contabilidad gubernamental son sancionados en términos de la Ley
General de Responsabilidades Administrativas o las equivalentes en los gobiernos locales. La
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LGCG estable los supuestos de actuación u omisión de las personas servidoras públicas que
implican el incumplimiento de las disposiciones en la materia (artículo 85):

• Cuando omitan realizar los registros de la contabilidad de los entes públicos, así
como la difusión de la información financiera en los términos a que se refiere la
LGCG.

• Cuando de manera dolosa:


• Omitan o alteren los documentos o registros que integran la contabilidad con la
finalidad de desvirtuar la veracidad de la información financiera.
• Incumplan con la obligación de difundir la información financiera.

• No realizar los registros presupuestarios y contables en la forma y términos que es-


tablece la LGCG y demás disposiciones aplicables con información confiable y veraz.

• Cuando por razón de la naturaleza de sus funciones tengan conocimiento de la al-


teración o falsedad de la documentación o de la información que tenga como con-
secuencia daños a la hacienda pública o al patrimonio de cualquier ente público y,
estando dentro de sus atribuciones, no lo eviten o no lo hagan del conocimiento a
su superior jerárquico o autoridad competente.

• No tener o no conservar, en los términos de la normativa, la documentación com-


probatoria del patrimonio, así como de los ingresos y egresos de los entes públicos.

Aun con este nivel de desagregación de la información en el ámbito federal, el registro de


las operaciones presupuestales pierde su utilidad, confiabilidad, comparabilidad y relevancia
como mecanismos de control de los recursos públicos si estos no están armonizados con las
cuentas gubernamentales locales. Esto debido a que “el 40% de los recursos públicos son
ejercidos por los gobiernos estatales” (PNA, 2020).

Al respecto, la PNA (2020) recupera evidencia sobre el estado que guardan los procesos de
actualización y adecuación de los sistemas de contabilidad gubernamental en los gobiernos
locales. De estos se observan retrasos importantes en la implementación de medidas
para lograr la armonización contable, brechas respecto la calidad de la información y la
transparencia de la información presupuestal “que generan vacíos de información relevante
para evaluar y conocer a detalle el estado de las finanzas públicas de los distintos órdenes y
poderes de gobierno sobre aspectos clave”.

El sistema de contabilidad gubernamental es la base para la generación de información


financiera básica. No obstante, su impacto debe valorase tomando en cuenta que las
insuficiencias que tenga esta información repercuten en la efectividad de los mecanismos
de control y fiscalización gubernamentales.
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• Módulo IV | Tema 3: Homologación de la información presupuestal y transparencia presupuestal

De ahí la relevancia de insistir en lograr la armonización contable en todos los ámbitos


de gobierno, abarcando todos los entes gubernamentales obligados de la LGCG, para cerrar
las brechas en la calidad y disponibilidad de la información gubernamental. De acuerdo con
López Ayllón y Merino (2010), “un análisis completo del desempeño gubernamental dentro
de un ciclo presupuestal resultaría prácticamente imposible sin tener sistemas confiables
de información financiera y sin contar con responsables bien asignados por cada una de las
áreas de gasto”(p. 23).

MECANISMOS DE TRANSPARENCIA PRESUPUESTAL


Durante las últimas tres décadas, el acceso a la información presupuestal ha evolucionado
sustancialmente: se multiplicó la disponibilidad de datos, registros y reportes sobre la hacienda
pública, así como el número de actores que acceden y analizan dicha información.

El factor que impulsó la ampliación del acceso al universo de información presupuestal fue
el reconocimiento de la transparencia como derecho constitucional y principio fundamental
de la gestión gubernamental. De ahí que las reformas constitucionales en la materia:

• Incluyeron el principio de máxima publicidad de la información gubernamental en


todos los niveles de gobierno, por primera vez, en 1997 (Gutiérrez, 2013).

• Reconocieron el derecho al acceso a la información y se determinó que la informa-


ción en posesión de las instituciones gubernamentales es pública (Reforma consti-
tucional de 2002, artículo sexto).

Otros elementos que facilitaron la generación de información pública presupuestal se


asocian con “la renovación del modelo de gestión pública y el marco normativo que regula el
proceso presupuestal y de planeación, la actualización del marco de coordinación fiscal, así
como la dinámica de evaluación gubernamental y armonización contable” (Gutiérrez, 2013, p.
120).

En México, el marco normativo que establece las disposiciones relacionadas con la


información pública en materia presupuestal se observa en la tabla 4.8 y sus disposiciones
son determinantes en los niveles de desarrollo observados en materia de transparencia
presupuestaria (OCDE, 2020).

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TABLA 4.8 - MARCO NORMATIVO QUE REGULA LA GENERACIÓN Y DISPONIBILIDAD DE INFORMACIÓN PRESUPUESTAL

MARCO NORMATIVO OBJETO


Constitución Leyes secundarias

Artículo 6° Ley General de Trans- • Establece las obligaciones de transparencia y disponibili-


Fracc. I. Toda la información en parencia y Acceso a la dad de información de los sujetos obligados (Título Cuarto
posesión de cualquier autoridad, Información Pública de la Ley).
entidad, órgano y organismos de
los tres poderes y los tres niveles • Determina que toda la información contenida en los docu-
de gobierno, partidos políticos, Ley General de Archi- mentos en posesión de los sujetos obligados será pública y
fideicomisos y fondos públicos, así vos accesible en los términos de la legislación de transparencia
como de cualquier persona física, (Artículo 6).
moral o sindicato que reciba y
ejerza recursos públicos o realice Ley Federal de Presu- • Fija la obligación del diseño y uso de criterios de trans-
actos de autoridad, es pública y puesto y Responsabili- parencia en la distribución, aplicación y comprobación de
sólo podrá ser reservada tempo- dad Hacendaria recursos (Título Cuarto Capítulo III de la Ley).
ralmente por razones de interés
público y seguridad nacional. En
la interpretación de este derecho • Establece los criterios, formatos y contenido de la informa-
deberá prevalecer el principio de Ley de Contabilidad ción financiera de los entes públicos, así como la obliga-
máxima publicidad. Gubernamental ción para hacerla pública y disponibilidad en medios elec-
trónicos de los sujetos obligados (Título Quinto de la Ley)..
Fracc. V. Los sujetos obligados
deberán preservar sus documen- • Determina la información que deberá transparentarse sobre
tos en archivos administrativos los programas presupuestarios y los ejecutores de gasto.
actualizados y publicarán (…) la Presupuesto de Egresos • Establece la obligación de la SHCP para hacer pública la
información completa y actualiza- de la Federación información de los programas presupuestarios a través del
da sobre el ejercicio de los recur- portal electrónico de transparencia en materia presupues-
sos públicos y los indicadores que taria.
permitan rendir cuentas (…).
• Determina la aplicación del principio de transparencia para
Ley de Coordinación
toda la información financiera que generen los gobiernos
Artículos: 73, 79, 116, 122 y 134 Fiscal
locales, relativa a la coordinación fiscal (Artículo 1).
– Regulación sobre contabilidad
gubernamental, evaluación y • Establece que los informes derivados de la fiscalización y
fiscalización Ley de Fiscalización y vigilancia del gasto serán públicos y estarán disponibles en
Rendición de Cuentas medios electrónicos y en formato abierto, es decir, aquellos
de la Federación datos que pueden ser utilizados, reutilizados y redistribuidos
libremente. (Artículos 5 y 36)

Fuente: elaboración propia con información de Gutiérrez (2013) y según las leyes de referencia.

A partir de este marco normativo, se desarrollaron mecanismos de transparencia


presupuestal que, acompañados de herramientas de seguimiento, evaluación y fiscalización,
modificaron significativamente la relación entre gobierno y ciudadanía (Gutiérrez, 2013).

La creciente exigencia social por la disponibilidad de información pública, las sospechas


de abuso respecto a los recursos públicos; así como la búsqueda de respuestas sobre el
desempeño del ejercicio de la función pública, posicionan como elemento clave del buen
gobierno a la transparencia gubernamental.
73

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• Módulo IV | Tema 3: Homologación de la información presupuestal y transparencia presupuestal

En este sentido, la transparencia tiene la capacidad de “mejorar la rendición de cuentas, la


legitimidad, la integridad, la inclusión y la calidad de las decisiones presupuestarias, lo que
contribuye a elevar la confianza entre los gobiernos y sus ciudadanos” (OCDE, 2020).

Organismos internacionales definen la transparencia presupuestaria como “la apertura


total de la información fiscal pertinente de manera sistemática y de conformidad con tiempos
bien establecidos” (OCDE, 2020). Sin embargo, no debe reducirse a la simple divulgación
sistemática de información hacendaria. Se trata de un concepto con diversas facetas que
en cambio contempla “la claridad, exhaustividad, confiabilidad, oportunidad, accesibilidad y
usabilidad de los informes públicos sobre las finanzas públicas” (OCDE, 2020).

La comprensión de este concepto no es ajena a la tendencia observada en la generación


de datos gubernamentales en formato abierto y los principios establecidos en la Declaración
de la Alianza para el Gobierno Abierto (AGA), iniciativa multilateral de la cual México forma
parte y cuyo propósito es impulsar un esquema de gobernanza sustentado en la promoción
de un gobierno eficiente y eficaz a partir de tres principios básicos: transparencia, innovación,
participación ciudadana y rendición de cuentas.

En la figura 4.31 se aprecia la relación que existe entre el gobierno abierto, los datos abiertos
y la transparencia presupuestaria:

FIGURA 4.31 - RELACIÓN GOBIERNO ABIERTO, DATOS ABIERTOS Y TRANSPARENCIA PRESUPUESTARIA

Fuente: Plataforma Transparencia Presupuestaria (s.f.) y Datos.Gob (s.f.).


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De acuerdo con la Unidad de Evaluación del Desempeño de la SHCP, la transparencia


presupuestaria se refiere a la:

“Definición de normas específicas y ejecución de acciones concretas, con el fin de que


la sociedad tenga libre acceso a información estratégica y en lenguaje ciudadano sobre los
procesos de planeación, programación, ejercicio, seguimiento y evaluación del presupuesto.
La Transparencia Presupuestaria permite que la sociedad participe con información verídica,
accesible y oportuna, en el seguimiento y control de las finanzas públicas y el cumplimiento
de los objetivos y metas del presupuesto y de los programas del gobierno. (SHCP)” 

Conforme esta definición y el marco normativo de transparencia descrito en este apartado,


en la tabla 4.9 se enlistan los instrumentos de transparencia presupuestaria y generación de
información pública en materia presupuestal:

TABLA 4.9 INFORMACIÓN PÚBLICA FEDERAL EN MATERIA PRESUPUESTAL

INSTITUCIÓN PORTAL TIPO DE INFORMACIÓN PÚBLICA

Información presupuestal en lenguaje ciudadano:


• Paquete económico, presupuesto de egreso y cuenta pública.
• Información pormenorizada de programas presupuestarios.
Portal de Transparencia • Índice de seguimiento al desempeño.
Presupuestaria • Índice de calidad de la información.
https://www.transparencia- • Evaluación del desempeño de programas públicos.
presupuestaria.gob.mx • Localización de proyectos en gobiernos locales.
• Gestión de recursos naturales.
• Contrataciones abiertas.
• Obra pública abierta.
• Recaudación local (impuestos, derechos, agua y predial).
• Datos abiertos

Aplicativo: Paquete Econó- • Objetivos de política económica.


mico y Presupuestal • Prioridades presupuestarias.
SHCP • Supuestos macroeconómicos.
https://www.finanzaspubli-
• Perspectiva de ingresos y gasto a mediano plazo.
cas.hacienda.gob.mx/es/
• Registros exhaustivos de gastos (asignación de gasto e identificación de
Finanzas_Publicas/Paquete_ unidad ejecutora responsable).
Economico_y_Presupuesto • Datos abiertos

Aplicativos: Estadísticas
Oportunas de Finanzas
Públicas Estadísticas oportunas sobre:
http://presto.hacienda.gob. • Ingresos, gasto y financiamiento del sector público.
mx/EstoporLayout/ • Deuda pública y deuda externa.
estadisticas.jsp • Requerimientos financieros del sector público.
• Cuenta pública.
Aplicativos: Cuenta Pública • Datos abiertos
https://www.finanzaspubli-
cas.hacienda.gob.mx/es/
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INSTITUCIÓN PORTAL TIPO DE INFORMACIÓN PÚBLICA

Aplicativo: Disciplina finan-


ciera de entidades federati- • Sistema de registro público único.
SHCP vas y municipios • Estadísticas trimestrales.
https://www.disciplinafinan- • Motor de consultas dinámicas de información
ciera.hacienda.gob.mx/

Datos relevantes de los contratos públicos:


SFP Aplicativo: CompraNet • Licitación pública.
• Excepciones a la licitación pública.

• Sueldos, remuneraciones, viáticos y gastos de representación de todos los


servidores públicos.
Aplicativo: Plataforma Na- • Contrataciones de servicios profesionales por honorarios.
Obligaciones de cional de Transparencia • Versión pública de las declaraciones patrimoniales, de intereses y fiscales.
transparencia • Información financiera sobre el presupuesto asignado y su ejecución.
para https://www.plataformade-
• Informes de resultados de auditorías al ejercicio presupuestal.
transparencia.org.mx/web/
sujetos obliga- • Concesiones, contratos, convenios, permisos, licencias, y autorizaciones.
guest/inicio
dos • Información de los resultados sobre procedimientos de adjudicación direc-
ta, invitación restringida y licitación.
• Informes de avances programáticos o presupuestales.
• Indicadores de resultados

• Auditorías.
Aplicativo: Sistema Público • Observaciones-acciones.
ASF de Consulta de Auditorías • Observación por entes y detalles.
http://www.asfdatos.gob.mx • Dispersión geográfica.
• Motor de búsqueda en informes de auditorías

Aplicativo: Plataforma Digi- • Declaraciones.


tal Nacional • Servidores públicos en contrataciones.
SNA
https://www.plataformadigi- • Servidores públicos sancionados.
talnacional.org/ • Contrataciones.

Fuente: elaboración propia con base en información de aplicativos de referencia.

Como se puede observar, la disponibilidad y el libre acceso a la información presupuestal


de calidad son estratégicos para el combate a la corrupción. Desde el enfoque presupuestal,
es posible identificar las dinámicas de comportamiento de las personas servidoras públicas
frente al ejercicio de los recursos públicos y la implementación de políticas públicas. En
consecuencia, la transparencia presupuestaria tiene un impacto en la ejecución del gasto
público y, por supuesto, promueve la rendición de cuentas y el combate a la corrupción
(Gutiérrez, 2013).

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• Módulo IV | Tema 3: Homologación de la información presupuestal y transparencia presupuestal

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• Módulo IV | Tema 3: Homologación de la información presupuestal y transparencia presupuestal

IDEAS IMPORTANTES:
• Para la lucha anticorrupción es indudable el valor de la información
presupuestal y su calidad, ya que es determinante para evaluar la trayectoria
que siguen los recursos públicos y el logro de sus objetivos.

• En la medida que la información presupuestal sea producida con objetividad,


consistencia, veracidad, oportunidad, integridad y transparencia, es factible
garantizar su calidad.

• Uno de los instrumentos normativos que ayuda a limitar la arbitrariedad


en el uso de los recursos públicos es la Ley General de Contabilidad
Gubernamental.

• El sistema de contabilidad gubernamental es la base para la generación de


información financiera básica y su impacto debe valorase tomando en cuenta
que las insuficiencias que tenga esta información repercuten en la efectividad
de los mecanismos de control y fiscalización gubernamentales.

• El concepto de transparencia presupuestal se refiere a las normas específicas


y acciones concretas para el libre acceso a información estratégica y en
lenguaje ciudadano sobre el proceso presupuestal.

• La transparencia presupuestal es relevante para el combate a la corrupción en


tanto que, desde el enfoque presupuestal, es posible identificar las dinámicas
de comportamiento de las personas servidoras públicas frente al ejercicio de
los recursos públicos y la implemen-tación.

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MÓDULO IV:
ENFOQUE PRESUPUESTAL
EN EL COMBATE
A LA CORRUPCIÓN

Tema 4
Herramientas de fiscalización para la
prevención y sanción de la corrupción
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• Módulo IV | Tema 4: Herramientas de fiscalización para la prevención y sanción de la corrupción

Tema 4. Herramientas de fiscalización para la prevención y


sanción de la corrupción
La corrupción en el sector público coexiste con una serie de malas prácticas administrativas
que vulneran los procesos institucionales. Más en aquellos casos en los que las interacciones
entre distintos actores abren el espacio para negociaciones y acuerdos corruptos en perjuicio
del interés público (Salazar, 2018).

Estas prácticas inciden en el manejo presupuestal, de ahí que, de manera permanente,


además de los mecanismos de control inherentes al ciclo presupuestal, se cuenta con otros
instrumentos para prevenir y en su caso sancionar actos de corrupción. Adoptar medidas
preventivas para mejorar la gestión pública, además de fortalecer las herramientas para
la detección de riesgos, la fiscalización y la denuncia de conductas que puedan constituir
hechos de corrupción, son acciones fundamentales en esta tarea. De hecho, el Sistema
Nacional Anticorrupción (SNA) incorpora estos aspectos como parte de los ejes prioritarios
de la Política Nacional Anticorrupción (2020).

De esta forma, la coordinación entre autoridades competentes en materia de control y


fiscalización de los tres órdenes de gobierno que se da en seno del SNA, impulsa:

• El desarrollo y uso de metodologías de análisis de datos masivos e inteligencia arti-


ficial relacionadas con la identificación de riesgos, la evaluación, la mejora de la ges-
tión, la auditoría y la fiscalización estratégicas de programas, procesos, actividades
y funciones en el sector público.

• La coordinación entre los integrantes del Sistema Nacional de Fiscalización (SNF)


para la homologación y simplificación de normas, procesos y métodos de control
interno, auditoría y fiscalización. Así como la colaboración con otras instancias pú-
blicas, que facilite el intercambio de información para maximizar y potencializar los
alcances y efectos de la fiscalización y de los procedimientos de investigación y
sanción de faltas administrativas y hechos de corrupción (PNA, 2020).

De acuerdo con lo anterior, las herramientas de identificación y gestión de riesgos, la


fiscalización y los mecanismos de denuncias activan múltiples puntos de vigilancia sobre
el ejercicio de la gestión pública, que contribuyen a identificar prácticas indebidas en las
distintas etapas del ejercicio de los recursos y del quehacer gubernamental.
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• Módulo IV | Tema 4: Herramientas de fiscalización para la prevención y sanción de la corrupción

Así, los órganos internos de control (control interno), las autoridades de fiscalización
superior (control externo) y la ciudadanía en general (control ciudadano), tienen a su alcance
herramientas para alertar sobre anomalías e irregularidades en los procesos institucionales y
accionar procesos de investigación y sanción sobre posibles hechos de corrupción, como se
ve en la figura 4.32:

FIGURA 4.32 - HERRAMIENTAS PARA ALERTAR SOBRE ANOMALÍAS E IRREGULARIDADES EN PROCESOS INSTITUCIONALES

Fuente: elaboración propia con información de la PNA (2020).

ÓRGANO INTERNO DE CONTROL: DETECCIÓN Y ADMINISTRACIÓN DE RIESGOS


El sistema de control interno y las funciones que realizan los Órganos Internos de Control
(OIC), representan la primera línea de acción en el combate a la corrupción. Su labor se enfoca
en el control y vigilancia de la gestión de todos los procesos administrativos del quehacer
gubernamental (gestión de recursos humanos, compras y adquisiciones públicas, recursos
financieros, y entrega de bienes y servicios públicos); así como en la denuncia y sanción de
conductas indebidas por parte de las personas servidoras públicas (LOAPF, artículos 37 y 44).

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• Módulo IV | Tema 4: Herramientas de fiscalización para la prevención y sanción de la corrupción

En general, el OIC controla y verifica cualquier acto administrativo realizado por la autoridad
y sus funciones abarcan la implementación de programas de mejora de la gestión, el manejo
de riesgos y procesos de auditorías interna, así como el establecimiento de sanciones
administrativas por falta de probidad y prácticas deshonestas (Jaime, et. al., 2012).

A nivel federal, la Secretaría de la Función Pública (SFP) emitió las Disposiciones y el Manual
Administrativo de aplicación general en materia de control interno (2016), en el cual se define
que los Órganos Internos de Control (OIC) de las dependencias y entidades de la APF, sus
titulares y las personas públicas que forman parte de dichas instituciones son responsables
de evaluar y supervisar el funcionamiento de los mecanismos de control, así como de ordenar
las acciones de mejora continua.

En ese sentido, la Secretaría de la Función Pública emite las disposiciones por medio de
las cuales se implementa el Modelo Estándar de Control Interno, la metodología general
de administración de riesgos y el funcionamiento del Comité de Control y Desempeño
Institucional (COCODI), con lo que se fortalece la cultura del autocontrol y la autoevaluación,
así como el seguimiento de las estrategias para lograr las metas y objetivos de las instituciones.

En este contexto, las instituciones gubernamentales deben contar con un Sistema de Control
Interno Institucional (SCII), como se ve en la figura 4.33, que promueva el manejo de riesgos. Su
finalidad es reducir la probabilidad de ocurrencia de actos contrarios a la integridad, asegurar
el comportamiento ético de las personas servidoras públicas y considerar la integración de
las tecnologías de información en los procesos de control interno para consolidar los procesos
de rendición de cuentas y de transparencia gubernamental.

FIGURA 4.33 - MODELO ESTÁNDAR DE CONTROL INTERNO

Fuente: elaboración propia (2020), con información de la SFP (2016).


Disposiciones y el Manual Administrativo de Aplicación General en Materia de Control Interno.
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Como parte de la función específica de gestión de riesgos de corrupción, las instituciones


deben implementar un proceso dinámico desarrollado para contextualizar, identificar, analizar,
evaluar, responder, supervisar y comunicar los riesgos, incluidos los de corrupción, inherentes
o asociados a los procesos, a través de los cuales se logra el mandato de la institución. Para
ello, las dependencias y entidades públicas implementarán las acciones señaladas en la
figura 4.34.

La gestión de riesgos permite analizar los distintos factores que pueden provocarlos, con la
finalidad de definir las estrategias y cursos de acciones que permitan mitigarlos y asegurar el
logro de metas y objetivos institucionales de una manera razonable, en términos de eficacia,
eficiencia y economía en un marco de transparencia y rendición de cuentas (SFP, 2016).

La administración de los riesgos de la institución se realiza a través de un proceso


metodológico que culmina con la definición de una Matriz de Administración de Riesgos,
en la que se traza un mapa de los riesgos y los factores que inciden en ellos en función de la
valoración final del impacto y la probabilidad de ocurrencia en una escala de 1 al 10.

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FIGURA 5.33 - ACCIONES PARA ADMINISTRAR RIESGOS

Fuente: elaboración propia (2020), SFP (2016).

De acuerdo con las Disposiciones y el Manual Administrativo de Aplicación General en


materia de Control Interno (2016), define a la Matriz de Administración de Riesgos como:
“la herramienta que refleja el diagnóstico general de los riesgos para identificar estrategias
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• Módulo IV | Tema 4: Herramientas de fiscalización para la prevención y sanción de la corrupción

y áreas de oportunidad en la institución, considerando las etapas de la metodología de


administración de riegos”. En ésta se ordenan los riesgos en cuatro cuadrantes, como se ve
en la figura 4.35.

FIGURA 4.35 - ESQUEMA DE MATRIZ DE RIESGOS

Fuente: elaboración propia (2020), con información de la SFP (2016).


Disposiciones y el Manual Administrativo de Aplicación General en Materia de Control Interno.

El seguimiento de los programas de trabajo de control interno y de administración de


riesgos se reportan trimestral y anualmente al órgano fiscalizador y al Comité de Control y
Desempeño Institucional (COCODI). El fin es ubicar las áreas de mejora y fortalecimiento del
proceso de administración de riesgos que permitan identificar los casos que puedan afectar
el cumplimiento de los objetivos y metas de la institución, así como prevenir los actos de
corrupción.

AUDITORÍAS
El control de riesgos internos se complementa con el control que realizan la ASF y las
Entidades de Fiscalización Superior en las entidades federativas (EFS). Se trata de un control
externo en tanto que las autoridades que conducen los procesos de auditoría y fiscalización
cuentan con autonomía técnica y de gestión; por lo que no forman parte de las instituciones
que fiscalizan (Méndez, 2019).
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La ASF cuenta con facultades para fiscalizar la cuenta pública con el propósito de valorar
los resultados de la gestión financiera y comprobar que el ejercicio de los recursos públicos se
haya sujetado a los criterios y objetivos de los programas públicos y el presupuesto aprobado
(Méndez, 2019). Esta función se ejerce conforme a los principios de anualidad, posterioridad,
legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad que establece la constitución.

Asimismo, también se mencionó que derivado de los resultados de la fiscalización, la ASF


tiene facultades para determinar las responsabilidades de las personas servidoras públicas
y promover los procesos de investigación y sanción correspondiente ante las autoridades
judiciales (Méndez, 2019). De este modo, instrumentos de fiscalización eficaces garantizan
que “los recursos públicos sean utilizados conforme a su mandato y de manera honesta y
transparente, y que las personas servidoras públicas rindan cuentas, se hagan responsables
de los actos ilícitos que cometan y estén, sin distinciones, sujetos a las sanciones que imponga
la ley” (p. 340).

No obstante, la aportación de la de fiscalización en la lucha anticorrupción es mayor, ya


que las técnicas de auditoría de desempeño proporcionan elementos relevantes para la
prevención de áreas de riesgo de corrupción.

En la actualidad las EFS instrumentan un amplio catálogo de auditorías, cuyo


propósito trasciende a la validación de la regularidad y el cumplimiento financiero.
Los procesos de auditoría proporcionan una fuente de información esencial para
reconocer el estado que guarda la gestión gubernamental y sus debilidades que
se traducen en fallas recurrentes en la ejecución presupuestaria y en el entorno
administrativo (Portal, p. 99).

Algunas de las áreas vulnerables que se detectan en las valoraciones de riesgos son falta de
transparencia en el registro de pasivos y gastos; identificación de mejores condiciones para
el Estado en los procesos de contrataciones e inversiones; y proyectos de infraestructura sin
planeación, supervisión ni seguimiento. Este tipo de situaciones puede generar condiciones
para que los recursos públicos sean utilizados fuera de lo dispuesto en la normatividad
aplicable, es decir, pueden derivar en la adjudicación ilegal de los recursos públicos.

De este modo, la Auditoría Superior de la Federación incluye en el Informe General


de la Cuenta Pública una evaluación de riesgos, mediante la cual se realiza un mapeo de
vulnerabilidades con base en la tipología de riesgos, definida en 2013 y que se muestra en la
figura 4.36:
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FIGURA 4.36 - TIPOS DE RIESGOS

Fuente: Salazar (2018).

El mapa de riesgos es un diagnóstico preventivo de la calidad de la gestión pública, que


representa un insumo primario para la agenda anticorrupción y de rendición de cuentas. De
acuerdo con las buenas prácticas internacionales, las autoridades competentes en materia
de control y fiscalización pueden contribuir a frenar la corrupción mediante la promoción
de la contabilidad gubernamental, la transparencia y el control interno; la difusión amplia de
los resultados de las auditorías y la realización de autoevaluaciones de la integridad (Salazar,
2018).

DENUNCIAS
Los mecanismos de detección, control y fiscalización de los recursos públicos revisados
hasta aquí reducen su efectivad en el combate a la corrupción, cuando no son precedidos
por las denuncias correspondientes para activar procesos de investigación y sanción. Sin una
denuncia formal, no es posible iniciar la investigación de estos casos y se reduce la posibilidad
de impartición de justicia en la materia.

La cultura de la denuncia se encuentra débilmente interiorizada en México y las razones


para ello se deben a la percepción negativa que se tiene sobre su diseño y efectividad (PNA,
2020). Por un lado, se percibe que el diseño de estos instrumentos observaba limitadas vías
de acceso para la presentación de denuncias; además de que su efectividad es limitada, ya
que no es perceptible su impacto en el desencadenamiento de procesos de investigación y
sanción de estas prácticas. Por otra parte, la ciudadanía considera que estos mecanismos no
garantizan la protección del denunciante, exponiéndolo a represalias.

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De acuerdo con la PNA (2020), un sistema eficaz de denuncias permite a las autoridades
identificar indicios sobre posibles faltas cometidas para anticipar y disuadir riesgos. Por ello,
plantea como prioridad “impulsar la mejora y homologación a escala nacional de protocolos
y procesos de presentación de denuncias y alertas por hechos de corrupción por parte de
ciudadanos, contralores y testigos sociales, e instituciones de fiscalización y control interno
competentes”.

A este respecto, en 2019 la SFP emitió los Lineamientos para la Promoción y Operación
del Sistema de Ciudadanos Alertadores Internos y Externos de la Corrupción. Su ámbito de
aplicación es federal y tienen como objetivo establecer los procedimientos y mecanismos
que permitan gestionar las alertas de los ciudadanos alertadores internos y externos de la
corrupción. Con ello, se fomenta la cultura de la denuncia para la lucha anticorrupción a partir
de la participación activa de la ciudadanía.

Estos lineamientos buscan superar las limitaciones de los mecanismos de denuncia. De


este modo, el sistema funciona a partir de cinco elementos clave (SFP, 2019), como se ve en
la figura 4.37:

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FIGURA 5.37 - ELEMENTOS CLAVE DEL SISTEMA DE CIUDADANOS ALERTADORES INTERNOS Y EXTERNOS DE LA CORRUP-

CIÓN

Fuente: elaboración propia (2020), con información de la SFP (2019).

La participación de la sociedad civil en el monitoreo gubernamental es toral para el


combate a la corrupción. La implementación de sistemas de denuncia en todos los órdenes
de gobierno, sobre la base de criterios homogéneos es fundamental para potenciar los
esquemas de investigación y sanción de los actos de corrupción en el país.
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En ese sentido, como se revisará el Módulo V, la Plataforma Digital Nacional es una fuente
de información e inteligencia, que de manera íntegra ayudará en el combate a la corrupción,
y entre los sistemas que la conforman se encuentra el Sistema 4. Información y comunicación
del Sistema Nacional Anticorrupción y del Sistema Nacional de Fiscalización que permitirá la
centralización de la información que generan los órganos integrantes del Sistema Nacional de
Fiscalización, con la finalidad de ampliar la cobertura e impacto de la fiscalización de recursos
federales y locales; así como el Sistema 5. Denuncias públicas de faltas administrativas y
hechos de corrupción el cual tiene el objeto de establecer un canal único para la denuncia
de faltas administrativas y hechos de corrupción que simplifique su presentación, trámite
y seguimiento por parte de los denunciantes, y que permita generar información relevante
para el SNA en acciones de prevención, detección, investigación y sanción de hechos de
corrupción y faltas administrativas, así como para la fiscalización y el control de recursos
públicos.

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IDEAS IMPORTANTES:
• Es fundamental adoptar medidas preventivas para la mejora de la gestión
pública y fortalecer las herramientas para la detección de riesgos, la
fiscalización y la denuncia de conductas que puedan constituir hechos de
corrupción.

• El Sistema de Control Interno Institucional (SCII) promueve el manejo de


riesgos, a fin de reducir la probabilidad de ocurrencia de actos contrarios a
la integridad y asegurar el comportamiento ético de las personas servidoras
públicas.

• La ASF cuenta con facultades para fiscalizar la cuenta pública con el


propósito de valorar los resultados de la gestión financiera y comprobar
que el ejercicio de los recursos públicos se haya sujetado a los criterios y
objetivos de los programas públicos y el presupuesto aprobado.

• Los mecanismos de detección, control y fiscalización de los recursos públicos


reducen su efectividad en el combate a la corrupción, cuando no son
precedidos por las denuncias correspondientes para activar proceso de
investigación y sanción. Sin una denuncia formal, no es posible iniciar la
investigación de estos casos y se reduce la posibilidad de impartición de
justicia en la materia.

• Un sistema eficaz de denuncias permite a las autoridades identificar indicios


sobre posibles faltas cometidas para anticipar y disuadir riesgos.

91

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MÓDULO IV:
ENFOQUE PRESUPUESTAL
EN EL COMBATE
A LA CORRUPCIÓN

Tema 5
Obras, contrataciones,
adquisiciones y compras públicas
• Curso Combate y Control de la Corrupción en el Servicio Público con Enfoque Presupuestal
• Módulo IV | Tema 5: Obras, contrataciones, adquisiciones y compras públicas

Tema 5. Obras, contrataciones, adquisiciones y compras


públicas
Las contrataciones públicas son un tema de suma importancia en la gestión pública, ya
que implican la adquisición de bienes y servicios, a través del uso de recursos públicos, que
permiten al Estado cumplir con funciones específicas que satisfacen necesidades de carácter
colectivo.

La planeación, programación y ejecución de los procesos de contratación de obra pública


son un detonante de la inversión, y del desarrollo económico y social del país. A través de la
obra pública el ejercicio de gasto público provee a la población un bien público fundamental
pues, además de los efectos directos que conlleva, genera condiciones para ampliar y mejorar
el acceso de la población beneficiada a otros bienes y servicios tanto públicos como privados.

De acuerdo con la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), las


contrataciones de bienes y servicios del Estado representan un alto porcentaje del Producto
Interno Bruto (PIB) de cada nación. Se estima que el gasto empleado en la contratación
pública representa más de 15% del PIB en los países americanos y europeos; alrededor del
5% del PIB y 20% del gasto gubernamental (Olvera y Cancino, 2020). En 2020, los informes de
finanzas públicas de la SHCP reportan que alrededor del 10.9% del gasto total se destinó al
desarrollo de proyectos de inversión física.

En términos cualitativos, la contratación pública de obras, la prestación de servicios o


la adquisición de bienes en general requieren de la ejecución de importantes montos de
recursos presupuestales cuya gestión y aplicación representan un espacio vulnerable a
prácticas de corrupción. Algunas de las situaciones que se presentan frecuentemente como
actos de corrupción en la contratación pública son las siguientes:

• Entrega de una contraprestación económica a los servidores públicos con capaci-


dad de decidir con respecto a la adjudicación de un contrato público.

• Adjudicación directamente de obras por parte de las autoridades eludiendo los pro-
cesos de licitación pública establecidos en las leyes.

• Acuerdo entre los participantes de un concurso para que un contratista que tiene
control y conocimiento de las condiciones técnicas, de calidad y montos de las con-
trapartes, sea el adjudicatario.
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• Módulo IV | Tema 5: Obras, contrataciones, adquisiciones y compras públicas

• Existencia de empresas fantasma que reciben contratos con la finalidad de desviar


recursos públicos.

• Falta de profesionalización de los servidores públicos encargados de llevar a cabo


los procesos de licitación pública.

• Recursos no efectivos interpuestos por los participantes o controles insuficientes.

Ya sea por vulnerabilidades de los procesos o el comportamiento e interacción entre las


personas involucradas (del sector público, privado y social), la corrupción en esta área es un
fenómeno latente, por lo que es importante garantizar que los procesos de contrataciones
públicas se realicen conforme a lo establecido en el marco normativo, además de asegurar
que en las etapas de supervisión y vigilancia se activen los mecanismos de control interno
a fin de reducir los riesgos de que se presenten hechos de corrupción. Una contratación
pública bien administrada y vigilada, tiene un papel importante en el fomento de la eficacia y
eficiencia del sector público y en el establecimiento de la confianza ciudadana (OCDE, 2020).

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su artículo 134, dispone que:
“Las adquisiciones, arrendamientos y enajenaciones de todo tipo de bienes, prestación de
servicios de cualquier naturaleza y la contratación de obra que realicen, deben asegurar
al Estado las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento,
oportunidad y demás circunstancias pertinentes”.

De acuerdo con la SFP:

Dentro de las estrategias de contratación pública que tienen como propósito


obtener las mejores condiciones para el Estado, partiendo de la agregación de la
demanda de los bienes y servicios que requiere y que le permiten obtener economías
de escala y ser más eficiente en el ejercicio del gasto público, el Gobierno Federal
cuenta con las contrataciones consolidadas para la adquisición y arrendamiento de
bienes muebles y la obtención de la prestación de servicios, mediante las cuales varias
dependencias y entidades se agrupan para realizar dichas contrataciones respecto
de bienes, arrendamientos y servicios que requieran de manera estandarizada” (SFP,
2017, p.2).

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• Módulo IV | Tema 5: Obras, contrataciones, adquisiciones y compras públicas

Además, existen los Contrato Marco que son una estrategia de contratación basada en
acuerdo de voluntades que celebra una dependencia o entidad con uno o más posibles
proveedores, en ellos se establecen las especificaciones técnicas y de calidad, alcances,
precios y condiciones que regularán la adquisición o arrendamiento de bienes muebles, o la
prestación de servicios. (Compranet, 2019).

El marco normativo mexicano establece diversos procedimientos de contratación pública


que pueden celebrase (Olvera y Cancino, 2020), todos ellos sustentados en las leyes que
aparecen en la figura 4.38:

FIGURA 4.38 - LEYES MEXICANAS QUE SUSTENTAN LOS MODELOS DE CONTRATOS

Fuente: elaboración propia (2020), con información de Olvera y Cancino (2020).


Nota: México ha construido un andamiaje de leyes, reglamentos, disposiciones y acuerdos para proteger cada una de las
etapas que forman parte del proceso de contratación en materia de adquisiciones, arrendamientos, servicios y obra pública.
Para revisar el marco normativo ampliado en la materia, véase el anexo 6, “Normatividad en materia de adquisiciones y obra
pública”.

Los procesos de contratación están normados en ley; sin embargo, la opacidad y la falta de
probidad de las personas servidoras públicas y particulares que participan en estos puede
provocar que la ley se convierta en un instrumento que valide decisiones discrecionales,
afectando derechos de otros participantes e incluso a los beneficiarios de la acción pública.

El Sistema Nacional Anticorrupción ha puesto atención en ello, buscando fortalecer los


mecanismos de prevención, control, detección, y sanción de los actos de corrupción en la
contratación pública, como se observa en la tabla 4.10.

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TABLA 4.10 - PROCESO DE CONTRATACIÓN DE OBRA PÚBLICA

PROCESO CONSIDERACIONES
Deberá sujetarse a lo dispuesto a la Ley General de Asentamientos Humanos; los objetivos y
Planeación prioridades del PND y de sus programas derivados; y a los objetivos, metas y previsiones de recursos
establecidos en el PEF.

Dictámenes, permisos, licencias, derechos de bancos materiales, derechos de propiedad incluyendo


derechos de vía y expropiación de inmuebles sobre los cuales se ejecutarán las obras públicas.
Trámites
Evaluación de impacto ambiental, a fin de tomar en cuenta los efectos sobre el medio ambiente que
podría causar la ejecución de las obras.

El cual se pondrá a disposición del público en general a través de CompraNet y de su página de internet
Programa anual
a más tardar el 31 de enero de cada año.

Para realizar las obras, los estudios y proyectos, especificaciones de construcción, normas de calidad y
Estudios
el programa de ejecución, deben estar terminados.

Comités de obras Revisarán los programas y presupuesto de obras públicas, dictaminar los proyectos de políticas, bases y
públicas lineamientos y la procedencia de no celebrar licitaciones públicas.

Contrato: que puede llevarse a cabo mediante licitación pública, invitación a cuando menos tres personas
o adjudicación directa.
Ejecución
Administración directa: siempre que posean la capacidad técnica, la maquinaria y equipo de construc-
ción, así como el personal técnico, que se requieran para el desarrollo de los trabajos.

La información relativa a los actos y contratos se remitirá a la Secretaría de Economía y a la Secretaría


de la Función Pública.
Información y
verificación La SFP podrá verificar las obras y servicios relacionados con las mismas, realizar visitas e inspecciones
a las dependencias y entidades y, solicitar a los servidores públicos y a los contratistas todos los datos e
informes relacionados con los actos.

La SFP sancionará a los licitantes o contratistas con multa equivalente a la cantidad de cincuenta y hasta
mil veces el salario vigente en el Distrito Federal (actualmente Ciudad de México) elevado al mes, en la
Infracciones y fecha de la infracción.
sanciones
Además, inhabilitará de tres meses a cinco años a licitantes o contratistas para participar de manera
directa o por interpósita persona en procedimientos de contratación.

Fuente: Ley De Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas (2009).

Si bien existen avances en materia de prevención y detección de prácticas de corrupción en


los procesos de contrataciones públicas, es necesario seguir consolidando los mecanismos
de operación, vigilancia y control que existen en la materia. De acuerdo con la experiencia
internacional, algunas las buenas prácticas en la materia señalan que es importante impulsar:

• Mayor capacitación de las personas servidoras públicas con el propósito de que


sean eficientes en el ejercicio de sus labores y den cumplimiento a las normas y
principios en el ámbito de la función pública.
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• Contar con instancias jurisdiccionales locales y federales, independientes e impar-


ciales, que resuelvan con objetividad las controversias e impugnaciones en las con-
trataciones públicas.

• Revisión de las leyes procesales, como la de Amparo, la de Procedimiento Adminis-


trativo o la del Procedimiento Contencioso Administrativo, para permitir el pleno
ejercicio de los derechos humanos, en especial el de la tutela judicial efectiva en
materia de contrataciones públicas. Éstas consisten en un derecho humano cuya
finalidad es garantizar que la justicia resolverá el fondo de la controversia que se le
plantee, y no se enfocará sólo en la simple revisión de las formalidades de los pro-
cedimientos (López, 2020).

ADQUISICIONES, ARRENDAMIENTOS Y SERVICIOS


Con el propósito de reglamentar el artículo 134 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos (CPEUM), se publicaron las leyes de Adquisiciones Arrendamientos y
Servicios del Sector Público, y de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas,
con la intención de regular la contratación pública, a través de la definición de tipos de obras
y bienes que requiere la federación, así como los entes obligados a seguir el proceso por el
cual los crea, adquiere o arrenda el Estado.

El ámbito de aplicación de las adquisiciones, arrendamientos de bienes muebles y


prestación de servicios de cualquier naturaleza le corresponde a las dependencias y entidades
de la Administración Pública Federal, los organismos descentralizados, las empresas de
participación mayoritaria, los fideicomisos y las entidades federativas y municipios. Sin
embargo, existen las siguientes excepciones consideradas en la ley:

• Contrataciones de las empresas productivas del Estado y sus empresas productivas


subsidiarias.

• Contrataciones de los Centros Públicos de Investigación, realizadas con recursos


autogenerados de sus Fondos de Investigación Científica y Desarrollo Tecnológico.

• Contrataciones de los organismos intergubernamentales internacionales para la ad-


quisición de bienes o prestación de servicios para la salud.

• Contratos entre dependencias o entidades federales o estatales.

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La contratación pública es el procedimiento de carácter administrativo por medio


del cual un ente público selecciona y celebra un acuerdo de voluntades con una
persona física o jurídica colectiva, para que ésta preste algún servicio público o
lleve a cabo la ejecución de una obra pública, con recursos públicos del Estado y en
beneficio de la colectividad (Olvera y Cancino, 2020).

Las adquisiciones y arrendamientos de bienes muebles, contratación de servicios y


contratación de obra pública, se realizan mediante un proceso en el que las dependencias
gubernamentales contratan a proveedores para el cumplimiento de metas y objetivos de los
programas presupuestarios. El proceso tiene cinco etapas, que se muestran en la figura 4.39
y se detallan más adelante, en las cuales pueden presentarse riesgos de actos de corrupción.

FIGURA 4.39 - ETAPAS DEL PROCESO DE CONTRATACIÓN

Fuente: elaboración propia (2020), con información de Transparencia Presupuestaria (2020).

1. Planeación

La planeación en el proceso de contratación refiere a la identificación de las necesidades


institucionales respecto a los bienes y servicios que es necesario adquirir para alcanzar
los fines planteados. En México, el proceso se realiza a nivel de programa presupuestario,
a través del cual se establece el destino de los recursos públicos para las adquisiciones,
arrendamientos, servicios y obras públicas, entre otros rubros, para cumplir con los objetivos
de dichos programas.
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• Cada año las dependencias públicas definen objetivos, metas, requerimientos de


compra y las prioridades de su ejercicio de recursos públicos.

• Las necesidades de bienes y servicios de cada dependencia y entidad son la base


para la integración del Programa Anual de Adquisiciones, Arrendamientos y Servi-
cios.

La planeación del ejercicio de gasto permite identificar aquellos procesos en los que se
presentan retrasos, subejercicios o bien excesos de gasto.

La COFECE (2018) ha señalado que dentro del proceso de planeación, la investigación


de mercado juega un papel central, debido a que en ella se adquiere información de los
aspectos más relevantes que imperan en el mercado: precios, características técnicas, etc.
Sin embargo, puede suceder que ciertas empresas por sí solas o coludidas manipulen las
cotizaciones presentadas en la etapa de investigación de mercado para lograr posteriores
adjudicaciones a precios mayores a los que prevalecerían en competencia, o bien pueden
coludirse para dificultar la entrada de otros oferentes en el mercado y así garantizar la
asignación de contratos específicos.

2. Procedimiento de contratación

Esta etapa consiste en la identificación y selección del tipo de contratación que se requiere
para la adquisición, arrendamiento, servicio u obra pública de determinado producto que
ofrece un proveedor externo. Este procedimiento puede ser de tres tipos: licitación pública;
invitación a, cuando menos, tres personas; y adjudicación directa. Como se muestra en la
tabla 4.11.

De acuerdo con el artículo 26 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del


Sector Público (2000) publicada en el DOF, “las adquisiciones, arrendamientos y servicios
se adjudicarán, por regla general, a través de licitaciones públicas, mediante convocatoria
pública”.

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TABLA 4.11 - TIPOS DE PROCEDIMIENTO DE CONTRATACIÓN

INVITACIÓN A, CUANDO
LICITACIÓN PÚBLICA ADJUDICACIÓN DIRECTA
MENOS, TRES PERSONAS
Procedimiento de invitación abier-
Procedimientos de invitación a
ta mediante el anuncio de una
cuando menos tres personas, sin
convocatoria a todos aquellos inte-
que estos últimos excedan el trein-
resados en registrarse como parti- Asignación de un contrato a un
Tipo de ta por ciento del presupuesto de
cipantes para ser proveedores del solo proveedor, sin licitación pú-
procedimiento adquisiciones, arrendamientos y
Gobierno Federal, para que, en blica.
servicios autorizado a la depen-
igualdad de circunstancias, con-
dencia o entidad en cada ejerci-
curran para ofrecerle las mejores
cio presupuestario.
condiciones de contratación.

• No existen bienes o servicios • La dependencia o entidad


alternativos o sustitutos técnica- acredite con la investigación
mente razonables. de mercado correspondiente,
• En el mercado sólo existe un que se obtienen las mejores
posible oferente. condiciones para el Estado.
• El oferente posee la titularidad • Se evitan pérdidas o costos
o el licenciamiento exclusivo adicionales, al contratar con
de patentes, derechos de au- algún proveedor que tenga
tor u otros derechos exclusivos. contrato vigente previamente
Fomenta la competencia porque • Peligre o se altere el orden so- adjudicado mediante licitación
varios proveedores del bien, obra cial, la economía, los servicios pública y éste acepte otorgar
o servicio tienen la posibilidad de públicos, la salubridad, la se- los mismos bienes o servicios
Supuestos
ofrecer lo que consideran la mejor guridad o el ambiente. en iguales condiciones en
combinación precio-calidad para • Existan circunstancias que pue- cuanto a precio, característi-
ganar el contrato. dan provocar pérdidas o cos- cas y calidad de los bienes o
tos adicionales importantes. servicios materia del contrato
• Se realicen con fines exclusiva- celebrado con la misma u otra
mente militares o para la arma- dependencia o entidad.
da, o su contratación median- • Cuando la información que se
te licitación pública ponga en tenga que proporcionar a los
riesgo la seguridad nacional o licitantes para la elaboración
la seguridad pública. de su proposición esté clasifi-
• Se declara desierta una licita- cada como reservada o con-
ción pública. fidencial

La convocatoria a la licitación se
publica en el Sistema Público de La difusión se realiza a través de CompraNet y del sitio web de la de-
Convocatoria
Información Gubernamental cono- pendencia o entidad.
cido como CompraNet.

La selección de participantes puede hacerse de los aquellos que se


encuentren inscritos en el registro único de proveedores.

Para llevar a cabo la adjudicación correspondiente, se debe contar con


Las dependencias y entidades rea- un mínimo de tres proposiciones susceptibles de analizarse técnicamente.
lizan la evaluación de las proposi- En caso de que no se presenten el mínimo de proposiciones, se puede
ciones, el contrato se adjudicará al optar por declarar desierta la invitación, o bien, continuar con el proce-
Selección licitante cuya oferta resulte solven- dimiento y evaluar las proposiciones presentadas. En caso de que sólo
te, porque cumple con los requisi- se haya presentado una propuesta, la convocante podrá adjudicarle el
tos legales, técnicos y económicos contrato si considera que reúne las condiciones requeridas.
establecidos en la convocatoria.
Se sustenta la capacidad de respuesta inmediata, solvencia técnica, eco-
nómica y legal del proveedor para cumplir con los compromisos con la
dependencia o entidad, y que el tipo de bienes o servicios requeridos
sea acorde con la actividad que desempeñe el invitado.

Fuente: elaboración propia con información de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, Titulo
Segundo De los Procedimientos de Contratación. 100

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Adicionalmente a las excepciones en el ámbito de aplicación de la ley, en su artículo 41 y


capítulo tercero, se establecen otras circunstancias en las que las dependencias y entidades
podrán contratar sin sujetarse a licitaciones públicas: por ejemplo, cuando la contratación
altere el orden social o se ponga en riesgo la seguridad nacional, se trate de bienes perecederos,
o en aquellos casos donde el participante posea la titularidad o el licenciamiento exclusivo de
patentes y derechos de autor.

En los últimos años, una de las áreas en las que se han registrado riesgos de corrupción
es la contratación de servicios de consultorías, asesorías, estudios o investigaciones en las
que intervienen instituciones públicas y privadas de educación superior y centros públicos
de investigación, para los cuáles es aplicable el procedimiento de contratación por la vía de
invitación a cuando menos tres participantes, lo que podría derivar en pactos entre oferentes
como prácticas de corrupción. Como ejemplo, véase el anexo 7, “Las universidades públicas
dentro de la Estafa Maestra”.

Asimismo, la ley permite la aplicación del procedimiento de adjudicación directa cuando


la dependencia establece que la información que se va a proporcionar para la elaboración
de la propuesta es reservada. Lo anterior, ha provocado que exista una gran cantidad de
excepciones en las contrataciones del sector público que, además, constituyen una fuente de
riesgo de corrupción, vía la práctica de subcontrataciones o utilización de empresas fantasma.

Además, puede darse el caso que las bases de las licitaciones incluyan requisitos o
especificaciones que reduce el número de participantes, o bien los criterios de evaluación
y adjudicación de los proyectos son orientados para beneficiar a un oferente en particular.
(COFECE, 2018).

Además, la COFECE ha sancionado a empresas involucradas en la manipulación de “precios


en las cotizaciones enviadas para la elaboración de investigaciones de mercado previas a los
procedimientos de contratación llevados a cabo mediante adjudicación directa o invitaciones
a cuando menos tres. El mecanismo consistía en el envío de borradores de las cotizaciones o
propuestas técnicas y económicas por parte de una sola empresa para que dichos documentos
fueran firmados por sus competidores y enviados a las autoridades contratantes”. (COFECE,
2018, p. 24).

Cada año, la ASF en la revisión de la Cuenta Pública señala inconsistencias en los procesos
de contratación que no se apegan a la normatividad, que abarcan desde la entrega de pagos
excesivos hasta la no entrega de bienes y servicios o bien no cumplen las especificaciones
requeridas. La Secretaría de la Función Pública ha insistido en promover la licitación pública
como el procedimiento de contratación que debe ser preferido frente a los procedimientos
de excepción (SFP, 2017).
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En este sentido, el Consejo de la OCDE ha recomendado a los Estados miembros “recurrir


a licitaciones abiertas a la participación, limitando el uso de posibles excepciones y de las
contrataciones con un único proveedor. Las licitaciones mediante concurso deberán ser
el método habitual en la contratación pública, como instrumento adecuado para lograr la
eficiencia, combatir la corrupción, obtener precios justos y razonables y garantizar resultados
competitivos”.

3. Adjudicación

Definición del o los participantes que resultaron ganadores del contrato de acuerdo con la
evaluación realizada por el Gobierno Federal. A esta decisión se le conoce como adjudicación
y se da a conocer mediante un acta de fallo. En esta etapa se conocen los procedimientos
que se encuentran en evaluación, adjudicados o cancelados, cuáles son las empresas que
ganaron en los procesos de contratación y cuáles fueron los criterios de evaluación para
definir al ganador.

En el buscador por proveedor de CompraNet (el sistema electrónico de información pública


gubernamental en materia de contrataciones públicas y de uso obligado para los sujetos
señalados en el artículo 1 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector
Público, LAASSP, y de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas,
LOPSRM, que es administrado y operado por la Unidad de Política de Contrataciones Públicas,
UPCP, de la Secretaría de la Función Pública, SFP) se identifica la información de las empresas
que han participado en los procedimientos y no fueron elegidas para ser proveedores del
gobierno o las que sí han ganado uno o más contratos y se convirtieron en proveedores del
gobierno.

4. Contratos

Una vez que el gobierno anuncia al participante ganador, se formaliza un contrato. Este
documento establece las especificaciones de la contratación tales como: quién o quiénes
serán los participantes que tienen la adjudicación y se convierten en proveedores del gobierno,
la fecha de inicio y fecha de fin del contrato, y el monto contratado.

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La convocatoria a la licitación, el contrato y sus anexos son los instrumentos que vinculan a
las partes en sus derechos y obligaciones. Las estipulaciones que se establezcan en el contrato
no deberán modificar las condiciones previstas en la convocatoria a la licitación y sus juntas
de aclaraciones; en caso de discrepancia, prevalecerá lo estipulado en éstas.

5. Ejecución

Se realiza lo establecido en el contrato firmado entre el gobierno y el proveedor, es decir,


se realizan pagos por el bien o servicio que se adquirió. La vinculación de la etapa de la
planeación del presupuesto con el seguimiento del gasto se observa en:

• Gasto comprometido: cuando se autoriza por la unidad competente la responsabi-


lidad de pagarle a un proveedor siempre y cuando se cumplan las especificaciones
del contrato.

• Gasto ejercido: emisión de un documento de pago autorizado en favor de un tercero.

• Gasto pagado: momento del gasto que indica que el monto ya se encuentra trans-
ferido a la empresa o empresas proveedoras.

La contratación pública que forma parte del proceso de contratación y que puede realizarse
a través de licitación pública; invitación, cuando menos, a tres personas; o adjudicación directa,
puede llevarse a cabo de manera presencial o electrónica mediante el Sistema Electrónico de
Información Pública Gubernamental denominado CompraNet.

El sistema simplificó, transparentó, modernizó y estableció un adecuado proceso de


contratación de servicios, bienes, arrendamientos y obra pública de las dependencias y
entidades de la administración pública.

Con esta herramienta se sistematiza la información pública gubernamental en línea sobre


adquisiciones, arrendamientos y servicios, y se garantiza la operación de los procedimientos
de contratación desde la publicación de la convocatoria hasta el fallo correspondiente. De
esta manera, se evita el contacto personal entre servidores públicos y proveedores lo más
posible, lo que limita el riesgo a las prácticas de corrupción. El sistema CompraNet incluye la
información que se muestra en la figura 4.40:

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FIGURA 4.40 - INFORMACIÓN EN COMPRANET

Fuente: elaboración propia (2020), con información de CompraNet.

OBRA PÚBLICA
De acuerdo con la Ley de Obras Públicas y servicios relacionados con las mismas (2021),
se consideran obras públicas “los trabajos que tengan por objeto construir, instalar, ampliar,
adecuar, remodelar, restaurar, conservar, mantener, modificar y demoler bienes inmuebles”.
Así mismo, los servicios relacionados con las obras públicas son los trabajos que tienen por
objeto: “concebir, diseñar y calcular los elementos que integran el proyecto de obra pública; las
investigaciones, estudios, asesorías y consultorías; la dirección o supervisión de la ejecución de
las obras y los estudios que tengan por objeto rehabilitar, corregir o incrementar la eficiencia
de las instalaciones”.

El proceso de contratación de obra pública, desglosado en la tabla 4.12, que realizan las
dependencias y entidades gubernamentales, así como los organismos descentralizados,
empresas de participación estatal, entidades federativas, los municipios y sus entes públicos,
deben sujetarse a las siguientes consideraciones.

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TABLA 4.12 - PROCESO DE CONTRATACIÓN DE OBRA PÚBLICA

PROCESO CONSIDERACIONES
Deberá sujetarse a lo dispuesto a la Ley General de Asentamientos Humanos; los objetivos y
Planeación prioridades del PND y de sus programas derivados; y a los objetivos, metas y previsiones de recursos
establecidos en el PEF.

Dictámenes, permisos, licencias, derechos de bancos materiales, derechos de propiedad incluyendo


derechos de vía y expropiación de inmuebles sobre los cuales se ejecutarán las obras públicas.
Trámites
Evaluación de impacto ambiental, a fin de tomar en cuenta los efectos sobre el medio ambiente que
podría causar la ejecución de las obras.

El cual se pondrá a disposición del público en general a través de CompraNet y de su página de internet
Programa anual
a más tardar el 31 de enero de cada año.

Para realizar las obras, los estudios y proyectos, especificaciones de construcción, normas de calidad y
Estudios
el programa de ejecución, deben estar terminados.

Comités de obras Revisarán los programas y presupuesto de obras públicas, dictaminar los proyectos de políticas, bases y
públicas lineamientos y la procedencia de no celebrar licitaciones públicas.

Contrato: que puede llevarse a cabo mediante licitación pública, invitación a cuando menos tres personas
o adjudicación directa.
Ejecución
Administración directa: siempre que posean la capacidad técnica, la maquinaria y equipo de construc-
ción, así como el personal técnico, que se requieran para el desarrollo de los trabajos.

La información relativa a los actos y contratos se remitirá a la Secretaría de Economía y a la Secretaría


de la Función Pública.
Información y
verificación La SFP podrá verificar las obras y servicios relacionados con las mismas, realizar visitas e inspecciones
a las dependencias y entidades y, solicitar a los servidores públicos y a los contratistas todos los datos e
informes relacionados con los actos.

La SFP sancionará a los licitantes o contratistas con multa equivalente a la cantidad de cincuenta y hasta
mil veces el salario vigente en el Distrito Federal (actualmente Ciudad de México) elevado al mes, en la
Infracciones y fecha de la infracción.
sanciones
Además, inhabilitará de tres meses a cinco años a licitantes o contratistas para participar de manera
directa o por interpósita persona en procedimientos de contratación.

Fuente: Ley De Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas (2009).

De acuerdo con los Lineamientos para el registro en la Cartera de Programas y Proyectos


de Inversión, publicados en el Diario Oficial de la Federación (2013), los programas y proyectos
de inversión (PPI) son el conjunto de obras y acciones que llevan a cabo las dependencias
y entidades de la Administración Pública Federal para la construcción, adquisición,
modificación, mantenimiento o conservación de activos fijos, con el propósito de solucionar
una problemática o atender una necesidad específica y que generan tanto beneficios como
costos a lo largo del tiempo.

105

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Los PPI deben estar alineados a los objetivos y estrategias del PND, a los programas
sectoriales, instituciones, regionales y especiales, además, derivado de que implican una
inversión a largo plazo, deben contar con medidas de control y de análisis que aseguren su
impacto y eficacia.

Con base en lo que establece la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria


y su Reglamento, los PPI se registran en una cartera, integrada y administrada por la Unidad
de Inversiones de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y deben contar con análisis de
factibilidad técnica, legal, económica y ambiental.

Las etapas por las que atraviesan los Programas y Proyectos de Inversión son:

1. Planeación

La dependencia o entidad establece las necesidades de inversión en el corto, mediano y


largo plazos, conforme a lo establecido en el PND y sus programas derivados. Posteriormente
se realiza una priorización con base en criterios de evaluación, tales como: rentabilidad
socioeconómica, reducción de la pobreza extrema, desarrollo regional y concurrencia con
otros programas y proyectos de inversión. El documento de planeación se presenta a través
del Sistema para el Proceso Integral de Programación y Presupuesto (PIPP) de la SHCP.

2. Análisis costo y beneficio

Para la administración e integración de la cartera, la Unidad de Inversiones valida la viabilidad


socioeconómica de los programas y proyectos a través de distintos tipos de evaluaciones
dependiendo del monto y el tipo de proyecto y programa de inversión, como se observa en
la tabla 4.13:

TABLA 4.13 - EVALUACIÓN SOCIOECONÓMICA POR TIPO Y MONTO DE PROGRAMA Y PROYECTO DE INVERSIÓN

EVALUACIÓN TIPO DE PPI MONTO


Proyectos de infraestructura económica, social, gubernamental, Menor o igual a 50
de inmuebles y otros proyectos. millones de pesos.

Ficha técnica Programas de adquisiciones, adquisiciones de protección civil, Menores a 150


de mantenimiento y de mantenimiento de protección civil. millones de pesos.

Mayores a 1,000
Proyectos de inversión.
millones de pesos.
106

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• Módulo IV | Tema 5: Obras, contrataciones, adquisiciones y compras públicas

EVALUACIÓN TIPO DE PPI MONTO


Proyectos de infraestructura económica, social, gubernamental, Mayor a 50 millones de pesos
de inmuebles y otros proyectos. y hasta 500 millones de pesos.

Mayor a 150 millones de pesos


Programas de adquisiciones y mantenimiento.
y hasta 500 millones de pesos.
Análisis costo-beneficio
simplificado
Programas de adquisiciones y mantenimiento de protección Mayor a 150 millones de pesos
civil. y hasta 500 millones de pesos.

Mayor a 50 millones de pesos


Otros programas de inversión.
y hasta 500 millones de pesos.

Programas y proyectos de inversión. Mayor a 500 millones de pesos.


Análisis costo-beneficio
Proyectos de infraestructura productiva de largo plazo.

Proyectos de infraestructura económica, social, gubernamental,


Mayor a 50 millones de pesos
de inmuebles y otros proyectos, con beneficios no
y hasta 500 millones de pesos.
cuantificables.

Mayor a 150 millones de pesos


Programas de adquisiciones, con beneficios no cuantificables.
Análisis costo-eficiencia y hasta 500 millones de pesos.
simplificado
Mayor a 150 millones de pesos
Programas de mantenimiento, con beneficios no cuantificables.
y hasta 500 millones de pesos.

Otros programas de inversión, con beneficios no Mayor a 50 millones de pesos


cuantificables. y hasta 500 millones de pesos.

Programas y proyectos de inversión, con beneficios no


Mayor a 500 millones de pesos.
cuantificables.
Análisis costo-eficiencia
Programas y proyectos de inversión, con beneficios no
Mayor a 500 millones de pesos.
cuantificables y sin información de los beneficios monetarios.

Fuente: elaboración propia (2020), con información en los Lineamientos para la elaboración y presentación de los análisis
costo y beneficio de los programas y proyectos de inversión, Diario Oficial de la Federación, México (30 de diciembre de
2013).

3. Registro en la cartera

Las dependencias y entidades llenarán y enviarán mediante el módulo de “Cartera de


Inversión” del PIPP la solicitud de registro y el análisis costo y beneficio correspondiente. El
registro en la cartera busca que las mejores alternativas de inversión, con mayor beneficio
social y que cumplan con la normativa aplicable en materia de inversión, sean las que reciban
las asignaciones de recursos, para incorporarlas en el Proyecto de Presupuesto de Egresos de
la Federación y asignarles la clave de cartera que tendrá una vigencia de tres años.
107

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• Módulo IV | Tema 5: Obras, contrataciones, adquisiciones y compras públicas

4. Seguimiento

Las dependencias y entidades deben reportar información financiera y del avance físico
de los PPI, incluyendo los proyectos de infraestructura productiva de largo plazo y los
proyectos de asociaciones público privadas para el seguimiento del ejercicio. El seguimiento
se realizará a través del Módulo de Seguimiento del PIPP o en el SII@web (Sistema Integral de
Información de los Ingresos y Gasto Público), mensual o trimestralmente, con lo que se contará
con información relevante, oportuna y objetiva sobre el desempeño de las dependencias y
entidades en la ejecución de los PPI.

La COFECE (2018) ha propuesto una serie de acciones que ayudarían a disminuir los riesgos
de actos de corrupción, que a continuación se señalan:

• Requerir la participación de la COFECE en licitaciones relevantes, a fin de que revise


bases, convocatorias o términos generales.

• Crear un mercado virtual para las compras pequeñas de bienes homogéneos de las
dependencias de la Administración Pública Federal.

• Impedir los efectos negativos de la subcontratación y las ofertas conjuntas, por me-
dio de su correcta identificación, es así que deben obligarse a los convocantes a: i)
Revelar de manera anticipada a quién planean subcontratar, para qué y por qué; ii)
Impedir la subcontratación de personas o empresas que hayan participado en la
licitación a través de la cual se adjudicó el contrato; y iii) cuando se permita la pre-
sentación de ofertas conjuntas, no autorizar la participación de un mismo licitante
individualmente y como parte de una postura conjunta en el mismo procedimiento
de contratación.

• Incrementar los estándares para la aprobación de los convenios modificatorios.

• Transparentar las modificaciones de concesiones, permisos y/o contratos y evitar la


discrecionalidad de las mismas.

• Aplicar la inhabilitación a los agentes económicos sancionados por colusión para


participar en concursos públicos subsecuentes.

• Transparentar y dar publicidad a las Investigaciones de Mercado.

• Acotar los supuestos para contratar por procedimientos diferentes a la licitación


pública.

• Eliminar la excepción prevista en las leyes de adquisiciones y obra pública para las
contrataciones entre dependencias y entidades.

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• Módulo IV | Tema 5: Obras, contrataciones, adquisiciones y compras públicas

• Permitir la participación de otros licitantes interesados en los procedimientos res-


tringidos.

• Restringir la participación simultánea de empresas de un mismo GIE para evitar


simulación de competencia.

• Transformar el mecanismo de puntos o porcentajes a uno de evaluación en dos


etapas.

• Crear una Ley General de Contratación Pública (adquisiciones y obra pública), que
se apegue a los estándares internacionales.

109

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• Módulo IV | Tema 5: Obras, contrataciones, adquisiciones y compras públicas

IDEAS IMPORTANTES:
• Las contrataciones públicas son un tema de suma importancia en la gestión
pública, ya que implican la adquisición de bienes y servicios que permiten
al Estado cumplir con funciones específicas que satisfacen necesidades de
carácter colectivo.

• Las contrataciones públicas, al involucrar el manejo de recursos monetarios,


sea por el proceso mismo, como por la intervención de individuos o grupos
del servicio público, o de los sectores social y privado, son vulnerables a
prácticas de corrupción, por lo que es necesario fortalecer el cumplimiento
de la normatividad como la vigilancia de todo el proceso.

• El combate de la corrupción en el ámbito de las contrataciones públicas


requiere una atención especial albergada en el Sistema Nacional
Anticorrupción, desde un enfoque correctivo y preventivo.

• Existen avances en materia de prevención y detección de prácticas


corruptas que se deben revisar y complementar con experiencias
internacionales:
• Mayor capacitación de las personas servidoras públicas con el propósito de
que sean eficientes en el ejercicio de sus labores y den cumplimiento a las
normas y principios en el ámbito de la función pública.
• Contar con instancias jurisdiccionales locales y federales, independientes e
imparciales, que resuelvan con objetividad las controversias e impugnaciones
en las contrataciones públicas.
• Revisión de las leyes procesales, como la de Amparo, la de Procedimiento
Administrativo o la del Procedimiento Contencioso Administrativo, para permitir
el pleno ejercicio de los derechos humanos de las personas, en especial el de la
tutela judicial efectiva en materia de contrataciones públicas.

110

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• Módulo IV | Referencias

Referencias

ASF. (2019). Informe de cumplimiento de las disposiciones establecidas en la Ley de Disciplina financiera de
las Entidades Federativas y los Municipios. https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2019b/Documentos/
Auditorias/MR-LDFEFyM_a.pdf

BANXICO. (s/f). El sistema financiero. http://educa.banxico.org.mx/banco_mexico_banca_central/sistema-


financiero.html

Bonifaz, D. (2001). La deuda pública, opción de financiamiento a nivel local. Boletín Mexicano de Derecho
Comparado, 34(101), 421-452.

Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión. (19 de noviembre de 2019). Ley Federal de Austeridad
Republicana. http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LFAR_191119.pdf

Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión. (19 de noviembre de 2019). Ley Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria. http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LFPRH_191119.pdf

Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión. (31 enero de 2018). Ley General de Contabilidad
Gubernamental. http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LGCG_300118. pdf

Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión. (13 de enero de 2016). Ley de Obras Públicas y Servicios
relacionados con las mismas. http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/56_130116.pdf

Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión. (29 diciembre de 1976). Última reforma publicada el
11 de enero de 2021. Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. http://www.diputados.gob.mx/
LeyesBiblio/pdf/153_110121.pdf

CNBV. (2020). Guía para la prevención y detección de operaciones con recursos de procedencia
ilícita en el sistema financiero derivadas de actos de corrupción. https://www.cnbv.gob.mx/
PrevencionDeLavadoDeDinero/Documents/Guia_Anticorrupcion_2020.pdf

CNBV. (s/f). Lavado de Dinero. https://www.cnbv.gob.mx/CNBV/Documents/VSPP_Lavado%20de%20Dinero.


pdf

COFECE. (2018). Agenda de Competencia para un ejercicio íntegro en las Contrataciones Públicas.
Cuadernos de promoción de la competencia. https://www.cofece.mx/wp-content/uploads/2018/07/cpc-
contratacionespublicas.pdf

CONAC. (27 diciembre de 2010). ACUERDO por el que se emite la Clasificación Funcional del Gasto. https://
www. gob.mx/cms/uploads/attachment/file/486047/clasificacion_funcional_gasto.pdf

Guerrero, J. y López, M. (2000). Manual sobre el marco jurídico del presupuesto público federal.
Centro de Investigación y Docencia Económicas, A.C. http://www.taosc.com.mx/ contenido/
Paquete_Basico_TAO/Mexico/Paquete_Basico/Manual%20Juridico%20Presupuesto.
pdf?phpMyAdmin=1bc768394c20d16053374399b717b9e2

Gutiérrez, A. (2015). Gasto público y presupuesto base cero en México. El Cotidiano, (192), 13-32. https://www.
redalyc.org/pdf/325/32539883003.pdf

Gutiérrez, A. (2013). Transparencia hacendaria y regulación financiera: Una visión de futuro. 10 años de
transparencia en México, 184-220.

Grupo Egmon. (2019). Herramientas y prácticas de las UIF para investigar el lavado del producto de la
corrupción. https://egmontgroup.org/sites/default/files/filedepot/external/20200406%20-%20IEWG%20
-%20Public%20Summary_FIU%20TOOLS%20AND%20PRACTICES%20FOR%20INVESTIGATING%20
LAUNDERING%20OF%20T....pdf
111

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• Curso Combate y Control de la Corrupción en el Servicio Público con Enfoque Presupuestal
• Módulo IV | Referencias

Humphrey, C. (Coord.). (2021). Inteligencia financiera y combate a la corrupción. Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD).

IMCO. (2020). Compras públicas en México Competencia: la gran ausente. Instituto Mexicano para la
Competitividad.

Jaime, E., Avendaño, E., y García, M. (2013). Rendición de Cuentas y Combate a la Corrupción: Retos y
Desafíos. Secretaria de la Función Pública.

Lathrop, D. y Ruma, L. (Eds.). (2010). Open Government: Collaboration, Transparency, and Participation in
Practice. O’Reilly

López Ayllón, S. y Merino, M. (2010). La rendición de cuentas en México: perspectivas y retos en M. Merino,
S. López Ayllón y G. Cejudo (Coord.) La estructura de la rendición de cuentas en México. Instituto de
Investigaciones Jurídicas, UNAM. https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/6/2800/4.pdf

Méndez, O. (2019). Aproximación al control externo y su relación con la rendición de cuentas. Cuestiones
constitucionales, (41), 313-342. http://www.scielo.org.mx/pdf/cconst/n41/1405-9193-cconst-41-313.pdf

OCDE. (2020). Panorama de las Administraciones Públicas América Latina y el Caribe 2020. https://www.
oecd-ilibrary.org/sites/20602af1 es/index.html?itemId=/content/component/20602af1-es

Olvera, M. y Cancino, R. (Coord.). (2020). La contratación pública y el sistema nacional anticorrupción.


Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM.

PNUD-SESNA. (2020). Mapeo de buenas prácticas metodológicas para la gestión de riesgo. https://www.
mx.undp.org/content/mexico/es/home/library/democratic_governance/mapeo-de-buenas-practicas-
metodologias-para-la-gestion-de-riesgo.html

Ramírez, J. A. (2019). Los archivos históricos y la gestión documental. Cuadernos de transparencia (27).

Ríos, A. (2015). Gestión documental, archivos gubernamentales y transparencia en México. Estado, Gobierno y
Gestión Pública, (26), 97-136.

Romero, C., Martínez, V. y Ricardo, C. (2020). Todo lo que usted quería saber sobre delitos fiscales. Instituto
Nacional de Ciencias Penales (INACIPE).

Salazar, P. (Coord.). (2018). ¿Cómo combatir la corrupción? Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM.

SFP. (2017). Contrataciones consolidadas. Promoviendo su uso responsable. https://www.gob.mx/cms/


uploads/attachment/file/189906/CONTRATACIONES_CONSOLIDADAS.pdf

SFP. (25 de abril de 2016). LINEAMIENTOS para la atención, investigación y conclusión de quejas y denuncias.
https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5434315&fecha=25/04/2016

SHCP. (2010). Programa Nacional de Reducción de Gasto Público. https://www.gob.mx/shcp/documentos/


programa-nacional-de-reduccion-de-gasto-publico-2010-2012

SHCP. (2012). Lineamientos Específicos del Programa Nacional de Reducción del Gasto Público para el
Ejercicio Fiscal 2012. https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/20088/of_307_A_2255.pdf

SHCP. (30 de diciembre de 2013). LINEAMIENTOS para el Registro de los Programas y Proyectos de Inversión.
https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/21213/registro.pdf

SHCP. (2016). DECRETO de Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios. http://
www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LDFEFM_300118.pdf

SHCP. (2021) ¿Cómo entender el presupuesto? El gasto público a través de los datos. Secretaría de Hacienda y
Crédito Público.

Sistema Nacional Anticorrupción. (2020). Política Nacional Anticorrupción. https://www.sesna.gob.mx/


politica-nacional-anticorrupcion/ 112

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• Módulo IV | Referencias

Trijo, M. y Álvarez, V. (2017). Gestión pública, gobierno abierto y fortalecimiento de la democracia en América.
Desde el gobierno abierto al Estado abierto en América Latina y el Caribe. CEPAL.

UED-SHCP. (2021). Índice de calidad en la información reportada sobre recursos federales transferidos ICI.
Nota metodológica. https://www.transparenciapresupuestaria.gob.mx/work/models/PTP/Entidades_
Federativas/Indicador/Nota_Metodologica_ICI.pdf

UIF. (2020). Evaluación Nacional de Riesgos 2020. https://www.pld.hacienda.gob.mx/work/models/PLD/


documentos/enr2020.pdf

113

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• Módulo IV | Anexos

Anexos
ANEXO 1 - CONTENIDO DE PROYECTOS DE LEY DE INGRESOS Y DEL PEF

PROYECTO DE LEY DE INGRESOS PROYECTO DE PRESUPUESTO DE EGRESOS


(ARTÍCULO 40) (ARTÍCULO 41)

I. Exposición de motivos I. Exposición de motivos

• La política de ingresos del Ejecutivo Federal. • La política de gasto del Ejecutivo Federal.
• Las políticas de gasto en los Poderes Legislativo y Judicial y en
Estimaciones para el año que se presupuesta y los siguien- los entes autónomos.
tes ejercicios fiscales: • Los montos de egresos de los últimos cinco ejercicios fiscales.
• La estimación de los egresos para el año que se presupuesta
• Los ingresos y sus metas
y las metas objetivo de los siguientes cinco ejercicios fiscales.
• Gastos fiscales, estímulos, así como los remanentes de
• Las previsiones de gasto conforme a las clasificaciones admi-
Banco de México y su composición.
nistrativa, funcional y programática, económica, geográfica y
• Propuesta de endeudamiento neto.
de género.
• Política de deuda pública.
• Las amortizaciones y el calendario de amortizaciones.
• Saldo histórico de los requerimientos financieros del
sector público.

II. Proyecto de decreto de Ley de Ingresos II. El proyecto de decreto, los anexos y tomos

• La estimación de ingresos del Gobierno Federal, de • Las previsiones de gasto de los ramos autónomos, administra-
las entidades de control directo, así como los ingresos tivos y generales.
provenientes de financia- miento. • Capítulos específicos que incorporen los flujos de efectivo
• Las propuestas de endeudamiento neto del Gobierno de las entidades de control directo y las entidades de control
Federal, de las entidades y del Distrito Federal, así como indirecto.
la intermediación • Capítulos específicos que incorporen las previsiones de gasto
financiera. que correspondan:
• Un apartado que señale el saldo total de la deuda con- - A gastos obligatorios.
tingente derivada de proyectos de inversión productiva - A los compromisos plurianuales.
de largo plazo,
- Las erogaciones plurianuales para proyectos de inversión
los ingresos derivados de dichos proyectos, así como, en
en infraestructura.
su caso, los nuevos proyectos a contratar y su monto, por
entidad y por tipo de inversión. - A compromisos derivados de proyectos de infraestructura
• En su caso, disposiciones generales, regímenes espe- productiva de largo plazo.
cíficos y estímulos en materia fiscal, aplicables en el - Las previsiones salariales y económicas.
ejercicio fiscal en cuestión. • Capítulo específico que incorpore las previsiones de gasto
• Disposiciones en materia de transparencia fiscal e infor- que corresponden (Anexos transversales):
mación que se deberá incluir en los informes trimestrales. - A la atención de la población indígena.
• El dividendo estatal que, en su caso, deberán entregar al
Gobierno Federal las empresas productivas del Estado y - Erogaciones para la Igualdad entre Mujeres y Hombres.
sus empresas productivas subsidiarias. - Para el Desarrollo de los Jóvenes.
• La estimación de los ingresos que generen la Comisión - Al Programa Especial Concurrente para el Desarrollo
Reguladora de Energía, la Comisión Nacional de Hidro- Rural Sustentable.
carburos y la Agencia Nacional de Seguridad Industrial
- Al Programa de Ciencia, Tecnología e Innovación.
y de Protección al Medio
Ambiente del Sector Hidrocarburos, derivados de las - A la Estrategia Nacional para la Transición Energética y
contribuciones. el Aprovechamiento Sustentable de la Energía.
• Aprovechamientos que cobren por la prestación de sus - Para la Atención a Grupos Vulnerables.
servicios. Dichos recursos se destinarán a financiar el - A la Mitigación de los efectos del Cambio Climático.
presupuesto total de cada una de ellas.
- A la Atención de Niños, Niñas y Adolescentes.

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• Módulo IV | Anexos

PROYECTO DE LEY DE INGRESOS PROYECTO DE PRESUPUESTO DE EGRESOS


(ARTÍCULO 40) (ARTÍCULO 41)
II. Proyecto de decreto de Ley de Ingresos II. El proyecto de decreto, los anexos y tomos

• Las disposiciones generales que rijan en el ejercicio fiscal.


• Un apartado sobre las principales variaciones que se
proponen con respecto al año en curso y su justificación, en
términos de las distintas clasificaciones del gasto; los principa-
les programas y, en su caso, aquéllos que se proponen por
primera vez.
• La información que permita distinguir el gasto regular de ope-
ración; el gasto adicional que se propone, y las propuestas
de ajustes al gasto.

III. En caso de considerarse ingresos por financiamiento, III. Los anexos informativos,
se deberá incluir en la Ley de Ingresos: los cuales contendrán:

• Los ingresos por financiamiento. • La metodología empleada para determinar la estacionalidad


• El saldo y composición de la deuda pública y el monto de y el volumen de la recaudación por tipo de ingreso, así como
los pasivos. la utilizada para calendarizar el gasto según su clasificación
• El saldo y composición de la deuda del Gobierno Federal y económica.
el impacto sobre la misma del techo de endeudamiento so- • La distribución del presupuesto de las dependencias y entida-
licitado diferenciando el interno del proveniente del exterior. des por unidad responsable y al nivel de desagregación de
• Saldo y composición de la deuda de las entidades y el capítulo y concepto de gasto.
impacto sobre el techo de endeudamiento solicitado, dife- • La metodología, factores, variables y fórmulas utilizadas para
renciando el interno y el externo. la elaboración de los Anexos Transversales. En caso de que
• Justificación del programa de financiamiento al sector pri- existan modificaciones en la metodología con respecto a la
vado y social, las actividades de fomento y los gastos de utilizada en el ejercicio fiscal anterior, se deberá incluir un
operación de la banca de desarrollo, así como los fondos apartado donde se explique y justifique plenamente el moti-
de fomento y fideicomisos públicos. vo de dichas modificaciones.
• La previsión de que, en caso de otorgarse avales y garan- • La demás información que contribuya a la comprensión de
tías, éstos se ajustarán a lo dispuesto en la normatividad los proyectos del PEF, así como la que solicite la Cámara de
aplicable. Diputados.
• Memorias de cálculo de las estimaciones presentadas; pro-
yecciones de las amortizaciones y disposiciones a tres años
en adición al ejercicio fiscal de que se trate.

Fuente: elaboración propia (2020), LFPRH (2019).

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ANEXO 2 - EJEMPLO DE ESTRUCTURA ANALÍTICA DEL Pp

ESTRUCTURA ANALÍTICA DEL PP MIR


Problemática Solución
(proviene del árbol (proviene del árbol Nivel Resumen Narrativo
de problemas) de objetivos)

FINES Contribuir a la generación y ocupación


EFECTOS de empleos mejor remunerados
Reducción de la pobreza
Reproducción del círculo de la mediante la disminución de la deserción
Mejor nivel de ingreso familiar Fin
pobreza en educación media superior de los
Bajo nivel de ingreso familiar. Empleos mejor calificados y estudiantes de familias con ingresos por
remunerados debajo de 3 salarios mínimos.

OBJETIVO
PROBLEMA Población:
Población: Jóvenes de familias con
Jóvenes de familias con ingresos por debajo de tres
ingresos por debajo de 3 salarios mínimos.
salarios mínimos. Descripción del resultado
esperado: Los jóvenes de familias con ingresos por
Descripción del problema:
Propósito debajo de 3 salarios mínimos concluyen
Desertan de la educación Concluyen la educación la educación media superior.
media superior. media superior.
Magnitud (Línea base): Magnitud (resultado esperado)
Índice de deserción del 60% Índice de deserción de 30%
de esta población inscrita en de esta población inscrita en
la educación media superior. la educación media superior.

CAUSAS MEDIOS
1. Insuficientes recursos 1. Apoyos a familias con 1. Apoyos a familias con ingresos por
familiares. ingresos por debajo de debajo de 3 salarios mínimos con
3 salarios mínimos con estudiantes de educación media superior
1.1. Inexistencia de padrón de
estudiantes de educación entregados.
beneficiarios.
media superior entregados. Componentes 2. Más y mejor educación
2. Insuficiente educación
1.1. Administración del sexual impartida.
sexual.
padrón de beneficiarios. 3. Apoyos a los jóvenes
2. Más y mejor educación estudiantes de escasos recursos para el
sexual impartida. pago de transporte entregados.

2.1. Los planes de estudios 2.1. Actualización del plan de


sobre la educación sexual estudios.
están incompletos o 3. Apoyos a los jóvenes 1.1. Administración del padrón de
desactualizados. estudiantes de escasos beneficiarios.
3. Alto costo de transporte. recursos para el pago de Actividades 2.1. Actualización del plan de estudios.
3.1. No existen acuerdos con transporte entregados. 3.1. Administración de acuerdos con los
los contratistas de transporte. 3.1. Administración transportistas.
de acuerdos con los
transportistas.

Fuente: SHCP (2016).


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ANEXO 3 - EJEMPLO DE LA MATRIZ DE INDICADORES PARA RESULTADOS

RESUMEN MEDIOS DE
NIVEL INDICADORES SUPUESTOS
NARRATIVO VERIFICACIÓN
Contribuir a la generación Porcentaje de la Evolución de la pobreza.
y ocupación de empleos población en condición CONEVAL.
mejor remunerados de pobreza patrimonial. Las condiciones de estabilidad
Encuesta Nacional de
mediante la disminución de en los mercados financieros
Ingreso promedio de los Ingreso Gasto de los
Fin la deserción en educación se recuperan y se mejoran
hogares de los primeros Hogares. INEGI.
media superior de los los niveles de crecimiento
5 deciles. Encuesta Nacional de
estudiantes con ingresos económico.
por debajo de 3 salarios Remuneración promedio Ocupación y Empleo.
mínimos. del personal ocupado. INEGI.

Que los estudiantes se


incorporen y egresen de la
Los jóvenes de familia con
educación superior, y que
ingresos por debajo de 3 Tasa de deserción en
Estadística del sector existan las condiciones del
Propósito salarios mínimos concluyen la Educación Media
educativo. SEP-INEGI. mercado laboral para la
la educación media Superior.
incorporación de estudiantes
superior.
egresados de la educación
media superior y superior.

Las familias con ingresos por


Porcentaje de familias
debajo de 3 salarios mínimos
1. Apoyos a familias con con ingresos por
se mantienen en condiciones
ingresos por debajo de debajo de 3 salarios
Estadística del sector socioeconómicas que les
3 salarios mínimos con mínimos con estudiantes
social. INEGI. permiten utilizar los apoyos
estudiantes de educación de educación media
económicos para sostener a
media superior entregados. superior que reciben
los jóvenes estudiantes en la
apoyos.
escuela.

Componentes Encuesta específica Los jóvenes estudiantes llevan


Porcentaje de jóvenes
2. Más y mejor educación a jóvenes estudiantes a su vida diaria las prácticas
con conocimientos sobre
sexual impartida. de Educación Media aprendidas en las campañas de
su sexualidad
Superior. educación sexual.

Porcentaje de jóvenes
3. Apoyos a los jóvenes
de familias con ingresos Los jóvenes estudiantes que
estudiantes de escasos Estadística del sector
por debajo de 3 salarios reciben apoyo para transporte
recursos para el pago de social. INEGI.
mínimos que reciben lo aplican correctamente.
transporte entregados.
apoyo.

Porcentaje de familias
con ingresos por debajo
1.1. Administración del de 3 salarios mínimos Estadísticas del La administración del padrón se
padrón de beneficiarios. con jóvenes estudiantes Programa. SEP. lleva a cabo correctamente.
de educación media
superior identificadas.

Porcentaje de escuelas
Actividades 2.1. Actualización del plan Estadísticas del Las escuelas aplican el plan de
que cuentan con el plan
de estudios. Programa. SEP. estudios actualizados.
de estudios actualizado.

Porcentaje de
transportistas con
Administración de acuerdos Estadísticas del Los transportistas respetan los
acuerdos para la
con los transportistas. Programa. SEP. acuerdos de cuota subsidiada.
aceptación de cuotas
subsidiadas.

Fuente: SHCP (2016)


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ANEXO 4 - RESTRICCIONES EN EL USO DE EFECTIVO Y METALES

LÍMITE EN MONTO LÍMITE


ACTIVIDAD
UMA* EN MN
Compraventa de inmuebles 8,025 $719,200.50

Compraventa de vehículos, nuevos o usados, ya sean aéreos, marítimos o terres-


3,210 $287,680.20
tres

Compraventa de relojes; joyería; metales preciosos y piedras preciosas, ya sea


3,210 $287,680.20
por pieza o por lote y de obras de arte

Adquisición de boletos que permita participar en juegos con apuesta, concursos


o sorteos; así como la entrega a pago de premios por haber participado en 3,210 $287,680.20
dichos juegos con apuesta, concursos o sorteos

Servicios de blindaje 3,210 $287,680.20

Compra venta de acciones o partes sociales 3,210 $287,680.20

Arrendamiento de inmuebles, nuevos o usados 3,210 $287,680.20

Fuente: https://sppld.sat.gob.mx/pld/interiores/restriccion.html
*/En términos del decreto emitido por el Instituto Nacional de Geografía y Estadística, publicado en el Diario Oficial de la
Federación el 08 de enero de 2021, el valor diario de la UMA para 2021 es de $89.62 pesos mexicanos a partir del 01 de
febrero del 2021.

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ANEXO 5 - RUBROS DE GASTO SEGÚN CLASIFICACIÓN FUNCIONAL Y ECONÓMICA

CLASIFICACIÓN FUNCIONAL

4 OTRAS NO CLASIFICADAS EN
1 GOBIERNO 2 DESARROLLO SOCIAL 2 DESARROLLO ECONÓMICO
FUNCIONES ANTERIORES

1.1. LEGISLACIÓN 2.1. PROTECCIÓN AMBIENTAL 3.1. ASUNTOS ECONÓMICOS, 4.1. TRANSACCIONES DE LA
1.1.1 Legislación 2.1.1 Ordenación de Desechos COMERCIALES Y LABORALES DEUDA PÚBLICA / COSTO
EN GENERAL FINANCIERO DE LA DEUDA
1.1.2 Fiscalización 2.1.2 Administración del Agua
3.1.1 Asuntos Económicos y 4.1.1 Deuda Pública Interna
2.1.3 Ordenación de Aguas Comerciales en General
Residuales, Drenaje y 4.1.2 Deuda Pública Externa
Alcantarillado 3.1.2 Asuntos Laborales
Generales
2.1.4 Reducción de la
Contaminación
2.1.5 Protección de la
Diversidad Biológica y del
Paisaje
2.1.6 Otros de Protección
Ambiental

1.2. JUSTICIA 2.2. VIVIENDA Y SERVICIOS A LA 3.2. AGROPECUARIA, 4.2. TRANSFERENCIAS,


1.2.1 Impartición de Justicia COMUNIDAD SILVICULTURA, PESCA Y CAZA PARTICIPACIONES Y
2.2.1 Urbanización 3.2.1 Agropecuaria APORTACIONES ENTRE
1.2.2 Procuración de DIFERENTES NIVELES Y ORDENES
Justicia 2.2.2 Desarrollo Comunitario 3.2.2 Silvicultura DE GOBIERNO
1.2.3 Reclusión y 2.2.3 Abastecimiento de Agua 3.2.3 Acuacultura, Pesca y 4.2.1 Transferencias entre
Readaptación Social 2.2.4 Alumbrado Público Caza Diferentes Niveles y Ordenes
1.2.4 Derechos Humanos 2.2.5 Vivienda 3.2.4 Agroindustrial de Gobierno
2.2.6 Servicios Comunales 3.2.5 Hidroagrícola 4.2.2 Participaciones entre
3.2.6 Apoyo Financiero Diferentes Niveles y Ordenes
2.2.7 Desarrollo Regional
a la Banca y Seguro de Gobierno
Agropecuario 4.2.3 Aportaciones entre
Diferentes Niveles y Ordenes
de Gobierno

1.3. COORDINACIÓN DE LA 2.3. SALUD 3.3. COMBUSTIBLES Y ENERGÍA 4.3. SANEAMIENTO DEL SISTEMA
POLÍTICA DE GOBIERNO 2.3.1 Prestación de Servicios 3.3.1 Carbón y Otros FINANCIERO
1.3.1 Presidencia / de Salud a la Comunidad Combustibles Minerales 4.3.1 Saneamiento del Sistema
Gubernatura 2.3.2 Prestación de Servicios Sólidos Financiero
1.3.2 Política Interior de Salud a la Persona 3.3.2 Petróleo y Gas Natural 4.3.2 Apoyos IPAB
1.3.3 Preservación y 2.3.3 Generación de Recursos (Hidrocarburos) 4.3.3 Banca de Desarrollo
Cuidado del Patrimonio para la Salud 3.3.3 Combustibles 4.3.4 Apoyo a los programas
Público 2.3.4 Rectoría del Sistema de Nucleares de reestructura en unidades de
1.3.4 Función Pública Salud 3.3.4 Otros Combustibles inversión
1.3.5 Asuntos Jurídicos 2.3.5 Protección Social en 3.3.5 Electricidad
1.3.6 Organización de Salud 3.3.6 Energía no Eléctrica
Procesos Electorales
1.3.7 Población
1.3.8 Territorio
1.3.9 Otros

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CLASIFICACIÓN FUNCIONAL
1.4. RELACIONES EXTERIORES 2.4. RECREACIÓN, CULTURA 3.4. MINERÍA, 4.4. ADEUDOS DE EJERCICIOS
1.4.1 Relaciones Exteriores Y OTRAS MANIFESTACIONES MANUFACTURAS Y FISCALES ANTERIORES
SOCIALES CONSTRUCCIÓN 4.4.1 Adeudos de Ejercicios
2.4.1 Deporte y Recreación 3.4.1 Extracción de Recursos Fiscales Anteriores
2.4.2 Cultura Minerales excepto los
Combustibles Minerales
2.4.3 Radio, Televisión y
Editoriales 3.4.2 Manufacturas
2.4.4 Asuntos Religiosos y 3.4.3 Construcción
Otras Manifestaciones Sociales

1.5. ASUNTOS FINANCIEROS 2.5. EDUCACIÓN 3.5. TRANSPORTE


Y HACENDARIOS 2.5.1 Educación Básica 3.5.1 Transporte por
1.5.1 Asuntos Financieros 2.5.2 Educación Media Carretera
1.5.2 Asuntos Hacendarios Superior 3.5.2 Transporte por Agua y
2.5.3 Educación Superior Puertos
2.5.4 Posgrado 3.5.3 Transporte por
Ferrocarril
2.5.5 Educación para Adultos
3.5.4 Transporte Aéreo
2.5.6 Otros Servicios
Educativos y Actividades 3.5.5 Transporte por
Inherentes Oleoductos y Gasoductos y
Otros Sistemas de Transporte
3.5.6 Otros Relacionados
con Transporte

1.6. SEGURIDAD NACIONAL 2.6. PROTECCIÓN SOCIAL 3.6. COMUNICACIONES


1.6.1 Defensa 2.6.1 Enfermedad e 3.6.1 Comunicaciones
1.6.2 Marina Incapacidad
1.6.3 Inteligencia para 2.6.2 Edad Avanzada
la Preservación de la 2.6.3 Familia e Hijos
Seguridad Nacional 2.6.4 Desempleo
2.6.5 Alimentación y Nutrición
2.6.6 Apoyo Social para la
Vivienda
2.6.7 Indígenas
2.6.8 Otros Grupos Vulnerables
2.6.9 Otros de Seguridad
Social y Asistencia Social

1.7. ASUNTOS DE ORDEN 2.7. OTROS ASUNTOS SOCIALES 3.7. TURISMO


PÚBLICO Y DE SEGURIDAD 2.7.1 Otros Asuntos Sociales 3.7.1 Turismo
INTERIOR
3.7.2 Hoteles y Restaurantes
1.7.1 Policía
1.7.2 Protección Civil
1.7.3 Otros Asuntos de
Orden Público y Seguridad
1.7.4 Sistema Nacional de
Seguridad Pública

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CLASIFICACIÓN FUNCIONAL
1.8. OTROS SERVICIOS 3.8. CIENCIA, TECNOLOGÍA E
GENERALES INNOVACIÓN
1.8.1 Servicios Registrales, 3.8.1 Investigación Científica
Administrativos y 3.8.2 Desarrollo Tecnológico
Patrimoniales
3.8.3 Servicios Científicos y
1.8.2 Servicios Estadísticos Tecnológicos
1.8.3 Servicios de 3.8.4 Innovación
Comunicación y Medios
1.8.4 Acceso a la
Información Pública
Gubernamental
1.8.5 Otros

3.9. OTRAS INDUSTRIAS Y OTROS


ASUNTOS ECONÓMICOS
3.9.1 Comercio, Distribución,
Almacenamiento y Depósito
3.9.2 Otras Industrias
3.9.3 Otros Asuntos
Económicos

CLASIFICACIÓN ECONÓMICA

2.1 GASTOS CORRIENTES 2.2 GASTOS DE CAPITAL

2.1.1 Gastos de consumo de los entes del Gobierno General/ Gastos 2.2.1 Construcciones en Proceso
de Explotación de las entidades 2.2.2 Activos Fijos (Formación bruta de capital fijo)
empresariales 2.2.3 Incremento de existencias
2.1.1.1 Remuneraciones 2.2.4 Objetos de valor
2.1.1.2 Compra de bienes y servicios 2.2.5 Activos no producidos
2.1.1.3 Variación de Existencias (Disminución (+) Incremento (-)) 2.2.6 Transferencias, asignaciones y donativos de capital otorgados
2.1.1.4 Depreciación y amortización (Consumo de Capital Fijo) 2.2.7 Inversiones financieras realizadas con fines de política económica
2.1.1.5 Estimaciones por Deterioro de Inventarios
2.1.1.6 Impuestos sobre los productos, la producción y las
importaciones de las entidades empresariales
2.1.2 Prestaciones de la Seguridad Social
2.1.3 Gastos de la propiedad
2.1.3.1 Intereses
2.1.3.2 Gastos de la Propiedad Distintos de Intereses
2.1.4 Subsidios y Subvenciones a Empresas
2.1.5 Transferencias, asignaciones y donativos corrientes otorgados
2.1.6 Impuestos sobre los ingresos, la riqueza y otros a las entidades
empresariales públicas
2.1.7 Participaciones
2.1.8 Provisiones y Otras Estimaciones

Fuente: CONAC (2010).

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ANEXO 6 - NORMATIVIDAD EN MATERIA DE ADQUISICIONES Y OBRA PÚBLICA

Normatividad en común de las adquisiciones y obra pública

• Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Artículo 134.


• Ley Federal de Austeridad Republicana.
• Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, y su reglamento.
• Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
• Manual Administrativo de Aplicación General en las Materias de Tecnologías de la Información y Comunicaciones y de
Seguridad de la Información.
• Manual Administrativo de Aplicación General en Materia de Recursos Materiales y Servicios Generales.
• Manual Administrativo de Aplicación Generales Materia de Recursos Financieros.
• Código de Ética de las Personas Servidoras Públicas del Gobierno Federal 2019
• Criterios Técnicos para la Contratación, por parte de los sujetos obligados, de adquisiciones y arrendamiento de bienes
muebles, prestación de servicios, de obras públicas y servicios relacionados con las mismas.
• Reglas para la celebración de licitaciones públicas internacionales bajo la cobertura de tratados de libre comercio suscritos
por los Estados Unidos Mexicanos.
• Reglas para la Aplicación de las Reservas contenidas en los capítulos o títulos de compras del Sector Público de los TLC
suscritos por los Estados Unidos Mexicanos.
• Reglas S para la determinación, acreditación y verificación del contenido nacional de los bienes que se ofertan y entregan
en los procedimientos de contratación, así como para la aplicación del requisito de contenido nacional en la contratación
de obras públicas, que celebren las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal.
• Disposiciones para incorporarse al programa de Cadenas Productivas de Nacional Financiera, S.N.C.
• Reglas para la obtención de la constancia de situación fiscal en materia de aportaciones patronales y entero de descuentos
(INFONAVIT).
• Reglas para la obtención de la opinión de cumplimiento de Obligaciones Fiscales en Materia de Seguridad Social.
• Reglas para la aplicación del margen de preferencia en el precio de los bienes de origen nacional, respecto del precio de
los bienes de importación, en los procedimientos de contratación de carácter internacional abierto que realizan las depen-
dencias y entidades de la Administración Pública Federal.
• Decretos y acuerdos emitidos en la materia.

Normatividad en Materia de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios

• Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, y su reglamento.


• Reglamento Interior de la Secretaría de la Función Pública. Artículos 51 y 53.
• Manual Administrativo de Aplicación General en Materia de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público.
• Lineamientos para la administración de los Contratos Marco
• Guía para la elaboración de la Investigación de Mercado que acredite mejores condiciones a las convenidas en los Con-
tratos Marco.
• Lineamientos para coordinar y llevar a cabo los procedimientos de contratación consolidada para la adquisición o arrenda-
miento de bienes muebles o la prestación de servicios de cualquier naturaleza.
• Decretos y acuerdos emitidos en la materia

Normatividad en Materia de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las mismas

• Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, y su reglamento.


• Reglamento Interior de la Secretaría de la Función Pública Artículos 51 y 52
• Manual de Aplicación General en Materia de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas.
• Acuerdo por el que se establecen las disposiciones administrativas de carácter general para el uso del Sistema de Bitácora
Electrónica y Seguimiento a Obra Pública.
• Lineamientos para le determinación de los índices para efectuar el ajuste de costo de asfalto.
• Criterios de Interpretación General en Materia de Contrataciones Públicas.

Normatividad internacional

• Tratados comerciales

Fuente: SHCP, Unidad de Normatividad de Contrataciones Públicas.


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• Módulo IV | Tema 2: Política de austeridad, evaluación del gasto público, disciplina e inteligencia financiera

ANEXO 7 - LAS UNIVERSIDADES PÚBLICAS DENTRO DE LA ESTAFA MAESTRA

Fuente: ASF, Cuenta pública 2013 y 2014.

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