EL NUEVO

INSTITUCIONALISMO
James G. March
Johan P. Olsen
Gabriel A. Almond
Scott C. Flanagan
Robert J Mundt
Margaret Weir
Theda Skocpol
Roger füedland
RObert R Alford

1
. 9 7784'02 102691
72 ZONA ABIERTA 63/64 (1993)
~uerzo por regresar a un enfoque sintético_ se centre en la
experiencia de las transiciones a la democracia en una amplia
gama de casos históricos y contemporáneos.
La aplicación de este enfoque a la democratización debería
no sólo hacer progresar nuestra comprensión de ese proceso,
sino también aguzar y refinar nuestro marco de análisis, permi-
tiéndonos una mejor especificación de nuestra definición de un
episodio de desarrollo. Los elementos definidores serán ahora
.las rupturas democráticas, el punto de decisión que define el
caso y se convierte en foco del análisis: por qué sucedieron y si
t_uvieron o no éxito. En nuestro estudio original el centro de
ªtendón se sitl!aba fundamentalmente en la explicación y la ~om­
p<;lración entre los casos, Sin embargo, dado el diseño de nues-
tro marco analítico, el _momento decisivo del proyecto debería
haber sido el de las comparaciones cruzadas entre ellos. No
fuimos tan lejos como era de esperar en esa tarea debido a que
nuestros casos eran excesivamente disimilares (casos extrema-
damente diversos con naciones en diferentes niveles de desarro-
llo y con distintos tipos de problemas). Si en esta ocasión co-
menzamos por el marco de análisis y por una serie de estudios
de casos que se centran todos ellos en un único fenómeno que
ocurre típicamente en países con niveles de desarrollo especifi-
cados, la ganancia derivada de la comparación entre los casos
deberá ser mucho mayor. El rendimiento teórico no tiene por
qué ceñirse a un capítulo de conclusiones extraídas de las com-
paraciones. Más bien, el autor de cada estudio concreto com-
parte el mismo enfoque teórico, y tratará de explicar aquellas
condiciones que facilitan o impiden la transición a la democra-
cia. Identificando con precisión las condiciones clave y los tipos
de acontecimientos y decisiones operativas en un caso dado,
cada investigador puede contribuir al desarrollo de la teoría ge-
neral.
Las estructuras
del Estado:
una respuesta
<<keynesiana>> a la
Gran Depresión
Margaret Weir
y Theda Skocpol
Cuando la Gran Depresión de los años treinta se extendió por
las democracias industriales occidentales, socavó las teorías or-
toaoxas liberales clásicas de las finanzas públicas. La crisis eco-
nómica puso en cuestión la convicción predominante de que el
gobierno debía equilibrar su presupuesto, mantener el patrón
«State Structures and the Possibilities for "Keynesian" Responses to the Great
Depression in Sweden, Britain and the United States», en P. Evans, D. Rues-
chemeyer y Th. Skocpol~s.), Bringing the State Rack l!J, Cambridge: Cam-
bridge University Press,~p. 107-163. Traducción de Fernando Aguiar.
Este capítulo surgió de un artículo previo sobre Suecia y los EE UU, publi-
cado en la /nternational Journal of Comparative Sociology, 24 (1-2), 1983, pp.
4-29. Nos hemos beneficiado de las reacciones hacia aquel artículo y hacia el
borrador de este ensayo, presentado en la sesión titulada «Comparative Social
and Economic Policy», que tuvo lugar en el encuentro anual de la American
Political Science Association, Chicago, 2 de septiembre de 1983. Los comenta-
rios y las críticas procedieron de Douglas Ashford, Barry Eichengreen, Peter
Gourevitch, Barbara Haskel, Hugh Heclo, Albert Hirschman, Peter Lange, Axe!
Leijhonufvud, Stephen Krasner, Charles Sabe!, Philippe Schmitter, Bill Skocpol
y Davis Starck. También nos beneficiamos de estimulantes discusiones cuando
se presentaron estas ideas en el Centro de la Universidad de Chicago para el
Estudio de las Sociedades Industriales, y en el Seminario Luncheon de Ciencias
Sociales en el Instituto de Estudios Avanzados de Princeton, y en una confe-
rencia en la Universidad de Duke.
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oro y dejar que las empresas se reequilibraran por sí solas du-
rante la recesión económica. Por parte de los trabajadores in-
dustriales, de los agricultores y de otros grupos desafortunados
se oyeron voces que exigían acciones extraordinarias del gobier-
no .. Las coaliciones políticas establecidas se deshicieron y se
ª?nero? nuevas oportunidades para políticos y partidos que pu-
dieran idear respuestas atractivas a las exigencias de la década.
Uno de los mayores dilemas fue cómo hacer frente a un volu-
men sin precedentes de desempleo en unas economías que se
habían contraído repentina y gravemente.
De los traumas de los años treinta surgieron nuevas formas
de entender, política y teóricamente, el papel mucho más activo
que el Estado podría desempeñar, en lo sucesivo, para mante-
?er el ~recimiento y el empleo en las democracias capitalistas
mdustnales avanzadas. Así nació ~r~ kej'nesiana», como se
la denominó retrospectivamente en 1loñ0ralañiptura que en-
carnó, en la teoría económica, el libro de 1936 de John Maynard
Key~es, The General Theory of Employment, Interest and Money.
~mbargo, las reacciones nacionales a la crisis de la De-
12.resión vanaron ampliamente 1 . En muchos casos prevaleéló el
e~tado de cosas conservadOr o se dio un giro hacia el autorita-
nsmo. Entre los países que evitaron la quiebra de las institucio-
nes demo,cráticas, S~ y lo~ EE UU fueron los lugares en los
que los lideres poht1cos refo~ dieron las respuestas más
a~daces. Apoyado electoralmente por los trabajadores indus-
tnales Y por los agricultores, el New Deal americano y el «new
deal» sueco (como lo denominó Bjarne Braatoy en 1939) se
e!!!._barcaron en .programas de financiación con déficit del gobie;-"
ill? p~ra proporcionar ayuda de emergencia, crear puestos de
t.mba¡o en proyectos públicos y poner en marcha una seguridad
social popular 2 . -
Aflre\
1 ~
Para un repaso de las variaciones nacionales véase H. W. Arndt, The Eco-
nomic Lesson of the 1930s, Londres: Oxford University Press, 1944; W. Arthur
Lewis, Economic Survey, Londres: Allen and Unwin, 1960, y Bradford Lee,
«Budget Balancing in an Historical Perspective: National Priorities in Britain
France and the United States» (artículo presentado en el Centro Woodrow Wil~
¡._
¡¡e$~
son, Washington DC, junio de 1981).
2 Keynes o separada de ellos, precisamente porque su «mensaie central» r~pre-
La etiqueta de «new deah> para las reformas suecas de los años treinta
procede de Bjarne Braatoy, The New Sweden, Londres: Nelson, 1939, cap. l.
Para un repaso de las políticas sueca y de los EE UU en los años treinta véase
ZONA ABIERTA 63/64 (1993) 75
rl""~~i:anto en Suecia como en los EE UU se desarrolla-
ron ar mento económicos coherentes para justificar el asto
p 'blico no sólo n los malos tiem os como res ues~a huma?i-
taria de emergencia, sino también como una estrategia apropia-
da de administración macroeconómica nacional en el capitalis-
mo avanzado. Al pnncipio estos argumentos no fueron completa
o explícitamente «keynesianos», pero se centraron en las formas
en que la financiación con déficit del gobierno podría estimular
la demanda del consumidor, las inversiones privadas y el em-
pleo 3 . Estos argumentos económicos se adopt~ron ~~cho ~ás
rápida y globalmente en Suecia como estrategia pohtica nacio-
nal para hacer frente a la depresión. Sólo a finales de los años
treinta se ideó en los EE UU una estrategia deliberada de re-
cuperación mediante financiación con déficit, y no se puso en
marcha completamente durante el New Deal 4 •
especialmente Arndt, Economic Lesson, op. cit., caps. 2 y 8; Bertil Ohlin
(comp.), «Social Problems and Politics in Sweden», una colección de artículos
en Annals of the American Political and Social Sciences, 197, mayo de 1938;
Harrison Clark, Swedish Unemployment Policy: 1914 to 1940, Washington DC:
American Council on Public Affairs, 1941, caps. 5-12; Herbert Stein, The Fiscal
Revolution in America, Chicago: University of Chicago Press, 1969, caps. 3-7,
y Albert U. Romasco, The Politics of Recovery: Roosevelt's New Deal, Nueva
York: Oxford University Press, 1983.
3
Hay importantes y continuas controversias sobre lo que se debería consi-
derar como un auténtico argumento «keynesiano», tanto en términos teóricos
como orientados hacia la políf . qm no · inamos a aceptar el argumento
de Don Patinkin de que el «m ' · o centr » de la economía keynesiana
no aparece hasta el libro de Keynes e La teoría general del interés, el
empleo y el dinero. Véase de Don Patinkin «Multiple Discoveries and the Cen- AJ S
tral Messa e» · Journal o Sociology, 89 (2), 1983, pp. 306-323; Y
también su Anticipations of the General Theory?, hicago: Umversity of Chica-
go Press, 1982. Sin embargo, mucho antes de 19~6, Keyn~s. mismo en Gran
Bretaña, y diversos economista allí y en otras naciones, ant1~1par?n ~artes del
mensaje teórico keynesiano y, especialmente, muchas de sus 1mphcac1ones con
"relevancia política. Más tarde disc~tirem?s eje~plos. destacados. Por ahora ap~n­
taremos que, a falta de una termmolog¡a meior, emplearemos ~¡¡~ia­
_!!!smo» para referirnos a esas anticipacion~s an~eriores a 193?· Desp~~s e 1936
ueS el término «keynesianismo» resultó apropiado mcluso para ideas teonca~ y po-
líticas que se pudieran haber desarrollado de forma paralela. a los escntos de
sentó y simbolizó rápidamente una revolución transnacional en el pensamiento
económico.
' 4 Véase Stein, Fiscal Revolution, op. cit., caps. 5-7, y Dean L. May, From
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De hecho, el tipo de ruptura económica keynesiana que a la
larga Se'.AfiSitucionalizó en estas dos naciones fue muy distinto.
Desde 1936 n ~d~lante,~ se propuso convertirse -lógrán-
dolo c ran ex1to- en una economía de pleno empleo con
altos niveles de distribución del ingreso público para el bieneswr
social. Asimismo, Suecia sintetizó la macroeconomía keynesiana
y el gasto en bienestar con intervenciones en el mercado de
trabajo para facilitar la movilidad laboral 5 . Mientras tanto, de
1938 a 1946, los EE UU pusieron en práctica no el «keynesia-
nismo social» al estiro sueco sino lo que se ha denominado acer-
tadamente «keynesianismo comercial» 6 . Esto significa que el
gobierno federal empleo'recortes de impuestos y ajuste «auto-
mático» (más que discrecional) del gasto público para manejar
la economía, poniendo mayor énfasis en controlar la inflación
q~e en eliminar el desempleo 7 • Ciertamente~dclgo­
b1erno de los EE UU en la economía y la sociedad se hizo
mayor de lo que lo había sido antes de los años treinta, pero el
gasto público de los EE UU se mantuvo a niveles modestos, y
New Deal to New Economics: The American Liberal Response to the Recession
of 1937, Nueva York: Garland, 1981, caps. 6 y 7.
5
Sobre.las políticas suecas de los años treinta véase Gosta Esping-Andersen
Y !loger F~1~dland, «Class Coalitions in the Making of West European Econo-
m1es», Polltzcal Power and Social Theory, 3, 1982, pp. 17-25; Assar Llndbeck,
Swedish Economic Policy, Berkeley: University of California Press 1974· An-
drew Martín, «The Dynamics of Change in a Keynesian System>;, en Colín
Crou~~ (comp.), The State, Capital and Liberal Democracy, Nueva York: St.
Martm s Press, 1979, pp. 88-121, y William Snavely, «Macroeconomic Institu-
tional Innovation: sorne Observations from the Swedish Experience» Journal
of Economic lssues, 6, 1972, pp. 27-60. ' ce in the United States», en Douglas E. Ashford y E. W. Kelly (comps.),
6
«Keynesianismo social» es un término nuestro. «Keynesianismo comercial»
procede de Robert Leckachman, The Ages of Keynes, Nueva york: McGraw-
Hill, 1966, p. 287.
Sob~e las, políticas macroeconómicas de los EE UU desde la segunda gue-
7
rra 1?1undial vease Lekachman, Age of Keynes, op. cit., caps. 8-11; Robert M.
Co~lms,. The Bussines Response to Keynes (1929-1964), Nueva York: Columbia
Umvers1ty Pres~, 1981, caps. 6 y 7, y Stein, Fiscal Revolution, op. cit., caps.
9-17. En el penodo de posguerra, los EE UU y Suecia gravitaron hacia polos
opuestos tanto en términos de los niveles de gasto público como en términos
del equilibrio entre desempleo e inflación. Véase Andrew Martín The Politics '
of Economic Policy in the United States: a Tentative View from a' Comparative
P_~rspective: Beverly Hills, Calif.: Sage, 1973, pp. 5-20, y Douglas Hibbs, «Po-
ht1cal Part1es and Macroeconomic Policy», American Political Sci!!nce Review,
71, 1977: 1472.
ZO~A ABIERTA 63/64 (1993) 77
ni el bienestar social ni las intervenciones industriales del go-
bierno federal se coordinaron efectivamente con la administra~.
ción macroeconómica 8 • ~
A pesar de los resultados diferentes a la larga, tanto Sueci ,f'
como EE UU experimentaron respuestas reformistas a la Gran 14
Depresión notablemente similares. Sorprendentemente, los
acontecimientos se sucedieron de manera muy diferente en Gran 6' · B
Bretaña. Ésta habría podido muy bien ser la primera nación qu;
~a en marcha con mayor éxito un «new deal», empleando
estrategias económicas keynesianas para consolidar un Estado
de bienestar con pleno empleo. Después de todo, Gran Bretaña
fue la pionera, entre los países capitalistas liberales, en estable-
cer protección social global para su clase obrera. Antes de la
primera guerra mundial los líderes británicos instituyeron com-
pensaciones laborales, pensiones de vejez. seguros sanitarios y,
lo mas extraordinario de todo, el primer programa del mundo
de seguro obligatorio de desempleo, que se extendió práctica-
mente a toda la clase obrera industrial al final de la guerra 9 •
El desempleo persistente y a gran escala fue un problema
públicamente reconocido en Gran Bretaña a lo largo de los años
veinte y los artidos Laborista, Conservador y Liberal contesta-
ron del mismo modo a las elecc10nes e , es o es, o · ndo
plataformas con las que prometían hacer frente al desempreo 10 •
8
Sobre las dificultades para coordinar las intervenciones económicas keyne-
sianas con un seguro de desempleo en los EE UU véase Edward J. Harpham,
«Federalism, Keynesianism and the Transformation of Unemployment Insuran-
Nationalizing Social Security, Greenwich: JAI Press~óxima aparición.
9
Sobre las políticas sociales británicas previas ~éanse especialmente
Bentley V. Gilbert, The Evolution of National Insurance in Great Britain: the
Origins of the Welfare States, Londres: Michael Joseph, 1966; Bentley V. Gil-
bert, British Social Policy (1914-1939), Londres: Batsford, 1970, caps. 1-3; Peter
Flora y Jens Alber, «Modernization, Democratization and the Development of
Welfare States in Western Europe», en Peter Flora y Arnold J. Heidenheimer
(comps.), The Development of Welfare States in Europe and America, New Bruns-
wick: Transactions Books, 1981, especialmente la figura 2.4, p. 55, que resume
la cobertura programática y de la fuerza de trabajo de las políticas sociales
comparadas con las de otras naciones europeas.
10
El siguiente resumen se apoya especialmente en Robert Skidelsky, Poli-
ticians and the Slump: the Labour Government of 1929-1931, Londres: Macmi-
llan, 1967.
 78 63/64 (1993)
ZONA ABIERTA
L_a plataforma liberal, apoyada de forma elocuente por el pro-
JT1
~10 K~ynes, exi?ía un p~o?rama a gran escala de obras públicas
fmanciado mediante cred1tos. «Podemos conquistar el desem-
pleo>:, declaraban los liberales. Tras la victoria laborista en las
elecciones de 1929 y la formación de un gobierno en minoría
a an o comienzo la Gran epres1on, los
eynes rec1eron a artt o e a clase o rera
_ us n . arlamentario e intelectual para llevar a cabo
_ese program~. Esa fue precisamente la clase de respuesta ·al
ae~empleo y a la depresión económica nacional que, unos años
mas tarde, entre 1932 y 1934, pondría en marcha Suecia para
logra~ un Esta~o del bienestar con pleno empleo, lo que le pro-
curana a la socialde?1ocracia sueca una larga hegemonía política.
{¿J.pp, . ~ En Gran Bretana no aconteció nada tan renovador. El go-
~..J! b1erno lab?~1sta de 1929 vaciló durante dos añ~s atroces, hasta
rr_ erw,r)- que se retiro _en agosto de 1931, tras intentar imponer recortes
""'tfA.. . ?el gasto social_ sobre s_u propia base política y fracasar en el
m_t~nto. ~ partir de ah1 el Partido Laborista se dividió y peri-
/ clito pre~1p~ta~~men~e, y los liberales se contrajeron de nuevo
J hast~ la ms1gmf1cancia. Un «gobierno nacional» multipartidista,
dommado, de hecho poi:_ los conservadores, llegó al poder en
1931. Saco a Gran Bretana oel patrón oro, impuso algunos aran-
celes: Y se ~poltronó complacido en la política nacional durante
los anos tremta, a medida que Gran Bretaña conseguía gradual-
mente una fuerte recuperación económica agregada si bien el
desemp~eo seguía siendo elevado 11 • Gran Bretaña n~ adoptaría
estrate ta económicas ke nesia~en­
to de la ~e.gunda guerra mundial, y no reformaría ni exten ería
los bene~c1os sociales ublicos en un «Estado del bienestar» com~
prehens1vo hasta después del final de aquella horrible guerra
11
Sobre la recuperación británica de los años treinta véase Arndt Economi·c
Lessons' .op • c1·1., cap. 4 , que pr~senta un cuadro bastante optimista.'
12
Existe d~sa~uerdo sob~e s1 Gran Bretaña puso en marcha siquiera políti-
c~~~acroeconom1cas ~lenamente k~~esianas, aunque parte del problema de-
p de lo que se entienda por pohtlcas «keynesianas». Véase Jim Tomlinson
~::? Was Th:re Nevera "Keynesian Revolution" in Economic Policy?», Eco~
Ke :e a_nd Society, _10 (1)~ 1_981, pp. 72-87, y Kerry Schott, «The Rise and of
Y s1an Econom1cs: Bntam, 1940-1964», Economy and Society, 11 (3) 1982
PP· 29~-316. Sobre las reformas «Beveridge» en el Estado de bienestar brltánic~
despues de la segunda guerra mundial véase Norman Furniss y Timothy Tilton,
63/64 (1993)
ZONA ABIERTA 79
EXPLICACIÓN DE LA VARIEDAD DE RESPUESTAS NACIONALES
A LA DEPRESIÓN
¿Por qué idearon Suecia y los EE UU respuestas políticas enor-
memente similares a la crisis económica de la Gran Depresión?
¿Por qué a pesar de las similitudes en sus respuestas reformis- ílio_f),.._1...
tas, desembocó Suecia en un keynesianismo social, mientras que ;óT-i
los EE UU institucionalizaron un keynesianismo comercial? ¿Y ~
por qué dejó Gran Bretaña de hacer frente a la Depresión de
una manera innovadora comparable a la de los «new deals»
sueco y estadounidense?
En este ensayo se plantean estas preguntas históricas. Sin
embargo, nuestra argumentación tiene también un propósito cla-
ramente teórico. Su objetivo es demostrar la fertilidad de una
clase (característica) de aproximación explicativa, subrayando ·
lüs rasgos estructurales de los estados@las herencias preceden- 8.i~
tes en las políticas públicas. En concreto, analizaremos la forma~0
en que distintas estructuras de Estado y distintas herencias po-
líticas en Suecia, Gran Bretaña y EE UU .ftfn influyeron en las
orientaciones políticas y en la capacidad de.)<(s grupos y partidos
activos en las luchas políticas sobre la forma en que los gobier-
nos debían hacer frente a las circunstancias de la Depresión, y
@fectaron al proceso de innovación intelectual y al acceso de
expertos a los centros de gestión política, a través de los cuales
las ideas económicas entraban (o no) en la formulación de estra-
tegias gubernamentales para hacer frente a la crisis económica.
Sin embargo, antes de empezar permítasenos introducir dis-
tintas perspectivas analíticas que se han empleado para explicar
los modelos sueco, británico y estadounidense 13 • Tras explicar
The Case far the Welfare State, Bloomington: Indiana University Press, 1979,
pp. 104-109.
13
Sólo nos ocupamos de argumentos explícitamente comparativos que com-
piten directamente con los nuestros. Sin embargo, en la literatura histórica sobre
cada uno de los países se acentúan a menudo las personalidades y las actitudes
de los líderes nacionales clave. Los analistas comparativos pueden recurrir a
explicaciones ad hoc en esa línea cuando fallan los argumentos económicos
deterministas o los de la «elección racional». Véase, por ejemplo, el tratamiento
de Peter Gourevitch al caso británico en «Breaking with Ortodoxy: The Politics
of Economic Policy Responses to the Depression of the 1930s», International
 80 ZONA ABIERTA 63/64 (1993) ZONA ABIERTA 63/64 (1993) 81

por qué consideramos inadecuadas estas perspectivas, delinea- FIGURA l. PRODUCCIÓN NACIONAL EN SUECIA, GRAN BRETAÑA
Y ESTADOS UNIDOS
remos el marco teórico de referencia para nuestro posterior aná-
lisis histórico comparativo.

~ Condiciones económicas y respuestas nacionales

"'~ 2.0
Para empezar podemos dejar a un lado una clase de argumento
«economicodete'fiñiiiiSfu» que podría parecer, a pnmera vista, "'~"'
::
que proporciona una explicación de sentido común de los acon- ~
§
tecimientos políticos de los años treinta. llna Qerspectiva e:ira- ,,"
~
mente funcionalista y materialista podría intentar derivar el al- g
cance ae las políticas reformistas de estos anos de la Severidad "'-
,0 con ue la Oe resión ol eó a los países, sugmendo que se
>;
:S I.0
\ : esarrollaron respuestas más innova . oras para acer rente a t
se
; r.O~'tl\\JP"ios problemas más graves. Sin embargo, como revela. n las figu- o..
7!~t4 ras 1 y 2, de entre nuesffos tres casos los EE UU fueron los más
! duramente golpeados por la Depresión, mientras que tanto Sue-
/ cía como Gran Bretaña, a pesar de sus respuestas políticas opues-
tas, experimentaron recuperaciones anteriores y más estables
que los EE UU. La recuperación sueca se prolongó hasta fina-
les de los años treinta con más suavidad que la recuperación 1920 1930 1940
británica y, en especial, que la americana. Nota. o-o-o, Suecia: rm; •-•-•,Gran Bretaña: PIB; - - , EE UU: PIB
Fuentes: Departamento de Comercio de los EE UU, Historical Statistics of the Umted Sta-
tes: Colonial Times to 1970, part I, Washington oc, 1975, p. 224; B. R. Mitchell, Euro-
Organization, 38 (1), 1984, pp. 121-122, y Dennis Kavanagh, «Crisis Manage- pean Historical Statistics (1750-1970), Nueva York, Columbia University Press, 1976,
ment and Incremental Adaptation in British Politics: the 1932 Crisis of the pp .. 789-790.
British Party System», en Gabriel A. Almond, Scott C. Flanagan y Robert J.
Mundt (comps.), Crisis, Choice, and Change: Historical Studies of Política[ De-
velopment, Boston: Little Brown, 1973, pp. 194-195. Es difícil atribuirles a estos tres países fases de recuperación
Irónicamente, se ha apelado a personalidades y actitl!des similares de lide- económica o de contratiempos relacionadas directamente con
razgo para explicar diferentes resultados en los tres casos que estudiamos ..En los efectos de las acciones (o ausencia de acciones) gubernamen-
concreto, los líderes del Partido Laborista británico de 1929-1931 han sido cri-
ticados por su excesiva voluntad de transigencia en nombre de la unidad nacio-
tales. No diremos nada sobre la eficacia real de las políticas de
nal y por combinar el idealismo con el pragmatismo, mientras que los líderes financiación con déficit comparadas con otras políticas o circuns-
socialdemócratas suecos y los partidarios del New Deal en América han sido tancias económicas 14 • Los historiadores económicos no se po-
alabados por cualidades similares, ¡que supuestamente explican sus iniciativas
reformistas! En nuestra opinión, los objetivos reales, las actitudes y los ideales
14 Por ejemplo, es dificil valorar los efectos concretos en la~ políticas nac~o­
normativos de los líderes y grupos se tienen que considerar seriamente, pero de
una manera históricamente fundada. No se deberían tratar como esencias fijas nales y en las circunstancias económicas internas de las fluctuaciones mone~anas
constrnidas sobre las personalidades o las ideologías de partido, sino que se y comerciales, que ejercían poderosas infl\1encias. en el curso de las_reces1~nes
deberían analizar más bien en estrecha relación con el contexto institucional económicas nacionales y de las recuperaciones en la. Gran Depresión. Vease
global, el marco de la cultura política y las coyunturas de conflicto político e11 Arndt, Economic Lessons, op. cit., y los argumentos sobre Suecia citados en la
las que operan los líderes y los grupos a lo largo del tiempo. nota 86.
82 ZONA ABIERTA 63/64 (1993)
FmuRA2. TASA DE DESEMPLEO EN SUECIA, GRAN BRETAÑA Y ESTADOS
UNIDOS (1920-1950)
zlLa aproximación a los estados del bienestar en términos
30
.§ 20
~
~ las intervenciones socioeconómicas públicas durante todo el si-
~ glo XX se explican en términos de la capacidad de la clase obre-
¡¡
¡:; JO
1930 1940 1950
1920
Now o-o-o, Suecia: acogidos a los fondos smd1cales para el desempleo; •-•-•, Gran
Bretaña: desempleo en los smd1catos entre 1920 y 1923, medias mensuales de parados
registrados con seguro entre 1924 y 1950; - - , EE UU: tasa de desempleo de la
fuerza laboral civil de 14 años o más, medias anuales.
Fuentes: Departamento de Comercio de los EE UU, Histoncal Statistics of the Umted
States: p. 224; B. R. Mitchell, European Historical Statistics (1750-1970), op. cll,
pp 789'790.
nen de acuerdo sobre estos asuntos para nuestros casos nacio-
nales u otros en los años treinta. Además, gran parte de la
evidencia contemporánea e histórica hace pensar que las 12olítj-
cas gubernamentales no tienen or qué ser económicamente efi-
caces para tener éxito polít~o. Durante _los años tr~i~ta los_ .
biernos y las políticas en el poder obtuvieron benef1c10 pohtico
cuando cada nación comenzó, por las razones que fueran, a
recuperarse de las profundidades del descenso econó~ico, en
especial si esos gobiernos y sus políticas parecían haber mtenta-
do resolver activamente las dificultades económicas. Pero esto
sólo nos estimula para comprender por qué el gobierno laborista
británico vaciló hasta que llegó al callejón sin salida que le obli-
gó a resignarse prematuramente, antes de que la recuperación
británica comenzara en 1932.
ZONA ABIERTA 63/64 (1993) 83
1de «la fuerza de la clase obrera»
Quizá los argumentos más influyentes hoy en día sobre las va-
riaciones políticas de las democracias capitalistas industriales
avanzadas se centren en la fuerza de las organizaciones obreras
en la lucha política de cla~e. Las variaciones en el aumento de
ra industrial para luchar por sus intereses frente a los intereses
de las clases capitalistas 15 • En una audaz versión de este argu-
mento, propuesta por John Stephens, los sujetos agentes del
origen y continuo desarroll6 del Estado del Bienestar (en última
instancia el Estado del bienestar keynesiano con pleno empleo)
se supone que son los sindicatos industriales coordinados de
manera centralizada que trabajan con un partido político de
16
base obrera • El partido llega al poder mediante políticas elec-
torales y emplea entonces la autoridad gubernamental para po-
ner en marcha políticas orientadas hacia el bienestar. Se podría
«atraer» los intereses empresariales para que apoyen esas polí-
ticas, pero fundamentalmente -<:ontinúa la argumentación- las
políticas son el producto de una clase obrera que es más fuerte
que la clase capitalista, en especial porque los obreros están
mejor organizados y se movilizan mejor para aprovecharse com-
pletamente de la democracia electoral.
En apariencia, este modelo da buena cuenta de la ruptura
de la socialdemocracia sueca de los años treinta, que condujo
al empleo de niveles elevados de gasto público para promover
15
Entre los que proponen distintos tipos de argumentos basados en la fuerza
de la clase obrera se incluyen Francis G. Castles (comp.), The Impact of Parties,
Beverly"Hills: Sage, 1982; Esping-Andersen y Friedland, «Class Coalition», art.
cit.; Walter Korpi, The Democratic Class Struggle, Londres: Routledge and Ke-
gan Paul, 1978; Martín, Politics of Economic Policy, op. cit., y John Stepheps,
The Transition from Capitalism to Socialism, Londres: Macmillan, 1979. Una
revisión excelente de este enfoque del desarrollo del Estado del bienestar occi-
dental se puede encontrar en Michael Shalev, «The Social Democratic Model
and Beyond: Two Generations of Comparative Research of Welfare State»,
Comparative Social Research, 6, 1983, pp. 87-148.
16
Stephens, Transitions to Socialism, op. cit.
 84 ZONA ABIERTA 63/64 (1993)
el bienestar social y el pleno empleo 17 . Aparentemente, tam-
bién puede dar cuenta del fracaso del New Deal americano a
la hora de dar como resultado una completa ruptura social key- :
nesiana, apuntando a las debilidades a largo plazo de los sindica-
tos industriales norteamericanos, en contraste con los sindicatos
suecos, y a la adaptativa y duradera fuerza política empresarial
americana 18 • Sin embargo, en nuestra opinión los contrastes
entre Suecia y los EE UU sólo se pueden atribuir a la fuerza
del trabajo frente a la empresarial si se está en disposición
de aceptar una visión excesivamente de «suma cero» y enorme-
mente teleológica de los fluidos sucesos de los años treinta.
Y cuando se in@duce el desarrollo británico de los años treinta
en el cuadro comparativo, el argumento se derrumba por com-
peto.
-Pues considerados los EE UU en comparación con Suecia,
una aproximación en términos de la fuerza de la clase obrera
lee los resultados históricos finales como causas originales. Aun-
que los trabajadores industriales suecos estaban mucho más or-
ganizados -en sindicatos industriales y en un partido político--
que los trabajadores americanos a comienzos de los años trein-
ta, los trabajadores estadounidenses obtuvieron beneficios orga-
nizativos muy importantes durante los años treinta y cuarenta.
Surgieron como hongos sindicatos industriales, y la influencia
del trabajo organizado cobró importancia en el Partido Demó-
crata 19 . Tal ímpetu se estancó posteriormente en ambos ámbi-
tos de la fuerza de trabajo; sin embargo, esto fue, seguramente,
resultado y causa del giro conservador de la política pública
17
Cada uno de Jos trabajos citados en la nota 15 se centra en el caso sueco,
especialmente desde Jos años treinta. De hecho, el modelo de Ja fuerza de Ja
clase obrera es un intento de derivar una teoría relevante para distintas naciones
de cierta comprensión del ascenso de Ja socialdemocracia sueca.
18
Martín, Economic Policy in the United States, op. cit., y Stephens, Tran-
sitions to Socialism, op. cit., pp. 149-156, discute el desarrollo de Jos EE UU
en estos términos.
19
David Brody, «The Emergence of Mass Production Unionism», en J. Brae-
man, R. Bremner y E. Walters (comps.), Change and Continuity in Twentieth
Century America, Colurnbus: Ohio State University Press, 1964, pp. 221-262;
Milton Derber y E. Young, «Growth and Expansions», en M. Derber y E.
Young (comps.), Labor and the New Deal, Nueva York: DaCapo Press, 1972,
pp. 1-44, y J. Davis Greenstone, Labor in American Politics, Nueva York:
Knopf, 1969, cap. 2.
ZONA ABIERTA 63/64 (1993) 85
norteamericana a medida que el reformismo del New Deal lle-
gaba a su fin. Tampoco se puede atribuir directamente a la
preeminencia política de los capitalistas americanos el fracaso
definitivo de las tendencias keynesianas sociales y democráticas
que surgieron del New Deal. Desde mediados hasta finales de
los años treinta, la influencia política de los grupos empresaria-
les americanos se hallaban en su punto más bajo 20 • Así, la
recuperación de la influencia empresarial sobre la elaboración
de la política pública, incluyendo aplicaciones de ideas keyne-
sianas, se ha de atribuir tanto a las vacilantes fuerzas políticas
alternativas como a la fuerza e iniciativa de los actores empre-
sariales mismos.
En cualquier caso, r~sultaría completamente erróneo suponer
que los ru os em resariales bien or anizados olíticamente
in u entes se o onen de raíz a programas ke nesianos ue in-
corporen niveles elevados e gasto público para el bienestar
social. Toda estrategia keynesrnna se onenta hacia la economía
nac10nal como un todo. y trata de evitar conflictos entre grupos
y clases, expandiendo la economía en beneficio de todos 21 . De
hecho, los capitalistas suecos llevan mucho tiempo organizados
sobre una base nacional centralizada y, aunque no crearon el
Estado de bienestar sueco con pleno empleo, fueron parte del
proceso de negociación política que lo institucionalizó de mane-
ra firme desde finales de los años treinta en adelante 22 •
Las políticas públicas en la era de la depresión incrementa-
ron enormemente el poder organizativo y la solidaridad del tra-
bajo, aumentando así la fuerza de los sindicatos y del Partido
Socialdemócrata 23 ; mas de nuevo es importante no entender
2
° Collins, Bussines Response to Keynes,op. cit., cap. 2.
21 Este argumento ha sido especialmente destacado por Adam Przeworski.
Véase su «Social Democracy as a Historical Phenomenon», New Left Review,
122, 1980, pp. 27-58.
22 Stephens, Transitions to Socialism, op. cit., pp. 130-131; Korpi, Working
Class in Welfare Capitalism, op. cit., p. 86, y Sven Anders Soderpalm, «The
Crisis Agreement and the Social Democratic Road to Power», en Steven Ko-
blick (comp.), Sweden's Development from Poverty to Affiuence, 1750-1970,
Minéapolis: University of Minnesota Press, 1975, p. 277.
23 Véase especialmente Korpi, Working Class in Welfare Capitalism. Tam-
bién Ja discusión de John Stephens de Jos «efectos de retroalimentación (feed-
back effects)» que tuvo Ja implicación de la socialdemocracia en la fuerza sin-
dical sueca en «Class Formation and Class Conciousness: a Theoretical and
 86 ZONA ABIERTA 63/64 (1993)
estos resultados como causas. Al comienzo de los años treinta,
no era cierto en absoluto que el Partido Socialdemócrata sueco
lo hiciera tan bien. Si otros partidos hubieran tomado la inicia-
tiva o se hubiera producido un punto de equilibrio en torno a
políticas más conservadoras, como en Gran Bretaña, la fuerza
organizativa de los trabajadores industriales suecos y la fuerza
electoral del Partido Socialdemócrata hubiera sido socavada, casi
con toda certeza, más que reforzada por la crisis de la Depre-
sión y sus secuelas políticas.
Hubo algo muy especial en la habilidad y voluntad de los
líderes socialdemócratas suecos para formular una estrategia ré-
formista de gasto público a comienzos de los años treinta 24 •
. Que ese algo especial no fue resultado solamente de la base
c;lasista del partido resulta notablemente manifiesto por la con-
flucta opuesta clel Partido Laborista británico.25 • Una compara:
c!ón de estos dos partidos en torno a 1930 resulta ciertamente
!lpropiada. Aunque sus destinos estaban condenados a separarse
Empírica! •Analysis with Reference to Britain and Sweden», British Journal of
Sociology, 30 (4), 1979, pp. 389-414, especialmente pp. 406-407.
24
Hablando estrictamente, tres partidos socialdemócratas escandinavos per-
siguieron estrategias reformistas de gasto público en los años treinta: el danés
(desde 1929), el noruego (desde 1935) y el sueco (desde 1932). Los socialde-
mócratas y los expertos económicos suecos desempeñaron un papel dirigente a
la hora de forjar una estrategia de recuperación económicamente racionalizada,
pero el Partido Socialdemócrata danés fue el primero en llegar al poder y poner
en marcha esa estrategia. Durante los años veinte, los socialdemócratas daneses
formaron una alianza con el Partido Radical que representaba a los pequeños
agricultores en un sector agrario que estaba más diferenciado socioeconómica-
mente que en Suecia y Noruega. Véase Francis G. Castles, The Social Demo-
cratic Image of Society, Londres: Routledge and Kegan Paul, 1978, pp. 22-23
y 113. Además, el Estado danés, como el británico, fue pionero entre los países
liberales en poner en marcha programas de beneficios sociales. Sin embargo, el
seguro danés de desempleo adquirió la forma de subsidios públicos para planes
voluntarios desarrollados sindicalmente, no de beneficios obligatorios (con fon-
dos procedentes de las contribuciones y públicos) para prácticamente toda la
clase obrera industrial, como en Gran Bretaña.
25
Como el Partido Laborista británico, el Partido Socialdemócrata alemán
tampoco consiguió poner en marcha políticas innovadoras contra el desempleo,
a pesar del apoyo de los líderes sindicales clave a las ideas del estímulo de la
demanda. Véase la discusión en el artículo de Gourevitch, «Breaking without
Ortodoxy», art. cit., p. 108; Martín, Economic Policy in the United States, op.
cit., pp. 45-46, y Vladimir Woytinski, Stormy Passage, Nueva York: Vanguard,
1961, pp. 458-472.
·------~-~---------_.11-----------------------------------------------------
ZONA ABIERTA 63/64 (1993) 87
claramente después de 1930, durante los años veinte los dos
partidos experimentaron situaciones paralelas en aspectos clave
y, allí donde sus circunstancias fueron diferentes, obtuvieron
balances de ventajas y desventajas que se contrarrestan 26 . Tan-
to el Partido Laborista británico como el Partido Socialdemó-
crata sueco se hallaban enraizados en movimientos sindicales
relativamente fuertes, y gozaron de un apoyo electoral compa-
rable (principalmente de la clase obrera) 27 . El Partido Social-
demócrata fue, efectivamente, el primer partido parlamentario
que surgió en Suecia y el más fuerte de los cuatro partidos
suecos durante los años veinte, mientras que el Partido Labo-
rista británico, el último que entró en la política parlamentaria,
no lo hizo hasta 1929, tras los conservadores 28 . Sin embargo,
ningún partido socialdemócrata pudo formar gobiernos mayori-
tarios, y ambos tuvieron que hacer frente a una resuelta oposi-
ción por parte de fuerzas políticas más conservadoras a lo largo
de los años veinte y a comienzos de los treinta.
Además, en términos parlamentarios, el Partido Laborista
británico gozó de mayor espacio de maniobra para emprender
26
Según nuestra interpretación, Stephens, en Transuwns to Socialism, op.
cit., p. 145, está de acuerdo con este argumento, pero no parece darse cuenta
de que la comparación entre la fuerza de la clase obrera británica y sueca en
Jos años veinte, plantea cuestiones básicas sobre el uso de esa fuerza para ex-
plicar el agudo contraste de las respuestas a la crisis producida por la Depresión
de los laboristas frente a la de los socialdemócratas. Estas divergencias eran a
su vez, como sostiene Stephens, la causa príncipal de los distintos destinos de
los dos movimientos obreros socialdemócratas después de que comenzara la
década de los treinta.
27
En Transition to Socialism, op. cit., pp. 115-116, Stephens proporciona
unos interesantes cuadros de la sindicalización sueca y británica; la militancia
después de la primera guerra mundial fue mucho mayor, en su momento más
álgido, en Gran Bretaña que en Suecia; a partir de entonces la tendencia favo-
reció a Suecia, aunque las divergencias más agudas sólo se dieron a principios
de los años treinta. En 1930, el 23 % de la fuerza laboral británica estaba
sindicada; en Suecia el 20 %. En 1930-1931, si se toma como base a los jorna-
leros no agrícolas y a los trabajadores asalariados, Suecia contaba con un 35 %
de sindicados frente al 31 % de Gran Bretaña. Según Castles, Social Democratic
Jmage, op. cit., tabla 1.1, p. 6, el Partido Laborista británico obtuvo una media
de un 33 % de los votos durante los años veinte, mientras que el Partido So-
cialdemócrata sueco obtuvo una media del 36 % . Obviamente, todos estos por-
centajes están muy cercanos entre sí.
28 Hugh Hedo, Modern Social Politics in Britain and Sweden, New Haven:
Yale University Press, 1974, pp. 38-41.
 88 ZONA ABIERTA 63/64 (1993)
una estrategia de recuperación económica de financiación con
déficit nada más llegar al poder en 1929. Por supuesto, los lí-
deres sindicales y la clase obrera, que habían apoyado electo-
ralmente a ambos partidos, les instaban a tomar medidas auda-
ces contra el paro. Pero tras formar en 1932 un gobierno mino-
ritario, el Partido Socialdemócrata sueco tuvo que negociar un
delicado (y, desde su punto de vista, imperfecto) compromiso
con el Partido Agrario -que representaba a los agricultores-
antes de que pudieran seguir adelante con sus iniciativas de
trabajo público dirigidas contra el desempleo 29 • Por el contra-
rio, el Partido Laborista británico pudo haber gozado en 1929
(y posteriormente) de apoyo completo por parte de los liberales
para atacar el desempleo mediante obras públicas financiadas
con préstamos 30 . El Partido Laborista no tuvo que hacer con-
cesiones a los intereses agrarios, porque los agricultores conta-
ban con una débil presencia social y política en la muy indus-
trializada y urbanizada Gran Bretaña 31 . De hecho, dado el enor-
me e inusual peso de la clase obrera en la estructura social
britámca, as1 como el desarrollo prev10 de los beneflc1os sociales
más extendidos del mundo antes de 1930, se podría haber pre-
dicho, de las premisas de los modelos de la fuerza de !a clase
obrera, que Gran Bretaña, y no Suecia, debena de haber sido
el lugar en el que se diera la respuesta keynesiana social más
temprana y com e a a a ran De resión. El primer stado
el p1enestar con pleno empleo tendría que haber surgidoen
Gran Bretaña, si estos modelos explicaran adecuadamente el
desa~ollo de la política páaliea.- . . , - a la influencia empresarial entre bastidores, acentúa mucho la
29
Soderpalm, «Crisis Agreement», art. cit.
30
Skidelsky, Politicians {lnd the Slump, op. cit.
31
Hedo, Modern Social Politics, op. cit., figura 3, p. 23, muestra el dife-
rente equilibrio entre manufactura y agricultura en la economía británica frente
a la sueca. En 1930 el 36 % de la fuerza de trabajo sueca estaba empleada en
la agricultura (incluyendo silvicultura y pesquería), frente a tan sólo el 6 % de
la fuerza laboral británica. La información procede de B. R. Mitchell, European
Historical Statistics, op. cit., pp. 162-163.
ZONA ABIERTA 63/64 (1993) 89
~ Coaliciones sectoriales y relaciones con la economía
'/ internacional
La insatisfa ·, con las amplias categorías de los modelos ba-
sados en la clase ha conducido, recientemente, hacia esfuerzos
más efina os · más determinados! ara unir- resultados
políticos con los intereses socioeconómicos de los actores. Los
analistas que se dedican · os como la apro-
ximación en términos alición económica» buscan alianzas
de intereses diri idas se es··empfesa- es, unidos quizá
a sectores agrícolas, <lis uestos ·arse mza con os tra a-
ja ores mdustriales organizados . Los intereses se sitúan iden-
tificando las posiciones de las industrias y las empresas en rela-
ción con los costes laborales y la tecnología y, lo que es más
importante, en relación con los mercados nacionales e interna~
cionales. Se afirma que las alianzas sectoriales favorecen y apo-
yan las políticas económicas del gobierno alternativas, de acuer-
do con la orientación de las industrias y las empresas hacia el
comercio internacional abierto, y también de acuerdo con la
tolerancia que las diferentes facciones empresariales otorguen a
la concesión de beneficios salariales y públicos para el trabajo.
Peter Gou Thomas Ferguson han aplicado el enfo-
que de coaliciones a s ava ares e os a os rem a. ergu-
son, un i nfundib critor perteneciente a la pecu mr tradi-
ción americana «beardasiana» que atribuye los sucesos políticos
explicación del «segundo» New Deal norteamericano basada en
la influencia de líderes procedentes de sectores empresariales
32
Aparte de los que citemos y discutamos más tarde, los trabajos más im-
portantes de entre los que emplean el enfoque de la «coalición económica»
incluyen a Alexander Gerschenkron, Bread and Democracy in Germany, Nueva
York: Howard Fertig, E)66 [!943]; James Kurth, «The Political Consequences
of the Productivity Cycle: Industrial History and Political Outcomes», Interna-
tional Organization, 33, 1979, pp. 1-34, y Peter Gourevitch, «International Tra-
de, Domestic Coalitions and Liberty: Comparattve Résponses to the Crisis of
1873-1895», Journal of Interdisciplinary History, 8, 1977, pp. 281-313. En The
Collapse of the Weimar Republic (Princeton University Press, 1981), David Abra-
ham emplea este enfoque para ilustrar un cambio de régimen así como una
transformación de los diseños políticos.
 90 ZONA ABIERTA 63/64 (1993)
internacionalistas y favorables a los bajos costes laborales 33 .
Gou itch am lía mucho más el cam o, y atribuye menos po-
deres má icos a los líderes em resariales. n en a hallar coali-
ci~nes similares de empresarios, granjeros y tra ªJª ore en dis-
tii!tas naciou,es (Suecia, EE UU y Alemania)' 34 . A pesar de los
diferentes contextos existentes en la débil democracia de Wei-
mar y del triunfo del autoritarismo nazi en Alemania frente a
la conti?uidad de la democracia liberal en Suecia y los EE UU,
<?01;1revitch parece sostener que en las tres naciones surgieron
similares coaliciones socioeconómicas que apoyaron políticas de
financiación con déficit. Para el caso de Gran Bretaña, que con-
trasta con los otros, señala que muchos sectores económicos
tenían interés en mantener el patrón oro y una economía inter-
nacional abierta. Sobre todo, sostiene que los financieros de
Londres eran hegemónicos en la política británica.
AOY~,.· El enfo ue de las coaliciones
.. ejora los modelos de lucha
~- - ck._ ~~as~ d~stacan o e caracter de suma posit~as
. pohticas sociales modernas. Y lo que es más, permitiendo que
~·· se realicen distincio?:s más refinadas de los grupos sociales, el
enfoque de las coaliciones puede foncretar las influencias eco-
nómicas en la política pública, que quizá se le escapen a los
teóricos que acentúan tanto la fuerza organizativa de los traba-
j~dor~s industriales. Sin embargo, el enfoque de las coaliciones
tiene importantes lagunas. Por un lado, no puede dar cuenta
con facilidad de l'lfs"Vañaciones, a lo largo del tiempo, de la
e~icacia política de intereses sectoriales dados: ¿por qué, por
e1emplo, los intereses financieros de la «City» no fueron capaces
de prevenir en Gran Bretaña las innovaciones del Estado del
33
Thomas Ferguson, «From Normalcy to New Deal: Industrial Structure
Party Competition and American Public Policy in the Great Depression» Jn~
ternational Org~nization, 38 (1), 1984, pp. 41-93. A pesar del título, Ferg~son
realmente no dice mucho sobre qué políticas se adoptaron y cómo exactamente
en especi~J, tras el «pri~er» New Deal de 1932-1934. Aparentemente, confund~
la regulac1on del trabajo y las reformas sobre Jos seguros sociales de 1935-1936
con el keynesiani~~º· Asimismo, parece adoptar supuestos muy estrictos, no
demostrados empmcamente en este artículo, sobre el papel del Partido Demó-
crata como tal en la configuración de las selecciones de políticas.
4
~ Peter Gourevitch, «Breaking with Ortodoxy: The Politics of Economic
Pohcy Responses to the Depression of the 1930s», Jnternational Organization,
38 (1), 1984, pp. 95-129.
ZONA ABIERTA 63/64 (1993) 91
bienestar antes de la primera guerra mundial, habiendo sido
capaces, sin embargo, de cortar el gasto social y de bloquear
las obras públicas financiadas con déficit en 1929-1930? La res-
puesta no puede residir ú11ida't:Í1ente en la orientación interna-
cionalista de la economía británica, que era igualmente podero-
sa en ambos períodos. Nosotras sostendremos que la fuerza
variable de los controles del Tesoro sobre las políticas sociales
británicas procedía de cambios en la~nis­
tra,eión-bti~!l!<::iU!!isma, no de las cambiantes circunstancias eco-
nómicas exteriores al Estado.
Los analistas de las coaliciones pueden desestimar, asimis-
mo, el carácter mudable de los intereses y de las alianzas de los
grupos. Las alianzas alternativas son casi siempre posibles para ~
grup~s dados, y sus <~i~tereses» mismos. se pueden redefinir de- ~Ó
pendiendo de las pohticas que se desphe an en cada situación. ~
Los diseños existentes de intervención estatal y las imciativas e
los líderes políticos activan a menudo los intereses y las coali-
ci~nes concretos en un ámbito de alternativas posibles. Y las
estructuras institucionales de los estados desempeñan un papel
crítico en la determinación del acceso y del peso de los distintos
intereses y coahc10nes. Demostraremos estos puntos en nudtra
discusión de las distintas influencias que los intereses agrícolas
llegaron a tener en los «new deals» sueco y norteamericano.
~) El papel e la teoría ge eral de Keynes
Una última línea de argumentación sobre las políticas de recu- ~ ~
peración nacional de los años treinta nos conduce en direq~ión Cb
opuesta a lo.§. anjli~ g_upos...spciales que acabamos de dis-
~ Una perspectiva intelectual determinista sostiene que los ~&~s ...
gobiernos sólo podían idear estrategias de financiación con dé-
ficit después de que John Maynard Keynes publicara la apro-
piada teoría económica nueva en su libro de'l936, The General
Theory of Employment, Interest and Money. Esta clase de ar-
gumentos se ha invocado a veces para explicar por qué los eje-
cutores federales de la política de los EE UU planearon delibe-
radamente déficit como estrategia de recuperación a finales de
los años treinta y no durante el «primer» New Deal de 1933-1935.
El prefacio y las páginas finales de La teoría general de Keynes
 92
ZONA ABIERTA 63/64 (1993)
pr?po:cio~an el mo?elo del proceso por el cual los teóricos po-
dnan mflmr en las mnovaciones políticas. «El poder de los in-
tereses creados», escribió Keynes «es enormemente exagerado
en comparación con el gradual \~J~~ de las ideas [ ... J, las ideas
de los economistas y de los filósofos políticos, tanto cuando
están en lo cierto como cuando están equivocados, son más
poderosas de lo que por lo común se cree. De hecho el mundo
está gobernando por poco más» 35 .
Ke_ynes tenía razón verdaderamente sobre la exagerada in-
fluencia que se le atribuye, demasiado a menudo, a «los intere-
ses creados»; afirmar, sin embargo, que las ideas son poderosas
n? su one re~elar _cómo surgen las ideas políticas relevaAfes y
col!!_~ pueden mflmr e maneras iversas. En la experiencia del
propio Keynes, los trabajos que tuvieron influencia intelectual
sobre política pública sólo se entendieron de manera indirecta
una vez lograda la credibilidad académica. Antes de escribir L~
:e~ría general, Keynes pasó muchos años intentando, con poco
ex1to, presentar nuevos programas prácticos a los políticos bñ-
36
truucos . El libro mismo representó un nuevo rumbo para Key-
~
nes como hombre público: pximero, una teoría nueya enorme-
~ v m~nte abstracta tendría ue persuadir a los economistas ~é-
' micos, superando sus «profundas ivergencias de opinión [... J
~J>.~ e\ que po: el moi;ie?to casi ha? des:ruido la influencia práctica de
l • .ft-1~ la teona econom1ca, y contmuara destruyéndola, hasta que se
v. \jt resuelva». Después... «tras cierto intervalo», la nueva teoría aca-
d~micamen~e ac~ptada influiría poderosamente en los políticos,
~n 2_os func1onanos «e incluso en los agitadores». Keynes con-
sideraba que en bempos normales seme1ante proceso de influen-
~
35
John Maynard Keynes, The General Theory of Employment, Interest and
Money, Nueva York: Harcourt Brace Jovanovitch, 1964 (1936], p. 383. [Teoría
general
36
del empleo, el interés y el dinero, México: FCE.]
Algu~as refle:~ones útiles sobre los pocos éxitos de Keynes a corto plazo
<:?illO conse1uo pohtico en los años de entreguerra aparecen en la discusión del
profesor Donald Muggeridge del artículo de lo « an Eco-
nomic Advisor», en A. P. Thirwall (comp. Ke ne ' afie Advisor Lon-
dres: Macmillan, 1982, pp. 28-33. Otras visiones de la característica mezcla de
Keynes de intereses científicos y políticos aparece en Elisabeth S. Johnson, The
Shadow ?f Keynes, Chicago: Chicago University Press, 1978., caps. 2 y 6, y en
John V~1zy, «Keynes y Cambridge», en Robert Skidelsky (comp.), The End of
Keynesian Era, Londres: Macmillan, 1977, pp. 20-24. [El fin de la era keynesia-
na, Barcelona, Laia, 1982.J ~ 3
~{&,,~)~el fiA c~j(eyn~ e..~
~f~Jt~ . (Á~~,,J;,,~ _pq~~~
ZONA ABIERTA 63/64 (1993) 93 ~hl"\
cia intelectual indirecta podría llevar veinticinco o treinta años,
t:.:t\I''
pero en medio_ de una crisis podría funcionar con mayor ra-
37
pidez . . .
Como ha escrito Kerry Shott: «En escenanos de este tlpo la
política económica práctica sigue sencillamente ~os desarrollos
teóricos con cierto tiempo de retraso. La premisa subyacente
[... ] es la [... ] noc~ó~ de que el E_stado es algo más_ que ~i1
simple receptor activo de los conse1os de sus econoi;i1stas» , .
Otra premisa igualmente importante es que las teona~ e~ono­
micas se desarrollan por sí mismas en los círculos econom1cos y
entonces ejercen influencia en la elaboración política. Sin embar-
go, por seductor que pueda parecer este modelo, especialmente
a los académicos universitarios, no puede dar cuenta de los pa-
.
trones británicos, suecos y amencanos en 1os anos
- t rema
. t 39
Eg Gran Bretaña los gobiernos británicos no pudieron Pº?~r
en marcha ninguna respuesta keynesiana a la_ Gran Dep!:fs1on
ni antes ni después de La teoría general. N1 la presencia de
Keynes como hombre público y consejero político, ni los logros
de Keynes como gran teórico académico bastaron para persu~-
dir a su patria del empleo de sus ideas para id_ear un~ estr~tegrn
de recuperación. En los EE UU, la influencia de cierta mter-
pretación académica de los pnnc1p1os de La teoría general se
filtro en la elaoorac1on de la polmca nacional desde finales de
los años treinta en adelante, conducida especialmente ~r eco-
nomistas de Harvard reclutados para la Adi,uii:1.istración Q...Como
asesores úblicos. Sin emb go, como veremos, las primeras ra-
zones fundamentales e as políticas de recuperación de fman-
ciac1on con déficit no vinieron ni de Ke n · círculos
aca em1cos. Y, consiguientemente, las prescripciones políticas
de la versión del keynesianismo que inicialmente obtuvieron
prestigio y apoyo académico en los EE_ UU no, f~eron las que
tuvieron mayor éxito político. En Suecia, por ultimo, los e~o- ~
nomistas y sus ideas fueron cruciales para las reformas social-
demócratas cle los aiios ti:einta, pero La teoría general de Key-
nes no fue, ciertamente, la fuente de inspiración de la pol!!ica
37
Keynes, General Theory, op. cit., pp. vi y 383-384.
38
Schott, «Rise of Keynesian Economics», p. 292. ,
9
Las afirmaciones del párrafo siguiente se elaboran y docum_entan mas
; r p ; n e1 momentoz:rz¡n;/e;u;:s:z¡;:~~ ¿ ~
 94 ZONA ABIERTA 63/64 (1993)
sueca en 1932-1934. El o so de influencia intelectual que
apuntaló estas refo as fue comple y no se e ndió simple-
mente desde los « tros académico ~ hacia los líderes guber-
namentales de los p · .
El a~nto planteado por_el breve excursus de Keynes en La
teoría general, sobre la sociología del conocimiento políticamen-
te influyente, es e ec o importante, ero a e ser acompa-
ñaoo por un anahsis ue reste' mayor atención (que la que le
han prestado Keynes y otros mue os es e e]J1:onces a as es-
t[!lcturas dentro OeI Estado y en torno al Estado que diseña las
interacciones mutuamente influyentes de expertos y políticoS:
Pres ~remos mucha atención a tales estructuras, a ie que
exammaremos los desarrollos intelectuales y políticos de Suecia,
Gran Bretaña y los EE UU.
o/ Las estructuras del Estado y los desarrollos de políticas
De entre las perspectivas sobre las políticas de los años treinta
q~e acabamos de revisar, dos de ellas -l~tér­
m os de la fu a de la clase obrera y la aproximación en térmi-
nos de coaliciones- consideran la polític~eso
m~os resultados políticos· están determinadüs por
e res10nes relativamente mmediatas de demandas socialmente
arraigadas:
~
Demandas Grupos o partidos Políticas
. d --.... ----..
arraiga as que las proponen gubernamentales
socialmente
Desde esta perspectiva la política se convierte en un campo
de batalla entre clases o grupos de interés, y el gobierno es el
sujeto agente del consenso, compromiso o equilibrio de poder
que surge de esa lucha política socialmente enraizada. Las des-
viaciones políticas nuevas, especialmente en un período de crisis
económica o de transformaciones estructurales, han de enten-
derse, pues, como el resultado del equilibrio cambiante del po-
der de clase o de las cambiantes coaliciones de intereses socio-
económicos.
ZONA ABIERTA 63/64 (1993) 95
Desarrollos - - - ,.. Ideas que los expertos - - - - ,.. Políticas
intelectuales proporcionan a los gubernamenta-
de peso ~ funcionarios les
Estado de la opinión pública
A pesar de sus considerables diferencias, ambas perspectivas
no consiguen darle a los estados peso significativo alguno como
lugares de acción potencialmente autónoma de los fuiicion~rio~,
o como un complejo de políticas preexistentes y acuerdos mstI-
tucionales. La política se considera bien como un campo de
batalla socioeconómico, bien como una conversación intelectual
entre gente ue mtenta comprender la snuacion y decidir qüé
se podría (o debería) hacer. ada una e estas ormas de con-
Slderar la política es muy recomendabJe. Sin embargo, am.,bas
U!Wi:ae~en¡ug~~~ann~~~nte tomándose en serio a los
es structur s.
, os estados a tan a los posibles resultados políticos de dos
maneras principal~ En primer lugar, lo~ est~dos pueden .ser r:!J
los lugares de accion autónoma de los funcionanos, no reducible
a ningún grupo de presión social o de preferencias. Esto. ~s
cierto porgue tanto los funcionarios nombrados como los el~gi­
dos tienen intereses organizativos y de carrera propios, y ellos
idean y trabajan en favor de aquellas políticas que promuevan
esos intereses o que al menos no los dañen'. Naturalmente, los
funcionarios ~legidos o nombrados serán sensibles de distintas
maneras a las preferencias sociales y al contexto económico en
que haya de operar el Estado. Sin embargo, políticos y funcio-
narios también se ven envueltos en luchas entre ellos. Y deben"
proceder de acuerdo con esas luchas, junto ,con cualquier i?~­
ciativa que tornen en relación con la economia o con la movI11-7"'\
zación de apoyo social, empleando o teniendo en cuenta las \V
ca acidade coactivas · ·urídicas, fiscales y administrativas de la
est ctura de stado entro e la cua se hallan situados. Si
una estr ura estatal dada no proporciona los «instrumentos
jurídicos» existentes o los prevé prontamente, para poner en
marcha una línea de acción dada, no es probable que los fun-
cionarios del gobierno los busquen, y los políticos que aspiran
a un cargo no es probable que los propongan. Al contrari~, es
bastante probable que los funcionarios del gobierno (y los po-
 96 ZONA ABIERTA 63/64 (1993)
líticos aspirantes) adopten iniciativas nuevas, posiblemente a la
cabeza de las demandas sociales, si se pueden adaptar fácilmen-
te las. capacidades del Estado para hacer cosas que les aportan
ventajas en sus luchas con fuerza"'s políticas competidoras. Las
estructur or anizativas de los estados, de igual importáñcia
para_ lo~ problemas históricos abor ados en este ensayo,~
~n mduectamente en las políticas Eªra todos los grupos de la
~c1edad .• ~st? ocurre de distintas maneras; los científicos polí-
ticos saBen bien que las organizaciones y las tácticas mediante
las que los grupos sociales situados socialmente de manera di-
vers~ pueden (o no pueden) influir en los procesos políticos, se
configuran parcialmente mediante las estructuras de gobierno
en las que operan los grupos. Aún más, los acuerdos adminis-
trativos, fiscales, coactivos, jurídicos de los estados dados, así
como las políticas que los Estados persiguen de hecho influyen
en las concepciones ue los grupos, o sus representan~, desa-
rrol an so re o que es dese . 1 e enera en 1 ám-
bitode la acción gubernamental. As1 las estructuras del Estado
sirven de inspiración a las demanda~ misma~ que s~· p~rsiguen
a través de la política.
Para los intelectuales confundidos sobre los fenómenos po-
líticos potencialmente relevantes, las estructuras de los Estados
son sencillamente tan importantes como para las clases y los
\~rupos ~e i~terés. 1:.?s estados modernos y las ciencias soci~s
l1 han crecido 1untQ_s_, no sólo porque los estados mismos controlan
las realidades sociaies e idean teorías sobre ellas, sino también
p~rque_el _crecimiento de las intervenciones del Estado para cum-
phr objetivos económicos y de bienestar social ha estimulado
irecta e indirectamente la investigación y la teorización en cien-
c~as. sociales. Dadas estas realidades, podemos suponer que las
d~tmtas estructuras específicas de los estados marcan la forma •
en que los expertos sus ideas entran en la elaboración de la
P? i 1ca pu 1ca en momentos dad?s. A su vez, el acceso e que
d1s~ri:tan los expert~s a los centros de elaboración y ejecución
pohtica, o la ausencia de tal acceso, influye por derecho propio
en el desarrollo de teorías e investigaciones sociales.
Las complej~s relaciones esbozadas en los párrafos previos
se pue?~~ resumir en un modelo de interrelaciones causales que,
en ª?ahs1s. gl~bal, tendrían que ser exp ora os ¡u~<? con las
relac10nes md1cadas en los diagramas ofrecidos antenormente:
97
ZONA ABIERTA 63/64 (1993)
Innovaciones
intelectuales
/ políticamente relevantes
Estructuras
de Estado - -......,~Actividades de políticos _ _ _..,,~Políticas
y herencia y funcionarios de gobierno
política
"--- Demandas de grupos
---..... sociales expresadas
políticamente
Inevitablemente, los diagramas como éste tienen un carácter
estático y ahistórico. Subrayemos, por ello, que tomamos de
~¡gh Hsglo la concepción básica de que la. elaboración polític
es un proceso inherentemente histórico --esto es, a lo largo de
tiempo- en el que todos los actores construyen conscientemen
te so5re los esfuerzos gubernamentales previos o reaccionan con-
tra ellos por el hecho de tratar con los mismos (o parecid9s)
problemas 40 • Esto significa que los objetivos de los grupos ac-
hvos políticamente, los intelectuales políticos y los políticos nun-
ca se pueden «leer fuera» de sus posiciones estructurales (sin
que importe cómo se definen las «estructuras»). En lugar de
ello, los investigadores tienen que tener en cuenta las reacciones
significativas a las políticas previas. Tales reacciones ilumfoan
los intereses e ideales mismos que los· actores implicados políti-
camente definen para ellos en cualquier momento dado.
En lo que resta de este ensayo, nos centraremos en los su-
cesos de la depresión y en los que la rodearon en la década de
los años treinta, empleando comparaciones entre Suecia, Gran
Bretaña y los EE UU para desarrollar una explicación de la
variación de las respuestas políticas ideadas por los gobiernos
nacionales para hacer frente a las crisis económicas. Nuestra
explicación se centra en la forma en que las estructuras estatales
suecas, británicas y estadounidenses, y su herencia políticlil, afec-
taron a las posibilidades de formular y aplicar nuevas ideas eco-
nómicas para innovar las políticas gubernamentales(e)influir en
las orientaciones y capacidades políticas de los parti'cfus en con-
~ flictol!Jde las coaliciones de grupos sociales. Damos, para ello,
/
 98 ZONA ABIERTA
los dos siguientes pasos. Primero, analizamos las distintas res-
puestas iniciales de Suecia y Gran Bretaña a la crisis de la De-
presión. Introduciremos entonces en el cuadro a los EE UU
examinando las características relevantes del New Deal y su~
consecuencias, poniendo especial énfasis en las comparaciones
con los desarrollos suecos.
SUECIA Y GRAN BRETAÑA EN LOS PRIMEROS AÑOS DE LA DEPRESIÓN:
LOS GOBIERNOS LABORISTAS AFRONTAN LOS DILEMAS DEL DESEMPLEO
MASIVO
¿Por qué los socialdemócratas suecos, tras acceder al poder en
1932, estaban preparados para hacer frente a obras púbÍicas fi-
nanciadas con déficit como estrategia explícita tanto para la re-
cuperación de la economía como para remediar el desempleo,
mientras que el Partido Laborista británico rehusó tomar esta
vía durante su breve período en el poder entre 1929 y 1931?
De los enfoques existentes que resumimos anteriormente,
sólo el enfoque de las coaliciones, con su énfasis en los lazos
económicos internacionales, apuntaba a un factor causal que
podía ser suficiente para responder a esta sencilla pregunta. En
el momento en que los socialdemócratas suecos llegaron al po-
der en 1932, su país, enormemente implicado por lo común en
el comercio internacional,· había abandonado el patrón oro,
abriendo así el camino para una activa estrategia nacional ma-
croeconómica. En cambio, Gran Bretaña no se separó del oro
hasta finales de 1931, y el gobierno laborista de 1929-1931 no
pudo disfrutar del espacio de maniobra del que disponían los
socialdemócratas suecos (a menos que los laboristas mismos hu-
bieran estado preparados para sacar a Gran Bretaña del patrqn
oro). El caso es que podían haberlo hecho. Ciertas voces de
todo el espectro político abogaron por dar este paso en 1930 y
en 1931, como preludio bien del proteccionismo bien del acti-
vismo fiscal, y los liberales estaban dispuestos a apoyar al go-
bierno laborista en cualquier medida necesaria para instituir
obras públicas financiadas con préstamos 41 . Además, afirmar
· que los socialdemócratas suecos se beneficiaron del hecho de
41
Skidelsky, Politicians and the Slump, passim.
63/64 (1993) ZONA ABIERTA 63/64 (1993) 99
que su país ya había abandonado el patrón oro y se había apar-
tado poco a poco y temporalmente del comercio internacional
difícilmente explica cómo y por qué tomaron iniciativas macro~
económicas nuevas.
No tiene sentido reducir las elecciones políticas a los dicta-
dos de las circunstancias económicas, pues las circunstancias eco-
nómicas no se imponen de manera no ambigua, ni si uiera en
momen os e cns1s extraordinaria. Nuestra aproximación para
explicar las distintas elecciones del gobierno laborista británico
y de su equivalente socialdemócrata sueco se centra e~s­
gos de sus respectivos Estados:@i sus enfo ues olí· -
!SieCíclos para dirigirse a los problemas del desempleo li los
mecanismos institucionales que les proporcionan para permitir
a los expertos económicos participar en la elaboración de la
política pública. Como estamos a punto de ver, en ambas di-
mensiones aparecen claros contrastes entre Gran Bretaña y Sue-
cia, y considerando estos contrastes juntos podemos entender
por . ' · s conducidos · ue se basaban
pro r de l clase obrer dieron asos
tan diferentes frente a la cada vez más
mica a comienzos de la Depresión.
Herencias en política social y orientaciones de los partidos
Incluso cuando una desorganización tan grande como la produ-
cida por la Gran Depresión crea demandas políticas y abre nue-
vas posibilidades para las innovaciones políticas, Jas respuestas
políticas siguen estando poderosamente influidas por modelos
previos de actividad gubernamental. Las políticas existentes in-
fluyen en las demandas de los ru os artidos contrincantes
qu e men sus opc10nes en res uesta a las ' '
Las intervenciones previas configuran tambié s nociones os-
tenidas por los administradores y políticos so re o que es po-
sible, pues la capacidad admmistranva que se configura en un
area no se ' · r un conjunto
nuevo de políticas. tiempo re ueridos para~ ~
crear capac1 a es n . n . cam po 1 icos radi- Q. ~ &q
cales, en especia, posiblemente, en tiempos de c;ns1s económi- ¡ ~
. lt d --. , .d
Ca, cuan do se pnman los resu a os rap1 os.
E.n esta sección
. \'IJ\CVe'mfi\ -
l')IY\.f) •••
 100 ZONA ABIERTA 63/64 (1993)
veremos que los políticos laboristas británicos enzarzados du-
rante largo tiempo en luchas sobre los subsidios de desempleo,
continuaron centrando su atención en esta forma de actividad
gubernamental, mientras que los socialdemócratas suecos for-
mularon sus respuestas a la Depresión en el contexto de las
luchas continuas en torno a las obras públicas supervisadas na-
cionalmente por una Comisión de Desempleo conservadora .
'
.•
1
~oducción del ~ro... de desei;:r~eo en Gran Bretaña
en ~e debió sobre todo a los es erzos de los políticos
reformistas liberales y a los funcionarios del Ministerio de Co-
mercio; y las extensiones inmediatas de posguerra del programa
para cubrir a la mayoría de la clase industrial procedían de las
iniciativas del nuevo Ministerio de Trabajo 42 . En 1911 se animó
a los sindicatos para que apoyaran el seguro de desempleo, y
los principales esfuerzos de éstos desde entonces se siguieron
dirigiendo (sin éxito) hacia la abolición de la contribución exi-
gida a los trabajadores con empleo. Sin embargo, el Partido
Laborista británico creció rápidamente con la democratización
del sufragio tras la primera guerra mundial, y pronto se consi-
deraron como cuestión central los subsidios de desempleo que
la clase obrera organizada había saludado originalmente con un
apoyo muy cauteloso 43 . Durante los años veinte, los laboristas
se convirtieron tanto en los principales promotores de la exten-
sión y liberalización de los subsidios de desempleo, como en los
( más importantes baluartes parlamentarios contra los esfuerzos
conservadores para limitar la elegibilidad y recortar las pagas a
los parados.
Todos los partidos británicos, incluyendo el Partido Laboris-
ta, estaban preocupados por el elevado desempleo británico a
lo largo de los años veinte 44 • Durante la campaña electoral de
1'9"24, los líderes del:O que se convertiría en el primer gobierno
laborista prometieron un programa radical de obras públicas para
aliviar el paro. Mas, una vez en el poder, el gobierno laborista
42
Hedo, Modern Social Politics, op. cit., pp. 78-90 y 105-110; véase también
José Harris, Unemployment and Crisis: a Study of in English Social Policy
(1886-1914), Oxford: Oxford University Press, 1972.
43
Kavanagh, «Crisis Management and Incremental Adaptation», art. cit.,
pp. 175 y 181-183, y Skidelsky, Politicians and the Slump, op. cit., cap. 2.
44
Véase figura 2 para las tasas británicas de desempleo de los años veinte.
ZONA ABIERTA 63/64 (1993) 101
minoritario se concentró en liberalizar los subsidios de desem-
pleo y propuso sólo realizar un esfuerzo menor en obras públi-
cas (aunque también introdujo un programa de subsidios de
viviendas con implicaciones tanto para el bienestar como para
el empleo) 45 • Este gobierno cayó sólo nueve meses después de
su formación, y a partir de entonces el Partido Laborista abogó
por liberalizaciones en los términos y en la cantidad del subsidio
de desempleo. La advertencia de William Beveridge de que el
seguro de desempleo podría «desmoralizar al gobierno de turno
y moverlo a renunciar a la búsqueda de remedios» fue muy
acertada en relación con el Partido Laborista, incluso cuando se
encontró fuera del poder 46 .
Después de que el segundo gobierno laborista hubo llegado
al poder en 1929, de nuevo centró sus energías reformistas en
los subsidios de desempleo más que en las obras públicas 47 • El
problema del paro dominó las elecciones de mayo de 1929, y
pronto se convirtió tras la crisis de la Depresión en lo que Bent-
ley Gilbert ha denominado apropiadamente «la explosión del
desempleo» 48 • Enfrentado fina de los años treinta con una
tasa de paro que ascendía ct::~~"f.'-..w;'-1!.l.W!lL~~~~~~:
guradas 49 , el nuevo gobierno orista encontró la extensión de
íos beneficios para el desempleo como una vía más obvia para
amortiguar el golpe a los obreros que descubrir nuevas direc-
ciones para las que no tendría apoyo en el seno de la burocracia
gubernamental. En ausencia de una amplia experiencia con gas-
tos en obras públicas a gran escala o gestionadas centralmente,
las dificultades administrativas para poner en marcha cualquier
tentativa nueva semejante parecían formidables. Los líderes del
gobierno laborista discutían con los portavoces liberales sobre
la posibilidad de sobrellevar nuevas obras públicas lo suficien-
temente rápido como para que tuvieran algún efecto sobre el
45
Sobre las promesas electorales de los laboristas véase Hedo, Modern So-
cial Politics, op. cit., p. 114. Sobre sus logros véase C. L. Mowat, Britain Bet-
ween the Wars, 1918-1940, Chicago: Chicago University Press, 1955, pp. 174-178.
46
Citado por Hedo, Modern Social Politics, op. cit., p. 115.
47
Este párrafo se apoya ampliamente en Skidelsky, Politicians and the
Slump, op. cit., caps. 3-7.
48
Bentley V. Gilbert, British Social Policy (1914-1939), Londres: Bratsford,
1970, p. 162.
49
lbidem.
102 ZONA ABIERTA 63/64 (1993)
desempleo, y repetidamente rechazaron las propuestas liberales
de cooperación en torno a un programa global que incluyera
esta aproximación para combatir el desempleo y la caída econó-
mica.
Al no haberse elegido la vía de las obras públicas, los b~e­
ficios procedentes del seguro de empleo y el «subsidio» ~uple­
mentario proporcionaban a los trabajadores británicos el ú~ico
baluarte contra los estragos de la Depresión. Desconectados, sin
embargo, de cualquier programa factTule de recuperación eco-
nómica, estos beneficios proporcionaban una frágil defensa (si
no para aquellos trabajadores que resultaban elegidos para ob-
tener la mayor ayuda, sí ciertamente para el Partido Laborista
mismo, pues el gobierno laborista se vio cogido en las contra-
dicciones inherentes a un modelo de seguro de desempleo me-
diante «autofinanciación» en tiempos de Depresión) 50 • Por un
lado, los diputados del partido y el Congreso de Sindicatos pre-
sionaban al gobierno para extender y liberalizar la cobertura de
desempleo, de forma que se cubrieran las necesidades humanas
en tiempos de crisis. Por otro lado, los funcionarios del Tesoro
realizaron advertencias ttcmendas sobre las cunseettcscias de~
sastrosas, para la mestal5le hbra, del prestamo desenfrenado del
gobierno para reestablecer el agotado fondo del «seguro». Rea-
cio a cortar estos beneficios, el primer ministro Ramsey McDo-
nald sintió, sin embargo, que no tenía justificación económica
para repetir los préstamos del gobierno.
La decisión del primer ministro en agosto de 1931 de recor-
tar los beneficios para el desempleo atendiendo a las treme~as
advertencias sobre los déficit del presupuesto del Infor~e de la
Comisión de Mayo desgarraron al Partido Laborista y precipi-
taron la dimis10n de su gobierno. Esto pavimentó el camino
haCfa el gobierno «nacional», dominado por los conservadores,
que permaneció en el poder hasta el final de los años treinta,
y que se benefició de la recuperación económica que comenzó
después de que Gran Bretaña se separara del patrón oro. Por
supuesto, al devaluar la libra y establecer aranceles el gobierno
nacional se apartó de la ortodoxia del laissez faire en sus estra-
tegias de recuperación, pero sus políticas no fueron las de teó-
50
!bid., pp. 162-175, y Skidelsky, Politicians and the Slump, op. cit., caps.
11-13.
ZONA ABIERTA 63/64 (1993) 103
ricos de la economía tan innovadores como Keynes. De hecho,
la característica más distintiva del gobierno nacional fue la de
evitar, después de 1931, cualquier nueva inicitiva política arries-
gada durante los nueve años que (en palabras de C. W. Mowat)
«Se arrastró por un camino poco imaginativo hasta su caída en
1940» si.
Si se contempla de nuevo toda la experiencia británica con
el nacimiento y crecimiento temprano de un Estado del bienes-
tar moderno, pqdemos ver que los primeros pasos de Gran Bre-
taña hicieron más difícil el progreso posterior hacia una combi-
nacion de intervenciones «sociales» y «económicas» en forma de
obras públicas financiadas con déficit. Antes de la Gran Depre-
sión, la adopción pionera por parte de Gran Bretaña del seguro
de desempleo y la expansión de su programa en un sistema de
ayuda masiva para la mayoría de la clase trabajadora pusieron
al país en la vanguardia mundial en lo referente a la aportación
estatal de ayuda para los parados. Sin embargo, este primer
logro también canalizó los esfuerzos del partido laborista lejos
de esfuerzos alternativos para proporcionar empleo como tal,
un dilema del que se hizo eco jocosamente una viñeta política
de 1929 (fig. 3).
Aparentemente, los desarrollos hacia Estados del bienestar
con pleno empleo no evolucionan tan suavemente como supo-
nen muchas teorías sociales. Las naciones que parten primero
o más rápidamente puede que no sean las que llegan más pron-
to. Esta conclusión se refuerza al volver ahora a la historia de
los esfuerzos suecos para hacer frente al desempleo desde la
primera guerra mundial hasta el · nzo de los an einta.
Durante los años veinte, s socialdemócratas suecos n se
vieron envueltos en luchas so esempleo.
Antes de que cayeran del poder en 1914, los liberales suecos se
habían acercado a Gran Bretaña, pero no consiguieron igualar
los logros de sus colegas británicos poniendo en marcha un se-
guro de desempleo 52 . Así, cuando el final de la guerra produjo
51
Mowat, Britain between the Wars, op. cit., p. 413.
52
Este párrafo se apoya en Hedo, Modern Social Politics, op. cit., pp. 74-78
y 92-97. Véase también Douglas Verney, «The Foundations of Mo.dern Sweden:
the Swift Rise and Fall of Swedish Liberalism», Political Studies, 22 (1), 1972,
pp. 42-59.
104 ZONA ABIERTA 63/64 (1993)
FIGURA 3. «EL CARRO DELANTE DEL CABALLO». TOMADA DE THE
LONDON EXPRESS
Fuente: Robert Sk1delsky, Politicians and the Slump. The Labour Government of 1929 to
1931. Londres, Macmillan, 1967.
el aumento vertiginoso del paro, como ocurrió en Gran Bretaña,
Suecia no había establecido un programa de seguro de desem-
pleo que pudiera extender. Como en Gran Bretaña, la aproxi-
mación del Estado sueco al paro de posguerra siguió los canales
administrativos y políticos existentes, pero en el caso sueco esto
significó trabajos de ayuda administrados por una Comisión Na-
cional de Desempleo 53 •
Establecida por primera vez en 1914 como un consejo de
investigación y de asesoría, la Comisión de Desempleo pronto
se vio implicada en garantizar ayuda a las víctimas de los de-
sastres económicos de la guerra. Puesto que tal ayuda no estaba
ligada a ningún principio de subsidio, se fortalecían las locali-
dades para pedir trabajo a cambio de ayuda, y, en las zonas de
53
Sobre la Comisión de Desempleo véase Harrison Clark, Swedish Unem-
ployment Policy, Washington, DC: American Council of Public Affairs, 1941,
caps. 2 y 3, y Gustav Moller, «The Unemployment Policy», Annals, 197, 1938,
pp. 47-48.
ZONA ABIERTA 63/64 (1993) 105
desempleo concentrado, la com1s1on misma ponía en marcha
programas especiales de desempleo. Los programas de trabajo
de la Comisión de Desempleo, al pagar muy por debajo de la
tasa de mercado, proporcionaron el marco p¡ua hacer frente al
desempleo crónico de Suecia durante los años veinte. Paso a
paso, la comisión fue extendiendo sus actividades, estrechando
su control sobre los proyectos locales, y, como muchos cuerpos
administrativos suecos, estableciendo políticas día a día de ma-
nera bastante independiente de los gobiernos que vinieron y se
fueron durante los políticamente inestables años veinte.
Comprensiblemente, los socialdemócratas suecos formularon
muchas de sus propias demandas e ideas sobre cómo hacer fren-
te al paro reaccionando contra las actividades de la Comisión
de Desempleo. Al igual que el Partido Laborista británico, los
socialdemócratas tuvieron graves contiendas políticas nacionales
en favor de la instauración del sufragio universal durante la
primera guerra mundial. También estaban preocupados, como
sus colegas británicos, por el paro, y encontraron más práctico
intentar modificar los programas estatales existentes que iniciar
a¡Jrox1maciones alternativas. De esta forma, aunque los social-
demócratas suecos presionaron sin éxito para conseguir fondos
de desempleo administrados por los sindicatos, cuando ellos mis-
mos se encontraron en la administración, emplearon muchas de
sus energías respondiendo a las quejas de los sindicatos sobre
la Comisión de Desempleo. Sin embargo, al principio no fueron
capaces de modificar las prácticas de la Comisión. En 1923 y de
nuevo en 1926, los gobiernos minoritarios socialdemócratas se
vieron envueltos en disputas con la Comisión 54 •
Con un desempleo pertinaz como preocupación continua de
los trabajadores y los sindicatos suecos a lo largo de los años
veinte, los socialdemócratas tuvieron que hacer frente al reto de
cómo relacionarse con un Estado nacional activo ya en lo refe-
rente a este problema, mas de una manera que el partido y sus
seguidores consideraban inadecuada. Tras la derrota en 1928 de
unulataforma adherida a un impuesto radical sobre el patri-
monio, los socialdemócratas comenzaron a esbozar un programa
54
Clark, Swedish Unemployment Policy, op. cit., pp. 49-50, y Herbert Tings-
ten, The Swedish Social Democrats, Totowa: Bedminster Press, 1973 [1941],
pp. 261 y 430.
106 ZONA ABIERTA 63/64 (1993)
político nuevo destinado a estimular su atractivo electoral y a
liberarlos de la impotencia que atormentó a los primeros go-
biernos socialdemócratas 55 . Durante este proceso, un líder cla-
ve del partido, Ernst Wigfu~, abogó con éxito en favor de
planes de obras públicas en las que se pagasen salarios corrien-
tes. Estos planes respondían directamente a la preocupación de
los sindicatos sobre las tasas de salarios inferiores a las del mer-
cado en los proyectos de ayuda existentes. Las frustraciones a
las que los socialdemócratas se habían enfrentado durante sus
breves períodos de gobierno, se canalizarían hacia el reemplazo
de la Comisión de Desempleo por una agencia nueva y perma-
nente para planificar las obras públicas locaies-y nacionales. ·
De esta forma, las propuestas que llegarían a ser centrales,
a su debido momento, para la estrategia socialdemócrata frente
a la Depresión sur ieron antes de la crisis principal misma, me-
diante un diálogo crítico con os me 10s rea e ado sueco
para atender las necesidades de los parados. Las similitudes y
diferencias con el caso británico son chocantes. En el caso bri-
tánico, el Partido Laborista se centró, en los años veinte, en las
luchas sobre los subsidios para los parados, mientras que, en el
caso sueco, los frustrados socialdemócratas se centraron en un
cuerpo nacional que administraba las obras públicas para los
parados. AJ!lbos partidos simplemente reaccionaron contra los
medios existentes que sus estados poseían para hacer frenteal
desempleo y sus efectgs. - bierno en el capitalismo seguían sien o políticamente influyentes
Sm embargo, las luchas del Partido Laborista sobre las obras
públicas ofrecían un puente mejor para poner en práctica estra-
tegias macroeconómicas protokeynesianas que las luchas previas
sobre los términos en los que los individuos debían recibir los
subsidios de desempleo. Esto no era así sólo por el hecho de
que resultaba más fácil justificar y conceptualizar las obras pú-
blicas en términos colectivos nacionales. También en Suecia, y
55
Castles, Social Democratic Image, op. cit., pp. 24-25; Donald Winch, «The
Keynesian Revolution in Sweden», Journal of Política! Economy, 74 (2), 1966,
pp. 170-171; Timothy Tilton, «A Swedish Road to Socialism: Ernst Wigforss
and the ldeological Foundations of Swedish Social Democracy», American Po-
lítica! Science Review, 73, 1979, p. 508, y C. G. Uhr, «Economist and Policy-
making, 1930-1936: Sweden's Experience», History of Política! Economy, 9 (1),
1977, p. 91, nota 4.
ZONA ABIERTA 63/64 (1993) 107
en otros muchos países, era más fácil, e igualmente importante,
para la gente políticamente activa llegar a darse razones para
financiar obras públicas «útiles» mediante déficit público duran-
te la crisis económica nacional. Así, tuvo mucha importancia
que los socialdemócratas suecos, obrando en el terreno de una
política sin seguros de desempleo, estuvieran mucho más abier-
tos a las obras públicas, como vía para tratar con el desempleo,
de lo que lo estaban sus colegas británicos.
Estructuras del Estado, expertos económicos e innovaciones
de las políticas
Si bien los socialdemócratas suecos estaban preparados para re-
formar las obras públicas cuando llegaron al poder, aún queda
por ver, sin embargo,. por qué pudieron incorporarlas reforma-
das en una estrategia combinada defecuperación económica na-
cional y ayuda al desempleo. Después de todo, los déficit del
gobierno para financiar la expansión de obras públicas eran un
anatema tanto para los líderes de opinión conservadores en Sue-
cia como en Gran Bretaña a comienzos de la Depresión, por lo
que debemos, además, investigar con mayor profundidad que
hasta ahora por qué los socialdemócratas eligieron ese camino.
Ciertos rinci íos liberales sobre el papel a ro iado del o-
en Occidente en los años veinte. La concepción predominante
era que los gobiernos debían hacer muy poco para modificar los
trabajos «autoequilibrantes» del mercado nacional, y que de-
bían brirse al comercio internacional apoyándose en una mo-
ne a «e table» basada en el patrón oro. Sin embargo, a pesar
e xias olíticas, germinaron nuevas e im o~s
ideas pol ticas d e los años veinte en los círculos intelectua-
es de e onomistas 56 . Los estudiosos de los ciclos de negocios
56 Entre los tratamientos más importantes de las tendencias en el pensa-
miento económico políticamente relevante en los años veinte y comienzos de
los treinta se incluyen Stein, Fiscal Revolution, op. cit., pp. 131-162; J. Ronnie
Davis, The New Economics and the Old Economists, Ames: Iowa State Univer-
sity Press, 1971; Keith Hancock, «Unemployment ani'.1 the Economists in the
1920s», Economica, nueva época, 27, 1960, pp. 305-321; Brinley Thomas, «Swe-
108 ZONA ABIERTA 63/64 (1993)
s?~tenían que el gasto público podía desempeñar un papel po-
sitivo a la hora de suavizar las fluctuaciones económicas o in-
cluso acelerar las recuperaciones de los descensos económicos.
Y s~irgieron concepciones nuevas sobre el activo papel de los
gobiernos a la hora de manejar las monedas y las tasas de in-
t~rés. A finales de l?s años veinte, las sugerencias protokeyne-
sianas sobre las func10nes económicas de los gobiernos naciona-
les -ideas no sistematizadas todavía en una teoría coherente-
comenzaron a ser desarrolladas por algunos economistas occi-
dentales bastante respetables, incluyendo, por supuesto, al pro-
pio John Maynard Keynes.
IJ!!a valorar por qué y cómo las nuevas ideas económicas
protokeynesíanas llegaron a ser creíbles o no para los dirigentes·
gubernamentales y políticos cuya posición les permitía actuar
sobre ellas, no hemos de preguntarnos sobre la presencia de
pers~nas .concretas o de ideas en abstracto, sino gor el hecho
de si entidades estatales clave estaban abiertas o cerradas al
desarrollo o empleo de perspectivas innovadoras. En efecfo, te-
nemos que investigar cómo sirvieron los mecanismos normales
~mpleado.s p~r .los g~biernos. para incorporar expertos que faci-
litaran o impidieran mnovaciones en la política económica.
. Si las idea~ económicas nuevas y políticamente visibles pu-
~ieran haber sido decisivas por sí mismas, Gra:n Bretaña habria
sido, entonces, la primera nación en adoptar nuevas estrategias
macroeconómicas para hacer frente al paro. En fecha tan tem-
prana como 1924, Keynes comenzó a ela1ro"rar argumentos sobre
el desempleo que apuntaban muy lejos de los remedios tradi-
cionales, los cuales implicabán bajada de salarios y economizar
por parte del gobierno 57 . Cuatro años más tarde, las ideas de
dish Monetary Policy since Wicksell», Monetary Policy and Crisis: a Study of
Swe~ish Exper~enc~, Londres: Routledge, 1936, cap. 3, y Everett J. Burtt, Jr.,
Social Perspect1ves zn the History of Economic Theory, Nueva York: St. Martin's
Press, 1972, pp. 233-237 (sobre la propia evolución de Keynes desde 1924 a
~933). Todos estos trabajos acentúan la forma en que las modificaciones de las
ideas económicas neoclásicas condujeron hacia modelos y prescripciones políti-
cas plenamente «keynesianos».
Roy Harrod, The ~ife of John Maynard Keynes, Nueva York: Norton,
57
1951, pp. 3~5-38~. [La vida de John Maynard Keynes, México, FCE, l.' ed.,
1~58.] El pnmer mforme importante de Keynes sobre las obras públicas finan-
ciadas con déficit fue «Does Unemployment Need a Drastic Remedy?», que
ZONA ABIERTA 63/64 (1993) 109
Keynes ocuparon el centro de los debates políticos con la pu-
blicación del «Yellow Book» de los liberales, titulado Britain's
Industrial Future. Las ideas poco ortodoxas de Keynes, adopta-
das por Lloyd George en el programa de su campaña de 1929,
fueron presentadas de nuevo en el panfleto liberal We can Con-
quer Unemployment, que provocó bastante revuelo público 58 .
Los argumentos en favor de emplear el gasto público para com-
batir el desempleo no sólo gozaron del partidario más elocuente
y del temprano apoyo de un partido político en Gran Bretaña,
sino que a la larga atrajeron el apoyo de algunos políticos la-
boristas. El más destacado de ellos fue Oswald Mosley, que,
como miembro del Comité de Desempleo del gobierno laborista
de 1929-1930, redactó una memoria para el primer ministro Mac-
Donald dando su aprobación a un programa de gasto para com-
batir el desempleo, junto con un programa a largo plazo de
racionalización industrial 59 .
A pesar de ello, el peso y la unanimidad de Ja oposicifm
burocrática a las ideas económicas innovadoras fue el primer
factor, 1unto con la fijación del Partido Laborista en los subsi-
dios del paro, que desalentó al gobierno laborista a la hora de
adoptar iniciativas arriesgadas para hacer frente a la Depresión.
La clave de la inercia burocrática en los años veinte y treinta
se puede hall ne · io organizativo e intelectual ue un
Ministerio, e Tesoro, bía obtenido sobre todos los demás
departamento o no en la administración británica.
Antes de la primera guerra mundial el Departamento de
Trabajo del Ministerio de Comercio funcionaba como un centro
de innovación política en cuestiones relacionadas con el trabajo,
60
incluyendo regulaciones salariales y seguro social . Especial-
apareció en The Nation, el 24 de mayo d Q A éste le siguieron regular-
mente nuevos artículos y conferencias púb~
58 Skidelsky, Politicians and the Slump, op. cit., pp. 51-57.
59 !bid., cap. 8.
60 Este párrafo se apoya en Roger Davidson, «Llewellen Smith and the
Labour Department», en Gilian Sutherland (comp.), Studies in Growth of Ni-
neteenth Century Government, Londres: Routledge and Kegan Paul, 1972,
pp. 227-262; Roger Davidson, «Board of Trade and Industrial Relations», His-
torical Journal, 21 (3), 1978, pp. 571-591; J. A. M. Cadwell, «The Genesis of
the Ministry of Labour», Public Administration, 37 (4), 1959, pp. 367-391, y
especialmente, R. Davidson y R. Lowe, «Burocratic and Innovation in British
 110 ZONA ABIERTA 63/64 (1993)
mente entre 1906 y 1911, los funcionarios del Departamento de
Trabajo consiguieron que el gabinete liberal les atendiera, con-
trarrestando las perpetuas exigencias del Tesoro para restringir
las nuevas medidas que requerían gastos del gobierno o expan-
siones de la Administración. Entre los recursos de este notable
departamento para sentar muchas de las bases del Estado del
bienestar británico, figuraban una capacidad estadística bien d~
¿_arrollada y unas organizaciones de inspectores de trabajo re-
cién extendidas a todos los campos. Y lo que quizá sea mclüSO
más importante, el Departamento de Trabajo se aprovechó re-
petidamente de una brecha especial en las regulaciones de la
Administración británica para reclutar indirectamente expertos
con , · Otras ersonas con experiencia ~n
~s. Las nuevas perspectivas so re os proble-
mas sociales que estos reclutamientos de alto nivel llevaron con-
sigo a los servicios del gobierno, proporcionó al Departamento
de Trabajo un dinamismo sobre los asuntos de política social
que contrastaba agudamente con el pesado conservadurismo de
los departamentos más viejos, tales como el Consejo del Go-
bierno Local, que confiaba en reclutar funcionarios directamen-
te de Cambridge y Oxford, y promoverlos por antigüedad a lo
largo de los años.
L'! autonomía y el estatus del Departamento de Trabajo in-
crementó aparentemente cuando se· estableció en diciembre de
1916 un Ministerio de Trabajo. Pero, de hecho, la organización
administrativa de posguerra, que afectó a la Administración pú-
blica como un todo, minó fundamentalmente las primitivas con-
diciones que favorecían las innovaciones políticas y así anuló
cualquier venta· el ministerio hubiera podido obtener so-
bre su pr· 1tivo depart m to 61 . En 1919 el secretario perma-
nente de soro onvirtió en la cabeza visible de toda la
Administrac1on, colocándose así en posición de controlar las ca-
Welfare Policy: 1870-1945», en W. J. Mommsen (comp.), The Emergence of the
Welfare State in Britain and Germany, Londres: Croom Helm, 19.Sl, pp. 264-277
(sobre el período anterior a 1916).
61
Véase Davidson y Lowe, «Burocracy and Innovation», art. cit., especial-
mente pp. 227-291; Rodney Lowe, «The Ministry of Labour, 1916-1924: a Gra-
veyard of Reform?>>, Public Administration, 52, 1974, pp. 415-438, y Rodney
Lowe, «The Eros1on of State Intervention in Britain: 1917-1924» Economic
History Review, segunda época, 31 (2), 1978, pp. 270-286. ' apartados de forma rastreable por los controles organizativos del Tesoro.
ZONA ABIERTA 63/64 (1993) 111
rreras de los funcionarios antiguos en todos los departamentos
del Gobierno. Las regulaciones especiales que permitían el re-
clutamiento indirecto de funcionarios de alto rango también se
eliminaron en 1919, asegurándose así que la plantilla de funcio-
narios cambiara mucho más lentamente. El control del Tesoro
sobre los gastos de la Administración y de personal en todos los
demás departamentos se estrechó más, y después de 1924 cual-
quier propuesta política de los departamentos que exigiera un
aumento de los gastos del gobierno tenía que ser escudriñada
por el Tesoro antes de que pudiera ir al gabinete del día. Con
estos cambios organizativos en marcha, las propuestas oficiales
tentativas en favor de un nuevo uso de los poderes, o los gastos
administrativos del gobierno para aplicarse a los problemas so-
ciales y económicos, eran obstaculizados en los primeros pasos
de su formulación y no solía ser propuesta más por los funcio-
narios que sabían que las perspectivas de sus carreras <lepen-
'
dían de contar con el favor del Tesoro 62 . Un profundo sesgo
contra las innovaciones políticas que contravenían la ortodoxia
económica se extendió a lo largo de todo el aparato de Estado
británico.
Por ello, cuando el gobierno laborista llegó al poder en 1919,
su primer ministro y los ministros del Gabinete, todos relativa-
mente nuevos en el gobierno, no escuchaban sino avisos buro-
cáticos unánimes contra un presupuesto no equilibrado, contra
nuevos gastos sociales y contra esquemas innovadores para la
recuperación económica nacional. Durante el breve período del
gobierno laborista en la Administración, la única vía posible
para la inyección de ideas políticas alternativas en el pensamien-
to estratégico de los líderes la:boristas era a través del Consejo
Asesor Económico que estableció el primer ministro MacDo-
nald en enero de 1930. Por supuesto este cuerpo fue creado
exclusivamente ad hoc, y comenzó a deliberar muy tarde sobre
el asunto para lo que necesitaba el preocupado gobierno labo-
rista. Además, el Consejo era muy difícil de manejar. Siguiendo
62 Davidson y Lowe, «Burocracy and Innovation», art. cit., pp. 283-284, y
Lowe, «Erosion of State Intervention», art. cit., pp. 279-282, discuten ejemplos
eficaces de funcionarios individuales en el seno del Ministerio de Trabajo que
ascendieron con las ideas o propuestas protokeynesianas, con el fin de tenerlos
 112 ZONA ABIERTA 63/64 (1993)
los modelos del siglo XX de las Comisiones Públicas británicas,
incluía ministerios junto con una serie de figuras extraguberna-
mentales: industriales, sindicalistas y economistas profesionales.
Los funcionarios, sin embargo, no estaban incluidos 63 •
No era probable que de tal mezcla de puntos de vista con-
trarios surgieran consejos coherentes, lo que promovió el pos-
terior encuentro (impulsado por Keynes) de un pequeño comité
de economistas. Kej'.!les y A. C. Pigou eran l~ líderes. Durante
los años treinta los miembros del grupo avanzarían gradualmen-
te en la modificación de las opiniones del Tesoro sobre las po-
líticas económicas posibles para Gran Bretaña 64 ; pero en
1930-1931 incluso este conjunto más asequible de expertos eco-
nómicos poco podía hacer para superar con rapidez la impoten-
cia práctica de las comisiones ad hoc en el sistema de elabora-
ción de políticas británico. Ni podía establecer de inmediato la
idea de que los funcionarios y políticos deberían tomarse en
serio a los expertos económicos «exteriores». El Consejo Asesor
Económico y su comité de economistas siguió aislado de la ma-
quinaria de gobierno responsable de tratar con el desempleo, y
era considerado por el canciller del Tesoro, Philip Snowden,
como una amenaza potencial a su control sobre la política fi-
nanciera 65 . Así, las recomendaciones cautelosas en favor de un
programa modesto que incluyera inversiones públicas naciona-
les, reforma del seguro de desempleo y una tarifa general no
hallaban entidad favorable alguna que les sirviera como punto
63
Skidelsky, Politicians and the Slump, op. cit., pp. 134-136 y 142-145. Con-
súltense los útiles comentarios de Hedo sobre las comisiones británicas, espe-
cialmente en comparación con las suecas, en Modern Social Politics, op. cit.,
pp. 44-46.
64
Skidelsky, Politicians and the Slump, op. cit., pp. 202-215. El impacto a
más largo plazo de este cuerpo (que en 1932 se convirtió en el Comité de
Información Económica) es rastreado en Susan Howson y Donald Winch, The
( Economic Advisory Council (1930-1939): a Study in Economic Advice during
Depression and Recovery, Cambridge: Cambridge University Press, 1977. En
«Keynes and the Treasury View: the Case for and Against Unemployment Po-
licy», en W. J. Mommsen (comp.), The Emergence of the Modern Welfare State
in Britain and Germany, Londres: Croom Helm, 1982, pp. 184-187; Skidelsky
introduce unos toques de precaución sobre algunas de las conclusiones de How-
son y Winch relativas a la influencia de Keynes en el pensamiento del Tesoro
a mediados de los años treinta.
65
Skidelsky, Politicans and the Slump, op. cit., pp. 145 y 204.
ZONA ABIERTA 63/64 (1993) 113
de entrada en el gobierno británico 66 • Irónicamente, parece que
tras esta experiencia frustrante Keynes consideró que se nece-
sitaría una nueva gran smtesis teonca para superar la perma-
nerrrta de la «ortodoxia económica». j Sin la impermeafühdatl de , \
la política británica para especificar nuevas recomendaciones de \ •
política económica, La teoría general quizá no se habría escri-
to! 67.
En suma, aho adas desde dentro del Estado or el control
del esoro y rechazadas por el ensimismado funcionamiento nor-
mal del obierno británico, las nuevas ideas económicas sobre
las políticas públicas, en especia aquellas que exigian obras pú-
blicas y déficit presupuestario, no odían encontrar a o o en
los programas patrocma os o icialmente. Sólo un Partido Labo-
ñsta resuelto y perspicaz sobre su pr0pia necesidad política de
iniciativas arriesgadas patrocinadas por el Estado contra el de-
sempleo y la decadencia económica podía haber sorteado al apa-
rato de Estado británico y a las cacofónicas opiniones debatidas
públicamente para poner en marcha las nuevas ideas keynesia-
nas. Pero ya hemos visto por qué la orientación del Partido
Laborista hacia los problemas del desempleo lo situaron en un
marco político de referencia distinto. En conjunto, la herencia
en política social que el Estado británico llevó consigo a la De-
p.r.esión, y la impermeabilidad del aparato de Estado para las
ideas innovadoras a finales de los años veinte y a comienzos de
l~ tremta, parece una explicación suficiente de por qué el
desafortl:Hl1Ído gobierno laborista de 1929-1931 perdió su principal
oportunidad de combinar el proceso social y una estrategia para
la recuperación de la economía nacional en la época de la De-
_presión británica.
Al volver de nue o
der algunos aspectos i-;::m;;::;;:;:;:;~~es~del Estado sueco y su relación
con los expertos económicos a través de la visión de Brinley
Thomas, profesor adjunto en el departamento de comercio de
la London School of Economics, que visitó Suecia entre
1933-1935 y conversó extensamente con economistas, funciona-
66
/bid., p. 125.
67
La «ortodoxia» que Keynes atribuye (bastante injustamente) a su compa-
ñero A. C. Pigou se entiende mejor como ..!'.la opinión del Tesoro», a la que
Keynes estuvo enfrentado políticamente mucho tiempo. -
114 ZONA ABIERTA 63/64 (1993)
rios y líderes políticos. En 1936, Thomas publicó Monetary Po-
licy and Crises: A Study of :Swedish Experience. Hoy por hoy
los análisis económicos de Thomas han sido superados, pero
algunas de sus observaciones más sociológicas siguen siendo agu-
das. Thomas acentuó el hecho de que el Estado sueco tenía 1m_a
capacidad espe_cial para conseguir políticas monetarias y presu-
puestarias coordinadas, porque el «Banco de Suecia es de pro-
piedad pública y es el responsable del Comité Bancario Cfel Riks-
dag» 68 . Estaba especialmente impresionado de que
en Suecia se respeta mucho al economista profesional. Éste goza de un
lugar de honor en el esquema de cosas, en marcado contraste con el
escepticismo o la indiferencia educada con la que se le trata en este
país [es decir, Gran Bretaña] o en los Estados Unidos [... ]. El hecho
curioso es que aunque [los economistas suecos ... ] a menudo toman
parte en la alborotada vida política, la autoridad que va ligada a sus
opiniones no se debilita por ello 69 .
En su prefacio al libro de Thomas, el profesor Hugh Dalton,
de la London School of Economics, señalaba una explicación
para esto: «Los economistas en este país [Suecia] tienen, y lo
,han tenido durante mucho tiem o, un contacto más róxini'o
c n os asuntos prac icos que os economistas de otros aíses,
lo que es a ene icia o an o a e los como a la política públi-
ca» 70 • De hecho buena parte de las respuestas de por qué los
socialdemócratas suecos pusieron en marcha en 1932-1934 una
estrategia de recuperación financiada con déficit reside en la
historia del Estado sueco desde la época preindustrial, y en sus
mecanismos establecidos desde hace mucho tiempo para unir a
ex ertos burócratas y representantes políticos en apoyo de los
plánes de políticas pu ic .
Aparte de breves intervalos en que los parlamentos contro-
laban el poder real, S.!!,ecia fue un régimen monárquico buro-
cráticamente centralizado 71 • Las Juntas Administrativas centra-
68
Brinley Thomas, Monetary Policy and Crises: a Study of Swedish Expe-
rience, Londres: Routledge, 1936, p. xviii.
69
/bid., pp. xix-xx.
70
/bid., p. ix.
71
Para una revisión histórica que revela cómo se reforzó la monarquía sue-
ca, junto con campesinos independientes, a expensas de la aristocracia terrate-
ZONA ABIERTA 63/64 (1993) 115
les, acusadas de realizar una vigilancia gubernamental mediante
funcionarios regionales nombrados por el poder real, fueron es-
tablecidas en el siglo XVIII por el rey Gustavo Adolfo II y su
canciller Axel Oxenstierna. Por ello, l~ elaboración de políticas
estaba enormemente influida por el dominio de las Juntas Ad-
ministrativas centrales 72 • Estas Juntas fueron separadas de los
departamentos implicados en la ejecución de políticas y así pu-
dieron desempeñar un importante papel en la planificación a
largo plazo. Además, las comisiones investigadoras reales pen-
saban con frecuencia en nuevas políticas nacionales, incluyendo
a funcionarios de Estado, así como a los representantes de los
principales grupos sociales. Los Comités parlamentarios perma-
nentes --<:on representantes de todos los estados, o de ambas
cámaras del Riksdag después de que un sistema de representa-
ción bicameral reemplazara a los cuatro estados en 1866-- tam-
bién cooperaron regularmente con los funcionarios del rey para
elaborar compromisos y aceptar las medidas propuestas.
Suecia pasó de ser, con gran rapidez (entre 1880 y 1920),
una burocracia monárquica agraria a una democracia parlamen-
taria industrial capitalista 73 . En los años previos a la primera
1
guerra mundial, una serie de luchas políticas agudas pero no
revolucionarias, centradas en una alianza del trabajo entre los
socialdemócratas y los liberales, condujeron paso a paso hacia
el sufragio universal y hacia un gobierno parlamentario comple-
tamente responsable. A pesar de estos cambios fundamentales,
las iniciativas en el ámbito de la elaboración de políticas públi-
niente feudal, véase Perry Anderson, Lineages of the Absolutist State, Londres:
New Left Books, 1974, cap. 7 [El Estado absolutista, Madrid: Siglo XXI, 1979];
Hans Brems, «Sweden; from Great Power to Welfare State», Journal of Eco-
nomic Issues, 4 (2-3), 1970, pp. 1-17; Eli F. Heckscher, An Economic History
of Sweden, Cambridge: Harvard University Press, 1954, pp. 117-128; Nils Her-
litz, Sweden: a Modern Democracy on Ancient Foundations, Minéapolis: Uni-
versity of Minnesota Press, 1939, pp. 3-21, y Stephen Kelman, Regulating Ame-
rica, Regulating Sweden, Cambridge: MIT Press, 1981, pp. 119-120.
72
Heclo, Modern Social Politics, op. cit., pp. 41-43, y Hans Meijer, «Bu-
rocracy and Policy Formulation in Sweden», Scandinavian Political Studies, 4,
1969, pp. 103-116.
73
Timothy Tilton, «The Social Origins of Liberal Democracy: the Swedish
Case», American Political Science Review, 68 (2), 1974, pp. 651-571, y Dankwart
Rustow, The Politics of Compromise: a Study of Parties and Cabinet Govern-
ment in Sweden, Princeton: Princeton University Press, 1955, cap. 2.
 116 ZONA ABIERTA 63/64 (1993)
cas no se correspondieron con las negociaciones parlamentarias.
Antes bien, los líderes del Partido Socialdemócrata y del Parti-
do Liberal, especialmente aquellos elegidos para el Riksdag,
fueron absorbidos, junto con los líderes de los grupos económi-
cos de interés, por una versión modernizada del sistema sueco,
profundamene enraizado, de elaboración política deliberada,
consultiva y centrada en el Estado 74 • Las com~~e inves-
tigación y los mités arla ntario ermátleiíi:es dÍrigictOspor
funci rios de a Administración continuaron en el nuevo go-
bierno democrático. Estos cuerpos incorporaron cada vez más
1
a los expertos en ciencias sociales, mediante la participación
directa de profesores, estudiantes graduados y otros investiga-
dores en sus trabajos sobre políticas.
En contraste con estas bases, podemos entender cómo un
político socialdemócrata clave, Ernst Wigforss, llevó a cabo, jun-
to con jóvenes economistas suecos, reflexiones políticas relevan-
tes sobre problemas de desempleo a finales de los años veinte.
Durante uno de sus breves intervalos en el poder, en 1926, los
socialdemócratas nombraron un Co · é de Investigación sobre
el Desempleo para investigar las causas de esem leo y buscar
soluciones para el mismo 75 • Ernst Wigforss trabajó para esa
comisión investigadora, junto con el destacado economista con-
servador Gosta Bagge. Durante los años en los que la comisión
operó de m~usada, Wigforss formuló las nuevas propues-
tas socialdemócratas en favor de obras públicas que se remune-
rarán con los salarios usuales. Mientras tanto, la comisión «tomó
a su servicio las energías investigadoras de prácticamente todos
los jóvenes economistas suecos», incluyendo a D_Bg Hammarsk-
jold, AlfjQhansson, Gunnar Myrdal y Bertil Ohlin 76 • Bajo los
auspicios de las investi~oficiales se completaron una se-
rie de importantes monografías de investigación, y los econo-
74
Meijer, «Bureaucracy and Policy Formulatiom>, y Thomas J. Anton, «Po-
licy-Making and Political Cultures in Sweden», Scandinavian Political Studies,
4, 1969, pp. 88-102.
75
C. G. Uhr, «Economist and Policymaking, 1930-1936: Sweden's Expe-
rience», History of Political Economy, 9 (1), 1977, p. 92; Thomas, Monetary
Policy and Crises, op. cit., pp. xv-xvi.
76
Uhr, «Economists and Policymaking», art. cit., p. 92.
ZONA ABIERTA 63/64 (1993) 117
mistas , Jóvenes asociados con e serían conocidos más tar-
de com la «escuela de Estocolmo» 77 •
Los orígenes e as níp uras con la economía neoclásica or-
todoxa en Suecia han sido objeto de enérgicos debates entre
historiadores del pensamiento económico 78 • Una de las posi-
ciones sostiene que los economistas suecos adquirieron una nue-
va comprensión analítica sobre las posibilidades de tomar me-
didas financieras activas, y de usar los déficit del gobierno como
herramienta de recuperación, apoyándose sobre la propia tradi-
ción teórica sueca establecida por Knut Wicksell. Esta argumen-
tación sugiere que los jóvenes economistas mñuyeron en el pen-
samiento de Ernst Wigforss. Una interpretación alternativa es
que Wigforss se inspiró principalmente en los liberales ingleses
y en Keynes, y que él a su vez influyó en las teorías de los
nuevos economistas de la escuela de Estocolmo. Sin embargo,
sean cuales fueren las líneas precisas de influencia es obvio que,
bajo la tutela de las investig · s y las discusiones dirigidas
por el Comité establecido e 1926, desarrollaron importantes
ideas económicas de relevanc· olítica. Es bastante probable
77
Según Donald Winch, «The Keynesian Revolution in Swedem>, Journal
of Po/mea/ Economy, 74 (2), 1966, p. 169, el apelativo de «e~cuela de Estocol-
mo» no se acuñó hasta 1937, cuando Bertl Ohlin «Íntentó explicar las caracte-
rísticas diferenciadoras del análisis macroeconómico sueco y del keynesianismo».
De Ohlin consúltese «Sorne Notes on the Stockholm Theory of Savings and
Investment», Economíc Journal, 47, marzo/junio de 1937, pp. 53-69 y 221-250.
En «Economists and Policymaking», art. cit., p. 89, nota 1, Uhr aporta una
definición generacional de la «escuela de Estocolmo» en su creación a finales
de los años veinte y principios de los treinta.
78
Este debate -que trata fundamentalmente sobre problemas de prioridad
teórica más que de asuntos de mayor amplitud sobre las innovaciones intelec-
tuales políticamente influyentes que más nos interesan aquí- está resumido
hábilmente en Bo Gustafsson, «Review Article -A Perennial of Doctrinal His-
tory: Keynes and the "Stokholm School"», Economy and History, 16, 1973, pp.
114-128. La contribución más importante es la de Karl-Gustav Landgren en
Den'nya economien'i Sveriege: J. M. Keynes, E. Wigforss, B. Ohlin och utveck-
lingér (1927-1939), Estocolmo: Almqvist and Wiksell, 1960. Más recientemente,
se han extraído conclusiones diferentes del trabajo de Landgren en Otto Steiger,
Studien zur Entstehung der Neuen Wirtschaftlehre in Sweden. Eine Anti-Kritik,
Berlín: Duncker and Humblot, 1971. El argumento de Steiger es discutido em-
páticamente por C. G. Uhr en «The Emergence of the "New Economics" in
Sweden: a Review of a Study by Otto Steiger», History of Political Economy,
6, 1973, pp. 243-260. Véase también la mención a Don Patinkin en la nota 3.
 118 ZONA ABIERTA 63/64 (1993)
que tanto Wigforss como los jóvenes economistas se vieran in-
fluidos por la participación en los esfuerzos públicos de investi-
gación.
La Depresión mundial envolvió a Suecia en 1931, y la vic-
toria electoral de la socialdemocracia al año siguiente propor-
cionó el contexto ideal para la continuación y la continuidad
práctica de la cooperación continua entre los líderes de los par-
tidos y los economistas suecos innovadores. El colapso financie-
ro internacional abrió el camino hacia nuevas políticas del banco
Central para amortiguar la deflación nacional 79 • Con casi una
cuarta parte de la fuerza laboral sindicada en paro 80 , el desem-
pleo fue un problema más apremiante que nunca para los so-
cialdemócratas; por ello, el Riksdag nombró una nueva Comi-
sión de Desempleo, con los líderes de la pujante escuela de
Estocolmo -Myrdal, Ohlin y Hammarskjold- como directo-
res. Inspirándose en los estudios e ideas acumulados, este equi-
po de economistas cooperó estrechamente con Wigforss, ahora
ministro de finanzas, para formular la estrategia socialdemócra-
ta de recuperación económica 81 . En el seno de la estrategia
socialdemócrata había propuestas, racionalizadas simultánea-
mente en términos económicos humanitarios y de estímulo de
la demanda, que exigían obras públicas, financiadas con crédi-
tos, que emplearían a trabajadores a tasa's de salarios sindicales.
La preocupación a largo plazo del partido por reformar los pro-
yectos de obras públicas en interés de los trabajadores en paro
se unió con las ideas de los economistas sobre las medidas fis-
cales posibles para estimular la recuperación que permitiera sa-
lir de la Depresión.
Después de seis meses de negociaciones en el Riksdag, se
aceptó una versión del programa propuesto por los socialdemó-
cratas. En última instancia, el compromiso alcanzado fue cono-
cido como el «cow deal» entre los socialdemócratas y el Partido
Agrario (más tarde discutiremos cómo facilitó la estructura del
Estado sueco éste y otros compromisos de los trabajadores agra-
rios). Para ayudar a los agricultores, el «cow <leal» pidió 10 mi-
79
Thomas, Monetary Policy and Crises, op. cit., pp. 178-205.
80
El dato sobre el paro procede de la Cámara de Comercio Sueca, Swedish
Econom1c Review, l, 1936, p. 14.
81
Uhr, «Ernergence of the "New Econornics"», art. cit., pp. 249-250.
63/64 (1993)
ZONA ABIERTA 119
llones de dólares en préstamos agrícolas junto con el apoyo a los
precios de la agricultura 82 . Para solucionar el desempleo indus-
trial, se aprobaron grandes ayudas para obras públicas 83 . Por
el momento, se permitió que la antigua Comisión de Desempleo
siguiera operando, pero los salarios que establecían sus proyec-
tos fueron elevados a la tasa de mercado usual para los traba-
jadores no cualificados 84 . Los nuevos proyectos públicos admi-
nistrados separadamente fueron para pagar las tasas sindicales.
Irónicamente, una prolongada huelga de los trabajadores de la
construcción entre 1933-1934 retrasó la puesta en marcha com-
pleta de la propuesta de obras públicas, pero después de 1934
se puso un gran énfasis en las nuevas obras públicas, que se
financiaron con más ge11erosidad que las actividades de la Co-
misión de Desempleo 85 .
Hoy en día, la mayoría de los analistas están de acuerdo en
que la temprana resurrección de las ex ortaciones suecas en los
años treinta fue la causa rimera de la relativamente rápi a
recuP.eración del país de la Depresión, más que e programa
socialdemócrata de financiación con déficit 86 . Sin embargo, se
puede argüir que el programa socialdemóérata aseguró las con-
diciones nacionales necesarias para sostener una recuperación
guiada por las exportaciones 87 • La producción nacional sueca
alcanzó los niveles previos a la Depresión en 1935-1936, y el
crecimiento siguió siendo rápido después (aunque persistiera en
Suecia, como en otros sitios, un desempleo residual) 88 . En cual-
quier caso, el significado principal de la estrategia de recupera-
ción socialdemócrata a comienzos de los años treinta, no reside
en sus dificultades para concretar resultados económicos, sino
en la estable base que proporcionó para que los socialdemócra-
tas siguieran gobernando. Además, la alianza socialdemócrata
con los expertos, que se siguió apoyando en comisiones nom-
82
Sonderpalrn, «Crisis Agreernent», art. cit., p. 270.
83
Moller, «Unernployrnent Policy», art. cit., p. 51.
84
Clark, Swedish Unemployment Policy, op. cit., cap. 6.
85
!bid., pp. 95 y 154.
86
Assar Lindbeck, Swedish Economic Policy, Berkeley: University of Cali-
fornia Press, 1974, p. 23.; Gustaffson, «Perennial of Doctrinal History», art.
cit., p. 128; Uhr, «Econornist and Policyrnaking», art. cit., pp. 116-119.
87
Moller, «Unernployrnent Policy», art. cit., pp. 57-62.
88
Uhr, «Econornic Policyrnaking», art. cit., pp. 110-115.
 120 ZONA ABIERTA 63/64 (1993)
bradas por el gobierno, expandiría a partir de entonces regular-
mente las funciones económicas y de bienestar del Estado
sueco 89 •
En suma, las políticas y las estructuras del Estado sueco en
los años veinte proporcionaron la clave de la notable estrategia
\ socialdemócrata de recuperación protokeynesiana de 1933.
\ Reac~ionando con los medios establecidos por el Estado para
! mane1ar los problemas del paro, el Partido Socialdemócrata bus-
\có continuamente vías para reformar la puesta en marcha de
\obras públicas. Y el único mecanismo institucional de la comi-
\sión investigadora apoyada por el Estado permitió a los exper-
fºs económicos, a los políticos socialdemócr.atas y a los funcio-
~arios reflexionar juntos -muchos años antes de la Depresión-
obre cómo podría ser posible política y administrativamente, e
i telectualmente justificable, idear políticas para combatir el
p ro masivo. Por supuesto, en las respuestas que se idearon se
v eron implicados elementos irreductibles de creatividad indivi-
d al, pero es difícil imaginarse una matriz estructural mejor para
1 cristalización de estrategias económicas «keynesianas» bastan-
te años antes de la aparición de La teoría general.
LA ESTRUCTURA DEL ESTADO DE LOS EE UU Y LOS LÍMITES
DEL NEW DEAL AMERICANO
Si los socialdemócratas suecos se beneficiaron electoralmente de
la embestida de la Gran Depresión, también se benefició el
Partido Demócrata en los EE UU y su ala del «New Deal»,
dirigida por Franklin Delano Roosevelt, de Nueva York. Cuan-
do Roosevelt y los demócratas llegaron al poder en 1932-1933~-­
una crisis económica especialmente devastadora, segtin criterios
internacionales, les empujó a realizar arriesgadas acciones de
Estado -incluyendo un gasto público a una escala sin prece-
dentes- para ayudar a los agricultores, socorrer a los parados
y promover la recuperación nacional.
En respuesta a la severa y prolongada crisis económica y a
las apremiantes demandas políticas que generaba continuamen-
te, el New Deal se movió a través de una serie de fases princi-
89
/bid., p. 119; véase también la nota 138.
ZONA ABIERTA 63/64 (1993) 121
pales, que analizaremos en las subsecciones que siguen 90 • El
primer New Deal ersi uió una política de facto de déficit~
nera corriente para financiar obras púb teas y ayu a e emer-
gencia, pero no puso en marcha un programa explícito de recu-
peración económica nacional en esa línea. Sólo a finales de los
años treinta, en 1938-1939. aceptó por fin Roosevelt un razona-
miento económico de corte keynesiano ara ·ustificar astospú-
blicos para mes socia es. En ese momento, el New Deal liberal
fue reconceptualizado en términos de un ke ne · ismo social
que seme1a a a los objetivos de la socialdemocracia sueca. Sin
embargo, a pesar de las muchas condiciones gue favorecían esa
culminación de las reformas del New Deal, los EE UU fueron
a parar más bien a un keynesianismo comercia}.
En la medida en que analizamos estas fases sucesivas del
New Deal norteamericano, hemos de tener presente que la épo-
ca de la Depresión en los EE UU no sólo generó una serie de
debates sobre cómo emplear las capacidades existentes del go-
bierno para tratar con los problemas sociales y económicos, sino
que también desencadenó una serie de luchas sobre iniciativas
sin precedentes por parte del gobierno federal y del ejecutivo.
Una estructura de gobierno bastante descentralizada previamen-
te, con la elaboración de la política nacional más coordinada a
través de los congresistas que de iniciativas presidenciales, su-
frió cambios básicos durante el New Deal. Sean cuales fueren
los papeles (considerables) que quedaran para la administración
local en Gran Bretaña y Suecia, se habían establecido ya bas-
tante antes de los años treinta, en ambos países, auténticos es- -4:
tados y políticas «nacionales». Pero ~l New Deal americano re-
presentó un período de construcción del Estado central y de
90 Por lo común, la literatura histórica ha solido dividir el New Deal, en
torno a 1935, en una «primera» y una «segunda» etapa. Aquí nos nos apoya-
remos excesivamente en esta división, porque los intentos de conseguir un pre-
supuesto federal equilibrado (incluso tras el giro de 1935 en favor de regulacio-
nes laborales y seguro social) sigue siendo característico del pensamiento de la
administración Roosevelt sobre el papel del gobierno en la recuperación eco-
nómica nacional hasta la «recesión Roosevelt» de 1936, y sus consecuencias
crearon posibilidades aparentes de virar hacia un keynesianismo combinado con
un creciente gasto social. Las periodizaciones del New Deal no deberíah ser
petrificadas, sino que se deberían para objetivos analíticos útiles de distintas
maneras según los estudios.
122 ZONA ABIERTA 63/64 (1993)
nacionalización de la política (y en una época de conflictos so-
bre hasta dónde podrían llegar esos violentos procesos) 91 .
La estrategia de la doble vía y el primer New Deal
El primer New Deal en los EE UU llevó al poder a un activo
presidente y a un Partido Demócrata ansioso de expandir las
iniciativas federales para hacer frente a una Depresión de ám-
bito, profundidad y duración sin precedentes entre 1932-1933.
La situación que encaraban los partidarios norteamericanos del
New Deal tiene un parecido más próximo a las circunstancias
suecas que a las británicas. Como en Suecia, la agricultura se-
guía siendo importante económicamente, y los agricultores y
trabajadores apoyaron en 1932 a las fuerzas de la reforma po-
92
lítica • También como en Suecia, los EE UU carecían de be-
neficios públicos para amortiguar el paro o como para que fue-
ran motivo de preocupación del Partido Demócrata, por lo que
las obras públicas fueron el medio reconocido para hacer frente
al creciente desempleo.
De hecho desde }gs años vejote, tanto los vnlgarizadores.Jie
la economía como un gran conjunto de economistas académi-
cos, recomenda6arr-qae el gobierno federal empleara un gasto
91
Sobre el significado nacionalizador del New Deal véase Samuel H Beer
«Liberalism and the National Idea», en Robert A. Goldwin (comp.), Lef;, Righ;
and Center: Essays on Liberalism and Conservatism in the United States Chica-
go: Rand McNally, 1965, pp. 142-169. ' Mass.: Riverside Press, 1928.
92
El 21,8 % de la fuerza de trabajo de los EE UU en 1930 seguía traba-
jando en la agricultura (incluyendo la pesca, pero no la silvii:ultura. Departa-
mento de Comercio de los EE UU, Historical Statistic of the United States:
Colonial Times to 1970, Washington DC: Government Printing Office, 1975,
p. 139, parte 1). El dato se puede contraponer a los que se ofrecieron en la
nota 31. En 1932, Roosevelt lanzó su campaña reformista apelando más a los
agricultores que a los trabajadores urbanos. El apoyo del sur y del oeste era
decisivo para su denominación como candidato demócrata, y en las elecciones
generales recibió un gran apoyo de las zonas agrícolas, especialmente del sur y
d: otras. zonas con agricultores y arrendatarios más pobres. A medida que los
anos tremta fueron avanzando, Roosevelt y los demócratas obtuvieron el apoyo
de los trabajadores urbanos e industriales y perdieron respaldo entre los agri-
cultores acomodados. Véase John M. Allswang, The New Deal and American
Politics, Nueva York: Wiley, 1978, cap. 2. -
ZONA ABIERTA 63/64 (1993) 123
creciente en obras públicas como método
y contrarrestar la caída de los negocios. (
zadores, William Trufant Foster y Wadde gs, publica-
ron un libro muy leído, The Road to Plenty, en el que sostenían
que el gasto del Gobierno en obras públicas era necesario para
regular el equilibrio entre ahorro e inversión 93 • Foster mismo
testificó ante el Senado en 1932, recomendando que el gasto
fuera fomentado para toda clase de obras públicas y que se
incrementara la deuda interna «tanto como fuera necesario para
restaurar el empleo y la producción» 94 • Los economistas aca-
démicos no recomendaron unánimemente, como a menudo se
supone, la vía «ortodoxa» de recortar los salarios y equilibrar
el presupuesto del gobierno. Como han demostrado suficiente-
mente las investigaciones de J. Ronnie Davies, hubo docenas
de economistas académicos respetables, especialmente en Chi-
cago, Columbia y muchas universidades estatales, que recomen-
dar.on en el Congreso, al presidente Hoover y al presidente Roo-
sevelt, que se realizaran obras públicas financiadas con déficit 95 •
Esto no es sorprendente, porque las investigaciones sobre los
ciclos de negocios habían convertido en una posibilidad bien
conocida, en los años veinte, la noción de gastos de distribución
de obras públicas con objetivos contracíclicos o preventivos, y
en el alejamiento de los supuestos neoclásicos del equilibrio fue
promovido desde distintos frentes empíricos y teóricos 96 •
Ciertamente, las obras públicas en los EE UU antes de los
93
William T. Foster y Waddwill Catchings, The Road to Plenty, Cambridge,
94
Citado por Arthur M. Schlesinger, Jr., The Crisis of the Old Order,
1919-1933, Boston: Houghton Mifflín, 1957, p. 187.
95
Davis, The New Economics.
96
lbid., caps. 3 y 4, y Dean L. May, From New Deal to New Economics:
The American Liberal Response to the Recession of 1937, Nueva York: Garland,
1981, pp. 67-76. Muchas innovaciones importantes técnicas y teóricamente se
apoyaron, y reaccionaron críticamente, en los pioneros trabajos macroeconómi-
cos sobre los ciclos de negocios de Wesley Clair Mitchell y la Oficina Nacional
de Investigación Económica. Véase John Maurice Clark, «Contribution to the
Theory of Business Cycles» y otros ensayos en Wesley Clair Mitchell: the Eco-
nomic Scientist, Nueva York: National Bureau of Economic Research, 1952. La
discusión de Davis (pp. 47-60) del importante libro de 1935 del economista de
Chicago Pa~. Douglas,Controllmg Depressions, acentúa su diálogo crítico con
la obra de 1tchell Business Cycles, de 1913.
 63/64 (1993)
124 ZONA ABIERTA
años treinta fueron ante todo responsabilidad local y estatal,
igual que la beneficencia para los empobrecidos y la ayuda para
los parados 97 •
Sin embargo, en 1932 los gobiernos locales y estatales co-
menzaron a pedirle al gobierno federal que se ocupara de la
carga que suponía tratar con los problemas de sus electores más
desamparados. Los políticos demócratas tenían la misma dispo-
sición. Con las finanzas locales como punto de ruptura y con el
partido en el poder por primera vez después de doce años, el
dinero y la protección federales tenían un gran atractivo 98 • La
docilidad inusual del poder político de base local, que prevalecía
en los EE UU en 1932-1934, ofrecía así al gobierno nacional la
posibilidad de forjar un nuevo papel para sí mismo mucho más
amplio.
Sin embargo, Roosevelt no se decidió a poner en marcha
~ una e~t~a~e i~ ~e recuperaeiórr nac~onal basada en fin~n~iación
hl -\'u~ con defic1t pubhco uran e este «pnmer» New Deal (m siquiera
. 10....otdurante el «segundo» 'Ncw Deai de 19JS-1936). Antes bien, du-
t,~ '1 1 rante muchos años el New Deal siguió dos vías no coordinadas
\)oot\ . explícitamente entre sí. En una de las vías, la más visible ofi-
cialmente, los esfuerzos regulativos y las intervenciones de auto-
financiación se ofrecían en la primera estrategia de recuperación
nacional del New Deal, y también en el primer paso que se daba
para crear un Estado del bienestar permanente en los EE UU.
La Administración para la Recuperación Nacional [National Re-
covery Administration] (NRA) de 1933-1935 acentuó la regula-
ción empresarial 99 • La primera Administración de Ajuste Agrí-
cola [Agricultural Adjustment Administration] (AAA) de
1933-1935 se «autofinanciaba» mediante un impuesto sobre los
97
Véase Stein, Fiscal Revolution, op. cit., pp. 12-14; Leah Hannah Feder,
Unemployment Relief in Periods of Depression: a Study of Measures Adopted in
Certain American Cities, 1857 through 1922, Nueva York: Russell Sage Founda-
tion, 1936, y Lester V. Chandler, America's Greatest Depression, 1929-1941,
Nueva York: Harper and Row, 1970, pp. 31-33.
98
Chandler, America's Greatest Depression, op. cit., pp. 48-51, y James T.
Patterson, Congressional Conservatism and the New Deal, Lexington: University
of Kentucky Press, 1967, pp. 10-lL
99
Ellis W. Hawley, The New Deal and the Problem of Monopoly, Princeton:
Princeton University Press, 1966, parte l.
63/64 (1993) 125
ZONA ABIERTA
procesos agrícolas 100 . Y el Acta de la Seguridad Social se for-
muló y aprobó estrictamente entre 1934 y 1935 sobre lo que
Roosevelt denominó una base fiscal «firme», asignando la re-
caudación de impuestos de los trabajadores, mucho antes de su
elegibilidad, para beneficio de parados y para seguros de tercera
edad 101 .
Mientras tanto, el déficit federal fue creciendo rápidamente,
desde el comienzo del N ew Deal, para pagar obras públicas y
102
esfuerzos de ayuda en una escala sin precedentes . Mas estos
gastos se destinaban estrictamente a fines humanitarios, y e.ran
cuidadosamente separados en un «presupuesto de emergencia»,
al tiempo que Roosevelt y sus consejeros fmam~ieros se esfor- -::f=
zaban por mantener equilibrado el presupuesto «regular». Ade-
más, el objetivo de un «presupuesto equilibrado» se m~ntuvo
como medida para el éxito del New Deal. Roosevelt babia pro-
metido que tan pronto como lo permitieran las exigencias de la
economía, todos los gastos federales se equilibrarían frente a los
.
mgresos fisca
ºl1 es0 3 .
Para explicar por qué el New Deal evitó tan tenazmen~e una
estrategia de recuperación de financiación con déficit, hemos de
examinar la formación histórica de la estructura estatal norte-
americana. En el siglo XIX, los EE UU contaban con un «Es~a­
do de cortes y partidos». Esta forma de organización pol~t1ca
floreció en ausencia de una burocracia política y de partidos
políticos programáticos; esta herencia limitó las capacidades del
- trem
gobierno federal en 1os anos •tl04
a .
100 Chandler, America's Greatest Depression, op. cit., pp. 136-138 y 189-207.
101 Theda Skocpol y John Ikenberry, «The Political Formation of ~he Am_e-
rican Welfare State in Historical Comparative Perspective», Comparatzve Soeza[
Research, 6, 1983, pp. 124-135, y Mark H. Leff, «Taxing the "Forgotten M~n":
the Politics of Social Security Finance in the New Deal», Journal of American
History, 70 (2), 1983, pp. 359-381.
102 Chandler, America's Greatest Depression, op. cit., pp. 136-138 Y 189-207.
103 Stein, Fiscal Revolution, op. cit., pp. 49-73. . .
104 La etiqueta de «cortes y partidos» es de Stephen S_k~wro~ek, Buzl~zng
a New American State: the Expansion of National Admznzstrallve ~
(1877-1920), Cambridge: Cambridge University Press, 1982, c~p. 2:-'Véa~
bién Morton Keller, Affairs of State: Public Lífe in Late Nzneteenth Centu?
America, Cambridge: Cambridge University Press, 1977, caps. 7, 8 y 14, Y Ri-
chard. L. McCormick, «The Party Period and Public Policy: an Exploratory
Hypotesys», Journal of American History, 66, 1979, pp. 279-298.
 126
ZONA ABIERTA 63/64 (1993)
A ~iferencia de Gran Bretaña y Suecia, y de la mayoría de
las nac1~n~s europeas, los EE UU experimentaron el temprano
establec1m1ento del sufragio masculino (hombres blancos), antes
de que formara Estado burocrático nacional alguno 105 • A pesar
de, que ~os trabajadores americanos votaron pronto y de manera
mas umversal que los trabajadores europeos --de hecho, en
buena parte porque lo hicieron éstos- sus intereses colectivos
como clase no llegaron a ser representados directamente en la
política nacional. Puesto que no había Estado burocrático cuan-
do se logró la democracia popular para blancos de 1820 a 1840
lo~ partidos ??líticos ?rien~ados hacia el patronazgo [patronage~
onented politlcal partlesj (Junto con las cortes) dominaron bue- ·
na parte de la política desde el inicio de la industrialización. Los
partidos rivales competían por los votos de los trabajadores en
el seno de comunidades locales, basándose en las confusas iden-
tid~des etnorreligiosas que dividían a los trabajadores entre sí,
umend?, con todo, a algún subconjunto de ellos con conjuntos
de agricultores y hombres de negocios. Ciertamente existían
~m.ch~s _beneficios para los trabajadores, especialmedte en las
Jurisd1cc10n~s, locales en las que formaban una sólida mayoría;
~as no su~g1? en los EE UU ningún gran partido político labo-
rista o soc1~hsta que se dedicara a los intereses prosindicales o
de, l?s traba~adores específicamente mediante exigencias progra-
mat1cas nac10nales.
La estruc ra d d EE UU en el siglo XIX cam-
bió de manera importante antes de la le a a e New Deal.
Los reformistas ro resistas buscaron a comienzos
la form ecortar la preem1 e os partI
105
, Para los model?s británico y sueco en el contexto global europeo con-
sultes.e l~ obra de Remhard Bendix, Nation-Building and Citizenship, Nueva
York. W1ley, 1964, cap. 3; Ira Katznelson, Bringing the State Back /n, op. cit.,
cap. 8, Y Donald ~· Blake, «Swedish Trade Unions and the Social Democratic
Party: the Formatlon Years», Scandinavian Economic History Review 8 (1)
1960, pp. 19-44. La discusión del caso de los EE UU en Jo que resta de 'párraf~
se apoya en Ira ~atznelson, City Trenches: Urban Politics and the Patterning of
Class. m the Umted States, _Nueva York: Pantheon Press, 1981, caps. 1-4, y
M.artm S~ef~er, «Trade ~mons and Political Machines: the Organization and
D1sorgamzat1on of Amencan Working Class in the Late Nineteenth Century»
en Ira Katznelson y Aristide Zolberg (comps.), Working Class Formation: Ni'.
ne~eenth Cent~ry f!atterns in Western Europe and the United States, Princeton:
Prmceton Umvers1ty Press (en prensa).
63/64 (1993)
ZONA ABIERTA 127
orientados hacia el patronazgo en lo referente a la elabora<d_ón
política y abrir paso a las agencias administrativas dominadas
'por expertos en los gobiernos mumc1pales, estatales y feCie'Ta-
les 106 . Sin embargo, los reformistas progresistas no intentaroñ;"
pc;;lo común, crear burocracias nacionales cuya autoridad pe-
netrara en las localidades, y se oponían completamente a una
gran expansión del poder de gasto del gobierno. Una parte esen-
cial de su lucha se dirigió contra la <~rrupcióF> derrochadora
que creían que caracterizaba a los partidos políticos orientados
hacia el patronazgo, cuya preeminencia en la elaboración de la
política pública intentaban quebrar 107 • Además, los éxitos de
los reformadores progresistas de la Administración eran difusos
e incompletos, y su éxito parcial se combinó con la debilitación
de la competencia entre partidos en los EE UU de principios
del siglo xx, lo que acentuó las tendencias hacia la dispersión
de la autoridad política en la estructura de Estado americana
como un todo. Aumentaron los conflictos entre coaliciones de
presidentes y congresistas, y los distintos niveles de gobierno en
el sistema federal se volvieron más desacoplados entre sí 108 .
Conflictos de soberanía, reformas administrativas fragmen-
tarias y descentralización federal afectaron, a la vez, a las rela-
ciones de los nuevos profesionales de las ciencias sociales con
la política pública de los EE UU. Ciertamente, el acceso de
«expertos» a la elaboración de la golítica pública fue logrado en
primer lugar por los reformistas de la Era Progresista, muchos
de los cuales eran científicos sociales, y aumentaron desde en-
tonces por la movilización en tiemgos de guerra de expextos
académicos para el servicio _!_ederal 109 . También Herbert Hoo-
ver tuvo predilecc10n, durante los años veint s conferen- .
cias y comisiones asesoras dominadas p expertos 11 Sin em-
~
106
Skowronek, BIJi]ding a New American State, op. cit., y Martin J. Schiesl,
The Politics of Efficiency: Municipal Administration and Reform in America
(1880-1920), Berkeley: University of California Press, 1977.
107
Skocpol e Ikenberry, «Political Formation of the Welfare State», art.
cit., pp. 98-119.
108
Skowronek, Building a New American State, op. cit., parte 2.
109
Caro! S. Gruber, Mars and Minerva: World War I and the Uses of Higher
Learning in America, Baton Rouge: Louisiana State University Press, 1975.
°
11
Carolin Grin, «The Unemployment Conference of 1921: an Experiment
 128 ZONA ABIERTA 63/64 (1993)
bargo, los elaborados informes y las recomendaciones políticas
de esas conferencias y comisiones eran ignorados con frecuen-
c~a, es~eci_alment~ cuando exigían gasto federal 111 . Los congre-
sistas sigmeron siendo preeminentes en los años veinte, y Her-
bert Hoover no recomendó intervenciones directas del gobierno
federal 112 •
En ausencia de un acceso a los centros nacionales de elabo-
ra~ión y ejecución políticas, como el que disfrutaban los econo-
mistas suecos a través de su participación en comisiones investi-
gadoras ancladas en la Administración del país, los economistas
de los EE 1:fU difícil_mente podían establecer la base estratégi-
ca de unas mtervenciones macroeconómicas coherentes en res-
puesta a la Depresión. Y tampoco podían reunir a una escue-
la de pensamiento que desafiara los supuestos ortodoxos con
ideas alternativas bien razonadas y que se reforzaran mutuamen-
te, como hicieron los jóvenes economistas suecos, pu~s a me-
nu~o se. encontraban aislados de la elaboración política práctica
y d1semmados a lo largo del enorme y competitivo sistema de
universidades del país. Sólo dos grupos de economistas de los
EE UU parecían haber tratado de unir durante los años veinte
'Consideraciones prácticas politicoadministrativas con innovacio-
n~s teóricas al estilo de la pajaute escuela de Estocolmo. Estos
grupos fueron la «escuela de Commons» Cle'-economistas de las
in~tituciones, de Wisconsin, y una red de economistas agrarios
onentados hacia las actividades del Departamento Americano
de Agricultura [United States Department of Agriculture]
(USDA) y su Servicio de Extensión. A mediados de los años
treinta, cada uno de estos grupos realizaría un programa que
tendr~a éxit? en el_ seno del New Deal como un todo. El grupo
de Wisconsm configuraría el Acta de Seguridad Social 113 y los
in National Cooperative Planning and Social Science Research: Mr. Hoover's
Ex~~~ts»: Perspecti~es in American History, 3, 1969, pp. 347-409.
Vease, por e1emplo, Grin, «Unemployment Conference», y Williarn Che-
ney11;<Un~mployment ad Washington», Survey, 37, 1921, p. 21.
. . Elhs W · Hawley, «Herbert Hoover: the Commerce Secretariat and the
V1s10n of an "Associativ~ State"», Journal of American History, 61, l974, pp.
1~6-140, Y Joan Hoff Wilson, Herbert Hoover: Forgotten Progressive, Boston:
L1ttle Brown, 1975.
~ S?bre la «escuela de Cornmons» en relación con el Acta de Seguridad
13
Social vease Layfayette G. Harter, John R. Commons: His Assualt on Laissez-
ZONA ABIERTA 63/64 (1993) 129
economistas del USDA darían forma al apoyo a los precios agrí-
colas del New Deal y a los consiguientes esfuerzos de planifica-
. , agnco
c10n , 1a 114 . M as no h u b o un grupo simi
. ·1 ar en posición de
configurar estrategias de recuperación económica como tales.
a histórica e a estructura
d Estad -del característico com le· o americano de una Ad-
mimstración nac10na e i , de una autoridad pública dividida. y
fragmentada y de unos partidos políticos no ro ramáticos- es
fáci comprender por gué e pnmer New Deal de 1932-19M
pr0Clu10 unas iniciativas federales confusas en respuesta a los
problemas de la Depresión, poniendo a la NRA y la AAA en ei
centro'de sus esfuerzos en lugar de elaborar una estrategia co-
herente de financiación con déficit público. A diferencia de la
situación sueca, no pudo darse una síntesis entre iniciativas de
un EstadQ..admmistrativo centralizado y de un partido parlamen-
tario nacional dedicado a la consecución de los intereses colec-
tivos de la clase obrera en el pleno empleo. Ni el Estado admi-
nistrativo ni el partido programático existían. En lugar de ello,
el pnmer New Deal cons1gmó un amplio apoyo popular -que
logró canalizando un gasto «temporal» para ayudas y obras
públicas a través de congresistas con raíces locales y políticos
demócratas- con un coste muy bajo y una extensión de la nor-
mativa federal de estilo progresista en interés nacional. Sin te-
ner que elaborar ningún programa político que reconociera ex-
plícitamente los intereses de clase, los partidarios del New Deal
pudieron ofrecer algo a los individuos y grupos de todas las
clases. Le dieron al gobierno federal el papel de árbitro activo
que asegurara los esfuerzos comunes para la recuperación na-
cional, mediante la regulación contra los elementos no «coope-
rativos» de los grupos.
Además, todo ello se pudo hacer sin planificar explícitamen-
Paire, Corvallis: Oregon: Oregon State University Press, 1962; Daniel Nelson,
Unemployment Insurance: The American Experience (1915-135), Madison: Wis-
consin University Press, 1969, caps. 6 y 9; Theron F. Schlabach, Edwin E. Witte:
Cautios Reformer, Madison: State Historical Society of Wisconsin, 1969.
114
Theda Skocpol y Kenneth Finegold, «State Capacity and Economic In-
tervention in the Early New Deal», Political Science Quarterly, 97, 1982, pp.
268-278, y Richard S. Kirkendall, Social Scientist and Farm Politics in the Age
of Roosevelt, Columbia.: Missouri University Press, 1966.
130 ZONA ABIERTA 63/64 (1993)
te una expansión permanente del gasto federal, no tocando el
déficit presupuestario. Para Roosevelt y los demás políticos re-
formistas que pusieron en marcha el New Deal, no sólo parecía
económicamente prudente, sino también moralmente importan-
te, evitar las expansiones fiscales permanentes. Para entender
por qué, tenemos que recordar que Roosevelt mismo, junto con
la mayoría de los funcionarios clave que se llevó consigo a Was-
hington (especialmente de los estados de Nueva York y Wis-
consin), se había «hecho mayor» políticamente durante la época
progresista. Para estos veteranos de las luchas contra «la corrup-
ción política», «un presu uesto del gobierno equilibrado» sim-
bolizaba en sí mismo un gobierno honesto s1, a 1storia
temprana de los esfuerzos para superar la democracia de patro-
nazgo [patronage democracy] y crear en América cierta clase de
Estado regulativo -pero no manirroto-- hizo muy improbable
que los políticos reformistas maduros que llegaron a Washing-
ton para hacer frente a la Depresión encontraran nociones atrac-
tivas de financiación con déficit deliberada.
Posibilidades de un keynesianismo social en el último
New Deal
En contraste con el Partido Laborista británico, los demócratas
americanos del New Deal siguieron en el poder y gozaron de
espacio para maniobrar a lo largo de los años treinta. Las re-
formas humanitarias activistas del primer New Deal permitieron
que aumentara la mayoría demócrata en 1934 y en 1936. A
diferencia de la estrategia socialdemócrata en Suecia, el progra-
ma inicial del New Deal para la recuperación económica nacio-
nal no se vio confirmado, sin embargo, por una recuperación
rápida de la producción económica o del empleo a los niveles
previos a la Depresión. La estrategia de recuperación centrada
en la NRA se colapsó incluso antes de que fuera declarada in-
constitucional en 1935. Sin pararnos a discutir todos los <lesa-
115
May, From New Deal to New Economics, cap. 2, es especialmente pe-
netrante en lo referente a la base politicomoral de las opiniones sobre el equi-
librio presupuestario del secretario de Roosevelt y del Tesoro Henry Morgen-
thau, Jr.
ZONA ABIERTA 63/64 (1993) 131
1
rrollos de 1934 a 1936, volvemos al último New Deal, cuando
se produjeron una serie de cambios a un tiempo, de forma tal
que pudieron haber facilitado la apertura de los EE UU hacia
un keynesianismo social.
De hecho, la última parte del New Deal proporciona una
comparación más destacable con la socialdemocracia sueca que
el primer New Deal. Entre 1936 y 1939 se dio en todo _mo~ento
en los EE UU una política de clase. El poder orgamzatlvo de
los trabajadores industriales se amplió hasta un grado sin pre-
cedentes, y cobraron forma las alianzas programáticas de sindi-
,
catos y d emocratas 1 era1es 116 .
lºb
En este contexto general, una serie de elementos apuntan
muy específicamente hacia la adopción de un programa keyne-
siano social para la recuperación económica nacional, que ha-
bría de ser seguido por un matrimonio a largo plazo de gasto
público social y administración macroeconómica. .
En 1937 existían, por un lado, diversos programas y agencias
federales a través de los cuales se podían efectuar fácilmente
aumentos del gasto 117 . Además, la Administración para el Pro-
greso de las Obras [Works Progress Administration] (WPA) en
concreto había establecido un programa opcional de obras públi-
cas que podía servir como base para posteriores intervenciones
federales. Aunque los proyectos de la WPA se iniciaran local-
mente, Washington aprobaba todas las propuestas. La administra-
ción central establecía cuotas de empleo y programas de presu-
puesto mensuales para cada Estado. Los funcionarios re~ionales
informaban al administrador jefe, controlaban y aconsejaban a
las administraciones del Estado y del distrito para asegurarse de
, las lmeas
que se segman , maestras y 1as mtenc1ones
. . f e d era1es 118 .
El movimiento hacia un mayor control centra1 aumentó cada
año de existencia del programa, desde 1935 en adelante.
Aunque la WPA proporcionaba un marco a través del cual se
podían poner en marcha políticas flexibles de gast~ cent~a!, ni
éste ni otro programa federal de gasto fue concebido ongmal-
116
Véase nota 19.
117 Stein, Fiscal Revolution, op. cit., p. 106.
118 Arthur M. MacMahon, John D. Millet y Gladis Ogden, The Adminis-
tration of Federal Work Relief, Chicago: Public Administration Service, 1941,
pp. 200-220.
132 ZONA ABIERTA 63/64 (1993)
mente como parte de una estrategia explícitamente anticíclica.
Con todo, en el seno del ejecutivo federal había aumentado
durante algunos años el apoyo a una estrategia exactamente
como ésta. Es interesante el hecho de que el arquitecto clave
de la política protokeynesiana original, aquel que la introdujo
en el Estado de los EE UU, no fuera un economista preparado
en la Universidad. Se trataba de Marriner Eccles, un banquero
y hombre de negocios de Utha cuya educación sólo era de nivel
medio 119 .
A comienzos de los años treinta, Eccles estaba convencido
de que la financiación con déficit por parte del gobierno podía
producir la recuperación de la Depresión, e introdujo sus opi-
niones idiosincrásicas en el Consejo de la Reserva Federal cuan-
do llegó a ser su presidente en 1934. Eccles reclutó como ayu-
dante suyo a un antiguo instructor de Harvard, Lauchlin Currie,
cuyas habilidades diplomáticas suavizaron las relaciones de Ec-
cles con otros funcionarios, y cuyas habilidades técnicas condu-
jeron en 1935 al desarrollo de nuevas técnicas cruciales para
calcular, sobre una base mensual, los «gastos netos producidos
por los ingresos del gobierno federal» 120 . Eccles y Currie cons-
truyeron juntos, paso a paso, una red de aliados afines prepa-
rados para presionar al presidente, sobre bases económicas y
humanitarias, con el fin de que aumentara el gasto social 121 .
La red incluía a algunos funcionarios del gabinete, especialmen-
te Harry Hopkins de la WPA y Henry Wallace de agricultura,
junto con varios economistas jóvenes preparados académicamen-
te que ocupaban puestos en el ámbito ejecutivo. En resumen,
119
May, From New Deal to New Economics, op. cit., pp. 40-52, esboza la
biografía de Eccles. Véase también Sidney Hyman, Marriner S. Eccles: Prívate
Enterpreneur and Public Servant, Stanford: Graduate School of Bussines, Stan-
ford University, 1976.
120
Sobre Currie véase Stein, Fiscal Revolution, op. cit., pp. 165-167; Alan
Sweezy, «The Keynesian and Government Policy: 1933-1939», American Eco-
nomic Review, 62, 1972, pp. 117-118, y John Kenneth Galbraith, «How Keynes
Carne to America», en Andrea D. Williams (comp.), Economics, Peace and
Laugther, Boston: Houghton Mifflin, 1971, pp. 47-48.
121
Las ideas económicas de Eccles y los contactos que construyó antes de
1937 se describen en May, From New Deal to New Economics, pp. 53-66. Tanto
May como Stein, Fiscal Revolution, cap. 7, acentúan el hecho de que Keynes
(ya en persona, ya mediante sus escritos) tuvo poca influencia directa en el
presidente o en los funcionarios de la Administración antes de 1937.
ZONA ABIERTA 63/64 (1993) 133
trabajando desde dentro del poder ejecutivo del New Deal, Ec-
cles y C raron gradualmente para los EE UU algo simi-
lar a l ec ómico con políticas
concre ' factibles ue las de las Comisiones Investigadoras
logra as en Suecia a finales de los años veinte y principios de
los treinta.
Junto con estos desarrollos administrativos e intelectuales, la
configuración de poder en el Congreso sugería que aquellos que
trabajaban en favor de los intereses de los agricultores y de los
trabajadores industriales podrían cooperar en torno a un gasto
público sostenido. Antes de que fuera declarada inconstit~c~o­
nal la primera AAA en 1936, se habían pagado los subs1d1os
agrícolas mediante un impuesto sobre el proceso. Una vez que
el impuesto fue ilegal, los agricultores dependieron de los equi-
librios en el Congreso para asegurarse las apropiaciones anuales
de los pagos paritarios a los que ahora estaban acostumbrados.
Que ningún liberal se ocupe de más asuntos, recomendaba el
líder de la Oficina Agrícola Americana, Edward O'Neal, a los
trabajadores y agricultores para que abofetearan juntos a «los
chicos de la economía», que amenazaban los programas desea-
dos por cada grupo 122 .
Por último, en una coyuntura crítica, un Franklin Roosevelt
preocupado por el presupuesto se convirtió a la financiación con
déficit como solución a la continua depresión de la economía
americana. Cuando la aguda caída económica de 1937. recortó
un tercio la producción industrial, el New Deal se hundió en
una severa crisis política e intelectual 123 . Los defensores de los
remedios de financiación con déficit, pertenecientes al ejecuti-
vo, recomendaron al presidente desatender los consejos del se-
cretario del Tesoro, Henry Morgenthau, preocupado por el pre-
supuesto. La viñeta del Washington Star de la figura 4 muestra
quién ganó este argumento crucial. Tras una prolongada inde-
cisión, Roosevelt hizo caso al consejo de los que estaban a favor
del gasto. y en abril de 1938 anunció un programa para liberar
122 Christina McFadyen Campbell, The Farm Bureau and the New Deal:
a Study of the Making of National Farm Policy, 1933-1940, Urbana: University
of Illinois Press, 1962, pp. 190-191.
123 Chandler, America's Greatest Depression, op. cit., p. 130, Y May, From
New Deal to New Economics, op. cit., cap. l.
 134 ZONA ABIERTA 63/64 (1993)
FIGURA4. «LA NOTA AGRIA». VIÑETA DE C. K. BERRYMAN EN EL
WASHINGTON STAR. 4 DICIEMBRE DE 1938
Fuente: Dean L. May, From New Dea/ to New /:.conomzcs. The Amerzcan Liberal Response
to the Recesswn of 1937, Nueva York: Garland Publishmg, 1981.
6.?00 millones de dólares en fondos federales, algo más de 2.000
mtllones en medidas monetarias, 1.500 millones en préstamos
para la Re~onstrucción de la Corporación de Finanzas, y cerca
de 3.000 millones para lo que aprobara el Congreso, la mayoría
para la WPA y para la Administración de Obras Públicas. Aun-
que hubo algunos int~nt~s por parte del Congreso de restringir
esos fondos, tales objeciones fueron superadas en vista de la
c~ída económ~ca. De hecho, con las elecciones al Congreso a
siete meses vista, el proyecto final realmente distribuyó más
fondos de los que Roosevelt había requerido, gracias a los re-
presentantes rurales que se aferraron a un pago paritario 124.
A resultas de esta línea divisoria política en 1938, Roosevelt
124
Patterson, Congressional Conservatism, pp. 234-241.
ZONA ABIERTA 63/64 (1993) 135
y los partidarios liberales del New Deal siguieron creyendo en
el gasto del gobierno como medio de combinar políticas econó-
micas y sociales, de fusionar, en resumen, lo que habían sido
las dos vías separadas del primer New Deal 125 . El presupuesto
de Roosevelt de 1939, y los mensajes anuales, atribuyeron la
recuperación de 1938 a los incrementos planificados del gasto
federal, y abogaron por seguir empleando los estímulos fiscales
para aumentar los ingresos. Entonces, la administración Roose-
velt propuso un gran Proyecto de Ley para la Financiación de
Obras, justificado como estímulo necesario para la economía,
que se había nivelado tras recuperarse de la recesión de 1937.
Ese «proyecto de ley de gasto» exigía que se estableciera un
fondo móvil de 306.000 millones de dólares para liquidar pro-
yectos públicos 126 .
Esos desarrollos en la orientación oficial del New Deal tu-
vieron lugar, además, justo cuando la nueva teoría económica
de Keynes encontró su ambiente natural, en una prestigiosa Uni-
versidad, entre economistas académicos americanos. Es intere-
sante señalar el hecho de que, en su interpretación americana,
la economía keynesiana adoptó inicialmente un aspecto más so-
cialdemócrata que los propios escritos de Keynes. Y lo que es
más, los keynesianos americanos a finales de los años treinta
eran a menudo abiertamente críticos con las prerrogativas de
los negocios privados, e irónicamente, esto ocurría al mismo
tiempo que los socialdemócratas suecos, bien establecidos polí-
ticamente, se acercaban a los capitalistas 127 .
Tal y como lo ha planteado correctamente John Kenneth
Galbraith, «la trompeta [... ] que sonaba en Cambridge, Ingla-
terra, se oyó más claramente en am · ssachusetts. Har-
vard fue la avenida principal por la ea
entraron en 'Tos Estados Unidos» 12 Alvin Hans
a Harvard en 1938 desde la Universi __ ._...,~==.....---
125
May, From New Deal to New Economics, op. cit., pp. 152-156. En el
cambio hacia opiniones keynesianas posterior a la recesión de 1937, May pone
más de parte de Roosevelt que Stein.
126
Robert Collins, The Business Response to Keynes (1929-1964), Nueva
York: Columbia University Press, 1981, p. 46.
127
Véase nota 22.
128
Galbraith, «How Keynes Carne to America», art. cit., p . .48.
136 ZONA ABIERTA 63/64 (1993)
justo cuando había dejado de ser intelectualmente un escéptico
para convertirse en un discípulo de la teoría de Keynes 129 • Una
vez en Harvard, Hansen galvanizó a un grupo preexistente de
estudiantes graduados y jóvenes académicos, que se convertiría
en la «escuela del estancamiento» [stagnationist school] del pen-
samiento de Keynes. Esta orientación sostenía que la inversión
privada en los EE UU probablemente no habría alcanzado ni
mantenido una economía en crecimiento con pleno empleo sin
inyecciones permanentes de gasto público 130 • En el panfleto de
1938 An Economic Program for American Democracy, un grupo
de jóvenes economistas de Harvard y de Tufts desarrollaron una
versión popularizada de esas ideas ara lebrar el New Deal
liberal y su respuesta a la recesión e 1937 1 1 . Un irreprochable
tono antiempresarial teñía este tratado, que exigía el aumento
del gasto público en combinación con reformas estructurales de
la economía de los EE UU y redistribuciones en la estructura
de ingresos.
Hansen fue más prudente, como lo demuestra su discurso
presidencial de diciembre de 1938 a la American Economic As-
129
Nuestra información sobre Avin Hansen y su influencia procede de Gal-
braith, «How Keynes Carne to America», art. cit.; de Stein, Fiscal Revolution,
op. cit., pp. 163-168, y especialmente de Ja colección de artículos sobre Hansen
que se encuentran en Quarterly Journal of Economics, 90, 1976, pp. 1-37. Al
principio, Hansen se mostró muy escéptico sobre la Teoría general de Keynes.
En «Alvin Hansen as a Creative Economic Theorist», Quarterly Journal of Eco-
nomics, 90, 1976, p. 29, Paul Samuelson, irónicamente, ha «aventurado que
Hansen fue llamado a Harvard por error. No sabían lo que estaban haciendo.
Ni él tampoco». La última observación se refiere al hecho de que Hansen era
profesor creativo e implicado, que fue influido por Jos jóvenes keynesianos ya
en Cambridge, al igual que él posteriormente les influiría y Jos apadrinaría.
130
Una buena discusión de Jos apuntos de vista del «estancamiento» aparece
en Collins, Business Response to Keynes, op. cit., pp. 10-121 y 151. «Desde el
principio», escribe Collins, «el análisis del estancamiento se compuso de una
compleja mezcla de ideas económicas y preferencias políticas. Explicaba Ja na-
turaleza del moderno capitalismo americano y proporcionaba, simultáneamente,
un conjunto de programas para transformar el sistema. Pero también, e igual-
mente importante, se convirtió en una toma de postura, en un conjunto de
actitudes, en una visión del futuro que asumía que el progreso económico y Jos
cambios sociales radicales no eran antitéticos», p. 11.
131
Richard V. Gilbert, George H. Hildebrandt, Jr., Arthur W. Stuart, Ma-
xine Yaple Sweezy, Paul M. Sweezy, Lorie Tarshis y John D. Wilson, An Eco-
nomic Program for A~ocracy, Nueva York: Vanguard Press, 1938.
ZONA ABIERTA 63/64 (1993) 137
,
1
sociation 132 . Sin embargo, su compromiso teórico y humanita-
rio con el aumento del gasto social público fue más claro y se
acentuó más cuando aumentaron sus lazos y los de sus estudian-
133
tes con los liberales de la administración Roosevelt , pues el
keynesianismo del estancamiento en los EE UU no fue un sim-
ple fenómeno de «torre de marfil». Hansen enseñó en la nueva
Littauer School of Public Administration de Harvard, así como
en el Departamento de Economía, y de 1939 en adelante sus
estudiantes y seguidores ocuparon un considerable número de
134
puestos importantes en el ejecutivo . Hansen mismo, ~freció
un célebre testimonio ante el Congreso en 1939 y ocupo impor-
tantes puestos de consejero.
Por ello, en 1949 dos corrientes de «la nueva economía»
llegaúill juntas a los EE O U: los partidarios ~e la financiac~ón
con déficit de Eccles-Currie, que habían trabajado muchos anos
en el e1ecutivo federal, se envalentonaron gracias al nuevo fey-
nesiamsmo del estancamiento de los académicos de Cambndge
y st:. inspiraron en ellos 135 . Por su parte, los académicos ~abí.'.:n
descubierto en el transcurso del New Deal -desde comienzos
de los años treinta hasta la respuesta a la recesión de 1937 me-
diante el gasto- una justificación real para sn particular lect11-ra
132 Alvin H. Hansen, «Economic Progress and Declining Population
Growth» American Economic Review, 29, 1939, pp. 1-15.
133 E~ 1941 se Je pidió a Hansen «una "política expansionista realmente
positiva" que reemplazara el tibio "piograma de salva~ión" del ~ew Deal».
Aquí, Business Responses to Keynes, .op. cit., p. 11, la cita de Collms procede
del libro de Hansen, Fiscal Policy and Business Cycles, Nueva York: Norton,
1941, p. 84. Véase también de Hansen, «Social Planning for Tomorrow», en
Alvin H. Hansen, F. F. Hill, Louis Hollander, Walter D. Fuller, Herbert W.
Briggs y George O. Stodard (comps.), The United States after the War, Ithaca:
Comell University Press, 1945, pp. 15-34, y After the War -Full Employi:ze.nt,
National Resources Planning Board, Washington DC: Govemment Prmtmg
Office, 1942.
134 Stein, Fiscal Revolution, op. cit., p. 168; James Tobin, «Hansen and
Public Policy», Quarterly Journal of Economics, 90, 1976, pp. 32-37; Walter S.
Salant, «Alvin Hansen and the Fiscal Policy Seminar», Quarterly Jour~al ?f
Economics, 90, 1976, pp. 21-22, y Byrd L. Jones, «The Role of Ke~esia~ m
Wartime Policy and Postwar Planning: 1940-1946», American Econom1c Review,
62, 1972, pp. 125-133. .
135 May, From New Deal to New Economics, op. cit., pp. 146-150, Y Stem,
Fiscal Revolution, op. cit., pp. 165-168.
 138
ZONA ABIERTA 63/64 (1993)
de !'-eynes y de las conclusiones políticas que querían extraer
de el 136 .
Los obstáculos al keynesianismo social en los EE UU
Si~ embargo, por muy propicia que pareciera la situación pos-
terior a 1938, acarrearía algo más que votaciones concretas del-
C:~ngreso y la conversión de los funcionarios de la administra-
c10n Roosevelt -algo más que una lectura socialdemócrata de
Keynes por parte de prestigiosos economistas de los EE UU-
con el ~in de institucionalizar la administración macroeconómica
keynesrnna, combinándola con un elevado nivel de gasto social
~~ los EE UU. <;iei:tos contrastes con la forma en que las po-
hticas del keynesiamsmo social se institucionalizaron en Suecia
dura?te los años treinta nos pueden ayudar a comprender los
obstaculos de un logro comparable en los EE UU.
En Suecia, la larga tradición de gobierno administrativo cen-
tral_ Y la discipli~~ programática de los partidos parlamentarios
nac10n~les perm1t10 .a los socialdemócratas poner en marcha y
constrmr su estrategia de gasto social con poca controversia una
v~z ?ue se adopt? el cow <leal de 1933. Los programas de obras
pu~hcas en Suecia se podían planificar centralmente, aunque se
pusieran en marcha localmente, porque los gobiernos locales
e~~aban ~costumbrados a trabajar con consejos de administra-
c1on nac10nales. Con notable facilidad, el Estado sueco fue ca-
paz de centralizar las antiguas funciones locales en el transcurso
de los años treinta. Por ejemplo, las reformas socialdemócratas
de_ 1934 se comprometieron a reorientar el intercambio de tra-
ba10 local con el mercado laboral nacional incrementando el
control central, estimulando los subsidios estatales y ampliando
el campo de operaciones 137. Además, en un contexto en el que
136
Lfud .,
a . n amenta~1on de los argumentos teóricos del estancamiento que se
apoyan en mterpretac~ones de la historia concreta del New Deal resulta clara
tanto en la obra ~e Gilbert et al., An Economic Program f or American Demo-
cracy, Y en la pnmera exposición completamente keynesiana de Hansen Ful!
Recovery or Stagnation?, Nueva York: Norton 1938 ' 139 Richard Polenberg, Reorganizing Roosevelt's Government: the Contro-
131 H . , ·
ª1:1son Cla~k, Swedish Unemployment Policy, Washington ne Ameri-
can Council on Pubhc Affairs, 1941, p. 118. '
63/64 (1993)
ZONA ABIERTA 139
el Riksdag fue armonizado para trabajar cooperativamente con
los líderes del gobierno y los administradores, resultó relativa-
mente fácil reorganizar los planes presupuestarios suecos en
1936-1938. Y los socialdemócratas pudieron usar una y otra vez
el mecanismo de la comisión pública, deteriorado por el tiempo,
para planificar nuevas formas de gasto social, de intervenciones
en el mercado laboral y para p l amºfº1car l a macroeconomia
, 138 .
La rápida adaptabilidad de los acuerdos administrativos y de
partido suecos para poner en marcha obras públicas, y la rela-
tiva facilidad con la que se podían hacer compatibles nuevas
modificaciones de las operaciones del gobierno con la amplia-
ción de los esfuerzos del Estado del bienestar, contrasta clara-
mente con los cambios principales, y políticamente controverti-
dos, en la administración federal y en el papel del ejecutivo que
se necesitaban en los EE UU para que objetivos políticos com-
parables se pudieran perseguir consistentemente. Debido a que
el rápido crecimiento del gobierno federal durante el New Deal
había tenido lugar de una manera dispar y descontrolada, una
gran cantidad de agencias continuaron de una manera más o
menos independiente entre sí. Antes de que ninguna estrategia
macroeconómica coherente basada en el gasto público pudiera
ponerse en marcha, eran necesarios un control y una coordina-
ción mejores. Los que proponían un programa radical de reor-
ganización ejecutiva, que Roosevelt intentó obtener a través del
Congreso en 1937-1938 comprendían esto. Su objetivo era crear
una poderosa presidencia «equipada con el personal, los planes
y el control fiscal necesarios para poner en marcha [su]... pro-
grama social» 139 .
A la luz de Ja wsistente rivalidad en el siglo XX entre los
presidentes y el Congreso para controlar.. los ámbitos del gasto
de la administración federal, no resulta nada sorprendente que
138 En «Bureaucracy and Policy Formation in Sweden», Scandinavian Poli-
tical Studies, 4, 1969, p. 109, Hans Meijer presenta estadísticas que muestran
que cerca de 750 comisiones por década trabajan durante l~s tres prime~as
décadas de poder socialdemócrata, a partir de las 450 para arnba que trabajan
a comienzos de siglo.
versy over Executive Reorganization, Cambridge: Harvard University Press, 1966,
p. 26.

140 ZONA ABIERTA 63/64 (1993)
s~ int~rpre~aran las propuestas de Roosevelt para reorganizar el
e1~cuttvo, mcluso por muchos de sus seguidores liberales más
asiduos, como una apropiación de poder que podía despojar al
Congreso de. su autoridad e interrumpir las relaciones, cuidado-
sa~ente, cultivadas, entre los comités del Congreso, los grupos
de mteres y las agencias administrativas federales 14º. Así, las
propuestas de reorganización fueron destripadas por el Congre-
s~. L~ derrota de los rasgos más audaces de la reorganización
ejecutiva eran una mala señal, desde finales de los años treinta
hast~ _los -~ñas c~~renta, par~ el. e~fuerzo de llevar a cabo una
planificacion pohtica o un e1ercic10 de coordinación fiscal de
f?rma q~e. facilitaran la administración macroeconómica ke~ne­
sian~ e _hicieran más creíbles los programas permanentes de gas-
to p_ub~1co para el pleno empleo y el bienestar social. El fracaso
de10 bten claro que, a pesar de que todas las fuerzas empujaban
ap~r~ntemente a los EE UU hacia un keynesianismo social en
el ultimo New Deal, los canales institucionales establecidos para
la elaboración política, que se centraban en el Congreso mos-
t~aron ser ?bstáculos inamovibles para las reformas admi~istra­
tivas esenciales.
Los contrastes en las capacidades del Estado para introducir
Y controlar los programas de gasto público no fueron los únicos
fat~res que empuj~ron a los New Deals de Suecia y los EE UU
hacia resultados diferentes. Existieron también contrastes im-
portantes en los intereses y en las capacidades políticas de los
sectores de la_ agricu~tura que entraron en coaliciones políticas
dura~te los, a~os tremta en las dos naciones. Estos contrastes
estuvieron mttmamente ligados con la forma en que las estruc-
turas d~~ Es!a~o y las políticas de comienzos de la época de la
Depresion hm1taban las posibles alianzas políticas alternativas
que afectaban a los agricultores en Suecia y los EE UU.
En_ Suecia, la alianza entre los socialdemócratas y el Partido
A~rano, en~~r~a~~ por el cow deal de 1933, fue esencial para
la mtroduccion m1cial de la estrategia de financiación con déficit
par~ hacer frente a la depresión. Esta alianza fue un punto de
partida bastante nuevo en la historia política de Suecia. En par-
140
!bid.; Patterson, Congressional Conservatism, op. cit., pp. 214-220 y
J?seph Huthmacher, Senator Robert E. Wagner and the Rise of Urban Lib;ra-
llsm, Nueva York: Atheneum, 1968, pp. 243-245.
~~~~~~~ ----~__j--....._~~~~------------------------------..........
141
ZONA ABIERTA 63/64 (1993)
te fueron los cambios sociales previos en la base del Partido
Agrario los que lo hicieron posible,. tan~o, como la -~e_r~esión
misma si bien la alianza también cnstahzo y se sohdif1co me-
diante' el trabajo sobre la estructura de Estado y el sistema de
partidos sueco. . . ,
Desde su formación en 1917, el Partido Agrano se babia
alineado con partidos de la derecha, debido a su oposición ~ la
postura del Partido Socialdemócrata en favor del mer~ado hbre
de los consumidores, y debido a su temor de que pudieran ele-
var los salarios en el campo 141 . Los obstáculos a una nueva
alianza se pusieron de relieve a finales de los años veint~, de-
bido a la influencia de una serie de líderes orientados hacia los
intereses de un creciente número de pequeños agricultores del
Partido Agrario y a través de grandes agricultores en el Partido
Conservador 142 • Cuando el colapso de los mercados británicos
y alemán anunció el desastre para los pequeños _productores
suecos éstos se volvieron hacia el gobierno para pedIT un progra·
ma ac;ivo de apoyo a los precios (sin controles de producci~n)
que los partidos burgueses no estaban dispuestos a proporcio-
nar 143 . En este momento los agrarios aún estaban preocupados
por los salarios reales, y los socialdemócratas, por su part~, eran
reacios a apoyar políticas que aumentaran el coste, d~ vida de
los trabajadores 144 . Así pues, no hubo nada eco,n?m1camen1:_e
inevitable en el Cow Deal. Sin embargo, fue pohtica Y econo~
micamente posible. Los socialdemócratas no po?ían ~~nseguir
que pasara su programa sin apoyo parlamentano adic10nal, Y
141 Sven Ander Sonderpalm, «The Crisis Agréement and the Social Demo-
cratic Road to Power», en Steven Koblik (comp.), Sweden's De~elopmentfrom
Poverty to Affluence (1750-1970), Minéapolis: University of Mmnesota Press,
1975, p. 262. . .
142 Svenska Handelsbanken, «Government Measures for the Rehef of Agn-
culture in Sweden since 1930», supl. a Jndex 14 de Svenka Handelsbanken,
marzo de 1939, p. 5, y Kurt Samuelsson, Sweden: from Great Power to Welfare
State, Londres: Allen and Unwin, 1968, pp. 140-141. .
143 Jean Jusissant La structure économique de la Swede et de la Belgzque,
Bruselas: Colletion d~ l'École des Sciences Politiques et Sociales de l'Université
de Louvain, 1938, y Svenska Handelsbanken, «Government Measures», PP·
24-25.
144 Ernst Wigforss, «The Financia! Policy during the Depression and Boom»,
Annals, 197, 1938, p. 31.
 142
ZONA ABIERTA 63/64 (1993)
los sitiados agricultores suecos encontraron atractiva una expan-
sión del consumo y de los subsidios del gobierno.
La estructura centralizada de la negociación política sueca
-que implicaba a representantes de grupos sociales y a exper-
tos económicos, los cuales elaboraban argumentos desde lo que
se podría llamar el punto de vista del Estado- ayudó a su vez
a la potencial alianza de los agricultores con el trabajo en un
acuerdo real y duradero. Los argumentos de los economistas
o~ici~Iment~. influyentes sobre los efectos beneficiosos del gasto
pubhco fac1htaron el acuerdo inicial de 1933 subrayando los in-
tereses comunes, y de suma distinta de cero, que los trabajado-
res y los agricultores podían tener en una economía estimulada
por, ~I gobierno .. Y puesto que los partidos parlamentarios y la
pohtica en Suecia estaban organizados nacionalmente, el único
canal si~nificativo abierto a los agricultores que buscaban ayuda
para sahr de la Depresión consistía en pelear una negociación
~olítica pro?r~mática en el campo del gobierno central. Así pues,
esta fue la umca manera para el Partido Agrario de extender su
influencia.
Esto siguió siendo cierto después de 1933, especialmente en
~a _medida en q~~ la alianza cobró ímpetu político gracias al
ex1to de sus pohticas. Aunque el gobierno socialdemócrata ca-
yera,. momentáneamente, en 1936 debido a una disputa con los
agranos sobre la defensa y las pensiones, el Partido Socialde-
mócrata obtuvo una victoria sustantiva en las elecciones de ese
año, reformándose la coalición con los agrarios (y durando mu-
chas décadas a partir de entonces a través de distintos cam-
b .os) 145 L · Id ' · ·
1 . os socia emocratas s1gmeron apoyando a los agri-
cultores segú_n. ~as líneas del acuerdo de 1933; y entre 1937 y
193_9, la_ coahc1on «elaboró un amplio programa de legislación
~oc~a~», mcluyendo mejoras en las prestaciones para ancianos e
m~ahdos.' le_Yes ~~borales más fuertes, cuidados maternales gra-
tmtos, d1stnbuc1on de rentas para grandes familias e higiene
dental subvencionada para todos los suecos 146.
La cooperación entre los representantes políticos de los tra-
145
146 Sonderpalm, «Crisis Agreement», art. cit., pp. 275-277.
Dankwart Rustow, The Politics of Compromise: a Study of Parties and
Cabinet Government in Sweden, Princeton: Princeton University Press, 1955,
p. 109.
·~---~-~.~--~-----------------------
r
ZONA ABIERTA 63/64 (1993) 143
bajadores industriales y los intereses agrícolas demo_stró se~ mu-
cho menos duradera en el Partido Demócrata. amen~ano, mclu-
so a pesar de que, al igual que el Partido Socialdemocrat~, am-
plió su base electoral en 1936. El Q!Oblema reside en las ahanz~s
de grupo que el New Deal acentuó a la la~a. En luga~ de umr
de forma duradera a los trabajadores con aquellos ag~icultores
qtte se beneficiaran más de un aumento del consumo mterno
de as mtervenc10nes el Estado en la agricultura, el New Deal
terminó uniendo a grandes productores de algodón del Sur, co-
mercialmente bien establecidos y orientados hacia las exe?rt~­
ciones con los me1ores agncultores de maíz y triga del. Mecho
Oeste,' orientados hacia los mercados internos e internac1ona~es.
Esta ahanza mterreg1onal, que cobró forma a partlr de los anos
treinta fue encarnada por la American Farm Bureau Federa-
tion (¡FBF), una organización que se hizo m~y i~fluyente e~ ~l
Congreso debido a su presencia en muchos distntos locale~ . 4
La AFBF se opuso crecientemente a las reformas del go?ierno
federal que pudieran comprometer en for.ma alguna los mter~­
ses de los productores agrícolas establecidos,. y s_e concentro,
más bien, en asegurar subvenciones a los precio~ ligadas a ~on­
troles de producción favorables a los grand~s agncultores. miem-
bros, dejando a un lado su orientaci~n hac~a el mercado mterno
0 al internacional. A finales de los anos tremta y en los cua~enta
la AFBF cooperó frecuentemente en el Congre~o con la alianza
conservadora de demócratas del Sur y republ~canos para opo-
nerse a muchas iniciativas de los demócratas liberales ~rbanos.
En las primeras etapas del New Deal. no estaba n~ mucho
menos prefijado que esta coalición co~creta e~tre agncultores
serla dominante. Una coalición alternativa podna haber aunado
a los trabajadores ya los consumidores con p_roductores de le-
che, pequeños productores de grano del Medi~ Oeste Y arr~n­
dátarios deTSür. El Smdicato Nacional de Agncultores [~atio­
nal Farmers' Union] encarnó, de hecho, una en~eble version de
esta alianza, y sus políticas demostraron consistentemente su
141 Véase Richard s. Kinkerdall, «The New Deal and A~riculture», en John
Bremmer y David Brody (comps.), The New Deal: The Natwnal Leve[, ~ol~~~
bus: Ohio State University Press, 1975, pp. 83-109; Grant McConne ~
7 16
Decline of Agrarian Democracy, Nueva York: A~heneum, 1969, caps. , Y
Campbell, Farm Bureau and the New Deal, op. ctt., caps. 8 Y 9.
144
ZONA ABIERTA 63/64 (1993)
simpatía por las continuas reformas federales y una estrategia
de gasto interno 148 . Sin embargo, irónicamente, el programa
agrícola del New Deal inicial -en concreto los controles de
producción puestos en marcha a través de la primera AAA y del
servicio de Extensión Federal- tuvo el imprevisto e indeseado
efecto de refQrzar organizativamente los lazos de la AFñF con
los grandes agricultores del Sur y del Medio Oeste. La conse-
cuencia más significativa de las r~laciones entre el AFBF y el
Servicio de Extensión fue la expansión de la AFBF en el Sur,
que tradicionalmente era su área de operaciones más débil 149 .
Alentando a los miembros del AFBF en el Sur para facilitar la
administración de los controles federales de la producción, la
AAA cimentó los lazos entre grandes agricultores comerciales en
los EE UU mediante una organización de presión que trabaja-
ría, después de 1935, para obstaculizar muchos de los programas
de planificación agrícola iniciados por la AAA, así como los es-
fuerzos del New Deal liberal para ayudar a los agricultores más
pobres y a los arrendatarios.
Aunque la alianza del algodón y el grano encarnada en la
AFBF era menos favorable al aumento del gasto social en los
EE UU de lo que lo hubiera sido una alianza alternativa de
agricultores, su oposición a las iniciativas liberales del New Deal
después de mediados los años treinta (para entonces los agri-
cultores ya se habían recuperado de la crisis) no procedía de
desgana alguna para tomar los subsidios federales como tales.
Antes bien, fueron los controles gubernamentales que podían
acompañar a los gastos federales lo que provocó la intensa opo-
sición agrícola, especialmente por parte de los terratenientes
del Sur. Muchos de los programas del New Deal introduci-
dos después de 1935, especialmente el WPA y la Farm Secu-
rity Administration, suponían la intrusión del gobierno federal
148
Sobre el Sindicato Agrícola y sus políticas véase McConnell, Decline of
Agrarian Democracy, op. cit., pp. 37-39, 68-69, 108, 137 y 146, y Campbell,
Farm Bureau and the New Deal, op. cit., pp. 169-171. Sobre organizaciones
reformistas radicales relacionadas con ésta, véase también John L. Shover, Corn-
belt Rebellion: the Farmers' Holiday Association, Urbana: University of Illinois
Press, 1965, y Donald H. Grubbs, Cry from the Cotton: the Southern Tenants
Farmers' Union and the New Deal, Chapel Hill: North Carolina University Press
1971. , Capo Press, 1972, pp. 185-186, y Patterson, Congressional Conservat1sm, op.
149
Campbell, Farm Bureau and the New Deal, op. cit., cap. 6.
63/64 (1993) 145
ZONA ABIERTA
en el celosamente guardado territorio local. Muchos represen-
tantes del Sur en el Congreso tenían estrechos lazos con los
terratenientes que hacía medio siglo que dominaban la vida
política y económica de la región. Est~ gente se resistía inc?n-
dicionalmente a las propuestas de amphar el alcance del gobier-
no federal o de transferir . func10nes
. 1oca1es a was h'mgt on 150 ·
En especial, cuando se extendió la sacudida en las relaciones
industriales las elites del Sur buscaron la forma de protegerse
por sí mism'as de la admini~tr~ción Roosevelt, ~ l~ que consid.e-
raban responsable del crec1m1ento del poder smdical. Del mis-
mo modo, las pequeñas aperturas hacia los n~gros por i:iarte ?e
la administración Roosevelt amenazaban con mterrumpir el sis-
tema de castas de las relaciones entre razas, tan fundamental
para el control del trabajo y para la política electoral antidemo-
crática del Sur.
Incluso aunque los representantes de los distritos agrícolas
no fueran mayoría en el Congreso, el proceso de legisla~ión y
el control que el sistema de antigüedad le otorgaba al presidente
del comité rural y del Sur, proporcionó a los intereses agrícolas
mejor organizados fuerza suficient~ para resistir ~ualquier ~om­
promiso permanente con el ala hbe~al de! Part~~o Democra-
ta 151 . Los agricultores suecos no teman mas opcion que entr~r
directamente a comienzos de los años treinta, en un compromi-
so negociado centralmente con los trabajadores industriales y
con los socialdemócratas, o bien ser excluidos completamente
del poder. Sin embargo, en los EE UU los agricultores, espe-
cialmente los más ricos que consolidaron su alianza con el AFBF,
se beneficiaron económicamente de los programas agrícolas es-
peciales del primer New Deal y por ello no tenían incentivo
alguno para lograr en el Congreso un acuerdo dura~ero con los
trabajadores y con los liberales urbanos. Esto fue cierto a pesar
150 McConnell Decline of Agrarian Democracy, op. cit. caps. 8-10; Sidney
Baldwin, Poverty ~nd Politics: the Rise and Decline of the Farm Security Admi-
nistration, Chapel Hill: University of North Carolina Press, 1968, y Pau~ E.
Mertz, New Deal Policy and Southern Rural Poverty, Batan Rouge: Lousrnna
State University Press, 1978. .
151 Murray Edelman, «New Deal Sensitivity to Labor Interest», en Milton
Derber y Edwin Young (comps.), Labor and the New Deal, Nueva Y~rk: Da-
cit., pp. 334-335 SS.
 146 ZONA ABIERTA 63/64 (1993)
del hecho de que la invalidación por parte de la Corte Suprema
en 1936 del impuesto sobre el proceso, que había financiado la
primera AAA, hizo a los agricultores dependientes de los votos
del Congreso para obtener subsidios constantes para la cosecha.
Ni siquiera con este elevado potencial de intercambio urbano-
rural en el Congreso, se consiguió una alianza programática du-
radera. Los representantes preocupados por los inter,eses agrí-
colas podían establecer tratos ad hoc con los liberales sobre
paquetes particulares de legislación, y oponerse a ellos, sin em-
bargo, en otros, mientras se seguían buscando las bases para la
cooperación con otros intereses.
Los conservadores del Congreso no se opusieron al principio
a los acuerdos de gasto como tales, sino que, más bien, traba-
~aban par_a res~rvar fondos y fijar otras restricciones que redu-
jeran la d1screc1ón federal. Sin embargo, después de que hubiera
disminuido el apoyo a Roosevelt en el Congreso tras las elec-
ciones de 1938, fue derrotado su proyecto de ley de «gasto y
152
préstamo» . Esta derrota marcó la primera ocasión en que el
Congreso rechazaba un importante paquete de gasto del New
Deal apoyado fervorosamente por el presidente. Los keynesia-
nos consideraron esta medida poco adecuada, y sus esperanzas
de continuar con la perspectiva de gasto para la recuperación
económica se comenzó a frustrar debido a este revés.
En suma, la fuerza de las b.ases locales de poder y la deter-
IIli.nación del Congreso de bloquear la institucionalización de
co.ntroles ejecutiyos federales más fuertes, foemn las ba~ras
esenciales para la construcción de un sistema permanente de
ga~to público, coordmado en un ámbito nacional, a finales de
los anos tremta. El resultado fue que las contribuciones poten-
é~es debidas al creciente número de expertos keynesianc";°s
fueron desacreditadas. Aunque los defensores de Keynes se ex-
tendieron por todo el ejecutivo federal después de 1938 su efec-
tividad dependía de que consiguieran el apoyo de Roo~evelt en
competencia con otros funcionarios del poder ejecutivo, y con-
t~ban con poca fuerza en los muchos centros de poder legisla-
tivo del Congreso. Sin partidos poJUicos programáticos y sin un
Estado administrativo fuerte cápaz de aunar a coaliciones favo-
152
Patterson, Congressional Conservatism, op. cit., pp. 318-322, y Collins,
Business Response to Keynes, op. cit., pp. 46-47.
z.M-~fll.~~~~~·~
~
~--------·~ ----
ó d J CA.iA/ri ~d-i'v·,~ ... .....111.__________________________
fapd____________
ZONA ABIERTA 63/64 (1993) 147
rabies al gasto público para planificar y realizar compromisos,
los keynesianos americanos de finales de los años treinta no
pudieron igualar los logros en política pública de los economis-
tas suecos, aunque las esperanzas programáticas de muchos de
ellos fueran bastante similares.
La movilización para la segunda guerra mundial puso fin a
las batallas políticas que parahzaron al último New Deal, aun-
que los confhctos solo se pospusieran temporalmente. Se siguió
apoyando en el Congreso el gasto interno social y las reformas
patrocinadas federalmente, mas ello fue así con una creciente
oposición conservadora a expansión alguna más del gobierno.
Durante la guerra, el Comité Nacional para la Planificación de
los Recursos [National Resources Planning Board] (NRPB), es-
tablecido bajo los auspicios de la subrepticia versión del Acta
de Reorganización aprobada en 1939, se convirtió en un imán
para planificadores y keynesianos sociales 153 . El informe prin-
cipal del NRPB, Security, Work and Relief Policies, publicado en
1942, presentaba una muestra omnicomprensiva de todas las po-
líticas de ayuda, y reflexionaba acerca de la necesidad de una
mayor coordinación, así como de una planificación previa del
gasto social federal. El trato que el Congreso dio al Comité
dejaba ver la lucha en torno al pleno empleo que se desenca-
denaría tres años más tarde. En cada uno de los años de exis-
tencia del NRPB, el Congreso atacó crecientemente las estipula-
ciones restrictivas sobre sus operaciones y, por último, después
de que su principal informe fuera editado, el Congreso cortó las
asignaciones para el NRBP, asegurando la defunción de la agen-
cia 154.
A pesar de la falta de apoyo para los planificadores sociales
keynesianos en el Congreso, la discusión de medidas para ase-
gurar oportunidades de empleo adecuadas después de la guerra
absorbía a los economistas profesionales y al público en general,
reflejando el extendido temor a una mayor recesión de posgue-
----
rra. A principios de 1945 se introdujo en el Congreso el pro-
yecto de ley de Pleno Empleo 155 . Basándose en la teoría key-
153
Collins, Busines Response to Keynes, op. cit., pp. 13-14.
154
Marion Clawson, New Deal Planning: the National Resources Planning
Board, Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1981, pp. 225-232.
155
Stephen Kemp Bailey, Congress Makes a Law: the Story Behind the
148 ZONA ABIERTA 63/64 (1993)
nesiana del estancamiento y en las expectativas existentes, el
proyecto proponía que el gasto del gobierno cubriera cualquier
déficit entre la inversión privada y el pleno empleo. Otorgaba
un papel sustancial y permanente para el gobierno federal en la
economía, y recibió un gran apoyo de los representantes libe-
rales del Congreso y del movimiento obrero y sus aliados. Su
destino fue presagiar la forma de la implicación federal en la
economía para buena parte del período de posguerra.
Como en el último New Deal y en la lucha en torno al NRPB,
los conservadores del Sur y rurales tenían el equilibrio del poder
en el Congreso. La oposición al proyecto de ley por parte de la
AFBF y de la Cámara de Comercio y otras organizaciones em-
presariales acentuaron los intereses compartidos por agriculto-
res y empresarios en frenar el crecimiento del gobierno federal.
Conservadores estratégicamente situados en la Cámara, especial-
mente el representante de Misisipí William Whittington -que
trabajaba estrechamente con economistas de la Cámara de Co-
mercio--- eran empleados instrumentalmente para sustituir y
aprobar una versión aguada del proyecto de ley de desem-
156
pleo • La nueva Acta de Desempleo de 1946 no comprometía \
al gobierno federal a gastar para asegurar el pleno empleo. Sen-
cillamente autorizaba al presidente a controlar la economía y a
remitir al Congreso los proyectos eonómicos. El nuevo meca-
nismo que establecía era el Consejo de Asesores Económicos,
cuya autoridad consistía simplemente en aconsejar al presiden-
te, no en preparar nada tan omnicomprensivo como el Presu-
puesto Anual de Producción Nacional y Empleo propuesto por
el proyecto de ley original de Pleno Empleo 157 •
La batalla durante 1945-1946 en torno al proyecto de ley de
Pleno Empleo en los EE: UU marcó el desenlace del drama que
había comenzado cuando Roosevelt asumió la presidencia en
1932. Una serie de tendencias similares a las que había produ-
cido la respuesta keynesiana social sueca a la Depresión reunie-
-----
ron fuerzas durante los años treinta en los EE UU, pero la
Employment Act of 1946, Nueva York: Columbia University Press, 1950,
caps. 1-3.
156
/bid., pp. 150-178 y 202-205, y Collins, Business Responses to Keynes,
op. cit., pp. 102~109.
157
Bailey, Congress Makes a Law, op. cit., pp. 220-234 y 243-248.
ZONA ABIERTA 63/64 (1993) 149
estructura del Estado americano.les impidió producir una sínte-
siscomparable de gasto social y administración macroeconómi-
ca. A su vez, los diferentes destinos de los New Deals en Suecia
y América tuvieron consecuencias mayores y duraderas para la
forma en que las empresas se reintegraron en la elaboración de
políticas públicas una vez superada la Depresión.
En Suecia, el dominio de los socialdemócratas, reconfirmado
por la victoria electoral de 1936, movió a las empresas a negociar
con los sindicatos suecos y con el naciente Estado de bienestar.
La Confederación Sueca de Organizaciones de Empresarios,
conciliada con la continuación de los socialdemócratas en el go-
bierno, cerró un pacto con los sindicatos destinado a asegurar
una creciente estabilidad en las relaciones industriales y a pro-
teger las negociaciones salariales de la regulación directa del
Estado 158 • Aunque este sistema corporatista «privado» de ne-
gociaciones salariales centralizadas, sancionado en el Acuerdo
de Saltsjobaden de 1938, limitaba el alcance directo del Estado
sueco, fue establecido en el contexto de un elevado gasto pú-
blico, lo que facilitó la futura elaboración de políticas públicas
para una economía internacionalmente eficiente y para un bien-
estar social generoso, estableciendo procedimientos uniformes y
regulares para negociar aumentos de salarios igualados nacio-
nalmente. En resumen, las empresas suecas hicieron las paces
con el keynesianismo social, del cual, de hecho, se beneficiarían
considerablemente las empresas más grandes y eficientes en el
período de posguerra 159 . Por contra, en los EE UU, después
de que fueran bloqueados los que apoyaban el proyecto de ley
de Pleno Empleo de 1945 por una alianza congresista de agri-
cultores del AFBF y de empresarios de la Cámara de Comercio,
pudieron recoger sus piezas los defensores de un keynesianismo
comercial en el Comité para el Desarrollo Económico (CDE)
formado por grandes empresas 160 . La CDE cooperó con econo-
mistas moderados en el nuevo Consejo de Asesores Económi-
cos. Su pensamiento económico se apoyaba en el trabajo que
venían realizando desde hace tiempo economistas de Chicago
158
Véase nota 22.
159
Esping-Andersen and Friedland, «Class Coalitions», art. cit., p .. 20.
°
16 Collins, Business Response to Keynes, op. cit., caps. 5 y 6; Stein, Fiscal
Revolution, op. cit., caps. 8 y 9.
150 ZONA ABIERTA 63/64 (1993)
que habían anticipado algunas de las prescripciones políticas de
Keynes antes de que apareciera la Teoría general, y que nunca
se habían convertido a la interpretación del estancamiento, di-
rigida desde Harvan;l, de la economía de los EE UU, ni al papel
que en ella desempeñaba el gasto público 161 • La CDE y sus
economistas aliados moderados fueron capaces, al aceptar las
características menos objetables del keynesianismo (presupues-
tos equilibrados a lo largo de varios años en vez de anualmen-
te), de institucionalizar políticas anticíclicas que se apoyaban
en estabilizadores automáticos, no en el aumento del gasto del
gobierno, ni en el poder discrecional y el fuerte Estado del
bienestar que le acompañaría.
El poder de compra de los consumidores en los EE UU de
posguerra se sostuvo parcialmente mediante esos estabilizadores
federales automáticos, pero dependiendo también enormemente
de lo que conseguían regularmente los sindicatos en las nego-
ciaciones salariales privadas 162 . Estos logros se obtuvieron me-
diante un conflicto industrial mucho mayor que el que tuvo lu-
gar en Suecia 163 . Los desembolsos militares para la guerra de
Corea y sus consecuencias se convirtieron en otro importante
apoyo para la economía, que también se benefició del liderazgo
económico internacional de América, mientras que Europa y
Japón se recuperaban de los desastres de la guerra. Mientras
tanto, la autoridad sobre programas distintos y descoordinados
de gasto federal interno en los EE UU seguía centrada en el
Congreso, pudiendo gozar los muchos grupos locales y de inte-
rés que lo constituían de recursos públicos sin control federal.
161
Sobre los economistas de Chicago en relación con el Consejo de Desa-
rrollo Económico y el impulso de las ideas del keynesianismo comercial véase
Collins, Business Response to Keynes, op. cit., pp. 71-72 y 83-84, y Davis, New
Economics and Old Economists, op. cit., cap. 3 sobre la escuela de Chicago.
Está claro que el hecho de que el sistema universitario de los EE UU sea muy
grande y no esté centralizado posibilitó, mejor que el sistema académico cen-
tralizado europeo, el surgimiento de corrientes de pensamiento macroeconómi-
cas distintas que se desarrollaron a la vez que la escuela keynesiana del estan-
camiento, centrada en Harvard.
162
Véase la útil discusión de «la estabilización macroeconómica» en los
EE UU de posguerra en Michael J. Piore y Charles Sable, The Industrial Divi-
de, Nueva York: Basic Books, 1984, cap. 4.
163
Walter Korpi y Michael Shalev, «Strides, Power and Conflict in the Wes-
tern Nations: 1900-1976», Política[ Power y Social Theory, 1, 1980, pp. 309-316.
ZONA ABIERTA 63/64 (1993) 151
En el ámbito nacional, la administración macroeconómica se-
guía estando divorciada de los esfuerzos en favor del bienestar
público, y la-entusiasta búsqueda del pleno empleo -definida
como puestos de trabajo para todos los que quisieran trabajar-
seguía estando más allá del alcance de la política pública de los
EEUU.
CONCLUSIÓN
La Gran Depresión socavó los dogmas previos sobre las finan-
zas públicas y abrió nuevas posibilidades para que el Estado se
convirtiera, en las democracias liberales capitalistas, en un agen-
te activo del bienestar social mediante una síntesis de gasto so-
cial y administración macroeconómica. La realización de esas
posibilidades dependía del surgimiento de nuevas ideas sobre la
administración de las economías nacionales, de cambios en el
poder político que hacían al trabajo organizado cada vez más
fuerte, y de co"'aliciones socialmen~nraizadas políticamente dis-
puestas a apoyar políticas de fmanciación con déficit y capaces
de hacerlo. Sin embargo, como hemos sostenido, esos factores
no eran suficientes para dar cuenta de las distintas elecciones
de política nacional. Antes bien, hemos analizado la herencia
en Eolítica sociaJ@las estructuras de los estados para dar cuenta
déÍas estrategias de recuperación seguidas por Suecia, Gran
Bretaña y los EE UU en respuesta a la crisis de la Depresión.
No hemos puesto el acento principalmente en los estados
como lugares de acción oficial directa. Hemos explorado, antes
bien, relaciones más sutiles a menudo olvidadas entre los esta-
dos y las sociedades; relaciones que afectaron profundamente a
las capacidades de los estados y los líderes políticos en Suecia,
Gran Bretaña y América para concebir y poner en marcha es-
trategias públicas. Hemos descubierto que los partidos políticos,
incluso aquellos históricamente formados como sujetos agentes
programáticos de los intereses de la clase obrera, definían sus
objetivos en los años treinta en estrecha relación con las políti-
cas existentes y las capacidades de los estados con los que tra-
taban. Hemos hallado, además, que las coaliciones políticas de
grupos sociales dispuestos a apoyar programas de financiación
con déficit sólo obtuvieron fuerza mediante las estructuras del
 153
ZONA ABIERTA 63/64 (1993)
152 ZONA ABIERTA 63/64 (1993)
en la teoría y la investigación económicas, y en los debates po~
Estado, y se unieron --0 separaron- parcialmente en respuesta líticos y sobre políticas públicas en el período de posg~erra, s1
a la sucesión y efectos de las políticas mismas del Estado. Tam- no se hubieran creado estos paradigmas y escuela~? Y s1. el k~_t
bién hemos examinado la forma en que las estructuras del Es- nesianismo no se hubiera forjado como un l:nguaJe d: d1scus1on
tado suecas, británicas y de los EE UU diseñaban la formula- transnacional sobr~ economía pública, ¿~orno habna~os con-
ción y aplicación con éxito de ideas económicas nuevas y polí- ceptualizado nosotras y los sociólogos políttcos comparativos c?n
ticamente relevantes, y aquí podemos apuntar, para no reafir- los que debatimos, nuestras preguntas ~ectoras sobre Suecia,
mar tanto las conclusiones, cuántas observaciones comparativas Gran Bretaña, los EE UU y otras naciones avanzadas desde
merece la pena cuestionarse en una exploración nueva. 1930 hasta hoy? ¡Quizá, de hecho, todos nosotros le de?a~os
Los <<nuevos» economistas suecos lograron el éxito político más de lo que imaginamos siquiera a la estructura orgamzattva
«keynesiano» más temprano y completo y, consiguientemente, del Estado británico de los años veinte!
obtuvieron fructíferas recompensas en sus carreras académicas
y en su reputación intelectual internacional. Sin embargo, los
economistas suecos lograron su impacto político sin forjar pri-
mero una nueva teoría sorprendente, como hizo Keynes en Gran
Bretaña, y sin revestir sus prescripciones económicas en forma
de prescripciones políticamente partidistas y conflictivas, como
hizo la escuela del estancamiento en los EE UU. Nuestro aná-
lisis ha sugerido que el acceso rápido y continuo a centros ad-
ministrativamente estratégicos de la política pública, permitió a
los economistas suecos elaborar justificaciones intelectuales efec-
tivas, en favor de reformas patrocinadas por el Estado, de esta
manera relativamente ateórica y no conflictiva. ¿Se daban regu-
larmente condiciones análogas en las contribuciones cientifico-
sociales a las reformas públicas (y otros tipos de políticas) en
las democracias capitalistas? ¿Bajo qué condiciones alternativas
demostraban ser más efectivas, directa o indirectamente, las
principales teorías académicas o las presentaciones conflictivas
de teorías, en el complejo proceso que conduce a las transfor-
maciones en políticas públicas?
Y lo que es aún más intrigante, ¿qué efecto sobre los pro-
cesos de innovación intelectual, y sobre la reflexión intelectual
misma, ejercen los éxitos y los contratiempos políticos de los
expertos? ¿Se habría molestado John Maynard en forjar la gran
teoría que da nombre a una época -y que inspiró a tal cantidad
de seguidores y políticas a lo largo del panorama político e in-
telectual- si hubiera gozado de acceso inmediato a los centros
de elaboración de política pública en la Gran Bretaña de entre-
guerras? Si el keynesianismo, a su vez, no hubiera nacido, ¿se
habrían molestado acaso los economistas suecos en declararse
miembros de la escuela de Estocolmo? ¿Qué habría cambiado